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LA DESCENTRALIZACIN Y LA PLANIFICACIN DEL

DESARROLLO REGIONAL EJES DE LA MODERNIZACIN DE LA


GESTIN PBLICA? ALGUNAS NOTAS SOBRE SU DISCUSIN
Dr. Carlos Haefner
Introduccin
Los sistemas sociales actuales estn sometidas a un profundo proceso de diferenciacin
social y funcional. Lo que implica que cada uno de los diversos subsistemas sociales
van adquiriendo creciente autonoma con respecto a los otros; haciendo poco plausible
la clsica nocin de la sociologa ilustrada que, por ejemplo, a travs de la poltica es
posible representar la unidad de la sociedad.
La ltima afirmacin plantea el cuestionamiento del Estado y de la poltica como
instancias generales de representacin y coordinacin de la sociedad. Al respecto, N.
Lechner afirma que en un contexto como el sealado; en que una coordinacin
policntrica acota el mbito de la poltica como instancia coordinadora de los procesos
sociales, queda por redefinir no slo el lugar sino el valor mismo de la poltica.
La emergencia de una sociedad sin centro que regule, integre y coordine los distintos
sistemas de vida social plantea un problema fundamental para la teora social y poltica
de fin de siglo. Dado que en estos procesos de diferenciacin funcional de sistemas
societales -incluidas las emergentes- el Estado deja de ocupar un rol central, la poltica
pasa a ser una de las funciones de la sociedad; la economa se autonomiza y entra en su
propia dinmica autopoitica. El Estado deja de ser un orientador fundamental de la
actividad econmica y pierde su carcter tutelar de la iniciativa privada. Observamos al
Estado perdiendo su unidad monoltica, y finalidades histricamente reconocidas; como
afirma acertivamente D. Rodrguez se pasa del Estado modernizador a la necesidad
urgente de lograr la modernizacin del Estado.
En los ltimos aos ha crecido en legitimacin la nocin de que es a travs de amplios y
profundos procesos de descentralizacin del Estado en que podr avanzarse en la
configuracin, desarrollo y consolidacin de instituciones mediatizadoras que puedan
actuar como canales adecuados de participacin en el marco de las nuevas
caractersticas que presenta la sociedad funcionalmente diferenciada y, que al mismo
tiempo, permitan, contrarrestar las tendencias a la privatizacin de la poltica y a las que
favorecen la intervencin tica y poltica de la economa.
Hay un importante grado de acuerdo al momento de sealar el Estado se le hace cada
vez ms difcil combinar coherentemente sus polticas desde un modelo centralizador, lo
que redunda en un importante conjunto de tensiones en sus procesos de reforma, es el
caso de la descentralizacin, la que marcha a contramano de lo que ha sido la tendencia
centralista histrica dominante en la constitucin del Estado moderno en Amrica
Latina, y que slo en los aos recientes ha tomado impulso.
La descentralizacin ha constituido una aspiracin socialmente sentida en nuestros
pases desde hace muchos aos, pero que no ha sido constitutiva de la tradicin poltica
de Amrica Latina; slo en los ltimos aos este proceso va tomando forma y contenido
con una celeridad antes no observada, y que hoy aparece mediatizada por la existencia

de un nuevo contexto en que se genera una reestructuracin de la economa a escala


mundial que esta teniendo efectos significativos en nuestros pases.
Hay que destacar que referido centralismo histrico latinoamericano ha estado afecto a
diversos intentos reformistas durante este siglo; mediante las cuales se pretendi romper
con dichas las concepciones que eran no slo carcter histricas sino tambin de tipo
territorial. Para J. Ahumada stas concepciones en la actualidad estn haciendo crisis
debido a la presencia de altos niveles de exclusin, elitismo y concentracin; obligando
a los gobiernos a realizar reformas a travs de estrategias descentralizadoras,
fundamentadas en la regionalizacin, la municipalizacin y el fortalecimiento de los
poderes locales.
Las expectativas sobre la descentralizacin en los ltimos aos y, por consiguiente, la
redemocratizacin a partir de ese eje de las sociedades latinoamericanas ha desbordado
sus nfasis y proyecciones que la caracterizaron haca los aos 50. De hecho, mientras
en los aos 50 y 60 el trmino aluda a la planeacin estatal y la administracin pblica,
en los ltimos quince aos se ha venido a entender bajo "descentralizacin" un amplio
espectro de reformas econmicas, administrativas y, sobre todo, polticas que apuntan a
un ajuste de la regulacin estatal frente a la sociedad.
Pero las evidencias acumuladas en las ltimas dos dcadas respecto a los reales alcances
de ste proceso en diversos pases; muestran que los esfuerzos en este campo hasta
mediados de los ochenta han sido ms bien dispares y que, por ejemplo, el dar mayores
atribuciones a los gobiernos locales estn lejano de ser la solucin nica para resolver
todas las ineficiencias del sistema central y las limitaciones del subdesarrollo.
Tambin se han alzado voces para cuestionar las reformas institucionales del Estado en
cuanto no han satisfacer las expectativas creadas acerca de una mayor estabilidad del
modelo democrtico o de asegurar la gobernabilidad de las sociedades de la regin. Una
de esas crticas apuntan haca los nfasis jurdicos-administrativos en que ha redundado
la reforma institucional; focalizando los cambios en las instituciones estatales sin que
ello haya implicado repensar el sistema poltico y, adems, realizados desde el centro
del poder poltico y tecnocrtico.
Otros autores han puesto en duda los reales alcances de la emergencia de los procesos
descentralizadores y, particularmente, su impacto para revertir las situaciones de
heterogeneidad estructural que presentan los pases latinoamericanos; especficamente,
C. De Mattos abri un fuerte debate en tal sentido a finales de los ochenta advirtiendo
de una supuesta ingenuidad y repeticin de errores que algunos autores estaran
cometiendo al reivindicar a ultranza la descentralizacin.
Lo cierto es que discusin sobre la descentralizacin ha llegado para establecerse en la
regin, pues en casi todos los pases surge una demanda por descentralizar. Este hecho,
reconoce D. Nohlen debe su importancia no slo a la circunstancia que marca el
quiebre con una especie de tradicin secular, incorporada a la cultura poltica de
Amrica Latina, sino que aparece vinculado a problemas muy actuales y variados. As,
no parece ajeno, por lo menos en muchos casos, a los problemas del desarrollo
democrtico (profundizacin y consolidacin de la democracia) o al desafo de superar
la crisis econmica y social de los aos 80 ( la "dcada perdida") o, en fin, al propsito
de reestructurar el Estado y sus funciones.

Por tanto, hay que considerar que el anlisis de los procesos descentralizadores en la
regin se constituye en un proceso complejo de diferenciacin del sistema poltico. Su
examen debe necesariamente considerar la heterogeneidad de experiencias y resultados
como por los escenarios socio - polticos y econmicos en que stos procesos han tenido
lugar y, dado que ste mbito incluye lo econmico, lo poltico y social y administrativo
de forma simultanea.
La Descentralizacin: Las Complejidades de un Concepto
Para S. Boisier la descentralizacin en cuanto proyecto poltico que se extiende est
matizada por una importante confusin que acompaa a sus planteamientos. A su juicio,
la comprensin y puesta en escena del proceso descentralizador implica reconocer
cuatro megatendencias emanadas de los contextos globalizadores que hoy observamos y
son cruciales para favorecer los procesos en cuestin.
La primera, corresponde a la revolucin cientfica y tecnolgica y sus variados impactos
en la produccin, de la informacin y el transporte. La cual ha dado lugar a una nueva
forma de estructurar la economa, la organizacin industrial, el quiebre del sindicalismo
a gran escala, la preeminencia de los insumos de los conocimientos sobre los insumos
tradicionales y, finalmente, por el lado del asentamiento territorial del nuevo parque
industrial. En segundo trmino, los procesos de reestructuracin poltica del Estado y
Administrativa del gobierno, que se expresan como una fuerza transideolgica que
impulsa la descentralizacin. En tercer lugar, la creciente y universal demanda de los
cuerpos organizados de la sociedad civil por mayores espacios de autorealizacin, lo
que supone tanto descentralizacin (cesin del poder) como autonoma (campos
especficos de competencia ) y, por ltimo, la tendencia a la privatizacin de las
actividades productivas y de servicios que actuara como escenario favorables a la
descentralizacin.
Los actuales planteamientos en torno a la descentralizacin presentan variantes
importantes respecto a los perodos precedentes que estuvieron determinados por la
tendencia de la Planificacin del Desarrollo Regional y, particularmente, los cambios
que all se proponan se orientaban ha afectar a los procesos econmicos. En el actual
orden de cosas el acento se ha dirigido haca lo poltico - administrativo.
Para Carlos De Mattos el analizar las diversas vertientes sobre descentralizacin
permite distinguir por lo menos tres tipos de discursos, que aun cuando tienen algunos
puntos coincidentes, responden a concepciones ideolgicas diferentes. El primero, es el
que considera a la descentralizacin como un medio para el desarrollo endgeno; el cual
es sustentado por los denominados regionalistas o localistas que plantean que la
descentralizacin constituye la alternativa ms plausible para la democratizacin de la
sociedad , la trasparencia de las decisiones regionales o locales y lograr niveles altos de
participacin social. Entre las figuras destacadas de sta tendencia destaca el economista
chileno S. Boisier. El segundo discurso, se asocia al nombre de J.Borda y J.L. Coraggio;
el cual sita la descentralizacin como un medio para una democratizacin popular. De
manera de que sta puede llegar a constituirse un instrumento propicio para impulsar
una suerte de democratizacin social desde las comunidades locales. La tercera postura,
observa la descentralizacin como un medio para una reestructuracin capitalista; es
decir, se la considera como uno de los aspectos centrales de una reforma del Estado
compatible con la restauracin neocapitalista y con la globalizacin de la economa del

mundo. Esto es, que la reestructuracin productiva requiere de una organizacin social
flexible y con presencia mundial. Sera, en consecuencia, la expresin discursiva del
proyecto neoliberal que tendr como antecedentes primarios los aportes de Hayek en la
dcada del 40 y, que han tenido resonancia en organizaciones internacionales como el
Banco Mundial y en el diseo de sus polticas para Amrica Latina. En definitiva, en
cualquiera de sus modalidades descentralizar estara significando una intervencin en la
estructura poltico - administrativo con la finalidad de modificar la forma y el grado de
regulacin del Estado en determinados mbitos polticos.
Por su parte, C. Van Haldenwang afirma que la racionalidad de la descentralizacin se
puede comprender atendiendo a las diversas perspectivas tericas, tanto del
neoliberalismo, el neoestructuralismo y el neomarxismo.
En la primera perspectiva, la reforma descentralizadora se intenta para aumentar la
eficiencia global del sistema por medio del desmantelamiento de la regulacin estatal.
El argumento principal - sostiene el autor - es que, junto con el crecimiento demogrfico
y la aceleracin de la urbanizacin, se llega a una inflacin de demandas distributivas
dirigidas al Estado; las que van acompaadas de una incapacidad administrativa
(incapacidad de ampliacin eficiente del aparato burocrtico), lo que conduce a una
inflacin regulativa (con deterioro concomitante de la calidad de los servicios) y se
llega, as, a una crisis del presupuesto estatal.
En la perspectiva neoestructuralista, la reforma descentralizadora tiene por objetivo
aumentar la efectividad del sistema por medio de la racionalizacin de la regulacin
estatal. En tal sentido, que la crisis del Estado latinoamericano tiene dos dimensiones:
crisis de endeudamiento externo y crisis de distribucin y legitimidad interno. La crisis
de endeudamiento limita los espacios hacia fuera y obliga al costoso proceso de ajuste;
la crisis de distribucin causa polarizacin socioeconmica que afecta ms a algunas
regiones que a otras. Por consiguiente, el rgimen pierde legitimidad y la presin
poltica de la periferia sube, lo que ocasiona incapacidad de las instituciones
tradicionales de encarar los nuevos conflictos sociopolticos. La incapacidad
institucional se debe, en buena parte, a la sobre - centralizacin del Estado. Las
estructuras centralizadas se justificaron en el pasado por la creacin del Estado de
Bienestar y por el proceso de modernizacin econmica, pero han perdido su vigencia.
En los enfoques neomarxistas, la descentralizacin es una respuesta para estabilizar el
sistema frente a las tensiones provocadas por el ajuste econmico, por la reproduccin
de la dominacin poltica por medio de la privatizacin, por la modernizacin y por la
fragmentacin de la prctica poltica. El argumento correspondiente es que, en la nueva
fase de acumulacin, los pases dependientes viven fuertes presiones de ajuste, con una
doble dinmica: por un lado, deben manejar la crisis de endeudamiento hacia fuera y la
crisis presupuestal hacia adentro; por otro lado, se vuelven criticas las relaciones entre
Estado y sociedad, pues los instrumentos de la intervencin estatal se muestran
insuficientes, irracionales o demasiados costosos. Esta crisis se trata de solucionar con
la llamada modernizacin del Estado, proceso que conlleva prdidas de legitimidad y
nuevas formas de articulacin de intereses que, en parte, escapan del control del Estado.
Como reaccin, se vienen ofreciendo nuevas posibilidades de participacin: esto se
llama democratizacin del rgimen.

En cualquiera de las posiciones - que antagnicas en lo medular - es posible visualizar


un elemento de anlisis comn, esto es la vinculacin de los procesos de
descentralizacin a un debate respecto de las caractersticas que debe asumir el Estado
en los actuales escenarios sociales, polticos y econmicos que presenta Amrica Latina.
Es decir, la descentralizacin no es un proceso nico que caracterice al actual orden
econmico, sino que ocurre paralelamente a su opuesto, la tendencia hacia la
centralizacin; segundo, que el redescubrimiento de la idea esta relacionada con el
agotamiento del orden econmico que caracteriz el despegue de la postguerra; tercero,
que tanto la derecha como la izquierda tienen razones "objetivas "para estar seducidas
por la idea de la descentralizacin; an cuando sta sea entendida de manera diferente.
La reforma del Estado, descentralizacin y democracia emergen como principios axiales
fundamentales a la hora de redimensionar el sentido de la existencia de una sociedad
que hoy se nos presenta como funcionalmente diferenciada.
En los ltimos aos el proceso de descentralizacin en Amrica Latina ha estado
asociado con la democratizacin de Estado y con la modernizacin de la gestin
pblica, con el surgimiento de un nuevo perodo de regulacin estatal en lo econmico
y, con las posibilidades que desde all logren plausibilidad medidas que permitan
reorganizar y revitalizar los procesos democrticos. Como afirma D. Rufian la
coincidencia en el tiempo de los procesos de descentralizacin y democracia no es
azaroso, sino que se debe al convencimiento, dentro de los proyectos polticos
nacionales, de que la restauracin democrtica de un ir acompaada de un proceso de
perfeccionamiento de la misma y que esos slo es posible a partir de una redistribucin
del poder del estado que permita un control efectivo del poder por parte de la
ciudadana.
Hay que considerar que gran parte de la discusin politolgica y sociolgica en torno a
la descentralizacin recin est asumiendo forma y contenido, particularmente una vez
que comienzan a percibirse los resultados de las experiencias llevadas a cabo en los
ltimo 15 aos en la regin. Como se plante anteriormente, tales discusiones no estn
eximidas de falta de claridad conceptual, de hecho se expresan en una suerte de
sobreabundancias de terminologas y enfoques que, muchas veces, resultan a lo menos
confusa.
En una definicin amplia, por ejemplo, B. Smith la define como la transferencia de
poder a niveles inferiores dentro de una jerarqua. Pero as planteado ste concepto
tambin puede significar la transferencias de competencias a gobiernos subnacionales
(descentralizacin territorial) o la transferencias de competencias a instituciones paraestatales o incluso no gubernamentales (descentralizacin funcional); la que a su vez
suele confundirse con el concepto de privatizacin.
S. Boisier plantea que la vaguedad conceptual est asociado al empleo de conceptos
que tienen significados diferentes y que se usan como equivalentes; es el caso de los
trminos deslocalizacin, desconcentracin y descentralizacin. Ms bien el primero,
alude al acto de trasladar desde un lugar a otro del territorio actividades productivas, de
servicio o de administracin. Por su parte, la desconcentracin, corresponde a un acto
mediante el cual se traspasan capacidades para tomar en forma exclusiva y permanente
decisiones - desde un nivel determinado de la estructura administrativa a otro nivel de
rango superior - dentro de la propia organizacin. En cambio la descentralizacin

significa reconocer determinadas competencias a organismos que no dependen


jurdicamente del Estado. Para que ello pueda ser as, los organismos descentralizados
necesitan poder tener personalidad jurdica propia, presupuesto propio y normas propias
de funcionamiento.
Siguiendo con Boisier, ste argumenta que otro error frecuente consiste en diferenciar
errneamente las diversas modalidades y clases de descentralizacin. La cual puede ser
funcional, territorial o poltica, las que a su vez pueden combinarse dando origen a
formas mixtas. Una descentralizacin funcional, entonces, implica el reconocimiento de
competencias especficas o delimitadas a slo un sector de actividad, al ente
descentralizado. Por su parte, la descentralizacin territorial presupone el traspaso de
poder decisional a un territorio o localidad. Si bien tales rganos tienen personalidad
jurdica propia, mantienen una relacin de dependencia jerrquica en la generacin de
sus autoridades. Finalmente, la descentralizacin poltica, forma mxima de la funcin
descentralizadora, se establece cuando el cuerpo descentralizado se genera mediante
procesos electorales.
Definir la descentralizacin en cuanto proceso poltico, pone un punto de perspectiva
significativo en el debate actual, pues implica romper con anlisis de quienes observan y
restringen el proceso en una dimensin administrativa; lo cual tiene incidencias
fundamentales para discutir en torno a las posibilidades y limites que presenta la
reforma del Estado y los requerimientos para lograr acompasarse a los dinmicas que
surgen de una sociedad funcionalmente diferenciada.
Enfoques Tericos sobre la Descentralizacin
Como se expres anteriormente, en trminos tericos generales se pueden observar tres
grandes lneas interpretativas respecto al sentido y objetivos de la descentralizacin. En
primer lugar, el enfoque neoliberal de la descentralizacin que la ve como un paso
primero para la privatizacin de los servicios sociales estratgicos; a la cual se le
agrega, la perspectiva tecnocrtica que ha puesto su acento slo en la dimensin
racionalizadora del proceso, buscando la optimizacin de la gestin y la reduccin de
los costos de los servicios pblicos. En un segundo lugar, sta la lnea que resalta
tensiones entre las visiones que enfatizan la descentralizacin administrativa y su
nfasis el rol modernizador o racionalizador de tal proceso, y la descentralizacin
poltica. En tercer lugar, resaltan las perspectivas que han planteado una crtica
consistente a lo que han denominado la utopa descentralizadora, la cual se ha estado
convirtiendo en una suerte de panacea para dar respuesta a todos los problemas del
desarrollo; estimulando expectativas desproporcionadas.
Examinaremos a continuacin algunas puntos relevantes que han ido configurando la
discusin en torno a stos discursos, a fin de hacer las distinciones pertinentes para
situar operativamente el anlisis y caracterizacin del sistema pblico en Chile y,
particularmente sus polticas de descentralizacin.
Un importante aspecto de la discusin respecto al tema aqu abordado ha estado referido
a no perder de vista que la situacin de cambio que est en marcha en Latinoamrica no
slo debe comprenderse como resultados de indudables las megatendencias
globalizadoras que hoy se manifiestan, sino que, igualmente, debe ser observada por las
especficas polticas de reestructuracin del Estado inducidas a travs de las polticas de

ajuste y modernizacin de corte neoconservador que inician su aplicacin desde


mediados de la dcada de los 70. Al respecto D. Rufan seala que las tendencias de
descentralizacin se ven sin duda reforzadas por las crisis de las administraciones
fiscales latinoamericanas, con grave incapacidad para conseguir recursos abultados
compromisos de gasto derivados de la deuda. En tales circunstancias la
descentralizacin no slo es contemplada como un mecanismo de redistribucin de
competencias sino como la transferencia de obligaciones del sector pblico hacia otras
administraciones subnacionales, a las que supone capacidad para conseguir recursos con
las que financiar las competencias. Asimismo, habra que agregar, que los procesos de
descentralizacin - por ejemplo, el observado durante la dictadura militar en Chile - se
inscribe en una lgica distinta a la de distribucin del poder, no se da en el sentido de
descentralizacin poltica como lo sealara S. Boisier - y se refiere ms bien al papel
que el Estado debe desempear en el nuevo modelo de desarrollo, en el cual abandona
su rol benefactor. Esto es, los procesos de descentralizacin han sido acompaados e
interpretados bajo la lgica de las polticas de privatizacin que, por su parte tienen
como marco de referencia en la escuela del public choice, cuyos principios se han
reseado ms arriba, tanto en la tipologa sobre descentralizacin como medio para la
reestructuracin capitalista (De Mattos) como en las llamadas corrientes neoliberales
que identifica Von Haldenwang.
Ambos discursos se articularan en el sentido de concebir a la descentralizacin como un
componente clave para dinamizar el avance del nuevo orden econmico que se
desencadena con las polticas de ajuste. La descentralizacin, de esta manera, sera la
solucin del problema de la burocratizacin y la ineficiencia de las instituciones
centralizadas, y garantizara mejores condiciones para la libre movilidad de los recursos
entre las regiones de un pas. La idea de descentralizacin aparece asociada as a la
privatizacin y despolitizacin de las relaciones de los ciudadanos y el Estado.
Al respecto, J. L. Coraggio antepone al proyecto neoliberal de descentralizacin un
proyecto democratizante de descentralizacin, el cual se caracteriza por tener al eje
poltico como coordenada estratgica que se antepone a los ejes econmicos de la
privatizacin y desregulacin del neoliberalismo. A partir del eje poltico se debe dar
una redefinicin explcita del Estado y sus funciones, su reforma profunda pero tambin
una reforma de la sociedad poltica; la cual involucre el cuestionamiento del
clientelismo y la mercatilizacin de la poltica, la defensa de los derechos humanos, el
control del Estado combinando las instituciones de la democracia representativa con
formas ms directas de participacin y gestin, entre otros aspectos. A su parecer, los
ejes administrativos y econmicos en el proyecto democratizante debe apuntar hacia
una descentralizacin territorial del Estado, confiando en que la multiplicacin de
escenas de gestin local abran un terreno favorable a la lucha cultural. En esto se debe
luchar - afirma - contra sus propias tendencias a la idealizacin de un determinado
mbito (el local), o instancia (el municipio), o de la vida cotidiana, como falsas
respuestas a preguntas mal planteadas. Coincidiendo con ste autor, Restrepo afirma,
que sostener que la descentralizacin constituye el medio idneo para lograr el
desarrollo local, es equivalente a fetichizar lo institucional, puesto que se parte del
supuesto que una reforma de tipo poltico - administrativo puede establecer las
condiciones para la transformacin de la base estructural del sistema, la orientacin de
la distribucin del producto social y las caractersticas predominantes de la dinmica de
acumulacin de capital.

En sta misma lnea, nos son pocos los investigadores latinoamericanos que han
sealado que el proyecto de descentralizacin que emerge a la sombra del proyecto
neoliberal global en nuestras incipientes e inacabadas democracias latinoamericanas,
presentan graves limitantes en su base terica como en sus posibilidades estructurales
para dar cuenta eficientemente de sus amplios objetivos polticos, sociales, culturales,
territoriales y econmicos.
Probablemente el ms destacado autor contra - paradigma descentralizador sea C. De
Mattos, quien se pregunta: Cmo una reforma de tipo poltico - administrativo puede
lograr tan profundas transformaciones en sistemas donde ciertos condicionamientos
estructurales han gravitado hasta ahora en otra direccin?.
De Mattos responde que a) una reforma de carcter poltico - administrativo no puede,
por s sola, modificar el tipo de sociedad en que se implanta. La dinmica
socioeconmica capitalista est afectada por condicionamientos estructurales, que no
pueden ser removidos por la va de una simple reorganizacin territorial de la
administracin territorial del poder, b) no existen fundamentos tericos y empricos que
respalde el supuesto de que el descenso haca lo local en una sociedad capitalista,
conduzca a situaciones propensas al predominio de los intereses populares, c) en
sociedades crecientemente integradas econmica y territorialmente, donde las diversas
colectividades locales estn sometidas a una creciente influencia externa, no es
concebible que ellas puedan disponer de la autonoma poltica requerida para impulsar
polticas pblicas de distinta orientacin y contenido a las que son impulsadas nacional
y / o internacionalmente, d) la multiplicacin de instancias decisorias puede contribuir a
acentuar la fragmentacin del poder y los problemas de gobernabilidad en los
respectivos sistemas nacionales; esto puede ser funcional a los procesos de
reestructuracin mundial del capitalismo pero desfavorece a una gestin pblica
nacional, e) la descentralizacin que est comenzando a ser impulsada no es la que
postulan sus idelogos progresistas. Las reformas en curso, en tanto responden
principalmente a las necesidades planteadas por la reestructuracin capitalista y apuntan
a solucionar problemas en este terreno; no parecen ser las adecuadas para alcanzar
aquellos objetivos de democratizacin, participacin, justicia social y desarrollo.
Para Curbelo existen razones prcticas y normativas que justifican la descentralizacin.
Entre las primeras pueden incluirse razones administrativas tendientes a mejorar el
funcionamiento del sistema administrativo y burocrtico; argumentos polticos para
mejorar la estabilidad del sistema, movilizar el apoyo de los ciudadanos, y reforzar el
control social; objetivos de desarrollo econmico que movilizan los recursos locales y
adecuan las actuaciones pblicas a las circunstancias concretas; y la satisfaccin de
valores bsicos tales como participacin, democracia y autosuficiencia. Por su parte, las
razones normativas que justifican la descentralizacin estn asociadas a) las Teoras de
la Eleccin pblica para las cuales la descentralizacin: 1, maximiza la utilidad
derivada del conjunto de bienes y servicios provistos por una comunidad o regin dada
a travs de la posibilidad, terica, de los ciudadanos de ir de una localidad a otra de
acuerdo con la bolsa de bienes y servicios que stas ofrecen, 2, reduce los costos
transaccionales de las decisiones tomadas de un modo centralizado, y b) las Teoras de
la administracin pblica que enfatizan las mltiples consecuencias disfuncionales de la
burocracia "ideal" Weberiana y sugieren la cooptacin y delegacin de poderes a los
niveles inferiores de la burocracia.

En un mbito ms global, S. Boisier afirma que el desarrollo regional es un proceso que


actualmente transcurre en tres escenarios interdependientes, que se han configurado
recientemente: un escenario contextual, uno estratgico y un nuevo escenario poltico.
El primero es el resultado de dos procesos, presente ahora en todos los pases. Se trata
del proceso de apertura externa, empujado por la fuerza de la globalizacin y del
proceso de apertura interna que, a su vez, es empujado por la fuerza de la
descentralizacin. El primero es un proceso esencialmente econmico, en tanto que el
segundo es, fundamentalmente, un proceso poltico. Por su parte, el escenario
estratgico esta asociado a resolver respecto de cmo avanzar en la configuracin de
nuevos espacios territoriales y nuevas modalidades de gestin territorial. En tercer
escenario - el poltico - en el cual hay que repensar el desarrollo regional, se construye
sobre la interseccin de los procesos de modernizacin del estado y las nuevas
funciones de los gobiernos territoriales.
Por lo que, a su juicio, la reforma poltica, la gobernabilidad y la descentralizacin no
son constituyen procesos independientes y que, por tanto, la denominada reforma
estructural del Estado o modernizacin de ste obedece a dos grandes fuerzas: por un
lado, la necesidad de colocar la indelegable funcin estatal de respaldo a la acumulacin
a tono con sus nuevas modalidades, derivadas , a su vez, y de nuevo, de la revolucin
cientfica y tecnolgica; por otro, la necesidad de lograr un nuevo contrato social entre
el estado y la sociedad civil, nuevo agente protagnico del proceso de cambio y
modernizacin en la reestablecida democracia latinoamericana; lo que implica pasar de
un arreglo institucional centralizado a otro descentralizado; el cual se convierte en una
contribucin a la gobernabilidad al dispersar el conflicto poltico que se expresa en
nuestros sistemas en un alto grado de concentracin. Por tanto, el mejoramiento en el
acceso al poder atraviesa la cuestin de la descentralizacin poltica y territorial, puesto
que trata de crear el mayor nmero de posible de organizaciones e instituciones
intermedias entre el Estado y el individuo.
Lo que en definitiva, se traduce en que la descentralizacin poltica se entiende como un
proceso que es slo concebible en el mbito de los sistemas polticos democrticos y
que, por tanto, va ms all de una reforma puramente administrativa. Ms bien, la
descentralizacin se inscribe en un proyecto mayor; esto es que aporta en la bsqueda
de una diferente redistribucin del poder poltico en la sociedad, es decir, busca
establecer un nuevo contrato social entre el Estado y la sociedad civil. Lo que implica,
en definitiva, construir poltica y socialmente las regiones.
La posicin de Boisier ha sido acompaada, en los ltimos aos, de diversas maneras,
las que se anan en torno al cierto consenso terico existente respecto a que la
descentralizacin sera una respuesta poltica a las tensiones y conflictos sociales
producidos por la incapacidad del Estado para dar satisfaccin a las demandas de la
sociedad, debido a la ausencia de canales de participacin poltica y ciudadana. En este
sentido, la descentralizacin es concebida como la bsqueda de una institucionalidad
que permita mayor participacin de la ciudadana, de manera de facilitar la relacin y la
solucin a los problemas de la poblacin en los lugares cercanos a donde estos se
producen. Desde este punto de vista, la descentralizacin sera un instrumento para la
democratizacin del Estado, y constituira uno de los factores indispensables de la
modernizacin del mismo.

Hay que sealar, sin embargo, si bien se dara una relacin retroalimentador entre la
descentralizacin y democracia, esto no significa que sea una relacin condicionante de
sta ltima. Chile, durante los aos 70 y 80, es un ejemplo de una reforma que
descentraliz el marco poltico administrativo del pas en un contexto autoritario. Esta
reforma mostr que la transferencia de recursos, atribuciones y responsabilidades a las
administraciones regionales y locales no es una condicin necesaria para la
democratizacin.
Por otra parte, tal consultancialidad entre descentralizacin y democracia, tambin se
relativiza mediante la constatacin que se ha realizado respecto de ciertas concepciones
que han exaltado, por ejemplo, la autonoma local concebida como autarqua.
En ese sentido, hay que insistir que la descentralizacin constituye un proceso, lo que
implica que las diversas posiciones relativas a lo largo del contino, no significan
necesariamente un fracaso por no lograr una situacin de completa descentralizacin.
En efecto, tal como la ha formulado J. Borja, los modelos latinoamericanos de
descentralizacin administrativa o desconcentracin, deben ser vistos, como pasos hacia
una visin ms descentralizada del territorio. Pero el estudio de diversas experiencias en
stos pases han sealado las autolimitaciones de los sistemas polticos para propiciar
dinmicas que impulsen el proceso de descentralizacin a un carcter ms all de
cambios jurdicos administrativos.
La revisin de estudios realizadas por R. Harris le permiti observar que las burocracias
latinoamericanas - que han implementado programas de descentralizacin - sufren una
falta de coordinacin entre agencias estatales y una frecuente superposicin entre stas y
los distintos niveles de gobierno. Frente a estas limitaciones los gobiernos han
convocado a reformas administrativas dirigidas a una sectorializacin, o coordinacin
de agencias segn funciones relacionadas o a una regionalizacin, que aspira a una
mejor coordinacin de las agencias locales que operan a nivel local y regional. Para ste
autor, ambas reformas no han sido necesariamente descentralizadoras, ya que pretenden
hacer ms eficiente el funcionamiento de sus agencias locales, sin pretender transferir
efectivas competencias.
De equivalente forma, tambin se ha observado, especialmente en aquellas experiencias
que han asumido a la descentralizacin como un medio para la reduccin de lo estatal,
expresada en una nocin de Estado mnimo y en una reduccin de los gastos de la
administracin central acotando su presencia intervencionista dentro del sistema
econmico y social; que sus resultados prcticos han estado lejos de ser consistentes con
sus predicamentos de base, pues estudios recientes del Banco Mundial han concluido
que el resultado inmediato de algunos programas descentralizadores ejecutados en la
regin, por ejemplo, los Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala y Venezuela, han
incrementado el gasto del gobierno central.
Hay un acuerdo general de que la vigorizacin de la sociedad civil y la democratizacin
del Estado seran impensables hoy en da, sino se acompaaran de profundas
transformaciones en el manejo del poder estatal, en la participacin ciudadana y en la
comunicacin ampla entre el Estado y las organizaciones de la sociedad. Pero tambin
existe un alto grado de coincidencia al plantearse que la descentralizacin per se no es
necesariamente el medio para lograr esta aproximacin del Estado a la comunidad
regional o local. Lo que, a su juicio de R. Atria puede redundar en un factor de

disgregacin del Estado y en un alimentador de fuerzas centrpetas dentro del sistema


poltico. Por lo que, la descentralizacin debe descansar sobre algunas condiciones
previas; a) delimitacin de la unidades regionales y locales en cuanto realidades
socialmente vlidas; b) la necesaria distinciones entre la descentralizacin y las
diferenciaciones regionales (sociales, culturales e histricas) que suelen existir al
interior de las sociedades nacionales y c) la descentralizacin debe suponer el desarrollo
y consolidacin de instituciones mediatizadoras capaces de actuar como canales
adecuados para el doble trnsito de la participacin que permite contrarrestar las
tendencias a la privatizacin de la poltica regional y local.
En ste planteamiento se perfilan dos aspectos fundamentales; por una parte, si la
descentralizacin es la redistribucin de competencias y poderes desde el Estado
central; entonces requiere de una base geogrfica para su funcionamiento y, por otra, en
stas se demandan organizaciones que operen en el sentido de articular las
comunicaciones de las diversas lgicas pblicas y privadas que comprenden la
complejidad social de esos territorios; lo que implica una construccin poltica. Para el
primer aspecto, surgen las regiones como una unidades espaciales, poltico administrativas y receptoras del proceso de descentralizacin poltico - territorial. En la
segunda dimensin, surgen los gobiernos locales y regionales como instancias de
decisin descentralizadas con personalidad jurdica y recursos propios; que se definen
como agentes estratgicos para propender al desarrollo regional.
Desarrollo Regional y Descentralizacin
La relacin desarrollo regional, planificacin regional y descentralizacin ha entrado, en
los ltimos aos, a un complejo proceso de revisin, tanto en sus concepciones tericas
como en lo concerniente a las experiencias que a partir de ellas se han ejecutado en
Amrica Latina en las dcadas precedentes. La inclusin en el anlisis de los proceso de
diferenciacin funcional y globalizacin est permitiendo replantear cuestiones que
parecan tener ciertos niveles de certezas en perodos pasados, a pesar de existir
perspectivismos a veces encontrados. De hecho, stos replanteamientos han impactado
desde las definiciones bsicas de regin hasta en sentido y plausibilidad que tendra hoy
una planificacin del desarrollo regional de corte centralista en stos nuevos escenarios.
Crticas que, en definitiva, apuntan a configurar nuevos marcos interpretativos para el
desarrollo regional y la descentralizacin bajo los nuevos parmetros de construccin de
lo social.
En un primer trmino, diremos que el concepto de regin ha sido analizado y definido a
partir de diversos paradigmas, las que en suma se pueden identificar en dos grandes
agrupaciones. Una que incluye todas las formulaciones que hacen abstraccin de toda
consideracin histrica - social y as postulan conceptos que pretenden sean universales,
por ejemplo, la Escuela francesa de los espacios abstractos (F. Perroux y J. Boudebille),
la escuela alemana de la regin econmica (W. Christaller y A. Lsch), y la regin
productiva (Teora de la base econmica). El segundo, agrupa a aquellas elaboraciones
cuyo punto de partida es el reconocimiento de la vigencia de un sistema social
histricamente determinado, el cual da origen a toda concepcin regional en la medida
que sostiene que la ocupacin de un territorio est condicionada por el tipo de relaciones
sociales prevaleciente entre los grupos humanos que se asientan en determinadas partes
del continuo geogrfico. Entre stas concepciones, se encuentran la de regin espacial

(J.L. Coraggio), la regin integral ( A. Rofman), la regin histrica ( A. Moreno y E.


Florescano).
Sin embargo, en los ltimos aos se han percibido fuertes posiciones crticas al conjunto
de stos planteamientos; una de ellas la que constituye las que realiza S. Boisier quien
sostendr que los modelos interpretativos de regin debe ser revisada ya que anteriores
conceptualizaciones no asuman los cambios contextuales y estructurales que se han ido
configurando en torno a ste concepto. Los cuales se deben a la revolucin cientfica y
tecnolgica y de la globalizacin. Fenmenos que dejan obsoletos - sostiene - tres
conceptos que han estado ligado a los intentos de regionalizacin: distancia, friccin del
espacio y contiguidad. De igual manera, el criterio de tamao de las regiones como
coordenada de definicin de ste se agota, pues lo relevante hoy es analizar la
complejidad estructural de un territorio organizado. El cual se visualiza como una
estructura sistmica, siendo sus caractersticas ms importantes su complejidad y su
estado final. Esta complejidad se refiere a la variedad de estructuras internas que es
posible identificar en el sistema; urbanas, productivas, sociales, polticas; b) los
diferentes niveles de jerarqua a travs de los cuales se establecen los mecanismos de
retroalimentacin y control del sistema y; c) las articulaciones no lineales presentes en
el sistema, que generan estructuras disipativas. Siendo, en definitiva, el territorio
organizado un sistema dinmico; por lo que la bsqueda no apunta hoy a determinar
cuan grande debe ser una regin, ms bien y por el contrario, lo que interesa es
determinar el territorio organizado de menor tamao que simultneamente presente una
elevada complejidad estructural.
En segundo trmino, la nocin de desarrollo regional que ha estado asociado en
Amrica Latina a los modelos de planificacin regional del desarrollo ha presentado un
recorrido bastante fluctuante y con posiciones encontradas. El conjunto de stos
planteamientos han tenido como objetivos dar respuesta a dos problemas centrales; por
un lado, las denominadas disparidades regionales y, por otra, la integracin econmico
espacial. Lamentablemente, tras ese perodo los estudiosos del tema en general
coinciden en que los modelos ensayados no han sido capaces de lograr su objetivo; lo
han conseguido en forma parcial y muchas veces confinado a regiones muy especficas;
se han limitado en la etapa de confeccin de planes; han servido de simple eslabn para
la planificacin nacional; o, en forma ms radical siguen siendo teora en busca de una
prctica. Las principales razones sealadas para este fracaso pueden sintetizarse en:

Desarrollo de modelos trasplantados desde situaciones muy dismiles a las


latinoamericanas, sin la suficiente consideracin de las realidades econmicas,
sociales, polticas e institucionales, o de otra forma, estructuras econmicas,
sociales, polticas e institucionales poco adecuadas a los planteamientos tericos
y supuestos de los modelos,
Dificultades para transitar de la formulacin de objetivos de tipo general a los
especficos y ms an, para definir instrumentos de evaluacin y control,
Falta de relacin entre los objetivos, la estrategia y su base terica,
Falta de capacidad real de la estrategia para orientar la accin de las
instituciones involucradas y la coordinacin entre ellas y,
Carencia de un autntico compromiso poltico por impulsar las transformaciones
necesarias para el xito del proceso.

Podemos agregar, igualmente que los esfuerzos referidos se han orientado en general a
modelos para una planificacin regional centralizada, es decir conducida desde
dependencias centrales de gobierno. Mucho menos se ha trabajado en modelos que
postulen esquemas de planificacin que incorporen niveles de decisin territoriales ms
desagregados. Lo cual no deja de ser tremendamente significativo para los escenarios
actuales en que estamos presenciando una sociedad que se caracteriza por ser
funcionalmente diferenciada en la cual opera un sistema econmico abierto; lo cual hace
visualizar como insuficiente un sistema de planificacin centralizada en ambientes que
se caracterizan por presentar procesos decisorios con un alto nivel de atomizacin y, que
a la vez, se hace contradictorio con los objetivos globales que se plantea la
descentralizacin, esto es crecientes niveles de autonoma institucional.
Adems de los elementos antes referidos, debemos sealar que la crisis de los modelos
planificadores centralistas del desarrollo regionales, y de la planificacin en su vertiente
tradicional esta asociada a la crisis global que ha presentado el Estado desde finales de
la dcada de los setenta. Para Hopenhayn, la planificacin estatal tuvo un rol
estratgico, tanto para la articulacin entre lo poltico y lo econmico y entre lo privado
y lo pblico; y entre las diferentes instancias del sector pblico que captaban e invertan
recursos del Estado. Es decir, el papel del planificador reforzaba el carcter tanto de
mega - actor como de meta - actor del Estado, recurriendo para ello al manejo
instrumental cuyo objetivo ltimo se puede definir - argumenta - al mejor estilo
iluminista tecnicista, como racionalizacin socioeconmica de un proceso de
integracin y desarrollo en vistas al logro de objetivos previamente acordados por el
poder poltico del estado y legitimados, en mayor o menor medida, por el
consentimiento ciudadano. Estos roles vern su legitimidad fracturada toda vez que la
crisis del Estado planificador se concibe como prdida de direccionalidad colectiva,
como incapacidad para integrar / modernizar la sociedad desde la accin estatal, como
incapacidad para asignar racionalmente los recursos entre los distintos sectores sociales,
o como conflicto entre la racionalizacin tcnica impuesta por la planificacin y las
demandas y las reivindicaciones sociales que emergen desde la sociedad civil hacia el
Estado.
Los nuevos escenarios, tanto tericos como socio -polticos han permitido ir
diferenciando nuevas posibilidades para la planificacin; ahora comprendida - en lo que
respecta al desarrollo regional - en marcos de accin ms desagregados, lo que
involucra definir modelos que incorporen niveles de decisiones ms autonomizados
sustentados en criterios que configuren la nocin de desarrollo desde abajo. Lo que
implica dejar espacios al aporte local en sus distintos niveles territoriales, con toda la
riqueza que el conocimiento de su realidad concreta puede aportar a favor de su propio
desarrollo.
Las nuevas distinciones que ofrece una planificacin regional as concebida - con sus
diversas variantes hoy presentes en la discusin- tiene diversos puntos de encuentros
con los aspectos institucionales y de planificacin y administracin, como de la teora
organizacional tal como se ha desarrollado en el marco del sector de la empresa privada.
As, por ejemplo, las distinciones que se realizan a partir de conceptos como
modernizacin del Estado, gerencia pblica, planificacin estratgica del sector pblico
y otras similares que abundan en el discurso poltico actual nos sealan la direccin que
est tomando los procesos de planificacin del desarrollo regional.

Por consiguiente, en el actual estado del arte de la problemtica regional es pertinente


sealar que la nocin de Regin nos remite necesariamente a la idea de un Desarrollo
Regional que alude a un proceso constante de cambio social, que sta al servicio del
progreso permanente de la comunidad regional, de todos y cada uno de los habitantes de
la regin. Y que para el logro de sus mltiples y complejos objetivos, la
descentralizacin acta como una precondicin , an cuando sta, tambin se manifiesta
en los planos locales. Estos objetivos del desarrollo regional pueden sintetizarse en los
siguientes:

Crecimiento econmico, que involucra el aumento sostenido en la produccin de


bienes y servicios regionales,
Sustentabilidad, permanencia y continuidad del incremento de la capacidad
productiva regional,
Inclusin social, entendida como equidad en la distribucin de los frutos del
desarrollo y participacin econmica, social y poltica regional, en todas las
divisiones territoriales de la regin,
Satisfaccin de necesidades bsicas, entendida como la provisin de servicios e
infraestructura para el mejor desarrollo de las personas en sus respectivas
regiones,
Calidad de vida, referida restrictivamente al mejoramiento de los asentamientos
humanos, hbitat urbano y rural en trminos de servicios prestados a la
poblacin, funcionalidad del sistema de centros urbanos y accesibilidad regional
y red de atraccin del sistema de centros poblados,
Autonoma Regional, definida como creciente capacidad de autodeterminacin
poltica regional, identificacin de la poblacin con su regin y capacidad de
apropiacin del excedente econmico generado en ella; y
Proteccin del medio ambiente, preservando el natural y el construido, en
particular cuidando la explotacin de los recursos renovables y los impactos
ambientales de la actividad productiva.

En sta perspectiva, existe consenso en representar en las denominadas Estrategias


regionales de desarrollo y los mecanismos de planificacin que la originan como el
medio de mayor potencialidad y dinamismo para desarrollar y dar actualizacin
permanente a los diversos actores pblicos y privados involucrados en los objetivos del
desarrollo regional y de la descentralizacin.
En definitiva, dentro de las actuales perspectivas que se desarrollan los procesos de
descentralizacin, el desarrollo regional y la planificacin descentralizada y concertada
constituyen una suerte de triloga que no pueden ser observadas aisladamente, si se
pretende avanzar en situaciones que permitan acompasar al Estado internamente, es
decir reconocer y articular sus diversas lgicas internas y, particularmente generar
medios comunicativos pertinentes y eficientes que sean capaces de reducir las variadas
complejidades societales que hoy tienen lugar en el marco de sociedades
funcionalmente diferenciadas. Siguiendo a S. Boisier, la misin estratgica del estado en
stas nuevas complejidades consiste en posibilitar que a nivel territorial se avance en la
construccin poltica y social de las regiones. Los procesos de reforma de Estado que
sta experimentando Chile en las ltimas dos dcadas y, particularmente, aquellas que
se han iniciado con los gobiernos democrticos desde 1990, probablemente constituyan
un escenario adecuado para visualizar la forma y los alcances de stas concepciones y
de que forma se manifiestan o no en las actuales complejidades societales.

En consecuencia, preguntarse por las caractersticas, implicancias y efectos


concomitantes de la descentralizacin asume un carcter fundamental. Ya que se
requiere desprenderse de antiguas imgenes de sociedades funcionalmente integradas
que estaban supeditadas aun eje poltico central representado por el aparato estatal y,
ms bien dirigir una mirada sistmica - y enfrentar como constatacin - al incremento de
la complejidad social y cultural en las sociedades de hoy, la autonomizacin de sus
componentes y las dificultades de conduccin central que ello involucra a los gobiernos.
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