Fagnani (2014) - Fragmentação Da Luta Política e Agenda de Desenvolvimento

Texto para Discusso # Plataforma Poltica Social
FRAGMENTAO DA LUTA POLTICA E AGENDA DE DESENVOLVIMENTO1

Eduardo Fagnani2
Este artigo tem por objetivo ressaltar a importncia da construo coletiva de um
projeto de transformao que deveria servir como referncia para a luta poltica no
Brasil neste incio do sculo 21. Isso porque nas ltimas dcadas o campo progressista
deixou de tratar dos grandes temas nacionais relacionados ao enfrentamento do
subdesenvolvimento poltico, econmico e social do pas. A fragmentao da luta
poltica em torno de pautas setoriais especficas tem prevalecido ante o debate de temas
estruturais. Com raras excees, perdeu-se a perspectiva de que o encaminhamento de
muitas dessas pautas segmentadas depende de superarem-se constrangimentos
estruturais polticos e econmicos pensados na tica de um novo projeto de
transformao. A segmentao de pautas tende a conduzir os diversos atores polticos
para labirintos cujas portas de sada dificilmente sero encontradas. Partidos polticos,
sindicatos, movimentos sociais e universidade parecem viver enredados e prisioneiros
de seus prprios labirintos (seo 1).
Os protestos populares reabrem perspectivas promissoras para impulsionar a retomada
do pensamento crtico sobre um projeto de transformao na perspectiva do
desenvolvimento. O pano de fundo obscuro do mal-estar exposto pelas ruas parece
guardar relaes com as mltiplas faces da crnica desigualdade social brasileira. Se
essa hiptese estiver correta, em ltima instncia, os protestos repuseram o conflito
redistributivo no centro do debate nacional. As respostas no podem ser minimalistas,
mas pensadas na perspectiva de um projeto de transformao (seo 2).
O desafio do campo progressista ampliar os dilogos na perspectiva de construir
consensos para a formulao de um projeto nacional nucleado no combate s diversas
faces das desigualdades sociais, o que demanda a construo de um campo de alianas
e debates pblicos cada vez mais ampliados. A ltima parte desse ensaio sugere pontos
de uma agenda sobre a dimenso social do desenvolvimento. Essa via poder abrir
pistas para que a luta poltica se liberte dos labirintos em que est enredada (seo 3).
1. Fragmentao da luta poltica
O papel da democracia na representao dos interesses gerais da sociedade foi mitigado
nas ltimas quatro dcadas da concorrncia capitalista sob a hegemonia do capital
financeiro e do pensamento neoliberal.
Com a hegemonia dos mercados desregulados, a poltica deixou de tutelar a economia.
A sociedade perdeu capacidade de conter o mpeto desagregador das foras de
mercado. Existe clara assimetria na representao poltica, em favor dos interesses do
poder econmico. A esfera pblica foi esvaziada ante os valores do individualismo e da
Texto elaborado como contribuio para o debate promovido pelo Movimento da Reforma Sanitria
Brasileira, integrado por vrias entidades que historicamente atuam em defesa da sade coletiva no Brasil. O
autor agradece as crticas e sugestes de Eli Iola Gurgel Andrade, Fernando Nogueira Costa, Joaquim Soriano,
Jorge Mattoso, Lena Lavinas, Luis Eugenio Portela Fernandes de Souza, Marcio Pochmann, Nelson Rodrigues
dos Santos, Silvio Caccia Bava, Taciana Santos, Wilson Cano e Wladimir Pomar, feitas a verso preliminar
deste ensaio.
1
Economista, professor do Instituto de Economia da Unicamp, pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e

do Trabalho (Cesit) e coordenador da rede Plataforma Poltica Social Agenda para o Desenvolvimento
(www.plataformapolticasocial.com).
2
meritocracia. Os Estados Nacionais foram enfraquecidos e perderam a capacidade de

coordenar projetos de transformao. Forjaram-se cultura e ideologia retrgradas em
relao ao desenvolvimento.
Para Hirsch (2013) o capitalismo transformado em sentido neoliberal minou as bases
da democracia liberal representativa e ocorre ampla submisso da sociedade civil e do
Estado economia. O objetivo exitoso da grande contraofensiva neoliberal era criar
um sistema poltico-econmico livre de interferncias democrticas. Estabeleceu-se
um sistema mundial de Constitucionalismo neoliberal que, na prtica, retirou de
cada Estado a possibilidade da influncia poltica democrtica.
Nesse processo, o carter do sistema poltico tambm sofreu modificaes. O sistema
fordista de partidos populares", que aglutinavam amplos interesses sociais e
procuravam influenciar os processos polticos decisrios, passou a ser coisa do
passado, aponta Hirsch. Esse modelo foi substitudo pela ideia da individualizao,
impulsionada pelos prprios partidos, pela qual o comportamento de mercado penetra
em todas as reas da vida, desde a famlia at as escolas e as universidades. O indivduo
como empresrio de si mesmo torna-se a figura central das relaes sociais, afirma o
autor. O desgaste da democracia parece ser generalizado em todo o mundo, desafiado
pelo poder hegemnico dos interesses do grande capital financeiro.
No caso brasileiro, tambm preciso levar em conta a secular capacidade das elites,
para preservarem o status quo social, como ressaltada por Celso Furtado (1979: 1-2).
Para o autor o Brasil um pas em que a misria de grande parte da populao no
encontra outra explicao que a resistncia das classes dominantes a toda mudana
capaz de pr em risco seus privilgios. No golpe de 1964, a classe dirigente apelou as
foras armadas, a fim de que essas desempenhassem agora o papel de gendarme do
status quo social, cuja preservao passava a exigir a eliminao da democracia
formal.
Nos anos da dcada de 1980, a manuteno desses privilgios foi novamente ameaada
pela fora do movimento social. Aps cambalearem num primeiro momento, as elites
retomaram o flego, enterraram a emenda da eleio direta, voltaram ao governo com o
novo pacto conservador de transio democrtica, manipularam para evitar a vitria de
Lula em 1989 e, a partir do ano seguinte, reassumiram suas cadeiras cativas no centro
do poder. Passado o susto, conservados os privilgios, acataram o projeto liberal
imposto pelos mercados, abrindo mo de alternativas e de graus de manobras para a
resistncia poltica e econmica.
Essa trajetria emblemtica da fantstica capacidade de mimetizao de
comportamentos detida pela classe poltica para representar os interesses do poder
hegemnico (econmico, poltico, miditico) em cada conjuntura. Observe-se o
paradoxo de polticos identificados com a ditadura coordenarem a transio
democrtica; ou ainda, o fato de que partidos polticos identificados com as marchas
populares dos anos 1970 e 1980, alguns anos depois coordenarem a implantao do
antagnico projeto neoliberal.
Esse quadro mais geral tem influenciado a ao dos movimentos sociais, partidos
polticos e sindicatos do campo progressista. Os partidos esto desengonados, os
movimentos sociais fracionados, os sindicatos aqum do espao que lhes cabe, alerta a
professora Maria da Conceio Tavares.3
Maria da Conceio Tavares. Resistir para avanar. O resto arrocho. Entrevista a Saul Leblon, Carta Maior,
11/06/2014.http://www.cartamaior.com.br/?/Editorial/Maria-da-Conceicao-Tavares-Resistir-paraavancar/31125
3
O papel que se espera dos partidos polticos progressistas como instituies

articuladoras das demandas da sociedade numa perspectiva de transformao foi
esvaziado nas ltimas dcadas. Os partidos e o sistema poltico como um todo esto
submetidos mercantilizao do voto, tornando-se dependentes das bancadas
particularistas de toda espcie.
A crise do sistema partidrio impe limites ao presidencialismo de coalizo. O
imperativo da conciliao de interesses polticos antagnicos limita a ao dos governos
do Partido dos Trabalhadores na articulao das demandas da sociedade identificadas
com suas bandeiras histricas. Por sua vez, em geral, os partidos da esquerda radical
desconsideram a correlao de foras e adotam posturas paralisantes, na medida em
que a utopia socialista posterga iniciativas de transformao social para o futuro pscapitalista.
O ataque ao poder dos sindicatos, protagonista das transformaes sociais no
capitalismo, tambm foi um dos focos da investida neoliberal. A partir do final dos anos
60 comeou a haver certo incmodo com o poder dos sindicatos e com a interferncia
do Estado. A primeira coisa que Reagan e Thatcher fizeram, foi derrotar os sindicatos.
Esse foi o fator decisivo para impulsionar o neoliberalismo, aponta Belluzzo (2013). De
fato, o ataque aos direitos trabalhistas foi um dos ncleos da ofensiva dos mercados.
Na base de tal redirecionamento estava a vontade de quebrar a espinha dorsal dos
sindicatos e dos movimentos organizados da sociedade, afirma Draibe (1993:92).
No Brasil, nos anos da dcada de 1990 em decorrncia das privatizaes, da
reestruturao produtiva e da estagnao econmica os sindicatos sofreram duros
golpes e derrotas e foram forados a adotar pautas defensivas. A recente recuperao da
atividade econmica e do mercado de trabalho mitigou esse quadro. No obstante, uma
parte importante destes sindicatos foi capturada pela atuao do governo nos ltimos
anos, o que limitou uma postura mais agressiva. Em parte por isso, alm das suas
pautas corporativas, o movimento sindical tambm no recuperou sua capacidade de
protagonizar os debates sobre os grandes temas nacionais e defender um projeto
alternativo de sociedade.
Apenas como ilustrao, observe-se que a correta pauta pelo fim do fator
previdencirio mostra-se minimalista diante das ameaas consolidao da
Seguridade Social recorrentes desde 1989. O debate sobre esse tema deveria ser
pensado na perspectiva mais ampla de se pressionar para que a Constituio da
Repblica seja cumprida nos dispositivos referentes organizao, financiamento e
controle social. O momento requer que se questionem as desoneraes fiscais que esto
corroendo as bases de financiamento da Previdncia, Sade, Assistncia Social e do
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). hora de pressionar por mudanas na
contabilizao inconstitucional praticada pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social (MPAS) desde 1989, que no considera a previdncia como parte da Seguridade
Social; e que no contabiliza as renncias fiscais como fonte de receitas da Previdncia
Social.
Esse enredo que acomete os partidos polticos e os sindicatos interfere na ao do
movimento social em seu conjunto. Como se sabe, da natureza destas mobilizaes
setoriais tratar de temas tambm setoriais ou especficos. Mas na ausncia da ao
mobilizadora dos partidos, observa-se a fragmentao das pautas de luta poltica em
torno de questes muito especficas. Em geral, perdeu-se a perspectiva de que pouco
poder ser feito em termos setoriais na ausncia de um projeto de transformao.
Tomando-se novamente a Seguridade Social como exemplo, observe-se que, muitas
vezes, os movimentos sociais ligados aos setores da Sade, Previdncia, Assistncia
Social e Seguro-Desemprego participam de disputas fratricidas na defesa de suas
pautas, o que paradoxal luz do texto constitucional. Os movimentos sociais
deveriam de forma unificada exigir o cumprimento da Constituio da Repblica.
Como se sabe, os artigos 194 e 195 organizam esses setores e suas fontes de
financiamento de forma integrada, alm de assegurar mecanismos de controle social

(Conselho Nacional da Seguridade Social) que nunca foram implantados.
A academia tambm no escapa desta lgica. Em relao ao passado, sobretudo nos
anos de 1950 a 1970, so poucos os trabalhos que debatem as questes nacionais na
perspectiva do desenvolvimento. A questo complexa e reflete, em alguma medida, os
valores do individualismo, da meritocracia e da produtividade que foram enraizados no
seio das universidades.
2. Protestos populares, desigualdades e conflito redistributivo.
Aparentemente h dois vetores que explicam as motivaes dos protestos populares de
2013 amplificados pela violncia policial. O primeiro a crise da poltica e da
democracia. Existe convergncia de opinies no sentido de que o sistema
representativo monopolizado pelos partidos est envelhecido e burocratizado4 e os
cidados no se sentem representados. A crise afeta todos os partidos polticos e o
poder legislativo dos trs entes federativos.
O segundo vetor a crise da cidadania social percebida pela mercantilizao e pelas
lacunas das polticas sociais universais e urbanas que atinge feies crticas nas grandes
metrpoles (MARICATO, 2013). Em alguma medida, a insatisfao popular est
sinalizando que os avanos recm-conquistados na incluso de parcela significativa da
populao ao mercado de consumo, apesar de positivos, no so suficientes. Os
protestos apontam que preciso ir alm e promover a incluso pela cidadania; pedem
direitos e no mercadoria; exigem servios pblicos de qualidade e no servios regidos
pelo lucro.
Em ltima instncia, a mensagem queremos escolas, hospitais, postos de sade e
servios pblicos com padro FIFA contestam os dogmas do Estado Mnimo,
enraizados no pas pela ofensiva neoliberal nos anos da dcada de 1990, que vendem a
iluso de que bastam polticas focalizadas para alcanar-se o bem-estar. Ao mesmo
tempo, elas reforam a viso de que o desenvolvimento requer os mesmos valores do
Estado de Bem-Estar Social que foram formalmente inscritos na Carta de 1988.
A soberania popular parece querer acertar as contas com o passado. Um quarto de
sculo depois, os cidados esto perguntando aos poderes Executivo e Legislativo dos
trs entes federativos: quando vamos cumprir o que reza a Constituio da Repblica?
As respostas das autoridades dos trs nveis de governo deram-se em torno de temas
importantes, mas distantes da natureza estrutural dos problemas. No se pode resumir
a questo da sade falta de mdicos, em uma conjuntura em que 45% dos brasileiros
identificam a sade como o principal problema do pas.5 Da mesma forma, as questes
da educao e do transporte pblico vo muito alm da falta de recursos e de
problemas nas planilhas das tarifas, respectivamente.
O mais grave ocorreu no caso da Reforma Poltica. Aps rejeitar a correta proposta do
plebiscito, o Congresso Nacional simplesmente deu as costas para a soberania popular,
para preservar o status quo social.
Essas duas faces do mal-estar que as ruas deixaram exposto escamoteiam o pano de
fundo mais obscuro marcado pelas mltiplas faces da desigualdade social, histrica e
crnica. As diversas insatisfaes latentes vieram tona por razes ainda
4
Consultar Altman (2013); Belluzzo (2013); Nassif (2013); e Werneck Vianna (2013).
5Pesquisa
Datafolha: http://www.febrasgo.org.br/site/?p=8448
desconhecidas, mas certamente influenciada pela violncia policial para conter as aes
do Movimento do Passe Livre, num contexto cultural influenciado pelas mdias sociais.
Seja como for, em ltima instncia, ao colocar o dedo nessa ferida, os protestos
repuseram o conflito redistributivo no centro do debate nacional.
Isso porque as respostas exigem mudanas estruturais pensadas na perspectiva de um
projeto de transformao mais amplo. Esse conflito superpe questes historicamente
no enfrentadas e novas demandas colocadas pela sociedade em transformao nas
ltimas dcadas. As velhas desigualdades tm razes histricas herdadas do passado
escravocrata (CARVALHO, 2001), do carter especfico do capitalismo tardio
(CARDOSO DE MELLO, 1998) e da curta experincia democrtica do sculo 20
(SKIDMORE, 1989; DREYFUSS, 1981).
A sociedade que lutou contra a ditadura instalada em 1964 queria acertar as contas com
esse passado. Para isso escreveu a Constituio da Repblica de 1988, que estabeleceu a
democracia e consagrou as bases de um sistema de proteo social inspirado em valores
do Estado de Bem-Estar Social (FAGNANI, 2005). Mas a notvel capacidade para
preservar o status quo social que apangio das elites brasileiras colocou em plano
secundrio, mais uma vez, a soberania popular.
A cidadania social consagrada pela Carta de 1988 introduziu uma nova face do conflito
redistributivo em torno da disputa pelos fundos pblicos. Essa disputa foi intensificada
nos anos da dcada de 1990, quando se optou pela insero subordinada do pas no
capitalismo globalizado.
Na primeira dcada do sculo 21, foram engendradas alternativas ao modelo que vinha
sendo implantado, que resultaram na melhoria dos padres de vida da populao. O
projeto social-desenvolvimentista elaborado pelo Partido dos Trabalhadores
(MERCADANTE e TAVARES, 2001) ganhou maior centralidade na agenda
governamental a partir de meados da dcada passada e houve melhor conjugao entre
objetivos econmicos e sociais. A economia cresceu e distribuiu renda, fato indito da
histria recente. Caminhou-se no sentido da construo de um modelo econmico
menos perverso que o padro histrico.
Reconhecer esse fato, no entanto, no implica endossar a ideia de que foi implantado
um novo padro de desenvolvimento. A viso de que os governos progressistas eleitos
em diversos pases da Amrica Latina seriam ps-neoliberais (SADER, 2014),
tambm deve ser vista com cuidado. verdade que foi aberta uma nova etapa de lutas
contra a hegemonia do mercado. Mas, apesar dessa marcha, o continente est muito
aqum de superar e virar a pgina do neoliberalismo.
Como sinaliza o historiador Perry Anderson, neste incio de sculo o neoliberalismo
segue aprofundando seu poder no mundo. verdade que, nesse cenrio, os governos
progressistas da Amrica do Sul, o continente passou a ser portador de uma esperana
que no existe em nenhum outro lugar do mundo hoje. Na sua viso, o Brasil est na
linha de frente deste processo de abrir frestas para caminhar no contra fluxo da
ideologia mundial dominante 6.
Em suma, apesar dos progressos recentes, as marcas profundas das desigualdades
sociais no foram apagadas. Tem razo a direo nacional do Partido dos
Trabalhadores (2014) que, ao apontar os desejos da sociedade pela realizao de um
conjunto de reformas estruturantes, faz referncia necessidade de se resgatarem as
Reformas de Base propostas por Joo Goulart e interrompidas pelo golpe militar h 50
anos. paradoxal que, passado meio sculo, as reformas poltica, bancria, tributria,
administrativa, educacional, urbana e agrria ainda permaneam na ordem do dia.
O Brasil e a Amrica Latina, segundo Perry Anderson, Carta Maior, 15/10/2013.
3. A dimenso Social de um projeto de transformao para o sculo 21

A diversidade e a complexidade dos temas estruturais a serem enfrentados pressupem
a formulao de uma agenda de transformao que consolide os progressos recentes,
mas caminhe muito alm.
verdade que essa perspectiva limitada pela correlao de foras amplamente
favorvel ao poder econmico. Da mesma forma, a democracia brasileira um processo
em construo e ainda prevalece na sociedade um caldo de cultura antidemocrtico e
favorvel ao golpismo que tem sido explorado por lideranas polticas da oposio e por
setores da mdia. certo que enfrentar as velhas e as novas desigualdades exige que o
conflito redistributivo favorea a sociedade e a cidadania em detrimento do poder
econmico, o que coloca limites manuteno da tradicional poltica de conciliao
entre interesses polticos opostos.
Tambm verdade que, aps quarenta anos da ofensiva neoliberal, falar em agenda de
desenvolvimento pregar no deserto. No obstante, no parece haver outro caminho
possvel caso se queira, de fato, enfrentar as desigualdades sociais, pano de fundo do
mal-estar contemporneo.
3.1.
Novos desafios ao pensamento estruturalista
Em linhas muito gerais, podemos dizer que o pensamento estruturalista latinoamericano desenvolvido pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe
(Cepal) priorizava a transformao estrutural da economia da base agrrio-exportadora
em urbano-industrial. Em ltima instncia, a estratgia almejava a construo dos
estgios superiores da pirmide industrial verticalmente integrada. A industrializao
era a nica via possvel para reduzir as assimetrias entre o centro e a periferia e superar
o subdesenvolvimento.7
A profunda heterogeneidade estrutural do emprego e da estrutura produtiva era vista
como um dos obstculos ao pleno desenvolvimento das foras produtivas capitalistas. A
concentrao da renda decorrente dessa heterogeneidade, bem como o excedente de
mo de mo de obra que se deslocava do campo para a cidade, limitava a demanda por
bens de consumo e a dinmica do crescimento. A maior parte da populao mantinhase submetida lgica da subsistncia e no tinha acesso aos frutos do progresso
tcnico. A precria insero no mercado de trabalho e os baixos salrios impediam sua
incorporao ao mercado de consumo de massas. Num pas de industrializao tardia,
a estratgia de desenvolvimento deveria, necessariamente, priorizar a industrializao e
a superao das heterogeneidades estruturais.
Em funo da sua incipiente institucionalidade, a poltica social no foi contemplada
como instrumento complementar para promover a redistribuio da renda e equidade
social ao contrrio do que ocorria, simultaneamente, na Europa e nos EUA (19451975), onde houve articulao virtuosa entre os regimes de Estado de Bem-Estar Social
e crescimento econmico.
De toda a forma, desde 1930 o Estado brasileiro cumpriu tarefas fundamentais num
pas de industrializao tardia. Os sobressaltos que se seguiram ao golpe de 1964
prosseguiram at os anos da dcada de 1980, com a crise do padro de financiamento
da economia e do setor pblico. Colocado no epicentro da crise, o Estado perdeu o
comando da poltica macroeconmica e da iniciativa do crescimento.
Para o aprofundamento do pensamento da Cepal consultar os diversos artigos clssicos reunidos por
BIELSHOWISKY (2000).
7
No plano internacional, o desenvolvimento capitalista baseado na Segunda Revoluo

Industrial sob a hegemonia americana entrou em crise nos anos 70. O movimento de
ajuste global dos pases centrais criou ambiente favorvel ruptura dos compromissos
entre o capital e o trabalho firmados nos anos de ouro (1945-1975) do capitalismo
regulado. A ideologia neoliberal ganhou vigor e com o fim da bipolaridade mundial
transformou-se no pensamento nico.
O Brasil foi um dos ltimos pases a ceder ao apelo neoliberal. Quando o fez, nos anos
da dcada de 1990, adotou postura passiva, e nossos governos abriram mo das
possibilidades de exerccio de poltica macroeconmica ativa. O triunfo do
neoliberalismo no contexto da globalizao e sob a hegemonia das finanas
internacionais ampliou o poder dos mercados e minou as bases do Estado brasileiro.
Por mais de um quarto de sculo, a questo do desenvolvimento perdeu centralidade os
traos estruturais do subdesenvolvimento foram agravados.8
Na dcada passada, foram engendradas alternativas ao modelo econmico que vinha
sendo implantado desde 1990 e que resultaram na melhoria dos padres de vida da
populao. O crescimento teve consequncias na impulso do mercado de trabalho e do
gasto social, potencializando os efeitos redistributivos da Seguridade Social instituda
pela Constituio de 1988.
Com isso, aps ter sido interditado por mais de duas dcadas, o debate sobre o
desenvolvimento voltou mobilizar a reflexo acadmica. Atualmente, esse pensamento
est estruturado em duas correntes principais: o novo desenvolvimentismo e o
social-desenvolvimentismo (BIANCARELLI, 2012).
No primeiro caso, o enfrentamento da questo social aparece como objetivo desejvel
(BRESSER PEREIRA e THEUER, 2012). No entanto, no so apontados caminhos
para o atendimento desses anseios e a prpria estratgia econmica limita essas
possibilidades. Na viso crtica de Carneiro (2012:772), a omisso do papel do Estado
como elemento crucial na redistribuio da renda uma constante no trabalho de
muitos autores identificados com o novo desenvolvimentismo.
Esse ponto transparece, sobretudo, na distino entre o investimento e o gasto
corrente. O investimento teria importncia maior para a sustentao do crescimento, e
os autores desse matiz esquecem-se de dar a nfase necessria ao gasto corrente e s
transferncias e a seu papel crucial na redistribuio da renda e, portanto, acelerao
do crescimento via ampliao do multiplicador, sublinha Carneiro.
A principal proposta sugerida na rea fiscal que as receitas deveriam ser superiores
aos gastos correntes mais os juros e a poupana da resultante, suficiente para financiar
o investimento. Como se sabe, parte expressiva do gasto social classificada como
despesas correntes.
Em contraposio ao novo-desenvolvimentismo, a corrente social-desenvolvimentista
busca articular um projeto mais homogneo e de escopo mais amplo. A ideia chave
nas reflexes envolvendo o social-desenvolvimentismo a definio do social como
eixo do desenvolvimento. Segundo Carneiro (2012:774):
Prope-se uma inverso de prioridades relativamente ao velho e ao novodesenvolvimentismo nos quais o desenvolvimento das foras produtivas era o
Na viso de Cano (2010:2), a um futuro estudioso da historiografia macroeconmica recente latinoamericana no passar despercebida a drstica mudana qualitativa e quantitativa da formulao da poltica
econmica a partir de fins da dcada de 1980. Desde ento, a maior parte dos economistas e acadmicos
abandonou suas preocupaes de longo prazo, de crescimento e desenvolvimento, ou seja, deixou de se
preocupar com o futuro do pas. Muitos fizeram ainda pior a partir da de 1990, ao declarar seu credo ao
neoliberalismo. Nesse contexto, de desenvolvimentistas de ontem, passaram a ser inimigos do elevado
crescimento; de industrialistas, passaram a aceitar a reprimarizao de nossa pauta exportadora. Trocaram a
estratgia do protecionismo necessrio, pela estultice da abertura internacional dos mercados de commodities,
em troca de nosso imprescindvel mercado interno de manufaturados.
8
principal objetivo a alcanar. A despeito de continuar relevante, esse objetivo estaria

subordinado meta de desenvolvimento social, vale dizer, a direo e intensidade do
primeiro estariam subordinadas s prioridades do segundo.
Mais especificamente, a ampliao do consumo de massas fundada na redistribuio da
renda seria o fator dinmico primordial do crescimento. Em funo da relevncia do
mercado interno, o social-desenvolvimentismo prope uma inverso radical nos
determinantes do crescimento ao atribuir um papel chave ao consumo de massas e
redistribuio da renda.
Esta estratgia teria de estar ancorada em polticas distributivas que acarretassem a
melhoria progressiva da distribuio funcional da renda, ampliao dos rendimentos
do trabalho acima da produtividade e ampliao do crdito. Essa combinao
permitiria superar o carter subordinado dos segmentos produtores de bens de
consumo no capitalismo, afirma o autor.
Em trabalho recente, Bielschowsky (2012) sublinha que o pas tem o privilgio de
possuir ao mesmo tempo trs poderosas frentes de expanso. Primeiro, um amplo
mercado interno de consumo de massa. Segundo, uma forte demanda nacional e
mundial por seus abundantes recursos naturais. Terceiro, as perspectivas favorveis
quanto demanda estatal e privada por investimentos em infraestrutura (econmica e
social). Esses trs motores do desenvolvimento seriam um conjunto que poucos
pases do mundo possuem. Observe-se que dois motores esto vinculados s
polticas sociais: mercado interno de consumo de massas e investimentos na
infraestrutura social. Nesse sentido, a corrente social-desenvolvimentista fornece
pistas importantes para ampliar a articulao entre as dimenses econmicas e sociais
do desenvolvimento.
Apesar da perspectiva promissora colocada pela corrente social-desenvolvimentista,
ainda existem lacunas na compreenso da complexidade da dimenso social do
desenvolvimento. Em geral, como no passado, a nfase continua recaindo na expanso
do mercado interno de consumo de massas e na superao da persistente
heterogeneidade estrutural. Por outro lado, questes como concentrao da riqueza
(rural e urbana), injustia tributria e desigualdades (regionais e entre classes sociais)
no acesso aos bens e servios sociais bsicos (como sade, educao, saneamento,
transporte de massa, alimentao e previdncia social) no tm merecido a mesma
ateno do pensamento neoestruturalista.
Entende-se que o desenvolvimento no sculo 21 tambm requer aes especficas
voltadas para promover uma sociedade mais homognea e igualitria. O projeto
nacional tambm deve dispor de aes especficas que promovam o bem-estar,
distribuam a riqueza e incorporem as demandas derivadas das profundas
transformaes que, em curto perodo, provocaram a rpida constituio de uma
sociedade de massas, urbana e metropolitana.
Ao contrrio do que ocorria em meados do sculo passado, a institucionalidade das
polticas sociais brasileiras foi reforada nas ltimas dcadas, em decorrncia da
Constituio de 1988. Servios sociais bsicos so considerados como direitos da
cidadania e devem ser promovidos pelo Estado para o conjunto da populao,
incluindo os mais pobres.
Uma sociedade mais equnime e justa requer a universalizao da cidadania e a
desmercantilizao das polticas sociais. Neste incio do sculo 21 no existem razes
para que deixemos, mais uma vez, de nos inspirar na experincia da socialdemocracia
europeia do ps Guerra.
Em outras palavras, apesar dos avanos na institucionalidade das polticas sociais, o
pensamento neoestruturalista continua a desconsiderar o seu papel como instrumento
para promover a redistribuio da renda, a equidade social e a homogeneizao do
sistema econmico. Poucos analistas consideram, por exemplo, que a notvel expanso
da renda das famlias ocorrida na dcada passada, base do ciclo recente de crescimento,
tambm foi determinada pelas transferncias de renda da Seguridade Social
(previdncia rural e urbana, assistncia social e seguro-desemprego), sobretudo devido
aos impactos da valorizao do salrio mnimo sobre o piso dos benefcios. Em 2012,
foram concedidos mais de 37 milhes de benefcios (70% equivalem ao piso do salrio
mnimo).
Mesmo assim, preciso ressaltar que as postulaes da corrente socialdesenvolvimentista apontam um campo promissor de investigao em torno e temas
que articulam as dimenses social e econmica do desenvolvimento.9 Um obstculo
adicional deriva do fato de que, via de regra, esse debate no faz parte do horizonte dos
especialistas em polticas sociais, cujos estudos so notoriamente marcados pelo
recorte setorial.
3.2.
Condicionantes
estruturais
da
dimenso
desenvolvimento: poltica, estado e economia.
social
do
Uma das faces mais evidentes do conflito redistributivo reposto pelas marchas
populares a disputa pelos fundos pblicos.10 O atendimento das reivindicaes
populares depende da capacidade da sociedade para apropriar-se dos recursos que tm
sido capturados pelo poder econmico nos ganhos especulativos sobre a dvida pblica
e por inmeros mecanismos de transferncias tributrias.11
O enfrentamento desse conflito em favor das demandas da sociedade depende, em
primeiro lugar, do reforo da esfera pblica. Sem o resgate da democracia e da poltica
as chances de xito da agenda de desenvolvimento sero reduzidas. As manifestaes
populares reforam a viso de que a sociedade demanda reforo da democracia
participativa, prestao de contas pelos governantes e representantes, responsabilidade
pblica pela qualidade dos servios, transparncia no processo decisrio e definio de
prioridades que sejam do interesse geral e no do interesse particular (FLEURY, 2013).
Por outro lado, a crise do sistema partidrio impe limites ao presidencialismo de
coalizo. As alianas para assegurar a governabilidade tornam qualquer governo refm
de interesses fisiolgicos e de partidos sem contedo programtico ou com posies
ideolgicas antagnicas. Singer (2014) tem razo ao afirmar que "uma ampla camada
de parlamentares fisiolgicos chantageia o governo obrigando-o a negociar no varejo de
modo ininterrupto. No meio dessas negociaes complicadas e inevitveis, o interesse
nacional vira mera moeda de troca". Esse quadro limita as possibilidades de responder
ao desejo cada vez mais latente por parte da sociedade de realizao de um conjunto
de reformas estruturantes, conforme expressa recente resoluo da Direo Nacional
(PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2014).
Consultar especialmente Carneiro (2012); Biancarelli (2012); Bielschowsky (2012); e Fonseca e Haines
(2012).
9
Essa disputa ampliou-se a partir de 1990 com a adoo de poltica monetria baseada em juros bsicos
obscenos que elevou o endividamento e favoreceu a captura de recursos pblicos pelo capital financeiro. A
crescente transferncia de renda para os detentores da riqueza (juros) permanece elevada. Em 2012, o
Oramento Geral da Unio (OGU) totalizou R$ 1,4 trilho. A parcela apropriada pelo capital financeiro (juros e
encargos da dvida) representou 32% desse total (excluindo-se o refinanciamento da dvida). Os incentivos
fiscais para a reproduo do capital tambm subtraem recursos do gasto social.
10
Analisando os protestos populares de 2013, o presidente do MST foi direto ao ponto: para atender os
anseios da sociedade, afirma Stdile, o governo precisa cortar juros e deslocar os recursos do supervit
primrio que beneficia os rentistas para os investimentos produtivos e sociais. E isso que a luta de classes
coloca para o governo Dilma: os recursos pblicos iro para a burguesia rentista ou para resolver os
problemas do povo? (O significado e as perspectivas das mobilizaes de rua. Entrevista com Joo Pedro
Stdile. Jornal Brasil de Fato, 24/6/2013).
11
10
Nesse sentido, a reforma poltica a mais importante das reformas. No debate em

curso, diversos pontos tm sido discutidos, com destaque para o financiamento pblico
exclusivo das campanhas, o voto proporcional misto, a fidelidade partidria, o fim das
coligaes proporcionais e a ampliao da participao direta da populao na poltica.
Na mesma perspectiva, se coloca o debate em torno da questo da democratizao da
mdia (FONTANA, 2012).
O segundo requisito para enfrentar o conflito redistributivo em favor das demandas da
sociedade o fortalecimento do papel do Estado. Ser preciso libertar o Estado das
amarras impostas pelo mercado e recuperar sua capacidade de planejamento de longo
prazo e de coordenao de polticas estruturais.
Como se sabe, em sociedades de capitalismo tardio, o Estado cumpre tarefas essenciais
no planejamento de aes de longo prazo, financiamento dos projetos estruturantes e
coordenao dos investimentos pblicos e privados. capacidade para promover uma
poltica econmica adequada ao crescimento da economia, soma-se a necessidade de
polticas setoriais especficas (industrial, inovao, tecnologia, etc.) e outras que
contribuam para a estruturao do mercado e das relaes de trabalho e para a
distribuio de renda. Em uma sociedade desigual como a brasileira, cabe ao Estado
arbitrar por projetos que incorporem as demandas dos segmentos sociais mais
vulnerveis. No obstante, esta tarefa tambm no trivial. Aps a experincia
liberalizante dos anos da dcada de 1990, as bases materiais e financeiras do Estado
foram minadas.
Como salienta Cano (2010:7), no h na histria econmica do capitalismo, nenhum
caso de pas que tenha se desenvolvido sem o concurso expressivo de seu Estado
Nacional. E esse papel, no plano interno, cumpriu-se via induo, estmulos, incentivos
fiscais, cambiais e financeiros, compras governamentais, pesquisa e desenvolvimento
tecnolgico etc. No plano externo, ele se traduz na defesa de sua moeda nacional, de
sua fora armada e sua diplomacia. O papel do Estado nacional no desenvolvimento
inquestionvel inclusive nos pases do centro do sistema capitalista como Alemanha, do
Japo, Inglaterra e EUA. O mesmo se verifica nos casos da Coreia do Sul e de Taiwan, e
mais recentemente a China, afirma o autor.
Finalmente, o crescimento econmico baseado na indstria e manufatura condio
necessrias para o desenvolvimento. Como se sabe, o subdesenvolvimento constitui um
processo histrico, criado a partir da forma como se d a insero na economia
capitalista internacional. Nas ltimas trs dcadas tem havido regresso dos
manufaturados na pauta exportadora, elevao dos dficits comerciais de produtos
industriais de mdia a alta tecnologia e acentuada queda da participao da indstria
de transformao no PIB (CANO, 2010). A questo que se coloca se esse padro de
desenvolvimento sustentvel e vivel no longo prazo, dado que a integrao na
economia mundial permanece dominada pela exportao de matrias primas.
O recente ciclo de crescimento baseado, sobretudo, na expanso da renda das famlias e
do crdito e nas exportaes de matrias primas mostra sinais de esgotamento em
funo do endividamento pessoal e do agravamento da crise financeira internacional,
cuja natureza complexa no contexto da globalizao e da desregulamentao
financeira.
Nesse cenrio, o novo ciclo de crescimento da economia requer elevao da taxa de
investimento situada em torno de 19% do PIB entre os anos da dcada de 1970 e o
incio da dcada de 2000, a taxa de inverso caiu de 25% para 16% do PIB.
A questo do financiamento de longo prazo da infraestrutura e da indstria de maior
complexidade tecnolgica constitui outro ponto crtico, a despeito do papel que vem
sendo desempenhado pelos bancos pblicos. A reestruturao do sistema financeiro
11
nacional para fortalecer o mercado de capitais e solucionar nosso estrutural

estrangulamento do financiamento de longo prazo outra tarefa que se impe.12
O enfrentamento desses complexos problemas estruturais requer que a gesto
macroeconmica e a estratgia de desenvolvimento estejam sintonizadas para criar
ambiente favorvel para os objetivos de mais longo prazo. No entanto, os pressupostos
tericos que do substrato ao trip macroeconmico (cmbio flutuante, supervit fiscal
e metas de inflao) no convergem com o projeto social-desenvolvimentista,
afirmam Biancarelli e Rossi (2013). Esse modelo foi concebido para impor limites
discricionariedade da atuao do Estado e submeter as autoridades polticas aos
princpios de uma viso liberal de desenvolvimento, sublinham os autores.
Na viso de Barbosa (2014), com o aprofundamento da crise financeira dos pases
desenvolvidos, que alterou o padro de insero externa da economia brasileira, o trip
transformou-se numa armadilha para o crescimento. Em suas palavras:
O dficit em transaes correntes se amplia num contexto de baixo crescimento e
presses inflacionrias concentradas no setor de servios. O governo faz o cmbio se
valorizar por meio do aumento dos juros para controlar uma inflao que no
de demanda, penalizando os investimentos pblicos e as polticas sociais a fim de
assegurar o supervit primrio. Paralelamente, as altas taxas de juros impem um
patamar de rentabilidade mnimo para as empresas concessionrias de servios
pblicos, comprometendo o papel do Estado na definio de metas de investimento e
de preos exequveis para o sistema econmico. Os juros altos impem ainda uma
presso de custos para o sistema produtivo, travando a ampliao do mercado de
capitais e jogando para o BNDES a herclea tarefa de atuar em todas as frentes
infraestrutura, inovao, setor industrial, governos municipais e estaduais e
internacionalizao das empresas brasileiras. Para completar, constrangem a
expanso dos gastos em educao, sade, habitao e mobilidade urbana, que
precisam de mais investimentos e cujos impactos sobre o emprego e a renda se
mostram expressivos. Para que as engrenagens deste capitalismo voltem a funcionar
(...) temos que superar o trip da poltica econmica (...). No obstante, ficamos
presos ao trip, reverenciado como se fosse a prpria santssima trindade, afirma o
autor.
A promoo dessas mudanas estruturais de difcil encaminhamento no curto prazo,
pois significa caminhar no contrafluxo da ideologia dominante e da correlao de foras
favorvel ao poder econmico.
Observe-se que, inicialmente, o Governo Dilma Rousseff procurou alterar a gesto
ortodoxa do trip macroeconmico. Entretanto, a reao dos mercados forou o
governo a recuar. Mesmo assim, o terrorismo econmico continua em marcha.
O dilema de qualquer governo arbitrar entre a presso das ruas e as presses dos
mercados. No auge das manifestaes populares, a presidenta da Repblica sintetizou
esse conflito ao afirmar que a sociedade estaria exigindo que o cidado, e no o poder
econmico, esteja em primeiro lugar. Posteriormente, diante das presses do mercado,
procurou conciliar o inconcilivel. De um lado, foram apresentadas propostas de pactos
para enfrentar as demandas populares: Pactos da Educao Nacional, Mobilidade
Urbana e Sade Pblica. De outro, foi lanado o Pacto pela responsabilidade fiscal,
exigido pelo poder econmico. Essas tenses ficaram mais evidentes com as sucessivas
elevaes da taxa bsica de juros realizada pelo Banco Central desde incio de 2013 (de
7,5% para 11,0%).
Por essas razes, fica evidente que, sem presso social, no ser possvel fazer com que
os interesses do cidado venham em primeiro lugar.
12
Para o aprofundamento desses pontos, consultar Cano (2010)
12
3.3.
Eixos sobre a dimenso social do desenvolvimento: propostas

para o debate13
Um projeto de desenvolvimento para o Brasil do sculo 21 continua a depender de

mudanas estruturais nos rumos da poltica e da economia. Mas ele no pode
prescindir de objetivos voltados para combater as desigualdades da renda, da riqueza,
da estrutura tributria, do mercado de trabalho e do acesso aos bens e servios sociais
bsicos. Portanto, de forma sucinta, este ensaio prope para o debate os seguintes
pontos de uma agenda sobre a dimenso social do desenvolvimento:
Desigualdades de renda e de riqueza.

Desigualdades da estrutura de impostos.
Desigualdades do mercado de trabalho.
Desigualdades de acesso aos servios sociais: o desafio de universalizar a
cidadania.
As reformas para ampliar a cidadania social.
O ps-Bolsa Famlia: o desafio de transformar os brasileiros pobres em
cidados portadores de direitos da cidadania.
Os novos desafios colocados pela transio demogrfica.
Desigualdades de renda e de riqueza
O primeiro ncleo estruturante da dimenso social do desenvolvimento deve ser o
combate s desigualdades da renda e de riqueza.
Entre 2001 e 2011, o ndice de Gini caiu de 0,594 para 0,527. A concentrao da renda
recuou aos padres de 1960, mas ainda permanece entre as mais elevadas do mundo.
Na dcada passada, samos da 3 para a 15 pior posio global e ainda estamos
distantes de pases mais igualitrios onde o Gini inferior a 0,4. Paralelamente aos
desnveis regionais, existem as extremas desigualdades de oportunidades entre os
vrios grupos sociais (BARBOSA e AMORIM, 2013).
Temos ainda vivo, no Brasil, o problema da Reforma Agrria. Esse tema deixou de ser
questo para os pases centrais, j que essas naes fizeram a Reforma Agrria em
nome da modernizao do capitalismo. O Brasil, ao contrrio, teve vrios ensaios
abortados e, aqui, o tema permanece atual, ao contrrio do que prega a voga liberal
dominante. A secular concentrao da riqueza agrria no Brasil permanece intocada:
em torno de 1% dos proprietrios fundirios controlam metade de todas as terras
(STDILE, 2014). Por essa razo, a reforma agrria est na ordem do dia como
necessidade para construirmos uma sociedade democrtica e ter o desenvolvimento
social, afirma o presidente do Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST). No
As notas a seguir baseiam-se em duas frentes de pesquisas coordenadas pelo autor em 2013. A primeira, no
mbito do projeto Desafios e Oportunidades do Desenvolvimento Brasileiro: dimenses econmicas e sociais
promovido pelo Centro de Gesto de Estudos Estratgicos (CGEE) e realizado em articulao com o Instituto
de Economia da Unicamp, por meio da Rede Desenvolvimentista (Aspectos Econmicos) e pela rede
Plataforma Poltica Social (Aspectos Sociais). Esses eventos foram organizados de forma articulada com o
intuito de integrar o debate entre as dimenses econmicas e sociais do desenvolvimento. A reflexo sobre a
dimenso social foi organizada em torno de 12 temticas e reuniu 51 especialistas (Consultar CGEE, 2013). O
segundo campo de reflexo foi coordenado em conjunto com a especialista Ana Maria Medeiros da Fonseca e
realizado no mbito do projeto Propostas para o Brasil realizado pela Fundao Perseu Abramo. Os
resultados esto consolidados em 22 artigos, escritos por 41 especialistas (consultar Fagnani & Fonseca, 2013
A e B).
13
13
obstante, o avano do agronegcio convive com uma nova etapa de esvaziamento da

Reforma Agrria (ROMAMO, CAMPOLINA e MENEZES, 2013).
As desigualdades da sociedade brasileira tambm se refletem na apropriao fsica do
espao urbano. A Reforma Urbana continua sendo urgente e necessria para impedir o
avano da especulao e das formas predatrias de uso e de ocupao do espao das
cidades. Os recentes avanos na incluso social e na distribuio da renda so
insuficientes para termos uma cidade mais justa, afirma Maricato (2013). Para ela,
no basta distribuir renda; tambm preciso distribuir cidade.
Desigualdades da estrutura de impostos
Combater as desigualdades sociais tambm requer aes no sentido de se enfrentarem
as injustias do sistema de impostos, cujos ncleos centrais vigoram desde meados da
dcada de 1960.
Estudo realizado por Lavinas (2013) aponta que na literatura sobre finanas pblicas
consolidou-se o entendimento de que a tributao direta (que incide sobre a renda e o
patrimnio) tende a ser progressiva. Nos pases-membros da OCDE, o peso desses
tributos representa 33% da arrecadao total. No Brasil, ao contrrio, os tributos que
incidem sobre a renda (pessoa fsica e jurdica) corresponderam 19,0% da arrecadao
total em 2011; e aqueles que taxam o patrimnio equivaliam apenas a 3,7%. Por sua vez,
os tributos indiretos (incidentes sobre consumo) representaram 49,2% da arrecadao
total. A carga tributria indireta atinge proporcionalmente os mais pobres.
Estudos consolidados por Afonso (2013) apontam que as pessoas que recebiam at dois
salrios mnimos comprometiam 53,9% da sua renda com o pagamento da carga
tributria indireta em 2008. Em contrapartida, aqueles que percebiam mais de trinta
salrios mnimos comprometiam 29,0% da renda com impostos indiretos.
Mais grave o fato de que a Reforma Tributria que tramita no Congresso Nacional no
caminha na direo de corrigir essa injustia crnica. Muitos estudiosos chamam a
ateno para a ausncia de compromisso com a justia tributria (KHAIR, 2008;
DELGADO, 2008; SALVADOR, 2008 e POCHMMAN, 2008).
Alm disso, a proposta embute ameaas de desmonte das bases de financiamento das
polticas sociais conquistadas pela Constituio de 1988. Observe-se que, por detrs da
simplificao, esconde-se o fim das vinculaes, a desonerao da folha de contribuio
dos empregadores para previdncia social e a extino de fontes de financiamento do
Oramento da Seguridade Social (Cofins; PIS; Contribuio Social do SalrioEducao; e CSLL).
A concretizao dessas mudanas sem a garantia constitucional de vinculao de
recursos fragilizar o financiamento da educao e o Oramento da Seguridade
Social, afetando a sustentao dos gastos em setores como previdncia social (INSS
urbano e Previdncia Rural), Assistncia Social, Sade, Seguro-Desemprego, gerao
de emprego e capacitao profissional (Fundo de Amparo ao Trabalhador, FAT)
(FAGNANI, 2008).
Desigualdades do Mercado de Trabalho
Na ltima dcada, ocorreram avanos na gerao de empregos com carteira assinada,
reduo do desemprego, valorizao da renda do trabalho e reduo da informalidade.
14
Mesmo assim, a estrutura produtiva e do mercado de trabalho ainda guarda traos e

caractersticas de economias subdesenvolvidas ou perifricas: elevada heterogeneidade,
presena disseminada do subemprego, excedente estrutural de mo de obra, alta
concentrao da renda, baixos salrios e elevada rotatividade dos postos de trabalho
(OLIVEIRA, 2013; IBARRA, 2013).
Continuam a existir desigualdades na distribuio da renda do trabalho e insegurana
para os trabalhadores que esto submetidos aos contratos flexveis (KREIN, 2003).
A ampliao da participao relativa do emprego industrial em segmentos de maior
valor agregado, inovao e tecnologia, o fortalecimento da ao sindical e a ampliao
do papel do Estado na regulao e na fiscalizao das relaes trabalhistas tambm so
desafios a serem enfrentados.
O enfrentamento desses pontos conflita com atual etapa da concorrncia capitalista,
marcada pela maior mobilidade e concentrao do capital. As estratgias de localizao
espacial das corporaes internacionais impem a liberalizao do comrcio, o controle
da difuso do progresso tcnico e o enfraquecimento da capacidade de negociao dos
trabalhadores. 14
Desigualdades de acesso aos servios sociais: o desafio de
universalizar a cidadania
Outro ncleo estruturante da dimenso social do desenvolvimento deve ser o combate
s desigualdades de acesso aos bens e servios sociais bsicos.
A Constituio da Repblica consagrou as bases de um sistema de proteo inspirado
nos princpios da universalidade, da seguridade e da cidadania. A Constituio zela pela
igualdade de direitos, mas, na prtica, h uma considervel distncia entre direitos
estabelecidos e o exerccio desses direitos. As polticas sociais universais foram
mercantilizadas e apresentam lacunas e vazios de oferta de servios que se refletem na
falta de acesso ou acesso desigual para as diversas camadas da populao. O desafio
que se impe universalizar a cidadania, equalizando-se as condies de acesso para
todos, incluindo os segmentos pobres e vulnerveis, bem como a desmercantilizao
da oferta de servios (LAVINAS, 2013).
Qualquer agenda de desenvolvimento inclui a educao como um de seus componentes.
Apesar dos avanos recentes, o pas ainda se encontra distante de um ideal de
igualdade de oportunidades educacionais. A Educao acumula desigualdades e
ausncias; a escolaridade mdia da populao baixa em relao aos parmetros
internacionais; o analfabetismo de jovens e adultos permanece elevado; a
universalizao da oferta ainda apresenta lacunas no ensino infantil, mdio e superior;
e estar na escola no garante o aprendizado, e a questo da qualidade permanece viva
(ROCHA, 2013; WALTENBERG, 2013).
Consolidar a Seguridade Social de acordo com os princpios estabelecidos pela
Constituio da Repblica outra tarefa que se impe. Desde a promulgao da Carta
de 1988, a Seguridade Social tem enfrentado forte oposio de setores da sociedade e
do mercado. Esse fato contribuiu para que princpios constitucionais da Organizao da
Seguridade Social, do Oramento da Seguridade Social e do controle social (Conselho
Nacional da Seguridade Social) fossem descumpridos. Nesta perspectiva, ser preciso
organizar a Seguridade Social e o Oramento da Seguridade Social como reza a Carta de
1988. Tambm ser preciso instituir o Conselho Nacional da Seguridade Social,
previsto no pargrafo nico do artigo 194 da Constituio Federal.
14
Luiz G. Belluzzo. Mobilidade do capital e progresso tcnico. Valor, 5/3/2013.
15
A consolidao da Seguridade Social tambm requer a extino da Desvinculao das

Receitas da Unio (DRU) e a reviso da poltica de desonerao fiscal que, em conjunto,
subtraem parcelas expressivas de recursos que poderiam ser aplicados nos setores da
sade, previdncia, assistncia e seguro-desemprego (FAGNANI e TONELLI VAZ,
2013-A).
Observe-se que em 2012 a DRU retirou da Seguridade Social R$ 52,6 bilhes. O
acumulado, apenas para o perodo 2005-2012, totaliza mais de R$ 286 bilhes. Essa
subtrao de recursos, que restringe o supervit do setor, no aparece nos relatrios
oficiais como uma transferncia de recursos da Seguridade Social para o Oramento
Fiscal. como se esses recursos fossem, por natureza, do Oramento Fiscal.
Ainda em 2012, as isenes tributrias concedidas sobre as fontes da Seguridade Social
(CSLL, PIS/Pasep, Cofins e Folha de Pagamento) totalizaram R$ 77 bilhes (1,7% do
PIB). A previso para 2014 que elas atinjam R$ 123,2 bilhes (2,7% do PIB) (ANFIP,
2013). Assim como a DRU, esse processo tambm deprime o supervit da Seguridade
Social e poder comprometer a sustentao financeira da Seguridade Social no futuro.
Na Previdncia Social, ser preciso enfrentar o debate sobre o mito do dficit. Essa
falcia, sem amparo constitucional, no considera a Previdncia como parte da
Seguridade Social. Assim, desconsidera as demais receitas que compem o Oramento
da Seguridade Social. Paradoxalmente, essa contabilizao tem sido reproduzida pelo
Ministrio da Previdncia Social, desde 1989.
A preservao das fontes de financiamento da Previdncia Social tambm requer a
alterao da forma oficial de contabilizao das renncias previdencirias, que no
considera as renncias fiscais como receitas do setor. Da mesma forma, requer o fim da
Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), criada em 1994 e renovada
continuamente. Outro desafio extinguir o Fator Previdencirio e o teto nominal
reduzido para os valores da aposentaria, forando a adeso dos segurados ao sistema
privado suplementar (FAGNANI e TONELLI VAZ, 2013-B).
Outro desafio ampliar a cobertura previdenciria. Na dcada passada, a expanso da
cobertura dos trabalhadores ativos reverteu quadro crtico vivido desde 1992. Em 2010,
pode-se recuperar o patamar de 18 anos atrs. Mesmo assim, mais de um tero dos
trabalhadores brasileiros no contribuem para a Previdncia Social, ou seja, no esto
protegidos no presente e no tero proteo na velhice (COSTANZI e ANSILIERO,
2013).
No caso da sade, a Constituio da Repblica consagrou o Sistema nico de Sade
(SUS) como pblico, universal e baseado na cooperao entre entes federativos. Mas,
desde os anos 1990, o Parlamento e os trs entes federativos do poder Executivo no
priorizaram investimentos na ampliao da oferta pblica de servios, especialmente,
nos sistemas de mdia e alta complexidade. Diversos segmentos da populao no tm
acesso adequado sequer aos servios de ateno bsica. O SUS surgiu como anttese da
poltica privatista adotada pela ditadura militar, mas a democracia brasileira no foi
capaz de barrar a mercantilizao do setor (VIANA, SILVA, LIMA e MACHADO, 2013).
Com relao ao servio social, os avanos ocorridos na instituio do Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS) precisam ser consolidados. Existe amplo espao de reformas
para articular a Assistncia Social com os demais setores que compem a Seguridade
Social. Os desafios para o futuro tambm envolvem a superao da tradio
conservadora e patrimonialista que ainda prevalece no setor. Outro desafio avanar
nas dimenses que transcendem os benefcios monetrios (Bolsa-Famlia e Benefcio de
Prestao Continuada). Nesse sentido, a consolidao do SUAS tambm depende do
fortalecimento da oferta de servios socioassistenciais, o que requer a efetiva
responsabilizao dos trs entes federativos na produo da ateno e no seu
financiamento (SPOSATI, CORTES e COELHO 2013).
16
O programa Seguro-Desemprego apresenta uma anomalia especfica do mercado de

trabalho brasileiro: a demanda por seguro-desemprego aumenta quando a taxa de
desemprego cai. Esse paradoxo explicado, especialmente, pela elevada taxa de
rotatividade do emprego (CARDOSO Jr, e MUSSE, 2013).
Alm disso, o Sistema Pblico de Emprego beneficia os trabalhadores mais bem
inseridos no mercado laboral, mas ele no eficaz na incluso produtiva, num cenrio
em que mais de dois teros dos adultos beneficirios do programa Bolsa-Famlia
trabalham em empregos precrios (IBARRA, 2013).
Com relao alimentao, o acesso aos alimentos foi impulsionado, na ltima dcada,
em decorrncia de muitos fatores: a melhoria da renda das famlias pobres, a insero
do direito alimentao entre os direitos sociais; a intensa atividade do Conselho
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea), da instituio do Sistema
nico de Segurana Alimentar e Nutricional (Susan); e o impacto do Programa
Nacional da Agricultura Familiar (Pronaf), do Programa de Aquisio de Alimentos da
Agricultura Familiar (PAA) e do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE).
Todavia, a implantao do Susan recente (2005); e sua consolidao ainda enfrenta
muitos obstculos (MENEZES, CAMPOLINA ROMANO, 2013).
A agenda de desenvolvimento tambm deve levar em conta que, nos ltimos 60 anos, o
Brasil nunca contou com polticas nacionais de habitao popular, saneamento e
mobilidade urbana que fossem portadoras de recursos financeiros e institucionais
compatveis com os problemas estruturais agravados desde meados do sculo passado
em funo da acelerada urbanizao. Como consequncia, as polticas habitacionais
durante muitos anos foram inacessveis para as camadas de baixa renda (ELOY, COSTA
e ROSSETTO, 2013). No saneamento ambiental, mais de 40% dos brasileiros no tm
acesso adequado gua, e mais de 60% no tm coleta de esgoto adequada (HELLER,
2013). O atual caos do transporte revela um quadro crnico da precria mobilidade
urbana com a insuficincia da oferta de transporte de massa (FAGNANI, 2011).
As desigualdades raciais e de gnero tambm esto enraizadas na sociedade. O total de
estudantes brancos de 18 a 24 anos que frequentam o ensino superior quase o dobro
dos jovens estudantes pretos ou pardos. No mercado de trabalho, a proporo de pretos
ou pardos em trabalhos informais bem superior populao de cor branca. A taxa de
mortalidade por agresses na populao jovem negra quase trs vezes superior que
se constata na populao branca. Alm disso, entre os 10% mais pobres da populao
brasileira, mais de dois teros so pretos ou pardos (IBGE, 2013).15
As reformas para ampliar a cidadania social
Outro ncleo estruturante da dimenso social do desenvolvimento deve ser a realizao
de reformas estruturais necessrias para promover a universalizao da cidadania
social.
O financiamento das polticas sociais universais requer reforma tributria que promova
a justia fiscal, taxando-se o lucro e o patrimnio, e no o consumo. Como mencionado,
o projeto que tramita no Congresso Nacional no caminha nesta direo e, mais grave,
extingue as fontes de financiamento constitucionalmente vinculadas aos gastos sociais
universais.
Alm disso, preciso restabelecer os mecanismos de financiamento que foram
assegurados pela Constituio da Repblica, mas desfigurados pela rea econmica na
15
Consultar: http://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/livros/liv66777.pdf
17
dcada de 1990. A Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) e a captura de recursos

do Oramento da Seguridade Social so exemplares. Outro ponto diz respeito poltica
de desonerao de impostos, implantada desde meados da dcada passada, que limita
as bases de financiamento da proteo social.
Da mesma forma, ser preciso restabelecer o pacto federativo, esvaziado pela crescente
centralizao das receitas tributrias na esfera federal, bem como pela elevao do
endividamento de estados e municpios em funo da poltica monetria restritiva,
seguida pela adoo de severo programa de ajuste fiscal para esses entes que foi
adotado nos anos da dcada de 1990. Esse fato limita a gesto pblica dos servios
sociais que, de forma correta, passaram a ser administrados pelos municpios em
cooperao com os demais entes federativos.
A superao das desigualdades do acesso aos bens e servios sociais tambm requer
que se enfrentem os processos de mercantilizao que foram difundidos a partir de
1990 pelos trs nveis de governo para diversos setores, com destaque para a sade, o
saneamento, o transporte pblico, a assistncia social, a previdncia e a educao.
Assegurar servios pblicos de qualidade a todos os brasileiros tambm exige o
fortalecimento da gesto estatal, enfraquecida pelo avano de diversos mecanismos de
gesto privada que cria duplicidades, fragmentao e dificuldades para assegurar um
padro de eficincia. Dentre diversos mecanismos que limitam a gesto estatal
eficiente, destaca-se a Lei de Responsabilidade Fiscal que simultaneamente restringe a
contratao de pessoal e incentiva difuso de organizaes sociais, ONGs, Oscips e
Cooperativas. Essas organizaes sociais (criadas em 1997) acabam sendo utilizadas
com a finalidade de burlar a Lei de Responsabilidade Fiscal (criada em 1999), pois os
gastos dessas instituies so contabilizados como servios de terceiros e no como
despesas de pessoal.
O ps-Bolsa-Famlia: o desafio de transformar os brasileiros
pobres em cidados portadores de direitos da cidadania
Outro eixo estruturante da dimenso social do desenvolvimento deve ser enfrentar o
desafio de transformar os brasileiros pobres em cidados portadores de direitos da
cidadania.
O Programa Bolsa-Famlia pea importante do amplo sistema de proteo social
brasileiro e cumpre papel de relevo no combate das situaes de vulnerabilidade
extrema, tendo contribudo para que a porcentagem de pessoas que vivem em pobreza
extrema casse pela metade entre 2003 e 2011.
O desafio consolidar os progressos recentes e, especialmente, avanar na difcil
perspectiva de transformar todos os brasileiros em cidados plenos. Em parte, esse
difcil caminho vem sendo trilhado pelo Plano Brasil Sem Misria, mas os problemas
ainda so complexos.
A questo posta para o futuro intensificar as articulaes do programa Bolsa-Famlia
e do Plano Brasil Sem Misria com as polticas sociais universais introduzidas pela
Constituio de 1988. Isso requer andar por via de mo dupla. De um lado, exige
esforos dos ministrios setoriais responsveis pela gesto das polticas universais, no
sentido de ampliar a oferta de servios para as regies e populaes no atendidas. Isso
no significa focalizar as polticas universais, mas, sim, expandir essas polticas para
que elas tambm atendam os contingentes mais pobres. E, de outro lado, exige esforos
do Ministrio do Desenvolvimento Social no sentido de ampliar servios e buscar
articulaes institucionais com os demais rgos sociais e com os entes da federao
(FONSECA, JACCOUD e KARAM, 2013; JACCOUD, 2013).
18
Os novos desafios colocados pela transio demogrfica

Finalmente, o ltimo ncleo estruturante da dimenso social do desenvolvimento deve
ser enfrentar o fato de que, alm desses velhos problemas, a dinmica demogrfica
pressionar o Estado, a sociedade e democracia para que enfrentem novos desafios
(RIBEIRO DE OLIVEIRA, 2013).
O envelhecimento da populao aumentar os gastos pblicos com sade e previdncia.
De fato, entre 2000 e 2050 a populao de idosos aumentar (de 5,5% para 15,3% da
populao total). Todavia, no existe nenhuma bomba que precise ser desarmada
agora para evitar a catstrofe. Em parte porque a Reforma da Previdncia realizada
em 1998 (EC 20) j tornou as regras de acesso mais rigorosas que as vigentes na maior
parte dos pases desenvolvidos (FAGNANI, 2007).
Por outro lado, a populao de at 14 anos cair (de 29,8% para 19,3%). Logo, a presso
por gastos com idosos ser contrabalanada pela menor presso do gasto com
educao. Hoje temos cerca de 46 milhes de jovens em idade escolar. Em 2040, sero
cerca de 20 milhes.
Mais importante: o percentual de pessoas em idade ativa (15 a 64 anos) aumentar e
abrir uma janela de oportunidade demogrfica. O desempenho da economia poder
(ou no) criar condies para a incorporao desse contingente crescente em idade
ativa; poder (ou no) apresentar condies materiais para que essa enorme janela de
oportunidade seja aproveitada.
Portanto, no est dado que transio demogrfica ser um nus inevitvel. Ela poder
ser nus ou bnus depender das opes econmicas que sero adotadas. Se
formos capazes de adotar um modelo de desenvolvimento que assegure emprego e
renda e avance na reduo das desigualdades e na melhoria da distribuio da renda,
em 2050 seremos uma sociedade menos vulnervel, com maior preparo educacional e
qualificao profissional e menos dependente dos programas de proteo social. Uma
sociedade na qual os indivduos tero maior capacidade de enfrentar com autonomia
suas demandas e necessidades nos diversos ciclos da vida (includa a proteo na
velhice).
Alm disso, plantamos as bases de uma proteo financeira para o futuro. Caso
necessrio, em 2050, parte da capitalizao do Fundo Soberano que est sendo
constitudo com recursos das taxas e royalties da explorao do pr-sal poder ser
canalizada para o financiamento da previdncia, seguindo-se a exemplar experincia da
Noruega que inspirou a criao do fundo brasileiro.
Contudo, as foras do mercado enveredam pela trilha do terrorismo demogrfico:
difundem a questionvel viso de que a bomba demogrfica levar, inevitavelmente,
catstrofe fiscal. O objetivo oculto impulsionar novas rodadas de supresso de
direitos sociais.
Nesse sentido, a questo que se coloca como enfrentar esse desafio na perspectiva
progressista? Como financiar a sade e a previdncia num contexto de queda da relao
entre contribuintes e beneficirios? Como capturar parcela da renda auferida pelos
ganhos de produtividade?
Notas Finais
Neste ensaio, argumentamos que o papel da democracia na representao dos
interesses da sociedade foi mitigado aps quatro dcadas de dominncia do capital
financeiro e de hegemonia da doutrina neoliberal.
19
Uma das consequncias disso tem sido a fragmentao da luta poltica em torno de
temas setoriais especficos. Com raras excees, perdeu-se a viso de que no ser
vivel encaminhar muitas dessas pautas se no se enfrentarem questes estruturais
mais amplas tratadas na perspectiva do desenvolvimento.
Os protestos populares iniciados em 2013 parecem abrir perspectivas mais promissoras
para impulsionar a retomada do pensamento crtico sobre o desenvolvimento. O pano
de fundo mais profundo desses protestos dado pela crnica desigualdade social
brasileira. Se essa hiptese estiver correta, os protestos repuseram o conflito
redistributivo entre capital e trabalho no centro do debate nacional.
As respostas exigem mudanas estruturais pensadas na perspectiva de um projeto
nacional de transformao. Procurando contribuir para esse debate, foram
apresentados pontos que podero ser contemplados numa agenda sobre a dimenso
social do desenvolvimento.
Muitas opes adotadas no passado no tm mais validade e ser preciso desbravar
caminhos inovadores para enfrentar os desafios associados falncia do modelo global
de acumulao. necessrio questionar o modelo civilizatrio e as bases do
desenvolvimento capitalista que chegou ao seu limite e no tem mostrado condies de
incorporar pases e populaes.
Outro desafio conciliar desenvolvimento com a sustentabilidade ambiental. Como
aponta Grzybowski (2011), no d para salvar o planeta e esquecer a humanidade. A
questo que se coloca como mudar, conciliando a agenda da sustentabilidade da
natureza e da vida com a justia social?
Mesmo com dvidas e incertezas, cabe ao campo progressista ampliar os dilogos na
perspectiva de se construrem consensos em torno de um projeto identificado com as
reivindicaes da sociedade. A tarefa complexa, tanto pelo carter estrutural dos
fenmenos quanto pelo conservadorismo das elites, num contexto em que a correlao
de foras favorece as finanas globalizadas. Todavia, no h outro caminho a seguir,
caso os setores progressistas queiram, de fato, enfrentar o mal-estar contemporneo
exposto pelas ruas.
Para no haver um personagem procura de autor, fica a pergunta: quem sero os
personagens-atores que lideraro este processo de articular as demandas da sociedade,
na perspectiva da transformao social?
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Fagnani (2014) - Fragmentação Da Luta Política e Agenda de Desenvolvimento

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