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Finanzas, Petrleo Y Poltica Exterior


(1976-1982)

La percepcin de las limitaciones a la capacidad de accin real mexicana


en el plano internacional se agudiza en los crculos polticos del pas a lo
largo del periodo de transicin entre las administraciones Echeverra y
Lpez Portillo. Las dificultades econmicas con las que concluia el sexenio no eran sino la confirmacin de la distancia entre tal capacidad y la
voluntad de participar activamente en la redefinicin de las reglas del
juego internacional en curso que se haba hecho patente durante sus
dos ltimos anos. Una buena parte de la herencia que asuma el nuevo
equipo complicaba significativamente la conduccin diplomtica mexicana en los inicios del sexenio. La duracin de esta situacin crtica sera,
sin embargo, bastante limitada. Las modificaciones por las que atraviesan los elementos condicionantes de la poltica exterior mexicana durante el sexenio de Jos Lpez Portillo -si bien no siempre conducentes a
la ampliacin de los espacios disponibles para la accin pblica mexicana- son no slo significativas sino extremadamente dinrimicas. En el
plano de la coyuntura internacional, por ejemplo, tales cambios nos Ilevarn, en rpida sucesin, desde Carter hasta Reagan en la conduccin
poltica norteamericana y del incremento en el precio del petrleo a raz
de la revolucin irani a la crisis financiera internacional de 1982.
Los datos centrales de esta transformacin por lo que respecta a los
condicionantes internos de la accin internacional del Estado mexicano
se modificarn tambin con celeridad. Al asumir la Presidencia Jos Lpez Portillo, los condicionantes econmicos internos de la poltica exterior mexicana plantean un doble juego de realidades. Por un lado, la

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economa mexicana ha entrado en una situacin que. por comparacin


con la que imperaba al llegar al poder Luis Echeverria, puede ser identificada como de autntica crisis. Las limitaciones de un modelo de desarrollo todava incapaz de generar una capacidad competitiva real del
sector externo de la economa mexicana no slo han sido confirmadas sino que plantean demandas, ahora si urgentes. a la poltica econmica
del Gobierno mexicano.
Por el otro, y en alguna medida compensando las implicaciones que
derivaran del factor anterior, est lo que, de manera muy general. podramos llamar "la promesa del petrleo". En el campo de la poltica exterior mexicana tal promesa se traduca en la posibilidad de contar con
una nueva e importante fuente de poder nacional que pudiese dar un
sustento real a una actividad internacional intensa por parte del Gobierno mexicano. A medida que se consolide la capacidad de explotacin y
exportacin petrolera se consolidar tambin la percepcin de que la capacidad y el poder mexicanos en el plano internacional han sufrido una
transformacin fundamental. George W. Grayson plante as el verismo
en el que se fund tal cambio de percepcin durante el sexenio de Lpez Portillo, "La posesin de reservas de energa obviamente aumenta
el poder de una nacin".' Tal promesa, sin embargo, tardara en concretarse. La omnipresencia de la crisis econmica marcaba profundamente
la coyuntura de la transicin. El fracaso de la poltica reformista del sexenio recin concluido dejaba pocas opciones para el Gobierno que se
iniciaba a principios de diciembre de 1976.

' George Grayson, "Mexico's Opportunity: The Oil Bwm''. en Forergn Policy. nUm. 29. invierno de 1977.78. p. 67.

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El equilibrio de fuerzas polticas existentes al interior del pas y la situacin de poltica interna que domina la transicin apunta en direcciones similares. La coyuntura poltica que heredara la nueva administracin poda prcticamente interpretarse como la imagen en espejo de
aqulla que haba recibido el Presidente saliente. La "crisis de legitimidad hacia la izquierda" que domina el clima poltico de los primeros momentos del sexenio 1970-1976 habr sido suplida por una "crisis de
confianza hacia la derecha" a fines del mismo. La "recuperacin de la
confianza" de los grupos empresariales nacionales y extranjeros se consolidar como uno de los objetivos prioritarios en este plano. El suelo
poltico domstico del que partira la accin internacional de la nueva
administracin contribua, de esta manera, a prever una moderacin de
algunos de los aspectos ms "radicales" -al menos vocalmente- de la
"nueva poltica exterior".
No bien entrado el sexenio se toman medidas, de alguna manera vinculadas a la poltica exterior, dirigidas tanto a mostrar quin controla la w n duccin del Estado mexicano como a calmar cualquier inquietud de los sectores a los que se dirige de manera preferencial el proyecto respecto de
cualquier posibilidad de un retorno a las prcticas y polticas del sexenio
recin concluido. En unos cuantos meses se dan al expresidente Echeverra tres nombramientos diplomticos que tienden a alejarlo de manera cada vez ms clara de la vida poltica nacional. Es primero nombrado
embajador extraordinario y plenipotenciario de Mxico, sin sede fija, el
16 de mayo de 1977. El 30 de junio se le designa ante la UNESCO y. por
ltimo, el 18 de octubre de 1978, ante el gobierno de Australia. El sentido
poltiw de estas designaciones se aclara cuando algunos de sus ms cercanos colaboradores son tambibn distinguidos con nombramientos en el
exterior. Augusto Gmez Villanueva exsecretario de la Reforma Agraria;
Fausto Zapata Loredo exsecretario de la Presidencia y Horacio Flores de
la Pea, exsecretario de Patrimonio Nacional sern todos representantes en el exterior del nuevo gobierno. El sentido en el que la poltica exterior se usara como instrumento de la interna se modificaba, regresando al cumplimiento de algunas de sus funciones ms tradicionales.
Dos palabras, finanzas y petrleo, encierran los datos centrales en
que se resume la evolucin de esta serie de condicionantes internos de
la poltica exterior a lo largo del sexenio. El predominio relativo de uno u
otro de los conjuntos de factores reflejados en cada una de ellas -la crisis econmica de inicios del sexenio, el surgimiento de la capacidad petrolera mexicana y el resurgimiento agudizado de la problemtica linanciera a fines del sexenio- marcan los puntos de inflexin ms relevantes de la poltica exterior mexicana durante el sexenio. Es posible, de

hecho, distinguir dos subperiodos en la polAica exterior mexicana durante el sexenio de Jos Lpez Portillo. Las caractersticas fundalmentales
del comportamiento internacional mexicano son significativamente distintas en cada uno de ellos.
El primero de estos subperiodos, que se extiende desde la toma de
posesin hasta mediados de 1979, va a estar marcado por la voluntad
para concretar un acercamiento con Estados Unidos y por las dificultades que la misma enfrenta. La evolucin sufrida por los condicionantes
internos de la politica exterior durante el sexenio de Luis Echeverra defina el lugar que la actividad internacional iba a tener en la agenda de
la polltica pblica mexicana. En los primeros momentos del sexenio disminuye claramente la prioridad relativa de la actividad internacional dentro
de sta. La atencin se centra en los problemas asociados con las dimensiones internas de la recuperacin econmica. Evitar una innecesaria contaminacin de estos esfuerzos por acciones emprendidas en el campo internacional se transforma, en ese contexto, en objetivo prioritario.
Los supuestos bsicos del comportamiento internacional mexicano durante esta primera etapa son. sin embargo, puestos rpidamente a
prueba. A poco de entrado el sexenio se harn evidentes una serie de
tensiones entre los gobiernos de Mxico y de Estados Unidos. A medida
que se deteriora la relacin mexicano-norteamericana, la poltica exterior
mexicana entra en su segundo subperodo, asumiendo crecientemente
un tono de abierta discrepancia con las preferencias de la polRica exterior de aquel pas. Esta mayor beligerancia ser, a su vez, favorecida
por el surgimiento de la capacidad energtica mexicana.
Antes de entrar con mayor detalle en la discusin de las caractersticas centrales de estos dos subperiodos de la poltica exterior de Jos
Lpez Portillo es necesario revisar algunas de las acciones que se adoptan durante los primeros momentos del sexenio ante temas en los que
la actividad diplomtica del sexenio anterior haba enfrentado algunas
de sus dificultades ms significativas.
El establecimiento de relaciones diplomticas con el Reino de Espaa
permite superar el enfrentamiento directo que haban marcado las comunicaciones entre los gobiernos de los dos pases en foros multilaterales durante el ltimo tramo del sexenio de Luis Echeverrla y se constituye en el "acontecimiento s i n g ~ l a r "de
~ la poltica exterior mexicana
durante el primer ao del sexenio.
Citado en Carlos Marln, "Espaiia como eiemplo. Diplomacia improvisada", Proceso,
nm. 56, 28 de noviembre de 1977. p. 15.

Desde noviembre de 1975, cuando apenas era candidato del partido


oficial a ocupar la presidencia, Lpez Portillo expres su deseo de que
se apresurara el establecimiento de relaciones con el nuevo gobierno espaol. Ya como Presidente electo, manda a quien sera su primer Secretario de Relaciones Exteriores, Santiago Roel, como enviado personal a
Espaa con el objetivo ostensible de transmitir su invitacin a representantes del pueblo de Caparroso, de donde es originaria su familia, para
asistir a la toma de posesin presidencial. Despus de la toma de posesin del nuevo Presidente, se acelera el proceso. En enero de 1977, el
canciller mexicano declara que existe "un noviazgo entre los dos pueblos; lo que falta es determinar la fecha del matrimonio ...deseamos fervientemente que ....se realice p r ~ n t o . " ~
El 1 8 de marzo de 1977 el Gobierno mexicano, el ltimo en el mundo
que an las mantena, da por terminadas sus relaciones con la Repblica Espaola. El cambio de poltica se maneja con rapidez y discrecin.
En la breve ceremonia en la que se hace pblica la decisin, el ltimo
presidente de la Repblica, Jos Maldonado, seala el caracter mutuo
de la decisin y expresa su
reconocimiento, que interpreta el sentir de la opinin liberal, progresista y republicana espaola, al pueblo y al Gobierno de M6xico
por la ejemplar solidaridad que han tenido con la Repblica Espaola y con nuestros compatriotas que fueron fraternalmente acogidos en este
El 28 del mismo mes, poco ms de una semana despus y cuando estaban an por concluir las primeras etapas de la transicin democrtica
espaola, se establecen relaciones con el Reino de Espaa. Es sta indudablemente una de las acciones internacionales ms relevantes del
inicio del sexenio de Jos Lpez Portillo, que culmina al anunciar la cancilleria de ese pas el beneplcito espaol para el nuevo embajador mexicano. El 4 de abril de 1977 se anuncia la designacin de otro ex Presidente, Gustavo Daz Ordaz, como embajador en Espaa. Era sta una
prueba ms de hasta dnde la integracin del equipo diplomtico rnexicano a inicios del sexenio presentada novedades significativas. Con este
nombramiento Lpez Portillo cumpla el compro mi^ expresado previamente por Santiago Roel en el sentido de que el embajador que ira a

C~tadoen Carlos Marin, "Espaa como ejemplo Diplomacia improvisada", Proceso.


num 56. 28 de noviembre de 1977. p 16

Espaa sera "del ms alto nivelu5 y daba claras muestras de la prioridad que atribua a la vinculacin con Espaa.
La designacin de Daz Ordaz ocasiona, sin embargo, protestas en diversos crculos de la opinin pblica nacional, entre las que destac la
renuncia de Carlos Fuentes a su puesto de embajador mexicano ante el
gobierno de Francia. La controversia contina a lo largo de la corta carrera diplomtica de Gustavo Daz Ordaz. El nuevo representante mexicano en Espaa no llega a ese pas sino hasta el 11de julio y ha ya renunciado para el 2 de agosto del mismo ao, en medio de un abierto desacuerdo
con Echeverra, provocada por sus declaraciones en el sentido de que
las propuestas de Bste a la ONU en 1975 haban sido hechas a titulo
personal y consideradas errneas por "la mayora de los me~icanos."~

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1

Lo accidentado de su inicio, sin embargo, no impide que las vinculaciones mexicano-espaolas asuman una dinmica significativamente en
muy corto tiempo. A partir del establecimiento de relaciones las comunicaciones poltico-diplomticas entre los dos gobiernos se aceleran rpidamente. El presidente espaol, Adolfo Surez, visita MBxico tan slo un
mes despus, el 25 y 26 de abril, inaugurando un proceso de acercamiento entre los dos gobiernos que continuar en los aos siguientes.
Las visitas recprocas del ms alto nivel se suceden con una frecuencia
que parece intentar compensar por la falta de lazos diplomticos durante prcticamente cuatro decadas. Entre el 8 y el 16 de octubre del mismo ao Lpez Portillo se convierte en el primer Jefe de Estado mexicano en visitar Espaa oficialmente. Los reyes de Espaa visitan tambien
MBxiw entre el 17 y el 22 de noviembre de 1978.
Un segundo tema en el que el nuevo Gobierno mexicano adopta posiciones que reflejan las limitaciones de su antecesor se refiere al problema del Medio Oriente. La diversificacin de suministros petroleros que
dominar el segundo tramo de la poltica exterior del sexenio se inicia,
de hecho, con la firma de acuerdos sobre este campo con Israel. Ante la
suspensin de suministros petroleros por parte de Irn, MBxico se convirti en el principal proveedor petrolero de Israel, que se consolid en
poco tiempo como el tercer cliente internacional de Pemex.'
Este y otros temas anuncian no slo el nuevo papel del petrleo en la
accin di~lomticamexicana sino el incremento en el status internacio-

'

Ibid.
Citado en Marln, op.cit.. p. 17.
Mario Oieda, M.4xim: el surgimiento..., pp.

130-131.

C : i w rlr. las au'irx1r.s

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r e l r v a i i l ~ st l r ~ inicio
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nal del pas. Desde temprano en el sexenio se dan claras seales en este ltimo sentido an en el plano de la poltica global. El Secretario General de la ONU Kurt Waldheim, por ejemplo, solicita el 3 1 de marzo de
1978 que Mxico envie un batalln para sumarse a las fuerzas de paz
en El Lbano. Aunque el Secretario de Relaciones Exteriores acepta inicialmente la peticin, Lpez Portillo termina negando la posibilidad. A
nivel regional. el lugar que Centroamrica ocupar ms adelante en la
agenda diplomtica del sexenio se sugiere tambin desde el inicio del
sexenio con las visitas de lideres polticos centroamericanos -tales como el expresidente costarricense Daniel Oduber, a fines de febrero de
1977-8 que Lpez Portillo recibe.

Vease Comercfo Exierior. febrero de 1977.

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En esta primera etapa de la poltica centroamericana de Lpez Portillo destacan las acciones emprendidas en relacin con la negociacin de
los Tratados del Canal de Panam. A peticin expresa del General Omar
Torrijos durante su visita a Mxico el 6 de mayo de 1977. Mxico se incorpora al grupo de cinco Estados latinoamericanos (Colombia. Costa Rica, Jamaica. Mxico y Venezuela) "testigos" del proceso. La participacin mexicana en este proceso muestra el mantenimiento de un espacio
de disidencia con la poltica exterior norteamericana an durante el primer subperiodo de su poltlica exterior. En su primer ao de Gobierno el
Presidente mexicano no asiste a la ceremonia de firma de los Tratados
en Washington. en la que s i participan otros 15 jefes de Estados latinoamericanos. Posteriormente cuestiona las enmiendas introducidas por el
Congreso norteamericano en el documento al hacer uso de la palabra a
nombre de los jefes de Gobierno presentes en las ceremonias de transferencia de soberana de la zona del Canal a Panam. Las acciones mexicanas no slo subrayan el nuevo peso poltico del pas en este espacio
geogrfico sino que. de hecho, se convierten en importante antecedente
de lo que seria el principal tema de la poltica exterior mexicana durante
el sexenio de Miguel de la Madrid. la experiencia de Contadora.

Los contactos con pases de otras reas geogrficas tampoco se abandonan totalmente. En mayo de 1978 Lpez Portillo visita la Unin Sovitica, donde logra su incorporacin al rgimen establecido por el Protocolo II del Tratado de Tlatelolco. En octubre del mismo ao, visita la Repblica Popular China y Japn. El tono bsico de la politica,exterior mexicana durante los primeros aos del Gobierno de Jos Lpez Portillo
estar, sin embargo. claramente marcado por los esfuerzos de acercamiento con el gobierno norteamericano, que Rosario Green identifica. no

bien entrado el sexenio, como la "vuelta a la bilateralidad en las relaciones internacionales de Mxicou9
El retorno a la bilateralidad
La necesidad del apoyo norteamericano se haba hecho evidente en los
meses que siguieron a la devaluacin del peso. Algunos de los aspectos
ms relevantes de la situacin que asume el nuevo Gobierno se relacionan con los compromisos financieros contrados, que generaban una clara dependencia de Mxico en ese terreno frente a Estados Unidos, su
gobierno, su banca privada y sus proveedores. Para fines del sexenio de
Luis Echeverra, de hecho, Mxico era ya el tercer deudor mundial entre
los pases en vas de desarrollo.1 No era la dimensin financiera, sin
embargo, la nica relevante. En otras esferas, la turstica, por ejemplo,
la importancia de la "conexin norteamericana" era difcilmente cuestionable: 87% de los 3.1 millones de turistas recibidos por Mxico en 1976
venan de Estados Unidos (4% de Europa, 3% de Canad)." La experiencia del boicot de 1975 parecan tambin subrayar, por otra parte, el
limitado espacio de maniobras con el que contaba el Estado mexicano: el
comercio y, en particular, la generacin de su supervit en la cuenta corriente seguan tambin dependiendo, ante los muy limitados logros de
la poltica de diversificacin. del acceso al mercado norteamericano. Como ya ha sido por otra parte recordado. el dficit anual en la balanza comercial se haba triplicado durante el sexenio que terminaba.
Se estimaba, por tanto, en los crculos de decisin mexicanos, que los
actores gubernamentales y privados de Estados Unidos y en particular
el Poder Ejecutivo de ese pas tenian un peso significativo en buen nmero de decisiones crticas para la solucin de la situacin econmica
por la que el pas atravesaba. Toms Pealoza, alto funcionario de la
embajada mexicana en Washington durante el sexenio anterior, resume
en 1977 el tono dominante en la discusin en esos das, y particularmente, el rechazo de cualquier poltica de confrontacin:
Por el hecho de que Estados Unidos es el pas ms poderoso del
mundo y de que siendo vecinos tenemos una relacin econmica,
Rosario Green. "Deuda externa y politica exterior: la vuelta a la bilateralidad en las relaciones internacionales de MBxico"
L o R ~ ~Green,
a r ~ "Deuda
~
externa y poltica exterior: la vuelta a la bilateralidad en las re^
laciones internacionales de M6xico". en Foro Internacronal, vol. XVIII. num. 1. (69). lulioseptiembre, 1977.
Eurornoney: Mex~coa Survey. abril de 1978. p. 3.

"

poli?ica y cultural muy estrecha. debemos disear una estrategia


de acercamiento, de convencimiento y de negociaci6n.12
Lpez Portillo habia ya visitado Washington como presidente electo.
Su primera visita oficial a Washington en febrero de 1977 marca el nuevo tono de cordialidad que impera en la relacin. Unos das antes de esta visita, Lpez Portillo anuncia a Carter el envo de "exportaciones de
emergencia" de gas y petrleo a los Estados Unidos. El papel crucial de
los energBticos en la agenda internacional mexicana se presenta, as.
desde los primeros momentos del nuevo Gobierno.

Durante los meses posteriores a la visita se siguieron adoptando decisiones dirigidas a llevar el clima poltico de la relacin hasta el mejor nivel posible. La lucha anti-drogas, por ejemplo, se intensific al interior
del pas. La decisin, a partir de 1977, de exportar cantidades significativas de energhticos operar en el mismo sentido. A pesar de que en repetidas ocasiones el Gobierno mexicano subraya que la politica petrolera
y en particular las decisiones sobre montos y ritmos de explotacin no
constituyen elementos de negociacin internacional, la agenda bilateral
mexicano-norteamericana tiende a "petrolizarse", aun antes de que lo
haga el conjunto de la economa nacional. Los hidrocarburos, y particularmente el tema de su exportacin, se transforma en la cuestin dominante. El Gobierno mexicano contribuye a las expectativas que se generan en este campo al plantear que la misma pasar de los 106 mil
barriles diarios alcanzados en 1976, a 1.1millones para fines del sexenio.
A pesar de la buena disposicin general mostrada por la administraci6n Carter del otro lado de la frontera, manifiesta, por ejemplo, en la
devolucin del Corte de Ojinaga, en unos cuantos meses la relacin con
Estados Unidos empieza a deteriorarse. El Plan Carter sobre indocumentados, presentado al Congreso norteamericano en agosto de ese
ao, introduce un primer elemento de friccin al considerar las autoridades mexicanas que no han sido adecuadamente consultadas en este tema de importancia y naturaleza esencialmente bilateral. MBxico, por otra
parte, no parece ocupar, inicialmente, un lugar significativo en la agenda
de prioridades de esa Administracin y, particularmente, en los esfuerzos que lleva a cabo para acercarse a un grupo de paises que parecen
constituirse crecientemente en una especie de "clase media alta" de las
naciones. As, cuando en noviembre del mismo ano, se anuncia la visita
12Tomds Penaloza, "La formulacin de la polltica exterior de los Estados Unidos de Am6rica y su impacto sobre Mhxico", en Foro Internacional, vol. XVIII, nm. 1, (69), julio-sep
tiembre, 1977, p. 30.

Reynosa, en Tamaulipas. El financiamiento externo necesario se concret una vez que se hubo llegado, en agosto de 1977, a un acuerdo sobre
el precio con un consorcio de seis compaias nortamericanas. En base a
tal acuerdo el precio se calculara a partir del equivalente calrico del
petrleo combustible nmero 2 entregado en la ciudad de Nueva York.
Al momento de la firma del acuerdo tal equivalente resultaba en un precio de 2.60 dlares el millar de pies cbico^.'^ A principios de octubre,
por otra parte, el Eximbank norteamericano concedi un crdito directo
en apoyo de alrededor de 400 millones de dlares de exportaciones norteamericanas vinculadas con el proyecto, con lo que se abran importantes oportunidades para aquellas empresas norteamericanas interesadas
en vender a Pemex parte de los requerimientos del proyecto.14
El anuncio de esta decisin levant una fuerte oposicin interna en
Mxico, que cuestionaba sus implicaciones para la autonoma no s61o de
la poltica petrolera sino aun para la independencia nacional. El gasoducto era visto como una vinculacin tangible entre la red de distribucin de gas de Estados Unidos y la nueva riqueza del sureste mexicano.
Se cuestionaba fundalmentalmente el que se tratase de establecer tratos
con los norteamericanos sobre la base de una expectativa poco realista
de trato entre iguales, que la historia mexicana pareca contradecir.15
Iniciadas ya las obras de construccin del gasoducto Cactus-Reynosa,
el Secretario de Energa norteamericano, Arthur Schlesinger, se opuso
-con el apoyo de legisladores como el senador Adlai Stevenson- al
precio acordado, por considerar que el mismo llevara a un incremento
en el precio del gas canadiense que su pas estaba ya importando y que
era entonces de 2.25 dlares por millar de pies cbicos.16 Seal tambien que dados los bajos costos de produccin del gas mexicano y la racionalidad de exportarlo al mercado norteamericano, Pemex tendra tarde o temprano que venderlo a los precios internos de Estados Unidos
(equivalentes entonces a 1.75 dlares por millar de pies cbicos) y no a
los internacionales.
Esta accin norteamericana contribuye poderosamente a catalizar la
transicin entre la primera y la segunda etapas de la poltica exterior del
'3Grayson. "Mexico's Opportunity. . " pp. 80-81.
14"A Troubled Background to Gas Deal", Business Latin America. 25 de enero de 1978,
n
v.

7 7.
-.

Algunos de los argumentos usados pueden consultarse en la coleccin de ensayos de eszritores y colaboradores del semanario Proceso reunidos en Mxico frente a Estados
Unidos. Petrleo y Soberana (Mhxico: Editorial Posada. 1979).
16George Grayson, "Mexico's Opportunity.." p. 81.
l5

rgimen de Jos Lpez Portillo. La respuesta del Gobierno mexicano es


clara. Se decide cancelar la operacin y desviar el gasoducto hacia Cadereyta, Nuevo Len con el fin de dedicar la nueva produccin de gas a
abastecer las necesidades de una industria nacional reconvertida en el
norte del pas.
El Primer Mandatario mexicano haba invertido un capital poltico importante en el acuerdo sobre venta de gas, que debera simbolizar la posibilidad de un nuevo estilo de trato entre los dos paises. En no poca
medida haba tambin hecho de su defensa una cuestin de prestigio y
credibilidad personales. A partir del fracaso de ste, el proyecto concreto
ms importante del "retorno a la bilateralidad", cambiara radicalmente
su manera de percibir la lgica bsica de la relacin bilateral. "El incidente
todo, sealara un observador norteamericano poco tiempo despus. hizo
poco para convencer al rgimen de Lpez Portillo de que la dependencia
del mercado norteamericano era necesariamente una estrategia correcta."" Despus de un comienzo Ilerio de augurios las relaciones mexicano-norteamericanas entran. as. en un periodo de creciente tensin.
Diversos factores influyen en este desarrollo. Las crecientes fricciones
con los norteamericanos son slo una parte de la explicacin. La otra
debe buscarse en la creciente autoconfianza que da al rgimen de Lpez
Portillo el xito de su programa energtico. Suben los clculos de las reservas petroleras mexicanas y con ellas la confianza del Gobierno de Jos Lopez Portillo. Los clculos avalados por distintas empresas extranjeras, que inicialmente planteaban la existencia de reservas de 30 000
millones de barriles de crudo y gas equivalente, se establecieron finalmente en 72 000 millones de barriles. de los cuales 57 000 corres pon^
dan a crudo y el resto a gas.18 Las reservas probadas pasaron de 6 000
millones de barriles en 1976 a 16 000 en 1977, 20000 en 1978 y 72 000
en 1981. La economia mexicana enfrenta una situacin de menor urgencia lo que tambin contribuye a el gobierno mexicano a asumir posiciones de mayor firmeza.
Superada una cierta desconfianza inicial de los principales actores del
juego petrolero internacional sobre la credibilidad de las mismas, la p u ~
blicacin de las cifras de reservas disponibles crea un clima de expecta~
tivas, sobre todo en Estados Unidos. Las percepciones norteamericanas
del valor estratgico del petrleo mexicano tienden a modificarse. El xito de Pemex para alcanzar en 1978 metas planteadas originalmente pa-

" Poitras. p. 112.

l8Mario Oleda. Mxico: el surgimiento. . . p. 147

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L a visita del presidente

JameS Caner a
Mxico resumi tanto
el nuevo esfuerzo de
acercamiento bilateral
conio el cambio de
tono en la relacin.

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ra 1980. los escasos resultados obtenidos con el Plan de Energa norteamericano de octubre de 1978 y el surgimiento de la revolucin irani que llevara a la segunda "crisis de los energticos" y el incremento en
los precios del petrleo- atrajeron la atencin de un creciente nmero
de observadores norteamericanos e internacionales.19
El Ejecutivo norteamericano fue llevado por todas estas consideraciones a decidir prestar una mayor atencin a su vecino del sur. Para ese
momento, sin embargo, las relaciones mexicano-norteamericanas habian
entrado ya en una fase de creciente tensin como resultado del fracaso
de las ventas de gas. A pesar de las declaraciones oficiales mexicanas al
respecto la conviccin de algunos sectores norteamericanos en el sentido de que el acuerdo era todava posible no haba desaparecido totalmente.20 La visita del Presidente norteamericano a Mxico en febrero de
1979 resumi tanto el nuevo esfuerzo de acercamiento bilateral como el
cambio de tono en la relacin.
La entrevistb presidencial produce algunos resultados. Se firman tres
acuerdos y se reabren negociaciones en el tema del comercio de gas que
En octubre de 1978 el Comit6 de Relaciones Exteriores del Senado. por eiemplo, llev6 a
cabo audiencias pblicas en las que. a pesar de que el tema era ostensiblemente la poli.
tica a seguir ante el conflicto nicaragense, el tema de los recursos energeticos mexicanos y sus implicaciones fue abundamentemente desarrollado. Tales audiencias
recibieron cobertura de primera plana en la prensa mexicana: "El Petr6leo y el Uranio
de Mexico serdn vitales para EU", ~ x c d s i o r .5 de octubre de 1978. VBase tambin Richard Fagen. "El petrleo mexicano y la . . " El creciente interBs por la evoluci6n de la
capacidad petrolera mexicana se reflei6 en el Survey que sobre MBxlco public6 el Financia/ Times, el 11 de enero de 1980.
Douglas Martin, "U.S. Oficials Expect t p Buy Natural Gas Despite Mexico Protest That
Plan is Dead". Wall Streef Journai, 13 de octubre de 1978. p. 12.

llevarn, a fines de ao, a un nuevo acuerdo sobre precio. No fueron stas las nicas notas positivas de la entrevista. Carter tuvo palabras elogiosas para el Tratado de Tlatelolco y para "la voz de Mxico". la cual,
seal. se oye no slo en el campo de las relaciones Norte-Sur sino tambin "...como la de un abogado que defiende un enfoque verdaderamente internacional acerca de los derechos humanos."" El clima de la entrevista presidencial domina, sin embargo. la cobertura de prensa se
recibe. Los medios norteamericanos enfatizan la firmeza con la que el
Primer Mandatario mexicano plantea sus puntos de vista.22
Aunque con declaraciones hechas al final de la visita presidencial de
tres das el Presidente mexicano intentar moderar la imagen de aspereza a la que los mismos contribuyenz3, los trminos empleados en su
brindis de bienvenida a Carter resuman tanto su decepcin por el comportamiento norteamericano en el asunto del gas como el espritu de renovada autoconfianza que le inspiraban los logros alcanzados en su programa de desarrollo energtico:
Conviene hoy, a dos aos (de su primera reunin como Jefes de
Estado C.R.), evaluar propsitos y confrontar hechos. Ahora conocemos mejor lo que cada uno espera del otro ... Nuestros pueblos
quieren acuerdos de fondo y no concesiones circunstanciales. Entre vecinos permanentes y no ocasionales, el engao o el abuso repentinos son frutos venenosos que tarde o temprano revierten ...
por ms intensas que se hayan vuelto nuestras relaciones no son
ni exclusivas ni excluyentes ...el complejo fenmeno de nuestra interrelacin ...en ningn caso ha de confundirse con dependencia, integracin o dilucin de fronteras. Ambos paises se complementan y
recprocamente se necesitan; pero ninguno deseara depender del
otro al punto que anulara su accin internacional o se perdiera el
propio respeto... Mxico se ha encontrado sbitamente en el ncleo ms sensible de la conciencia de Norteamrica, mezcla sorpresiva de inters. desdn y temor. como reiterado y obscuro temor
sufren ante ustedes, sectores de nuestra subconciencia nacional.z4
"Javier Lozada, "La palabra de Mexico se oye: Carter", Novedades, jueves 15 de febrero
de 1979, pp. 13 y 14.
22 VBase por ejemplo. "Carter Encounters Mexican Anger". The New York Times, 18 de fe^
brero de 1979.
2 3 " B e c a u ~ ewe are friends, because we can live with the truth, we have the duty to tell
the truth, our truth. The dialogue is not broken. Rather it deepens and expresses itself
in the political will for understanding based on mutual respect". en "Carter Encounters
Mexican Anger". The New York Times. 18 de febrero de 1979.
2 4 " M 6 ~ tiene
i ~ ~ la oportunidad. por primera vez en su historia. de resolverse como una
nacin libre", El Nacional, jueves 1 5 de febrero de 1979, p. 7. El texto de la interven-

La actitud del Primer Mandatario mexicano fue bien recibida por la


prensa local. De hecho, los partidos de la izquierda haban das antes
expresado su apoyo a la posicin que el Presidente mexicano haba
~~
de
anunciado adoptara en su entrevista con C a ~ ? e r .Representantes
otros sectores sociales se sumaran a las expresiones de apoyo en los
das siguientes. Las reacciones favorables. sin embargo, no se limitaron
a los crculos en los que de alguna manera eran previsibles. El presidente de la Canacintra, Juan Manuel Martnez Gmez seal, por ejemplo,
que la "actitud de firmeza adoptada por el Presidente Lpez Portillo
...augura un futuro de respeto hacia nuestro pas."26 El renovado tono
de autoconfianza de las autoridades mexicanas es tambikn destacado en
las notas publicadas en otros pases industrial izado^.^^ En Estados Unidos, por otra parte, diversos comentaristas encuentran en la visita a
Mxico. un ejemplo ms de la debilidad del Primer Mandatario norteamericano. En un artculo de opinin editorial publicado en el New York
Times, James Reston ubic la "conferencia" de Lpez Portillo como uno
ms de los "consejos fciles y gratuitos que Estados Unidos recibe del
extranjero sobre qu hacer en el
El deterioro en la relacin bilateral que seguira como resultado casi
inevitable de todo esto se expres en diversos campos. La explosin del
pozo petrolero lxtoc 1 en el Golfo de Mxico en agosto de 1979, la negativa a volver a recibir al depuesto Sha de Irn quikn, habiendo entrado
con visa de turista al pas en junio de 1979, se haba dirigido por razones mdicas a Estados Unidos el 22 de octubre. Tambin en otras facetas de la relacin, en las que volvera a expresarse la vinculacin entre
poltica interna y poltica exterior. se dieron desarrollos que contribuyeron al deterioro. Entre las ms importantes estuvo ciertamente, dadas
cin Duede tambiBn consultarse en "En torno a la visita del Presidente Carter a Mbxicon, en Cuadernos de Filosofia Politica, nm. 17, (Mbxico: Secretaria de Programacin y
Presupuesto, 1980).
25Guillerm~
C. Zetina, "Frentes Politicos". en Exc6ls;w, 11 de febrero de 1979.
26"La firme actitud de JLP ante Carter augura un futuro de respeto a MBxico". E l Da, 19
de febrero de 1979. Las declaraciones del representante empresarial fueron reproducidas en otros diarios; vease, como ejemplo, "Las relaciones Mbxico-EU cambiarAn sustancialmente". Uno mas uno, 19 de febrero de 1979. "The President -declar un
peridico al que difcilmente podran atribuirsele proclividades irquierdistas- expressed
the feelings of al1 Mexicans in a very accurate way". Novedades citado en "The Battle of
Toasts", Time, february 26, 1979. p. 14.
Lucilla Gallavresi. "Carter in Messico: Ancora delusioni". Relazioni Internazionali, nm.
8. febrero de 1979. p. la. "Mexico: educating yankees". Latin American Political Report. vol. XIII, nm. 8, 23 de febrero de 1979, pp. 57 y 58.
James Reston, "Mexico Lectures the U.S.", en The New York Times, 16 de febrero
de 1979.

''

sus implicaciones para la estrategia de desarrollo que seguira el pas en


el futuro inmediato. la decisin mexicana de no entrar al GATT.
El debate sobre el G A l T y el esfuerzo de ampliacin
de los mrgenes de la autonomia estatal
An antes de que el proceso de deterioro en las relaciones mexicanonorteamericanas completase su curso, dio inicio otro en el que no slo
se terminara de definir la transicin al segundo periodo de la poltica
exterior mexicana en el sexenio de Lpez Portillo, sino que se aclarara
la ruta que el desarrollo mexicano tomara en los aos siguientes. Este
segundo proceso se planteaba en relacin a uno de los espacios de alcance global relevantes para la poltica exterior durante la primera mitad del sexenio: el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT).
El Gobierno mexicano se haba mantenido al margen del Acuerdo desde
su firma por 23 naciones en 1947, por considerar que la proteccin
otorgada al sector privado nacional como parte de la estrategia de industrializacin por substitucin de importaciones podria ser cuestionada
en ese contexto. Ante la preferencia de los miembros por el uso de barreras arancelarias antes que no arancelarias era particularmente preocupante la situacin de los permisos cuantitativos a la i m p o r t a ~ i n . ~ ~
Ante el nuevo nfasis del modelo de desarrollo en la promocin de exportaciones, sin embargo, al inicio del sexenio empez a plantearse la
duda sobre la necesidad de incorporarse a los acuerdos multilaterales
que norman el comercio internacional y , en particular, al GATT. La evolucin que haban tenido las negociaciones dentro de este desde fines
de los sesentas daba un renovado sentido a tal discusin. En efecto. durante la Ronda Tokio de negociaciones (1973-1979) -a las que desde el
sexenio de Echeverra se envi una delegacin mexicana presidida por
el entonces Secretario de Hacienda, Jos Lpez Portillo30- los miembros del Acuerdo haban pasado de la negociacin de reducciones arancelarias a la discusin de las reglas que deberan normar el uso de barreras no-arancelarias. En ese contexto se negoci una serie de cdigos
de conducta en los que se definan reglas en relacin a seis tipos de barreras no arancelarias que resultaban ciertamente de inters para el esfuerzo exportador de nuestro pas: subsidios e impuestos compensatorios; mtodos de valoracin aduanera; y prcticas antidumping; compras
29"lntervenci6n de Gabriel Valencia". en varios autores, Las Relaciones M4xico-Estados
Un~dos.(Mhxico: UNAMINueva Imagen, 1980). p. 164.
Luis Malpica Lamadrid. 'Que es el GATT!, (Mexico: Grilalbo, 1979), p. 85.

gubernamentales; barreras tcnicas al comercio; y licencias para la imp~rtacin.~~

El Gobierno mexicano expresa su deseo de incorporarse plenamente


a las actividades de esta organizacin e inicia la negociacin de un Protocolo de Adhesin a inicios de 1979, al mismo tiempo que se establece
un Grupo de Trabajo integrado por representantes del Gobierno mexicano y del A c u e r d ~Era
. ~ ~esta una decisin coherente con la direccin que
la poltica de desarrollo nacional haba seguido durante los primeros
aos del sexenio. En octubre de 1979 el Grupo de Trabajo acab negociaciones sobre la adhesin de Mxico al acuerdo. El 5 de noviembre, el
gobierno entreg el Protocolo de Adhesin y el informe del Grupo de
Trabajo a la prensa mexicana y abri un proceso de "consulta nacional"
sobre el tema.
En el curso de los cuatro meses que dur se expres un amplio conjunto de actores econmicos, polticos y sociales, de muy diverso peso.
Los desacuerdos dividieron. como era de esperarse, al sector privado
nacional. El poder Legislativo, el movimiento obrero y el partido oficial
tuvieron escasa participacin en la construccin de una serie de alianzas
que se expresaron en favor y en contra de la decisin. Los argumentos
empleados de un lado y del otro dan una buena idea de cules eran los
ms significativos intereses que estaban en juego.33 Si bien se refera
formalmente a la decisin concreta de adherirse o no al GATT, el debate
giraba en realidad alrededor del modelo de desarrollo ms adecuado para el pas.
El supuesto bsico de quienes se pronunciaron a favor de la entrada
mexicana al GATT -entre los que destacaban algunas de las ms importantes organizaciones del sector privado, tales como la Concamin, la
Coparmex y la ANIERM- se fundaba en la necesidad de dirigir la poltica econmica mexicana en una direccin ms cercana al libre mercado.
Liberalismo econmico y propuesta de acceso al GATT eran generalmente, en este contexto, posiciones complementarias. La intensidad del com31 Joseph

M. Grieco, Cwperation among Nations: Europe, Amerfca and Non-Tarfii Barrfers


to Trade, (Ithaca: Cornell University Press, 1990), p. 15
32 Secretaria de Comercio y Fomento Industrial, El proceso de adhesin de Mxico a l
GATT, (Mbxico: Direccin General de Comunicacin Social, 1985), pp. 33 y 34.
33 Me baso a este respecto en el resumen de los mismos presentado en Brigit S. Helms,
"Limited Pluralism in Mexim: A Case Study of the Public Consultation on GATT Membership". The Johns Hopkins University. Schwl of Advanced lnternational Studies y El
Colegio de MBxico, mfmw, 1984, pp. 9-17. Mara Amparo Casar Y Guadalupe Gonzdlez,
"Proceso rie Toma de Decisiones y Poltica Exterior en Mhxico: El Ingresa al G A T , Instituto Latinoamericano de Estudios Transnacionales, rnimeo, noviembre de 1987.

La Criiara Nacional de la

indiisfria de Transformacin.
una de las fuerzas opursfas a
la rnirada de hlexico al GATT.
promiso de estas fuerzas era. sin embargo, menor a la de aquellas otras
que se oponan a la medida y la naturaleza de sus argumentos les dificultaba la construccin de un apoyo claro en sectores mds amplios de la
sociedad. Cuatro eran sus temas principales, basados, fundamentalmente, en consideraciones de carcter tcnico: 1) la necesidad de participar
en foros multilaterales comerciales de los que el G A T i era el mds importante, con el fin de poder hacer una mejor defensa de los intereses mexicanos de acceso a los mercados de otros pases; 2) la necesidad de
coniar con las protecciones legales del tratado con el fin de evitar la posibilidad de evitar un trato discriminatorio a nuestros productos y ampliar la capacidad de defensa mexicana en caso de controversias; 3) las
ventajas del Protocolo de Adhesin negociado y en particular el cardcter
gradual del Proceso de apertura planteado; 4) la flexibilidad de las reglas
del Acuerdo: Y 5) los beneficios que en el largo plazo traera a la economa nacional la restructuracin que favorecera la entrada al Acuerdo.
Desde esta perspectiva, el libre comercio forzara a la planta productiva mexicana a volverse mds eficiente, incrementando su capacidad de
compentencia internacional. La decisin de incorporarse al GATT hubiese tambin contribuido a hacer ms difcilmente reversible la poltica de
apertura comercial iniciada en los primeros meses de la Administracin,
facilitando la continuidad de las polticas econmicas que haban marcado el primer tramo del sexenio.

Las fuerzas opuestas a la entrada de Mxico al GATi, cuya heterogeneidad era palpable (el Colegio Nacional de Economistas. la Canacintra,
los partidos de la izquierda y un amplio grupo de intelectuales y lderes
de opinin) partan de un menor convencimiento en las bondades del libre mercado y, en la mayor parte de los casos, de una actitud favorable
a la intervencin estatal en la economa. Utilizaban planteamientos tanto
tcnicos como polticos en defensa de sus argumentos principales: 1) el
efecto negativo que tendra sobre los productores pequeos y medianos
un aumento repentino de la competencia extranjera; 2) el consecuente
impacto que esto podra tener sobre los niveles de empleo, sobre todo
dado que la proporcin del mismo representado por tales empresas
eran considerablemente superior a la de su participacin en el producto;
3) la existencia de otros foros comerciales internacionales ms favorables a las posiciones de Mxico y el resto del mundo en desarrollo, tales
como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD); 4) las limitaciones a la soberana nacional para elegir el
modelo y los instrumentos de desarrollo que ms conviniese a los intereses nacionales que podrian derivar de este nuevo compromiso internacional; 5) los limites que podran resultar de la adhesin para cualquier
intento de usar el petrleo tanto para favorecer la capacidad competitiva nacional como para intentar abrir, a partir de la palanca de negociacin que daba al Estado mexicano, mercados para otros bienes; y 6) la
necesidad de no admitir lo que se perciban como presiones del Gobierno norteamericano en favor de la adhesin mexicana al Acuerdo.
El resultado final del proceso fue la posposicin de la entrada mexica~
na al Acuerdo, anunciada por el Presidente Lpez Portillo el 18 de marzo de 1980, ms de dos meses antes de que venciera el plazo que se
haba dado al Gobierno mexicano en el GATT para llegar a una decisin
al respecto. Dos explicaciones han sido propuestas en relacin a las
fuentes de este cambio de posicin por parte del Ejecutivo. Por una par^
te, se ha argumentado que el debate tuvo un impacto real sobre la decisin, aun en contra de las preferencias del propio Presidente Lpez Port i l l ~ Por
.~~
el otro se sugiere que "la consulta nacional" sirvi ms bien
para afinar y, sobre todo, legitimar un cambio en las propias preferen~
cias presidencia le^.^^
El hecho ms relevante es, sin embargo, que el debate sobre el GATT
se dio al mismo tiempo que se modificaban otras de las orientaciones
"Dale Story. "Trade Politics i n the Third World: a case study o the Mexican GATT d e c i ~
sion". en lnternationalorganization, vol. 36, nm. 4. otoo de 1982
Helms. op cit

''

iniciales de la Administracin Lpez Portillo. El anuncio sobre el GATT


se hizo, de hecho, simultneamente con el de la imposicin de lmites a
la produccin y exportacin de petrleo y al de la creacin del Sistema
Alimentario Mexicano. dirigido a lograr la autosuficiencia en ese campo.
Lo que haba sido coherente con los lineamientos generales de poltica
expresados, planteados e implementados inicialmente no lo era necesariamente con el nuevo rumbo que la poltica pblica tomara de manera
cada vez ms clara. La consulta sobre la membresa mexicana en el
GATT marca, as, la consolidacin del quiebre entre los dos momentos
de la poltica exterior de Lpez Portillo. El Presidente que durante los
primeros aos de su sexenio algunos vean como responsable y pragmtico y otros como conservador y poco nacionalista, estaba transformndose en aqul otro que dominara su imagen pblica una vez concluido
su sexenio, en el que el nfasis nacionalista se mezclara con las percepciones de irresponsabilidad. Esta transformacin fue, por otra parte, relativamente rpida. Para su cuarto informe de Gobierno, Lpez Portillo
se referira ya al GATT como una organizacin dedicada a proteger a los
pases ricos.
Deterioro de la relacin bilateral prioritaria, por una parte, y crecient e sentimiento de autoconfianza, por la otra, constituyeron los principales detonadores del cambio que la diplomacia mexicana experimentara
en los aos siguientes. A estos dos datos fundamentales se sumaba el
abierto descontento de los "pblicos atentos" mexicanos con la conduccin diplomtica del pas durante el primer tramo del sexenio.
Para principios de 1979, en efecto, la Cancillera mexicana sufra una
serie de criticas pblicas al tiempo que la gestin de Santiago Roel a su
frente era abiertamente cuestionada. La prdida de substancia y de dinamismo en el comportamiento internacional mexicano era una de las
crticas recurrentes. Se sealaba, por ejemplo, la inexistencia de cualquier "pronunciamiento medular en materia de poltica internacional como no sea la pura reiteracin de los tradicionales principios enarbolados
" ~ ~funcionarios de carrera del Servicio Exterior Mexicapor M x i ~ o . LOS
no, que habian sido desplazados hasta el punto que para esas fechas
36

Francisco Ortiz Pinchettt, "Si existe politica exterior, ha perdido la brlula". en Proceso,
nm. 120.19 de febrero de 1979. p. 12. Vase tambien las declaraciones de Csar Seplveda en "Nuestra Diplomacia, sin objetivos ni mtodo", recogidas en el mismo n B e
ro de la revista. Al momento de la publicacin de esta nota se le interpret como un
reflelo de las tensiones existentes entre el Canciller y los cuadros del Servicio Exterior
Mexicano. a los que se present como las fuentes principales de la informacin reproducida En nmeros anteriores la misma publicacin haba hecho ya criticas a la conduccin diplomAtica de Roel. Vase, por ejemplo, Proceso, nm. 67, 13 de febrero de 1978.

slo se contaban 5 entre las posiciones de director general para arriba.


contribuan a ese ambiente de critica abierta.37 La percepcin de la actitud del Secretario de Relaciones Exteriores ante temticas especficas.
tales como la revolucin nicaragense o ante los problemas con el rgimen militar argentino por el asilo al expresidente de ese pas. Hctor
Cmpora, asilado en la misin diplomtica de Mxico en Buenos Aires
desde marzo de 1976 era tambin claramente negativas.38
Uno de los juicios ms severos de lo que haba sido el comportamiento de la diplomacia mexicana bajo Santiago Roel lo hara unos meses
ms tarde el nuevo canciller mexicano. Jorge Castaeda quien, despus
de afirmar la capacidad de Mxico para actuar como potencia media en
base a los recursos de que dispona subrayaba como "nuestra poltica
exterior ha pasado a ser activa".39 El ambiente negativo ante la gestin
de Santiago Roel que comentarios como este reflejaban constituyo el ltimo ingrediente en la revisin del comportamiento internacional mexica37 DOSsubsecretarios. Alfonso de Rosenzweig y Mara Emilia Tellez Benoit, un director en

jefe, Sergio Gonzdlez Giilvez y dos directores generales, Jorge Palacios Trevio y Riwrdo Galdn. Tanto Gonzdlez Glvez como Palacios Trevio, por otra parte. estaban concentrados en el Brea de Organismos Internacionales, que no recibia una alta prioridad
dentro del esquema.
38 Manuel Buendla. "Red Privada". en Exc6lsior. 6 de diciembre de 1978, P. 4-A.
39 Citado en Mario Ojeda: M.4xico: el surgimiento .... p. 135.

no. El incremento en la capacidad real de accin internacional del Estado mexicano fundado en el petrleo ser, como lo sugeran tambin las
declaraciones del nuevo canciller, el elemento de mayor peso en la definicin de las principales caractersticas de la politica exterior mexicana
en esta segunda parte del sexenio.
La ampliacin de la capacidad internacional
mexicana y el resurgimiento del activismo
Son muchos los planos en los que se expresar la percepcin de un incremento en la capacidad internacional del pas como resultado de la
disponibilidad de un bien escaso a nivel internacional. En su segunda
edicin, la "poltica exterior activa" del Estado mexicano retornar algunos de los temas centrales del sexenio de Luis Echeverria. La diversificacin de las relaciones internacionales del pais recibir. por ejemplo,
un nfasis destacado. Surgirn, sin embargo, nuevos temas, demandas.
y acciones por parte de la diplomacia mexicana.
En algn sentido, y en espacios relativamente limitados. el supuesto
de un incremento significativo en la capacidad de negociacin internacional mexicana tendr un grado considerable de substancia. El espacio
aeoarfico en el aue la actividad internacional mexicana tender concenha&e difiere considerablemente de la experiencia anterior. La creciente
dinamizacin y las dimensiones ms novedosas de la politica exterior
mexicana tendern a irse centrando en un espacio ms limitado geogrficamente, el subregional, donde la disponibilidad de energticos trae
consigo cambios significativos en la capacidad de accin del Estado mexicano.
No era, sin embargo, en relacin con sus vecinos inmediatos donde
ms haba avanzado la diplomacia mexicana durante el sexenio anterior:
Al llegar Lpez Portillo a la presidencia en 1976 -ha sealado
John F. McShane- Mxico aun no tenia una poltica bien definida,
coherente y comprehensiva respecto a la regin de la Cuenca del
Caribe o a sus estados vecinos tomados i n d i ~ i d u a l m e n t e . ~ ~
Lpez Portillo intentar modificar esta situacin. Tres eran, de acuerdo con el mismo autor, las fuentes de legitimidad de esa pretensin me40John F. McShane. "Ernerging Regional
en Ferris y Lincoln. p. 196.

Power: Mexico's

Role in the Caribbean Basin",

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xicana por incrementar su influencia en el rea: 1) el amplio respeto y


aceptacin que tenan en el rea tanto los valores tradicionales de la poltica exterior mexicana como los esfuerzos de nuestra diplomacia por
garantizar su cumplimiento en el plano de las relaciones bilaterales y de
los foros multilaterales; 2) la admiracin que provocaba en los pases de
rea el manejo de las dimensiones de cooperacin y conflicto de las relaciones mexicano-norteamericanas; y 3) la atraccin del p e t r l e ~ . ~ '
I

El nuevo nfasis subregional de la diplomacia mexicana se expresa,


en primera instancia en relaci6n a vnculos bien establecidos. An en
medio del deterioro de las relaciones cubano-norteamericanas. por ejemplo, se mantienen y de hecho se mejoran los lazos de Mxico con Cuba.
Echeverra haba ya visitado la isla. En julio de 1980, Lpez Portillo se
reune durante tres das con Fidel Castro en Cuba. Al trmino de la visita se condena, en el comunicado conjunto, el bloqueo norteamericano y
la presencia militar norteamericana en Cuba. Los aspectos ms novedosos de la poltica se expresarn, sin embargo, no respecto al Caribe insular sino frente a los pases del istmo centroamericano.

Ser. en efecto, en Centroamerica donde con mayor claridad se exprese


el nuevo papel internacional mexicano. Como ya se ha mencionado, los
liderazgos polticos de esos pases haban parecido inclinados a reconocer el incremento del peso internacional mexicano prcticamente desde
lbid.. pp. 199-200.

el inicio del sexenio. Tal reconocimiento se agudizara durante el segundo tramo de la poltica exterior de Lpez Portillo. Por otra parte, la recuperacin econmica y, en general, de la capacidad de accin internacional mexicana, el fin del retorno a la bilateralidad con Estados Unidos y
el inicio del nuevo activismo internacional mexicano coinciden en el
tiempo la explosin de la crisis centroamericana a raz de los sucesos
que rodean el triunfo sandinista a mediados de 1979.
La atencin de la poltica exterior mexicana hacia esta regin marca
de hecho el cambio simblico entre los dos subperiodos de la poltica exterior mexicana. Los acontecimientos relevantes se suceden con gran rapidez bajo Lpez Portillo. El 16 de mayo de 1979, en el marco de una
serie de movimientos ms amplios en el gabinete. Jorge Castaeda
reemplaza a Santiago Roel al frente de la cancillera. Se nombra tambin
a Porfirio Muoz Ledo Representante Permanente de Mxico ante la Organizacin de las Naciones Unidas. Al da siguiente llega al pas el comandante Fidel Castro. El 20 de mayo, por ltimo, el Presidente costarricense, Rodrigo Carazo, se entrevista con su contraparte mexicana en
Cancn, expresndole sus temores ante el potencial retiro venezolano
de la coalicin que apoyaba a las fuerzas antisomocistas en Nicaragua a
raz de la llegada al gobierno de ese pas a la democracia cristiana y su
candidado, Luis Herrera Campins. Carazo, en la prctica, invitaba al Gobierno mexicano a llenar ese vaco, decisin que, por otra parte. haba
ya sido contemplada y prcticamente aprobada al interior del Gobierno
mexicano.
El mismo da de su entrevista con el Presidente costarricense,Lpez
Portillo anuncia su decisin de romper relaciones con el rgimen de Somoza, rompiendo tambin con la tradicin juridicista incorporada en la
Doctrina Estrada. Empleando una lnea de argumentacin similar a la
seguida en 1973, el Presidente mexicano justifica su accin en base a
. ~ s~
los abusos a los derechos humanos y el genocidio en ese p a i ~ Era
te, sin embargo, un rkgimen con el que se haban mantenido relaciones
por largo tiempo, lo que marcaba diferencias significativas frente al caso
de Chile, a partir de ese momento la diplomacia mexicana asume un papel de primera importancia en el conflicto centroamericano, promoviendo la ruptura de relaciones por parte de otros gobiernos con Somoza Y
encabezando la oposicin, dentro de la Organizacin de Derechos Humanos, y a la iniciativa norteamericana para crear una fuerza interamericana de paz con el fin de intervenir en el conflicto nicaragen~e."~
Las
42
43

Latln American Politlcal Report. 25 de mayo de 1979, pp. 153-154.


John F. McShane. "Emerging Regional Power: Mexico's Role in the Caribbean Basin".
en Ferris y Lincoln. p. MO.

relaciones bilaterales con otros pases del rea tambin sern afectadas.
Si bien no se rompen relaciones con el Gobierno de El Salvador, por
ejemplo, sse retira al embajador en 1980.
La poltica de Ldpez Portillo en el rea no es una reaccin a acciones
norteamericanas sino que plantea una toma de iniciativa por parte del
Gobierno mexicano. Representa. por otra parte, un intento de influir efectivamente en el rea, desde una perspectiva de poltica realista, ms que
una medida dirigida al frente interno." No es tampoco solamente la expresin de aquella poltica de apoyo diplomtico y jurdico a las experiencias progresistas del rea vigente con anterioridad. Tres diferencias significativas distinguen con claridad la poltica seguida en el caso de Centroamerica de aquella otra que caracterizara la accin diplomtica mexicana
alrededor de la cual se articul la versin ms acabada de la tesis de la
"independencia relativa" de la poltica exterior mexicana durante la posguerra: las relaciones del Estado mexicano con la revolucin cubana.
l

En primer lugar, se modifican substancialmente no slo la forma y el


tono sino la substancia de la argumentacin mexicana. La ruptura con
Somoza levanta, de hecho, el mismo problema de relevancia de los principios rectores de la poltica exterior que la ruptura con el regimen militar chileno trajo para Echeverra. A lo largo de la relacin, el Gobierno
mexicano con el regimen sandinista se plante una compleja interaccin
entre la defensa de los principios jurdicos y la toma de decisiones de
contenido eminentemente poltico. El que se tratase de un Gobierno legtimamente constituido influy sin duda dado que al mismo le caba plenamente la proteccin del Derecho Internacional y en particular de los
principios caros a la tradicin diplomtica mexicana. El apoyo, sin embargo, fue mucho ms all de lo que hubiese planteado una denfesa de
tales principios.
La decisin de ir mas all de la defensa de los principios se hizo an
ms patente en el casa de la polltica mexicana ante el conflicto salvadoreRo, tema en el que se confirm que las modificaciones al comportamiento internacional mexicano observadas en el caso de Nicaragua no constitulan situaciones exceocionales olanteadas en resouesta a una situacin
tambi6n excepcional, sino parte'de una serie de ajustes de mayor alcance. De nueva cuenta, fue evidente la tensin con una poltica de principios
MOtros autores, refiribndose a la evolucin de la polltica mexicana hacia Centrwmbrica,
estdn en desacuerdo con esta apreciacin, subrayando que al menos en parte estd dirigida a "coopt and preempt the leit". Jorge l. Domlnguez y Juan Lindau, "The primacy
of politics: wmparing the foreign policies of Cuba and Mexiw", en Internatbnal Political
Science Review, vol. 5. nm. 1, 1984, p. 89.

,\ i i l r d i a d o s dr. 1979. Jorgr.


[ i ~ ~ s t a t i r c rl a, ~ ~ n l ~ l a z O
SEiiiiiago R o r ' rii la L i i ~ r r t a r a
lc R ? I a c i o i ~ ~Exif?ri(x?s.
~s

cuando el 28 de agosto se emite, conjuntamente con el Gobierno de


Francia, una declaracin en la que se reconoce a la alianza de fuerzas
revolucionarias salvadoreas FMNL-FDR como "una fuerza poltica representativa" y se hace un llamado a la comunidad internacional para que se
"facilite el acercamiento entre los representantes de las fuerzas politicas salvadoreas en lucha. a fin de que se restablezca la concordia en el
pas y se evite toda injerencia en los asuntos internos de El Salvador".

A pesar de la irona involuntaria que incorporaban las ltimas palabras citadas, las dificultades para justificar este tipo de accin en base a
la intepretacin previa mexicana del principio de no intervencin fueron
ilustradas profusamente con los acontecimientos que rodearon al comunicado. Fue &a, de hecho. la primera acusacin que el gobierno salvadoreo levant ante el comunicado tranco-mexicano al que acus de ser
. ~ ~cancilleria mexicana neg que el comunica"obra de Fidel C a s t r ~ " La
do constituyese una actitud intervencionista. El Secretario Castaeda
lleg a subrayar que eran los Estados Unidos, con su envo de armas y
ayuda a una de las partes en el conflicto, los que intervenian en
45ClDElDepartamento de Polltica Internacional, Carta
wna, ao cero. nm. dos. 15 de octubre de 1981.p.
46ClDEiDe~a~amento
de Poltica Internacional, Caria
cana, atio cero, nm. dos. 15 de octubre de 1981. p.

Mensual de Politiw Exterior Mexi.


10.
Mensual de Politiw Exterior Mexi7.

El comunicado se transformo en un punto de referencia en la discusin internacional sobre el conflicto salvadoreo. Las reacciones. sin e m ~
bargo. fueron bastante diversas. En tanto que en Europa dominaron las
lecturas positiva^,^' en el resto de la Amrica Latina el comunicado franco-mexicano contribuy a generar uno de los momentos de mayor aislamiento poltico de la diplomacia mexicana en el rea.48 De hecho, la declaracin franco-mexicana slo obtuvo a este nivel las adhesiones de
Nicaragua y Granada y el apoyo de Panam. Cuba se limit a calificar de
"muy positivo, bueno y justo" el comportamiento de los dos gobiernos
involucrad~s.~~
Particularmente relevante fue en ese contexto la actitud adoptada
por Venezuela, no slo por el hecho de que exista ya para entonces un
esfuerzo conjunto de ambos gobiernos en el campo de la cooperacin
econmica con Centroamrica -que ser examinado lneas adelante-,
sino por la firmeza de su reaccin. El que en ese momento estuvieran
en el poder partidos demcratas cristianos tanto en ese pas como en El
Salvador contribuy a que el Gobierno venezolano lanzase, junto con el
de Colombia. una contraofensiva diplomtica en apoyo del rgimen de
.~~
Bolivia, Chile, Guatemala, Honduras, PaNapolen D ~ a r t e Argentina,
raguay y la Repblica Dominicana se les unen en la Declaracin de Caracas, en la que se acusa a los Gobiernos de Mxico y Francia de haber
"decidido intervenir en los asuntos internos de El Salvador ...(formulando)... declaraciones polticas encaminadas a favorecer a uno de los extremos subversivos que operan en dicho pas en su lucha armada por la
conquista del gobierno".51 La reaccin ante el comunicado fue tan negativa en el plano regional y subregional que indudablemente contribuy a
la cancelacin de una visita del Presidente mexicano a Guatemala prevista originalmente para el 5 de diciembre de ese ao.
47Si bien no hubo reaccin de los gobiernos de Gran Bretaa, Espana e Italia. la Repbli~
ca Democrtica Alemana. Holanda, Irlanda. Noruega y Suecia se adhirieron a la declara^
cin Franco-Mexicana en tanto que la Repblica Federal de Alemania le daba su "total
respaldo". La Internacional Socialista y la Unin lnterparlamentaria Mundial, por su parte. la aprobaron integramente, ClDEiDepartamento de Politica Internacional. Crta M e n ~
sual de Politira Exterior Mexiwna, ao cero. nm. dos, 15 de octubre de 1981. p. 11
ES interesante NOTAr que en la Asamblea General de las Naciones Unidas de ese ao
representantes de un buen nmero de paises. Venezuela incluida. se refirieron con a m ~
plitud a este tema, ostensiblemente de politica interna.
4gCIDE. op. cit., p. 17.
50Accin Democrdtica, de hecho, apoy6 la Declaracin Franco-Mexicana, reprobando la a c ~
titud asumida por el gobierno de Herrera Campins, quien en su discurso ante la Asam~
blea General ese mismo ao explicit cmo el conflicto salvadoreo era visto como un
escenario "de confrontaciones entre las estrategias globales de dominacin"
CIDE. op. cit.. P. 15.

A lo largo del sexenio se desarrollar una relacin de apoyo recproco,


no exento de fricciones. con el otro exportador petrolero importante de
Amrica Latina, Venezuela. El desencuentro que con este y otros gobiernos de la regin trajeron algunas de las polticas seguidas por la Administracin Lpez Portillo en Centroamrica no se resolver plenamente,
sino hasta los momentos finales del sexenio. En 1982, sin embargo, la
o c ~ p a c ~ milatar
n
argentina de las Malvinas, la reaccin britn ca y ,a actitrid finalmente adootada oor el Gobierno norteamertcano al resoecto
abren un espacio de coincidencia significativa en este plano
El comunicado franco-mexicano constituye tambin un claro ejemplo
de la segunda novedad que trae consigo la poltica centroamericana de
la administracin Ldpez Portillo, sto es, la bsqueda de socios con el
fin de reforzar la capacidad real de influir en los acontecimientos. La novedad de este caso se incrementa por se Francia no slo un socio sino
por ser tambin un actor extra-continental.
La ltima innovacin se refiere al contenido de la poltica de solidaridad expresada. Esta pasa a tener un contenido ms concreto. El petrleo constituy tambin el elemento ms importante de los proyectos de
apoyo econmico a Nicaragua que, sin embargo, abarcaron un conjunto
mucho ms amplio de temas y espacios. Esta nueva presencia real del
Gobierno mexicano en Centroamrica no se limita, sin embargo, al apoyo otorgado al Gobierno revolucionario nicaragense. En ella se expresar la bsqueda de un equilibrio entre dos objetivos de polRica exterior.
Por una parte, el acercamiento real con el nuevo rgimen revolucionario. Por la otra, el mantenimiento de buenas relaciones con los regmenes existentes en la regin y el cumplimiento de los principios de pluralismo ideolgico y no condicionalidad poltfica en el campo de la ayuda y
la cooperacin econmica. De hecho, el principal programa emprendido
en este nivel subraya la importancia del principio de no discriminacin
de ninguno de los posibles recipendarios de cooperacin a partir de su
forma de gobierno.
El llamado "Acuerdo de San Jos", para el suministro petrolero de
los pases del rea, desarrollando de manera conjunta con el Gobierno
venezolano nos da un ejemplo tanto de la disoosicin a dotar de un contenido ms concreto a la politica de acercamiento con Centroamrica como de la ya mencionada bsqueda de aliados. El 3 de agosto de 1980,
los Presidentes de Mxico y Venezuela firman la primera versin de este
convenio, en la que se incluyen como beneficiarios iniciales Costa Rica,
Jamaica y Nicaragua. Se prev tambin la incorporacidn de Barbados, El
Salvador, Guatemala, Panam y la Repblica Dominicana para el ao si-

guiente. Los trminos del Acuerdo estipulaban que Mxico y Venezuela


aportaran en partes iguales, 160 mil barriles diarios a la regin, otorgando crditos a los paises beneficiarios por el equivalente del 30% de
sus facturas petroleras con un plazo de cinco aos y a una tasa de inters del 4% anual. El plazo podra ampliarse a 20 aos y la tasa de inters reducirse al 2% en el caso de que tales crditos fuesen usados en
proyectos de desarrollo energtico. Costo econmico relativamente bajo,
con el aadido de que a esta atadura econmica de los crditos no corresponda una atadura politica.
Durante sus primeras etapas problemas asociados con las rutas de
envo y las caracteristicas de las refineras instaladas en el rea. no adecuadas para el tipo de crudo que se les enviaba, contribuyeron a que ni
el Gobierno de Mxico ni el de Venezuela pudieron cumplir plenamente
con los compromisos adquiridos en el Acuerdo. El mismo fue, sin embargo, renovado tanto en 1981 como al ao siguiente. El Acuerdo de San
Jos permiti limar algunas de las asperezas surgidas en la relacin de
Mxico tanto con sus socios venezolanos como con diversos paises del
istmo como consecuencia de otras dimensiones de su poltica hacia el
rea. Las relaciones econmicas y su incremento no siguen una racionalidad econmica sino ms bien poltica, son parte del proyecto mexicano
de pacificacin del rea y moderacin de la revolucin sandinista. En
una limitacin a la aplicacin irrestricta de los principios del pluralismo
ideolgico, el Gobierno mexicano plantea con claridad sus preferencias a
este respecto. La conveniencia de que la revolucin se mantuviese no
alineada, polticamente plural y con una economa mixta es frecuentemente reiterada por los representantes mexicanos.
Lpez Portillo hace dos visitas presidenciales a Managua. Ante el incremento de las tensiones en el rea, el 2 1 de febrero de 1982, en el
curso de la segunda de stas, el Presidente mexicano propuso un plan
de distensin regional basado en la identificacin de los principales focos del conflicto y en su relacin con otros conflictos regionales del momento. Plantea tambin la posibilidad de una activa participacin mexicana en el proceso de solucin de los mismos:
Son tres los nudos del conflicto en la zona: Nicaragua, El Salvador
y, si se quieren ver las cosas de frente, la relacin entre Cuba y los
Estados Unidos. Considero que si estos dos ltimos pases siguen
el camino abierto por la conversacin sostenida entre el secretario
de Estado de Estados Unidos y el vicepresidente de los Consejos
de Estado y de Ministros de Cuba, existen serias posibilidades de
que el dilogo se convierta en negociacin. La actual distensin en

Africa meridional permite augurar ciertas posibilidades reales en


ese sentido. No quisiera, en este momento, entrar en mayores detalles; sin embargo, aceptamos con vehemencia la posibilidad de
que Mexico desempee un papel ms activo en este
Mxico se ofreca, as, como mediador en un proceso que tendra tres
componentes centrales: 1) la continuacin del dilogo entre Cuba y Estados Unidos; 2) la negociacin de la paz en El Salvador; y 3) la firma de
tratados de no agresin entre Nicaragua y Estados Unidos, as como entre Nicaragua y sus vecinos. El Plan, sin embargo, no prosper. La situacin sigui deteriorndose en el rea. Las elecciones en El Salvador, en
las que es derrotada la democracia cristiana, abren nuevas posibilidades
de accin conjunta con Venezuela a fines del sexenio. En septiembre de
1982, ante la intensificacin de los conflictos entre Honduras y Nicaragua, los Presidentes de MBxico y Venezuela enviaron cartas separadas
con textos identicos a los jefes de gobierno de ambos pases as como al
Presidente nortemaericano en la que subrayaban la necesidad de reemprender el proceso de negociacin en el rea. An despues del "rescate
financiero" discutido ms adelante. la diplomacia mexicana seguira as
jugando un papel significativo en el istmo.
Los acontecimientos se precipitaron en las semanas siguientes. El Gobierno mexicano recibi una invitacin para asistir al Foro para la Paz y
la Democracia que, convocado por los Estados Unidos, se reunira en
San Jos6, Costa Rica, el 4 de octubre. Ni Guatemala ni Nicaragua fueron
invitados a esta reunin cuyo objetivo era claramente contribuir al aislamiento internacional del regimen sandinista y comprometer al resto de
la regin en la lucha que el gobierno norteamericano iniciaba abiertamente contra 81. El Gobierno mexicano decidi no asistir.
La poltica mexicana en el rea tuvo tanto costos como beneficios. Los
primeros se expresaron no slo en la relacin de MBxico con sus contrapartes internacionales tradicionales sino en el plano de la poltica interna. Diversas acciones de la diplomacia mexicana en Centroam6rica dividieron a la opinin pblica mexicana. El comunicado franco-mexicano
sobre El Salvador, por ejemplo, gener una serie de reacciones crticas
por parte no s61o de algunos destacados miembros del Partido Accin
Nacional, sino de diversos comentaristas polticos y aun de la entonces
prcticamente nica cadena de televisin privada del pas, T e l e ~ i s a . ~ ~
"CIDE, Cuadernos de Poltica Exterior Mexicana, aiio 1 , nm. 1, mayo de 1984. p. 208.
53ClDElDepartamento de Polltica Internacional, Carta Mensual de Politica Exterior Mexicana, aiio cero, nm. dos. 15 de octubre de 1981. PP. 21 y 22.

La nueva presencia en el istmo contribuy, por otra parte, a reforzar


el reconocimiento centroamericano del papel de Mxico en ste y otros
espacios anunciado ya desde los primeros das del sexenio. Comentando
la propuesta del plan global de energa presentado a la Organizacidn de
las Naciones Unidas que se reseria prrafos adelante. el entonces Presidente panameio, Arstides Royo, seiial por ejemplo que se trataba del
~~
mensaje "del Presidente de un pas que es potencia p e t r ~ l e r a " .Para
el momento en el que la carta petrolera lleve a un cierto resurgimiento
de la diplomacia en foros multilaterales globales y el Presidente mexicano presente SUS nuevas iniciativas a este nivel, la poltica exterior mexicana habr ya encontrado, en un espacio geogrfico ms limitado que el
perseguido por Echeverra, un papel ms viable.
La dimensin multilateral global
El plan global de energa propuesto ante la Asamblea General de las Naciones Unidas el 27 de septiembre de 1979, represent la iniciativa m6s significativa emprendida a ese nivel por la diplomacia mexicana. Adems de
apoyar el establecimiento de un Instituto Internacional de Energa, en el
mismo se identificaban ocho objetivos centrales, en los que la retrica
se mezclaba con algunas ideas de implicaciones bastante precisas.55 El
plan buscaba identificar las bases para una colaboracin entre productores
y consumidores de energeticos con el fin de "asegurar la transicin ordenada, progresiva. integral y justa entre dos pocas de la humanidad".
54

Octavio Raziel Garcia. "Lpez Portillo al llegar a Panam: Deseable que los Tratados no
Contengan Enmiendas". ElNacional, primero de octubre de 1979. p. 29.
1) garantizar la soberania plena y permanente de los pueblos sobre sus recursos naturales; 2) racionalizar la exploracin, produccin. distribucin. consumo y conservacin
de las fuentes actuales de suministro energbtico. facilitando recursos financieros y tecnalcieicos:
e incrementar la exolotacin sistemtica de las reservas~.ootencia- -.~ - - .31
- , aseeurar
-~~
.es oe toaa :naoe. trao c ona,es y no convenc onaies que. por lalta ae f nanc am ento o
Invesllgac 6n apl waa no nan poa ao aprovecnarse. 41 brinaar ia pos 0.1 oaa oe qbe l o
aas .as nac ones ntegren panes energet cos coherentes con la Pol't w munaia. a fin de
aprovechar la congruencia y eficacia de objetivos, contenidos e instrumentos; 5) disefiar
las medidas que proporcionen en los paises en desarrollo la formacibn e integracibn de
las industrias auxiliares y especialmente de bienes de capital del sector energbtico; 6)
establecer un sistema que a corto plazo y con acciones inmediatas resuelva el problema
de los paises en desarrollo importadores de petrleo; 7) crear fondos de financiamiento
Y
constituirse con aoortaciones DroDorcionales
v. eauitativas
de
, fomento.
~. oue
~,~ oodrian
.
. .
.
p a ' ~ e saesarrolfaaos consum oores y exponaaores para atender tanto os ooletivos ae
.argo p azo como os apremios ae los pa'ses sbbdesarrol,ados importaaores de petrleo
e inst lLor un sistema ae proyeccin f transferencia oe tecno og'as y sus correspondientes capacitaciones. en el que se incluya el registro mundial de avances y seguimiento de
las investigaciones y experiencias en materia de energbticos.

-~

~~

101

Las limitaciones de la nueva iniciativa fueron, sin embargo, claras


desde sus primeros momentos. La propuesta no despert, por ejemplo.
el tipo de inters que siete aos antes levantase la propuesta de Luis
Echeverra en la UNCTAD para negociar la Carta de Derechos y Deberes Econmicos de los Estados. La propia Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo, preocupada por la posibilidad de que el Plan Mundial -con el que el Gobierno mexicano reconoca las responsabilidades
que emanaban de su nuevo estatus-, pudiese limitar en la prctica su
independencia en la fijacin de los precios, expres abiertamente sus reservas. La nueva presencia mexicana en la discusin de la reestructuracin econmica internacional tendra diferencias notables con la experiencia de la primera mitad de los setenta. "Lpez Portillo, sealara un
comit del Congreso norteamericano, prefiere la imagen de un constructor de puentes, de alguien que cubre el golfo entre los pases industrializados y aquellos otros en vas de industrializacin, entre la OPEP y los
pases no miembros de la Organi~acin".~~
Fue Bsta la primera expresin de un cierto regreso a la agenda internacional mexicana de algunos de los temas globales que haban concentrado la atencin diplomtica del pas durante el sexenio anterior. A fines de 1978 Lpez Portillo declara que "MBxico, como los paises en
desarrollo. no estai en la tabla de prioridades de los pases poderosos;
no est en la tabla del re~peto".~'
Para 1981, la segunda ronda de activismo internacional mexicano llevar tambiBn a una segunda ronda de
"tercermundismo", con la convocatoria a reanudar el Dilogo Norte-Sur,
en Cancn durante 1981. La Reunin Internacional sobre Cooperacin y
Desarrollo fue copatrocinada con el gobierno de Austria y tuvo lugar el
23 y 24 de octubre. A ella asistieron 22 jefes de Estado o de Gobierno
con lo que se demuestra la capacidad de convocatoria mexicana en ese
momento. El gobierno norteamericano, sin embargo, vet en la prctica
la participacin cubana y la URSS se neg a asistir, si bien otros dos pases socialistas s lo hicieron.
Expresado en un contexto internacional fundamentalmente distinto
de aquel en el que se concretase su primera versin, esta nueva experiencia "tercermundista" tendr un tono ms pragmtico que la anterior. Los lmites explorados en el caso del sexenio de Echeverra se mantienen y refuerzan. MBxico mantendr, por ejemplo, una distancia de los
foros polticos del tercermundismo. Su participacin en la VI Conferencia
56 U.S.

House Committee on Science and Technology, 1979, P. 13.citado por Poitras. p. 113.
57Carmen Lira, "Muchos problemas de MBxico. por la relaci6n con Estados Unidos: J L P ,
en Uno mis uno, 14 de octubre de 1978, P. 1.

Cumbre de los Pases No-Alineados, celebrada en La Habana en septiembre de 1979 muestra los alcances de esta decisin. El Canciller Castaneda. Jefe de la delegacin mexicana a la reunin, subray las afinidades de la poltica exterior mexicana con algunas de las posiciones
centrales del movimiento, senalando cmo. desde "que se inici y a
medida que se ha robustecido el movimiento de los pases no alineados. Mxico ha compartido, a cabalidad. la tesis medular que otorga va~~
por ejemplo, el reconocimiento dilidez a esta t e n d e n ~ i a .Anunci,
plomtico de la Repblica Arabe Saharaui Democrtica, "dentro de
las fronteras del antiguo Sahara Espaol". afirm el derecho a la autodeterminacin de Namibia. Zimbabwe. Belice y de los pueblos palestino y portorriqueo, expres la oposicin mexicana a la existencia
de "bases militares extranjeras en pases de Amrica" y se pronunci
en favor del fin del bloqueo econmico a Cuba, "con el que se pretendi sojuzgar a su pueblo, y al que Mxico nunca se sum". Salud tambin el triunfo sandinista en Nicaragua y reiter6 el apoyo del Gobierno
mexicano al derecho de Panam a ejercer su soberana sobre la totalidad de su territorio. anunciando la presentacin del plan global de
energa por parte del Presidente mexicano en las Naciones Unidas.
A pesar de todo sto, y de las especulaciones que circulan en los medios nacionales durante el segundo semestre de 1969, el Mxico petrolero mantiene su decisin de no incorporarse plenamente a los no alisa Intervencin de Jorge Castaeda. Secretario de Relaciones Exteriores de Mxico, en la
VI Conferencia Cumbre de los Paises No Alineados. Reproducida en "Jorge Castaeda:
Actualmente se trata de someter a los debites por la guerra econmica". El Da, 9 de
septiembre de 1979, p. 3. Vease tambien "Mexico Ratific los Principios Originales de la
No Alineacin". El Da. 9 de septiembre de 1979. p. 1.

Cumbre de los Paises No-Alineados. celebrada en La Habana en septiembre de 1979 muestra los alcances de esta decisin. El Canciller Castaeda, Jefe de la delegacin mexicana a la reunin, subray las afinidades de la poltica exterior mexicana con algunas de las posiciones
centrales del movimiento, sealando cmo. desde "que se inici y a
medida que se ha robustecido el movimiento de los pases no alineados. Mxico ha compartido, a cabalidad, la tesis medular que otorga va~~
por ejemplo. el reconocimiento dilidez a esta t e n d e n ~ i a .Anunci,
plomtico de la Repblica Arabe Saharaui Democrtica. "dentro de
las fronteras del antiguo Sahara Espaol". afirm el derecho a la autodeterminacin de Namibia, Zimbabwe. Belice y de los pueblos palestino y portorriqueo, expres la oposicin mexicana a la existencia
de "bases militares extranjeras en paises de Amrica" y se pronunci
en favor del fin del bloqueo econmico a Cuba, "con el que se pretendi sojuzgar a su pueblo, y al que Mxico nunca se sum". Salud tambin el triunfo sandinista en Nicaragua y reiter el apoyo del Gobierno
mexicano al derecho de Panam a ejercer su soberania sobre la totalidad de su territorio, anunciando la presentacin del plan global de
energa por parte del Presidente mexicano en las Naciones Unidas.
A pesar de todo sto. y de las especulaciones que circulan en los rnedios nacionales durante el segundo semestre de 1969, el Mxico petrolero mantiene su decisin de no incorporarse plenamente a los no ali581ntervencinde Jorge Castaiieda. Secretario de Relaciones Exteriores de Mxico. en la
VI Conferencia Cumbre de los Paises No Alineados. Reproducida en "Jorge Castaeda:
Actllalmente se trata de someter a los dbiles por la guerra econ6mica". El Dia. 9 de
septiembre de 1979. p. 3. Vease tambin "Mxico Ratific los Principios Originales de la
No Alineacin". El Da. 9 de septiembre de 1979. p. 1.

nueva actitud que se adopta durante la segunda mitad del sexenio. En


algunos momentos este nuevo papel obliga a la toma de posiciones en
temas que, como el problema del Medio Oriente, se haba guardado una
actitud de discrecin. Le toca a Mxico, por ejemplo, presidir la sesin
del Consejo en la que se condena el ataque areo israel a la planta nu. ~ya~ mencionado papel mexicano como proveeclear iraqu de O ~ i r a kEl
dor de petrleo a Israel ampliaba ya para entonces, sin embargo, los espacios disponibles para la diplomacia mexicana, compensando el descontento que pudiesen generar en ese pas pronunciamientos basados
firmemente en los principios rectores de la poltica exterior mexicana.
Estos principios rectores vuelven a mostrar su utilidad en el contexto
del nuevo activismo rnultilateral mexicano. En base a ellos, por ejemplo.
el Gobierno mexicano condena la intervencin sovitica en Afganistn,
votando a favor de una resolucin de la Asamblea General, aprobada
por mayora abrumadora de 104 votos despus del veto sovitico en el
Consejo de Seguridad. Durante el debate sobre tal resolucin, a la que
se oponen 18 pases (Cuba y Granada entre ellos) y ante la que se abstienen otros 18, entre los que se cuentan paises que como Nicaragua
representaban importantes puntos de referencia del nuevo activismo internacional mexicano, su representante permanente ante la Organizacin setiala que:
Mxico reprueba de manera inequvoca la presencia de tropas extranjeras en Afganistn que han servido al derrocamiento de un r6gimen poltico y a su sustitucin por otro. lo que claramente tipifica
una intervencin en los asuntos internos de un pas.64
Existen otros temas significativos, bien porque resumen las principales lneas de continuidad de esta segunda edicin de la "nueva poltica
exterior" mexicana con el comportamiento internacional del Estado mexicano durante la posguerra. bien porque anuncian algunas de las cuestiones que ocuparn u n lugar importante en la agenda diplomtica mexicana de los ochenta. Entre los primeros, merece destacar la participacin mexicana en el campo del desarme. A lo largo del sexenio la diplomacia mexicana mantiene, en buena medida como resultado de la capacidad y el prestigio personales en el tema del embajador Alfonso Garca
Robles, una presencia activa en las instancias de la Organizacin de las
Naciones Unidas ocupadas de estas cuestiones. Puede de hecho consi-

de las tropas edranleras de Afganistn e insta a desterrar abusos y prepotencia". Uno mds uno, 15 de enero de 1980. p 11

64 " P I ~ ~ - M ~ X I Cel
O retiro

derarse que el quiebre marcado a lo largo de este captulo entre los dos
subperiodos de la poltica exterior de Jos Lpez Portillo no se plantea
en este tema, en el que domina un grado considerable de continuidad.
Por lo que se refiere al mbito regional. cabe recordar la celebracin,
en agosto de 1978, en la ciudad de Mxico y por iniciativa del Gobierno
mexicano, de una reunin preliminar de paises de Amrica Latina y el
Caribe dirigida a explorar las posibilidades de reduccin de armas convencionales en la regin. Al nivel global el Gobierno mexicano participa
activamente en los trabajos de la primera sesin extraordinaria de la
Asamblea General dedicada al tema del desarme llevada a cabo del 23
de mayo al 30 de junio del mismo ao. El embajador Garcia Robles, representante de Mxico ante el Comit de Desarme de la Organizacin, fue
encargado de presidir el grupo de trabajo encargado de elaborar un proyecto del Programa Comprensivo de Desarme, que sera presentado
a un segundo periodo extraordinario de sesiones de la asamblea. Este
se llev a cabo entre el 7 de junio y el 9 de julio de 1982. El proyecto no
fue aprobado, solicitdndose al Comit la presentacin al trigsimo octavo
periodo de sesiones de la asamblea de una versin revisada del mismo.
El embajador Garcia Robles fue electo de nueva cuenta presidente del
grupo de trabajo encargado del cumplimiento de esta resolucin.

La diplomacia mexicana recupera a lo largo de estos aos una voz significativa en la agenda de los rganos multilaterales globales. Su presencia se extender, sin embargo, tambin al espadio de las relaciones bilaterales, donde la diversificacin de los contactos internacionales del pas
ser otro de los temas cuya importancia resurja en el contexto del nuevo activismo internacional mexicano.
Diversificacin de vinculaciones y contactos internacionales
Existen una serie de elementos de continuidad significativos en el nuevo
esfuerzo diversificador mexicano respecto a la experiencia del sexenio anterior. La diplomacia presidencial tiene un papel significativo durante el segundo tramo del sexenio en el contexto de este nuevo esfuerzo. Lpez Portillo prcticamente completa la poltica de establecimiento de relaciones
diplomticas enfatizada por su predecesor. El 21 de septiembre de 1981,
el da mismo de la independencia, se establecen relaciones con Belice y se
abre una representacin en Belmopan. Se plantea tambin la continuacin
del acercamiento con El Vaticano iniciado desde la Administracin Echeverra cuando el 9 de febrero de 1974, como fue recordado en el captulo anterior, el Primer Mandatario se entrevist en Roma con el Papa Paulo
Durante la visita de Juan Pablo II para la Tercera Conferencia del Consejo
Episcopal Latinoamericano, celebrada en Puebla, en noviembre de 1979 es
el propio Presidente Lpez Portillo quien recibe al Papa en el a e r ~ p u e r t o . ~ ~
El petrleo introduce, sin embargo, elementos novedosos. La situacin del mercado energtico internacional revisada someramente en el
primer captulo de este volumen afectaba a buena parte de los centros
del poder econmico internacional y, en ese sentido, permita esperar
un inters amplio en la disponibilidad de fuentes de aprovisionamiento
energtico no sujetas a los vaivenes polticos de una de las reas ms
conflictivas de la poltica internacional. Ya desde el segundo semestre
de 1978 los medios nacionales e internacionales haban vuelto a subrayar las implicaciones de la riqueza petrolera mexicana y a discutir, por
ejemplo, las posibilidades de un "trato" con Estados Unidos implcitas
en la misma.67En los meses siguientes el nfasis de su cobertura se moPascal Beltrn del Ro, "Entretelones de los coqueteos de Diaz Ordaz. Echeverria y L6pez Portillo w n la Jerarqua Cat6lica". en Proceso. nm. 632, 12 de diciembre de 1988.
66 "Visita del Papa Juan Pablo 11". en El Gobierno Mexicano. Tercer Ao de Gobierno, (Mexico: Presidencia de la Repblica. 19791, nm. 26. p. 81.
67V6ase. por ejemplo, William Chislett. "Portillo learns the power and politics of petro~
leum", Financia1T~mes.15 de noviembre de 1978: "Oil: What's Let Out There", Time. 16
de octubre de 1978; "Mexico Joins Oil's Big Leagues", Time, 25 de diciembre de 1978.
65

ver para plantear las posibilidades que el petrleo ofrece a Mxico para, una vez ms, intentar "diversificar su dependencia''
Para 1979, el petrleo amenazaba con convertirse en un elemento de
agudizacin adicional de Mxico hacia Estados Unidos, mercado al que
se dirigieron ms de 80% de las exportaciones mexicanas de hidrocarburos en ese
A partir de ese ao se reforzar la tendencia a hacer
del mismo el instrumento fundamental en este esfuerzo por "abrir nuevos mercados", cuyos origenes venian desde los aos iniciales del sexenio. Ya a principios de 1978, Dickson Mabon, Ministro de Estado para la
Energa de la Gran Bretaa haba anunciado los planes mexicano-britnicos para ampliar su cooperacin petrolera y nuclear.69 En octubre de
1978 el Wall Street Journal, despus de sealar que, con la excepcin de
las pequeas cantidades enviadas a Israel, para entonces prcticamente
toda la exportacin de petrleo mexicano se dirigia a Estados Unidos, seiiala el deseo de las autoridades mexicanas de reducir su dependencia de Estados Unid0s.~0A mediados del mismo mes. en efecto, se completan los detalles de un programa entre Pemex y la corporacin japonesa Mitsubishi,
por el que se acuerda una exportacin inicial de 325 mil barriles de petrleo a ese pais. Prcticamente al mismo tiempo. el director de Pemex negociaba la primera "prueba de exportacin" del crudo a Francia y se iniciaban formalmente las exportaciones de petrleo a Espaa."
El deterioro en la "conexin norteamericana" reforzara. como lo haba hecho en 1971, el esfuerzo por ampliar las opciones con las que contaba el Estado mexicano. Para el inicio de 1979 la prensa mexicana p u ~
blica frecuentemente noticias que resumen el nuevo papel del petrleo y
de Pemex en esta ampliacin de las vinculaciones internacionales mexic a n a ~ . 'Negociar
~
"en paquete" el suministro petrolero a cambio de otras
Poitras, p. 111.
69William Chislett, "UK and Mexico plan 011and nuclear cooperation" Flnanciai limes. 16
de enero de 1978.
70"Mexico Sets Contracts For Crude 011Exports With Japan, France". Waii Streef J o u r ~
nal, 18 de octubre de 1978, p. 8.
" Ibid.
'*"Franco Foschi (subsecretario de Relaciones Exteriores de Italia, CR.) se entrevisto con
el director de Pemex". El Dia. 17 de enero de 1979. "Hay indicios de que Canad podr
adquirir petrdleo crudo mexicano". Ei Da, 19 de enero de 1979. "Canada mantiene vi^
vo inters en comprar petrleo mexicano: el Embajador Langley", El Naoonal. 20 de
enero de 1979. "El ministro (de Industria y Turismo de Ontario, C.R.) Lairy Grossman:
La compra de petrleo a Mbxico. un paso importante en las relaciones con Canadd". El
Dia, 24 de enero de 1979. "Aumentarn su Cooperacin Mxico y Francia en los Hidro~
carburos (declaractones del ministro francs de comercio exterior. Jean Francois de^
niau, C.R.1". Exc&hior. 4 de febrero de 1979.

formas y canales de acceso a esos mercados sera la base de la nueva


pol~tica.Un funcionario mexicano declaraba, as en 1980 que "todava
somos una nacin dbil. Es por eso que no hemos olvidado las presiones
internacionales en relacin a la venta de hidrocarburos y es por eso que
usamos (el petrleo) como una arma de neg~ciacin."'~En el curso del
nuevo esfuerzo diversificador se firmaran acuerdos con Francia, Espaa, Japn, Israel, Brasil y Canad que incluan concesiones en campos
tales como transferencia de tecnologa, apertura de mercados y an financiamiento a cambio de acceso al petrleo mexicano. El petrleo se
consolida durante estos aos como el principal producto de exportacin
mexicana a estos mercados, cuya importancia relativa registra modificaciones significativas a lo largo del sexenio. Para 1981, por ejemplo, Espaa se ha convertido en el segundo comprador y el sexto abastecedor
de nuestro
I

1
I

En la nueva ronda de activismo la diversificacin de las relaciones


econmicas mexicanas ms all del mercado de Estados Unidos vuelve
as tambin a ocupar un lugar central en la atencin de los formuladores
de poltica mexicanos, si bien con algunas modificaciones significativas.
En palabras de Guadalupe Gonzlez, "se reactiv el proyecto de diversificacin de las relaciones econmicas externas orientado a ampliar el
margen de independencia econmica frente a Estados Unidos, pero sobre bases ms pragmticas y selectiva^."^^
Los acontecimientos del ltimo tramo del sexenio mostraran, sin embargo, algunos de los lmites prcticos de la nueva poltica de diversificacin de contactos y relaciones.
El reencuentro con Estados Unidos en la crisis de 1982
La agenda de la relacin mexicano-norteamericana ha cambiado tambien
para el ltimo ao del sexenio. El petrleo sigue ocupando un lugar central en la relacin bilateral en esta segunda etapa de la poltica exterior
del Gobierno de Jos Lpez Portillo. La introduccin a fines de 1980 de
lmites por pas a la exportacin de los energticos mexicanos, que se di73Exc.4hior, 18 de noviembre de 1980. p. 1, citado en Poitras, op.cit., p. 111.
74TreviA~y De la Pedraja, op.cit., pp. 102-110.
75Guadalupe Gonzlez, "Incertidumbres de una potencia media regional: las nuevas dimensiones de la politica exterior mexicana", en Olga Pellicer (Ed.), La politiw exterior
de M6xico. Desafos en los ochentas, (Mbxico: Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. 1983).p. 68.

riga de manera clara a nuestros vecinos del norte, introduce un elemento de complejidad en la agenda bilateral mexicano-norteamericana, en la
que para entonces ya se han incorporado fuentes de tensin intergubernamental asociadas fundalrnentalmente con la poltica centroamericana
de Mxico y las propuestas de poltica migratoria de la administracin
re~ublicana.~~
Para 1981, sin embargo. las exportaciones de petrleo haban alcanzado solamente 1.1 millones de barriles diarios, en parte como resultado
de lo que empezaba a ser, a partir del segundo trimestre del ao, un exceso de oferta en el mercado internacional como resultado de un complejo conjunto de factores, entre los que destacaban el descubrimiento
de nuevas reservas, la reduccin en el consumo de los principales compradores y la decisin de Arabia Saudita de mantener altos niveles de
produccin. El impacto sobre los precios no se hizo esperar, al bajar stos por primera vez desde la primera crisis de la energa. Esta tendencia a la baja no pudo ser contrarrestada ni con la disminucin en la produccin de diversos exportadores. El as de la nueva poltica exterior
mexicana bajo Lpez Portillo empezaba a ver su peso relativizado.
Ajustdndose a la tendencia del mercado, el primero de junio Pemex
redujo el precio del crudo de exportacin mexicano de 34.60 a 30.60 dlares el barril, adelantndose por primera vez a la OPEP en su ajuste y
contribuyendo a minar la imagen de la Organizacin en un momento
" E l 30 de iulio de 1981 el eobierno norteamericano hizo oblico su Drovecto oara enfrentar esta temdt ca rep 1 e G o tanto a gbnas de ,as ProoJesras como la'talta ;e consultar
aaecLaoas con el Goo erno rnex cano que hablan ya 1 evaoo a prob emas en .a re.ac d n a
fines de 1977.

crucial." Las reacciones internas a esta medida llevaron a la renuncia


del director General de la empresa, Jorge Diaz Serrano. Despus de tomar su lugar, el nuevo director, Julio Rodolfo Moctezuma Cid decidi
elevar los precios en 2 dlares. La confusin interna se extendi hasta
el campo de sus relaciones internacionales. Las inconsistencias en la poltica de precios de la empresa produjeron una serie de cancelaciones tanto por parte de diversas empresas norteamericanas como de la Compaa Francesa de Petrleo-, que contribuyeron, en el plazo inmediato,
a una cada del 50% en las exportaciones petroleras mexicanas.

La respuesta inicial de Pemex y del Estado mexicano fue el hacer valer el "arma petrolera". Se plante la posibilidad de excluir de su lista
de clientes a las empresas afectadas y, en el caso francs, se cancelaron
contratos industriales por un monto cercano a los mil millones de dlares.'* Se ofreci tambi6n un mayor volumen de crudo a Japn, que este
decidi no comprar, argumentando problemas de a l m a ~ e n a m i e n t o El
.~~
"arma petrolera" mostrara, sin embargo, en este contexto algunas de
sus limitaciones. Para agosto, el precio del barril de exportacin mexicano haba llegado a 31.25 dlares. La situacin as creada contribuye a la
decisin del Gobierno mexicano de vender petrleo para la reserva estratgica norteamericana. En 1981 se firma un convenio mediante el cual
Mxico destinara a este objetivo 200 mil barriles diarios de septiembre
a diciembre y 50 mil barriles diarios a partir de enero. Las ventas de
crudo se realizaran al precio oficial fijado por el Gobierno mexicano.a0
Las condiciones de venta variaron, sin embargo, en el contexto de la
crisis financiera detonada en agosto de 1982. Como parte del "rescate"
organizado por el ejecutivo norteamericano el Departamento del Tesoro
estadunidense acord entregar al Gobierno mexicano mil millones de dlares a cambio de 40 millones de barriles a entregar a u n ao, destinados tambin a la reserva estratdgica. Ni siquiera el precio del dinero involucrado en esta compra adelantada igualaba los 25 dlares por barril
Departamento de Poltica Internacional. Carta Mensual de Politica Exterior Mexicana.
nm. 0, 15 de septiembre de 1981, mimeo, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. p. 12.
El contrato vigente en este caso vinculaba las ventas de petrleo a un acuerdo comercial global, con lo que al parecer las autoridades mexicanas esperaban que el gobierno
frances pudiese tener una mayor influenoa en el comportamiento de la empresa petrolera de lo que era el caso de las compaas de otras nacionalidades y en particular de
las norteamericanas.
791bid.. p. 14.
*Claudia Franco, Las ventas de petrleo crudo mexicano para la reserva estrat6g;w petrolera de Estados Unidos, (tesis de licenciatura), (Mexico: El Colegio de Mxico, 1986),
pp. 74-75.
77

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Para fines del


sexenio las
exporraciones
petroleras
representaban ires
cuartas partes de la
exponacin roral y
la tercera parre de
los ingresos en
divisas.

pagados a los 32.50 dlares del precio oficial, ya que el inters de 33%
involucrado superaba ampliamente las tasas internacionales que para
entonces eran ya del 17%.81 Las opciones internacionales de Mkxico
tendan nuevamente a cerrarse ante el estallido de la nueva crisis y la
propia evolucin del mercado energtico internacional. Las pinzas del
deterioro de los principales condicionantes de la accin internacional del
Estado mexicano empezaban a cerrarse.
La crisis financiera de fines de 1982, tuvo diversos origenes. Los signos de un reajuste se multiplicaban ya desde aios anteriores: prdida
de competitividad en el sector turismo; creciente carga financiera por
servicio de la deuda externa, agudizada como resultado de los aumentos
experimentados en las tasas de inters imperantes en los mercados financieros internacionales; incremento en las importaciones como resultado del efecto combinado de la apertura comercial instrumentada en
esos anos. la insuficiencia de la produccin agrcola nacional y la sobreevaluacin del peso, etc. La fuga de divisas, reflejada en el considerable
incremento que sufre entre 1980 y 1981 el rengln de "errores y omisiones" de la balanza de pagos. subrayaba que no eran pocos los actores que haban empezado a leer y entender el mensaje.
Un factor de primera importancia en la crisis fue determinado por la
abierta petrolizacin de la economa, que la hizo demasiado vulnerable a
los vaivenes del mercado internacional. No se haba, en efecto, respetado lo planteado en el Programa de Energa de 1980. Para fines del sexenio las exportaciones petroleras representaban. de hecho, prdcticamenFranco. op.c;t.. p. 98.

te las tres cuartas partes de la exportacin total del pas as como la tercera parte de todos los ingresos de divisas del pas -tanto ingresos corrientes como de capital-. El creciente desequilibrio externo de la economa, particularmente aparente en el caso de la balanza comercial no
petrolera, se vera agudizado por el brusco cambio en los precios de lo
que para entonces se haba consolidado como el principal producto de
exportacin mexicano.
La situacin del sector externo es, de nueva cuenta, indicativa de los
problemas que enfrenta la economa mexicana. El crecimiento del gasto
pblico y privado y el aumento en la demanda agregada, aunados a una
respuesta insuficiente del aparato productivo interno contribuyen en un
incremento notable en las importaciones. La escasa respuesta de las exportaciones no petroleras es el otro ingrediente de un dficit en cuenta
corriente que se incrementa sostenidamente a lo largo del sexenio que
al mismo tiempo crecen las exportaciones petroleras pasando de 1 596
y 2 693 millones de dlares en 1977 y en 1978 a 4,870; 7,223 y 12,554
millones de dlares en los tres aos siguiente^.^^
La acumulacin de todos estos desarrollos hace inevitable la devaluacin de la moneda mexicana. El 17 de febrero de 1982, el Banco de MBxico anuncia que se retirar temporalmente del mercado de cambios,
con objeto de que el peso encuentre su "cotizacin real" ante el dlar.
El ltimo acto de la gestacin de la crisis financiera da comienzo. El rescate financiero de agosto de ese ao parece sugerir que, despues de su
largo recorrido, la diplomacia mexicana ha regresado, por lo que respecta a sus condicionantes ms importantes, a una situacin aun ms compleja que la que imperaba al inicio del sexenio.
Tal rescate reflej. en primera instancia. la voluntao del Gobierno me.
xicano de no recurrir al incumol,miento de sus obliaaciones internac onales en el contexto de la crisis. Los funcionarios mexicanos estimaron
que a una suspensin unilateral de pagos seguira. en las palabras de lo
que puede considerarse como la historia oficial del proceso de negociacin, "un aislamiento financiero prolongado, el cual, a juicio del Gobierno, sera a la larga ms costoso que el beneficio inmediato que se obtendrla al dejar de cubrir el servicio de la deuda".83
Por otra parte, el papel del Gobierno norteamericano en el "rescate
mexicano" subrayaba. entre otras cosas, la importancia que BI mismo
Newell y Rubio. op.c;t., p. 294.
Externa Pblica Mexicana. (Mxico: Secretaria de Hacienda y Credito Publico.
1988), p. 64.

83 Deuda

asignaba a la estabilidad de su vecino. Tal papel fue fundamental. Las


autoridades norteamericanas aportaron casi tres mil millones de dlares
a travs de pagos anticipados del Departamento de Energa para la venta de petrleo mexicano para la reserva estratgica de Estados Unidos,
financiamientos de la Commodity Credit Corporation y de un arreglo
swap entre el Banco de Mxico y la Reserva Federal norteamericana. El
Exchange Stabilization Fund del Departamento del Tesoro contribuy
con 900 de los crditos puente por cerca de dos mil millones de dlares
arreglado con el Banco Internacional de Pagos de Basilea. Estas acciones del ejecutivo norteamericano de hecho permitieron, junto con las acciones del FMI, la posterior negociacin con la fuentes privadas de capital.
Sus orgenes, por otra parte, no eran difciles de entender. Las implicaciones de un incumplimiento mexicano eran tambin de primera importancia para el Gobierno nortemaericano. Se levantaba el problema de
hasta dnde la inestabilidad econmica mexicana poda contribuir a generar una situacin de inestabilidad politica en un vecino no slo inmediato, sino de importancia absoluta ciertamente mayor para los intereses norteamericanos que, por ejemplo, los pases del istmo centroamericano en los que la atencin del Ejecutivo de ese pas se haba fijado de
manera casi obsesiva. Aunque resulta difcil pensar que todos estos aspectos hayan sido incorporados en las discusiones del "fin de semana
de Washington" -la ausencia de representantes del Departamento de
Estado durante las negociaciones de emergencia seguramente dificultaba la incorporacin de algunas de ellas en ese primer momento-, eran
varias las dimensiones del comportamiento internacional norteamericano
que estaban en juego. El primer espacio de preocupacin se refera a la
dimensin propiamente financiera de la crisis. El impacto en los principales bancos norteamericanos, la potencialidad sistmica de la crisis y
su impacto en el conjunto del sistema financiero internacional eran las
dimensiones ms relevantes al respecto. Las implicaciones del incumplimiento rebasaban, desde la ptica norteamericana, tanto la dimensin
bilateral como la temtica estrictamente financiera. Las dificultades mexicana~podan, por una parte, extenderse a los otros deudores importantes de ese pas, particularmente Argentina y Brasil, donde la coyuntura poltica-econmica era tambin compleja. Por la otra, la crisis
financiera tendra tambin un impacto en las otras esferas de la vinculacin econmica entre ambos pases, destacadamente la comercial.
En las palabras de Benjamn J. Cohen, "Las altas finanzas se haban
vuelto alta poltica".84 El grado de participacin de las instancias guber-

* Benlam n J

Cohen. in Whose Inreresf7 Infernaf!onal Banxrng ano Amergcan Foreign Poircy (hew daven Ya e Un versity C o ~ n cI on Fore gn Relat ons 19861.p 212

namentales -y por tanto el grado en el que el tema de la renegociacidn


financiera se transformaba no sdlo en parte de la agenda de poltica exterior de los principales deudores, sino en un tdpico real de relacidn intergubernamental- serla uno de los temas recurrentes del proceso que
entonces se iniciaba.

De vuelta al principio?

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Despubs de un inicio de sexenio en el que la accin internacional mexicana parecia tender a reproducir lo peor de sus caracterlsticas del periodo de la posguerra, la presencia de Mbxico en el plano internacional,
tanto en el plano econmico como en el poltico, volvi a incrementarse
de manera sinnificativa. La "diversificacin. dinamizacidn v ~oiitizacin
de las relacioes internacionales de M b ~ i c o " iniciados
,~~
duiante el sexenio de Luis Echeverra, se constituyeron en la tdnica dominante de la
polltica exterior de la segunda mitad del sexenio de Josb Lpez Portillo.
MBxico surge claramente en estos aos como potencia media.86 A los
factores absolutos derivados de su tamao y poblacin y a las consideraciones de dimensidn econmica absoluta presentes desde fines de los
sesenta y a la voluntad polltica expresada durante la primera mitad de
los setenta, se habla agregado el instrumento de negociacin y capacidad internacional representado por el petrdleo. La polltica exterior mexicana durante el sexenio va a estar estrechamente asociada con la evolucin de la capacidad petrolera del pas que si bien no cambi significativamente la capacidad negociadora ante Estados Unidos si permiti ampliar los espacios de la accin internacional mexicana en escenarios geoardficamente m6s limitados. tales como el centroamericano. Para 1982
era ya imposible no considerar a MBxico como "influyente regional". Como
lo plantearlan Jorge l. Domlnguez y Juan Lindau poco tiempo despubs.
La polltica hacia centroambrica probablemsnte ha tenido como resultado un aumento neto en el prestigio internacional del rbgimen
mexicano... le ha permitido a Mbxico convertirse en una genuina
potencia regional.87
85 Mario Oieda. Alcances y

Lmites de la Poltica Exterior de MBxim. (MBxico: El Colegio de


MBxim. 1981), p. 179.
Guadalupe Gonzlez.
Jorge l. Dominguez y Juan Lindau, "The primacy of politics: comparing the foreign policies of Cuba and Mexico". en Internathnal Political Science Review, vol. 5, nm. 1,
1984, p. 93

La demostrada capacidad de mantener buenas relaciones tanto con


regmenes revolucionarios como los de Cuba y Nicaragua, por una parte.
como con gobiernos conservadores en otros pases, pona de hecho a
Mxico en una situacin favorable para desempear un papel de mediacin en los conflictos de la regin.= Los supuestos de una poltica exterior defensiva deben, sin embargo, seguir siendo revisados en este contexto. Uno de los temas que mayor atencin atrae a este respecto por
parte de los observadores de la poltica exterior mexicana de la dpoca,
es el de la relevancia de los principios jurdicos en los que el comportamiento internacional del Estado mexicano haba tenido su ancla m6s relevante hasta principios de los setenta.
Todo esto no poda, sin embargo, limitar la relevancia de las dimensiones negativas que cualquier evaluacin del comportamiento internacional del Estado mexicano traa ccnsigo. Las condiciones que el Estado
mexicano tena durante el sexenio de Jos6 Lpez Portillo para ampliar
los mrgenes de autonoma interi.~acionalde que disfrutaba parecan
particularmente favorables. La presencia y estatura internacionales alcanzadas a lo largo del sexenio anterior, construidos en alguna medida
sobre el prestigio del comportamiento internacional mexicano previo,
por una parte, y el poder de negociacin que pareca darle el petrleo,
por la otra, se haban conjugado en una coyuntura favorable para los esfuerzos de ampliacin de los mrgenes de autonoma internacional del
Estado mexicano. El resultado final dejaba, sin embargo, mucho que desear, en relacin a lo que haban sido identificadas como las prioridades
centrales de la poltica pblica mexicana al inicio del sexenio. Los resultados alcanzados por la poltica de diversificacin son, por ejemplo, bastante limitados. En ei contexto de la crisis financiera, Washington vuelve
a plantearse como un obletivo central de la diplomacia mexicana
Esto era tambien cierto en el plano de los condicionantes politicos internos de la poltica exterior. Un Gobierno entre cuyas ms altas prioridades estaba la recuperacin de la confianza del sector privado eoncluye
con una serie de acciones que contribuyen a ampliar la brecha heredada
de la administracin Echeverra. Los puntos centrales de confrontacin
se plantean en el plano interno. La nacionalizacin de la banca es indudablemente el ms importante de ellos. Algunas acciones tomadas en el
campo internacional contribuyen, sin embargo, al replanteamiento de la
"crisis de confianza" como uno de los puntos centrales de la agenda
que heredar el Gobierno entrante de Miguel de la Madrid.
88John F. McShane, "Emerging Regional Power: Mexico's Role in the Caribbean Basin",
en Ferris y Linwln. p. 205.

Crisis financiera profunda y alienacin de los principales centros del


poder econmico privado. De alguna manera, la coyuntura de inicios del
sexenio sugiere la reproduccin ampliada de los constreimientos que
seis aos antes pareca sugerir que. de nueva cuenta. "todos los carninos llevaban a Washington".