Está en la página 1de 10

El Consenso de Washington incluye estos 10 puntos que debe conocer todo

interesado en poltica.
1. Disciplina presupuestaria de los gobiernos.
2. Reorientar el gasto gubernamental a reas de educacin y salud
3. Reforma fiscal o tributaria, con bases amplias de contribuyentes e
impuestos moderados.
4. Desregulacin financiera y tasas de inters libres de acuerdo al mercado.
5. Tipo de cambio competitivo, regido por el mercado.
6. Comercio libre entre naciones.
7. Apertura a inversiones extranjeras directas.
8. Privatizacin de empresas pblicas.
9. Desregulacin de los mercados.
10. Seguridad de los derechos de propiedad.
Proviene todo de una idea de John Williamson, la dcada pasada, y sobre la
que l dice que
Sin duda soy ms famoso por acuar la frase consenso de Washington, lo
que no me hace muy feliz, en parte porque algunos reformadores han
tomado eso para sugerir que el crdito de la reforma radica en Washington
en vez de en ellos, y en parte tambin porque la frase ha sido a menudo
abusada con un sentido diferente al que yo intent originalmente
Mi idea era demostrar a un pblico en Washington que pareca creer que
Latinoamrica se haba estancado en las ideas de los 60 y que mereca
ayuda. Con ese propsito hice una lista de reformas que con las que
mayora en Washington pudiera acordar que se requeran en
Latinoamrica
Desafortunadamente, mi prosaica lista de reformas que poda lograr un
consenso vino a ser interpretada como un manifiesto poltico de la
derecha neoliberal, o la revelacin de lo que las instituciones con base en
Washington estaban tratando de imponer en el resto del mundo.

La idea central acerca de este consenso es sencilla. Fue originado en un


intento de hacer una lista de pendientes a los que deban hacrseles un
seguimiento y acab siendo cambiando su significado para ser entendida
por la izquierda latinoamericana como el manifiesto moderno del
neoliberalismo, su gran enemigo, algo concreto a lo que puede criticarse.
La posicin ms razonable es quiz la de verla como una lista de medidas
razonables que merece atencin y tiene sentido. Quiz su mayor defecto es
el de ignorar el problema de la pobreza en esta parte del mundo, pero hay
que recordar que es una lista de medidas o decisiones y no una lista de
problemas.

El trmino Consenso de Washington fue acuado en 1989 por el economista John


Williamson para describir un conjunto de diez frmulas relativamente especficas el cual
consider que constitua el paquete de reformas "estndar" para los pases en desarrollo
azotados por la crisis, segn las instituciones bajo la rbita de Washington, D.C. como el
Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y el Departamento del Tesoro de los
Estados Unidos.1 Las frmulas abarcaban polticas en reas tales como la estabilizacin

macroeconmica, la liberacin econmica con respecto tanto al comercio como a la inversin


y la expansin de las fuerzas del mercado dentro de la economa domstica.
Posteriormente a la aceptacin de la frase de Williamson, y a pesar de su enftica oposicin,
el trmino de Consenso de Washington ha llegado a ser considerablemente usado, en un
amplio sentido, para referirse a una orientacin ms genrica hacia un enfoque basado
fuertemente en el mercado (a veces descrita, normalmente de una forma peyorativa, como
fundamentalismo de mercado o neoliberalismo). Enfatizando en la diferencia entre las dos
definiciones, Williamson mismo ha argumentado (vase abajo) que sus diez instrucciones
originales, estrechamente definidas, han adquirido ampliamente el estatus de "valor
tradicional" (i.e., ampliamente tomado por sentado), mientras que la definicin subsecuente
ms extensa, representando una forma de manifiesto neoliberal, "nunca logr un consenso
[en Washington] o en ninguna otra parte del mundo" y razonablemente se puede decir que se
ha dejado de lado.

Las discusiones sobre el Consenso de Washington han sido por mucho tiempo polmicas.
En parte, esto refleja una falta de acuerdo sobre qu se entiende por el trmino, ante el
contraste entre las definiciones genricas y especficas descritas anteriormente. Pero hay
diferencias substanciales implicadas sobre los mritos y consecuencias de varias de las
distintas frmulas polticas involucradas. Algunas de las crticas discutidas en este artculo
estn en desacuerdo, por ejemplo, con el nfasis del consenso original en la apertura de los
pases en desarrollo a los mercados mundiales y/o como ellos lo ven como un excesivo
enfoque en el fortalecimiento de la influencia de las fuerzas del mercado domstico,
posiblemente a expensas de funciones claves del estado. Para otros analistas, examinados
a continuacin, el punto en cuestin no es tanto lo que est incluido en el Consenso si no lo
que falta, incluyendo reas como el desarrollo institucional y los esfuerzos concretos para
mejorar las oportunidades de los ms vulnerables de la sociedad. A pesar de estas reas
controvertidas, un gran nmero de escritores e instituciones en desarrollo aceptan ahora la
proposicin ms general de que las estrategias necesitan adaptarse a las circunstancias
especficas de cada pas.

EL CONSENSO DE WASHINGTON:
Gobernador de Gobiernos?
por Max Larrain
Del "Consenso de Washington" se conoce poco o se habla poco. Esa es mi impresin.
En ocasin de una reunin social, en la que compartamos una decena de amigos y

amigas, todos relacionados con las ciencias sociales, lanc la pregunta sobre el tema.
Solamente un par de ellos tena conocimiento. Personalmente, haba escuchado por
primera vez del consenso de Washington un par de meses antes , durante un
seminario dictado por politlogos canadienses.
El origen del nombre.
El nombre "Consenso de Washington" fue utilizado por el economista ingls John
Williamson en la dcada de los ochenta, y se refiere a los temas de ajuste estructural
que formaron parte de los programas del Banco Mundial y del Banco Interamericano de
Desarrollo, entre otras instituciones, en la poca del re-enfoque econmico durante la
crisis de la deuda desatada en agosto de 1982.
Algunos se refieren a la "Agenda de Washington", otros a la "Convergencia de
Washington" y unos pocos la llaman la "Agenda Neoliberal".
Aos ms tarde, Williamson convoc a una cincuentena de economistas de varios
pases, entre ellos varios latinoamericanos, a una conferencia que tuvo lugar el 6 y 7
de noviembre de 1989, en la capital federal, destinada a analizar los avances
alcanzados y las experiencias obtenidas de la aplicacin de las polticas de ajuste y de
reforma estructural impulsadas por el consenso de Washington. Las conclusiones que
de esta conferencia surgieron dieron para un libro, el que fue editado por el propio
Williamson y publicado por el Institute of International Economics de Washington.
Los pioneros.
Margaret Thatcher haba ya iniciado el proceso de ajuste econmico y reforma
estructural en Inglaterra, a su ascenso al poder en 1979. Las consecuencias sociales
fueron desastrosas, reflejadas, entre otros indicadores, por una asimetra en la
distribucin del ingreso similares a un pas del tercer mundo. El costo poltico fue la
prdida del poder por parte de los Tories, situacin que, a juicio de muchos, no tienen
esperanza de revertir, al menos en el futuro previsible.
En Chile, los llamados "Chicago Boys", aplicaron tambin dichas polticas en los
primeros aos de la dictadura militar de Augusto Pinochet. Ms aun, buena parte de
estas ideas haban sido planteadas en un libro que denominaron "El Ladrillo", escrito
algunos meses antes del putsch de septiembre de 1973, por un grupo de connotados
economistas asociados a la Universidad Catlica de Chile y a la Universidad de Chicago.
Este texto constituy la base de la poltica econmica del gobierno militar. Los
sacrificios sociales que debieron soportar los chilenos durante esta reforma estructural
es materia bien conocida. Menos difundidos son los costos econmicos que significaron
para el Estado chileno las transferencias a la banca privada durante la crisis de 198283 y posteriormente, en 1986 mediante las ventas subsidiadas por las que se dio curso
a la privatizacin de las empresas estatales de servicios pblicos. En cuanto al costo
poltico, podra mencionarse la prdida del plebiscito de octubre de 1988 por parte del
rgimen militar, aunque por un margen decepcionantemente no muy amplio, habida
cuenta del costo social y econmico que se debi pagar por el ajuste y reforma.
Quines conforman el consenso de Washington?
Aparte del Banco Mundial y el BID, conforman el consenso de Washington altos
ejecutivos del Gobierno de EEUU, las agencias econmicas del mismo Gobierno, el
Comit de la Reserva Federal, el Fondo Monetario Internacional, miembros del
Congreso interesados en temas latinoamericanos y los "think tanks" dedicados a la
formulacin de polticas econmicas que apuntan a forzar cambios estructurales en
Latinoamrica.

Desde luego, este consenso de Washington (en lo sucesivo slo Washington) no


representa una sla opinin prevaleciente, sino que se compone de acuerdos bsicos
en materias macroeconmicas pero que incorpora diferentes matices.
John Williamson intent sintetizar las diversas ponencias que se presentaron en el
seminario de 1989 relativas a una decena de instrumentos de poltica econmica, en
las cuales se verific un razonable grado de acuerdo.
A continuacin, una revisin breve de esta sntesis, a la cual he agregado el parmetro
de la inflacin y he omitido los Derechos de Propiedad, dado que el economista no se
explaya mayormente en este tema.
(1) Disciplina fiscal : No ms dficit fiscal. Presupuestos balanceados.
Grandes y sostenidos dficit fiscales constituyen la fuente primaria de los trastornos
macroeconmicos que se manifiestan como procesos inflacionarios, dficit de balanza
de pagos, y fuga de capitales. Reflejan la carencia de coraje poltico u honestidad por
parte de la autoridad para enfrentar el gasto pblico con los recursos disponibles. Un
dficit de presupuesto operacional que sobrepase un 1% a 2% del PIB se considera
prueba fehaciente de una falla en la poltica aplicada, a menos que este exceso se haya
utilizado en inversiones de infraestructura productiva. Se recomienda estabilizar la
proporcin deuda-PIB a no ms de 0.4.
(2) La inflacin como parmetro central de la economa.
Para Williamson no aparece claro que las reformas promovidas por Washington
apunten a solucionar todos los problemas que enfrentan los pases de Amrica Latina,
es el caso de las polticas antiinflacionarias, las que se suponen consecuencia del
rgimen de disciplina fiscal recomendado.
En mi opinin, como las polticas de ajuste y reforma estructural tienen su origen en la
crisis de la deuda, no es de extraar que el control de la inflacin sea un asunto
prioritario para los organismos acreedores. Lo anterior no invalida el hecho de que la
inflacin descontrolada constituya, en ltima instancia, una carga que afecta a todos
los sectores, pero con mayor fuerza a los estratos sociales ms dbiles.
Como regla general, los pases parecen haber adoptado la inflacin como el parmetro
referencial del modelo econmico, alrededor del cual se mueven y se subordinan los
otros parmetros, incluido el desempleo.
(3) Prioridades en el gasto pblico.
La necesidad de cubrir el dficit fiscal presenta la disyuntiva entre aumentar los
ingresos fiscales o reducir el gasto pblico. El consenso de Washington, influido por los
economistas "reaganianos" ("supply-siders"), opt por favorecer la reduccin del gasto
pblico. No se necesita mucha imaginacin para deducir a quines favorece esta
poltica y a quines no. Desde luego que los sectores ms ricos de una sociedad
resistirn una redistribucin por la va tributaria, prefieren la reduccin del gasto
pblico, aunque signifique el fin del estado de seguridad social.
El consenso de Washington, especialmente las instituciones supranacionales que lo
integran, poseen marcadas opiniones respecto a la composicin del gasto pblico. Lo
catalogan en tres categorias diferentes : subsidios, educacin y salud, inversin
pblica.
Los subsidios debern reducirse, incluso eliminarse, en el caso de empresas fiscales
deficitarias. Por contraste, el gasto en educacin y salud es considerado como la
quintaesencia del gasto fiscal apropiado, en su carcter de inversin en capital

humano. La inversin en infraestructura pblica, es tambin considerada una forma de


gasto pblico productiva.
El gasto militar es tratado como una prerrogativa inalienable de los -en este casogobiernos soberanos, por lo tanto fuera del mbito monitorio de la tecnocracia
internacional.
(4) Reforma Tributaria.
El aumento del ingreso va impuestos se considera una alternativa a la reduccin del
gasto pblico para paliar dficit fiscales. Segn Williamson, una buena parte de los
tecncratas de Washington (excepto los pertenecientes a think-tanks derechistas)
consideran la aversin del Washington poltico al incremento tributario como
irresponsable e incomprensible. A pesar de esto, existe un amplio consenso en el
principio de que la base tributaria debe ser amplia, mientras que la tasa tributaria
marginal debe ser moderada.
Sin embargo, Washington no siempre practica lo que predica. En 1993 el Presidente
Clinton aument los impuestos, especialmente gravando a los sectores ms ricos, con
lo que logr pasar desde el dficit al supervit fiscal, al tiempo que se creaban 16.2
millones de nuevos empleos.
Se mantiene pendiente en Latinoamrica la necesidad de legislar sobre la aplicacin del
impuesto base a las rentas obtenidas por activos fuera de las fronteras nacionales
("flight capital"). Un intento unilateral no tendra ningn impacto sin un acuerdo con el
resto de los pases que haga efectiva la obligacin. Pero, a su vez, ningn pas est en
condiciones de iniciar conversaciones al respecto si no ha legislado sobre la materia.
(5) Tasas de inters.
Existen dos principios generales referentes a los niveles de las tasas de inters que
concitan el apoyo mayoritario en Washington. El primero es que las tasas de inters
deben ser determinadas por el mercado, para evitar distorsiones en la asignacin de
recursos como resultados de criterios burocrticos arbitrarios. El segundo principio
apunta a la necesidad de tasas de inters real positivas, para incentivar el ahorro, por
un lado y desalentar la fuga de capitales, por el otro.
(6) Tipo de cambio.
Como en el caso de las tasas de inters, la tendencia es inclinarse por tipos de cambio
determinados por las fuerzas del mercado. No obstante, se considera ms importante
lograr un tipo de cambio "competitivo", ms que el cmo este tipo de cambio se
determina. Lo esencial es que ste sea consistente con los objetivos macroeconmicos
planteados. Se considera que el tipo de cambio real debe ser lo suficientemente
competitivo como para promover el crecimiento de las exportaciones a la tasa mxima
que el potencial del lado de la oferta del pas lo permita, al mismo tiempo que se
mantenga un eventual dficit de cuenta corriente a un nivel sustentable. El lmite al
tipo de cambio competitivo estara dado por las presiones inflacionarias que se puedan
generar. En todo caso, la filosofa del consenso es que el equilibrio de la balanza de
pagos es mejor servida por una poltica de expansin de las exportaciones en lugar de
la sustitucin de importaciones.
(7) Poltica comercial.
La liberalizacin de las importaciones constituye un elemento esencial en una poltica
econmica orientada hacia el sector externo (orientacin hacia afuera). El otro

elemento es el tipo de cambio. El acceso a bienes intermedios importados a precios


competitivos se considera un aspecto importante en la promocin de las exportaciones,
mientras que una poltica proteccionista en favor de la industria nacional y en contra de
la competencia extranjera es vista como una distorsin costosa que en ltima instancia
termina por penalizar el esfuerzo exportador y por empobrecer la economa local.
El sistema de licencias de importacin es considerado el peor ejercicio de
proteccionismo , dado que apunta directamente a la creacin de oportunidades para la
corrupcin.
En opinin de Williamson, una tarifa general moderada entre un 10% y un 20%, con
poca dispersin es aceptable como mecanismo para proteger y orientar la
diversificacin de la base industrial, sin mayores costos.
(8) Inversin Extranjera Directa. (IED).
La liberalizacin de los flujos financieros externos no es visto como de alta prioridad.
No obstante, una actitud restrictiva que limite la entrada de la inversin extranjera
directa (IED) es considerada una insensatez. La IED, adems de aportar capital
necesario para el desarrollo, provee capacitacin y know-how para la produccin de
bienes y servicios tanto para el mercado interno como para la exportacin.
La IED fue promovida por el mecanismo de intercambios de deuda ("debt swaps").
Esta solucin ha sido de discutida aceptacin. El intercambio de deuda cont con el
apoyo del US Treasury, el Institute of International Finance y la International Finance
Corporation porque se consider que cumpla con el doble objetivo de promover la IED
al tiempo que se reduca la deuda externa, mientras que el FMI fue ms escptico por
las posibles implicancias inflacionarias derivadas de una expansin monetaria
domstica.
(9) Privatizaciones.
La lgica de las privatizaciones obedece a la creencia de que la industria privada se
administra ms eficientemente que la empresa estatal.
En general, se considera que la privatizacin de empresas de propiedad estatal (EPE)
constituyen una fuente de ingresos de corto plazo para el Estado. En el largo plazo, se
argumenta, el Estado se libera de la responsabilidad de financiar ulteriores inversiones.
La creencia en la eficiencia superior de la empresa privada ha sido un dogma de f
para Washington desde hace mucho tiempo. No obstante, la promocin de las
privatizaciones en el extranjero como poltica oficial de EEUU data de 1985, con la
promulgacin del Plan Baker. El FMI y el Banco Mundial han incentivado las
privatizaciones en Latinoamrica y en el resto del mundo desde entonces.
El economista Patricio Meller fue uno de los profesionales invitados que particip en el
seminario de 1989. En su anlisis del caso chileno, el especialista expuso lo siguiente:
"Las privatizaciones ms importantes, en trminos de valor neto total, han sido
aquellas que constituyen el sector tradicional de empresas de propiedad estatal (EPE).
Este proceso se comenz en 1986. La lista de las firmas privatizadas incluye a la
mayora de los servicios pblicos (electricidad, telfonos, telecomunicaciones) como
asimismo a la lnea area nacional y otras. El valor neto total de la enajenacin
programada de EPEs es de aproximadamente US$ 3.600 millones (Hachette and
Lders 1988).

Los argumentos usuales para la enajenacin de EPEs no son vlidos para el caso
chileno, dado que, en la estela del proceso de medidas de ajuste del sector pblico
llevado a cabo anteriormente, las EPEs presentaban supervit (un indicador de haber
sido eficientemente administradas) y estaban transfiriendo recursos al gobierno
central. Ms aun, estas empresas fueron estructuradas de tal forma que eran
autofinanciadas; por lo tanto, no podan tener impacto negativo en el dficit fiscal. La
lgica de la enajenacin de las EPEs fue la reduccin del tamao del sector pblico".
En opinin de Williamson, la privatizacin puede ser muy constructiva en el caso que
promueva mayor competencia. Sin embargo, declara no estar persuadido de que el
servicio pblico es siempre inferior a la avidez privada como fuerza motivadora. Por
otra parte, bajo ciertas circunstancias, cuando los costos marginales son inferiores a
los costos medios (por ejemplo, en el caso del transporte pblico) o en presencia de
impactos ambientales demasiado complejos para ser fcilmente compensado por
regulaciones (por ejemplo, en el caso de las sanitarias), Williamson contina creyendo
que la propiedad pblica es preferible a la propiedad privada. Pero este no es el punto
de vista de Washington, concluye.
(10) Desregulacin.
Una forma de promover la competencia es mediante la desregulacin. Este proceso fue
iniciado en Estados Unidos por la administracin Carter, pero fue profundizado durante
el mandato de Reagan. Se le ha juzgado, de manera general, como un proceso exitoso
en esa nacin y se ha partido de la base que tambin puede producir beneficios
similares en otros pases, especialmente en Amrica Latina, donde se practicaban
economas de mercado altamente reguladas, al menos en el papel. En un buen nmero
de pases de Amrica Latina, las redes regulatorias son administradas por burcratas
mal pagados. El potencial para la corrupcin es, por lo tanto, alto. La actividad
productiva puede ser regulada por la va legislativa, por decreto gubernamental o por
decisin tomando caso por caso. Esta ltima prctica es bastante difundida y
perniciosa en Latinoamrica ya que crea incertidumbres y provee oportunidades para la
corrupcin. Tambin suele ser discriminatoria en contra de los pequeos y medianos
empresarios, los cuales, a pesar de que son importantes fuentes creadoras de empleo,
raras veces tienen acceso a las esferas ms altas de las burocracias.
Comentarios.
Las polticas econmicas que Washington impulsa sobre el resto del mundo se pueden
resumir, a grandes rasgos, como polticas macroeconmicas prudentes, de orientacin
hacia afuera y de capitalismo en su versin de libre mercado.
El supuesto sera que aquello que es bueno para Washington, es bueno para el resto
del mundo y viceversa.
En general, no se aprecia una postura rgida por parte de Washington en la exigencia
de llevar a cabo las polticas recomendadas, especialmente en lo referente a las
privatizaciones.
En el caso chileno estas parecen ms bien estar impulsadas por presiones internas de
grupos econmicos interesados en la transferencia de EPEs sanas y rentables.
Hace algunas semanas atrs, en un artculo aparecido en Enfoques de Economa y
Negocios de El Mercurio se recoga la opinin empresarial favorable a apurar el proceso
privatizador en vista de la crisis de la economa, lo que contribuira a forzar los precios
a la baja de las empresas estatales incluidas en la agenda privatizadora.

La modalidad de financiar proyectos de inversin en empresas pblicas mediante la


privatizacin no es la nica alternativa, como lo hace aparecer el actual Gobierno. La
posibilidad de ampliar la base tributaria, mejorar la eficiencia en la recaudacin de
impuestos o el financiamiento mediante la emisin de bonos son otras soluciones
posibles. Adems, existiran actividades en la minera que no estn sujetas a rgimen
tributario, es decir, una fuente de recursos financieros por explotar.
En todo caso, es lgico que cualquier inversin privada en empresas de servicios
pblicos, como las sanitarias, se recupera por el mecanismo de aumento de tarifas, lo
que a la larga equivale a un impuesto.
Vale la pena recordar al respecto, que Washington considera aceptable el gasto pblico
de inversin en empresas de infraestructura.
Pese a que se trata de bienes de patrimonio nacional, el proceso de privatizaciones en
Chile no ha sido sujeto a debate pblico. Se ha creado intranquilidad entre los
trabajadores de las empresas pblicas que estn en la mira del proceso privatizador,
por temor a perder el empleo y otras garantas. Los despidos masivos en el holding
privado Enersis parecen confirmar los peores augurios.
Por su parte, el SAE (Sistema Administrador de Empresas), organismo dependiente de
Corfo encargado del proceso privatizador, intenta diversos mecanismos para llegar a
acuerdos con los trabajadores. Recientemente, su administrador, Eduardo Arriagada,
indic que se estaban ofreciendo soluciones tipo "participacin accionaria". Mecanismos
que tambin fueron utilizados durante las enajenaciones de fines de los ochenta para
otorgarle un tinte de legitimidad a las privatizaciones.
Al parecer, existe similitud con los procesos privatizadores llevados a cabo durante el
rgimen militar, en el sentido de que se trata de empresas pblicas rentables y que no
presentan impacto negativo para el balance fiscal. EMOS no era una empresa
deficitaria al momento de su venta.
En cuanto al establecimiento de un marco regulatorio adecuado que prevenga la
ocurrencia de hechos como la crisis de energa elctrica, por la falta de informacin y
de debate pblico, la ciudadana no tiene los elementos de juicio para formarse una
idea ni de la necesidad ni del grado de seguridad que implican las privatizaciones de
otros servicios pblicos. Se ha querido presentar este proceso como inevitable y como
sinnimo de modernizacin.
En otras reas del gasto pblico, Chile sigue una lnea diferente al consenso de
Washington en un sentido ms restrictivo. Mientras para Washington el gasto en
educacin y salud constituyen la quintaesencia del gasto fiscal apropiado, en Chile la
educacin superior no es gratuita, por ejemplo, como es el caso en varios otros pases
latinoamericanos. En el rea de salud no se ha logrado fortalecer suficientemente al
subsistema pblico, mientras que el subsistema privado contina siendo subsidiado.
Las polticas econmicas recomendadas por Washington aparecen a primera vista como
imposiciones perentorias. En un exmen ms profundo es posible constatar ms
flexibilidad de lo que comnmente se cree.
Es mi impresin que, muchas de las polticas econmicas poco populares que el
Gobierno de la Concertacin II ha implementado obedecen menos a las instancias
surgidas del consenso de Washington y ms a las presiones ejercidas por los poderes
econmicos locales en conjuncin con empresas multinacionales.