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ANLISIS Y
DIAGNSTICO

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METROPOLITANA

4.12 Gobernabilidad metropolitana

4.12.1 Introduccin y objetivos
Antes de abordar el diagnstico de la gobernabilidad en la metrpoli LimaCallao, es necesario comprender a qu nos referimos cuando hablamos de ella
a fin de poder enfocar correctamente dentro del PLAM la situacin en la que se
ejerce la autoridad sobre el territorio de la ciudad, factor de suma importancia
para plasmar los objetivos de los planes metropolitanos.
La gobernabilidad, en principio, la interpretamos como la factibilidad de una
ciudad de ser conducida en el marco de idneas relaciones entre los diferentes
actores involucrados en la toma de las decisiones de orden pblico. Para estos
efectos, debemos considerar el conjunto de normas que regulan el accionar
entre los diferentes participantes que confluyen dentro de la esfera del gobierno
metropolitano y que determinan acciones de inters pblico. A partir de estos
conceptos se debe considerar que el anlisis de la gobernabilidad implica estudiar
el sistema normativo en el cual funcionan y se activan los diferentes actores
institucionalizados en la toma de decisiones vinculadas a la gestin de la ciudad.
La gobernabilidad urbana, por lo tanto, debe tener por objetivo ejercerse en el
mejor escenario democrtico, de tal forma que se puedan formular polticas
de alcance colectivo con la participacin de la mayora de actores; que existan
mecanismos pre establecidos, transparentes y consensuados que involucren a
todos o la mayor parte de los actores dentro de los procesos de desarrollo,
respetando los derechos legtimos de cada actor y/o grupo.
Esta perspectiva nos debe llevar a dar respuestas democrticas a las necesidades
de la poblacin de orden social, econmico, poltico, ambiental e institucional,
de tal forma que el desarrollo de la ciudad se gestione conciliando intereses.
Dicha capacidad est asociada a la interaccin equilibrada y transparente de las
instituciones gubernamentales con la sociedad civil.
Es necesario entonces, dar una revisin al sistema y a la dinmica con la que
se vienen desarrollando las mltiples relaciones entre los principales actores
en el gobierno de la ciudad con el objeto de tener una aproximacin objetiva
de su desenvolvimiento e interaccin para estar en capacidad de plantear
propuestas que mejoren el marco de gobernabilidad de la metrpoli y faciliten
una gobernanza eficiente a fin de alcanzar los lineamientos de ciudad justa,

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inclusiva, competitiva y democrtica.

Si bien la materia de gobernabilidad de la ciudad no tiene que ver directamente
con los aspectos fsico-espaciales del territorio, que le competen analizar al
plan urbano metropolitano, su influencia en la gestin del PLAM y del suelo
comprometido es crucial para la administracin de las polticas, objetivos,
proyectos y acciones estratgicas formuladas
prospectivamente en el
mencionado instrumento a fin de contribuir a alcanzar el modelo de ciudad y la
visin metropolitana expresadas en el PRDC de la Provincia de Lima y el PDC de
la Regin Callao.
El anlisis del marco normativo que confiere las atribuciones, funciones y
competencias de los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y local
provincial y distrital) que involucran a las dos provincias que conforman la
metrpoli de Lima-Callao, as como de las relaciones existentes, la forma de
organizacin del territorio, los instrumentos normativos y de gestin, su formas
organizacionales institucionales y los recursos disponibles, permitirn obtener
conclusiones si la capital del Per cuenta con las condiciones adecuadas para
ejercer un gobierno eficiente a la altura de las responsabilidades y desafos que
tiene y de ser la ciudad catalizadora del desarrollo nacional.
Teniendo presente que ya existe, importantes avances en el diagnstico sobre
la materia de gobernabilidad, el presente documento complementa dichos
textos y trata de profundizar el anlisis para poner a disposicin de la metrpoli
propuestas de gobierno que la hagan viable en trminos polticos, econmicos
y presupuestales, y que consecuentemente viabilicen la ejecucin y concrecin
del proceso de planificacin. En ese sentido, el diagnstico tiene como punto
de inicio el trabajo que, de igual manera, se hizo para el Plan Regional de
Desarrollo Concertado (2012 2025) y se puede encontrar en el numeral 7 de la
parte 1 (Diagnostico Tcnico Participativo) de dicho documento.

4.12.2 Marco normativo metropolitano: Lima Callao

La Constitucin Poltica del Per vigente, promulgada en 1993, en materia
de Gobiernos Regionales y Locales contiene diferentes preceptos referidos,
sobre todo, a la descentralizacin y a las competencias generales de estas
instituciones.

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El 07 de marzo de 2002, mediante Ley N 27680, Ley de Reforma Constitucional,

se modifica todo el Captulo XIV referido a la Descentralizacin, Captulo
contenido en el Ttulo IV que regula la Estructura del Estado; dentro del cual se
encuentran los preceptos constitucionales que dan marco a la regulacin de los
Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales.
El Artculo 188, establece que la descentralizacin es una forma de
organizacin democrtica y constituye una poltica permanente de Estado, de
carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral
del pas. Seala, adems, que el proceso de descentralizacin se realiza por
etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una
adecuada asignacin de competencias y transferencia de recursos del gobierno
nacional hacia los gobiernos regionales y locales.
Este precepto constitucional ha tenido en cuenta la poltica centralista que en
nuestro pas, a lo largo de los aos, nos ha llevado a una inequitativa distribucin
de las rentas y a un desaprovechamiento o mal aprovechamiento de nuestros
recursos naturales; situaciones que han devenido en importantes fenmenos
migratorios hacia la capital debido al escaso desarrollo en diferentes
departamentos y/o ciudades del pas, generando as un crculo vicioso en las
erradas polticas instauradas. As el proceso de descentralizacin apuntaba
a la constitucin de verdaderas regiones producto de la integracin de varios
departamentos colindantes para asignar competencias y transferir recursos
de manera ms eficiente. Se buscaba que el modelo sea ms inclusivo,
ampliando las oportunidades de desarrollo para todos los estamentos sociales
y territoriales.
El Artculo 189 establece que el territorio de la Repblica est integrado por
regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se
constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los trminos
que establece la Constitucin y la ley, preservando la unidad e integridad del
Estado y de la nacin. Asimismo, establece que el mbito del nivel regional de
gobierno son las regiones y departamentos. El mbito del nivel local de gobierno
son las provincias, distritos y los centros poblados.
En julio del 2002, la Ley N 27783 - Ley de Bases de la Descentralizacin
desarroll lo que la Constitucin prev, regulando la estructura y organizacin
del Estado en sus diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y local).
Cuatro meses despus, el 16 de noviembre se promulg la Ley N 27867 Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales.

De esta manera en el artculo 7 de la Ley de Bases de la Descentralizacin,

como desarrollo del precepto constitucional, se establece que el territorio
de la Repblica est integrado por regiones, departamentos, provincias,
distritos y centros poblados, en cuyas circunscripciones se constituye y
organiza el Estado y gobierno a nivel nacional, regional y local, conforme a
sus competencias y autonoma propias, preservando la unidad e integridad
del Estado y la nacin.
De acuerdo a los citados preceptos, la estructura estatal planteada por nuestra
Constitucin Poltica establece tres niveles de gobierno, en primer lugar tenemos
al Gobierno Nacional, dirigido por el ejecutivo a travs de sus diferentes sectores,
bsicamente representado y ejercido por sus ministerios y los organismos
descentralizados adscritos a estos. Siguen los Gobiernos Regionales que
tienen su propia estructura y sus propias competencias contempladas en su
Ley Orgnica basada en la misma Constitucin Poltica. Finalmente tenemos
a los Gobiernos locales, constituidos por las municipalidades provinciales y
distritales.
Para el tema que nos ocupa, es importante destacar el Artculo 190 de la
Constitucin, que establece que las regiones se crean sobre la base de reas
contiguas integradas histrica, cultural, administrativa y econmicamente,
conformando unidades geoeconmicas sostenibles. Si bien el proceso
de descentralizacin regional contemplaba la conformacin de regiones
conforme a la adecuada seleccin y uso consistente de criterios geogrficos,
tcnicos, sociales, polticos y econmicos que le den sostenibilidad y viabilidad
a las uniones regionales propiciadas tambin estableci que el proceso de
regionalizacin se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y
la Provincia Constitucional del Callao, precisando que estos gobiernos tambin
son gobiernos regionales. Bajo este modelo inicial no se consiguieron los fines
que inspiraron el proceso de descentralizacin, que era el asignar competencias
y transferir recursos de manera ms eficiente para lograr un modelo ms
inclusivo con oportunidades de desarrollo para todos los estamentos sociales
y territoriales; toda vez que, en muchos casos, se ha gobernado a nivel regional
generando segregacin, desigualdad y conflictos sociales.
Actualmente, en la Provincia Constitucional del Callao rige un gobierno provincial
y uno regional sobre el mismo territorio, ambos elegidos por la poblacin, con
estructuras burocrticas propias y con planes, presupuestos y formas de accin
autnomas.
Si bien, la norma constitucional estableci que mediante referndum podan

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integrarse dos o ms circunscripciones departamentales contiguas para

constituir una regin, luego de los resultados del referndum del ao 2005,
el proceso de integracin regional fracas, consolidando la segregacin
administrativa, poltica y econmica del pas.
Como correlato del referido precepto constitucional el Artculo 198 establece que
la Capital de la Repblica no integra ninguna regin y que tiene rgimen especial
en las leyes de descentralizacin y en la Ley Orgnica de Municipalidades.
El rgimen legal del actual proceso de descentralizacin, ms que privilegiar
criterios urbanos, sociales, econmicos y administrativos, se ha sustentado en
bases polticas e histricas. La mencionada Ley de Bases de la Descentralizacin,
establece en nuestro pas dos regmenes especiales. Su artculo 33 precepta que
en el mbito de la Provincia de Lima, las competencias y funciones reconocidas
al gobierno regional son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de
Lima, con arreglo a lo previsto en la presente Ley. Precisa, adems, que
toda mencin contenida en la legislacin nacional que haga referencia a los
gobiernos regionales, se entiende tambin hecha a dicha municipalidad, en lo
que resulte aplicable. Artculo seguido, en el 34, se regula el Rgimen Especial
para la Provincia Constitucional del Callao, estableciendo que en el mbito de
la Provincia Constitucional del Callao, el gobierno regional y la municipalidad
provincial mantendrn excepcionalmente la misma jurisdiccin, y ejercern las
competencias y funciones que les corresponda conforme a Ley.
El diseo institucional no es coherente cuando la norma da un trato diferenciado
para ambos regmenes especiales al sealar que por la naturaleza excepcional
de la Regin Callao, del total de los recursos provenientes de la Renta de
Aduanas conforme al artculo 3 de la Ley N 27613 se asignar el 10% para
el Fondo Educativo de la Provincia Constitucional del Callao. El saldo restante
ser distribuido en un 50% al Gobierno Regional del Callao y el otro 50%,
proporcionalmente, entre las municipalidades de la jurisdiccin.
Por su parte, el artculo 65 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales plantea
directamente el carcter especial del rgimen aplicable a la capital de la
Repblica, cuyo territorio no integra ninguna regin. En adicin, esta disposicin
agrega que en el territorio metropolitano donde se asienta la Capital de la
Repblica o Provincia de Lima, todas las competencias y funciones reconocidas
al gobierno regional son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima,
la cual posee autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de
su competencia regional y municipal.

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El artculo 67 de la misma disposicin plantea la estructura orgnica bsica de

la Municipalidad Metropolitana de Lima, en base a una conformacin tripartita
integrada por el Concejo Metropolitano de Lima, la Alcalda Metropolitana
de Lima y la Asamblea Metropolitana de Lima. Finalmente, el legislador ha
instaurado unas competencias y funciones regionales especiales para el
Concejo Metropolitano de Lima y la condicin de tener un pliego presupuestal
como Municipalidad Metropolitana de Lima, siendo titular de ste el Alcalde
o Alcaldesa Metropolitana de Lima. Como se observa, el carcter de rgimen
especial de la provincia de Lima no obedece a consideraciones particulares de
tratamiento de la Capital de la Republica acordes con su importancia poltica,
institucional, econmica y social, sino a objetivos que buscan facilitar su gestin
administrativa.
De esta forma desconociendo el carcter conurbano existente entre las
Provincias de Lima y el Callao, se segmenta su regulacin y tratamiento,
ignorando as la multiplicidad de relaciones de diferente orden entre ambas
provincias y, sobre todo, la interdependencia generada da a da entre ellas para
su desarrollo, principalmente en lo que se refiere a servicios e infraestructura.
La situacin se torna ms grave cuando, ni siquiera, se da cumplimiento al
Artculo 70 de la Ley de Gobiernos Regionales el cual establece que por iniciativa
del Presidente del Gobierno Regional del Callao, o por el Alcalde de Lima
Metropolitana y/o promovidas por el Consejo Nacional de Descentralizacin hoy extinto - se crearn Comits de Coordinacin Interregional, como rganos
intergubernamentales de carcter regional para la coordinacin y planificacin
de los servicios pblicos e inversiones interregionales.
Esta situacin agrava la psima situacin de la gobernabilidad entra ambas
provincias. La falta de creacin de los mencionados Comits de Coordinacin
Interregional, impide tanto a la Provincia de Lima como a la del Callao dar
cumplimiento a los objetivos que le son comunes e inherentes en su calidad de
territorios conurbanos e interdependientes, los mismos que estn vinculados
al desarrollo de su economa, el fomento de las inversiones, actividades y
servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes
nacionales y locales para el fomento de su competitividad, de las inversiones y
el financiamiento para la ejecucin de proyectos y obras de infraestructura de
alcance e impacto regional, conforme lo manda la Constitucin.
Bajo estas circunstancias fcticas y legales, corresponde repensar el estado del
proceso de descentralizacin y revisar, en particular, si constituy o no un acierto

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el darle regmenes especiales a las Provincias de Lima y Callao, en vez de sincerar

la situacin real de sus estatus territoriales caracterizados por ser provincias
conurbadas y, ms an, obedeciendo ambas a una dinmica multidimensional
integrada. Al crearse regmenes especiales particulares para las Provincias de
Lima y Callao, se ha desconocido que su ordenamiento territorial, sus funciones
y actividades urbanas estn inevitablemente estructurados e interrelacionados.
Los artculos 151 al 154 del Ttulo XIII de la Ley N27972 Ley Orgnica de
Municipalidades, acordada el 27 de Mayo del 2003, establecen cuestiones
repetitivas y ya contenidas en otros dispositivos legales, como la doble condicin
de gobierno de la Municipalidad Metropolitana de Lima, la condicin de que
el territorio de la Provincia de Lima es sede de la Capital de la Repblica y
la sealada estructura tripartita bsica de la referida corporacin municipal
ademas de a tres puntuales rganos de asesoramiento tales como la Junta
de Planeamiento, la Junta de Cooperacin Metropolitana y las Comisiones
Especiales de Asesoramiento. El artculo 154 que determina una capacidad
ordenadora de la Municipalidad Metropolitana de Lima en las materias de su
competencia sobre las municipalidades distritales ubicadas en el territorio de la
Provincia de Lima, as como la vinculacin positiva de la entidad provincial hacia
el resto del articulado de la Ley Orgnica de Municipalidades en todo aquello
que no se oponga expresamente al indicado Ttulo XIII, conforme a lo establecido
en su 155, que a la letra dice: Las dems disposiciones de la presente ley rigen
tambin para la Municipalidad Metropolitana de Lima y las municipalidades
distritales de su jurisdiccin en todo aquello que no se oponga expresamente al
presente ttulo.
El ordenamiento metropolitano tambin ha sufrido modificaciones y ha
sido regulado por nuevas normas vinculadas a aspectos organizativos y
competenciales en materia regional de la Municipalidad Metropolitana de
Lima. El Edicto N 254 emitido por el Concejo Metropolitano de Lima, sirvi
para regular las equivalencias entre los rgano de gobierno de la Municipalidad
Metropolitana de Lima y los del Gobierno Regional de Lima Metropolitana,
conforme a la Ley N 27867 Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, modificada
por la Ley N 27902. Luego, la Ordenanza N 632, ya derogada, que regul el
llamado Programa de Gobierno Regional de Lima Metropolitana (PGRLM), lo
estableci como un rgano desconcentrado de la entidad metropolitana y con
alcance en toda la Provincia de Lima. La referida Ordenanza fue derogada por
la Ordenanza N 907. Finalmente, est ltima norma fue derogada por la ms
reciente Ordenanza N 1029, posteriormente modificada por la Ordenanza N

1140, vigente y que modifica el Reglamento de Organizacin y Funciones y la

estructura orgnica del PGRLM.
Todo lo sealado plantea una necesaria revisin y discusin estructural de la
organizacin territorial que afecta a la Capital de la Repblica. Tenemos, en
primer lugar, a la Municipalidad Metropolitana de Lima, cuyo rgimen especial
est regulado por la Constitucin y la Ley Orgnica de Municipalidades como
Capital de la Repblica. Luego, tenemos a las dos Municipalidades Provinciales
Lima y Callao - y a sus respectivas Municipalidad Distritales. Es en estas
relaciones, de competencias compartidas y exclusivas, y de autonoma, donde
encontraremos las dificultades que afectan la gobernabilidad urbana.
Consideramos que es necesario plantear la discusin sobre la forma de
distribucin de los poderes locales en el territorio, que en los hechos favorece
ms a circunscripciones polticas ya constituidas que a los intereses ciudadanos.
Una primera visin de nuestra ciudad nos hace ver distritos que, aun siendo
colindantes, tienen una fragmentacin severa en sus desarrollos. En este
contexto, se debera buscar un desarrollo ms homogneo, equitativo e integral.
Para entender mejor el tema referido a las relaciones entre las municipalidades
provinciales y las municipalidades distritales que las integran, resulta pertinente
tener claro el postulado referido a la autonoma municipal a fin de establecer
criterios y propuestas de orden que permitan la gobernabilidad entre estos
actores.
Las entidades municipales tienen una serie de atribuciones otorgadas por la
Constitucin y la Ley, ante lo cual, el Tribunal Constitucional estableci en la
sentencia STC 0007-2001-AA/TC - que ha reiterado en varias oportunidades
-, que mediante la autonoma municipal se garantiza a los gobiernos locales
desenvolverse con plena libertad en los aspectos administrativos, econmicos
y polticos (entre ellos, los legislativos) (...). Sin embargo, autonoma no debe
confundirse con autarqua, pues desde el mismo momento en que aquella le
viene atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con respeto a
ese ordenamiento jurdico. Como ha sido sealado por este Tribunal, autonoma
No supone autarqua funcional al extremo de que alguna de sus competencias
pueda desprenderse y desvincularse parcial o totalmente del sistema poltico
o del propio orden jurdico en el que se encuentra inmerso cada gobierno
municipal.
La autonoma municipal no puede ser ejercida de manera irrestricta, pues

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tiene ciertos lmites que los gobiernos locales deben tomar en cuenta en su
ejercicio. Sobre el tema abordado, el Tribunal ha expresado, en la sentencia STC
0038-2004-AI/TC, que Si bien la Constitucin ha establecido que los gobiernos
locales gozan de la garanta institucional de la autonoma municipal en materia
poltica, econmica y administrativa, y que, adems, son competentes para
aprobar su organizacin interna y su presupuesto, ello no implica que tales
organismos gocen de una irrestricta discrecionalidad en el ejercicio de tales
atribuciones, toda vez que, conforme al principio de unidad de la Constitucin,
esta debe ser interpretada como un todo, como una unidad donde todas sus
disposiciones deben ser entendidas armnicamente.
Nuestro ordenamiento jurdico presenta un dficit en materia de competencias
y de estructuras organizativas, otorgadas o habilitadas, a las municipalidades
provinciales que conforman la metrpoli, destinadas a que estas entidades
administrativas puedan afrontar nuevos retos y objetivos de inters pblico
que plantean los tiempos actuales. As debe entenderse que el crecimiento
desmesurado de la poblacin metropolitana, la extensin del territorio ocupado
por la ciudad, la necesidad de utilizacin de nuevos bienes pblicos (como
el subsuelo y otros), la disgregacin de las potestades pblicas y falta de
articulacin entre las diferentes municipalidades distritales que la comprenden,
resultan siendo algunos de los factores que deben ser acometidos para lograr
un rgimen jurdico eficiente.
Las normas existentes no constituyen la mejor plataforma para que las
entidades que gobiernan la metrpoli puedan afrontar y gestionar el desarrollo
del territorio que ocupan las dos provincias, ya que existen espacios fsicos
delimitados legalmente sin consideraciones de orden tcnico, social, poltico,
econmico y administrativo; los cuales deberan estar vinculados de manera
irrestricta a su carcter conurbano.

4.12.3 La gobernabilidad y la gobernanza actual

de la metrpoli de Lima - Callao
Para efectos de la gobernabilidad y gobernanza de la metrpoli debe tenerse
presente la realidad indiscutible de la conurbacin entre ambas jurisdicciones:
esta es principalmente social, econmica, de infraestructura y ambiental.
A esta realidad deben sumarse otras que obligan a pensar en la ciudad de
manera distinta al resto del pas: las decisiones que se adopten para la
metrpoli de Lima-Callao influyen de manera nacional por ello se exige un
fortalecimiento especial de las respectivas municipalidades provinciales y de su
relacin, la cual se debe plasmar en una institucionalidad que logre gestionar
mancomunadamente una visin prospectiva conjunta.
Los problemas de la gobernabilidad y gobernanza de la metrpoli son una
trama muy compleja, con autores diversos, intereses paralelos, muchas veces
contradictorios y divergentes; para entenderlos se consideran los aspectos
ms importantes de las relaciones entre la metrpoli de Lima-Callao que
seguramente no agotan el anlisis pero que permiten sealar sus principales
interdependencias.
Las Provincias de Lima y Callao presentan una interrelacin muy estrecha. Cada
provincia es altamente dependiente de la otra: la Provincia de Lima depende de
la Provincia Constitucional del Callao para los servicios del puerto y aeropuerto,
por ejemplo; y la Provincia Constitucional del Callao depende de la produccin
y dinmica econmica de la Provincia de Lima para que estas infraestructuras
funcionen.
Dos de los tres ros que pasan por la Provincia de Lima, el Rmac y el Chilln,
atraviesan reas centrales de ambos territorios y proveen de agua potable a
sus poblaciones. La ms grande planta de potabilizacin de agua, la Atarjea, se
encuentra en la jurisdiccin de la Provincia de Lima, mientras la ms importante
planta de tratamiento de aguas residuales de la ciudad, Taboada, se encuentra
en la Provincia Constitucional del Callao. Ambas provincias son abastecidas, en
los que se refiere al servicio de agua y alcantarillado, simultneamente, por una
misma empresa: Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima - SEDAPAL.
La Provincia de Lima es el receptor nacional de grandes empresas extranjeras
que invierten en importantes operaciones del comercio exterior peruano, para las

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cuales la Provincia Constitucional del Callao les presta servicios aeroportuarios

a fin de lograr sus objetivos.
Por otro lado, la metrpoli de Lima-Callao es el motor de la economa nacional:
alberga aproximadamente el 30% de la poblacin peruana y produce ms
del 50% del producto bruto nacional. El puerto del Callao resulta, segn la
Comunidad Andina,1 el de mayor movimiento al interior de la misma superando
en TEUS a Guayaquil en Ecuador, Buenaventura y Cartagena en Colombia, pero
a la vez es sobrepasado largamente, casi en 3 veces, por Valparaso en Chile2.
Segn la informacin del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo3, casi el
50% de los turistas llegaron al pas utilizando la infraestructura de la metrpoli
(ver Diagnstico Econmico).
Si bien cada provincia tiene particularidades en cuanto a su espacio territorial, al
rol que desempean en la metrpoli, a su realidad econmica, social y cultural,
los lmites jurisdiccionales no responden a una clara diferencia geofsica con
territorios definidos por aspectos geogrficos, climticos o morfolgicos, sino
son el producto de procesos y reivindicaciones histricas. La divisin polticoadministrativa vigente, en dos provincias, la Provincia Constitucional del Callao,
que sobre el mismo territorio alberga al Gobierno Regional del Callao y a la
Provincia de Lima con un rgimen especial, es sumamente ineficaz como
organizacin del espacio, problematizando su principal objetivo que es gestionar
con eficiencia el territorio con sus sistemas urbansticos y redes funcionales con
las que se prestan servicios a los pobladores.
En efecto, la metrpoli conformada por Lima-Callao tiene actualmente un
complejo e ineficiente sistema de gobernabilidad. Para plantear propuestas que
apunten a fortalecer el ejercicio legtimo de la autoridad, y la gestin del territorio
metropolitano como un sistema, se requiere considerar tanto su realidad
fsica como su realidad institucional actuales, y asumir la necesidad urgente
de crear las capacidades institucionales para atender las enormes demandas
insatisfechas de una poblacin que en el 2035 ser, aproximadamente, de 13
millones de habitantes.
Ante esta situacin, consideramos que la metrpoli de Lima-Callao debe
obedecer a un rgimen especial pero de manera conjunta y uniforme, que les
reconozca autoridad sobre la gestin del territorio conurbado que ocupa, para lo
1 http://estadisticas.comunidadandina.org/eportal/contenidos/2309_8.pdf
2
http:/www.puertovalparaiso.cl/WebLectorRealInfo/Tapa.
aspx?sitio=49&edicion=75&cuerpo=502
3 http://www.mincetur.gob.pe/Turismo/Estadistica/Diario/Parte_diario.asp?ano=2014&mes=01

cual, debera considerarse el establecimiento de una autoridad supraregional,

de tal forma que, incluso, coordine y gestione directamente con el mismo
Gobierno Nacional las polticas e inversiones que afectan a la ciudad. De esta
forma, se tendra una instancia que sincronice planes, normas y proyectos
cuando estos tengan impacto ms all de cada territorio. As se evitara que
se dupliquen acciones y esfuerzos para un mismo fin. Sin perjuicio de lo
mencionado, es necesario que se d cumplimiento a lo establecido en el Artculo
70 de la Ley de Gobiernos Regionales, el cual manda que por iniciativa del
Presidente del Gobierno Regional del Callao, o por el Alcalde de la Provincia
de Lima se deben crear Comits de Coordinacin Interregional, como rganos
intergubernamentales de carcter regional para la coordinacin y planificacin
de los servicios pblicos e inversiones interregionales de la metrpoli de LimaCallao.
Como antecedente, el 22 de noviembre de 2011 la Municipalidad Metropolitana
de Lima suscribi un acta con los Gobiernos Regionales de Lima y Callao,
para la creacin de la Junta de Coordinacin Interregional Litoral Central
con la finalidad de trabajar conjuntamente en el desarrollo de los territorios
involucrados. Segn afirmaban las autoridades participantes del mismo, con
dicho acuerdo se buscaba constituir un espacio interregional para alcanzar el
desarrollo sustentable, integral e inclusivo.
La Junta se constituy teniendo como veedores a autoridades, de aquel
entonces, como Salomn Lerner Ghitis, en el cargo de Presidente del Consejo
de Ministros, y a Manuel Dammert Ego Aguirre, en el cargo de Secretario de
Descentralizacin. Asimismo, estuvieron presentes, el ministro de Transportes
y Comunicaciones, Carlos Paredes, el viceministro de Energa, Luis Espinoza y
el viceministro de Vivienda, Miguel Romero.
Posteriormente, mediante Resolucin de Secretara de Descentralizacin
N 576-2011-PCM/SD la Presidencia del Consejo de Ministros, a travs de
su Secretara de Descentralizacin, reconoci la constitucin de la referida
Junta de Coordinacin Interregional Litoral Central, conformada por los
Gobiernos Regionales de Lima y Callao, y la Municipalidad Metropolitana de
Lima; sealando que la misma tena como finalidad la gestin estratgica de
integracin para el desarrollo de proyectos de impacto en el litoral central o
acuerdos de articulacin territorial interregional a travs de convenios de
cooperacin a efecto de consolidar el eje nacional de integracin y desarrollo
descentralizado del Litoral Central.

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An cuando conforme a lo establecido en el Decreto Supremo N 007-2007PCM, la Presidencia del Consejo de Ministros es el rgano encargado de dirigir y
conducir el proceso de descentralizacin, han sido muy escasos los esfuerzos de
esta instancia para cumplir dichas funciones, ya que, a la fecha, la mencionada
Junta de Coordinacin Interregional no ha operado para el cumplimiento de sus
objetivos.
Pareca ser, tal como lo mencion la alcaldesa de Lima, Susana Villarn De La
Puente, un momento histrico para el proceso de la descentralizacin, sin
embargo, nunca se trabaj de manera conjunta entre los Gobiernos Regionales
firmantes y la Municipalidad Metropolitana de Lima.
Atendiendo a lo expuesto, se requieren alternativas que permitan mejorar
el sistema de gobierno de la metrpoli y para ello debe actuarse de manera
especfica y decididamente en el marco normativo que regula el mismo, siendo la
metrpoli de Lima-Callao una ciudad que por sus actividades socioeconmicas y
dimensiones poblacionales significa un problema mayor que excede el enfoque
local contenido en sus normas fundamentales.
Para tener una referencia comparativa de la magnitud de la metrpoli de LimaCallao, el INEI estableca que para junio del ao 2013 la poblacin para la metrpoli
de Lima-Callao era de 9600,114 habitantes4; y en la Repblica del Uruguay son 3,35
millones, en Paraguay 6,8 millones y en Nicaragua 6,1. Igualmente, dentro del pas, la
metrpoli de Lima-Callao es largamente la ms poblada, tomando como referencia
las otras dos ciudades importantes que le siguen como Arequipa que cuenta con
cerca de un milln de habitantes y la de Trujillo con otro tanto.

A. LMITES PROVINCIALES Y DISTRITALES

Durante la repblica se configur una divisin poltica administrativa en
distritos, provincias y departamentos. Sin embargo, se ha producido un proceso
de fraccionamiento continuo en distritos y provincias a nivel nacional sin
criterios tcnicos y se han creado sin establecerse en sus normas de creacin
con precisin sus respectivos lmites.
Los gestores y tomadores de decisin tampoco contaron con normas
especializadas que precisaran procedimientos, criterios y requisitos tcnicos
para tratar la demarcacin poltica del pas, as como de cartografa real que
4 http://www.pcm.gob.pe/2013/07/inei-poblacion-peruana-asciende-a-30-millones-475-mil-personas/

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permitiera una lectura detallada de la geografa del territorio, lo que conllev a

crear unidades poltico administrativas disfuncionales.
Para el caso de la Provincia de Lima, el Plan de Desarrollo Metropolitano
1990-2010 (PLANMET) plante como una de las polticas generales de
Acondicionamiento Territorial y Usos del Suelo, la de reafirmar la jurisdiccin de
la Municipalidad Provincial de Lima en la totalidad de sus respectivos territorios,
incluyendo los mbitos urbano y rural.
Desde el ao 1989, con la creacin del ltimo distrito, Santa Anita, en la Provincia
de Lima (Ley N 25116), hasta Mayo del 2014 con la Ley N 30196 de Delimitacin
Territorial entre la Provincia de Lima (distritos Santa Rosa, Ancn, Puente Piedra
y San Martn de Porres) con la Provincia Constitucional del Callao (distrito de
Ventanilla), la Municipalidad Metropolitana de Lima no logr, a travs de la
Presidencia del Consejo de Ministros, que el Congreso de la Repblica resolviera
las indefiniciones limtrofes derivadas de las antiguas leyes de creacin distrital.
Frente a la problemtica sealada, con la promulgacin de la Ley N 27795,
Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial y su reglamento aprobado por
el Decreto Supremo N 019-2003-PCM, se establecieron las competencias,
procedimientos, criterios y requisitos tcnicos y definiciones en la materia; as
como la declaratoria de preferente inters nacional el proceso de demarcacin y
organizacin territorial del pas. Para el mbito de la Provincia de Lima, seala
que la Municipalidad Metropolitana de Lima asume las competencias y funciones
que corresponden al gobierno regional en las acciones de demarcacin territorial
conforme la Ley Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783.
En este contexto, la Municipalidad Metropolitana de Lima en el marco de sus
competencias y funciones dadas por la citada Ley 27795 y su reglamento
aprobado por Decreto Supremo N 019-2003-PCM, design al Instituto
Metropolitano de Planificacin como el rgano tcnico encargado de los asuntos
de demarcacin y organizacin territorial en la Provincia de Lima, a travs del
Decreto de Alcalda N 122-MML y Ordenanza N 1260-MML.
Conforme se seala en el artculo 10 de la Ley de Demarcacin y Organizacin
Territorial, el proceso de demarcacin territorial se inicia en el respectivo
Gobierno Regional. Para el caso de Lima, el proceso se inicia en la Municipalidad
Metropolitana de Lima a travs del Instituto Metropolitano de Planificacin,
contina en la Presidencia del Consejo de Ministros y concluye en el Congreso
de la Repblica con la aprobacin de la Ley Demarcatoria correspondiente.

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MEMORIA DE
ANLISIS Y
DIAGNSTICO

MEMORIA

PLAM 2035

GOBERNABILIDAD
METROPOLITANA

En el ao 2010, cuando la Provincia de Lima estaba an comprendida por

125 colindancias (93 distritales y 32 provinciales) limtrofes (hoy comprende
126 colindancias por la creacin del distrito Mi Per en la Provincia
Constitucional del Callao), se identific que el 75.2% de las colindancias
limtrofes no se encontraban arregladas a Ley, es decir, sin lmites definidos
sobre la cartografa bsica oficial del Instituto Geogrfico Nacional, y que
solamente el 24.8% de las colindancias estaban definidas; comprendiendo
en este conjunto las colindancias de los distritos de Brea, Jess Mara,
Los Olivos y San Borja cuyos lmites completos son intepretables en la
cartografa correspondiente
Sin embargo, en ese mismo ao, la Provincia Constitucional del Callao estaba
comprendida por 18 colindancias limtrofes (hoy comprende 20 colindancias
por la creacin del distrito Mi Per), estando slo las colindancias con la
Provincia de Lima (33.61%) no arregladas a Ley, requiriendo estas acciones de
delimitacin y/o redelimitacin territorial. Las colindancias al interior del Callao
(interdistritales) pueden ser graficadas sobre la cartografa oficial histrica y
actual del Instituto Geogrfico Nacional.
Como se observa el total de colindancias metropolitanas entre las Provincias
de Lima y el Callao actualmente llega a 146, presentando problemas de
indefiniciones solo Lima, internamente entre sus distritos, y provincialmente
con el Callao.
Aquella situacin demarcatoria ha trado como consecuencia problemas de
gobernabilidad y de administracin de las Municipalidades Distritales en los
territorios afectados por esta indefinicin demarcatoria, observndose que por
el desconocimiento real de sus mbitos distritales o por la informalidad de los
lmites territoriales, existe deficiencia y/o superposicin en la prestacin de los
servicios municipales, de la recaudacin tributaria, as como el desorden en la
implementacin de proyectos y programas a nivel local.
Junto a estas situaciones promotoras de desorden y controversias, existe tambin
una situacin de fuerte presin hacia la fragmentacin del territorio, que se expresa
en las exigencias de categorizacin y recategorizacin de centros poblados,
anexiones territoriales de uno a otro distrito y creacin de nuevos distritos.

B. AVANCE DE LA LTIMA GESTIN DE GOBIERNO DE LA PROVINCIA

DE LIMA.
Actualmente, la Provincia de Lima, como se ha expresado, est compuesta por
126 colindancias limtrofes, que constituyen 43 unidades poltico administrativas
de nivel distrital (incluyendo el Cercado de Lima), 33 colindancias son de carcter
interprovincial y 93 de carcter interdistrital.
La actual gestin metropolitana ha sido la nica que ha priorizado y resuelto conflictos
limtrofes de trascendencia para la Capital de la Repblica; teniendo como resultado
concreto a la fecha, seis Leyes de Delimitacin Territorial sancionadas por el
Congreso de la Repblica y promulgadas en el diario El Peruano, correspondiendo
tres de ellas al nivel provincial y 03 de nivel distrital. Siendo las siguientes:
Ley N 30196. Ley de Delimitacin Territorial entre la Provincia de Lima
(distritos Santa Rosa, Ancn, Puente Piedra y San Martn de Porres) con la
Provincia Constitucional del Callao (distrito de Ventanilla).
Ley N 30238. Ley de Delimitacin Territorial de la Provincia de Lima (distritos
de Ancn y Carabayllo), con la provincia de Canta (distritos de Huamantanga
y Santa Rosa de Quives).
Ley N 30240. Ley de Redelimitacin Territorial del lmite Norte de Ancn,
Provincia de Lima con la Provincia de Huaral.
Ley N 30058. Ley de Delimitacin Territorial del lado Noroeste del distrito
de San Juan de Miraflores; colindancia con el distrito de Santiago de Surco.
Ley N 30181. Ley de Delimitacin Territorial entre el distrito de Santa Mara
del Mar con el distrito de San Bartolo.
Ley N 30241. Ley de Demarcacin Territorial entre el distrito de San Juan de
Miraflores y de Villa El Salvador
Asimismo, se public tambin en el diario El Peruano la Resolucin N
0047-12-MML-IMP-DE, que aclara el nombre del distrito de Pueblo Libre; que si
bien no constituye una Ley Demarcatoria, la misma signific la resolucin de la
controversia generada respecto del nombre del distrito desde el ao 1940.
En base a ello, afirmamos que el avance de gestin correspondiente al perodo de

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MEMORIA DE
ANLISIS Y
DIAGNSTICO

MEMORIA

PLAM 2035

GOBERNABILIDAD
METROPOLITANA

enero del 2011 a octubre del 2014, ha sido del 8.73% de colindancias delimitadas,
que acumulndolo con lo ya demarcado por las propias Leyes de Creacin de los
distritos limeos, se tendra que el 33.53% de las colindancias en la Provincia de
Lima estn arregladas a Ley y son completamente cartografiables, reducindose
al 66.47% las colindancias con controversias limtrofes.
Es importante precisar, que para el tratamiento y culminacin satisfactoria de
los procesos de demarcacin y organizacin territorial mediante una Ley, se
requiere de una slida base tcnica y del respaldo de la decisin poltica.
De otro lado, el Instituto Metropolitano de Planificacin de acuerdo a los Planes
Nacionales de Demarcacin y Organizacin Territorial emiti su opinin a
travs de los Informes correspondientes sobre los lmites con las Provincias
de Huarochir, Caete y Callao, culminando con ello la frontera limtrofe de
Lima Metropolitana; as tambin, se pronunci tcnicamente respecto del caso
demarcatorio entre los distritos de Santa Mara del Mar y Pucusana, y entre los
distritos de Santiago de Surco- Chorrillos y San Juan de Miraflores-Chorrillos,
cuyos Expedientes e Informes Definitivos se han puesto en conocimiento de la
Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial de la Presidencia del
Consejo de Ministros, para la prosecucin de su trmite de acuerdo a Ley.
Debido a la importancia que representa tener espacios territoriales funcionales
en la metrpoli completamente organizados y delimitados, la Municipalidad
Metropolitana de Lima, con la del Callao, debern continuar con dicha tarea
hasta su culminacin.

C. LIMA CALLAO, RELACIONES DISTRITALES.

Como se ha relatado al interior de la ciudad se cuenta con 43 distritos en la
provincia de Lima y 7 en la Provincia Constitucional del Callao, cada uno de ellos
con presupuestos, jurisdicciones con lmites precisos o no, visiones particulares
disimiles o contradictorias de su desarrollo.
Las respectivas Municipalidades Provinciales tiene el gran reto de, al tener una
visin del conjunto de la ciudad, coordinar con los distritos planes, polticas y
proyectos comunes de desarrollo. Este desafo es difcil si se tiene presente que
cada una de esas autoridades, y los respectivos miembros del Concejo Distrital son
autoridades elegidas, contando estos gobiernos locales con autonoma poltica,
econmica y administrativa, as como con agendas de desarrollo que puede ser

824

distintas a la formulada de manera central por las autoridades provinciales.

La diversidad de algunos distritos se hace evidente en su
extensin y dimensin poblacional considerables (San Juan de
Lurigancho con 13,125 hectreas y ms de 1 milln de personas5
o San Martn de Porres, de 4,500 hectreas con aproximadamente 600,000
personas6, frente a otros pequeos y con poblaciones exiguas (Santa Mara del
Mar con 981 hectreas y 1400 habitantes o La Punta, en el Callao, con 5,000
personas en 70 hectreas7).
En el caso de la provisin del agua potable, el embalse de Marcapomacocha y
el sistema de lagunas arriba de dicho embalse, entre los 4,800 y 5,000 metros
sobre el nivel del mar (ver anlisis sobre servicios pblicos), son la principal
fuente de agua de la ciudad.
La electricidad, por otro lado, se provee a travs del sistema interconectado
donde las fuentes generadoras estn fuera de la metrpoli, inclusive las de
generacin termoelctrica que se encuentran en el distrito de Chilca, en la
Provincia de Caete, en el lmite sur de la ciudad.
Las normas legales vigentes han instalado complejas barreras para la adecuada
coordinacin y articulacin de las autoridades de la ciudad. En el caso de los
servicios pblicos de saneamiento y electricidad, por ejemplo (como se puede
ver con ms detalle en el captulo correspondiente), las rectoras, en lo que
se refiere a regulacin y supervisin, de las polticas pblicas nacionales por
disposicin de las leyes sectoriales y de la propia Ley N 29158, Ley Orgnica
del Poder Ejecutivo, se encuentra en manos del Ejecutivo Nacional, que, como
es evidente tiene y debe tener una visin nacional de la problemtica, y como
tal, difcilmente se ocupa del cliente agregado ms importante del pas: el
ciudadano limeo.
Las municipalidades provinciales, limea y chalaca, no tienen voz y voto tcnico
5 http://www.sjl.pe/distrito/ficha.aspEs interesante la afirmacin que la pgina realiza respecto del
distrito de San Juan de Lurigancho:
Es importante anotar que el distrito de San Juan de Lurigancho, actualmente debe de estar
representando el 11.0% de la poblacin de Lima Metropolitana (Provincia de Lima y Provincia
Constitucional del Callao), y su volumen poblacional es cercano o mayor a los departamentos, como
Amazonas, Apurmac, Ayacucho, Huancavelica, Moquegua, etc. En resumen San Juan de Lurigancho, es
el distrito ms poblado de Lima metropolitana y el Per, siendo 1.7 veces ms grande que el 2do. distrito
de Comas.
6 http://www.mdsmp.gob.pe/distrito.php?sec=6&id=7
7
http://www.munilapunta.gob.pe/informacion/datos_generales.html

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MEMORIA DE
ANLISIS Y
DIAGNSTICO

MEMORIA

PLAM 2035

GOBERNABILIDAD
METROPOLITANA

efectivo y formal en la determinacin de tales polticas y en la ejecucin de los

proyectos de inversin derivados de ellos. Tampoco existe participacin de la
autoridad provincial en el proceso regulatorio para la fijacin de tarifas, salvo las
audiencias pblicas donde los actores son simplemente escuchados y atendidos
segn el criterio tcnico del organismo regulador.
El tema no se agota con los servicios pblicos o la infraestructura. En el caso
de los programas sociales nacionales su enfoque es fundamentalmente rural y
provincial fuera de la metrpoli, como ejemplo podemos citar a Qali Warma o al
Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social, descuidando en la metrpoli
a zonas con graves y fuerte bolsones de pobreza. Este hecho es un problema
para la Municipalidad Metropolitana de Lima porque no cuenta con los recursos
adecuados para atender a los ciudadanos y ciudadanas que demandan estos
programas sociales. El problema presupuestal se detallar ms adelante.
Esta arquitectura institucional, fragmentada, superpuesta y confusa, impide un
adecuado ejercicio de la autoridad y reduce las oportunidades para una gestin
eficaz y eficiente del territorio y de los actores econmicos y sociales.

D. PLANEAMIENTO URBANO
La Constitucin Poltica establece en su artculo 194 que las municipalidades
provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. Tienen autonoma
poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia, sin que
dicho dispositivo distinga entre Municipalidades Provinciales o Distritales en
general, sino slo en el caso de la Capital de la Repblica, la que, por mandato
del artculo 198 de la Carta Fundamental, tiene un rgimen especial en las
leyes de descentralizacin y en la Ley Orgnica de Municipalidades. Asimismo,
dicho dispositivo tambin expone que la Municipalidad Metropolitana de Lima
ejerce sus competencias dentro del mbito de la Provincia de Lima.
La propia Constitucin, en su artculo 195, regula de manera genrica al
conjunto de facultades que deben ser ejercidas de manera excluyente y exclusiva
por los gobiernos locales, lo que de por s es insuficiente para que los gobiernos
locales funcionen de manera adecuada y cumplan con las atribuciones que la
Constitucin les otorga.
La Carta Poltica, en el inciso 10 del mismo artculo, dispone que los gobiernos
locales son competentes para ejercer las dems atribuciones inherentes a
su funcin, conforme a ley, lo que constituye una autntica reserva de ley.

La Ley Orgnica de Municipalidades dentro de este marco constitucional ha

determinado las materias de competencia de los gobiernos locales.
Cuando la Ley Orgnica de Municipalidades regula las competencias en materia
de aprobacin del Plan de Desarrollo Urbano, expresa que es una competencia
de las municipalidades provinciales aprobar el mismo (art. 79.1.2), mientras que
cuando regula la competencia que tienen sobre el particular las municipalidades
distritales, seala que stas deben aprobar el plan urbano con sujecin al plan
y a las normas provinciales sobre la materia (art. 79.4.1); esto es, que dicho
documento queda supeditado al Plan de Desarrollo Urbano aprobado por
la municipalidad provincial, as como a las normas provinciales que sobre la
materia se hayan aprobado.
Es en consideracin a los prrafos expuestos precedentemente, que al Tribunal
Constitucional en el Expediente N 0046-2004-PI-TC, atendiendo la demanda
de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Metropolitana de Lima
contra la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, le resulta claro que al
emitir, esta ltima, una ordenanza como la que fue cuestionada ha actuado
formalmente dentro de los parmetros previstos por la Constitucin y la Ley
Orgnica de Municipalidades, dado que se encuentra facultado para ello; sin
embargo, tal ente jurisdiccional seala que no se aprecia que ocurre lo mismo
cuando se revisa el contenido de la misma, puesto que aquella contravena
diversas normas de la Ley Orgnica de Municipalidades, como veremos a
continuacin:
El Tribunal Constitucional ha considerado que, cuando el Plan Urbano
Distrital de Santiago de Surco 2004-2010 estableci en su artculo primero
que prevaleca respecto de otras normas urbansticas en la jurisdiccin
distrital de Santiago de Surco, estaba afectando el contenido del artculo 3
de la Ley Orgnica de Municipalidades, que prev que las municipalidades
provinciales ejercen su jurisdiccin sobre el territorio de la respectiva
provincia; aceptar lo que propona dicho plan implicaba entender que
la Municipalidad Metropolitana de Lima no tendra jurisdiccin sobre el
territorio de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco y, que por otro
lado, el Plan de Desarrollo Urbano aprobado por la primera no resultara
vinculante respecto de la segunda o de otras municipalidades distritales; a
ello hay que agregar que por las mismas razones, la Ordenanza era contraria
a lo regulado en el artculo 154 de la Ley Orgnica de Municipalidades.
De igual modo, al establecer la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco
en el artculo 4 de la misma Ordenanza (N. 181 MSS) que el Plan Urbano

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MEMORIA DE
ANLISIS Y
DIAGNSTICO

MEMORIA

PLAM 2035

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METROPOLITANA

aprobado debe remitirse a la Municipalidad Metropolitana de Lima (...) para

su Registro e inclusin dentro del Plan Urbano Provincial, se est afectando
la competencia que tiene la Municipalidad Metropolitana de calificar el
contenido del Plan aprobado, en tanto que su labor no es meramente
registral, como se ha apreciado al revisar el artculo 79.1.2, sino tambin
tcnico-administrativa, para verificar si dicho plan se condice con el Plan
de Desarrollo Urbano y, de ser el caso, poder plantear las observaciones
que necesariamente deban ser subsanadas por la municipalidad distrital;
argumentar lo contrario, significara permitir una suerte de autarqua
territorial, competencial y administrativa, donde las municipalidades
distritales podran adoptar cualquier decisin que pudiese afectar el
desarrollo provincial, sin estar sujetas a limitacin normativa, competencial
u orgnica en el desempeo de sus atribuciones, posicin totalmente negada
en el texto constitucional y en el bloque de constitucionalidad que regula las
competencias y atribuciones de los gobiernos locales.
En ese sentido, el Tribunal Constitucional seala que el artculo 4 precitado
es contrario al artculo 79.1.2 de la Ley Orgnica de Municipalidades y, por
lo tanto, inconstitucional, pues contrara al bloque de constitucionalidad.
Consecuentemente, la emplazada, al emitir ordenanzas en temas de su
competencia, debe tener presente cules son las competencias de la
Municipalidad Metropolitana de Lima, as como los lineamientos que aquella
ha desarrollado, de modo tal que, en ningn caso, la ordenanza distrital
pueda desvirtuar o enervar el contenido de las ordenanzas provinciales,
cuando aquella ha regulado y actuado conforme a las funciones especficas
exclusivas que la Ley Orgnica de Municipalidades establece (conforme,
artculo 79.3.1).
Finalmente, precisa el Tribunal Constitucional que el resto del contenido de la
Ordenanza aprobada por la Municipalidad de Santiago de Surco tendr plena
validez siempre y cuando no contradiga lo expuesto en el Plan Urbano de
Desarrollo aprobado por la Municipalidad Metropolitana de Lima, para lo cual
deber hacer de conocimiento de aqulla la ordenanza y sus anexos, para su
aprobacin y registro, de ser el caso, o para las subsanaciones a que hubiere
lugar, debiendo la Municipalidad Metropolitana emitir un pronunciamiento
sobre el particular en el plazo ms breve, para no perjudicar la correcta
administracin de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco.
Consideramos que la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional representa

826

un gran avance para lograr una claridad normativa en materia de competencias

urbanas entre las Municipalidades Provinciales y las Municipalidades Distritales,
ms an cuando se trata de la Municipalidad Metropolitana de Lima.
Tambin merece especial atencin la Ordenanza N 950, del 17 de junio de 2006,
con la que la Municipalidad Metropolitana de Lima aprueba el Reajuste Integral
de Zonificacin de Usos del Suelo del distrito de San Isidro y un sector del
distrito de Magdalena del Mar, que son parte del rea de Tratamiento Normativo
III de la provincia de Lima. En la citada ordenanza se aprueban el Plano de
Zonificacin, su reglamento con el plano de alturas de edificacin y el ndice de
usos del suelo, como corresponde, sin embargo, a diferencia de otras ocasiones,
la Municipalidad Metropolitana de Lima establece que las Municipalidades
Distritales de San Isidro y Magdalena del Mar, en estricta sujecin a las normas
aprobadas en la referida Ordenanza, formulen y aprueben por Decreto de
Alcalda, los Parmetros Urbansticos y Edificatorios Complementarios, de
Estacionamientos, Retiros, Tamaos Mnimos de Departamentos, Densidades
Netas de ser necesario y otros, para su aplicacin en su jurisdiccin.
Ante dicha situacin, las referidas municipalidades han venido aprobando
parmetros urbansticos diferenciados, de acuerdo a las polticas urbanas
de cada una de ellas, muy contrapuestas por cierto: mientras que San Isidro
ha adoptado una poltica de defensa de la residencialidad, Magdalena ha
caminado hacia una poltica de densificacin.
En este tema cabe tener presente algunas consideraciones muy importantes.
La primera es que la competencia para regular parmetros urbansticos
y edificatorios en la Provincia de Lima es exclusivamente, conforme a las
disposiciones de la Ley Orgnica de Municipalidades, de la Municipalidad
Metropolitana de Lima; funcin que por propia disposicin de esta ltima
ha sido delegada a las referidas municipalidades distritales. Como toda
delegacin, puede ser revocada a sola disposicin de quien la concede. Como
segunda consideracin tenemos que la planificacin, como gestin urbana,
debe ser integral, basada en el concepto de ciudad, bajo una visin nica, no
podemos planificar ni regular de acuerdo a polticas vecinales sectorizadas. El
concepto de ciudad se debe sobreponer a cualquier inters particular, sea este
institucional, empresarial o vecinal, ni mucho menos limitarse a demarcaciones
distritales, ms an si todo el territorio metropolitano es un continuo de distritos
conurbados.
Consideramos como un desacierto la delegacin efectuada por la Municipalidad

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MEMORIA DE
ANLISIS Y
DIAGNSTICO

MEMORIA

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GOBERNABILIDAD
METROPOLITANA

Metropolitana de Lima mediante la Ordenanza N 950, ms an cuando hoy

conocemos las trabas burocrticas que se han venido generando por parte de
estas municipalidades en el ejercicio de dicha delegacin. Corresponde a la
propia Municipalidad Metropolitana de Lima, recuperar la estabilidad urbana de
toda la ciudad la cual debe desarrollarse bajo una sola visin de la cual emanen
polticas y objetivos metropolitanos, que deben ser los que establezca el Plan de
Desarrollo Urbano Metropolitano, PLAM.

4.12.4 La organizacin interna y gestin de la

Municipalidad Metropolitana de Lima
La Municipalidad Metropolitana de Lima, como uno de los organismos de
importancia del Estado, debe pasar por un proceso de cambio institucional, en
lnea con los acontecimientos polticos, econmicos y sociales del pas.
Tanto el mbito interno como el entorno de la Municipalidad Metropolitana
de Lima, ha venido siendo modificado progresivamente por diversos tipos de
acontecimientos sociales y polticos los cuales, en algunos casos, han derivado
en modificaciones normativas de orden constitucional o legal.
La modificacin de las normas de interaccin formales e informales ha
generado que la Municipalidad Metropolitana de Lima requiera adecuarse al
entorno, para lo cual debe propiciarse un proceso de cambio institucional, el
cual cuenta con dos vertientes principales: (i) el proceso de descentralizacin; y
(ii) aquel de modernizacin de la gestin pblica.
El primero, si bien est contenido en una reforma constitucional, es producto
de un proceso poltico complejo que implic la interaccin de diversos tipos
de instituciones y organizaciones, lo cual se hizo patente a inicios de la
dcada pasada. Este origen particular y la estabilidad que le otorga la reforma
constitucional constituyen los principales rasgos de esta vertiente del cambio
institucional.
El segundo aspecto, que obedece al proceso de modernizacin de la gestin
pblica, se inici con un consenso en el Congreso de la Repblica respecto de la
necesidad de modernizar el Estado para servir de mejor manera al ciudadano.
Posteriormente, la necesidad de estabilidad propia de un proceso de cambio
avanzado requiri que se formalizara su aplicabilidad a travs de mecanismos
tcnicos, resultando el sistema administrativo de modernizacin de la gestin
pblica.

En esta lnea, debemos referirnos a la Ley N 27658, Ley Marco de Modernizacin

de la Gestin del Estado, la cual declar al Estado en proceso de modernizacin
-a todo nivel- y orientado hacia un Estado de clara vocacin de servicio al
ciudadano, mediante la actuacin eficiente de la Administracin Pblica. Al
respecto Paredes seala:
Existi, como pocas veces en la historia peruana, consenso poltico entre las
bancadas parlamentarias as como entre el Congreso y el Poder Ejecutivo. Lo
anterior se evidencia al establecer como responsables del proceso de modernizacin tanto a la Secretara de Gestin Pblica8 de la Presidencia del Consejo de
Ministros como a la Comisin de Modernizacin de la Gestin del Estado, recientemente creada.9
La Ley bajo comentario estableci una serie de disposiciones para regular
algunas materias que se consideraron claves en el proceso de modernizacin;
entre estas disposiciones tenemos:
Criterios para el diseo y estructura de la Administracin Pblica, referida a
normas de organizacin interna de las entidades.
Cumplimiento de funciones asignadas y evaluacin de resultados de las
instituciones pblicas, derivadas del uso de recursos pblicos.
Reglas generales que ratificaban la necesidad de mecanismos de
democracia participativa as como el control ciudadano sobre los actos de la
Administracin Pblica.
Obligaciones generales de los servidores pblicos respecto de los ciudadanos,
estableciendo una clara orientacin de servicio.
Posteriormente, con la expedicin de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N
29158, se consolid a la modernizacin de la gestin pblica como un sistema
administrativo, a fin de contribuir a que tanto la actuacin administrativa sea
eficiente en el uso de recursos como constituya una garanta de transparencia
para el ciudadano, reduciendo la asimetra de informacin entre los ciudadanos
y la Administracin Pblica de todos los niveles de gobierno.

8 La referencia inicial estaba hecha a la Direccin General de Gestin Pblica de la Presidencia del
Consejo de Ministros, la misma que en la actualidad se denomina Secretara de Gestin Pblica.
9 PAREDES MORALES, Luis Gabriel (2012) Instrumentos de Gestin Institucional para el Sector Pblico
Lima: Caballero Bustamante. pp. 24.

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METROPOLITANA

En consecuencia, el Estado peruano est inmerso en un proceso de cambio

institucional dado fundamentalmente por la modernizacin y descentralizacin,
a fin que, tal como se seala en el artculo 3 de la Ley de Bases de la
Descentralizacin, Ley N 27783, se logre obtener el desarrollo integral,
armnico y sostenible del pas, mediante la separacin de competencias y
funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno,
en beneficio de la poblacin.
En dicho contexto, en aos anteriores se han realizado esfuerzos para afrontar
con xito los retos de la Municipalidad Metropolitana de Lima y, si bien es
cierto ha habido avances -a nivel de infraestructura sobre todo- todava hay
un largo camino por recorrer. En ese sentido, un factor clave para conseguir
ms y mejores logros radica en la capacidad institucional con que cuente la
Municipalidad Metropolitana de Lima, entendindose por esta la habilidad de
la organizacin para desempear tareas de una manera efectiva, eficiente y
sostenible.
En ese sentido, el Gobierno Metropolitano de Lima debe buscar que se construya
una capacidad institucional para mejorar la gestin de la Municipalidad
Metropolitana de Lima.
En la actualidad, la estructura orgnica de la Municipalidad Metropolitana
de Lima no se encuentra en la capacidad de responder a las necesidades
operativas que exigen sus competencias, toda vez que no se han fortalecido las
reas en las que se presenta mayor demanda o que requieren un mayor nivel
de especializacin, simplificacin de procesos y asignacin de competencias de
forma tal que se evite la duplicidad de funciones y en el uso de los recursos, as
como la elusin de responsabilidades en la prestacin de los servicios.

Aseguramiento de la provisin de estrategias e insumos necesarios para

cumplir las funciones generales de la organizacin: la modificacin,
absorcin, fusin, creacin o eliminacin de rganos y unidades orgnicas
se puede realizar con el fin de asegurar que la entidad cuente con los
elementos operativos, administrativos, logsticos, materiales, etc.; para dar
cumplimiento a las funciones generales. Asimismo, cada rgano y/o unidad
orgnica debe ser parte de alguna estrategia secundaria definida para lograr
los objetivos, es decir, deben ser insumos de la estrategia organizacional.
Aclarar la funcin y/o resaltar su importancia en funcin a los beneficiarios
de la intervencin: los traslados y las modificaciones de rganos y unidades
orgnicas, a nivel de forma (nomenclatura, por ejemplo), se pueden realizar
con el fin de clarificar la funcin o funciones generales que debe cumplir el
rea o para resaltar su importancia para realizar la misin institucional y
alcanzar la visin institucional.
Simplificacin del trabajo: la estructura orgnica debe ser tal que permita
realizar los procesos de trabajo de la forma ms sencilla, ahorrando tiempo
y recursos materiales, econmicos, humanos, entre otros.
Especializacin del trabajo: en un rgano o unidad orgnica deben estar
concentradas las funciones que apunten a un objetivo comn y para lo cual
requieran un acervo de conocimientos y tcnicas especializadas comunes.
En la generalidad de los casos debiera existir un rgano o unidad orgnica
que ostente la especialidad en una determinada materia.

Bajo este contexto, a fin de lograr la eficiencia en la gestin municipal de Lima,

resultar pertinente revisar la actual estructura de la corporacin edil, tanto
del rgano matriz como la de sus rganos descentralizados, bajo los siguientes
criterios:

Eliminacin de duplicidades: se pueden modificar, absorber, fusionar,

reemplazar o eliminar rganos y unidades orgnicas, as como sus funciones,
con el fin de suprimir o evitar duplicidades, dada la especialidad que ostenta
cada una.

Respeto de los mandatos legales: Considerar el respeto a los lineamientos

definidos por el marco normativo vigente aplicable a la organizacin.

Mejora de la coordinacin/comunicacin: se pueden modificar, absorber,

fusionar, reemplazar, crear o eliminar rganos y unidades orgnicas con
el fin de mejorar la coordinacin o comunicacin entre reas que trabajan
temas similares o necesariamente vinculados. El objetivo es evitar que
existan compartimentos estancos y se impidan las sinergias en el actuar
organizacional.

Aseguramiento del logro de los objetivos institucionales: los rganos y

unidades orgnicas deben ser los suficientes para desarrollar las funciones
que le corresponden a la entidad, de tal forma que se alcancen los objetivos

828

institucionales definidos. No deben apuntar a ms ni menos objetivos que

los establecidos.

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Mejor definicin de la jerarqua organizacional: se pueden modificar,

absorber, fusionar, reemplazar, crear o eliminar rganos y unidades orgnicas
con el fin de establecer una clara cadena de mando en la organizacin y evitar
ineficiencias por problemas de autoridad-responsabilidad. Debe estar claro
en qu nivel se encuentra cada rea y cada rea debe estar en el nivel que
le corresponde de acuerdo a la misin, visin y estrategia organizacionales.

Asimismo, es relevante mencionar que a pesar de ser la metrpoli de

Lima-Callao el rea metropolitana de mayor desarrollo en el pas, el 18%
de su poblacin vive en condiciones de pobreza, lo que equivale a un total
de 1369,033 personas. Finalmente, en trminos de salud, el 58.1% de la
poblacin de la Provincia de Lima no cuenta con ningn tipo de seguro de
salud, viendo vulnerados sus derechos en este aspecto.

Especificacin o clarificacin del tramo de control: se pueden modificar,

absorber, fusionar, reemplazar, crear o eliminar rganos y unidades orgnicas
con el fin de mejorar la capacidad de control de los niveles superiores con
respecto a los inferiores. Asimismo, en caso de que exista mucho personal
en un rea, bajo esta lgica sera necesario dividir el rea, con el fin de evitar
que el control se dificulte.

El consumo y la comercializacin de drogas es un factor de preocupacin

para el 40,9% de los encuestados, seguido por un 26.3% que identifica el
robo a las viviendas como uno de los principales problemas. Asimismo,
la preocupacin de los limeos al transitar por la ciudad muestra datos
reveladores: al 48.8% le preocupa que le roben o lo asalten con arma de
fuego; el 16.7% le preocupa que le ataque una pandilla o que se vea afectada
por una pelea entre pandillas; para el 14.8% la principal preocupacin es
que le arranchen o se lleven algunas de sus cosas; y a un 9.1% le preocupa
en mayor medida que sufra un accidente de trnsito.

Adaptacin al entorno y sus necesidades: las modificaciones de rganos

y unidades orgnicas tambin pueden realizarse con el fin de que la
organizacin se ajuste a los cambios en el entorno poltico, econmico, social,
tecnolgico y/o ambiental; vale decir, al cambio institucional. Asimismo, las
modificaciones pueden realizarse con el fin de asegurar que la organizacin
cuente con la capacidad de aprender permanentemente y adaptarse a
contextos variantes.

4.12.5 Determinacin presupuestal de la

Municipalidad Metropolitana de Lima
Para entender el punto, que nos ocupa, extraemos algunos datos relevantes
expresados en el Informe Estatuto de Gobierno Metropolitano de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, elaborado por la Sub Gerencia de Desarrollo Institucional,
que permiten contrastar la gran problemtica de la metrpoli con el exiguo
presupuesto que maneja la corporacin edil:
En trminos etarios, el 44.49% corresponde a poblacin menor a 24 aos
de edad, lo que significa que la Municipalidad Metropolitana de Lima debe
servir a una poblacin en promedio joven, con necesidades de empleo y
oportunidades de crecimiento econmico para su desarrollo.
En cuanto al nivel de formacin, del total de la poblacin, el 66.14% slo tiene
formacin a nivel de estudios secundarios, lo que dificulta sus posibilidades
de acceso a mejores oportunidades en un contexto cada vez ms competitivo.

Teniendo presentes los nmeros antes citados, el tratamiento que le brinda

el Estado Peruano a la Provincia de Lima debera ser diferenciado, en lo
poltico, administrativo, presupuestal y econmico y no slo porque lo indica
la Constitucin Poltica, porque adems estamos hablando de la Capital de
la Repblica con las cargas que ello supone sino, sobre todo y objetivamente,
porque las dimensiones de la ciudad son enormemente distintas a las siguientes
ciudades en el Per y en consecuencia merecen una mirada especfica.

A. PRESUPUESTO INSTITUCIONAL
La metrpoli de Lima tiene un presupuesto limitado y limitante.
El
Presupuesto
Institucional
Modificado
de
la
Municipalidad
Provincial de Lima al 2014 alcanza los S/. 2,108,160,64710
y el correspondiente a la Regin Lima Metropolitana a S/. 80,680,95911.
Si tenemos presente que el Presupuesto Institucional Modificado del pas
asciende a S/. 141,540,697,89212; la cifra que corresponde a la metrpoli de Lima
10 Dato obtenido del Portal de Transparencia Econmica, plataforma informativa de acceso libre que
permite a cualquier usuario disponer, en tiempo real, informacin econmica que haya podido centralizar
el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).
11 Dato obtenido del Portal de Transparencia Econmica, plataforma informativa de acceso libre que
permite a cualquier usuario disponer, en tiempo real, informacin econmica que haya podido centralizar
el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).
12 Dato obtenido del Portal de Transparencia Econmica, plataforma informativa de acceso libre que
permite a cualquier usuario disponer, en tiempo real, informacin econmica que haya podido centralizar
el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).

829

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MEMORIA DE
ANLISIS Y
DIAGNSTICO

MEMORIA

PLAM 2035

GOBERNABILIDAD
METROPOLITANA

es aproximadamente el 1.55% del total.

Es evidente ao a ao, que las cifras no alcanzan para realizar las inversiones
que la ciudad requiere, as la gran infraestructura que la ciudad requiere para un
funcionamiento eficiente es relegada o debe ser requerida al Gobierno Nacional.

En general slo se dispona de informacin acerca de las finanzas de la MML

como entidad pblica pero no del gasto de los tres niveles de gobierno.

Tomando como referencia experiencias exitosas en las comisiones de

coordinacin interministerial (CIAEF-CIAS) se considera posible generar
mecanismos similares donde la funcin de Secretara Tcnica ad-hoc
est en un Gerente Municipal adjunto para un asunto especfico como lo
social esencial (desarrollo infantil temprano), el desarrollo concertado y el
seguimiento y mejora continua.

No existe un Centro de Informacin que facilite el registro continuo y el

acceso a datos e informacin bsica y que promueva el uso de esta para
estudios y toma de decisiones.

Esfuerzos similares se requieren en cada funcin, programa y conjunto de

actividades principales. El primer paso, como se ha mencionado, es revisar
las funciones principales.

La identificacin para cada una de las 25 funciones del Estado (de acuerdo al
Clasificador Funcional del Sector Pblico) es un trabajo que debe realizarse
con profundidad creciente por cada dependencia del futuro GCR13; slo
as se podr definir la organizacin y los costos totales para asegurar la
sostenibilidad y calidad de los servicios a toda la poblacin. Aunque se
han logrado avances en el seguimiento se requiere gran atencin de la alta
direccin para tener la idea de conjunto.

Como se ha mencionado, es de gran importancia discutir aspectos operativos

bsicos para las actividades principales de manera de lograr definiciones de
funcionamiento ms claras y permitir el costeo. Por ejemplo ya se tiene el
costeo preliminar para la deteccin de anemia en los nios menores de un
ao dentro de lograr el desarrollo Integral desde la temprana infancia, pero
no para asegurar el agua disponible cerca a las personas para asegurar el
mnimo de 20 litros por da en caso desastres mayores, la disposicin segura
de un kilo de residuos slidos por habitante por da o el nmero necesario de
agentes para el orden pblico. La Gerencia de Planeamiento tiene avanzados
elementos del Plan de Accin 2013 con detalle para algunos productos y esto
es una buena base ya trabajada por las dependencias de la MML.

Segn un estudio del 2012 que realiz un anlisis de los recursos pblicos de la
Provincia de Lima:

Se ha reiterado la necesidad de profundizar en aspectos demogrficos en un

sentido amplio. Se requiere contar con datos de referencia para escenarios de
poblacin; los datos se refieren a nacimientos, muertes, migraciones y poblacin
econmicamente activa. El caso ptimo es contar con la mejor informacin
posible por manzana como ya se ha explorado con el IMP (uso del GIS).
Se requiere conocer mejor la situacin actual y opciones futuras de las 25
funciones operando en Lima; esto requiere trabajo de cada dependencia
responsable pero con facilitacin del grupo central y en relacin con
diversas instituciones pblicas y privadas. Como una primera referencia de
asignacin de recursos pblicos de gobierno se propone utilizar un monto
de diez mil millones de soles anuales para todas las funciones del Estado
y los tres niveles de gobierno; en una primera aproximacin se utiliza una
distribucin proporcional a las actuales de todos los departamentos del Per
13 GCR: Gobierno Ciudad Regin, es un trmino que ha usado Javier Abugattas para denominar
unvocamente a la MML y el Programa Regin Metropolitana.

830

sin incluir Lima para que cada responsable de funcin pueda realizar una
exploracin de principales actividades que debe supervisar. Se toma como
referencia inicial adems de infancia, el agua de consumo humano y Orden
Pblico y Seguridad.

Resulta indispensable estimar los costos actuales y los necesarios para la

situacin optimizada sin proyectos de inversin, es decir utilizando todos
los activos pblicos disponibles en la metrpoli de Lima. Slo despus de
ese ejercicio que incluye la discusin de la actual organizacin ser posible
identificar ideas de inversin adecuadas y tambin costearlas.
Para el cumplimiento de las funciones de gobierno se ha identificado que los
tres niveles de gobierno gastan en actividades corrientes cerca de 787 soles
por habitante por ao en la metrpoli de Lima-Callao, mientras el promedio
en el resto de departamentos es cerca a los 1600 soles por ao. De la misma
manera sucede con el gasto de inversin sobre el cual en trminos percapita
anuales se asigna 242 soles a cada poblador limeo en comparacin con los 787

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MEMORIA DE
ANLISIS Y
DIAGNSTICO

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METROPOLITANA

soles en promedio para cada habitante del resto de regiones del pas. Tomando
estos datos como referencia al 2011 se puede asumir un techo de referencia
inicial de 1100 soles (que se reparten por funcin tomando aproximadamente
el 80% del gasto corriente de los departamentos en el 2011). Se propone esto
para promover que en cada funcin se imaginen las mejoras necesarias en los
servicios.
Es necesario tener datos en los que pueda conocerse el gasto per cpita del
Estado en cada persona en la metrpoli de Lima-Callao desagregado por
funciones. Esta informacin resulta fundamental para establecer las brechas
de inversin social y de infraestructura versus lo que se invierte en el resto del
pas. Resaltamos que este dato debe ser depurado de los gastos de formulacin
o ejecucin de polticas centralizadas sin incidencia directa en la poblacin.
Se evidencia que se sigue tratando, desde fuera de la organizacin metropolitana
como desde su interior, a la MML como una provincia ms del pas. La MML no
puede ser objeto de una simplista caracterizacin vecinal; sus dimensiones y
complejidad obligan a los futuros gobernantes a considerar a la metrpoli como
un territorio fundamentalmente urbano que concentra toda la problemtica del
pas.
Por estas razones, las propuestas, de planificacin de la metrpoli de LimaCallao y sus presupuestos, plantean el otorgamiento de mayores recursos, pero,
sobre todo, la posibilidad que la metrpoli de Lima-Callao obtenga mayores
niveles de inversin profundizando la interaccin con el sector privado, las
asociaciones pblico privadas y la obtencin de fondos del desarrollo urbano.

4.12.6 Transferencia de funciones regionales

Tal como hemos indicado anteriormente, el Programa de Gobierno Regional de
Lima Metropolitana PGRLM, fue creado mediante Edicto N 254 como rgano
Desconcentrado para ejercer las funciones de coordinacin de la transferencia
de asuntos de Gobierno Regional. En este sentido, el PGRLM debe organizar y
desarrollar el proceso de transferencia de funciones regionales establecidas en
la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales desde el Gobierno Nacional hacia la
Municipalidad Metropolitana de Lima MML, en forma ordenada y gradual, en
virtud a su Rgimen Especial, para construir un gobierno metropolitano que

tenga funciones y competencias regionales y locales.

La Municipalidad Metropolitana de Lima debe seguir recibiendo la transferencia
de funciones y competencias sectoriales y sus recursos asociados, as como de
proyectos de inversin, correspondientes a los sectores del Gobierno Nacional;
para lo cual, la MML ha tomado la clara decisin de asumir las responsabilidades
que corresponden al Rgimen Especial de Lima Metropolitana.
Asumir el reto de impulsar y aceptar progresivamente las funciones regionales,
obliga a exigir los recursos financieros y humanos necesarios para asumir
la responsabilidad de la transferencia de competencias y funciones. La
incorporacin de la MML en el proceso de la descentralizacin comprende los
siguientes tres aspectos:
Primero, la asuncin de funciones regionales por parte de la MML. Para
cumplir con esa responsabilidad, la MML cuenta con el Programa de
Gobierno Regional de Lima Metropolitana, PGRLM, el cual viene coordinando
el proceso de transferencia de funciones del Gobierno Nacional a la MML de
forma gradual, concertada y con recursos.
El segundo aspecto del proceso de descentralizacin busca incorporar
a la MML en las organizaciones e instancias de la descentralizacin.
Por ello la MML ha planteado el efectivo funcionamiento del Consejo
de Coordinacin Intergubernamental (CCI). En esa lnea la MML se ha
incorporado a la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), por
acuerdo del Concejo Metropolitano, y como expresin de su insercin en el
proceso descentralizacin, sin dejar su participacin en la Asociacin de
Municipalidades del Per AMPE, la Red de Municipios Urbanos y Rurales
REMURPE y la Red de Municipalidades del Per MUNIRED.
En tercer lugar, se busca promover una buena gestin descentralizada, con
la finalidad de asumir su condicin de Rgimen Especial y de Capital de la
Repblica y recibir las competencias y recursos asociados a esta condicin,
como ocurre en las ciudades capitales del mundo. Asimismo, se requiere
alcanzar una adecuada articulacin al interior de las 42 divisiones polticas
distritales existentes en la Provincia de Lima, y en mrito del Plan Regional
de Desarrollo Concertado avanzar en la formulacin del Plan Urbano y en la
determinacin de las reas interdistritales de gestin y planeamiento.
Durante el ao 2014 se ha continuado el proceso de coordinar y gestionar los

831

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MEMORIA DE
ANLISIS Y
DIAGNSTICO

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PLAM 2035

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METROPOLITANA

procesos de transferencia de funciones regionales a la MML, tal como lo seala

el mandato de creacin del Programa de Gobierno Regional de la Provincia de
Lima. Sin embargo, es una labor que se realiza en medio de un contexto donde
existe debilidad en la conduccin del proceso de descentralizacin por parte de
la Presidencia del Consejo de Ministros, PCM. Como se sabe, de acuerdo a la Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales las transferencias de funciones regionales
a la Municipalidad de la Metropolitana de Lima en mrito de su condicin de
Rgimen Especial se deben realizar mediante una Comisin Bipartita de
Transferencias, que es presidida por la Secretara de Descentralizacin de la
PCM.
A pesar de haberse realizado gestiones constantes y directas con el titular de
la Presidencia del Consejo de Ministros, la Secretara General y la Secretara de
Descentralizacin de la PCM para retomar la conduccin de la descentralizacin,
en particular, lo concerniente a la Provincia de Lima, no se ha avanzado mucho
en el tema. El objetivo es convocar a las sesiones ordinarias de la Comisin
Bipartita de Transferencias que preside la Secretaria de Descentralizacin.
Desde agosto 2012, en que se designa una nueva responsable de la Secretara
de Descentralizacin, e incluso con la actual funcionaria encargada slo se han
llevado a cabo cuatro sesiones ordinarias, a pesar que el reglamento seala que
deben haber reuniones quincenales, precisamente para hacer el monitoreo y
seguimiento del proceso de transferencia a la MML, porque ese es el objetivo de
la Comisin Bipartita que preside la Secretara de Descentralizacin.

A. ACTIVIDADES DESARROLLADAS EN EL AO 2013

--Transferencia de funciones
En el ao 2013 se ejecutaron diversas actividades vinculadas al proceso de
transferencia de competencias y funciones regionales, logrando la transferencia
con el Sector Agricultura de catorce (14) funciones, a travs de las gestiones del
Programa de Gobierno Regional de Lima Metropolitana, quedando pendiente
dos (2) de ellas. Para tal efecto, la MML y el MINAGRI cumplieron con suscribir
las actas de entrega y recepcin, documentos que formalizan la transferencia de
competencias y funciones; sin embargo el Sector emiti la Resolucin Ministerial
N 153-2013-AG con la cual declara concluido el proceso, y determina que la
funcin e) y q) del artculo 51 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales,
Ley N 27867, queda pendiente hasta adecuar los instrumentos de gestin
que permitan identificar los servicios que brindara la MML en relacin a estas
funciones.

832

FUNCIONES TRANSFERIDAS

A LA MML

185 = TOTAL DE FUNCIONES SECTORIALES

Las Funciones sectoriales constituyen

slo el 17.29% del total a transferir
por el Gob.Central

De otro lado, habindose presentado los Informes Situacionales, tanto del

Sector Artesana del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo - MINCETUR
como de la MML, la Secretara de Descentralizacin emiti, luego del anlisis
efectuado a los citados documentos el respectivo Informe de Concordancia N
001-2013-PCM/SD-OTME y la Resolucin de Secretara de Descentralizacin
N 019-2013-PCM/SD con la cual se acredita a la MML para la transferencia
de las funciones a), b), c), d), e), f), g), h), i), j), k) y l) del artculo 64 de la Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N 27867. Asimismo, la materia de
turismo tambin ingres a la etapa de acreditacin, con la actualizacin de los
temas relacionados con el personal de la Gerencia de Desarrollo Econmico que
asumir el ejercicio de estas funciones.
La Municipalidad Metropolitana de Lima ha remitido a la Secretara de
Descentralizacin de la PCM el respectivo Informe Situacional para la acreditacin
de las funciones en materia de Educacin, Deporte y Recreacin, documento a
travs del cual se declara apta la transferencia de las mismas. Para tal efecto,
el Gerente Municipal Metropolitano quien ejerce la Presidencia de la Comisin
de Transferencia de la MML remiti el respectivo Informe Situacional a travs
del oficio N 226-2013-MML-GMM del 5 de marzo de 2013, as como otro en
el que se adecua a los requerimientos de la Secretara de Descentralizacin

Ilustracin 1:
Funciones transferidas a
la MML
Fuente: Programa del
Gobierno regional de Lima
Metropolitana.

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MEMORIA DE
ANLISIS Y
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MEMORIA

PLAM 2035

GOBERNABILIDAD
METROPOLITANA

mediante oficio N 274-2013-MML/PGRLM-GR del 15 de mayo. La continuacin

del trmite se encuentra pendiente.
De otro lado, habindose remitido en el ao 2012 el Informe Situacional para
la acreditacin en la transferencia en materia de Micro y Pequea Empresa,
y de acuerdo al pedido formal del Ministerio de la Produccin para realizar el
procedimiento de certificacin y emitir el Informe Situacional del Sector, se
cumpli con remitir debidamente documentado el Informe Situacional de la
Municipalidad cumplindose cada uno de los requisitos especficos requeridos
por el Ministerio y formalizados por la Secretara de Descentralizacin, quedando
pendiente que el procedimiento de certificacin sea visto por el Sector.

--Coordinacin Intergubernamental
Se logr que la MML sea miembro del Comit Consultivo de la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) donde la actual Alcaldesa de Lima es
integrante pleno, y participa regularmente en el Comit Consultivo de la ANGR
y en sus sesiones ordinarias

--Coordinacin, difusin y seguimiento al proceso de transferencia

Se tuvo reuniones con los integrantes de descentralizacin de la Oficina de
Transferencia, Monitoreo y Evaluacin de Competencias, de la Secretara de
Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros, en relacin al
Plan de Supervisin y Evaluacin de las Competencias Sectoriales Transferidas
a los Gobiernos Regionales y Locales, con Enfoque de Gestin Descentralizada
de Servicios Pblicos, para compartir experiencias, producto de las cuales
se elabor el Plan de Seguimiento del ejercicio de las funciones regionales
transferidas del nivel central a la Municipalidad Metropolitana de Lima.
El referido Plan permiti solicitar informacin a las unidades ejecutoras de
las funciones regionales, realizndose una sistematizacin del seguimiento al
proceso de implementacin de las funciones transferidas a la MML. Las unidades
orgnicas que remitieron sus informes, fueron la Subgerencia Regional Agraria,
la Gerencia Regional de Desarrollo Social, la Gerencia de Seguridad Ciudadana
y la Gerencia de Desarrollo Urbano, quienes vienen ejerciendo las funciones
regionales transferidas.

Asimismo, se logr que el Ministerio de Educacin incorpore a la MML como

miembro pleno de la Comisin Intergubernamental Sectorial en mrito de su
condicin de Rgimen Especial sealado en la Constitucin.
En igual sentido, se logr que la Comisin Intergubernamental Sectorial del
Ministerio de Trabajo convoque e integre a dicho organismo a la MML como
parte de la Gestin Descentralizada.
Asimismo, se hizo lo propio con la Comisin Intergubernamental Sectorial del
Ministerio de Salud, y la participacin de rganos de lnea en grupos de trabajo
intergubernamental con los sectores nacionales.
Tambin se continuaron las coordinaciones con el Ministerio de Agricultura
y Riego, en relacin a la implementacin de las funciones regionales de
Agricultura, especficamente con el Viceministro de Agricultura para avanzar
en la agenda pendiente para el ejercicio eficaz de dichas funciones por parte
de la MML, el desarrollo de capacidades, la propiedad de la maquinaria pesada
transferida y la transferencia de recursos presupuestales.

833

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MEMORIA DE
ANLISIS Y
DIAGNSTICO

MEMORIA

PLAM 2035
Cuadro 1:
Transferencias
regionales
concluidas

GOBERNABILIDAD
METROPOLITANA

TRANSFERENCIAS REGIONALES

CONCLUIDAS

Fuente: Programa del

Gobierno regional de Lima
Metropolitana.

informe de concordancia, toda vez que la MML ha cumplido con cada uno de los
requisitos especficos solicitados por el Sector y aprobados por PCM. Una vez
emitido el informe de concordancia por la Secretara de Descentralizacin de
la PCM, la MML quedara acreditada para la transferencia de competencias y
funciones en sta materia.
Por otra parte, con el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo MINCETUR se
vienen desarrollando acciones relacionadas al cumplimiento de los requisitos
especficos, tomando en consideracin las ltimas adecuaciones para la MML, al
ser un nivel de gobierno regional por tener un rgimen especial; si bien durante
el ao 2013 se present adecuadamente el Informe Situacional para la materia
de Comercio Exterior, es durante este 2014 que se han realizado actividades
con mayor detalle de coordinacin a fin de que la MML obtenga los perfiles de
las personas que se harn cargo de las funciones debidamente capacitadas, y
lograr contar con los instrumentos de gestin que permitirn para el ao 2015
desarrollar las actividades propias de la materia comercio exterior. Para el
ao 2015 se culminara la etapa de efectivizacin, ltima etapa del proceso de
transferencia relacionada a esta materia.

B. ACTIVIDADES REALIZADAS EN EL AO 2014

Transferencia de funciones
En el ao 2013, la MML cumpli con remitir a la Secretara de Descentralizacin
de la PCM el respectivo Informe Situacional para la acreditacin de las funciones
en materia de educacin, deporte y recreacin, declarndose apta para la
transferencia de las mismas, sin embargo no fue sino hasta el presente ao 2014
que se logr la acreditacin de dicha materia. La Secretara de Descentralizacin
de la PCM mediante Resolucin N 025-2014-PCM/SD, publicada el 6 de mayo
de 2014, acredit a la Municipalidad Metropolitana de Lima para la transferencia
de funciones descritas en los literales a), b), c), d), e), f), g), h), i), j), m), o), p), q),
r), s), t) y u) del artculo 47 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.
La MML remiti en el ao 2012 el Informe Situacional para la acreditacin en la
transferencia en materia de micro y pequea empresa, por lo que a principios
del presente ao 2014 el Ministerio de la Produccin realiza el procedimiento de
certificacin y emite el Informe Situacional del Sector y lo enva a la Secretara
de Descentralizacin a fin de que este rgano de la PCM emita el respectivo

834

Del mismo modo, el MINCETUR tiene pendiente la remisin del Informe

Situacional Sectorial a la Secretara de Descentralizacin a fin de que la MML
logre la acreditacin para la transferencia de funciones en materia de Turismo;
esta gestin del Sector se viene desarrollando desde el ao 2013 en que se
efectu en la MML el procedimiento de verificacin de los requisitos especficos,
y que logr acreditar el cumplimento de cada uno de ellos.
Finalmente, la MML durante el desarrollo de este ao 2014 ha logrado coordinar
con el Ministerio del Ambiente la implementacin del Plan de Accin Sectorial
aprobado en el ao 2013 para la transferencia de competencias y funciones en
materia Ambiental y de Ordenamiento Territorial, destacando la elaboracin
del Informe Situacional de la MML declarndose apta para la transferencia
de competencias y funciones en dichas materias, para luego ser remitido
a la Secretara de Descentralizacin de la PCM. En el mismo sentido, las
coordinaciones realizadas han permitido que el Ministerio de Ambiente remita
en las prximas semanas el Informe Situacional sectorial declarando APTA a la
MML para recibir las funciones regionales.
En este ao 2014, la MML a travs del Programa de Gobierno Regional de Lima
Metropolitana ha realizado las coordinaciones con el Ministerio de Comercio
Exterior y Turismo a fin de consensuar el texto de las Actas de Entrega y

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MEMORIA DE
ANLISIS Y
DIAGNSTICO

MEMORIA

PLAM 2035

GOBERNABILIDAD
METROPOLITANA

Recepcin relacionadas a la materia de Artesana, quedando pendiente que el

MINCETUR remita las Actas Sustentatorias y el Informe Final.
Luego de reiteradas solicitudes del PGRLM, se ha logrado que la Comisin
Bipartita de Transferencia sesione ordinariamente en tres oportunidades, una
por mes, en el primer trimestre del presente ao; logrando acuerdos que se
encuentran redactados en tres (3) actas que son de importancia para el proceso
de transferencia de la MML, destacando la aprobacin de un (1) Plan de Accin
para la transferencia de competencias y funciones en materia de Transportes.
En el segundo trimestre se ha logrado que la Comisin Bipartita sesione una
vez con la actual Secretaria de Descentralizacin logrando acuerdos que se
encuentran redactados en el acta de dicha sesin, destacando la participacin
ms activa de la Secretara de Descentralizacin como ente conductor y
director del proceso de transferencia. As, se acord que la Secretara de
Descentralizacin remita los respectivos oficios al Ministerio de Comercio
Exterior y Turismo, al Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento, a fin
de que cumplan con informar respecto a las Actas Sustentatorias, Informe Final
y las Actas de Entrega y Recepcin, en materia de Artesana y Adjudicacin de
terrenos del Estado, respectivamente, y lograr as la culminacin del proceso de
transferencia en dichas materias.

--Coordinacin Intergubernamental

El PGRLM elabor el Plan de seguimiento del ejercicio de las funciones

regionales transferidas del nivel central a la Municipalidad Metropolitana de
Lima, como instrumento de gestin, que contiene la Matriz de seguimiento del
ejercicio de las funciones regionales y programas transferidos y orientaciones
para su llenado; la Matriz de los ejes estratgicos, polticas y metas del Plan
Regional de Desarrollo Concertado 2012-2025 de la metrpoli de Lima-Callao; y
las funciones regionales asignadas en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales,
de acuerdo a cada rgano ejecutor.
Asimismo, el PGRLM elabor el tercer reporte de seguimiento del proceso de
ejecucin de las funciones regionales transferidas, que fue la sistematizacin
de los informes de la Gerencia de Desarrollo Social, Gerencia de Desarrollo
Urbano, Subgerencia Regional Agraria, Gerencia de Seguridad Ciudadana, y la
Beneficencia Pblica de Lima.
Adems, a solicitud de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza
de la Provincia de Lima, se elabor un reporte de seguimiento del proceso de
transferencia de funciones regionales, el cual dio cuenta del nmero y alcance
de las funciones transferidas.
TRANSFERENCIAS REGIONALES

EN PROCESO

Cuadro 2:
Transferencias
regionales
en proceso
Fuente: Programa del
Gobierno regional de Lima
Metropolitana.

El PGRLM elabor un Plan de Accin para el impulso de las transferencias

y de la descentralizacin en la metrpoli de Lima-Callao, el cual en junio la
Alcalda de la MML y representantes del PGRLM participaron en la Comisin
de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la
Gestin del Estado del Congreso de la Repblica, para participar en la Reunin
Tcnica de Trabajo, con el fin de recibir sus aportes al pre dictamen sobre gestin
y ordenamiento territorial.
El PGRLM ha elaborado un informe sobre la situacin de avance en la
elaboracin de los documentos de gestin para los rganos de la MML que
recibirn las funciones transferidas por los Sectores en el marco de la Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales, el cual permitir procesar mejor el proceso
de transferencia de funciones.

--Seguimiento al proceso de transferencia

835

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MEMORIA DE
ANLISIS Y
DIAGNSTICO

MEMORIA

PLAM 2035

GOBERNABILIDAD
METROPOLITANA

4.12.7 Carencia de regulacin del Rgimen de

Capitalidad
A. SOBRE EL RGIMEN ESPECIAL DE CAPITALIDAD
Hoy, salvo su consideracin en la Constitucin Poltica, no hay una disposicin
legal que regule las condiciones especficas de la Capital de Repblica. Ninguna
norma reconoce la problemtica de la Capitalidad del pas como un tema de
relevancia pblica de dimensiones extraordinarias.
La metrpoli de Lima-Callao compite con sus pares a nivel latinoamericano
como receptor de empresas interesadas en realizar inversiones productivas,
de turismo, de servicios comerciales o financieros, como sede de eventos
regionales, entre muchos otros rubros (ver Diagnstico Economa Urbana).
Esta competencia no puede ser abordada bajo un contexto poltico e institucional
fragmentado y contradictorio: por el contrario, requiere de un gobierno
metropolitano unitario con visin de futuro que considere las caractersticas
especficas de la ciudad de la metrpoli de Lima-Callao como Capital de la
Repblica, que le asigne competencias especiales y especficas, con autonoma
y presupuesto acordes con su rol nacional y regional y que permitan enfrentar
los enormes desafos que tiene la metrpoli de Lima-Callao para convertirse en
una urbe moderna.
En sntesis, la nueva realidad de la metrpoli de Lima-Callao, la cual en los
hechos es una gran regin metropolitana conurbada, con infraestructuras,
servicios y roles interdependientes y estrechamente interconectados, requiere
una estructuracin poltica moderna distinta y lejana a las realidades del
siglo XIX o de mediados del siglo XX cuando Lima y Callao estaban separadas
por grandes terrenos eriazos o agrcolas, concentrndose la poblacin en la
zona central y presentando, adems, demandas menores en equipamientos y
servicios.
Consideramos la necesidad de un rgimen especial para la metrpoli de LimaCallao como Capital de la Repblica que aborde su compleja problemtica por
las siguientes razones:
La metrpoli de Lima-Callao es mayormente informal, con las graves
consecuencias que esta actividad en el tiempo ocasiona al desarrollo integral

836

de su territorio. La informalidad se presenta tanto en las zonas consolidadas

del centro de la ciudad, como en los grandes distritos perifricos del norte,
sur y este de la ciudad. Informal para la movilidad, trnsito, construccin
de viviendas, desarrollo de negocios, comercio de bienes o mercado
inmobiliario. Diversas fuentes autorizadas estiman que todos los promedios
del mercado informal (laboral, de produccin, comercio entre otros) superan
el 60%14.
La metrpoli de Lima-Callao como Capital de la Repblica es un gran foco de
atraccin centralizadora y de agregacin de todo pas, y genera fenmenos
demogrficos, econmicos, polticos y culturales muy complejos. La
metrpoli de Lima-Callao es la sede principal de los Poderes del Estado, de
sus diversos organismos, de las oficinas de los organismos internacionales,
de las embajadas, de las sedes principales de las empresas que se asientan
en el Per, entre otras.
Esta situacin conlleva el problema de la demanda de infraestructura
econmica, de servicios y equipamientos que un gobierno local no puede
ofrecer con calidad y oportunidad, de acuerdo a su marco normativo,
proyectando una imagen al concierto internacional de una ciudad cuyos
problemas la desbordan y que sus autoridades son impotentes de ofrecer
alternativas efectivas y factibles de solucin. Es en este contexto que la
metrpoli de Lima-Callao asume el reto de la competitividad para atraer
negocios, inversiones y ser la sede de eventos internacionales.
El Gobierno Nacional concentra la ejecucin de numerosos proyectos y
decisiones de infraestructura en la metrpoli de Lima-Callao, sin que
la autoridad Municipal Metropolitana de Lima haya participado en la
planificacin de dicha decisin. Dos casos son emblemticos: el Servicio de
Agua Potable y Alcantarillado de Lima SEDAPAL, empresa de propiedad
pblica a cargo del Poder Ejecutivo Nacional y adscrita al Ministerio de
Vivienda, Construccin y Saneamiento; y el diseo, proceso de promocin
de inversin privada y ejecucin de las lneas del metro de Lima por parte
del Ministerio de Transportes y Comunicaciones MTC y de la Agencia de
Promocin de la Inversin Privada Proinversin.
Adicionalmente, las facultades, atribuciones y competencias de los distintos
14
http://gestion.pe/economia/ruben-guevara-2013-peru-fue-campeon-economia-informalilegal-2084767

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MEMORIA DE
ANLISIS Y
DIAGNSTICO

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METROPOLITANA

niveles de gobierno no estn claramente determinadas legalmente lo que

conduce a que la metrpoli de Lima-Callao est sometida a la continua
intervencin del Poder Ejecutivo, quien cuenta con una capacidad econmica
y presupuestal enormemente superior a las que corresponden a la MML.
El planeamiento urbano y del desarrollo de la metrpoli es, tambin,
altamente complejo. Las entidades gubernamentales de distintos niveles
de gobierno deben elaborar una frondosidad de planes. Para efectos de
dimensionar el problema diremos que una de las tareas encargadas al
Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) en la Segunda
Disposicin Complementaria Transitoria de su norma de creacin, el Decreto
Legislativo 1088, es: 3. El estudio y la evaluacin de las variantes formales
y metodolgicas del planeamiento estratgico utilizadas en los diferentes
organismos pblicos en los tres niveles de gobiernos, con la finalidad de
propender a su coordinacin y unificacin con base en una matriz nica, sin
perjuicio de aquellas caractersticas que, por la diferencia de funciones y la
especializacin, requieren de formas y mtodos de planificacin especiales.
Nuestra metrpoli requiere tambin con urgencia de nuevas herramientas
de gestin urbanstica que nos ayuden a revertir la actual situacin de
desigualdad y exclusin social, as como lograr una ciudad sostenible. Este
proceso de exclusin social y segregacin espacial alienta o promueve la
proliferacin de las formas de ilegalidad en las ciudades, que se traduce
en una economa informal y paralela, donde las normas jurdicas son
inexistentes o aplicadas arbitrariamente. Para evitar que las ciudades sean
fragmentadas, excluyentes, segregadas, ineficaces, caras, contaminadas,
peligrosas, informales, injustas e ilegales, se debe dar plena aplicacin
al principio de la funcin social de la propiedad, as como aplicar nuevas
herramientas de gestin.

4.12.8 Conclusiones
El cuadro 3 (ver siguiente pgina) presenta una sntesis de la problemtica y los
desafos de la gobernabilidad de la ciudad que son desarrollados a continuacin
conceptualmente.

A. LA CONURBACIN Y SUS IMPLICANCIAS

Para efectos de la gobernabilidad de la metrpoli conformada por la Provincia
Constitucional del Callao y la Provincia de Lima, debe tenerse presente
la conurbacin entre ambas jurisdicciones. La conurbacin, como se ha
mencionado en captulos anteriores, se sustenta en la conformacin de una
unidad geogrfica-territorial, ecolgica, histrica, pluri e intercultural, social y
econmica, en beneficio del re-ordenamiento y re-orientacin de sus relaciones
funcionales y espaciales.
Cada provincia de la metrpoli es altamente dependiente de la otra. La Provincia
de Lima depende de la Provincia Constitucional del Callao para los servicios
estructurales del puerto y del aeropuerto; a su vez, la Provincia Constitucional
del Callao depende, para funcionar eficientemente, de la infraestructura vial, de
la produccin y de la dinmica econmica y financiera de la Provincia Lima. Dos
de los tres ros metropolitanos, el Rmac y Chilln, atraviesan reas centrales
de ambos territorios provinciales y proveen de agua potable a sus poblaciones.
La ms grande planta de potabilizacin de agua, la Atarjea, se encuentra en
la jurisdiccin de la provincia de Lima, mientras la ms importante planta de
tratamiento de aguas residuales de la ciudad, Taboada, se encuentra en la
Provincia Constitucional del Callao. La Provincia de Lima es el gran atractor
nacional de inversiones, transacciones financieras y comerciales, y la Provincia
Constitucional del Callao presta servicios vitales, sobre todo de comercio
exterior, para que estas funciones y atributos la Provincia de Lima se desarrollen
adecuadamente.
En este orden, corresponde aceptar que la conurbacin es una realidad evidente
y absoluta, donde los lmites polticos administrativos de ambas provincias
no caracterizan a dos territorios con tipologas fsico-espaciales diferentes,
sino solo sirven para que los gobiernos de cada una de ellas puedan ejercer
administracin sobre el territorio que el marco normativo les asigna como
responsabilidad de gobierno. Por lo tanto, es fundamental analizar si el
mencionado marco normativo promueve y facilita una eficiente gestin del

837

Cuadro 3:
Problemtica y desafos
de la gobernabilidad en
la metrpoli de Lima Callao

Desafos fcticos

Desafos legales e institucionales

Relacin con el Gobierno Nacional

Fuente: PLAM

Ciudad Excluyente: Lima y Callao presentan

aun enormes inequidades territoriales y
desigualdades sociales. Estas requieren ser
atendidas con polticas pblicas de largo plazo,
concertadas entre el gobierno nacional y el
gobierno metropolitano

Lima y Callao.Fenmeno de
conurbacin,
Interdependencias e
interacciones en todo
sentido.

Ciudad extensa territorial y demogrficamente:

la ciudad ocupa ms de 80,000 de suelo urbano
ocupado y la poblacin actual de 9 millones
de personas alcanzar los 12 millones en el
2035 y requerir de enormes cantidades de
equipamientos y servicios pblicos

Poder Legislativo:
La legislacin sobre
descentralizacin mantiene en
el nivel macro dos provincias,
Lima y Callao, con dos alcaldes
provinciales.

Poder Ejecutivo:

Igualmente se cuentan un
Presidente Regional efectivo,
el de la Regin Callao y
la encargatura legal de la
presidencia y gestin de la
regin Lima Metropolitana al
Alcalde Provincial de Lima.

- La MML tiene un nivel de autonoma bajo para la ejecucin de sus inversiones, inclusive en
materia de inversin privada. La descentralizacin fiscal est aletargada.

- Deficiencias en la asignacin y distribucin de competencias en el mismo territorio generan

la ejecucin de intervenciones y proyectos desde el Poder Ejecutivo sin coordinacin con la
MML. (Casos: Sedapal y Metro de Lima)
- No se ha completado el proceso de descentralizacin y las transferencias de funciones a la
MML.

- Bajsima asignacin presupuestal para Lima, adems dispersa entre la MML y la semi
regin (Programa de Gobierno Regional Lima Metropolitana, PGRLM). El presupuesto
institucional modificado del 2014 alcanza 4,700 millones de soles aproximadamente y 25
millones de soles para el PGRLM.

Relacin Regional
Autoridades superpuestas complican la coordinacin y la planificacin conjunta. En el Callao se superponen en un mismo
territorio una provincia y un gobierno regional con administracin y autoridad efectiva. En Lima, existe la autoridad provincial y
esta asume competencias regionales. Inclusive el ordenamiento poltico es distinto entre Lima y el Callao.
Relacin con Gobiernos Locales

Capital de la Repblica.- Concentracin de

instituciones pblicas, sedes principales de
empresas, sedes de eventos internacionales,
requiere de enorme provisin de servicios
eficientes.

Ciudad Informal: En todo mbito, construccin,

movilidad, ocupacin y utilizacin del suelo,
autorizaciones y permisos, comercio La
informalidad requiere atacarse con el ejercicio de
la Autoridad

Regin motor de la economa nacional,

en competencia con ciudades y regiones
metropolitanas cercanas: con 30% de la
poblacin, casi el 50% del PBI nacional, ms
del 70% de las transacciones financieras,
una proyeccin como capital mundial de la
gastronoma y de la cultura, Lima y Callao
necesitan modernizar sus servicios.

838

- Lima cuenta con 43 distritos y el Callao con 7 distritos. Las dimensiones del conjunto hacen muy compleja la coordinacin de los
planes y polticas de desarrollo. Se requiere crear reas interdistritales.
- Slo el 25% aproximadamente de los lmites interdistritales en Lima estn claramente definidos. Existen indefiniciones tambin
en y con el Callao, lo cual genera conflictos y mal uso de recursos.
- Si bien existe una instancia rectora y coordinadora del desarrollo urbano que planifica integralmente la metrpoli, el
desordenado y confuso marco normativo permite a las municipalidades distritales el ejercicio de funciones de carcter
metropolitano (ejemplos?)
Estructura y Organizacin de la MML
La organizacin y gestin de la MML requiere modernizarse para fortalecer la capacidad de invertir y prestar servicios pblicos
clave, especialmente para los ms pobres.
La fiscalizacin y el control urbano requieren de mayor y mejor regulacin.
Planeamiento y Financiamiento de la ciudad
Se requiere adecuar la estructura tributaria de la ciudad acorde con su desarrollo y con las dimensiones de sus necesidades de
servicios.
La promocin de la inversin privada debe realizarse a travs de una intensa articulacin entre el gobierno nacional y el gobierno
metropolitano y debe responder a la visin de la ciudad y a las prioridades del Plan de Desarrollo Urbano Metropolitano.

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ANLISIS Y
DIAGNSTICO

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territorio bajo la premisa de la conurbacin.

De acuerdo a lo mencionado, si ya fue suficiente el error de haber creado dos
provincias distintas en el siglo XIX, resulta a todas luces contradictorio haber
creado sobre estas dos provincias conurbadas, dos gobiernos regionales
diferentes (la Provincia de Lima con Rgimen Especial) en el marco de la Ley
de Bases de la Descentralizacin 27783. Se debi establecer un solo gobierno
regional implantado sobre todo el departamento de Lima.

B. LA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL ACTUAL

En la elaboracin de las normas de descentralizacin y en la modificacin
constitucional para esta, no se aprovech la oportunidad para iniciar un camino
de organizacin eficiente del territorio, que propicie, asegure y consolide las
condiciones de gobernabilidad para la regin ms importante del pas, agravaron
las divisiones e ineficiencias, como resultado del clculo poltico y de procesos y
reivindicaciones histricas ms que de criterios de racionalizacin del territorio.
En el caso de la Provincia Constitucional del Callao, como se sabe, rige un
gobierno provincial y uno regional, ambos elegidos por la poblacin, con
estructuras burocrticas y con planes, presupuestos y formas de administracin
y gestin determinados de acuerdo a marcos normativos diferentes. Mientras
que en la Provincia de Lima, se estableci un rgimen especial, que asigna las
competencias y funciones del gobierno regional a la Municipalidad Metropolitana
de Lima.
Teniendo en cuenta, el rea de influencia de la metrpoli o su hinterland, la
situacin de su gestin se complica an ms, ya que esta depende del territorio
y de la administracin del gobierno de la Regin Lima (provincias) para algunos
servicios vitales, como la produccin de energa, el abastecimiento de agua
potable y la interconexin con las zonas productivas (mineras y agrcolas) del
resto del pas.
Las normas legales vigentes han instalado complejas barreras para la adecuada
coordinacin y articulacin de las autoridades de la ciudad, que no han podido
ser superadas con las Juntas de Coordinacin Interregional previstas en la Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales 27867, establecidas por comn acuerdo,
a iniciativa de los Gobiernos Regionales, como espacios de coordinacin de
proyectos, planes y acciones conjuntas, las cuales se materializan a travs
de convenios de cooperacin, procurando la consolidacin de corredores

econmicos y ejes de integracin y desarrollo, con la finalidad de consolidar

los futuros espacios macrorregionales. Es indispensable que en la estructura
de ellas se inserte el gobierno nacional como cabeza de direccin, para otorgar
continuidad, autoridad y visin suprarregional a las decisiones de Estado.
En ese sentido, mediante Resolucin de Secretara de Descentralizacin N
576-2011-PCM/SD, se reconoci la constitucin de la Junta de Coordinacin
Interregional Litoral Central, conformada por los Gobiernos Regionales de
Lima y Callao y la Municipalidad Metropolitana de Lima. Segn se seala en
la resolucin, su finalidad es la gestin estratgica de integracin para el
desarrollo de proyectos de impacto en el litoral central y el establecimiento
de acuerdos de articulacin territorial interregional. Estos se definirn a
travs de convenios de cooperacin que apunten a consolidar el eje nacional
de integracin y el desarrollo descentralizado del Litoral Central. Aun cuando
esta Junta de Coordinacin no ha operado a la fecha, al menos no con el marco
normativo e institucional adecuado, fue importante su objetivo de constituirse
en una instancia que sincronice planes, normas y proyectos de impacto que van
ms all de cada territorio para evitar duplicidad de acciones y de esfuerzos.
Por otro lado, como se ha detallado en el diagnostico econmico, la metrpoli de
Lima-Callao es el motor de la economa nacional: alberga aproximadamente el
30% de la poblacin peruana y produce ms del 50% del producto bruto nacional.
Segn la Comunidad Andina, el Callao es el puerto de mayor movimiento
del bloque, superando en TEUS a Guayaquil, en Ecuador, y a Buenaventura
y Cartagena, en Colombia. De acuerdo con informacin del Ministerio de
Comercio Exterior y Turismo, casi el 50% de los turistas lleg al pas utilizando
la infraestructura de la metrpoli.
Por tales razones la gestin de la metrpoli de Lima-Callao no puede obedecer
a un contexto poltico y organizacional irracional y contradictorio que ignore
tanto su realidad fsica como la institucional; el gobierno metropolitano de
este territorio debe ser unitario y unvoco, condiciones que deben fortalecer el
ejercicio legtimo de la autoridad.
Los desrdenes normativos y de gestin debern ser corregidos a la brevedad
posible con visin de futuro para asegurarle a la metrpoli el marco adecuado
para cumplir eficientemente con el rol nacional y global, como lo exige el
desempeo de las grandes urbes en el concierto internacional. Adems se
deber disear un sistema que permita crear las capacidades institucionales
para atender las enormes demandas insatisfechas de una poblacin que, en el

839

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2035, superara los 13 millones de habitantes.

C. SERVICIOS Y ORGANIZACIN DEL TERRITORIO

Asimismo, la gestin y prestacin de los servicios pblicos es tambin
fragmentada y, por tal razn, ineficiente. Por un lado, el abastecimiento de agua
potable, tratamiento y reciclaje de aguas residuales depende de una entidad del
Gobierno Central, el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de la Provincia de
Lima (SEDAPAL), que no articula suficientemente con la autoridad municipal.
A pesar de su nombre, SEDAPAL tambin brinda servicios a la Provincia
Constitucional del Callao, otro indicador de la evidente conurbacin. Por otro
lado, la gestin y el manejo de los residuos estn distritalizados. La eficiencia
del servicio queda supeditada a los ingresos tributarios de los distritos, los
cuales estn claramente diferenciados en la ciudad entre ricos, promedio y
pobres. De ese modo, se pierde calidad y oportunidad de economas de escala.
La gestin y mantenimiento de las reas verdes y los servicios de recreacin,
deporte y cultura tambin estn en manos de las municipalidades distritales
y, si bien acercan la gestin al ciudadano, por la distribucin inequitativa de los
ingresos distritales mencionada, no garantizan calidad y oportunidad para todos
los vecinos, especialmente aquellos de los sectores periurbanos.
A esta precaria organizacin del territorio se aade la indefinicin de lmites
provinciales y distritales. Al respecto, solo la ltima gestin de gobierno ha
propuesto soluciones que se convierten en leyes. Queda por definir ms del 50%
de los lmites provinciales y cerca del 70% de los distritales. Lo mencionado
da lugar a problemas de trfico de tierras, delincuencia, evasiones tributarias,
incumplimiento de servicios municipales, entre otras deficiencias, que originan
territorios altamente crticos.
Adems, todo el territorio, est dividido administrativamente en cincuenta
distritos, seis en el Callao y 43 en Lima (incluyendo a Lima Cercado), cada
uno con la autonoma prevista en la Ley Orgnica de Municipalidades - 27972.
Esta divisin poltica administrativa al interior de la metrpoli, resultado
de un absurdo marco jurdico en la organizacin del territorio, se traduce en
un gobierno metropolitano muy complejo, con serias dificultades inclusive
para implementar y materializar un slido proceso de planificacin y gestin
del territorio, previsto en el artculo 159 de la Ley 27972. Dicha ley considera
entre las competencias de la MML la direccin del Sistema Metropolitano de
Planificacin, sistema que a la fecha no se ha implementado y que contribuira
a alinear la ejecucin presupuestal de los distritos con los objetivos y metas

840

metropolitanos.

D. GESTIN DE GOBIERNO, PLANEAMIENTO Y FINANCIAMIENTO

Algunos distritos tienen una extensin y dimensin poblacional, para el
2011, considerables (San Juan de Lurigancho, con ms de 13,000 hectreas
y ms de un milln de personas; o San Martn de Porres, con ms 650,000
habitantes en una extensin aproximada de 4,500 has.). Otros son pequeos y
con poblaciones exiguas (Santa Mara con 980 hectreas y con 1,300 habitantes
aproximadamente, o La Punta, con unos 3,600 pobladores y una superficie
aproximada de 75 hectreas). Lo mismo sucede con los ingresos municipales
en los cuales se notan grandes diferencias presupuestales percapita. Santa
Mara del Mar, San Isidro, Punta Hermosa y Miraflores presentan indicadores
del orden de 4,139; 3,052; 1,790 y 1,687 soles/hab., respectivamente, frente a
Villa Mara del Triunfo, Comas, San Juan de Miraflores y Santa Anita, donde los
ingresos asciende apenas a 150, 152, 172 y 180 soles/hab., respectivamente.
La situacin descrita y su problemtica tambin tienen como factor causal la
carencia de una Ley de Desarrollo Urbano, en la que se norme sobre la gestin
del suelo, uno de los recursos claves para el ordenamiento y planeamiento de la
ciudad. Las normas son incompletas, obsoletas y no garantizan los instrumentos
para una eficaz gestin, en armona con el bien comn y rescatando el concepto
de la funcin social de la propiedad. Una ley de ese tipo contribuira a distribuir
equitativamente cargas y beneficios entre todos los actores que intervienen en
la propiedad del territorio, y a rescatar valiosos instrumentos que viabilicen la
recuperacin de las plusvalas que la ciudad genera para financiar su desarrollo
urbano.
Otro de los graves problemas que enfrenta la gobernabilidad de la metrpoli es la
organizacin interna de sus rganos de gobierno; es decir, de las municipalidades
provinciales de Lima y Callao, especialmente la Municipalidad Metropolitana de
Lima. Esta responde a una configuracin institucional compleja, conformada por
agregaciones y cambios en las funciones y atribuciones primigenias establecidas
en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales del 2003. No corresponde a una
organizacin moderna, racionalizada, e idnea, que sea el resultado de los
desafos, las dimensiones, los sectores, los roles y las actividades que debe
asumir una metrpoli como esta.
La Municipalidad Metropolitana de Lima exhibe una estructura presupuestal

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insuficiente y desactualizada como resultado de su rgimen especial,

establecido, no por las caractersticas propias de una capital de la repblica
y sus atributos sociales, econmicos, financieros y acadmicos dentro del
territorio nacional, sino porque dicha municipalidad ejerce las competencias y
funciones de un gobierno regional, como ya se ha mencionado.
La metrpoli de Lima-Callao tiene un exiguo presupuesto en relacin a las
grandes demandas de administracin de la capitalidad, de infraestructura y de
servicios. En este sentido, no presenta aspectos diferenciados que correspondan
a la inmensa responsabilidad de ser el motor de desarrollo nacional. Por el
contrario, exhibe indicadores que evidencian su postracin, como los expuestos
en el PRDC, que demuestran que el gasto per cpita en operacin e inversin
es el 50% y el 25%, respectivamente, frente al promedio regional nacional. Por
ejemplo, la Provincia Constitucional del Callao, de acuerdo con la Ley de Bases
de la Descentralizacin, dispone de recursos de la Renta de Aduanas (canon
aduanero), algo similar a lo que ocurre en otras regiones del pas. Sin embargo,
la Provincia de Lima no cuenta con esta clase de recursos, a pesar de que
capta cerca del 83% de los tributos nacionales de acuerdo con la SUNAT. Lo
mencionado muestra que la descentralizacin tributaria se queda en el papel.

una contrapartida presupuestal.

En este contexto, la condicin de la metrpoli de Lima - Callao como capital de la
repblica no trasciende el mapa poltico y la simple declaracin en las normas.
No hay una disposicin legal que establezca funciones, atribuciones, condiciones
y coordinaciones con el gobierno central para ejercer de manera real y eficiente
la responsabilidad que le toca; es decir, que le asigne a la metrpoli de Lima
- Callao competencias y autonomas que le permitan superar su condicin de
provincia y afrontar los problemas pblicos de dimensiones extraordinarias que
recaen sobre sta.
Finalmente, los argumentos expuestos resumen cuestiones que obligan a
pensar en la necesidad de cambiar la concepcin de la ciudad, de modo que esta
deje de ser una provincia ms del Per y se convierta realmente en la capital
de la repblica con capacidades especiales y especficas, y con autonomas y
presupuestos acordes con sus dimensiones.

Un referente internacional cercano, por tratarse de una ciudad sudamericana

muy similar en condiciones socioeconmicas a Lima, es Bogot, que en
promedio maneja un presupuesto de ms de 8,000 millones de dlares, monto
muy superior a los 600 millones aproximadamente que administra la Provincia
de Lima.
Otra de las muestras del trato inequitativo a la metrpoli de Lima - Callao es el
proceso de transferencia de las funciones nacionales al gobierno municipal. La
educacin y la salud an no se han descentralizado y dependen de ministerios
que deberan concentrarse en ejercer la rectora de las polticas nacionales. De
las 185 funciones que deberan pasar del Gobierno Central a la MML, solo se
han transferido 32, que equivalen apenas al 17.29%. En cambio, otros gobiernos
regionales presentan un porcentaje mayor al 93%.
De las 32 funciones transferidas, una proviene del Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento; tres, de la Presidencia del Consejo de Ministros;
14, del Ministerio de Agricultura; y otras 14, del Ministerio de la Mujer y
Poblaciones Vulnerables. Entre las funciones pendientes destacan algunas tan
importantes para un eficiente gobierno regional como transporte, comercio
exterior y turismo, energa y minas y cultura. Solo dos sectores han presentado

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