JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA - COMENTARIOS Y ANOTACIONES

JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA

COMENTARIOS Y ANOTACIONES

Si la invocacin a la ley aplicable en un

procedimiento administrativo sancionador
no es la correcta El acto administrativo que
contiene dicho error podra ser conservado?
RES. 191- 2009- TC-S3 TRIBUNAL DE CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES DEL ESTADO
Demandado
: Industria Alimentaria Multilac E.I.R.L.
Materia
: Procedimiento Administrativo Sancionador
Fecha de Resolucin
: 22/01/2009
Fecha de publicacin : 28/01/2009
Pronunciamiento
: sancin administrativa de inhabilitacin temporal
Base legal
: Ley N 27060, Ley N 2776

RESEA:
En el presente caso, el Tribunal de Consucode interpone sancin administrativa de inhabilitacin temporal en sus derechos
de participar en procesos de seleccin y contratar con el estado, a la empresa Industria Alimentaria Multilac E.I.R.L. por
presentar documentos falsos a al Entidad, durante el proceso de adquisicin directa convocado por PRONAA.

Resolucin
Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
RESOLUCIN N 191-2009-TC-S3

Sumilla: Es pasible de sancin el Postor que presenta documentos falsos a la Entidad, entendindo-

se por tales aquellos que no hayan sido expedidos por su emisor o que, siendo vlidamente emitidos,

Enero de 2009

275

Si la invocacin a la ley aplicable es un procedimiento

hayan sido su autor o de las circunstancias que

condujeron a su falsificacin.

renta y dos con 87/100 nuevos soles, incluido

el impuesto General a las Ventas (IGV).

2. Con fecha 2 de marzo de 2006, tuvo lugar el

Lima, 22 de enero de 2009

VISTO, en sesin de fecha 16 de enero de 2009

de la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, el Expediente

N 1770/2007. TC sobre el procedimiento administrativo sancionador iniciado contra la empresa INDUSTRIA ALIMENTARIA MULTILAC
E.I.R.L. por su supuesta responsabilidad en la

presentacin de documentos falsos durante el Proceso de Adquisicin Directa, conforme a los Trminos de Referencia N 001-2006-CA-PASCO,

convocado por el Programa Nacional de Asisten-

cia Alimentaria (PRONAA) del Ministerio de la

Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), para la
Adquisicin de mezcla fortificada de cereales y

leguminosas para el consumo humano; y, atendiendo a los siguientes:

acto de presentacin de propuestas para su

posterior evaluacin.

3. El 3 de marzo de 2006, la empresa INDUSTRIA ALIMENTARIA MULTILAC E.I.R.L.,

adelante el Postor, comunic a la Entidad que
se retiraba del proceso de adquisicin.
4. Mediante

Carta

010-2006-MIMDES

E.Z.PASCO de fecha 6 de marzo de 2006,

la Entidad solicit a la Direccin General de

Salud Ambiental (DIGESA) del Ministerio de

Salud de informase y diera conformidad, de

ser el caso, si el contenido la Resolucin Directoral N 0125/2006/DIGESA/SA de fecha 28

de febrero de 2006 (presentada por el Postor al

proceso de adquisicin), concordada de manera exacta con la que obraba en sus archivos.

5. Con oficio N 1691-2006/DG/DIGESA de fe-

ANTECEDENTES:
1. El 23 de febrero de 2006, el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA)

del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), en adelante la Entidad,

convoc el Proceso de Adquisicin Directa,

conforme a los Trminos de Referencia N

001-2006-CA-PASCO proceso realizado en

el marco del Ley N 27060 , para la Adqui(1)

sicin de mezcla fortificada de cereales y leguminosas para el consumo humano, por un

valor referencial ascendente a S/. 376 342,87

(Trescientos setenta y seis mil trescientos cua-

cha 14 de marzo de 2006, DIGESA comunic

a la Entidad que la Resolucin Directoral N

0125/2006/DIGESA/SA haba sido otorgada a

la empresa TECNOLOGA DE ALIMENTOS

S.A. y no al Postor. Asimismo, DIGESA seal que la mencionada resolucin corresponda
a una autorizacin sanitaria de vertimientos de

aguas residuales. Ms an, precis que dicha

Resolucin Directoral no estaba referida a los

programas sociales que administra el PRONAA, por lo que DIGESA supona la existen-

cia de indicios razonables de la comisin del

delito Contra la Fe Pblica, y recomend a la

(1) Ley que Establece la Adquisicin Directa de Productos Alimenticios del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria, a los
Productos Locales. Su Reglamento fue aprobado por Decreto Supremo N 002-99-PROMUDEH

276 Enero de 2009

JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA - COMENTARIOS Y ANOTACIONES

Entidad que tomase las medidas administrati-

vas del caso, as como formulase la denuncia

penal correspondiente contra el Postor.

6. El 6 de julio de 2007, mediante Oficio N

1964-2007-MIMDES/SG, la Entidad puso en

conocimiento del Tribunal de Contrataciones

y Adquisiciones del Estado, en adelante el

Tribunal, la supuesta infraccin incurrida por

el Postor referente a la presentacin de documentos falsos y/o inexactos en el Proceso de

Adquisicin Directa, conforme a los Trminos de Referencia N 001-2006-CA-PASCO

7. Mediante decreto de fecha 11 de julio de

2007, el Tribunal inici el procedimiento administrativo sancionador en contra el Postor

por su supuesta responsabilidad en la comi-

sin de la infraccin tipificada en el numeral

10. No habiendo cumplido el Postor con presentar

sus descargos respectivos, mediante decreto

de fecha 26 de mayo de 2008, se hizo efectivo el apercibimiento de resolverse con la

documentacin obrante en autos y se dispuso

remitir el expediente a la Tercera Sala del Tribunal para su pronunciamiento.

FUNDAMENTACIN:
1. El numeral 1 del artculo 235 de la Ley N

27444, Ley de Procedimiento Administrati-

vo General, establece que el procedimiento

administrativo sancionador se inicia siempre

de oficio, bien por propia iniciativa o como

consecuencia de una orden superior, peticin

motivada de otros rganos o entidades o por
denuncia.

9) del artculo 294 del reglamento de la Ley

2. En el presente caso, el procedimiento ad-

do, y lo emplaz para que dentro del plazo de

la empresa INDUSTRIA ALIMENTARIA

de Contrataciones y Adquisiciones del Estadiez (10) das formulase sus descargos, bajo

apercibimiento de resolver con la documentacin obrante en autos.

8. Con decreto de fecha 28 de septiembre de

2008, previa razn de Secretaria, se sobrecart la Cdula de Notificacin N 27479/2007.

TC al domicilio sito en la Calle Las Vegas s/n

P.J.Columna Pasco - Yanacancha, a fin de que

el Postor tomase conocimiento del decreto de
fecha 11 de julio de 2007.

9. Mediante decreto de fecha 26 de febrero

de 2008, previa razn de Secretara, y para

asegurar el legtimo derecho de defensa del

Postor, se notific el decreto de fecha 11 de

julio de 2007 a travs de edicto publicado en
el Diario Oficial El Peruano.

ministrativo sancionador se inici contra

MULTILAC E.I.R.L por su supuesta responsabilidad en la presentacin de docu-

mentos falsos o inexactos durante el desarrollo del Proceso de Adquisicin Directa,

conforme a los Trminos de Referencia N

001-2006-CA-PASCO cuya infraccin est

tipificada en el numeral 9) del artculo 294

del Reglamento del Texto nico Ordenado

de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones

del Estado, aprobado mediante Decreto Su-

premo N 084-2004-PCM. Sin embargo, de

la revisin de la informacin proporcionada

por la Entidad, el proceso de seleccin antes

referido fue convocado en el marco normati-

vo establecido de acuerdo a la Ley N 27060

y su reglamento, aprobado mediante Decreto

Supremo N 002-99-PROMUDEH. Asimis-

Enero de 2009

277

Si la invocacin a la ley aplicable es un procedimiento

mo, cabe precisar que las acotadas normas

de CONSUCODE impondr sanciones admi-

da a las sanciones aplicables a los Postores

postores y contratistas en sus derechos para

no contemplaban disposicin alguna referi-

en los casos en que stos hayan infringido

las disposiciones legales vigentes.

328

nistrativas de suspensin a los proveedores,

contratar con el Estado.

3. Ahora bien, al haber detectado este Tribunal

En tal sentido, y con posterioridad, se emiti

la imprecisin del marco legal sealado en el

Ley del Programa Nacio-

acto administrativo contenido en el decreto

taria y su Reglamento , la cual tiene por

velar por la aplicacin del principio de efica-

obligatoriedad de la adquisicin de productos

Procedimiento Administrativos General, el

rio e hidrobiolgico, por los Programas de

cumplimiento de la finalidad del acto procedi-

En consecuencia, el artculo 3 de la mencio-

zacin no incida en su validez, no determinen

del artculo 1 de la Ley N 27060 , a los

disminuyan las garantas del procedimiento, ni

referencia el segundo prrafo del artculo 2

4. Adicionalmente a ello, la Ley del Procedi-

la Ley N 27767

(2)

nal Complementario de Asistencia Alimen(3)

objeto establecer las normas para regular la

de fecha 11 de julio de 2007, es su obligacin

cia (6) consagrado en la Ley N 27444, Ley del

alimenticios nacionales de origen agropecua-

cual seala que se debe hacer prevalecer el

Apoyo Alimentario y Compensacin Social.

mental, sobre aquellos formalismos cuya reali-

nada ley dispuso la inclusin de los alcances

aspectos importantes en la decisin final, no

(4)

proveedores de los productos a los que hace

de la Ley N 27767 . Por lo tanto, el Regla(5)

mento de la Ley N 27767 establece las causales de infraccin por las cuales el Tribunal

causen indefensin a los administrados.

miento Administrativo General posibilita a

este Tribunal la conservacin del acto cuan-

do el vicio del acto administrativo por el

(2) Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 27 de junio de 2002.

(3) Aprobado por Decreto Supremo N 002-2004-MIMDES de fecha 25 de marzo de 2004.
(4) Artculo 1.- Objeto de la Ley (Ley N 27060) Autorizase al Programa Nacional de Asistencia Alimentaria - PRONAA a adquirir directamente productos alimenticios nacionales de los pequeos productores locales, sin los requisitos establecidos
por la Ley N 26850, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado,para realizar sus actividades de apoyo y de seguridad
alimentaria, destinadas a dar atencin inmediata y directa a la poblacin en condiciones de pobreza o extrema pobreza de
las diversas zonas del pas.
(5) Artculo 2 de la Ley N 27767. (...) Los organismos del Estado adquirirn directamente productos alimenticios nacionales a los campesinos, pequeos productores locales individuales u organizados, microempresas agroindustriales de la regin que utilizan insumos producidos
en la zona con excepcin de la anchoveta y sus derivados.
(...)
(6) Artculo IV.- Principios del Procedimiento administrativo. 1.- El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios; sin perjuicio de la vigencia
de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(...)

1.10.- Principio de Eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de
la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realizacin no incida en su validez, no determinen
aspectos importantes en la decisin final, no disminuyan las garantas del procedimiento, ni causen indefensin a los administrados. En todos los supuestos de aplicacin de este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades
no esenciales deber ajustarse al marco normativo aplicable y su validez ser una garanta de la finalidad pblica que se
busca satisfacer con la aplicacin de este principio.
(...)

278 Enero de 2009

JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA - COMENTARIOS Y ANOTACIONES

incumplimiento de uno de sus elementos de

validez no sea trascendente, procedindose

a su enmienda. En este procedimiento, la

motivacin del acto administrativo, conteni-

do en el decreto de inicio de procedimiento

administrativo, sancionador, debi sealar

expresamente que la infraccin imputada se

encontraba tipificada en el Decreto Supremo

N 002-2004-PCM, Reglamento de la Ley N

27767, la cual, de haber sido invocada, habra

tenido el mismo contenido y no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisin

final en aspectos importantes, pues, de la revisin de los actuados, se puede verificar que

bida invocacin normativa habran sido a las

mismas ya generadas.

5. En virtud al marco legal antes sealado, y al

haberse procedido a la conservacin del inicio

del procedimiento administrativo sancionador,

debe precisarse que el artculo 29 del Reglamento de la Ley del Programa Nacional Complementario de Asistencia Alimentaria, en lo

sucesivo el Reglamento, establece que corresponde al Concejo Superior de Contrataciones

y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE)

imponer sanciones en los casos previstos en

dicha norma o en su Reglamento (8).

el Postor tuvo la posibilidad de presentar sus

6. El presente procedimiento est referido a la

presa de la norma aplicable debe entenderse

sentar documentos falsos o declaraciones ju-

alegatos respectivos, y la falta de mencin excomo un acto emitido con motivacin insuficiente o parcial, el cual, de acuerdo a la Ley
N 27444

(7)

es considerado como un vicio no

trascendente, pues no gener indefensin en

el administrado y las consecuencias de la de-

supuesta responsabilidad del Postor por preradas con informacin inexacta, cuya infraccin est tipificada en el literal f) del artculo

30 del citado Reglamento (9), en concordancia

con el artculo 59 del Texto nico Ordenado

de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones

(7) Ley N 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General

Artculo 14.- Conservacin del Acto

14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservacin del acto, procedindose a su enmienda por la propia autoridad emisora.
14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:
14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivacin.
14.2.2 El acto emitido con una motivacin insuficiente o parcial.
14.2.3 El acto emitido con infraccin a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas
cuya realizacin correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisin final en aspectos importantes, o cuyo
incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado.

14.2.4 Cuando se concluya indubitablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo
contenido, de no haberse producido el vicio.
(...)
(8) Ley N 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General

Artculo 231.- Estabilidad de la Competencia para la Potestad Sancionadora.-El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a las autoridades administrativas a quienes le hayan sido expresamente atribuidas por disposicin legal o reglamentaria, sin que pueda asumirla o delegarla en rgano distinto.
(9) Artculo 30.- Causales de aplicacin de sancin a los proveedores postores y contratistas
El Tribunal impondr la sancin administrativa de inhabilitacin temporal o definitiva a los proveedores, postores o contratistas que:
(...)
f) Presenten documentos falsos o declaraciones juradas con informacin inexacta a las Entidades o al CONSUCODE.
(...)

Enero de 2009

279

Si la invocacin a la ley aplicable es un procedimiento

del Estado (10) aprobado por Decreto Supremo

tamente falso o inexacto, en el cual Direccin

tarse los hechos imputados, y que de modo

resuelto, supuestamente lo siguiente: Declarar

N 083-2004-PCM, norma vigente al susci-

General de Salud Ambiental (DIGESA) haba

similar ha sido recogida en el numeral 9) del

habilitado sanitariamente por un (1) ao a la em-

artculo 294 del Reglamento del Texto ni-

presa INDUSTRIA ALIMENTARIA MULTI-

co Ordenado de la Ley de Contrataciones y

Adquisiciones del Estado

(11)

LAC E.I.R.L., para la produccin del alimento

aprobado por

mezcla fortificada de cereales y leguminosas

Decreto Supremo N 084-2004-PCM.

7. Ahora bien, para la configuracin del supues-

9. Al respecto, y en base a la documentacin

requiere previamente acreditar su falsedad,

tor present ante la Entidad la Resolucin Di-

to de presentacin de documentacin falsa, se

329

sabor a vainilla, clavo de olor, canela y leche.

obrante en autos, se ha verificado que el Posrectoral N 0125/2006/DIGESA/SA de fecha

esto es que el documento o los documentos

28 de febrero de 2006, supuestamente emitido

cuestionados no hayan sido expedidos por el

por la Direccin General de Salud Ambiental

rgano o agente emisor o que, siendo vlida-

(DIGESA) a favor del Postor.

mente expedidos, hayan sido adulterados en

su contenido. Por otro lado, la infraccin referida a la informacin inexacta se configura

ante la presentacin de documentos no concordantes con la realidad, que constituye una

forma de falseamiento de la misma, a travs

del quebramiento de los principios de moralidad y de presuncin de veracidad.

8. En el caso materia de anlisis, la imputacin

efectuada contra el Postor est referida a que

ste haba presentado ante la Entidad la Resolucin Directoral N 0125/2006/DIGESA/SA de

fecha 28 de febrero de 2006, documento supues-

Sin embargo, mediante Oficio N 1691-2006/

DG/DIGESA de fecha 14 de marzo de 2006, DIGESA comunic a la Entidad que la Resolucin

Directoral N 0125/2006/DIGESA/SA haba

sido otorgada a la empresa TECNOLOGA DE

ALIMENTOS S.A. y al no Postor. Asimismo,

DIGESA seal que la mencionada resolucin

corresponda a una autorizacin sanitaria de vertimientos de aguas residuales. Ms an, precis

que dicha Resolucin Directoral no estaba referida a los programas sociales que administraba

el PRONAA, por lo que DIGESA, supona la

(10) Artculo 59.- Funciones

El Concejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado tiene las siguientes funciones:
(...)
i) imponer sanciones a los proveedores, participantes, postores y contratistas que contravengan las disposiciones de esta
Ley, su Reglamento y normas complementarias.
(11) Artculo 294.- Causales de Imposicin de sancin a los proveedores postores y contratistas. El Tribunal impondr la sancin administrativa de suspensin o inhabilitacin a los proveedores, participantes, postores y/o
contratistas.
El Tribunal impondr la sancin administrativa de suspensin o inhabilitacin a los proveedores, participantes, postores y/o
contratistas que:
(...)
9) Presenten documentos falsos o inexactos a las Entidades o al CONSUCODE:
(...)

280 Enero de 2009

JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA - COMENTARIOS Y ANOTACIONES

existencia de indicios razonables de la comisin

del delito Contra la Fe Pblica, y recomend a la

14. Al respecto, debe tenerse en consideracin que,

por su naturaleza la infraccin cometida reviste

Entidad que tomase las medidas administrativas

una considerable gravedad, debido a que vul- 330

del caso, as como formulase la denuncia penal

nera el principio de moralidad que debe regir a

correspondiente contra el Postor. En este sentido,

todos los actos vinculados a las contrataciones

queda demostrado que el Postor present ante la

pblicas. Por lo dems, dicho principio, junto a

Entidad una Resolucin Directoral adulterada

la fe pblica, constituyen bienes jurdicos mere-

con la finalidad de cumplir con un requerimiento

cedores de proteccin especial, pues constitu-

tcnico mnimo exigido en las Bases.

10. Sobre la base de lo expuesto, en virtud al derecho de defensa que ampara a los administrados, mediante decreto de fecha 11 de julio de

2007 se emplaz al Postor para que dentro del

plazo de diez (10) das formulase sus descargos, quien no cumpli con hacerlo, pese a estar
debidamente notificado, mediante Cdulas de

Notificacin N 2273/2008.TC, segn cargos

de notificacin que obran en autos.

11. En consecuencia, en el caso materia de autos

se ha verificado la existencia de un innegable
vnculo entre el Postor y la conducta prevista

en la norma como infraccin. Por este mo-

tivo, debe concluirse que la infraccin se ha

cometido y que su autor ha sido el Postor.

12. Por lo expuesto, este Colegiado considera que

en el presente caso se ha configurado la infraccin tipificada en el literal f) del artculo 30 del Reglamento y, consecuentemente,

existe mrito suficiente para imponer la correspondiente sancin administrativa.

13. Ahora bien, cabe sealar que, para la infraccin

cometida por el Postor, el Reglamento ha previs-

to una sancin administrativa de inhabilitacin

temporal para participar en procesos de seleccin y contratar con el Estado por un perodo no
menor de tres (3) ni mayor de doce (12) meses.

yen los pilares de las relaciones suscitadas entre

la Administracin Pblica y los administrados.

En tal sentido, y a efectos de graduar la sancin a imponerse, este Colegiado tiene en

consideracin los criterios consignados en

el artculo 302 del Reglamento de la Ley de

Contrataciones y Adquisiciones del Estado,

entre ellos, la intencionalidad del infractor, la

naturaleza de la infraccin, la reiterancia, las

condiciones del infractor y la conducta procesal del mismo, debiendo tenerse en cuenta,
en el presente caso, que la Entidad no otorg

la buena pro a favor del Postor, que la falsedad de la mencionada Resolucin Directoral

presentada por el Postor al proceso de seleccin ha sido fehacientemente acreditada por

la Entidad, que el mencionado documento,

segn las Bases del proceso, era un requisito

tcnico mnimo a cumplir, que el proceso, de

seleccin se encuentra relacionado con la ad-

quisicin de productos alimenticios nacionales que administran los Programas de Apoyo

Alimentario y Compensacin Social, situacin que reviste una considerable gravedad

y que el Postor a lo largo del procedimiento

no ha presentado sus descargos, as como que

el Postor carece de antecedentes en la comisin de infracciones administrativas, criterio

especialmente relevante a efectos de atenuar

la sancin a imponerse, y que el monto invo-

Enero de 2009

281

Si la invocacin a la ley aplicable es un procedimiento

lucrado en el proceso de seleccin asciende a

S/. 376 342,87 nuevos soles.

15. Finalmente, es pertinente indicar que la falsificacin de documentos constituye un ilcito

penal, previsto y sancionado en el artculo

creto Supremos N 054-2007-EF; analizados los

antecedentes y luego de agotado el correspondiente
debate, por unanimidad;

LA SALA RESUELVE:

427 del Cdigo Penal (12), el cual tutela como

1. Imponer a la empresa INDUSTRIA ALI-

del documento en el trfico jurdico y trata

administrativa de inhabilitacin temporal

bien jurdico la fe pblica y la funcionalidad

de evitar perjuicios que afecten la confiabilidad especialmente en las adquisiciones que
realiza el Estado. Por tanto, debe ponerse en

conocimiento del Presidente del CONSUCODE los hechos expuestos para que proceda
conforme a sus atribuciones.

Por estos fundamentos, de conformidad con el

informe del Vocal Ponente doctor Carlos Vicente

Navas Rondn, con la intervencin de los actores

Oscar Luna Milla y Vctor Rodrguez Buitrn,

MENTARIA MULTILAC E.I.R.L. sancin

por el perodo de once (11) meses en sus derechos de participar en procesos de seleccin

y contratar con el Estado, la cual entrar en

vigencia a partir del cuarto da de publicada
la presente Resolucin.

2. Poner la presente Resolucin en conocimiento

de la Subdireccin del Registro Nacional de

Proveedores del Concejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) para las anotaciones de Ley.

atendiendo a la reconformacin de la Tercera Sala

3. Poner en conocimiento de la Presidencia del

del Estado, segn lo dispuesto en la Resolucin N

quisiciones del Estado (CONSUCODE) los

del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones

035-2008-CONSUCODE/PRE, expedida, el 31 de
enero de 2008, y de conformidad con las facultades

conferidas en los artculos 53, 59 y 61 del Tex-

Concejo Superior de Contrataciones y Adhechos expuestos, a fin que en uso de sus atribuciones adopte las medidas pertinentes.

to nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y

Regstrese, comunquese y publquese.

Supremo N 083-2004-PCM, su Reglamento, apro-

SS.

Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto

bado por Decreto Supremo N 084-2004-PCM, los

artculos 17 y 18 del Reglamento de Organizacin

y Funciones del CONSUCODE, aprobado por De-

LUNA MILLA

NAVAS RONDN

RODRGUEZ BUITRN

(12) Artculo 427.- Falsificacin de documentos

El que hace, en todo o en parte, un documento falso o altera uno verdadero que pueda dar origen a derecho u obligacin o
servir para probar un hecho, con el propsito de utilizar el documento, ser reprimido, si de uso puede resultar algn perjuicio, con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor a diez aos y con treinta a noventa das-multa si se trata de
un documento pblico, registro pblico, ttulo autntico o cualquier otro transmisible por endoso o al portador o con pena
privativa de libertad no menor de dos ni mayor a cuatro aos, y con ciento ochenta a trescientos sesenticinco das multa, si
se trata de un documento privado.

282 Enero de 2009

JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA - COMENTARIOS Y ANOTACIONES

Comentario

I. Antecedentes

II. Anlisis del caso

n virtud del proceso de adquisicin directa convocado por

PRONAA para la adquisicin de
mezcla fortificada de cereales y leguminosas
para el consumo humano, se present como
postor la empresa Industria Alimentaria Multilac E.I.R.L, empresa que, cumpliendo con
los requerimientos mnimos exigidos por la
entidad, present la Resolucin Directoral
N 0125/2006/DIGESA/SA, segn la cual
la Direccin General de Salud Ambiental, la
declaraba habilitada sanitariamente por un
periodo de un ao para la produccin del tipo
de alimentos solicitados por la entidad; sin
embargo, posteriormente a ello, dicha empresa comunic a la entidad que se retiraba del
proceso de adquisicin. Pese a ello, DIGESA
comunic a la entidad que dicha resolucin
haba sido otorgada a la empresa Tecnologa
de Alimentos S.A, segn la cual se le brindaba autorizacin sanitaria de vertimientos de
aguas residuales. Por tales consideraciones,
DIGESA recomend a la entidad que tomase
las medidas administrativas del caso, as como
formulase la denuncia penal correspondiente,
por existir indicios razonables de la comisin
del delito contra la fe pblica. En ese sentido,
la Entidad puso el caso en conocimiento del
Tribunal de Contrataciones y adquisiciones
del Estado, referente a la presentacin de documentos falsos y/o inexactos.

El Tribunal tipific la infraccin de

acuerdo al numeral 9) del artculo 294 del
Reglamento de la Ley de Contrataciones y
adquisiciones del estado, emplazando a la
empresa postora para que presente sus descargos; sin embargo, dicha empresa no se
present al procedimiento, a pesar de haber
sido notificada incluso por edicto.

Una vez remitido el expediente a la Tercera Sala del Tribunal, sta se pronuncia respecto a la imprecisin del marco normativo
aplicable al caso, advirtiendo que la ley aplicable no sera la invocada anteriormente por
el Tribunal, sino la Ley N 27060 y su reglamento, pero como stas normas no contienen disposiciones sobre las sanciones aplicables a los postores en los casos de infraccin,
sera aplicable la norma posterior, es decir la
Ley N 27767, Ley del Programa Nacional
Complementario de Asistencia Alimentaria
y su reglamento, siendo que en este ltimo
cuerpo normativo, se establece las causales
de infraccin por las cuales el Tribunal del
CONSUCODE impondr sanciones administrativas.
Sobre este punto y con la finalidad de conservar el acto administrativo, el Tribunal aplica el principio de eficacia consagrado en la
Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, segn el cual debe prevale-

Enero de 2009

283

Si la invocacin a la ley aplicable es un procedimiento

cer la finalidad del acto administrativo sobre

los formalismos que no incidan en su validez
ni causen indefensin a los administrados. En
ese sentido, entendemos que el concepto elemental de eficacia, implica la consecucin de
un resultado, de una finalidad, de un objetivo,
siendo que en el caso del Derecho Administrativo, dicha finalidad esencial no es otra que
la proteccin del inters pblico, garantizando paralelamente los derechos e intereses de
los administrados. Por lo tanto, ante la supremaca del inters pblico, la Administracin
debe evitar cualquier elemento que obstaculice la consecucin de tal inters. Dicho de otra
forma, la vulneracin del principio de eficacia, es una directa y frontal vulneracin de la
razn de ser del Derecho Administrativo (1).

331

Por otro lado, el principio de conservacin del acto administrativo es aqul por el
cual se garantiza la satisfaccin de los intereses que motivaron la emanacin del acto
jurdico. Este Principio obviamente no puede colisionar con el ordenamiento jurdico
ni con los fines, intereses y valores garantizados constitucionalmente. El autor Jorge
Dans comenta el artculo 14 de la Ley
de Procedimiento Administrativo General,
el cual trata sobre la conservacin del acto
administrativo, su concepto y las clases de
actos afectados por vicios no trascendentes,
y define el concepto de validez de los actos
administrativos como: aqul dictado conforme al ordenamiento jurdico.

Considera entonces el Tribunal, que el

vicio incurrido en el acto administrativo no
es trascendente, por lo que procede su enmienda, pues de haberse invocado la norma
pertinente, tal acto habra tenido el mismo
contenido, sin cambiar el sentido de la decisin. Adems de ello, cabe invocar el principio de conservacin del acto recogido en
el artculo 14 de la Ley N 27444, el cual
prescribe lo siguiente:
Cuando el vicio del acto administrativo
por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservacin del acto, procedindose a su enmienda
la propia autoridad emisora.
Respecto a la presuncin de validez de
los actos administrativos, se otorga legitimidad al acto, en tanto su validez o disconformidad con el ordenamiento jurdico no
sea expresamente declarado por el rgano
Administrativo o Judicial competente. Segn lo establecido en el Art. 10 de la Ley
del Procedimiento Administrativo General, slo estaremos ante un acto administrativo susceptible de ser declarado nulo
cuando padezca de vicios contemplados
en dicho precepto, porque si se trata de un
acto previsto en el Art. 14 de misma ley,
que contiene un vicio no trascendente,
entonces no procede la declaratoria de su
nulidad, segn afirma el mencionado autor
peruano.

(1) Molina Dimitrijevich, Alexandra. Los principios del procedimiento administrativo en la Ley del Procedimiento Administrativo General: fundamentos, alcances e importancia. En: http://blog.pucp.edu.pe/item/28503

284 Enero de 2009

332

333

JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA - COMENTARIOS Y ANOTACIONES

Ahora bien, una vez aclarado el tema de

la normativa aplicable y la conservacin del
acto administrativo, el Tribunal se pronuncia
sobre la presunta responsabilidad del postor
por presentar documentos falsos o declaraciones juradas con informacin inexacta. Al
respecto seala que en el presente caso ha
quedado demostrado que el postor present
a la entidad, un documento adulterado, con
la finalidad de cumplir con un requerimiento mnimo exigido en las bases del proceso,
vulnerando as los principios de moralidad y
presuncin de veracidad. Por tales motivos,
y de acuerdo al literal f ) del artculo 30 del
Reglamento de la Ley del Programa Nacional Complementario de Asistencia Alimentaria, corresponde imponer una sancin administrativa.
Con respecto al tiempo de duracin de la
inhabilitacin, la norma establece un rango
de entre 3 y 12 meses, por lo que es necesario

acudir al artculo 302 del Reglamento de la

Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado, segn el cual, para aplicar la sancin,
debe considerarse:

La intencionalidad del infractor

La naturaleza de la infraccin

La reiterancia

Las condiciones del infractor

La conducta procesal del infractor

Tomando en cuenta estos aspectos y considerando que el infractor nunca present

sus descargos pese haber sido notificado
en varias oportunidades, el tribunal es de
la opinin que la sancin adecuada es la de
inhabilitacin temporal por un periodo de
once meses en sus derechos de participacin
en procesos de seleccin y contratar con el
estado.

Enero de 2009

285

334