ACTO ADMINISTRATIVO Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO Requisitos /

OPERACION ADMINISTRATIVA Concepto / OPERACION ADMINISTRATIVA

Clasificacin / HECHO ADMINISTRATIVO Concepto / RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO Regulacin / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO Mejoras

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: CARLOS GUSTAVO ARRIETA

Bogot, catorce (14) de junio de mil novecientos sesenta y uno (1961)

Radicacin nmero:

Actor: JOSE DEL CARMEN CARVAJAL MALDONADO

Demandado:

En 28 de mayo de 1949 se suscribi un contrato entre el Jefe de la Zona Tcnico

administrativa de Norte de Santander y el seor Jos Carvajal Maldonado, por
medio del cual ste dio en arrendamiento al Gobierno, con destino al
establecimiento de un vivero de frutales, un lote de terreno de diez hectreas de
extensin situado en el Municipio de Chitag. Se estipul que el trmino del
convenio sera el de cinco meses comprendidos entre el 1 de enero de 1949 y el
31 de mayo del mismo ao. El Gobierno se reserv el derecho de resolver el
contrato y entregar el terreno cuando lo estimara conveniente, dando aviso
anticipado de quince das. El pago de los cnones de arrendamiento qued

subordinado a las apropiaciones presupustales y la validez de la convencin

sujeta a la aprobacin del Ministerio de Agricultura y Ganadera. Ese despacho se
la imparti en 14 de junio del mismo ao.

En 22 de octubre de 1949 se suscribi un nuevo acuerdo entre las mismas partes

y sobre bases semejantes a las anteriores. En la clusula sptima se estipul que
seran de propiedad del arrendador las mejoras que se hicieran en el predio.

Concluido el trmino del arrendamiento, el Gobierno hizo entrega al propietario. El

30 de noviembre de 1949, fecha de la entrega del inmueble, existan en el lote no
menos de once mil (11.000) rboles frutales que quedaron de propiedad del
arrendador en razn de la clusula sptima citada. Cuando ya el seor Carvajal
Maldonado estaba en regular y legtima posesin de los rboles que haban
quedado plantados en el inmueble, algunos funcionarios del Ministerio de
Agricultura y Ganadera despojaron de tales bienes al arrendador en los meses de
enero a abril de 1950. Tan pronto se consumaron estos actos, el seor Carvajal
pidi al Ministerio de Agricultura el pago del valor de los rboles retirados. Por
resolucin de 29 de febrero de 1952, ese despacho no neg los hechos
constitutivos del atropello, pero con base en informaciones y probanzas
deficientes, solamente reconoci el valor de unos pocos rboles en mal estado de
produccin. El doctor Jos J. Gmez R., apoderado especial del arrendador,
interpuso el recurso de reposicin contra el provedo anterior y ste fue desatado
por el Ministerio de Agricultura y Ganadera por medio de la resolucin de 31 de
marzo de 1954, negando la revocacin impetrada. La anterior es la sntesis de los
hechos del libelo.

Con base en los hechos relatados, el doctor Alberto Preciado Pea, obrando en
representacin de Jos del Carmen Carvajal Maldonado y de Emma Garca de
Carvajal, present el 27 de agosto de 1954 demanda ante el Consejo de Estado

en ejercicio de la accin de plena jurisdiccin para que se hiciesen las siguientes

declaraciones:

"1 Que se declaren nulas las resoluciones proferidas por el Ministerio de

Agricultura con fechas 28 de febrero de 1952 y 31 de marzo de 1954, que en
copias autnticas acompao a esta demanda;

"2 Que se declare que los demandantes tienen derecho, conjunta o

separadamente, o uno solo de ellos, a que el Estado Colombiano, por conducto
del Ministerio de Agricultura o el que corresponda, les pague, dentro del trmino
que seale el fallo, el valor de los perjuicios a que se hace referencia en el
presente escrito; y

"3 Que el valor de los perjuicios en cuestin se fije en una suma lquida concreta,
de acuerdo con las pruebas que obren en autos".

Estima el actor que las decisiones administrativas acusadas quebrantan los

artculos 16, 17, 20 y 30 de la Constitucin Nacional y para demostrar sus
aseveraciones adelanta algunas apreciaciones sobre el contenido de tales reglas
en relacin con los hechos enumerados.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia y excepciones. En el desarrollo de este juicio aparecen dos etapas

perfectamente demarcadas: la que se cumpli hasta abril de 1950 y durante la
cual se arrancaron los rboles frutales, acaecimientos que sugieren la posibilidad
de un hecho administrativo o de una operacin administrativa material, y la que se
surti

posteriormente

ante

la

administracin

pblica

para

gestionar

la

indemnizacin, y que culmin con la expedicin de los actos administrativos

acusados. De all que el seor Agente del Ministerio Pblico haya conceptuado
que, de acuerdo con la constante jurisprudencia de la Sala, los perjuicios alegados
por el demandante se produjeron a consecuencia de hechos administrativos y no
de actos, y que haya opuesto las siguientes excepciones:

1 La de prescripcin. Estima que la accin ha debido intentarse antes de los

cuatro meses que fija la ley contra el hecho de la administracin. Si el retiro de los
rboles ocurri en los meses de enero, febrero, marzo y abril de 1950 y la
demanda slo vino a presentarse el 27 de agosto de 1954, para esta fecha haba
transcurrido en exceso el trmino de caducidad;

2 La de inepta demanda. Considera que la accin procedente en este caso es la

que otorga el artculo 68 de la Ley 167 de 1941 por tratarse de un hecho
administrativo, y que ella ha debido ejercitarse ante la jurisdiccin especial
directamente sin necesidad de provocar la decisin previa de la administracin
activa. Como se procedi de manera inversa, la excepcin es procedente.

Las dos excepciones parten del supuesto de que los hechos generadores del
derecho revelan que el dao ocasionado por la administracin tuvo su origen, no
en los actos acusados, como lo estima el demandante, sino en un hecho
administrativo.

La controversia, tal como se ha planteado, se desarrolla en torno de dos tesis

antagnicas: la de la responsabilidad estatal por razn del acto administrativo, y la
de la responsabilidad estatal por razn del hecho administrativo. La primera lleva a
la conclusin de que el recurso jurisdiccional fue ejercitado en debida forma y
dentro de la oportunidad procesal, y la segunda conduce a la aceptacin de las
excepciones de ineptitud de la demanda y de caducidad de la accin. Para la Sala,
los dos planteamientos extremos estn apoyados en bases errneas.

El derecho positivo colombiano estructura tres categoras jurdicas relacionadas

entre s pero con caractersticas diferentes: el acto administrativo, la operacin
administrativa, y el hecho administrativo. Los puntos esenciales de la litis se
estudiarn teniendo en cuenta las analogas y discrepancias que hay entre esos
conceptos, pero siguiendo como derrotero principal el que indican nuestros
estatutos.

EL ACTO ADMINISTRATIVO

En los artculos 118, 119, 120, primera parte del 121 y en algunas otras
disposiciones

adicionales

de

la

Constitucin

se

reglamenta

la

funcin

administrativa del Estado, y en las normas 2 y 16 se sealan los lmites de su

ejercicio. La Ley 167 de 1941, en armona con esos textos, desarrolla idnticos
principios y organiza las acciones aplicables.

Nuestro sistema jurdico concibe la funcin administrativa como una actividad

propia del rgano ejecutivo del poder pblico encaminada a la realizacin del
derecho, y el acto administrativo como la resultante directa e inmediata de esa
funcin. Entre el rgano, la funcin y el acto hay una relacin que marca la
orientacin seguida en nuestros estatutos. En principio, es acto administrativo el
expedido por la administracin con el fin de producir efectos jurdicos. La Ley 167
de 1941 desarrolla la misma orientacin organicista. La denominacin de su
captulo sptimo, por s sola, acusa una aguda concepcin formalista, cuando
identifica las nociones jurdicas de acto administrativo y de acto de la
administracin para los efectos jurisdiccionales. En los artculos 62 y siguientes se
releva ms an esa marcada tendencia. All se enumeran los actos administrativos
acusables en razn del sujeto que los expide y no de su contenido jurdico. La
nica excepcin es la consagrada por la ley en su artculo 189.

El acto jurdico, como concepto genrico, es una manifestacin de voluntad, y el

acto jurdico administrativo, como nocin especfica, es una manifestacin de la
voluntad administrativa. Constituye una decisin que, como tal, es siempre
voluntaria. La aplicacin del derecho es una actividad consciente dirigida por la
voluntad. Su finalidad concreta es la de producir efectos jurdicos. Todo acto
administrativo es el desarrollo o la culminacin del querer de la administracin
dirigido a obtener determinadas consecuencias de derecho. Como los mandatos
constitucionales y legales que aplica el rgano ejecutivo dentro de la rbita de su
competencia no tienen objetivo distinto que el de crear situaciones de derecho, la
decisin que los aplica ha de perseguir idnticas finalidades y ha de generar las
mismas consecuencias jurdicas.

As, pues, para que exista el acto administrativo se requieren solamente estos
requisitos: que haya una decisin de la administracin, y que ella produzca efectos
de derecho. No es indispensable que el acto aparezca escrito. Esa formalidad se
exige para los ordenamientos de carcter general y abstracto, y para los de
contenido particular y subjetivo que deban notificarse.

Ciertamente que la funcin administrativa se cumple ordinariamente por medio de

decisiones escritas: reglamentacin de las leyes, nombramientos y remociones,
celebracin de contratos administrativos, permisos, etc. La estabilidad de las
situaciones jurdicas que esos actos crean, la correcta organizacin del servicio
pblico y las circunstancias normales en que acta el gobierno al expedirlos,
aconsejan y hacen necesaria la utilizacin de los procedimientos escritos. La
misma ley impone la obligacin de apelar a ellos cuando expide decisiones que
deban publicarse o notificarse. Pero el artculo 120 de la Constitucin incluye
algunas atribuciones que por su misma naturaleza y por las circunstancias
especiales en que se ejercitan, en muchas ocasiones imponen la necesidad de

acudir a sistemas ms expeditos y rpidos. Disponer de la fuerza pblica en

situaciones de emergencia, conservar y restablecer el orden alterado, dirigir las
operaciones de guerra, proveer a la seguridad exterior de la Repblica, etc., son
actividades que en la mayor parte de los casos slo se pueden desarrollar por
medio de procedimientos verbales. Las decisiones que en tales momentos de
urgencia se toman, son actos administrativos, no slo porque as se infiere del art.
120

nms. 6, 7, 8 y 9

sino porque las profiere la administracin con la

finalidad de producir efectos de derecho. La naturaleza jurdica del ordenamiento

no se altera por la existencia o inexistencia de un escrito. Esta doctrina fluye
espontneamente de los textos constitucionales y de la ndole propia de la funcin
que se ejercita. Es evidente que el uso de los procedimientos escritos o verbales
tiene trascendencia jurdica desde el punto de vista probatorio y especial
importancia para ciertos efectos jurisdiccionales, como se ver posteriormente,
pero ello no implica que el acto administrativo tcito pierda necesariamente esa
calidad intrnseca para trocarse en un hecho administrativo, como parece
desprenderse de la tesis sostenida por el seor Agente del Ministerio Pblico.

De las anteriores premisas se deduce esta conclusin aplicable al caso

controvertido: en la primera etapa del negocio estudiado se produjo un acto
administrativo no escrito, constituido por la orden de retirar los rboles del predio
arrendado, y en la segunda etapa un acto administrativo escrito formado por las
resoluciones acusadas.

LA OPERACION ADMINISTRATIVA

Los conceptos de acto administrativo escrito y de acto administrativo no escrito

tienen incidencia directa en la nocin de operacin administrativa. Entre aquellos y
sta existen estrechas relaciones de causalidad. Son categoras jurdicas
complementarias. Constituyen procedimientos de aplicacin de la ley vinculados

entre s, o sistemas concatenados de poner en movimiento la funcin

administrativa. En ambos casos hay una actividad voluntaria del Estado que se
exterioriza de manera diferente. En el acto, el querer de la administracin se limita
a establecer la situacin jurdica; en la operacin, la voluntad estatal aplica los
derechos y las obligaciones ya reguladas por el acto, los realiza en su totalidad y
los hace producir la plenitud de sus efectos, empleando para ello procedimientos
escritos, verbales o simplemente materiales.

La operacin administrativa, tal como surge de los artculos 68 y 83, es,

generalmente, el proceso de ejecucin de la ley y de un acto. La norma organiza
el derecho, el ordenamiento administrativo lo aplica y la operacin lo ejecuta. De
all que la operacin sea la culminacin de la actividad estatal encaminada a la
realizacin plena del derecho y que siempre est vinculada mediatamente a la ley,
e inmediatamente a un acto de la administracin expreso o tcito. Desde este
punto de vista puede clasificarse en dos tipos:

1 La operacin dependiente de un acto escrito. La decisin administrativa que le

sirve de apoyo, aisladamente considerada, aplica el estatuto superior de derecho y
establece una relacin jurdica entre el Estado y los particulares afectados por ella.
Una vez que ese acto se ha perfeccionado, queda amparado por una presuncin
de legalidad que engendra para la administracin pblica el privilegio de la
ejecucin oficiosa. El ordenamiento es ejecutorio y oponible. Si la persona
interesada lo acata, no habr oportunidad a actuaciones ulteriores. Pero si hay
renuencia a cumplir el mandato administrativo, el poder pblico podr utilizar los
procedimientos legales de compulsin, escritos o verbales, y realizar los actos
materiales indispensables para ejecutar el ordenamiento. Este sistema de
imposicin unilateral y de actuacin material es lo que constituye la operacin
administrativa. Los actos escritos o materiales que se realicen en el desarrollo de

este proceso de ejecucin, carecen, en realidad, de autonoma jurdica. Son la

consecuencia necesaria de la decisin previa y estn subordinados a ella.

2 La operacin dependiente de un acto no escrito. La Constitucin y las leyes

confieren al rgano ejecutivo ciertos poderes jurdicos para actuar en las
situaciones de emergencia pblica. Esas circunstancias especiales imponen, en
algunos casos, la necesidad de apelar a procedimientos rpidos y expeditos de
decisin y ejecucin. Ocasiones hay en que los ordenamientos sern
necesariamente verbales, y materiales los sistemas para cumplirlos. Para efectos
de aplicar los estatutos superiores en estas situaciones de urgencia, el gobierno
profiere actos administrativos de ejecucin inmediata. La decisin no se escribe,
se realiza. Pero el acto o la sucesin de actos materiales de ejecucin, no son
ms que la consecuencia forzosa y necesaria del ordenamiento verbal que les
precede. No constituyen actos jurdicos autnomos e independientes, sino
realizaciones materiales subordinadas a un mandato previo.

Configura la ley un tercer tipo de operacin administrativa que no se estudiar en

esta oportunidad por carecer de incidencia en el negocio analizado, pero que
confirma la tesis sostenida de que en toda operacin hay una decisin que le sirve
de base: es la operacin administrativa de liquidacin tributaria, denominada as
por los artculos 271 y siguientes de la Ley 167 de 1941. Est constituida por una
serie de decisiones concatenadas que encajan dentro de la concepcin del acto
administrativo complejo.

Los dos tipos de operacin administrativa que anteriormente se analizaron tienen

una caracterstica comn: en ambos hay siempre una decisin verbal o escrita,
una exteriorizacin de la voluntad administrativa del Estado enderezada a producir
determinados efectos de hecho y de derecho. Los actos materiales de ejecucin
que siguen al ordenamiento, son la resultante del querer y del obrar de la

administracin. No tienen autonoma jurdica. Su causa determinante es la

decisin verbal o escrita, vale decir, el acto administrativo previo.

La jurisprudencia anterior, aplicada al caso estudiado, lleva a la observacin

siguiente: los hechos fundamentales de la demanda, en la primera etapa de su
desarrollo, revelan la existencia de una operacin administrativa dependiente de
un acto no escrito, y no la de un hecho administrativo, como lo asevera el seor
Agente del Ministerio Pblico.

EL HECHO ADMINISTRATIVO

El acto y la operacin, en sus diversas modalidades, constituyen siempre

manifestaciones de la voluntad administrativa del poder pblico. Los actos
materiales que forman la operacin, no son ms que el fruto de la actividad
voluntaria y del obrar de la administracin. En razn de que se realizan
materialmente,

pudieran

catalogarse

como

hechos

administrativos,

pero

semejante apreciacin llevara a confundir dos conceptos que los estatutos

diferencian.

Es la misma Ley 167 la que sugiere que entre las ideas de operacin y hecho
existen diferencias de ndole jurdica. Aunque para efectos jurisdiccionales se les
someta a idntico rgimen procesal, en los artculos 68 y 83 se les enuncia como
categoras jurdicas distintas. El criterio seguido por el legislador para diferenciar la
operacin del hecho, no pudo ser exclusivamente el de la materialidad de los
actos, porque ese elemento es comn a ambos y slo servira para establecer una
identidad que los textos repelen.

El criterio de distincin no puede ser otro que el aceptado universalmente por la

ciencia del derecho para diferenciar el acto jurdico del hecho jurdico: la

voluntariedad del agente. En principio, la idea de hecho jurdico slo est limitada
por la fuerza que las normas le otorguen para generar efectos de derecho.
Cualquier suceso determinado por simples fenmenos fsicos, por la conjuncin de
elementos, naturales y humanos, o por la sola intervencin del hombre, es un
hecho jurdico in genere, siempre que la ley le asigne consecuencias de derecho.
Pero esa concepcin general ha sido desarrollada por la filosofa y la ciencia
jurdica en el sentido de estructurar dos categoras diferenciadas: el acto jurdico,
como fruto de la voluntad humana. Es esta la causa generadora, directa y
necesaria el fenmeno de derecho; y el hecho jurdico especfico, como producto
de las fuerzas naturales solamente, de la intervencin mediata o indirecta del
hombre, o de ambos factores coaligados. La voluntad no acta como el elemento
principal y determinante del suceso.

Estos principios bsicos explican las diferencias que la legislacin colombiana

quiso establecer entre los actos jurdico materiales que integran la operacin
administrativa, y los acaecimientos igualmente materiales que forman el hecho
administrativo. En los primeros siempre interviene, como causa generadora, la
voluntad administrativa del Estado; en los segundos, el querer de la administracin
no acta directamente. Es cierto que la actividad estatal es la ocasin para que se
produzca el hecho, pero tambin es evidente que ste ocurre a pesar de que no
se desea. Con motivo del ejercicio de la funcin administrativa, de la construccin
de obras pblicas, de las actividades de defensa nacional, de la prestacin de un
servicio, o de la ejecucin de una operacin, etc., pueden ocurrir hechos contrarios
a la voluntad de la administracin, como el derrumbe de una obra, el estallido de
un polvorn, o un accidente ferroviario. Esos hechos pueden ser ocasionados por
razn de un riesgo creado por la administracin o por faltas en la organizacin o
en la prestacin del servicio, pero no tienen su origen directo en la voluntad
administrativa del Estado. Esa nota caracterstica impide que se les identifique con

aquellos otros actos materiales que forman parte de la operacin y que fueron
realizados voluntariamente por la administracin.

Las consideraciones anteriores, aplicadas al caso controvertido, conducen a esta

observacin: los actos materiales ejecutados por orden del Ministerio de
Agricultura en el inmueble arrendado, no constituyen un hecho administrativo, sino
realizaciones materiales anexas a una operacin administrativa.

La operacin, lo mismo que el acto, puede ser regular o irregular. La decisin

escrita o no escrita que no se ajuste a derecho, conllevar el vicio de ilegalidad a
todas las actuaciones ulteriores que desarrolle la administracin para ejecutarla.
De la misma manera, los actos de realizacin que no se cian a los
procedimientos establecidos por la ley, sern irregulares aunque el ordenamiento
que pretenda aplicarse sea legal en s mismo. El principio bsico que debe
orientar las actividades de la administracin cuando emplea los sistemas
coercitivos, es el de la proporcionalidad entre la necesidad de imponer el
acatamiento al derecho y la resistencia ofrecida por los particulares. Los
procedimientos que desborden esos linderos son generalmente irregulares. De
acuerdo con esta doctrina, la responsabilidad patrimonial del Estado por sus actos
y operaciones administrativos se aprecia en razn de dos factores: la ilegalidad y
el dao.

ACTOS, OPERACIONES, HECHOS Y ACCIONES

En los artculos 67 y 68 se estructura el contencioso privado de plena jurisdiccin

o de la responsabilidad estatal sobre estas bases: la ilegalidad y la lesin
patrimonial. Ambos elementos se coligan y complementan para generar el derecho
a la accin y a la indemnizacin, pero la ley, en consideracin a los diversos
sistemas de actuacin del poder pblico, a la viabilidad de los procedimientos

aplicables, y a la conducencia de las pruebas, establece ciertas modalidades

jurdicas diferenciadas en sus matices, en las cuales predominan en mayor o
menor grado los conceptos de violacin y de dao. Como contrapartida lgica, se
desarrollan las ideas de nulidad, de nulidad con restablecimiento, y de
indemnizacin sin anulacin.

El artculo 67 consagra el principio de la responsabilidad estatal por razn del acto

administrativo escrito. En ese precepto se parte de la base de que existe la prueba
preconstituida de la decisin, de la violacin y del dao. Como el acto debe estar
publicado, notificado, ejecutado, o comunicado, se cumplen todos los requisitos
legales que le dan vida y que lo hacen oponible. El ordenamiento adquiere
autonoma y fuerza reguladora. En s mismo encierra toda una situacin que no
requiere de elementos distintos de los que l mismo contiene en su texto para
crear derechos y obligaciones. De consiguiente, la accin se dirige contra un acto
que en s mismo lleva la prueba de su existencia y de su posibilidad, de la
infraccin legal y del perjuicio. Todos los elementos de juicio indispensables para
el juzgador estn contenidos en un documento y en su correspondiente
notificacin. De all que el artculo 86 exija que se presente copia del acto con las
constancias de su publicacin, notificacin o ejecucin.

Pero esta regulacin de orden procesal no establece diferencias sobre la

naturaleza jurdica del acto administrativo escrito y del acto administrativo verbal.
Simplemente se limita a reglamentar, para efectos jurisdiccionales y probatorios,
un procedimiento expedito y sencillo, compatible con las decisiones escritas, pero
incompatible con aquellos ordenamientos cuya existencia real no se conoce sino a
travs del acto material que los ejecuta. En uno y otro caso, las situaciones
creadas para el particular, para la administracin y para el juzgador, son distintas
y, de consiguiente, la regulacin ha de ser diferente.

De conformidad con esta interpretacin, el artculo 67 autoriza el contencioso de

plena jurisdiccin contra toda decisin escrita de la administracin que lesione
derechos de los particulares, bien sea un acto administrativo simple y autnomo, o
un acto administrativo complejo. Con apoyo en esa norma se pueden atacar
tambin aquellas operaciones administrativas que tienen su origen directo o
inmediato en una decisin escrita, porque al obtenerse la nulidad del acto
principal, causa y razn de los actos materiales de ejecucin, se puede alcanzar el
objetivo esencial de la accin. El restablecimiento del derecho implicara la
indemnizacin de los daos ocasionados por los actos materiales de cumplimiento
de la decisin anulada. No obstante, para acusar la operacin administrativa de
liquidacin tributaria existe la regla especial del artculo 271.

El artculo 68 consagra el principio de la responsabilidad estatal por razn de la

operacin administrativa no escrita y del hecho administrativo. La figura jurdica
que ese precepto designa con el nombre de operacin administrativa, no es ms
que una decisin no exteriorizada, seguida de los actos materiales de ejecucin.
Esa resolucin no se ha escrito, no se ha publicado, ni se ha notificado.
Simplemente se ha ejecutado. Slo en virtud de su realizacin material es
conocida por los particulares, en tal forma que se confunden la etapa decisoria y la
de la ejecucin.

A la inversa de lo que ocurre con el acto administrativo escrito, en el cual aparece

en forma clara la situacin jurdica de la administracin y del particular, los motivos
que se han tenido para crearla y todos los dems factores que sirven para valorar
su ilegalidad y el dao que genera, su forma de cumplimiento y los procedimientos
de su ejecucin, en el acto administrativo tcito no se contiene elemento de juicio
alguno y el nico punto de referencia que ofrece es el acto material que lo ejecuta.
Consiguientemente, la posicin de la administracin y del individuo es distinta no

slo en cuanto a la valoracin jurdica de la decisin, sino en cuanto a la prueba

de su existencia.

Es esa la razn para que la ley estructure el contencioso contra las operaciones
administrativas materiales sobre la base del acto fsico de cumplimiento, nico
elemento demostrable, y del consiguiente dao. Slo a travs de ese acto material
se puede configurar la accin y la responsabilidad. De all que no sea necesario
solicitar ni decretar la nulidad de una decisin que slo se conoce parcialmente y
por los efectos que origin su ejecucin, aunque ese ordenamiento haya sido
realmente contrario al derecho.

El acto administrativo escrito o tcito, la operacin administrativa en todas sus

fases, y los actos materiales de ejecucin, conllevan la idea de voluntariedad y de
intencin. Hay en ellos siempre un propsito determinado. Distintas son las
caractersticas del hecho administrativo involuntario, porque ste carece de
relacin directa con una decisin o acto administrativo escrito o tcito, y slo surge
con ocasin del cumplimiento de un acto, de una operacin o de la prestacin de
un servicio, pero sin que la voluntad administrativa del Estado haya intervenido
como elemento generador inmediato del suceso. De all que en estos casos la
doctrina jurdica y el artculo 68 estructuren la responsabilidad estatal sobre la
base objetiva de la falta de servicio o del riesgo creado. No hay decisin alguna
qu atacar, legal o ilegal, ni nulidad qu proferir.

Dos perodos comprende este proceso: 1 La operacin administrativa material

constituida por la decisin que orden arrancar los frutales y por los actos
sucesivos de ejecucin, realizados hasta abril de 1950; y, 2 Las gestiones
directas adelantadas por los interesados ante el Ministerio de Agricultura para
obtener la indemnizacin y la consiguiente expedicin de los actos administrativos
escritos. Esta segunda etapa se inici en 7 de julio de 1951.

Reiteradamente ha dicho el Consejo de Estado que cuando la violacin de la ley

se produce a consecuencia de una operacin material, la accin debe intentarse
ante la jurisdiccin especial, sin necesidad de impetrar la anulacin. El recurso
debe apoyarse en el artculo 68 y la caducidad se opera en el trmino de cuatro
meses. Pero esta reiterada jurisprudencia excluye toda posibilidad de reclamo
indemnizatorio ante la administracin activa? Podra el poder pblico por gestin
de parte interesada transformar su operacin material en un acto administrativo
escrito? La doctrina vigente, fundada sobre la interpretacin aislada de los
artculos 68 y 83, parece que no admite estas hiptesis. Esa jurisprudencia tiene
estas fallas: sacrifica los derechos particulares por razn de la brevedad de los
trminos, y se funda en la apreciacin aislada de estas normas, como si ellas
constituyeran reglas jurdicas autnomas y sin vinculacin alguna con el resto de
nuestros estatutos.

Dice el artculo 45 de la Constitucin Nacional que toda persona tiene derecho a

presentar peticiones a las autoridades por motivos de inters general o de inters
particular, y a obtener pronta resolucin. Se consagra as un derecho y se impone
una obligacin. Esa relacin jurdica, una vez que el ciudadano la pone en
movimiento, da lugar a una actuacin administrativa que culmina con la
providencia en que se accede o se niega la solicitud. Pero nuestros estatutos no
se limitan a establecer ese vnculo, sino que sealan los procedimientos a seguir
para hacerlo efectivo. En los artculos 74 y siguientes de la Ley 167 de 1941 se
consagr el sistema de reclamacin y se otorg el derecho al recurso, y en el
Decreto 2.733 de 1959 se perfeccion ese rgimen procesal. Hay, pues, un
derecho y un procedimiento, distintos de los que regulan los artculos 68 y 83,
cuyas modalidades es preciso tomar en consideracin para efectos de apreciar
toda la estructura jurdica de conjunto.

Ni el artculo 45 de la Carta, ni los preceptos legales y reglamentarios que lo

desarrollan, ni disposicin alguna, sealan trminos para ejercitar el derecho de
peticin por motivos de inters privado. Si ello es as, sera preciso concluir que el
constituyente y el legislador han querido que la va de acceso al reclamo
administrativo est abierta permanentemente. En principio, no hay restriccin
alguna para ejercer el derecho, ni para cumplir la obligacin correlativa. De
acuerdo con estos planteamientos, se presentan dos situaciones distintas,
gobernadas por regmenes jurdicos diferentes: el derecho a la accin, es
restringido; el derecho a la peticin, es ilimitado. Para armonizar estos dos
sistemas aparentemente contradictorios e incompatibles, es indispensable tomar
en consideracin no solamente la naturaleza de esos derechos y sus
regulaciones, sino tambin la ndole de las obligaciones que de ellos surgen, y el
comportamiento de la administracin frente a este complejo jurdico.

El artculo 68 compromete la responsabilidad del Estado e impone la obligacin de

reparar el dao. El artculo 45 y las disposiciones que lo desarrollan slo fuerzan a
la administracin a resolver el caso que se le plantee de manera afirmativa o
negativa, pero no a acceder necesariamente al reclamo. Ella es libre para acogerlo
o rechazarlo, segn estime que se ajuste a derecho o no, y aun en el primer
evento puede aprovecharse lcitamente de que la accin est caducada, o de que
carece de facultad para reconocer el crdito. La nica obligacin que le impone la
norma constitucional es la de responder al interesado.

De acuerdo con las ideas expuestas, si un ciudadano exige directamente de la

administracin pblica la justa reparacin del dao ocasionado por una operacin
material cuya accin est prescrita, el rgano ejecutivo se encontrar ante dos
caminos a seguir: o se aprovecha de la circunstancia favorable de que los
recursos jurisdiccionales han caducado o de que carece de facultad para
reconocer el crdito, o renuncia a esa situacin jurdica privilegiada, reconoce la

legalidad y la justicia del pedimento, y accede a decretar la reparacin por medio

de un acto administrativo. Ambas soluciones se ajustaran a derecho. La primera
no significara otra cosa distinta que la de acogerse a disposiciones
constitucionales y legales favorables, y la segunda implicara el acatamiento pleno
de los derechos del particular, la aplicacin estricta de principios de equidad y
justicia, y el reconocimiento de sus obligaciones. Las entidades de derecho
pblico, de la misma manera que los particulares, pueden renunciar expresa o
tcitamente a los beneficios de la prescripcin de las acciones. As lo establecen
los artculos 2.514 y 2.517 del Cdigo Civil, normas que son aplicables al caso por
no existir una regulacin especial de derecho administrativo.

La administracin pblica, en principio, tiene la potestad de revisar de oficio sus

propios mandamientos escritos para modificarlos, revocarlos o sustituirlos. Idntica
facultad posee cuando procede a peticin de parte interesada y con apoyo en los
recursos legales interpuestos. Si en estos casos en que el particular ha tenido toda
clase de oportunidades para hacer valer su derecho, conserva los medios legales
necesarios para obtener que la administracin revise su decisin ilegal, con mayor
razn an ha de tener derecho a esa reconsideracin en el evento de una
operacin material que slo conoci por los actos fsicos de cumplimiento y contra
la cual no puede interponer recurso alguno por la va gubernativa.

Si el particular, desprovisto de recursos gubernativos para insurgir contra esa

operacin material, ejercita el derecho de peticin que le otorga la Carta en
defensa de su inters privado, y si el Estado, en atencin a la legalidad del
reclamo, reconoce expresamente la existencia de esa obligacin a su cargo, cuya
accin est ya caducada, ese reconocimiento implica la renuncia de la
prescripcin, la creacin de una situacin jurdica distinta de la anterior, y la
transformacin automtica del vnculo de derecho. El acto administrativo no escrito
que dio origen a la actuacin y los actos materiales de ejecucin, elementos que

constituyeron la operacin administrativa material, se truecan, en virtud de la

peticin y del reconocimiento del derecho, en un acto administrativo escrito que
necesariamente ha de producir efectos jurdicos.

Consecuencias varias han de tener esa transformacin intencionada y consciente

hecha por la administracin. La situacin de derecho creada por la operacin
original se desplaza hacia una nueva situacin de derecho regulada por el acto
administrativo escrito. El elemento principal que era inicialmente la operacin, se
transforma en factor accesorio y dependiente. Ciertamente que el vnculo jurdico
originado en la operacin no desaparece totalmente, ya que es la causa
generadora de la decisin administrativa posterior, pero pasa a ocupar un segundo
plano. Se convierte en elemento de juicio para apreciar de la legalidad o ilegalidad
del acto administrativo que la sustituy y para estimar el valor de los perjuicios,
pero esta ltima decisin adquiere fuerza reguladora preponderante.

De las consideraciones que se han formulado anteriormente se desprende la

conclusin de que las excepciones propuestas por el seor Agente del Ministerio
Pblico habran sido admisibles si la accin se hubiese dirigido contra la operacin
administrativa cumplida durante la primera etapa del negocio, pero que no son
procedentes en un juicio seguido contra los actos administrativos dictados por el
Ministerio de Agricultura y Ganadera, porque la demanda fue presentada
oportunamente y con apoyo en el artculo 67 de la Ley 167 de 1941, norma que
autoriza y reglamenta la accin de plena jurisdiccin contra los actos
administrativos escritos. De consiguiente, debe entrarse a decidir el fondo de la
litis.

Al expediente no se trajeron las copias del contrato o contratos celebrados por el

Ministerio de Agricultura y Ganadera con los demandantes con anterioridad al ao
de 1949, circunstancia que impide a la Sala conocer si en realidad se estipul

desde esa poca clusula sobre mejoras. Slo aparecen los convenios suscritos
en 28 de mayo de 1949 y 22 de octubre del mismo ao. En el primero nada se
expresa sobre ese punto, pero en el segundo s se dice que "una vez terminado el
contrato, por voluntad expresa de las partes contratantes, los cercados de alambre
que el Gobierno construya para la utilizacin del terreno y dems mejoras
quedarn de propiedad del contratista".

En los antecedentes administrativos del negocio aparece claramente establecido

cul fue el alcance que el Ministerio de Agricultura y Ganadera dio a la clusula
sptima de ese convenio. En efecto, a folios 42 y 43 del cuaderno de
antecedentes figura el oficio de 25 de mayo de 1953, dirigido por el doctor Jorge
Ortiz Mndez, Jefe de la Divisin Nacional de Agricultura al Secretario General del
Ministerio, en el cual se expresa lo siguiente:

"2 Como mejora en este caso se entiende la plantacin de rboles frutales,

sembrados en sitio definitivo. Lo otro son plantas pequeas sembradas en
semillero o vivero, para injertar y repartir al pblico, ya injertadas".

"4 Segn el informe 'oficiar que rindi el prctico agrcola, seor Rafael Lozano,
como encargado del Vivero, al Jefe de la Zona, con fecha mayo 5 de 1949 y que
como 'Informe anual de labores' es la informacin ms completa y exacta de que
pueda disponerse como antecedente, el nmero de rboles plantados en sitio
definitivo y que es lo nico que puede considerarse, en mi concepto, como
mejoras, suma entre las diferentes especies, la cantidad total de 270.

"5 La Direccin de Agricultura, en aquella poca a mi cargo, pudo haber ordenado

que se continuaran repartiendo los rboles de semillero, y si as lo hizo, fue de
acuerdo con instrucciones y conceptos de sus superiores y del Departamento
Legal del Ministerio, pues en realidad era ese y no otro el destino que deba darse

a los arbolitos de semillero, porque, repito, la mejora en ese caso es una

plantacin sembrada en sitio definitivo; as como en una casa la mejora es un
techo, una pared y no un mueble o una mata sembrada en una jardinera como
adorno. . .

"Por lo anterior, me parece muy fcil aclarar cuntos rboles se encuentran

sembrados en sitio definitivo. (Si en mayo haba 270 y en esa poca ya se saba
que el Ministerio deba entregar el lote, es lgico suponer que no se sembraran
ms rboles). Estos rboles, sembrados en sitio definitivo, son lo nico que
constituye mejora a la propiedad. Es fcil tambin comprobar cuntos de esos se
arrancaron o destruyeron irresponsablemente, y por lo tanto, llegar a un acuerdo
sobre su valor, para efectos del reconocimiento de perjuicios a que pudiera tener
derecho el seor Carvajal".

Adems, en la segunda de las resoluciones demandadas se lee lo siguiente:

"Por otra parte, el reclamante no ha demostrado, ni el Ministerio acepta, que la

forma concentrada de rboles de un vivero constituya por s una mejora del
terreno que ocupan". La misma idea se expresa en el primero de los actos
administrativos acusados, cuando dice: "Tampoco se ha demostrado que la forma
concentrada de arbolitos de un vivero, constituya mejora permanente del terreno
que ocupan".

La interpretacin dado por el Ministerio de Agricultura a la clusula sptima del

ltimo contrato se ajusta estrictamente a la naturaleza de esa convencin y al
texto de la estipulacin mencionada. En efecto, el objeto del convenio no fue otro
que el de dedicar el terreno arrendado al establecimiento de un vivero de frutales.
Los rboles que all se plantaran estaban destinados a ser repartidos entre el
pblico para fomentar el cultivo de esa clase de plantas. Esta conclusin se infiere

no solamente del texto del contrato, sino tambin de la aplicacin continua que se
le dio. Existen en el expediente pruebas de que durante el curso de la ejecucin
del convenio, los funcionarios retiraban del predio arrendados las cantidades de
rboles que estimaban conveniente para distribuirlos entre los particulares.

De esta manera se llega a la conclusin obvia de que el Ministerio de Agricultura y

Ganadera y los propietarios del inmueble arrendado saban, desde la iniciacin
del contrato, que esas plantas tenan un destino especial, que no era propiamente
el de quedar arraigadas en el predio, sino el de retirarlas cuando el gobierno lo
juzgara oportuno. En tales condiciones, no se podra sostener con razn valedera
que los rboles se sembraron con el criterio distinto. Por el contrario, el propsito
que se persegua con la plantacin de los frutales descarta esa posibilidad, Si el
arrendador conoca la destinacin que tenan las plantas, y si a pesar de ello
contrat, no puede alegar que todas las unidades existentes en el momento de la
entrega del inmueble le pertenecieran por concepto de mejoras y en razn de la
aplicacin de la clusula 7 del acuerdo. Por otra parte, la clusula sobre mejoras
slo se introdujo en el ltimo convenio celebrado entre las partes.

La destinacin que tenan las plantas no desaparece por el hecho de que el

gobierno las hubiese dejado transitoriamente en el sitio en que estaban arraigadas
y con posterioridad a la fecha de vencimiento del contrato de arrendamiento,
porque la imposibilidad de retirarlas oportunamente no poda trocar en mejoras lo
que jams haba tenido esa calidad jurdica.

De esta manera, el criterio a seguir por la Sala para efectos de la interpretacin de

la clusula sptima del contrato es el de la destinacin que en el convenio se dio a
las plantaciones hechas en el vivero. Si los rboles estaban sembrados en sitio
definitivo, ellos tenan la calidad de mejoras del terreno y pertenecan al
arrendador; pero aquellos que no estaban plantados en lugar fijo y que estaban

destinados a distribuirlos entre los particulares para fomentar su cultivo, no

constituan mejoras y el gobierno poda sacarlos en cualquier tiempo, an despus
de terminado el contrato de arrendamiento.

Hay en el juicio prueba suficiente del nmero de rboles que al tiempo de la

terminacin del contrato estaban sembrados en sitio fijo. En el cuaderno que
contiene los antecedentes administrativos se encuentra la copia del informe oficial
rendido por el prctico agrcola encargado del vivero, seor Rafael Lozano C. al
Jefe de la Zona Tcnico Administrativa del Norte de Santander con fecha 5 de
mayo de 1949, en el cual se hace un anlisis discriminado de la cantidad total de
plantas y de sus cifras parciales, con especificacin de la destinacin que ellas
tenan. Las informaciones suministradas en ese documento son las siguientes:

Nmero total de rboles propagados

Nmero de rboles injertados distribuidos en el ao
Nmero de patrones para propagaciones futuras
Nmero de rboles listos para la distribucin

15.401
3.342
22.311
3.594

Nmero de rboles injertados en desarrollo para

repartir el ao entrante

407

Nmero de rboles en sitio definitivo

270

Una vez ms se pone de presente en el informe oficial analizado que el Ministerio

de Agricultura y Ganadera entendi siempre que los rboles del vivero estaban
destinados al reparto entre los particulares y que sobre ellos no tena derecho
alguno el dueo del predio, ni durante el trmino del contrato de arrendamiento, ni
una vez vencido ese convenio. En cada uno de los apartes del documento
estudiado se puede verificar esa aseveracin.

En un estudio tcnico hecho por el Director de la Divisin de Investigacin del

Ministerio de Agricultura, seor Daniel Mesa Bernal, se analizan las cifras
anteriores con especificacin del destino que tenan los rboles y se acepta que
en el vivero existan 270 plantas sembradas en sitio definitivo.

Los datos que aparecen en los informes oficiales referidos no han sido
desvirtuados con pruebas valederas en el curso del juicio, especialmente en el
punto relacionado con el nmero de plantas sembradas en lugar fijo. Los
testimonios de Ricardo Moreno, Lorenzo Mogolln, Sixto Rodrguez Saavedra,
Vicente Camargo, Manuel J. Riveros y del Presbtero Ismael Surez Parada nada
dicen sobre este punto.

En la declaracin rendida por el seor Rafael Lozano C. en 29 de abril de 1955 se

dice que en 1 de diciembre de 1949 quedaron en el predio "no menos de
doscientos ochenta rboles fijos en una especie de carretera o avenida que all se
construy, en peros, duraznos y ciruelos; b) No menos de tres mil rboles
permanentes para huerto, especialmente duraznos; c) En un sector aislado (sic),
no menos de seis mil perales fijos para huerto....". El testigo contina enumerando
otras cifras, pero sin especificar si las plantas estaban sembradas en sitio
definitivo. Por esa circunstancia, y para efectos de esta sentencia, slo se tomarn
en consideracin las cantidades dadas de rboles fijos.

El testimonio del seor Lozano no ofrece mayores garantas de credibilidad por las
siguientes razones: 1 En testimonio rendido ante el Juez Municipal de Chitag en
10 de julio de 1950 manifiesta que en el mes de octubre de 1949 fue destituido del
cargo que desempeaba en el vivero, pero que en vista de que la persona
designada en su reemplazo no acept, se le pidi por el gobierno que
permaneciera en el puesto hasta el da 30 de noviembre, fecha en la cual se hara
entrega del inmueble al arrendador. Agrega que en el mes de febrero de 1950 se

encontraba viviendo "en la casa que tiene el lote donde funcionaba el vivero
Posteriormente dice el testigo: "Asimismo quiero hacer constar que cerca a donde
se encontraban las parcelas de perales y duraznos, tena un cultivo de papa el
cual fue pisoteado, no s si en forma accidental o de adrede, habiendo sido
perjudicado notablemente". S el testigo estuvo al servicio del Ministerio slo
hasta el 30 de noviembre de 1949; si en su calidad de ciudadana particular
continu viviendo en la casa de habitacin de los demandantes; y si en un terreno
que no le perteneca tena sus propios cultivos de papa en la poca del retiro de
los rboles, puede presumirse que entre los seores Carvajal y Lozano exista
algn contrato de sociedad, de arrendamiento o de cualquiera otra naturaleza o
que aquel haba permitido a ste, por mera liberalidad, utilizar su terreno. En todo
caso, sus propias declaraciones revelan que entre Lozano y Carvajal haba una
situacin que no garantizaba la suficiente independencia y libertad que debe tener
el testigo al formular su declaracin. 2 Entre el informe suministrado por el seor
Lozano al Ministerio de Agricultura en su calidad de funcionario, y los datos que
dio como particular y con posterioridad a sus vinculaciones personales o de
negocios con el demandante, existe una total y ostensible contradiccin en cuanto
a las cifras y destinacin de los rboles. En el primer documento se dice que el
nmero de plantas sembradas en sitio fijo era de 270, y en la declaracin esa
cantidad sube a 9.280. Hay, pues, una diferencia de 9.010 unidades. Ciertamente
que entre la fecha del informe (5 de mayo de 1949) y la de la entrega del inmueble
(30 de noviembre del mismo ao) transcurri un lapso de 5 meses y 24 das, pero
no cabe suponer que en tan corto tiempo y en circunstancias de que el gobierno
estaba para entregar la finca, se hubiese cambiado la destinacin inicial que
tenan las plantas.

En su declaracin rendida ante el Juez Municipal de Chitag en 8 de julio de 1950,

asevera el seor Luis Eduardo Antolinez que en los meses de febrero, marzo y
abril de ese ao se sacaron del predio arrendado "ms o menos unos once mil

rboles. . .". No especifica edades, estado y calidades de las plantas, ni dice

cuntas estuvieran sembradas en sitio fijo. Posteriormente, en declaracin rendida
el 13 de enero de 1951 ante el mismo funcionario, afirma lo siguiente: "En el lapso
comprendido de febrero a abril del mencionado ao de mil novecientos cincuenta
(1950) yo presenci el arranque de trece mil doscientos rboles (13.200)....". En
esta ocasin, el testigo tampoco hace discriminacin alguna, ni expresa el nmero
de plantas sembradas definitivamente. En una tercera declaracin rendida ante el
Consejero ponente en 4 de marzo de 1955, es. decir, 5 aos, 3 meses y 4 das
despus de entregado el terreno, s da cuenta de los detalles que anteriormente
se echaron de menos, as: "... ...quedaron plantados unos catorce mil rboles de
peros, duraznos, ciruelos y albaricoques en las cantidades antes dichas, o sea
seis mil peros en sitio fijo, tres mil duraznos de diversas clases tambin en sitio fijo
y cinco mil ciruelos y albaricoques de cuatro a seis aos, en sitio fijo, lo mismo que
los doscientos ochenta rboles que estaban fijos en las avenidas". En esa misma
diligencia declar el testigo Antolinez que a fines de 1949 estaban plantados en el
vivero 23.280 unidades, de las cuales se sacaron en los ltimos das de noviembre
de 1949 unos 5.000 rboles. Be acuerdo con este dato, debieron quedar cerca de
18.280 plantas en el predio del seor Carvajal.

Se puede verificar as, que el seor Antolinez, en sus tres declamaciones

suministra informaciones distintas. Primero fija la cantidad de rboles en 11.000,
poco despus en 13.000, posteriormente en 14.000 y por ultimo en 18.280. Estima
la Sala que no ofrece serios motivos de credibilidad un testigo que con tanta
ligereza y volubilidad va cambiando los datos que dice poseer y aumentndolos a
medida que se le toman nuevas declaraciones. Esta circunstancia sera suficiente
para descartar el testimonio de Antolnez como prueba valedera en lo relacionado
con el nmero de plantas, pero no sobra anotar que l manifiesta que los datos
suministrados en su ltima deposicin los recogi del inventario que se hizo (no
recuerda si fue en mayo o en septiembre de 1949), inventario que slo arroja la

cifra de 270 rboles plantados en sitio definitivo, en tanto que el declarante dice
que esa cantidad suba a 14.000 unidades. Es posible que el inventario a que se
refiere Antolnez sea el mismo que consta en el informe rendido por Rafael Lozano
al Ministerio de Agricultura, ya que hay coincidencia entre la fecha de este ltimo
documento (5 de mayo de 1949) y una de las que supone el testigo (mes de mayo
de 1949), pero no se puede descartar totalmente la hiptesis de que hubiese un
inventario posterior. Sea cual fuere la verdad, hay algo que es a todas luces
inaceptable: que en el trmino de seis meses escasos que faltaban para entregar
el inmueble, el Ministerio hubiese plantado en sitio definitivo 13.730 unidades, o
sea la diferencia entre los 270 rboles de que da cuenta el informe oficial y los
14.000 de que habla el testigo. Antolnez.

Es oportuno observar que el dictamen de los peritos apoya sus conclusiones sobre
el nmero de plantas en la informacin global que dio el seor Antolnez en su
primera declaracin. Pero si ese testimonio no constituye prueba valedera, como
ya se demostr, menos la constituir el experticio que en esa declaracin se basa.
Por otra parte, en el informe pericial no se establece discriminacin alguna entre
los rboles plantados en sitio fijo y aquellos que no lo estaban, dato que es de
capital importancia en la decisin del juicio. Por tales circunstancias es preciso
concluir que las pruebas allegadas al expediente carecen de suficiente valor
demostrativo para destruir el informe oficial de 5 de mayo de 1949, en el cual se
seala cul era la destinacin especial que tenan los rboles y se limita a 270 la
cantidad de plantas sembradas en sitio fijo.

Pero el dictamen de los expertos s contiene un dato que sirve para complementar
las cifras suministradas en el informe oficial ele 5 de mayo y al cual s se le puede
dar toda credibilidad por razn de que fue obtenido directamente y en el propio
terreno por los peritos. Es el siguiente: ellos verificaron "la existencia de ciento
diez rboles de las mismas variedades, que forman parte de dos avenidas, casi

extinguidas, que confluyen hacia el centro del predio". Esta informacin de los
expertos acredita que no todas las plantas fueron arrancadas y sacadas del
inmueble y que las que quedaron deben deducirse de la cantidad de 270 a que se
ha hecho alusin.

De acuerdo con los planteamientos anteriores, el Ministerio de Agricultura tena

derecho a sacar del predio arrendado todos los rboles del vivero que estaban
destinados al reparto. Esas unidades pertenecan al Estado an despus de
cumplido el contrato de arrendamiento, porque no tenan la calidad de mejoras y
no estaban, de consiguiente, incluidas dentro de la clusula sptima del convenio.
Los demandantes no eran propietarios de esas plantas y mal poda la
administracin pblica reconocerles indemnizacin alguna por ese concepto. Pero
igual razonamiento no cabe hacer con relacin a los 270 rboles frutales que
estaban sembrados en sitio fijo. Al tenor de la clusula sptima del contrato de
arrendamiento, ese nmero de unidades accedan al terreno y sobre ellas tenan
los actores pleno derecho. Como en los actos administrativos enjuiciados slo se
reconoci la indemnizacin por la cifra mxima de 50 rboles, las resoluciones
acusadas deben ser anuladas por haber desconocido el derecho de propiedad que
tenan los actores sobre todas las plantas sembradas en sitio fijo (artculos 16 y 30
de la Constitucin).

Para efectos del restablecimiento del derecho quebrantado, la Sala tendr en

cuenta que de los 270 rboles que pertenecan a los demandantes, quedaron en
el inmueble arrendado 110 unidades, de acuerdo con el dicho de los peritos. Esta
ltima cifra habr que deducirla de la anterior. La reparacin cubrir, pues, las 160
plantas restantes. Para la apreciacin del lucro cesante y del dao emergente, se
tomar en consideracin que las plantas de propiedad de los actores no se
sembraron en la forma concentrada que se cultivan los rboles de vivero y que, de
consiguiente, su valor por unidad y su capacidad de produccin corresponde ms

bien a los de los rboles de huerto. Los peritos hicieron el siguiente avalo: Valor
de un rbol de huerto, $ 14.00; produccin anual de cada uno, tres (3) arrobas de
fruta; valor de cada arroba, $ 8.00.

Como el inmueble fue vendido por los demandantes en 21 de marzo de 1953, la

indemnizacin slo llegar hasta esa fecha.

De acuerdo con las apreciaciones anteriores, se fija el valor de los perjuicios (lucro
cesante y dao emergente), as:

Valor de 160 rboles, a $ 14.00 cada uno

$ 2.240.00

Valor de la produccin de 160 rboles a razn

de 3 arrobas Anuales de fruta, durante tres aos

11.520.00

TOTAL

$ 13.760.00

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado

Sala de lo Contencioso

Administrativo administrando justicia en nombre de la Repblica de Colombia y

por autoridad de la ley, odo el concepto de su colaborador Fiscal.

FALLA

1. SON NULAS las Resoluciones de 29 de febrero de 1952 y 31 de marzo de

1954, dictadas por el Ministerio de Agricultura y Ganadera, en cuanto por ellas se
dej de reconocer la totalidad de los perjuicios ocasionados a Jos del Carmen
Carvajal Maldonado y Emma Garca de Carvajal.

2 Como consecuencia de la nulidad decretada en el punto anterior, Jos del

Carmen Carvajal Maldonado y Emma Garca de Carvajal, conjuntamente, tienen
derecho a que el Estado Colombiano, por conducto del Ministerio de Agricultura y

Ganadera, les pague la suma de trece mil setecientos sesenta pesos ($

13.760.00) moneda legal, dentro de los trminos sealados en el artculo 121 del
Cdigo Contencioso Administrativo.

Copese, notifquese y archvese.

CARLOS GUSTAVO ARRIETA.

RICARDO BONILLA GUTIERREZ,

ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA.

FRANCISCO ELADIO GOMEZ G.

SALVANDO EL VOTO, GABRIEL ROJAS ARBELAEZ.

JORGE A.

VELASQUEZ D. ALVARO CAJIAO ROLAOS, SECRETARIO

SALVAMENTO DE VOTO

Consejero ponente: GABRIEL ROJAS ARBELAEZ

ALVARO CAJIAO B

Me aparto respetuosamente de la providencia mediante la cual se decide este

juicio, por considerar que no porque "el derecho a la accin es restringido y el
derecho a la peticin ilimitado", como all se expresa, la peticin hecha en
cualquier tiempo pueda revivir la accin prescrita. Con esta conclusin se dar
vida a todas las acciones que han caducado, pues cualquier decisin
administrativa, sea favorable al peticionario o contraria a ste, dar lugar al
recurso jurisdiccional, sin que la excepcin de prescripcin prospere.

Expresa el fallo que las excepciones propuestas por el seor Agente del Ministerio
Pblico habran sido admisibles si la accin se hubiese dirigido contra la operacin
administrativa cumplida durante la primera etapa del negocio; pero que no son
procedentes contra los actos administrativos dictados por el Ministerio de

Agricultura y Ganadera, porque la demanda fue presentada oportunamente y con

apoyo en el artculo 67 de la Ley 167 de 1941.

Creo, en cambio, que la excepcin de prescripcin propuesta contra la accin del

seor Carvajal Maldonado por el seor Fiscal del Consejo, debe prosperar porque
dicha accin debi dirigirse contra la operacin administrativa cumplida en la
primera de las dos etapas que el fallo claramente distingue, y no contra la
Resolucin del Ministerio de Agricultura y Ganadera. Temo que este
procedimiento del litigante y su aceptacin por el Juez, esto es, el de querer revivir
las acciones mediante el derecho de peticin, haga aquellas imprescriptibles. La
accin del seor Carvajal prescribi porque deba dirigirse contra la operacin
administrativa de que habla la providencia, y no revivi porque haya sido pedida la
nulidad de las Resoluciones ministeriales.

Por otra parte al resolverse por la Administracin la solicitud del seor Carvajal
Maldonado no era el momento en que por aquella se pudiera alegar la
prescripcin de la accin. Esta palabra se refiere al ejercicio de un recurso
jurisdiccional para el reconocimiento de un derecho, y como ese recurso se ejerce
ante los Jueces, es ante estos mismos ante quienes puede alegarse su caducidad.
Por eso se ve que en este juicio, y en la debida oportunidad, el seor Agente del
Ministerio Pblico aleg la prescripcin de la accin.

La accin est prescrita porque ella debi haberse ejercitado dentro de los cuatro
meses siguientes a la ocurrencia de los hechos ordenados por el Ministerio de
Agricultura en la finca de Chitag. Sin que valga la pena considerar como ltimo
argumento en favor del demandante, el de que lo expuesto en el artculo 78 del C.
C. A. se presta a duda porque pueda entenderse que cuando la causa de la
violacin sea un hecho o una operacin administrativa, lo que se deba hacer sea
demandar

directamente

de

la

Administracin,

las

indemnizaciones

correspondientes. Si eso fuera as significara que la ley que vino a organizar la

jurisdiccin contenciosa administrativa, priva de la accin correspondiente a quien
tenga que pedir el restablecimiento de su derecho. Pero la disposicin significa
simplemente que mediante el recurso jurisdiccional han de formularse las
pretensiones contra el Estado.

Fue esto lo que no hizo el actor oportunamente, por lo que no caba otra decisin
que la de declarar prescrita su accin, conforme a lo pedido por el seor Fiscal del
Consejo.

Bogot, D. E., junio catorce de mil novecientos sesenta y uno.

GABRIEL ROJAS ARBELAEZ. ALVARO CAJIAO B., SECRETARIO