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SEGURIDAD JURDICA
Seminario SOCINFO - Madrid, 9 de mayo de 2012
SEGURIDAD JURDICA
por Francisco Javier Amors Dorda
Subdirector General de organizacin y Procedimientos
DIRECCIN GENERAL DE MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA, PROCEDIMIENTOS E
IMPULSO DE LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA
I.- INTRODUCCIN
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existentes, los principios jurdicos no solo constituyen reglas o criterios que guan la
interpretacin o aplicacin del Derecho sino que, adems, inspiran nuevas normas o
instituciones o sirven de fundamento a la aparicin de nuevos principios. As lo reconoce
nuestro venerable Cdigo Civil (CC), aprobado por Real Decreto de 24 de julio de 1889,
cuyo famoso artculo primero inicio de su Ttulo Preliminar, articulado y sancionado con
fuerza de ley por el Decreto 1836/1974, de 31 de mayo- recoge expresamente la doble
naturaleza o carcter de los principios jurdicos: como fuentes de derecho, por un lado
las fuentes del ordenamiento jurdico espaol son la ley, la costumbre y los principios
generales del derecho-, y como sustrato ideolgico de todo el sistema jurdico, por otro los principios generales del derecho se aplicarn en defecto de ley o costumbre, sin
perjuicio de su carcter informador del ordenamiento jurdico-.
La seguridad jurdica, adems, es un principio recogido expresamente en nuestra vigente
Constitucin espaola (CE) de 27 de diciembre de 1978, que garantiza en su artculo 9,
nmero 3, los principios de legalidad, jerarqua normativa, publicidad de las normas,
irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales, seguridad jurdica, responsabilidad e interdiccin de la arbitrariedad de los
poderes pblicos.
El hecho de venir recogido en la CE reviste al principio de seguridad jurdica, como al resto
de los principios proclamados en el texto fundamental, de una posicin destacada en el
ordenamiento jurdico. Sabido es que desde la formulacin a inicios del siglo XX de la
Teora de la estructura escalonada del ordenamiento jurdico por el Profesor austraco
Adolph MERKL, discpulo de Hans KELSEN y miembro de la Escuela Vienesa de Teora
del Derecho, fundada por ste, la Constitucin ocupa un lugar preeminente en el sistema
jurdico, la cspide de la pirmide que configura el ordenamiento. Desde -o a partir- de la
norma constitucional, y en forma jerrquicamente descendente, se despliega el resto del
sistema jurdico: las normas leyes, decretos, rdenes ministeriales- y los actos jurdicos
resoluciones, actos administrativos, contratos, etc-, ordenados sobre el principio de que
las normas o actos inferiores no pueden contradecir a los superiores. As, la Constitucin
adquiere su carcter de norma normarum -norma de normas- o norma suprema, y todos
sus contenidos incluido en este caso el principio de seguridad jurdica- aparecen
revestidos de supremaca y no pueden ser desconocidos por normas de rango inferior.
En el caso de la CE de 1978 como en el resto de las Constituciones posteriores a los
aos 20 del pasado siglo-, este carcter supremo no es nicamente una construccin o un
atributo terico, sino que tiene un respaldo jurdico expreso a travs de instituciones como
el recurso de inconstitucionalidad, recogido en el artculo 161, nmero 1, letra a) que
permite solicitar de un rgano ad hoc, el Tribunal Constitucional, la nulidad de las leyes que
infrinjan o desconozcan los contenidos constitucionales-, o la aplicabilidad directa de sus
disposiciones, fundamentada en la regla del nmero 3 de su disposicin derogatoria
Asimismo, quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta
Constitucin-, que permite impugnar ante los Tribunales ordinarios cualquier disposicin
normativa de rango inferior a la ley o cualquier actuacin jurdica que desconozca o
contradiga los dictados del texto constitucional.
De este modo, en nuestro sistema jurdico, cualquier ley, disposicin o acto contrario al
principio de seguridad jurdica garantizado como se ha visto, por el artculo 9, nmero 3,
de la CE- puede ser anulado y expulsado del ordenamiento jurdico. As queda clara la
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La respuesta es mltiple, pues son muchos los factores que se combinan para producir
este resultado. Tantos que, en este mbito -como en tantos otros de la Ciencia del
Derecho-, se produce un cierto bizantinismo doctrinal al referirse los autores a cuestiones
de muy diversa ndole y, en ocasiones, a principios del derecho totalmente independientes
aunque conceptualmente relacionados. Baste como ejemplo la cita de una de las primeras
sentencias del Tribunal Constitucional espaol, la nmero 27/1981, de 20 de julio de 1981,
que seala que la seguridad jurdica es suma de certeza y legalidad, jerarqua y publicidad
normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdiccin de la arbitrariedad, metiendo
en el mismo saco conceptual la seguridad jurdica junto con el principio de legalidad y el de
interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos.
Buscando la sencillez y la practicidad, podemos acudir a la doctrina de nuestro Consejo de
Estado, cuya Memoria de Actividades de 1992, citada por SAINZ MORENO en el artculo
Seguridad jurdica de la edicin de 1995 de la Enciclopedia Jurdica de la Editorial
Civitas, seala que la seguridad jurdica garantizada en el art. 9.3 de la CE significa que
todos, tanto los poderes pblicos como los ciudadanos sepan a qu atenerse, lo cual
supone por un lado un conocimiento cierto de las leyes vigentes y, por otro, una cierta
estabilidad de las normas y de las situaciones que en ella se definen. Esas dos
circunstancias, certeza y estabilidad, deben coexistir en un estado de Derecho.
As, teniendo en cuenta que, de acuerdo con SANZ MORENO, el conocimiento cierto de
las normas y actos jurdicos depende de un doble factor: la publicidad y la existencia de un
procedimiento de elaboracin establecido, podemos considerar que los elementos
integrantes bsicos del principio de seguridad jurdica son tres: a) la publicidad de las
normas y los actos jurdicos; b) la existencia de una forma prefijada para ellos y c) la
estabilidad de las situaciones y posiciones jurdicas consolidadas. De la conjuncin de
esos tres factores resulta esa cualidad del ordenamiento que hace que los operadores
jurdicos y los ciudadanos sepan a qu atenerse -Sentencia 46/1990 del Tribunal
Constitucional- y que no se den juegos y relaciones entre normas como consecuencia de
las cuales se produzcan perplejidades -Sentencia 146/1993 de dem- y que constituye, en
suma, la certeza o seguridad jurdica.
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Boletn Oficial del Estado (BOE). As lo imponen, respecto de las leyes, el artculo 91 de
la CE el Rey sancionar en el plazo de quince das las leyes aprobadas por las Cortes
Generales, y las promulgar y ordenar su inmediata publicacin y el artculo 2, nmero
1, del CC: Las Leyes entrarn en vigor a los veinte das de su completa publicacin en el
Boletn Oficial del Estado, si en ellas no se dispone otra cosa. Y as lo dispone, respecto
de los reales decretos, el artculo 24, nmero 4, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre,
del Gobierno (LG), que establece que La entrada en vigor de los reglamentos aprobados
por el Gobierno requiere su ntegra publicacin en el Boletn Oficial del Estado.
Las disposiciones de rango inferior al decreto -ordenes ministeriales, circulares e
instrucciones- no estn sujetas, en principio, a publicacin oficial, aunque s deben hacerse
pblicas, exigencia que se verifica a travs de su comunicacin a los rganos
administrativos encargados de su aplicacin (ordenes comunicadas) o de su publicacin en
el boletn interno, la pgina web o el tabln de anuncios del Departamento u rgano
administrativo correspondiente.
Por su parte, las normas emanadas de las Comunidades Autnomas (CCAA) o las
Entidades que componen la Administracin Local (EELL) estn sujetas a un rgimen
similar, debiendo las ms importantes (las leyes de los Parlamentos autonmicos, los
decretos de los Ejecutivos regionales) ser publicadas en los Boletines Oficiales de las
CCAA, y las restantes hechas pblicas por los medios sealados en el ordenamiento
(comunicaciones, pginas web, tablones de anuncios, etctera).
Por lo que se refiere a los actos jurdicos diferentes de las normas, el rgimen es diferente
segn se trate de actos de naturaleza pblica o privada. Empezando por el final, estos
ltimos cuentan con un rgimen especfico de publicidad mediante su elevacin a
instrumento notarial y su anotacin o inscripcin en los distintos registros pblicos. Por su
parte, los actos jurdicos pblicos son por regla general comunicados o notificados a los
interesados, salvo en aquellos supuestos en que una norma de derecho positivo exija
expresamente su publicacin, tanto en los peridicos oficiales p.ej., en el mbito estatal,
los tratados internacionales, de acuerdo con el artculo 96, nmero 1, de la CE, o los
anuncios y otros actos de los rganos de contratacin en determinados supuestos de
contratacin pblica, conforme a las disposiciones de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de
Contratos del Sector Pblico- como por otros medios convencionales o electrnicos
artculo 60 y concordantes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJPAC) y
disposiciones paeralelas y de desarrollo de las CCAA y las EELL-.
Es de sealar que determinados actos de alcance general por ejemplo, los Acuerdos del
Consejo de Ministros que aprueban Planes o Programas de alcance nacional- o de
especial relevancia Acuerdos Administrativos con Organismos supranacionales,
Convenios de Colaboracin entre Administraciones- son publicados en los peridicos
oficiales por decisin de los rganos responsables an sin existir una obligacin normativa
especfica.
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d) Confianza en el ejercicio de los derechos: Conforme a los artculos 35, 37, 91.2 y 92.4
de la LRJPAC, la Administracin, adems de no causar indefensin al ciudadano por no
comunicarle la existencia de procedimientos que puedan afectarle, tiene prohibido
aceptar desistimientos, renuncias o caducidades contrarias al inters general.
e) Confianza en los resultados de los procedimientos: De acuerdo con los artculos 89.2 y
113.3 de la LRJPAC, debe existir congruencia entre lo pedido por el ciudadano y lo
resuelto por la Administracin y est prohibido que la iniciacin del procedimiento o la
interposicin de un recurso agrave la situacin inicial del ciudadano -prohibicin de la
reformatio in peius-.
f) Confianza en la eficacia de los actos administrativos: Como en los casos del artculo 3,
nmero 1, y del artculo 54, nmero 1,letra c), la regla del artculo 106 de la LRJPAC,
puede verse tambin como una manifestacin del principio de confianza legtima: las
facultades de revisin de la Administracin, incluso en casos de nulidad de pleno
derecho, no podrn ser ejercitadas cuando su ejercicio resulte contrario a la buena fe.
Dicho lo anterior, hay que sealar que para algunos autores (entre otros DE OTTO) la
reforma de 1999 de la LRJPAC no es tan novedosa como pudiera pensarse pues el
principio civil de proteccin de la buena fe, en sus dos vertientes, ya era de aplicacin en el
Derecho Administrativo. Ello sera as porque el artculo 7 del CC, al estar incluido en el
Ttulo Preliminar de ste, tiene valor constitucional segn la Sentencia nmero 37/1987,
de 26 de marzo, del tribunal Constitucional, que reconoce este valor al entero Ttulo
Preliminar del Cdigo por referirse a la aplicacin y eficacia de todo el ordenamiento y no
slo de la legislacin civil.
En este sentido, aceptando esta tesis, podra adicionarse a lo dicho hasta ahora un nuevo
principio positivo de proteccin de la confianza legtima del ciudadano ante la
Administracin: el ciudadano tiene derecho a confiar en que no va a resultar lesionado por
el ejercicio antisocial o en perjuicio de tercero de derechos de otros ciudadanos ante la
Administracin (artculo 7 del CC).
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Palas, editada por Civitas, Madrid, 1989- denomina de solidaridad y que, en un sistema
jurdico.poltico como el espaol, marcado por la configuracin del Estado como Estado
Social y Democrtico de Derecho -artculo 1, nmero 1, de la CE-, puede tambin
denominarse ms simplemente como funcin social del Derecho.
Ideologas aparte, esta tensin entre dos principios opuestos, esta dicotoma que opone la
conservacin al progreso social y la visin esttica del Derecho a la visin dinmica, no
puede resolverse por el sencillo expediente de dar a uno la prevalencia sobre el otro. Y ello
porque los dos principios en conflicto -seguridad jurdica versus progreso social- se
encuentran en el mismo plano jurdico de proteccin al estar garantizados por la CE y
revestidos por ello del rango de principios constitucionales. Ha de resolverse, en cambio,
como suele suceder en el mbito del Derecho Constitucional con otros conflictos o
tensiones, mediante la ponderacion o la limitacin recproca de ambos.
As, ni la seguridad jurdica ni las ideas de progreso o mejoramiento social y de solidaridad
pueden configurarse como principios inmutables o absolutos sino que deben limitarse para
hacerse compatibles. En este sentido, la seguridad podr restringirse generando una
incertidumbre jurdica -una inseguridad- que habr de compensarse con las innovaciones y
los cambios normativos que imponga el progreso poltico, econmico y social en beneficio
de la paz social. Y viceversa: los cambios y transformaciones del ordenamiento jurdico que
demanden la igualdad, el progreso o la solidaridad social debern atemperarse con la
conservacin de las garantas y la estabilidad jurdica para obtener el mismo resultado,
reparando, en su caso, los perjuicios que esas innovaciones normativas en pos del
progreso social y de la solidaridad ocasionen en las situaciones jurdicas subjetivas de los
particulares.
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