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objetivos

Ao final deste mdulo, voc dever:


o
identificar a origem dos recursos para a execuo de obras e
prestao dos servios ofertados sua comunidade;
o
descrever a importncia dos princpios oramentrios, bem
como identific-los no texto constitucional;
o
reconhecer as razes da discusso sobre o carter
autorizativo versus impositivo do oramento no Brasil.

conceitos bsicos
Ento, voc j parou para pensar de onde vm os
recursos para a execuo das obras e prestao dos
servios ofertados sua comunidade?
A resposta simples e tambm o tema da nossa unidade, ou seja,
os recursos vm do oramento pblico que, guardadas as devidas
propores, na sua essncia assemelha-se ao oramento familiar.
Estou certa de que, aps a conversa que teremos, voc estar apto a
definir oramento pblico e a identificar suas principais
caractersticas.

Algumas famlias, conhecedoras da sua renda anual


e das despesas que tm de efetuar para custear a sua sobrevivncia,
programam-se para que, ms a ms, consigam fechar as contas
no azul, ou melhor, no encerrem as contas do ms no vermelho.
Se houver sobra, timo: pode ir direto para a poupana ou financiar
algum projeto futuro. Quem sabe a reforma da casa? Isso
oramento.
No caso do setor pblico, o estudo do oramento faz parte de uma
disciplina mais ampla denominada Finanas Pblicas, cujo objeto de
estudo a atividade financeira do Estado visando obter e utilizar bens
e servios para atender s necessidades da sociedade a serem
satisfeitas
por
meio
da
administrao
pblica.
Em outras palavras: a interveno do Estado para prover o
atendimento das necessidades da populao. Para executar essa
atividade, o Estado necessita de recursos financeiros, obtidos de
vrias fontes, dentre as quais a tributao, que representa uma
transferncia de recursos da sociedade, pessoas e empresas, para o
Estado.

O objeto das Finanas Pblicas , portanto, o estudo da atividade


fiscal, orientada em duas direes: poltica tributria, para captao
de recursos, e poltica oramentria, para a aplicao dos recursos.
Em nosso curso, vamos nos deter, especialmente, no estudo do
oramento pblico.

Mas o que significa oramento?


Oramento o documento que trata, em termos financeiros, do programa
de trabalho do governo para cada ano, estima os recursos que devem ser
arrecadados para financiar as despesas fixadas para a execuo do programa de
trabalho.
"Oramento pblico uma conta que o governo faz para saber onde vai
aplicar
o
dinheiro
que
j
gastou".
(Baro de Itarar)

Oramento - agora vamos decifrar o contedo do conceito:


anual: o oramento, no Brasil, inicia-se em 1 de janeiro e
encerra-se em 31 de dezembro, coincidindo com o ano civil. H
pases que adotam datas diferentes. Todos os anos, o chefe do
Poder Executivo (prefeito, governador e presidente da
Repblica) deve elaborar a proposta de oramento e envi-la
para discusso e votao na Cmara Municipal, no caso do
municpio; na Assembleia Legislativa, no caso do Estado; e no
Congresso Nacional, quando se tratar do Pas.
o
um plano de trabalho: mais do que um documento de
receitas e despesas, o oramento um programa de trabalho,
com metas e objetivos a serem alcanados.
Exemplo de um plano de trabalho simples no oramento
municipal:
o

Projeto de ampliao da escola municipal X no bairro de


Ftima:
Objetivo: ampliar a escola X para proporcionar aos alunos
melhores condies de estudo e convivncia escolar;
o
Metas: construir duas salas de unidade, ampliar o espao da
sala de leitura e da merendeira;
o
Valor: R$ 50.000,00.
o

Estima os recursos: observe que os recursos so


programados para serem arrecadados ao longo do ano;
portanto, uma expectativa e no uma certeza de obteno.
claro que a estimativa, ou previso, da receita exige um

mnimo de tcnica e de conhecimento do comportamento da


arrecadao nos anos anteriores. O acerto na estimativa
importante para garantir a continuidade dos servios e obras j
iniciados e para que no haja cortes inesperados em programas
sociais ou atrasos no pagamento do funcionalismo e dos
aposentados e pensionistas, por exemplo.
o
Fixa a despesa: ao contrrio da receita, a despesa fixada,
no sentido de que estabelecido um teto que no pode ser
ultrapassado. Em outra unidade do curso, estudaremos as
formas de alterao desse valor fixado.
o
obrigatrio: todo municpio tem o oramento municipal;
todo estado tem o oramento estadual; e na esfera federal, h
o oramento da Unio.

O oramento uma lei - a lei oramentria - que autoriza o


Poder Executivo a gastar os recursos arrecadados e demostra o
programa de trabalho de todos os rgos e entidades da
administrao pblica.
A programao e as respectivas despesas que no estiverem
autorizadas na lei oramentria no podero ser realizadas. Alm
disso, a elaborao do oramento deve seguir determinados
princpios, que sero estudados na unidade seguinte.

Introduo
Como vimos na primeira unidade, o oramento uma lei, e a sua
elaborao deve seguir determinados princpios.
Vejamos,

ento,

que

so

esses

princpios:

Voc j percebeu que os oramentos, da Unio, dos Estados e Distrito


Federal e dos municpios, sempre se referem ao perodo de um ano?
E,
mais,
que
sempre
so
publicados?
Isso ocorre porque a matria oramentria regida por princpios, ou
seja,
por
normas,
que
vamos
conhecer
agora.
O oramento pblico federal, estadual, municipal obedece a um

conjunto de normas chamadas princpios oramentrios. Uns esto


implcitos nos dispositivos da Constituio Federal, outros derivam da
doutrina
que
rege
a
matria.
Os princpios, teis para o entendimento dos diversos aspectos do
oramento, so produtos da evoluo do processo de elaborao e
execuo
oramentria
ao
longo
do
tempo.
Veja o que diz o autor Matias Pereira (2003, p. 146-147) a respeito
do assunto:

Deve-se
recordar
que,
historicamente,
o oramento
pblico apresenta-se como forma de restringir e de disciplinar o grau
de arbtrio do governante. Dessa forma, procura impor algum tipo de
controle legislativo sobre a ao desses governantes, visto que estes
possuem prerrogativas para cobrar tributos dos cidados.

Pode-se afirmar, portanto, que o oramento pblico surgiu para


cumprir uma funo de controle da atividade financeira do Estado.
Para a efetivao desse controle torna-se necessrio que, no
processo de elaborao da proposta oramentria, sejam respeitados
determinados princpios oramentrios. Assim, os princpios
oramentrios se apresentam como as premissas bsicas de ao a
serem cumpridas na elaborao da proposta oramentria.

Agora que voc conheceu a importncia dos princpios, vamos


estudar os mais relevantes:
1. ANUALIDADE: o princpio estabelece que a previso da receita e
a fixao da despesa devem referir-se a um exerccio financeiro.
No caso do Brasil, o exerccio financeiro coincide com o ano civil,
ou seja, tem incio em 1 de janeiro e se encerra em 31 de
dezembro.
A lei oramentria tem um prazo de validade, quer dizer, o
oramento fica em vigor por um perodo limitado. Significa que,
para o prximo ano, tero de ser tomadas todas as medidas
necessrias para a elaborao e execuo de um novo oramento.
Na prtica, podem e devem constar as aes e projetos em fase
de execuo ao lado de novos projetos e novas aes. Portanto,
ateno! O novo significa novos clculos para a receita e para a

despesa. Assim, esperado que os valores sejam diferentes dos


do ano anterior.
2. UNIDADE: o princpio determina que deve existir apenas um
oramento. Nenhum governante pode elaborar e executar mais de
um oramento para o mesmo perodo.
Talvez voc esteja se perguntando sobre a necessidade desse
princpio, uma vez que parece ser to clara a existncia de um
nico oramento. Mas a histria recente do oramento no Brasil
registra poca em que conviviam vrios oramentos, por exemplo:
oramento da previdncia, oramento monetrio, alm de outros,
que nada mais eram que tentativas de burlar a programao e o
controle da despesa. Em boa hora a Constituio de 1988 ps um
fim nessa histria.
EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei oramentria
deve conter apenas matria financeira e oramentria, isto , no
pode cuidar de assunto que no esteja relacionado com a previso
da receita e com a fixao da despesa para o ano seguinte.
Em alguns pases, e no Brasil tambm, existiu, por um tempo, um
tipo de oramento que recebeu o apelido, ou a denominao, de
oramento rabilongo. Quer dizer: o oramento inclua no texto da
lei matrias de interesse dos governantes, mas que no diziam
respeito propriamente ao oramento. Muitas vezes, era a
oportunidade que o governante tinha para legalizar decises
efetivadas por decretos ou atos administrativos, quando, na
verdade, deveriam ter sido objeto de leis.
Por que isso ocorria?
Ora, como a lei oramentria tem quase cem por cento de certeza
de aprovao pelo Poder Legislativo, que melhor oportunidade
para dar carter legal a tais atos e corrigir as situaes
irregulares?
Quer

exemplos

de

rabilongos?

A incluso na lei oramentria de autorizao para o prefeito


alterar a estrutura administrativa da prefeitura, implantar planos
de cargos e salrios.
4. UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas devem
ser includas na lei oramentria. Nenhuma previso de

arrecadao ou de gasto pode ser feita por fora do oramento.


Isso vlido para todos os rgos e entidades da administrao
pblica direta e indireta.
Mas e aquela unidade administrativa da prefeitura situada
na Vila So Joo? E a representao que a prefeitura ou o
governo do Estado tem em Braslia? Entram no oramento?
Sim, toda e qualquer instituio que receba recursos
oramentrios ou gerencie recursos pblicos deve ser includa no
oramento, com seus respectivos valores e programao, para o
perodo de um ano.
At os fundos?
Claro, at os fundos que porventura existam, tanto na esfera da
Unio quanto na do Estado e do municpio.
PUBLICIDADE: a lei oramentria precisa ser amplamente
divulgada, para permitir que qualquer pessoa tome conhecimento
do seu contedo e saiba como so empregados os recursos
arrecadados da sociedade e de outras fontes de receita. Como o
prprio nome diz, o oramento pblico pblico.
O oramento do Governo Federal deve ser publicado
no Dirio Oficial da Unio logo que for sancionado (aprovado) pelo
Presidente da Repblica. Os oramentos do Distrito Federal, dos
Estados e das grandes cidades tambm devem ser publicados nos
respectivos dirios oficiais.
E, no caso das prefeituras de cidades pequenas, que no
possuem jornal prprio ou internet para dar publicidade
lei?
Estas podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados
pela populao ou afixar a lei oramentria em um quadro de
avisos entrada da prefeitura.
O importante que a populao conhea o contedo da lei e a
entenda. Este princpio reforado pelo que vamos estudar a
seguir.
6. CLAREZA: de nada adianta dar divulgao ao contedo do
oramento se a linguagem for incompreensvel para a populao.
Cabe equipe responsvel pelo documento expor nmeros e
palavras de forma clara e exata, de tal forma que no deixe
margem dvida.

7. EQUILBRIO: por este princpio, o oramento dever estar


sempre equilibrado, ou seja, o valor total da despesa fixada deve
ser exatamente igual ao valor da receita estimada para o ano a
que se refere.
E como podemos identificar alguns princpios na Constituio
Federal?

Para auxili-lo a compreender bem a legislao que envolve o Oramento Pblico, assista ao
vdeo produzido pelo ILB, em parceria com a TV Senado, sobre o tema. Ligue o som do seu
equipamento e oua com ateno s explicaes do Professor Ilvo Debus (tempo: 7min46).

Ento, veja a seguir:


Constituio Federal 1988
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

III - os oramentos anuais.


O artigo expressa o princpio da anualidade.
5 - A lei oramentria anual compreender:
I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus
fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta,
inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;
II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto;
III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou
indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo
Poder Pblico.
Aparentemente, so trs oramentos. Mas, na verdade, se trata de
uma lei que engloba trs documentos. O princpio da unidade est
implcito no 5 do art. 165.

8 - A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho


previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na
proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e
contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de
receita, nos termos da lei.
O dispositivo consagra o princpio da exclusividade.

Os princpios so de grande utilidade para o oramento pblico no


que diz respeito aos aspectos financeiro, contbil e tico. Servem,
fundamentalmente, como instrumento de controle social, posto
que fornecem as condies para que os atos financeiros do Estado
sejam conhecidos e avaliados pela sociedade.

Volntroduo

Vimos, na unidade anterior, que no permitida a execuo de


nenhuma obra, pagamento de servios e de outras despesas que no
estejam autorizadas na lei oramentria, correto?
Voc j percebeu que a lei oramentria constitui um
instrumento de controle poltico do

Poder Legislativo sobre o Poder Executivo?

Sim,

controle
poltico,
porque

do Congresso
Nacional,
da
assembleia
legislativa e da cmara de vereadores a
competncia privativa para autorizar, em
nome da sociedade, o Poder Executivo a

arrecadar as receitas e a realizar as


despesas necessrias ao funcionamento dos
servios pblicos e outras que objetivem o
bem-estar coletivo.

ntroduo

Pg. 2
Vendo a imagem ao lado, vamos analisar uma situao hipottica.
Suponha que, ao examinar o oramento do seu municpio ou Estado,
voc verifique que constam aes de suma importncia para a
comunidade e que eram esperadas com grande expectativa, como,
por exemplo:

a - construo da quadra de esportes projeto includo no oramento


pelo prprio prefeito;

b ampliao da biblioteca da escola municipal obra includa pelos


vereadores no oramento, atendendo a reivindicao de alunos e
professores;

c realizao de concurso pblico para professores do ensino


fundamental, solicitao da comunidade acatada pelo prefeito.
Voc observa, tambm, que os recursos esto previstos no
oramento, conforme manda a lei.
Qual o grau de certeza que voc tem de que tais aes sero
executadas?
Resposta: nenhuma certeza.

g. 3
Ou, em outras palavras, j que esto autorizadas no
oramento, o prefeito obrigado a execut-las?
No, o prefeito no obrigado.
Por qu?

No Brasil, o oramento autorizativo, ou melhor, no impositivo, obrigatrio. Na


prtica, o prefeito pode executar toda a programao, uma parte dela, ou nada. O
dirigente est "autorizado" a executar o que consta no oramento, mas no est
"obrigado" a isso.

Esse fato gera acirradas discusses na imprensa e no cenrio poltico


federal. Existem propostas em tramitao na Cmara dos Deputados
e no Senado Federal objetivando tornar o oramento impositivo, pelo
menos em termos parciais.

vlido destacar alguns pontos da controvrsia: na Unio, por


exemplo, existem tipos de receitas que so obrigatoriamente
vinculadas a determinados gastos e, por outro lado, existem certas
despesas que tm carter obrigatrio, como o pagamento de
aposentadorias e penses, pagamento dos juros da dvida pblica,
repasse que a Unio obrigada a fazer para estados e municpios
de acordo com o mandamento constitucional.

Da conclui-se que o oramento no totalmente autorizativo, dada a


existncia de grande parte da despesa que possui carter obrigatrio.
Alis, como se ver adiante, as despesas obrigatrias representam a
maior fatia do oramento da Unio.

ntroduo

Pg. 4
Ento, de que se queixam os parlamentares?
Queixam-se do comportamento do Poder Executivo em relao s
aes includas por eles no oramento, as quais no possuem carter
obrigatrio. Ou seja, depende da vontade poltica do Poder Executivo
a execuo ou no de tais aes, uma vez que no so obrigatrias
em virtude de lei.
Vamos analisar, agora, as queixas do Poder Executivo, que reclama
da rigidez oramentria e de que o oramento extremamente
engessado.
O que significa isso?
Significa que ele no tem liberdade para executar o oramento da
forma que lhe aprouver, uma vez que a Constituio Federal, alm de
outras leis, o obrigam a destinar determinados percentuais da receita
para despesas especficas, como o caso de educao e sade.
E as despesas que, ao contrrio das obrigatrias, o Poder
Executivo pode executar livremente?
So chamadas de discricionrias, porque dependem apenas do
seu poder de escolha, da sua deciso poltica. E, entre essas, esto as
emendas de parlamentares, conforme ser estudado no Mdulo IV.

tabela apresentada a seguir, elaborada pelas Consultorias de


Oramento da Cmara e do Senado, refere-se s despesas da Unio,
comparando os valores executados nos anos de 2007 e 2008 e o
valor proposto para 2009. Os valores no incluem os recursos
destinados ao pagamento dos compromissos da dvida e outros de
natureza financeira.
Observe que a maior parte das despesas tem carter obrigatrio e
que os percentuais praticamente no se alteram no tempo.

Composio das Despesas da Unio


2007 a 2009
Em R$ milhes
Despesas
Obrigatrias
Discricionria
s
Total

2007
Valor
488.861,
5

2008
%
89,8

Valor
545.106,
6

2009
%
86,8

Valor
651.912,
3

%
86,8

55.400,9

10,2

82.581

13,2

99.014,1

13,2

544.262,
4

100,
0

627.687,
7

100,
0

750.926,
4

100,
0

Fonte: SIAFI/SIDOR/SIGA Brasil COFF/CONORFl

Observe o grfico apresentado pelo Ministro do Planejamento, por ocasio da


audincia pblica realizada no Congresso Nacional com o objetivo de explicar os
pontos mais importantes da proposta oramentria para 2009. Observe que o
grfico mostra o total do oramento e o total das despesas, incluindo as financeiras
e as no financeiras, denominadasprimrias. O grfico pode ser encontrado na
pgina
do Ministrio
do
Planejamento.

Diante dos nmeros apresentados sobre o valor das despesas


obrigatrias e discricionrias, observa-se que as razes da
controvrsia a respeito do carter do oramento no Brasil fazem
parte do mundo da poltica, onde a tcnica tem pouca contribuio
a dar. Assim, torna-se subjetiva qualquer afirmao conclusiva
sobre o tema em discusso.

Para aprofundar seu conhecimento a respeito da discusso sobre o carter do oramento no


Brasil, leia o artigo A falcia do oramento autorizativo, de autoria do Consultor de
Oramentos do Senado Federal Joo Henrique Pederiva.

Considerando as assertivas apresentadas abaixo, marque a nica alternativa correta.


Escolha uma:
1. A elaborao e execuo do oramento pblico em nada afetam o cotidiano

dos cidados, posto que as aes nele contidas dizem respeito apenas ao
funcionamento da mquina administrativa.
2. O oramento trata de receita e despesa vinculadas a um plano de
trabalho.
3. O oramento autoriza o Poder Executivo a gastar os recursos arrecadados e,

ao mesmo tempo, demonstra o programa de trabalho de apenas uma parte dos


rgos e entidades da administrao pblica direta.
4. No oramento fixado um piso mnimo para a despesa, que ser aumentado

de acordo com a arrecadao.


Feedback
A resposta correta : O oramento trata de receita e despesa vinculadas a um
plano de trabalho..
Questo

Correto
Atingiu 50,00 de 50,00
Marcar questo

Texto da questo
Considerando o contedo estudado no mdulo I, marque a nica alternativa
correta.
Escolha uma:
1. O governo totalmente livre para executar ou no toda a programao que

consta no oramento.

2. As despesas "discricionrias" so aquelas que, no obstante constarem na lei

oramentria anual ou de crditos adicionais aprovados ao longo do ano,


podem deixar de ser executadas se o gestor pblico assim o quiser.
Feedback
A resposta correta : As despesas "discricionrias" so aquelas que, no
obstante constarem na lei oramentria anual ou de crditos adicionais
aprovados ao longo do ano, podem deixar de ser executadas se o gestor pblico
assim o quiser..
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