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CONSORCIO DE INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL

CONCURSO DE INVESTIGACIÓN ACDI – IDRC 2005

PROYECTO BREVE ABIERTO (PBA)

Propuesta de investigación:

“Estimando la regalía óptima: El caso de la minería metálica peruana”

Carlos Orihuela Romero

Universidad Nacional Agraria La Molina - UNALM

Julio 2005
1. Título: “Estimando la regalía óptima: El caso de la minería metálica
peruana”

2. Objetivo

Un tema de reciente discusión en Perú y otros países es la aplicación de


regalías a los sectores extractivos de recursos naturales, principalmente a la
minería, cuya controversia abarca desde la idoneidad de su aplicación y
cálculo hasta el destino de los eventuales ingresos a obtener.

En el Perú, a partir de la década pasada, el Estado aplicó una regalía al


sector minero a fin de revertir parte de las utilidades generadas por el sector
minero hacia la inversión en el desarrollo local. Conforme al Decreto Supremo
Nº 88-95-EF, esta regalía fue equivalente al 20% del impuesto a la renta de
las actividades extractivas metálicas. Puesto que el Estado fue quien pagó la
regalía como parte de los impuestos, esta regalía no tuvo mayor relevancia
en el desempeño del sector minero.

Es a partir del año 2004 que aparece la Ley 28258 en donde la regalía minera
equivale una tasa (de 1 a 3%) de los ingresos por ventas del sector minero.
Bajo esta modalidad, el sector minero es quien debería pagar la regalía
independientemente de los impuestos normalmente aplicados, lo cual ha
conllevado a la fecha a un largo debate del tema.

No esta en discusión el derecho de aplicar una regalía puesto que el Estado


al ser dueño de los recursos naturales tiene el derecho legítimo de cobrar una
renta sobre el uso o explotación de estos recursos. La discusión se centra en
dos interrogantes: ¿esta regalía esta siendo adecuadamente redistribuida?
¿esa tasa asegurará una regalía óptima al Estado?.

La actual coyuntura de precios de los metales favorece al sector minero


peruano, cuyos ingresos han superado las expectativas. Sin embargo, a raíz
de los enfrentamientos entre algunas mineras y los poblados donde se extrae
los minerales es de suponer que esta bonanza no está necesariamente
repercutiendo sobre la sociedad directamente involucrada.

En la actualidad es evidente que la explotación minera, lejos de contribuir a


un desarrollo de los pueblos, a veces conlleva a pasivos ambientales que las
empresas mineras generalmente no están dispuestas a asumir.

Más aún, las recientes manifestaciones ocurridas en diversas zonas del país
hace evidente que la actual regalía minera esta lejos de ser un retribución
razonable para la sociedad y con ello no garantizaría en parte la
sostenibilidad del sector minero. La pregunta clave entonces sería ¿cuál es la
magnitud de una regalía minera óptima?.

En relación a esta interrogante, existe evidencia que la actual regalía no es la


óptima. Mientras los ingresos del sector minero son largamente superiores en
relación a otros sectores extractivos - el petrolero por ejemplo -, la regalía

2
minera resulta muy inferior a la regalía petrolera (canon petrolero); a pesar
que los ingresos generados por la extracción de petróleo son sustancialmente
inferiores respecto a los ingresos mineros. Esto sugiere que la actual regalía
minera esta subestimada (Barrantes, 2002; López et al, 2002) y por lo tanto
no es óptima.

Objetivo General

Por lo mencionado, el objetivo general del presente estudio consiste en


evaluar la sostenibilidad del sector minero peruano mediante el cálculo de
una regalía óptima.

Objetivos Específicos

Los objetivos específicos del estudio estarán destinados a identificar y


evaluar lo concerniente al desempeño del sector minero de la siguiente
forma:

- Determinar los ingresos y excedentes del sector minero.


- Evaluar los diferentes métodos de recursos naturales para calcular la
una regalía para el sector minero.
- Evaluar una regalía óptima para el sector minero.
- Elaborar una propuesta para apoyar la sostenibilidad del sector minero
peruano.

3. Justificación del proyecto

El tema de calcular una regalía óptima del sector minero es necesario por las
siguientes razones:

Primero. De acuerdo a Orihuela (2004), la actual regalía minera podría


equivaler hasta un 20% del valor de la regalía óptima, lo cual sugiere que el
Estado estaría dejando de percibir anualmente varias centenas de millones
de dólares. Por ello, dada la magnitud de los ingresos a percibir por el
Estado, calcular la regalía óptima del sector minero tiene mayor importancia
en relación a las regalías de otros sectores de recursos naturales.

Segundo. El sector minero concentra cerca del 50% del valor de las
exportaciones totales, por ello su relevancia en la economía nacional. Para un
país como el Perú, típico exportador de materias primas y principalmente de
minerales es conveniente asignar al Estado una óptima fracción de los
ingresos1 del sector minero a fin de asegurar la sostenibilidad de este sector,
y eventualmente de la economía peruana como un todo.

Tercero. En parte, es posible que los enfrentamientos sociales tengan como


origen la insuficiencia e inadecuada manejo de la actual regalía minera como
retribución económica a la sociedad. En tal sentido, la estimación de una
1
Asumiendo que son reinvertidos adecuadamente.

3
regalía óptima no solo contribuiría al bienestar social mediante el incremento
de inversiones en infraestructura social, y en consecuencia al proceso de
pacificación nacional.

Cuarto. Asumiendo una correcta inversión de los ingresos a obtener, una


regalía optima permitiría obtener mayores recursos para la adecuada
inversión en ciencia y tecnología, y educación en general, requisito para que
la actividad minera sea sostenible.

Quinto. Conforme a Hartwick and Hageman (1993), la renta o excedente


generado por el sector minero es igual al valor de la depreciación natural
minera. A su vez, -bajo el esquema de Hartwick (1977)- esta depreciación es
equivalente a la regalía minera. En consecuencia, calculando la regalía
minera es posible incorporar la depreciación natural minera al PBI o PNN
Minero, obteniendo una medida más precisa de ingreso sostenible del sector,
lo cual a su vez constituye una herramienta para la adecuada gestión de
recursos naturales.

Sexto. De igual forma, una vez calculada la regalía minera es posible aplicar
la metodología para otros recursos no renovables como el petróleo y el gas.
Asimismo, esta trabajo puede ser usado como modelo para otros estudios
relacionados a la gestión de recursos no renovables no solo en Perú sino en
la región y en mundo.

Índice Tentativo del documento final

1) Introducción: Diagnostico minero, Situación y perspectivas de la


minería
2) Marco teórico
- Renta
- Depreciación natural
- Sostenibilidad en el sector minero: Regla de Hartwick
- Regalías mineras y canon minero
3) Métodos para estimar las regalías: Valor Presente Neto, Costo del
Usuario, Precio Neto, Costo de Reemplazo, Costo de Transacción,
Valor del stock, Valor de la producción, Volumen de producción, Otros.
4) Estimando la regalía minera para la minería peruana
- Aplicación del precio neto para obtener la regalía minera
- Análisis y Discusión de resultados
- Regalías en otros países
5) Conclusiones y Recomendaciones
6) Bibliografía

4
4. Marco Teórico

Los recursos minerales son recursos agotables y por ende deberían ser
sustituidos paulatinamente por otras formas de capital (humano, artificial,
natural) a fin de mantener el stock de capital constante. De ser así, es factible
que se generen otras actividades que puedan sostener un nivel similar de
ingreso y empleo en el futuro. De esta forma, las futuras generaciones
podrían gozar de alguna manera, el agotamiento de los recursos minerales.
Esta es la definición de sostenibilidad según Hartwick (1977).

Hicks (1946) definió ingreso como el nivel de consumo que puede ser
mantenido indefinidamente sin reducir el stock de capital per-cápita. Esto es
relevante para el caso de los recursos minerales, los cuales constituyen un
tipo de capital natural agotable. Esto implica que los ingresos provenientes de
la venta de recursos naturales (en este caso, minerales) contienen un
elemento del consumo de capital que debe ser reinvertido para compensar la
reducción del stock de capital natural.

La porción del ingreso proveniente de los recursos minerales que debiera ser
reinvertida para compensar el agotamiento del stock de capital natural es
denominada renta Hotelling total2, la cual equivale a la diferencia del precio
del recurso (P) menos su costo marginal de extracción (C)3 multiplicado por el
nivel de extracción del recurso, E (Hartwick and Hageman, 1993). Así, para
un periodo dado t:

[Pt − C t ]E t (1)

Este popular principio de reinvertir las rentas (o parte de ellas) para mantener
el stock de capital constante es denominado Regla de Hartwick (Hartwick,
1977). Si éste se cumple, se garantizaría la sostenibilidad del sector minero4.
En consecuencia, una adecuada regalía minera debería ser equivalente a esa
fracción de los ingresos.

Existen dos enfoques para determinar los ingresos que deben ser
reinvertidos. El primero sugiere que la regalía deba ser equivalente a la
totalidad de la renta generada por la extracción del recurso agotable
(Hotelling, 1931; Repetto, 1989; Hartwick and Hageman, 1993) mientras que
El Serafy (1989) argumenta que sólo una fracción de esa renta es necesaria
para asegurar la sostenibilidad.

De otro lado, en el mundo existen diversas formas de gravar la extracción de


los recursos naturales, ya sea mediante impuestos y/o regalías, cuyas formas
de cálculo varían conforme al país (Figueroa, 1999).

En Perú, Pasco-Font (1996) estimó el valor de la depreciación natural del


sector minero peruano para el periodo 1979-1993 utilizando los métodos

2
También es llamado precio neto o excedente
3
Incluye un retorno al capital
4
Asumiendo que las rentas son invertidas adecuadamente.

5
precio neto y costo del usuario. Orihuela (2004)5 encontró el valor de esa
depreciación para el periodo 1994-2001 mediante una variante del método
precio neto. Aunque ambos autores usaron la depreciación natural para
corregir las medidas de ingreso sostenible del sector minero peruano
(Producto Nacional Neto -PNN y Producto Nacional Bruto -PNB), esta
depreciación no necesariamente equivale a una regalía minera óptima.

En realidad, el problema no solo consiste en calcular la regalía sino además,


analizar si este resultado es realmente aplicable al sector. La regalía obtenida
debería ser de tal magnitud que la sociedad pueda maximizar el bienestar de
sus ciudadanos sobre la extracción de estos recursos y al mismo tiempo
lograr la maximización de beneficios económicos por parte de la empresa que
explota el recurso. Si ambas premisas se cumplen, entonces la regalía será
razonable tanto para el dueño del recurso (Estado) como para la firma que
hace uso él. Esta es la definición de regalía óptima.

Dada la evidente subestimación de la regalía minera, Barrantes (2002) sugirió


que la regalía minera óptima6 deba calcularse utilizando el criterio de
producción fiscalizada del recurso, tal como se aplica para la extracción de
petróleo. En contraste, Tilton (2003) analiza algunas formas para calcular la
regalía óptima para la minería chilena. El autor concluye que para tal efecto
es fundamental obtener información de costos de producción. En ausencia de
éstos, no es posible obtener una regalía óptima.

Afortunadamente, en el Perú existe cierta información de costos7 de


producción que pueden apoyar la estimación de una regalía óptima.

Hipótesis

Las principales preguntas que el presente estudio pretende responder serán


las siguientes:

- ¿La actual regalía minera subestima la regalía minera óptima?


- ¿Cual debería ser el valor de la regalía minera óptima?.
- ¿Cuan fiables son los métodos de recursos naturales para el cálculo
de la regalía minera? ¿No sería mejor aplicar los métodos prácticos
que usan otros países?
- ¿Esta regalía minera es “sostenible” u óptima? ¿Este valor es factible
de aplicarlo para la minería peruana? ¿Qué es necesario para aplicarlo
en la minería peruana de manera razonable?
- Será posible aplicar la metodología a otros recursos naturales no
renovables, como el petróleo y el gas?

5
A pesar que utilizaron una metodología y tamaño de muestra diferente para estimar la depreciación natural minera
(regalía minera), ambos autores obtuvieron resultados similares.
6
Ante las evidencias de una subestimación de la regalía minera, es de suponer que la autora implícitamente hace
referencia a una regalía minera óptima.
7
IDEM (1991), Otto (2002) y memorias de las principales mineras

6
5. Metodología

La metodología planteada para el presente proyecto constará de los


siguientes pasos:

Paso 1, se realizará una breve revisión bibliográfica puesto que ya se dispone


del material bibliográfico relevante; sin embargo, será necesario adquirir
algunas publicaciones nacionales e internacionales, principalmente.

Paso 2, se analizarán las evidencias que sugieren que las regalías mineras
estuvieron y están subestimando su valor óptimo. Para ello se revisará y se
sintetizarán principalmente los estudios existentes: Propuesta Ciudadana
(2005), Orihuela (2004), López et al. (2002), Barrantes (2002), y Manco
(2002). Adicionalmente se realizará una breve discusión sobre el derecho y
necesidad del Estado peruano de obtener regalías sobre los recursos
naturales, con énfasis en los no-renovables.

Paso 3, se procederá analizar los diferentes métodos de recursos naturales


útiles para la estimación de regalías, como son: Costo del Usuario (El Serafy,
1981; 1989), Precio Neto (Repetto, 1989), Costo de Reemplazo (Adelman,
1990), Valor del Stock (Miller and Upton, 1985). En esta etapa se discutirán
sus ventajas y desventajas, y se elegirá el método más adecuado para el
caso peruano.

Paso 4, se estimará la regalía minera, para lo cual se usará el método “precio


neto”, el cual es el más apropiado para el caso específico peruano.

Como se comentó, la renta Hotelling total de un recurso agotable comprende


la expresión [P − C]E que resulta ser igual al valor de la depreciación natural y
que a su vez, equivale a la regalía del recurso natural. Sin embargo, teniendo
en cuenta el carácter polimetálico de la minera peruana, su estimación por
recurso sería tediosa puesto que implicaría obtener de las numerosas firmas
mineras no solo los costos marginales de extracción (o en su defecto, los
costos medios) de los minerales más relevantes (oro, plata, cobre, plomo,
zinc, estaño y hierro) sino también ponderarlos correctamente.

Una forma alternativa de estimación es mediante la definición de renta


Hotelling del Handbook of National Accounting: el valor de todos los ingresos
menos todos los costos de producción, incluyendo un retorno normal al
capital fijo empleado (United Nations, 2000). Así, la renta del sector minero en
su conjunto equivale al valor de la regalía minera. Esta forma de obtención
tendrá la ventaja de utilizar la información macroeconómica del sector minero
que por lo general es disponible. Aplicando esto, al caso minero metálico
peruano se tiene formalmente para un periodo t:
7

∑ [P − c ]E
i =1
it it it = VA t − REMt − CKFt − rtK t (2)

7
donde i=1...7, siendo 1=oro, 2=plata, 3=cobre, 4=plomo, 5=hierro, 6=zinc,
7=estaño.

Así, el lado derecho de la ecuación (2) representa la forma de obtener la


renta Hotelling total (regalía) para la minería metálica peruana en su conjunto.

Usando (2), Orihuela (2004) obtuvo la renta del sector minero metálico
peruano para el periodo 1994-2001. Lógicamente, será necesario incorporar
el periodo 2002-2004.

El valor agregado (VA), remuneraciones del sector minero (REM), y costo de


capital fijo (CKF) está disponible en INEI para el año 2002 y posiblemente
para los años 2003 y 2004. De todas formas, estos valores pueden ser
estimados conforme a la tendencia de la serie.

Cabe mencionar que los impuestos indirectos no son descontados del valor
agregado ya que deben ser considerados solo como una transferencia de
renta entre los agentes institucionales (empresas y gobierno). Los subsidios
del valor agregado tampoco son considerados, puesto que no forman parte
del valor generado por la producción de los recursos minerales (Figueroa y
Calfucura, 2002; United Nations, 2000).

Para estimar el retorno del capital se aplicará una tasa de retorno (r) sobre el
Activo Fijo Neto Minero Agregado (K). Para estimar el componente r, se usará
una tasa promedio anual conforme al desempeño del sector minero en el
periodo de estudio. Asimismo, la información sobre tasas de retorno para la
inversión en oro y cobre (Otto, 2002) serán tomadas como referencia.

La información de K estará conformada por una muestra representativa de


empresas mineras, incluyendo a las dedicadas a la fundición y/o refinación de
los minerales “i”, los cuales representan prácticamente la integridad del valor
de la producción minera peruana. Esta información esta disponible
principalmente en bibliotecas de las universidades Pacifico, Católica, y Lima;
empresas mineras; anuarios; memorias en internet; INEI; y CONASEV.

Puesto que en (2) se usa implícitamente el costo medio en lugar del costo
marginal8 será necesario corregir el resultado mediante un parámetro. Para
ello se utilizará el parámetro propuesto por Davis and More (2000) el cual ya
ha sido usado para el caso de la minería del cobre chileno (Figueroa et al.,
2002).

Paso 5. Se realizará un análisis sobre la conveniencia de calcular la regalía


minera bajo éstos métodos. Para ello se confrontará con los métodos
“prácticos” usados en otros países. Mayormente, estos métodos consisten en
calcular la regalía (minera o petrolera) en función a una tasa de la producción
o volumen de ventas, dada la dificultad de obtener la información de costos
de producción.

8
Asumiendo que las firmas mineras son maximizadoras de beneficios, el costo marginal de extracción del recurso
debería ser mayor que su costo medio. En consecuencia, al utilizar el costo medio en lugar del costo marginal, la
renta Hotelling sería sobrestimada.

8
Para el caso peruano, existe la información necesaria para obtener la renta o
regalía del sector minero. Asimismo, se dispone de información relevante
(utilidades, activos, costos) para testear la factibilidad de aplicar esta regalía a
la minería, lo cual conllevará a la estimación de la regalía óptima para el
sector minero.

Paso 6, se analizará la actual política de regalías mineras y canon minero,


evaluándose y proponiéndose eventuales mejoras.

Paso 7, se procederá a un minucioso análisis de las limitaciones de los


resultados al obtenerlos mediante el método del precio neto (Repetto, 1989;
Young and da Motta, 1995; Santopietro, 1998; Vincent 1997).

Paso 8, se procederán a las conclusiones y recomendaciones del estudio.


Finalmente, como es usual, una vez concluido el estudio se realizará un
control de calidad, depurando y mejorando la redacción, presentación, y
corrigiendo posibles errores.

9
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