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BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

DILOGO REGIONAL DE POLTICA

Red de Gestin y Transparencia


de la Poltica Pblica

Informe sobre la situacin


del servicio civil
en Amrica Latina
Koldo Echebarra
Editor

Washington, DC
2006
Departamento de Integracin y Programas Regionales
Departamento de Desarrollo Sostenible

El presente documento forma parte de una serie de estudios comisionados por el Banco Interamericano de Desarrollo para el Dilogo Regional de Poltica.

Las opiniones aqu expresadas son responsabilidad de los autores y no reejan necesariamente la
posicin ocial del Banco Interamericano de Desarrollo.

Cartula: Colgante en forma de caracol perteneciente a la sociedad prehispnica Quimbaya.


Coleccin Museo del Oro Banco de la Repblica, Colombia

Mayo 2006

Para obtener ejemplares adicionales de esta publicacin, favor dirigirse a:


Secretara del Dilogo Regional de Poltica
Stop W-0610
Banco Interamericano de Desarrollo
1300 New York Avenue, N . W .
Washington, D . C . 2057
Correo Electrnico: dialogo@iadb.org
Telfono: 202-623-2271
Fax: 202-312-4034
Sitio de Internet: http://www.iadb.org/int/drp

Banco Interamericano de Desarrollo


Dialogo Regional de Poltica
El Dilogo Regional de Poltica fue creado en diciembre del ao 1999 por iniciativa del Directorio
Ejecutivo, con el n de crear un espacio en el Banco para la ampliacin y profundizacin del dilogo
entre los pases de la regin y contribuir a su intercambio de experiencias, preparacin para enfrentar
los grandes retos de la globalizacin y a la generacin de procesos de cooperacin regional. El Banco
identic siete reas que fueron incluidas en el Dilogo y cre siete redes especializadas en las que participan funcionarios de alto nivel, con rango de viceministros o equivalente, encargados de la toma de
decisiones y diseo de polticas pblicas en Amrica Latina y el Caribe.
1) Comercio e Integracin;
2) Pobreza y Redes de Proteccin Social;
3) Educacin y Capacitacin de Recursos
Humanos;

4) Poltica Macroeconmica y Financiera;


5) Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica;
6) Manejo de Desastres Naturales; y
7) Medio Ambiente.

ESTRUCTURA DE DIALOGO
Coordinacin General
Departamento de Integracin y Programas Regionales
Gerente: Nohra Rey de Marulanda

Coordinacin Tcnica
Departamento de Desarrollo Sostenible
Gerente Encargado: Antonio Vives

Divisin de Cooperacin Tcnica Regional


Jefe: Laura Bocalandro

Departamento Legal
Asesor Jurdico: J. James Spinner

Coordinadora: Mara Carmenza McLean,


Especialista Senior INT/RTC

Departamento de Investigacin
Economista Jefe: Guillermo Calvo

Secretariado
Pabla Ayala y Rodrigo Salas, INT/RTC

Departamento de Efectividad en el Desarrollo y Planicacin


Estratgica
Gerente Encargado: Camille Gaskin-Reyes

Red de Comercio e Integracin


Coordinador Tcnico: Peter Kalil, Jefe INT/ITD

Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica


Coordinador Tcnico: Roberto Garca Lpez
Coordinador del PRODEV
Apoyo Tcnico: Heraldo Laguzzi

Red de Desastres Naturales


Janine Ferretti, Jefe de Divisin SDS/ENV
Coordinador Tcnico: Kari Juhani Keipi
Especialista Senior de Recursos Naturales SDS/ENV
Apoyo Tcnico: Marlene Attzs
Red de Educacin y Capacitacin de Recursos
Humanos
Juan Carlos Navarro,
Jefe de Unidad SDS/EDU
Coordinadora Tcnica: Viola Espnola
Especialista Senior en Educacin SDS/EDU
Apoyo Tcnico: Ana Cristina Accioly de Amorim

Red de Medio Ambiente


Janine Ferretti, Jefe de Divisin SDS/ENV
Coordinador Tcnico: David Wilk, Especialista de Medio
Ambiente Urbano SDS/ENV
Apoyo Tcnico: Priscilla Stephan
Red de Pobreza y Proteccin Social
Coordinador Tcnico: Carlos Eduardo Velez-Echavarria,
Jefe de Unidad SDS/POV
Apoyo Tcnico: Luz Stella Rodriguez Novoa
Red de Poltica Macroeconmica y Financiera
Eduardo Lora, Asesor Principal RES
Coordinador Tcnico: Andrew Powell

iii

ndice

INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .vii
Koldo Echebarra

PARTE I
CAPTULO 1: Marco analtico para el diagnstico institucional de Sistemas . . . . 3
de Servicio Civil.
Francisco Longo

PARTE II: Diagnsticos institucionales por pas


CAPTULO 2: Argentina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic
CAPTULO 3: Bolivia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic
CAPTULO 4: Brasil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mercedes Iacoviello y Ana L. Rodrguez-Gust
CAPTULO 5: Chile. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic
CAPTULO 6: Colombia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic
CAPTULO 7: Costa Rica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic
CAPTULO 8: Ecuador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic
CAPTULO 9: El Salvador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mercedes Iacoviello, Mnica Iturburu e Ivania de la Cruz Orozco
CAPTULO 10: Guatemala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic
CAPTULO 11: Honduras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mercedes Iacoviello, Mnica Iturburu e Ivania de la Cruz Orozco

. . . . . .73
. . . . . .97
. . . . .119
. . . . .147
. . . . .175
. . . . .201
. . . . .227
. . . . .251
. . . . .275
. . . . .297

NDICE

CAPTULO 12: Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


Mercedes Iacoviello, Ana L. Rodrguez-Gust e Ivania de la Cruz Orozco
CAPTULO 13: Nicaragua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic
CAPTULO 14: Panam. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mercedes Iacoviello, Mnica Iturburu e Ivania de la Cruz Orozco
CAPTULO 15: Paraguay. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic
CAPTULO 16: Per. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic
CAPTULO 17: Repblica Dominicana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mercedes Iacoviello y Ana L. Rodrguez-Gust
CAPTULO 18: Uruguay. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mercedes Iacoviello, Ana L. Rodrguez-Gust
CAPTULO 19: Venezuela. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic

.319
.357
.375
.401
.421
.447
.473
.495

PARTE III: Anlisis comparativo


CAPTULO 20: Anlisis comparativo por subsistemas. . . . . . . . . . . . . . . . . .533
Mercedes Iacoviello
CAPTULO 21: Anlisis comparativo por ndices. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .573
Francisco Longo
CAPITULO 22: Una lectura transversal de los resultados. . . . . . . . . . . . . . . .593
Francisco Longo

vi

Introduccin
Koldo Echebarra

EL SERVICIO CIVIL: ELEMENTO CLAVE DE LA


REFORMA Y MODERNIZACIN DEL ESTADO
El aparato administrativo de un pas ocupa un
lugar central en la elaboracin y la implementacin de las polticas pblicas y en la relacin
que se establece entre el Estado y los ciudadanos.
De ah que su buen funcionamiento y eciencia
sean un punto clave en el xito o fracaso de todo
proyecto de modernizacin del Estado, reforma
institucional y lucha contra las desigualdades y
la pobreza. Estrategias polticas bien diseadas
pueden ver anulados sus resultados potenciales
a causa de una deciente organizacin y estructuracin del Servicio Civil. Una inadecuada gestin y regulacin de los recursos humanos dentro
de la Administracin puede dar lugar a prcticas de clientelismo, corrupcin o amiguismo, o
bien suponer un peso excesivo en trminos de
recursos sobre la economa de un pas. En sentido contrario, una correcta organizacin del Servicio Civil facilita y agiliza la aplicacin eciente
de las polticas pblicas, y puede servir de catalizador e incluso de multiplicador de los efectos
de dichas polticas sobre la realidad econmica,
social y poltica de la nacin.
La Administracin Pblica no es necesariamente ms eciente ni realiza mejor su labor por
acumular ms recursos. De la misma manera, y
contrariamente a lo que en los aos 80 y 90 preconizaba el llamado Consenso de Washington,

la clave del desarrollo econmico de un pas tampoco reside en la reduccin del aparato estatal al
mnimo posible. El ltimo cuarto del siglo XX
nos ha mostrado que ambos extremos no favorecen el progreso econmico y social. En el mundo
actual, el sector pblico no puede expandirse de
manera ilimitada ni ahogar la iniciativa privada y el libre mercado. Al mismo tiempo, ningn
rgimen poltico puede consolidarse plenamente si el Estado no garantiza a su poblacin unas
mnimas condiciones de vida. En concreto una
democracia no puede ser considerada como tal
en tanto y cuanto las condiciones de igualdad
mnimas requeridas para un buen funcionamiento del Estado democrtico no se cumplan.
Los benecios deben hacerse extensibles a toda
la poblacin, ya sea a travs del Estado directamente o de un agente privado bajo regulacin
pblica. Ese papel del Estado se lleva en gran
parte a cabo a travs de todo un conjunto de funcionarios civiles encargados de trasladar a la realidad lo decidido sobre el papel por los rganos
polticos. De la manera en que este Servicio Civil
est organizado y realice su trabajo depender
en buena medida el desarrollo econmico de un
pas, la legitimidad del Estado y, en ltima instancia, la consolidacin de la democracia.
Esta importancia del Servicio Civil ha sido
repetidamente destacada por el Banco InterAmericano de Desarrollo en sus sucesivas publicaciones, reiterando que hay una relacin

vii

INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL SERVICIO CIVIL EN AMRICA LATINA

directa entre el desarrollo econmico y la calidad del proceso de gobierno1. La Estrategia de


Modernizacin del Estado aprobada en 2003 seala la Gestin Pblica como una de las cuatro reas prioritarias para la accin del Banco.
Dentro de esta rea, se seala como particularmente relevante la necesidad de desarrollar y
fortalecer sistemas de servicio civil bajo criterios
de mrito y exibilidad, [...] mejorar la eciencia y transparencia en la gestin del gasto, [...]
modernizar la gestin de los servicios pblicos
y aprovechar en la gestin pblica el potencial
de la sociedad del conocimiento y de las tecnologas de la informacin. La eciencia y la calidad de la gestin pblica aparecen como una
exigencia para lograr un crecimiento sostenible y
equitativo. Ello implica un sistema de regulacin
de la administracin que impida los fenmenos
de corrupcin y clientelismo a los que se acaba
de hacer mencin. El mrito y la capacitacin
individual, por un lado, y las necesidades y objetivos de la organizacin, por otro, deben ser los
criterios por los que se rija la gestin de Recursos
Humanos dentro de la Administracin. De igual
manera, la eciencia en la gestin de los recursos
asignados y la bsqueda del inters general de
la sociedad, ejecutado bajo el imperio de la ley,
son principios a los que todo sistema de Servicio
Social debiera aspirar.
La eciencia y buena organizacin del Servicio Civil son tambin parte integrante de las
otras tres reas prioritarias de actuacin del Banco. As, el objetivo de consolidar y fortalecer el
Sistema Democrtico implica incrementar
la neutralidad y objetividad de la administracin
publica y [...] apoyar los procesos de democratizacin y descentralizacin poltica-administrativa. En este punto cobra una especial relevancia
la necesidad de que las relaciones entre el gobierno y la Administracin Pblica estn claramente denidas y reguladas, de manera que un
cambio de Gobierno no suponga una remodelacin completa del Servicio Civil (remodelacin
que muy probablemente vendra acompaada
de casos de clientelismo a la hora de nombrar
a los nuevos funcionarios), sino que los rganos

viii

administrativos, estando subordinados a los distintos gobiernos, sirvan de rgano de transicin


en los momentos de las elecciones y garanticen
con independencia poltica la continuidad y la
estabilidad en la prestacin de los servicios administrativos a los ciudadanos. De igual forma,
para avanzar en la construccin del Estado
de Derecho y la Reforma de la Justicia se
hace necesario desarrollar sistemas modernos
de gestin y administracin de rganos y procesos judiciales. Tanto el funcionamiento de
los rganos de justicia como las relaciones de
dichos rganos con otros departamentos de la
Administracin deben estar al abrigo de interferencias de carcter poltico o econmico. La
prevalencia del Estado de Derecho y la garanta
de la seguridad jurdica son condiciones imprescindibles para el libre ejercicio de los derechos
y libertades polticos y econmicos. Finalmente, el desarrollo del Estado, el Mercado y la
Sociedad exige apoyar y fortalecer las instituciones de regulacin econmica y social. Como
podemos ver, el Servicio Civil es un elemento
clave de la problemtica de la reforma y la modernizacin del Estado.
Contenido del Libro
Esta obra se propone presentar al lector los resultados del proyecto impulsado por el Banco
Interamericano de Desarrollo para la evaluacin de sistemas nacionales de Servicio Civil
(SC) en Amrica Latina y el Caribe. Se enmarca
dentro de la Red de Gestin y Transparencia
de la Poltica Pblica, que forma parte de los
Dilogos Regionales de Polticas impulsados
por el BID.
Las evaluaciones o diagnsticos se han llevado a cabo en 18 pases latinoamericanos entre
abril de 2002 y diciembre de 2004, y han sido

Marco de referencia para la accin del Banco en


los programas de modernizacin del Estado y fortalecimiento de la Sociedad Civil, (BID, GN-1883-5, 13
de marzo de 1996).

INTRODUCCIN

realizados a partir de un marco analtico elaborado por Francisco Longo. En diciembre de 2003
la Red acord elaborar un formato abreviado de
dicho marco analtico, que sirvi durante el ao
2004 a una aceleracin en la realizacin de los
diagnsticos por pas.
Parte I
El estudio comienza con la presentacin del marco analtico, el cual cumple una doble funcin.
En primer lugar sirve de base a la construccin
de los diagnsticos. No se trata de establecer de
antemano un plan o una gua al que los investigadores deban ceirse, sino de ofrecer un instrumento sucientemente exible como para dar
cabida a las diversas realidades de cada uno de
los pases analizados, y al mismo tiempo introducir un mnimo elemento de homogeneidad
entre los 18 diagnsticos. No es tampoco un modelo nico al que todos los pases deberan tender, sino un instrumento que permite describir y
profundizar en una realidad muy variada con el
n de conocer los factores fundamentales que la
componen.
Esa mnima homogeneidad introducida por
la utilizacin de un mismo marco analtico es la
que debe permitir a esta obra cumplir su segunda
funcin: facilitar al lector un anlisis comparado
de los resultados alcanzados en los diferentes pases. La utilizacin de ndices e indicadores permite la cuanticacin de los resultados nales y
facilita de este modo esta tarea de comparacin.
De hecho algunos de los indicadores que se utilizan en este modelo son los mismos que usa el
Banco Mundial y la OCDE, lo cual permitir
al investigador contar con unos resultados nales tambin comparables con otras regiones del
mundo. Esta doble funcin impone al modelo un
grado de generalizacin considerable.
Parte II
Cada uno de los diagnsticos de los sistemas nacionales de SC comprende los siguientes puntos
de anlisis:

1. Resumen ejecutivo de toda la informacin que se ha obtenido con el diagnstico y


que se expone a continuacin.
2. Indicadores: resultados de la evaluacin,
convertidos en indicadores y en ndices.
3. Conclusiones: anlisis de las reas causales, factores del contexto interno y externo, y
de las conclusiones principales del diagnostico.
4. Recomendaciones: sugerencias sobre
aquellos puntos en que se puede basar la mejora del SC en el pas.
5. Tabla de sntesis: breve resumen ejecutivo
de los resultados principales del diagnstico.
Cada uno de los sistemas nacionales de
Servicio Civil ha sido evaluado a partir de una
serie de subsistemas que conforman la Gestin
de Recursos Humanos (GRH) y de una serie de
ndices. El anlisis pormenorizado de todos ellos
ayudar al investigador a obtener una visin bastante exhaustiva del Servicio Civil de un pas, y
le facilitar a continuacin la tarea de determinar el rea donde se sita la causa o causas de
una posible disfuncin o ineciencia.
Tanto el modelo analtico como los diagnsticos elaborados a partir de dicho modelo tienen
muy presente la necesidad de analizar el Servicio Civil en su conjunto, sin limitarse a un punto
determinado de la Gestin de Recursos Humanos. Los diferentes subsistemas en los que se ha
dividido la GRH, as como los mltiples puntos
crticos que conforman cada uno de esos subsistemas, deben permitir al investigador percibir la
interrelacin que existe entre cada uno de estos
subsistemas. Se hace necesario pues tener muy
en cuenta tal interrelacin entre subsistemas a la
hora de elaborar recomendaciones nales para
modernizar y reformar el Servicio Civil.
Precisamente estas recomendaciones nales (punto 6) ocupan un lugar a destacar en el
presente trabajo. El objetivo del Banco es de ir
ms all del simple anlisis de la situacin actual del Servicio Civil en Amrica Latina, y proponer lneas de accin que debieran conducir a
una mayor eciencia en la organizacin, gestin

ix

INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL SERVICIO CIVIL EN AMRICA LATINA

y utilizacin de los recursos humanos y materiales en el seno de las Administraciones Pblicas.


En algunos casos las recomendaciones tienen un
carcter general (algo por otro lado lgico, dado
el carcter tambin general de las causas de las
ineciencias existentes), mientras que en otros
casos los investigadores proponen medidas concretas a adoptar. Si bien existe un objetivo comn por el cual todos los pases deberan buscar
la eciencia y racionalidad en la organizacin de
sus Servicios Civiles, sin embargo la manera de
alcanzar dicho objetivo no reside en una receta
mgica extensible a todos o a una mayora de
dichos pases. Aquello que ha funcionado en un
pas no tiene por que funcionar necesariamente en otro, y se hace necesario conocer profundamente la realidad de cada Estado para poder
adecuar las propuestas. Es imprescindible pues
reforzar los instrumentos de informacin able
sobre Servicio Civil con que cuenta el Banco,
facilitando la elaboracin de evaluaciones y propuestas slidas de reforma.
Parte III
La ltima parte del libro se propone presentar
los resultados obtenidos en las diferentes investigaciones en forma de anlisis comparativo por
subsistemas elaborado por Mercedes Iacoviello
(captulo 20) y de anlisis comparativo por ndices (captulo 21) realizado por el propio Francisco Longo.
Mercedes Iacoviello nos presenta, a travs
de una serie de tablas, un anlisis comparado de
los subsistemas en los distintos pases. Tal evaluacin de los subsistemas nos permite obtener
una visin panormica de las debilidades y fortalezas que presenta cada Estado. Nos permite
igualmente identicar los subsistemas en donde

un mayor nmero pases presenta valoraciones


bajas. Tal subsistema debera ser por tanto un
campo de accin prioritario en las posibles reformas futuras. Se pueden observar as mismo
aquellos pases que, dentro de la regin, cuentan
con una organizacin y estructuracin del Servicio Civil ms ecientes segn los resultados de
los anlisis.
Los ndices nos permiten sistematizar una
realidad compleja y favorecen una lectura comparativa de los resultados obtenidos en los diagnsticos elaborados. Si bien todos los pases
debieran orientar sus reformas del SC hacia unos
determinados niveles en cada uno de esos ndices, el contenido de dichas reformas y la manera
en que son implementadas no pueden denirse si
no es en consonancia con la idiosincrasia propia
de cada uno de los pases. Francisco Longo analiza precisamente aquellos puntos especialmente
destacables de cada pas o grupo de pases en relacin con estos ndices.
La obra se cierra con un pequeo captulo
elaborado tambin por Francisco Longo, que
busca ofrecer una lectura transversal de los resultados obtenidos con el presente trabajo (captulo
22). En el apartado Elementos complementarios
de anlisis se hace un breve repaso de las principales dinmicas, retos y tensiones que atraviesan
los procesos de reformas que se han llevado o se
estn llevando a cabo en estos momentos en los
sistemas de SC en Amrica Latina. Este anlisis
se construye a partir de cinco ejes de reexin:
estabilidad/cambio, mrito/ exibilidad, integracin/fragmentacin, profesionalizacin/politizacin, fortaleza/debilidad institucional. El
captulo y el libro se cierran con una serie de reexiones sobre la direccin que podran tomar
en un futuro, a corto, medio y largo plazo, las
reformas de los SC.