Princpios do Direito administrativo.

Organizao Administrativa: rgos,

competncia, centralizao, descentralizao, Administrao direta e
indireta. Servidores Pblicos. Concesses e Permisses de Servio Pblico.
Bens Pblicos. Ato Administrativo. Prescrio no Direito Administrativo.
Controle Judicial dos atos da Administrao pblica. Desapropriao.
Requisio administrativa. Tombamento. Servido Administrativa.

Princpios do Direito Administrativo

Segundo Jos Cretella Junior appud Maria Sylvia Zanella de Pietro, princpios
de uma cincia so as proposies bsicas, fundamentais, tpicas que
condicionam todas as estruturaes subsequentes. Princpios, neste sentido
so os alicerces da cincia (200,p.62)
Na mesma via, os princpios so classificados em:
a) onivalentes ou universais, comuns a todos os ramos do
conhecimento;
b) plurivalentes ou regionais, comuns a determinado grupo de
estudos, interagindo-se nas informaes gerais;
c) monovalentes, referem-se estes a um s grupo de conhecimento;
d) setoriais so determinantes para a diviso da dada rea do
conhecimento.
No direito administrativo existem princpios prprios e outros ramos do
direito que se enquadram no sistema.
A Constituio Federal, em seu artigo 37 estabelece cinco princpios
bsicos e submetem a administrao pblica direta e indireta, vejamos:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios
obedecer
aos
princpios
de
legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

A lei 9.784/99 em seu artigo 2 faz referncia aos princpios da

legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade,
ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.

A doutrina encontra ainda um nmero grande de outros

princpios que tambm auxiliam o direito administrativo e sero
abordados adiante.

Legalidade: Com fundamento constitucional estampado no

artigo 5, II, adverte que: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa seno em virtude de lei. De forma cristalina
estabelece uma rgida interpretao de que o administrador pblico
deve obedecer estritamente o que reza a lei, no oportunizando
flexibilidade em inovar com subjetividade.
Helly Lopes Meirelles leciona que a legalidade, como
princpio deadministrao significa que o administrador pblico est,
em toda sua atividadefuncional, sujeito aos mandamentos da lei, e as
exigncias do bem comum, e delesno se pode afastar ou desviar,
sob pena de praticar ato invlido e expor-se a responsabilidade
disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. (1998, p.67).
Veja ento que o cidado pode fazer tudo o que a lei no
proba e este princpio manifesta que a administrao pblica pode
fazer to somente o que diz a lei, a o excesso levar a nulidade do
ato.
Impessoalidade: o princpio que determina que a atividade
administrativa tem que ter seu fim voltada ao atendimento do interesse
pblico, sendo vetada o atendimento vontades pessoais ou
favoritismo em qualquer situao.
Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, a impessoalidade
funda-se no postulado da isonomia e tem desdobramentos explcitos
em variados dispositivos constitucionais como o artigo 37, II, que exige
concurso pblico para ingresso em cargo ou emprego pblico
Noutro giro, este princpio estabelece que os atos pblicos
no podem conter marca pessoal do administrador, pois os atos do
administrador no so necessariamente deste e sim da administrao,
devendo todas as realizaes serem atribudas ao ente estatal que o
promove. Desta feita, entende-se que os atos no so
necessariamente do agente, mas sim da administrao, sendo desta
todo o crdito. Na carta Magna, no artigo 37 cristalina lio, veja-se:
1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios
e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter
educativo, informativo ou de orientao social, dela no
podendo constar nomes, smbolos ou imagens que
caracterizem promoo pessoal de autoridades ou
servidores pblicos.

Moralidade: No se trata neste caso da moral comum, mas

sim em um conjunto de regras que excluem as convices subjetivas
e intimas do agente pblico, trazendo baila uma necessidade de
atuao com tica mxima pr existente em um grupo social.
Para Helly Lopes Meirelles, este princpio constitui hoje
pressuposto de validade de todo ato da Administrao Pblica.
Para ilustrar, o STF em deciso assevera:
A atividade estatal, qualquer que seja o domnio
institucional de sua incidncia, est necessariamente
subordinada a observncia de parmetros tico jurdicos
que se refletem na consagrao constitucional do princpio
da
moralidade
administrativa.
Esse
postulado
fundamental, que rege a atuao do Poder Pblico,
confere substncia e d expresso a uma pauta de
valores ticos sobre os quais se funda a ordem positiva do
Estado. O princpio constitucional da moralidade
administrativa, ao impor limitaes ao exerccio do poder
estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do
Poder Pblico que transgridam os valores ticos que
devem pautar o comportamento dos agentes e rgos
governamentais. (ADI 2.661 MC, Rel. Min. Celso de
Mello. DJ 23/08/02).

Publicidade: o princpio que manifesta a imposio da

administrao em divulgar seus atos. Geralmente, os atos so
divulgados no dirio oficial (Unio,estadual ou municipal) como a
obrigao constante na lei em garantir a transparncia da
administrao dando conhecimento generalizado e produzindo seus
efeitos jurdicos.
Eficincia: Este princpio veio atravs da emenda
constitucional n 19 que de certa forma no inovou, mas garantiu a
incluso de um princpio que j era implcito a outros. A administrao
pblica deve ser eficiente, visando sempre o balano das contas e
despesas pblicas controlando adequadamente a captao dos
recursos e seu uso contemplando as necessidades da sociedade,
visando obter sempre o melhor resultado desta relao.
Supremacia do interesse pblico: considerado pela
maioria dos doutrinadores como um dos mais importantes princpios,

pois tem a finalidade pblica como conditio sine quo non da

administrao. Este princpio est presente no somente na
elaborao de normas, mas tambm na conduo e execuo do caso
concreto.
A Administrao Pblica no oficio de suas prerrogativas impe
atos a terceiros de forma imperativa e exige seu cumprimento com
previso de sanes aos que descumprirem. Tudo isso com o
interesse maior que o coletivo. O interesse coletivo tem prevalncia
sobre os individuais, diferenciando do direito privado. Esta condio
coloca a administrao em uma condio hierrquica.
Motivao: Este princpio reconhecido na Lei 9.784/99 e
impe aos a Administrao Pblica a obrigao de justificar seus atos.
to importante que est ligado diretamente a validade do ato
administrativo, e sua ausncia implica na nulidade do ato. A motivao
difere da fundamentao, sendo a primeira mais profunda, devendo o
Estado amplamente explicar de forma motivada em qual norma a
deciso foi motivada para a defesa do interesse coletivo.
Razoabilidade:Trata-se de uma limitao ao poder
discricionrio da Administrao Pblica, viabilizando a possibilidade
de reviso pelo poder judicirio e de certa forma a razoabilidade
atender ao interesse pblico dentro da razovel e sensato.
Proporcionalidade: Para alguns doutrinadores este princpio se
confunde com o da razoabilidade uma vez que um completa o outro.
Noutro giro a doutrina tambm aponta que este princpio serveria para
nortear o alcance da competncia vlida da Administrao. Mesmo
levando em considerao a supremacia dos direitos pblicos no se
deve deixar sem amparo o direito individual, devendo ser proporcional
em todas suas formas, sob pena de nulidade.
Ampla defesa: Seguindo o conceito do direito privado, este
princpio implcito constitucional prev o direito da pessoa se defender
de acusaes imputadas em virtude de ato ilcito cometido pelo sujeito
apontado. No caso de acusao deve existir um processo formado e
que seja oferecido o direito de resposta antes de qualquer deciso
gravosa ao sujeito, podendo ainda recorrer as decises tomadas.
Contraditrio: Como a prpria nomeclatura indica, a
oportunidade necessria dada ao sujeito sobre fatos alegados em seu
desfavor. No processo administrativo deve-se existir a alternncia das
manifestaes deixando clara a acusao e a defesa onde a deciso
final deve apontar a base legal considerando o avencado nas

manifestaes. Para muitos autores, no se trata de princpio, pois o

conceito desta j est implcito a manifestao de todas as partes.
Finalidade: trata-se este princpio da convico de que a
Administrao Pblica deve seguir a finalidade do interesse pblico j
positivada em Lei, interpretando a lei de forma adequada sem sem
praticar qualquer ato que possa viol-la ou causar sua nulidade.
Segurana Jurdica: Este princpio est ligado a obrigatoriedade
da administrao em respeitar o direito adquirido e as normas
impostas aos sditos que refletem no Estado de alguma forma. Este
princpio tem a mesma origem do direito privado, e neste caso est
almejando alcanar a prpria administrao, evitando com que esta
faa algo em nome do bem coletivo que retire de algum indivduo ou
de algum inocente direito j adquirido. Visa este princpio manter
segura as relaes entre o Estado e os jurisdicionados de forma que
se o ato deve ser desconstitudo este ser anulado ou revogado,
mantendo as obrigaes e direitos ex-tunc ou Ex-nunc.
Concluindo, os doutrinadores encontram um nmero maior de
princpios com argumentos robustos, que no conceito acabam com se
confundir com outro. Percebe-se que existem os princpios
constitucionais, os previstos na lei 9784 e outros extrados dos
conceitos variados.
Os princpios oferecem um refora legislao e aplicao da
norma, contribuindo com a segurana jurdica necessria
democracia.

Princpios Gerais

Legalidade

Caractersticas
Na atividade particular tudo o que no est proibido permitido;
na Administrao Pblica tudo o que no est permitido
proibido. O administrador est rigidamente preso lei e sua
atuao deve ser confrontada com a lei.

Impessoalidade

O administrador deve orientar-se por critrios objetivos, no fazer

distines com base em critrios pessoais. Toda atividade da
Adm. Pblica deve ser praticada tendo em vista a finalidade
pblica.

Moralidade

O dever do administrador no apenas cumprir a lei formalmente,

mas cumprir substancialmente, procurando sempre o melhor

resultado para a administrao.
Publicidade

Requisito da eficcia e moralidade, pois atravs da divulgao

oficial dos atos da Administrao Pblica que ficam assegurados o
seu cumprimento, observncia e controle.

Eficincia

a obteno do melhor resultado com o uso racional dos meios.

Atualmente, na Adm. Pblica, a tendncia prevalncia do
controle de resultados sobre o controle de meios.

Supremacia do
Interesse Pblico

O interesse pblico tm SUPREMACIA sobre o interesse

individual; Mas essa supremacia s legtima na medida em que
os interesses pblicos so atendidos.

Presuno de
Legitimidade

Os atos da Administrao presumem-se legtimos, at prova em

contrrio (presuno relativa ou juris tantum ou seja, pode ser
destruda por prova contrria.)

Finalidade

Toda atuao do administrador se destina a atender o interesse

pblico e garantir a observncia das finalidades institucionais por
parte das entidades da Administrao Indireta.

Auto-Tutela

A autotutela se justifica para garantir Administrao: a defesa da

legalidade e eficincia dos seus atos; nada mais que um
autocontrole SOBRE SEUS ATOS.

Continuidade do
Servio Pblico

O servio pblico destina-se a atender necessidades sociais.

com fundamento nesse princpio que nos contratos
administrativos no se permite que seja invocada, pelo particular,
a exceo do contrato no cumprido. Os servios no podem
parar!

Razoabilidade

Os poderes concedidos Administrao devem ser exercidos na

medida necessria ao atendimento do interesse coletivo, SEM
EXAGEROS

Administrao Direta e Indireta

CONCEITO DE ADMINISTRAO DIRETA conjunto de rgos que
integram as pessoas federativas (Unio, Estados, DF e Municpios), aos
quais foi atribuda a competncia para o exerccio, de forma centralizada,
das atividades administrativas do Estado.

CONCEITO DE ADMINISTRAO INDIRETA conjunto de pessoas

administrativas (autarquias, fundaes pblicas de direito pblico,
fundaes pblicas de direito privado, sociedades de economia mista e
empresas pblicas) que, vinculadas Administrao Direta, tm a
competncia para o exerccio de forma descentralizada de atividades
administrativas.

CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO atividade centralizada

aquela desempenhada diretamente pelas Pessoas Polticas, valendo-se de
seus rgos e agentes pblicos. Descentralizao alcana tanto a
administrao indireta (pessoas indicadas no quadro elaborado na questo
anterior) denominada de descentralizao legal -, bem como as
concessionrias, permissionrias e autorizadas descentralizao negocial.
Alguns autores utilizam-se das expresses outorga e delegao para se
referirem, respectivamente, descentralizao legal e negocial.

CONCENTRAO E DESCONCENTRAO diferentemente da

descentralizao, que distribuio de competncias da Administrao
Direta para a Administrao Indireta (outorga) ou para os concessionrios,
permissionrios ou autorizados (delegao), quer dizer, de uma pessoa
jurdica para outra pessoa, jurdica ou fsica, a desconcentrao implica na
distribuio de competncias dentro da mesma pessoa jurdica.
comum tambm ver o conceito de desconcentrao associado a
desmembramento de rgos pblicos, o que d na mesma, pois, a partir do
momento que um rgo desmembrado, faz-se necessria a transferncia
de competncias para os que iro surgir. Adote como exemplo a criao do
rgo Receita Federal do Brasil, cuja sede est em Braslia, sendo
desmembrado em diversas delegacias regionais, postos de atendimento,
etc...
Uma questo importante saber que na desconcentrao h hierarquia, ao
passo que na descentralizao no. Nesta, o que existe controle, tutela,
superviso ministerial ou vinculao, todas expresses sinnimas. Da
poder-se afirmar que no h hierarquia entre a Unio e o INSS (autarquia),
por exemplo.

PESSOAS INTEGRANTES DA ADMINISTRAO INDIRETA neste tpico,

de grande importncia, vocs estudaro as pessoas administrativas, que
so as pessoas jurdicas que integram a Administrao Indireta.
Quando do conceito de Administrao Indireta, elas j foram apresentadas
(autarquias, fundaes pblicas de direito pblico, fundaes pblicas de
direito privado, sociedades de economia mista e empresas pblicas).
Contudo, cabe ainda destacar que tambm so integrantes as agncias
reguladoras (autarquias em regime especial) e as agncias executivas
(autarquias ou fundaes pblicas de direito pblico que firmem contrato de
gesto com o Ministrio supervisor e tenham plano de estratgico de

reestruturao e de desenvolvimento institucional em andamento).

Alm disso, merecem destaque os consrcios pblicos, cuja norma
reguladora Lei 11.079/2004. Tal dispositivo, em seu art. 6, I e 1,
preceitua que os consrcios pblicos adquiriro personalidade jurdica de
direito pblico quando se constiturem na forma de associao pblica,
passando a integrar a administrao indireta das pessoas pblicas
consorciadas. Nesta condio, de associaes pblica, tero a natureza de
autarquias, o que confirmado pela leitura do art. 41, IV, do CC.
Com efeito, antes de tratar de cada das pessoas listadas acima, optei por
indicar as caractersticas que lhe so comuns, evitando, desta forma,
repeties desnecessrias.
Assim sendo, seguem os traos comuns:
- Concurso pblico: em regra, o acesso aos cargos e empregos da
Administrao Indireta dar-se- por meio de concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, cuja validade de at 2 anos, prorrogvel por igual
perodo. Diz-se em regra, porque existem excees, como os cargos em
comisso (art. 37, V, CF/88), que so de livre nomeao e livre exonerao,
no dependendo, portanto, de concurso pblico.
- Contrataes: em regra, as obras, servios, compras e alienaes
dependero de prvio procedimento licitatrio, nas modalidades previstas
na Lei 8.666/93 (concorrncia, tomada de preos, convite, leilo e concurso)
e na Lei 10.520/02 (prego). As excees so os casos de dispensa (licitao
dispensada e dispensvel) e inexigibilidade.
- Falncia: as pessoas integrantes da Administrao Pblica Direta ou
Indireta no esto sujeitas falncia. Existia certa dvida relativamente
empresa pblica e sociedade de economia mista exploradoras de atividade
econmica, dvida esta que foi afastada pelo art. 2, I, da Lei 11.101/05
(conhecida como Nova Lei de Falncias), que expressamente preceituou
que tais empresas no podem falir.
- Projeto de lei de criao: nos termos do art. 61, 1, II, e, da
competncia privativa do Chefe do Executivo as leis que disponham sobre
criao e extino de Ministrios e rgos da Administrao Pblica. Aqui,
de acordo com lio de Jos dos Santos Carvalho Filho, o texto
constitucional merece interpretao lgica, j que no se refere
expressamente s pessoas administrativas. Contudo, o termo rgo aqui
utilizado em sentido amplo, tanto abrangendo os rgos pblicos em
sentido estrito, como as pessoas jurdicas que fazem parte da
Administrao.
- Projeto de lei de organizao: a mesma regra de iniciativa legislativa
para criao das pessoas administrativas aplicvel sua organizao,
sendo reservada ao Chefe do Poder Executivo, que normalmente edita
decretos para sua regulamentao. o que determina o art. 84, VI, a, da
CF/88:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:

( ... )
VI dispor, mediante decreto, sobre:
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no
implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos.

A partir deste ponto, tratarei de cada uma das pessoas administrativas,

indicando suas principais caractersticas.

I) AUTARQUIAS
- Conceito: pessoa jurdica de direito pblico interno, com autonomia
administrativa, criada por lei especfica para execuo de servios pblicos
e atividades administrativas, com patrimnio prprio exclusivamente
pblico. Alguns exemplos: INSS, INCRA, IBAMA, Banco Central do Brasil e
Comisso de Valores Imobilirios.

- Personalidade jurdica: as autarquias possuem personalidade jurdica de

direito pblico interno, o que recentemente foi confirmado pelo artigo 41, IV,
do Cdigo Civil, podendo ser federais, estaduais, distritais ou municipais.

- Criao e organizao: a regra prevista no Cdigo Civil de que a

existncia legal das pessoas jurdicas tem incio com a inscrio no registro
prprio de seus atos constitutivos no se aplica s autarquias, pois esta
norma apenas se aplica s pessoas de direito privado. O momento de
criao da autarquia coincide com o de vigncia da lei especfica que a
instituiu. Merece destaque o fato de exigir-se lei especfica (prpria) para
criao de autarquias, conforme inciso XIX, do art. 37, CF/88:
XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas
de sua atuao;

- Extino: pelo princpio da simetria das formas jurdicas, pelo qual a

forma de nascimento dos institutos jurdicos deve ser a mesma de sua
extino, ser lei especfica o instrumento legislativo idneo para extino
das autarquias, de competncia privativa do Chefe do Executivo.

- Objeto: execuo de servios pblicos de natureza social (UFRJ, prestando

servios dirigidos educao) e de atividades administrativas (Banco
Central fiscalizando atividades desenvolvidas pelas instituies financeiras).
Excluem-se de seu objeto atividades de cunho econmico e industrial, que
so prprios das sociedades de economia mista e empresas pblicas.

- Patrimnio: de acordo com o art. 98 do Cdigo Civil, so pblicos os

bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito
pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a
que pertencerem. Portanto, os bens das autarquias tm natureza pblica,
sendo impenhorveis, imprescritveis (insuscetveis de usucapio), no
onerveis (no podem ser objeto, por exemplo, de penhora ou hipoteca) e
inalienveis (melhor dizer que a alienao condicionada, pois os bens
pblicos podem ser alienados, desde que atendidas as exigncias legais).
Os bens mveis e imveis que integram as autarquias so transferidos pela
pessoa poltica instituidora.

- Pessoal: a Emenda Constitucional n 19/98, ao pr fim ao regime jurdico

nico, possibilitou s autarquias adotarem o regime de pessoal estatutrio
ou celetista, de acordo com o que estabelecer a lei. Ressalte-se, ainda, que
o regime das autarquias no est vinculado ao adotado pela administrao
direta.
Contudo, recentemente (02/08), o STF concedeu liminar na ADI 2135 para
suspender a eficcia, com efeito ex nunc (ou seja, no ter efeito
retroativo), do art. 39, caput, da CF/88, por considerar estar a EC 19/98
maculada de vcios formais de inconstitucionalidade, restabelecendo o
regime jurdico nico para os servidores das pessoas jurdicas de direito
pblico.
Com isto, a redao anterior do art. 39, caput, CF/88, foi restabelecida: A
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, instituiro, no mbito
de sua competncia, regime jurdico nico e planos de carreira para os
servidores da administrao pblica direta, das autarquias e das fundaes
pblicas.
Desta forma, a Unio, suas autarquias e fundaes pblicas de direito
pblico s podero adotar, a partir desta deciso do STF, o regime
estatutrio para seus servidores.

- Foro dos litgios judiciais: eis a redao do inciso I, do art. 109, CF/88:
Art. 109. Aos juzes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica
federal forem interessadas na condio de autoras, rs, assistentes ou
oponentes, exceto as de falncia, as de acidentes de trabalho e as sujeitas
Justia Eleitoral e Justia do Trabalho;
Desta forma, as autarquias federais, nos litgios comuns, tm sua causas
processadas e julgadas na Justia Federal.
Nas lides envolvendo a relao de trabalho, h que se indagar qual o regime
de pessoal adotado pela autarquia federal. Se estatutrio, o foro

competente ser a Justia Federal; se celetista, as aes tramitaro na

Justia do Trabalho.

- Prerrogativas: eis as principais: a) imunidade tributria (art. 150, 2,

CF/88), que veda a instituio de impostos sobre o patrimnio, renda ou
servios das autarquias, desde que vinculados a suas finalidades essenciais;
b) impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas; c) imprescritibilidade
de seus bens (no podem ser adquiridos por terceiros via usucapio
smula 340 do STF); d) prescrio qinqenal, significando que as dvidas e
direitos de terceiros contra as autarquias prescrevem em cinco anos, salvo
excees legais; e) crditos sujeitos execuo fiscal; f) privilgios
processuais, como prazo em dobro para recorrer e em qudruplo para
contestar.

- Associaes pblicas: a Lei 11.107/05 institui a possibilidade de a Unio,

os Estados, o Distrito Federal e os Municpios contratarem consrcios
pblicos para a realizao de objetivos de interesse comum. Desta reunio
constituir-se- pessoa jurdica de direito privado ou pessoa jurdica de direito
pblico. Neste ltimo caso, ser denominada de associao pblica, que nos
termos do art. 41, IV, do Cdigo Civil, tem natureza jurdica de autarquia.

II) FUNDAES PBLICAS DE DIREITO PBLICO

- Conceito: pessoa jurdica de direito pblico, de natureza administrativa,
sem fim lucrativo, integrante da Administrao Indireta, criada por lei
especfica, cujo patrimnio destinado para a execuo de atividades de
cunho social, tais como, assistncia social, assistncia mdica e hospitalar,
educao, ensino, pesquisa e atividades culturais.
H grandes semelhanas entre estas fundaes e as autarquias, da alguns
doutrinadores as chamarem de fundaes autrquicas (chegam a dizer
que so espcies de autarquia). uma expresso que poder vir na prova e
que exigir a ateno de vocs, pois ela apenas se refere s fundaes
pblicas de direito pblico, j que as fundaes pblicas de direito privado,
que no prximo item sero estudadas, no tm personalidade jurdica de
direito pblico, mas sim de direito privado, no se assemelhando s
autarquias. Portanto, a expresso fundao autrquica restrita para as
fundaes pblicas de direito pblico.
Acho interessante destacar que todas as fundaes criadas pelo Governo
so denominadas fundaes pblicas, ou, na feliz expresso de Jos dos
Santos Carvalho Filho, fundaes governamentais. Isto significa que uma
questo de prova que se refira a fundaes pblicas no precisa quanto
sua natureza, se de direito pblico ou de direito privado. Estas ltimas
expresses que situaro vocs na resoluo da questo. Como exemplo,
pergunto para vocs, uma assertiva que afirme que as fundaes pblicas
so criadas por lei especfica est errada? Sim, pois a qual fundao se
refere o examinador? Como eu disse linhas acima, esta expressa no

especfica, pois as fundaes pblicas tanto podem ser criadas por lei
especfica, e a tero a natureza jurdica de direito pblico, ou a lei
especfica autorizar a sua criao, atribuindo-as natureza jurdica de direito
privado.
Para fechar este item, gravem um macete que vai ajud-los em provas.
Quando a banca se referir a patrimnio personalizado ou universalidade
de bens personalizados, ela estar se referindo s fundaes; mas, quando
disser servio personalizado, a pessoa jurdica em questo uma
autarquia. Desta forma, vinculem a palavra bens a fundaes e a
servios a autarquias. Isto se deve ao fato de que nas fundaes o
elemento essencial o patrimnio direcionado concretizao de certos
objetivos que extrapolam o mbito da prpria entidade, indo beneficiar
terceiros estranhos a ela. Para melhor visualizar, pensem no Hospital das
Clnicas, que uma fundao pblica, cujo patrimnio destinado a atingir
terceiros estranhos sua formao. O Hospital no funciona para se
beneficiar, como ocorre com uma sociedade, mas sim para prestar o servio
sade a quem dele precise.
Alguns exemplos: Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica,
Fundao Nacional de Sade e Fundao Nacional do ndio. Interessante
destacar que as universidades pblicas ora so institudas como fundaes
ora como autarquias (a de Viosa uma fundao, a de Juiz de Fora, uma
autarquia).

- Personalidade jurdica: as fundaes pblicas de direito pblico

possuem personalidade jurdica de direito pblico interno, o que
recentemente foi confirmado pelo artigo 41, IV, do Cdigo Civil, podendo ser
federais, estaduais, distritais ou municipais.

- Criao: aqui, como em praticamente todo este tpico relacionado s

fundaes pblicas de direito pblico, sero aplicadas as mesmas regras
das autarquias, dada as semelhanas existentes entre elas. O momento de
criao coincidir com o de vigncia da lei especfica que a instituiu.
De forma resumida, listarei passo a passo a criao de uma fundao
pblica de direito pblico (o raciocnio idntico para as autarquias):
1) O Chefe do Executivo apresenta Cmara dos Deputados projeto de lei
ordinria propondo a criao da fundao. A discusso e votao dos
projetos de leis de iniciativa do Presidente da Repblica, do Supremo
Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores tero incio na Cmara dos
Deputados (art. 64, caput, CF);
2) Aps votado pela Cmara dos Deputados, se aprovado o projeto, ser
remetido ao Senado Federal;
3) Com a aprovao do Senado Federal, sem modificaes no projeto de lei,
ele ser enviado ao Chefe do Executivo para sano, promulgao e

publicao.
4) A simples publicao da lei no suficiente para o incio de seus efeitos.
Para tanto, o importante a data de incio de sua vigncia, ou seja, quando
efetivamente passar a produzir efeitos. Neste exato momento, que a
fundao adquirir personalidade jurdica. Se no corpo da lei nada constar,
incio de vigncia em 45 dias, significando que apesar de a lei estar
aprovada, a fundao apenas adquirir personalidade jurdica 45 dias aps
a publicao da lei.

Para finalizar, muitos alunos indagam em sala que a redao do art. 37, XIX,
da Constituio Federal, no faz referncia fundao pblica de direito
pblico, conforme se v do texto abaixo, novamente reproduzido:
XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas
de sua atuao;
Realmente, a interpretao literal deste dispositivo demonstra claramente
que as fundaes tm sua criao autorizada por lei, o que levaria o leitor
concluso de possuem personalidade jurdica de direito privado.
Contudo, em que pese esta redao, a doutrina majoritria e o Supremo
Tribunal Federal entendem, como j dito linhas acima, que as fundaes
criadas pelo Governo pode ter duas naturezas, pblica ou privada, no
sendo a redao acima suficiente para prejudicar este raciocnio.
Agora, fiquem atentos! Se numa questo de prova o examinador indagar
qual a natureza das fundaes pblicas com base no texto do art. 37, XIX,
CF, no hesitem em responder que de direito privado. Apesar de ser uma
questo bastante maldosa, no vejo erro em seu contedo, pois a CF
expressamente diz que as fundaes tero sua criao autorizada por lei
especfica, ou seja, natureza de direito privado. Repito, porm, que a
posio majoritria a indicada no pargrafo anterior.

- Extino: ser lei especfica o instrumento legislativo idneo para

extino das fundaes pblicas de direito pblico, de competncia
privativa do Chefe do Executivo.

- Objeto: execuo de atividade de cunho social, como assistncia social,

assistncia mdica e hospitalar, educao, ensino, pesquisa, atividades
culturais, dentre outras. Excluem-se de seu objeto atividades econmica ou
empresariais, que so prprias das sociedades de economia mista e
empresas pblicas. Portanto, no possuem fins lucrativos, o que no impede
que suas receitas ultrapassem os seus custos de execuo. Contudo, tais
valores no sero considerados tipicamente como lucro, mas sim como
superavit, que devero ser reinvestidos no pagamento de novos custos

operacionais, sempre visando ao melhor atendimento de seus objetivos

sociais.

Os prximos itens, patrimnio, regime de pessoal, foro dos litgios

judiciais e prerrogativas possuem texto idntico ao elaborado para as
autarquias.
- Patrimnio: de acordo com o art. 98 do Cdigo Civil, so pblicos os
bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito
pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a
que pertencerem. Portanto, os bens das fundaes pblicas de direito
pblico tm natureza pblica, sendo impenhorveis, imprescritveis
(insuscetveis de usucapio), no onerveis (no podem ser objeto, por
exemplo, de penhora ou hipoteca) e inalienveis (melhor dizer que a
alienao condicionada, pois os bens pblicos podem ser alienados, desde
que atendidas as exigncias legais). Os bens mveis e imveis que integram
as autarquias so transferidos pela pessoa poltica instituidora.

- Regime de Pessoal: a Emenda Constitucional n 19/98, ao pr fim ao

regime jurdico nico, possibilitou s autarquias adotarem o regime de
pessoal estatutrio ou celetista, de acordo com o que estabelecer a lei.
Ressalte-se, ainda, que o regime das autarquias no est vinculado ao
adotado pela administrao direta.
Contudo, recentemente (02/08), o STF concedeu liminar na ADI 2135 para
suspender a eficcia, com efeito ex nunc (ou seja, no ter efeito
retroativo), do art. 39, caput, da CF/88, por considerar estar a EC 19/98
maculada de vcios formais de inconstitucionalidade, restabelecendo o
regime jurdico nico para os servidores das pessoas jurdicas de direito
pblico.
Com isto, a redao anterior do art. 39, caput, CF/88, foi restabelecida: A
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, instituiro, no mbito
de sua competncia, regime jurdico nico e planos de carreira para os
servidores da administrao pblica direta, das autarquias e das fundaes
pblicas.
Desta forma, a Unio, suas autarquias e fundaes pblicas de direito
pblico s podero adotar, a partir desta deciso do STF, o regime
estatutrio para seus servidores.

- Foro dos litgios judiciais: eis a redao do inciso I, do art. 109, CF/88:
Art. 109. Aos juzes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica
federal forem interessadas na condio de autoras, rs, assistentes ou
oponentes, exceto as de falncia, as de acidentes de trabalho e as sujeitas
Justia Eleitoral e Justia do Trabalho;

Desta forma, as autarquias federais, nos litgios comuns, tm sua causas

processadas e julgadas na Justia Federal.
Nas lides envolvendo a relao de trabalho, h que se indagar qual o regime
de pessoal adotado pela autarquia federal. Se estatutrio, o foro
competente ser a Justia Federal; se celetista, as aes tramitaro na
Justia do Trabalho.

- Prerrogativas: eis as principais: a) imunidade tributria (art. 150, 2,

CF/88), que veda a instituio de impostos sobre o patrimnio, renda ou
servios das autarquias, desde que vinculados a suas finalidades essenciais;
b) impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas; c) imprescritibilidade
de seus bens (no podem ser adquiridos por terceiros via usucapio
smula 340 do STF); d) prescrio qinqenal, significando que as dvidas e
direitos de terceiros contra as fundaes pblicas de direito pblico
prescrevem em cinco anos, salvo excees legais; e) crditos sujeitos
execuo fiscal; f) privilgios processuais, como prazo em dobro para
recorrer e em qudruplo para contestar.

- Controle pelo Ministrio Pblico: de acordo com o Cdigo Civil (art.

66), o Ministrio Pblico o rgo encarregado de velar pelas fundaes
privadas. Quanto s fundaes pblicas, tanto as de direito pblico como as
de direito privado, este controle ser desnecessrio, uma vez que a
Administrao Direta j exerce este papel. Basta vocs lembrarem o que foi
dito na primeira aula, quando me referi descentralizao e
desconcentrao. Demonstrei que nesta h hierarquia, ao passo que
naquela no, pois o que h tutela, controle ou superviso ministerial,
todas expresses sinnimas que demonstram que a Administrao Direta
supervisiona as pessoas integrantes da Administrao Indireta, e as
fundaes esto nela includa, com o propsito de aferir se os objetivos da
lei criadora ou autorizadora esto sendo perseguidos. Desta forma,
desnecessria uma dupla fiscalizao, o que nos levar a concluso,
importantssima por sinal, pois j foi objeto de questo de prova, que a
superviso das fundaes pblicas pelo MP dispensvel. Observem a
palavra que eu utilizei, pois ela no vedada, mas to somente
desnecessria.

III) FUNDAES PBLICAS DE DIREITO PRIVADO

- Conceito: pessoa jurdica de direito privado, de natureza administrativa,
sem fim lucrativo, integrante da Administrao Indireta, cuja criao foi
autorizada por lei especfica, com patrimnio destinado para a execuo de
atividades de cunho social, tais como, assistncia social, assistncia mdica
e hospitalar, educao, ensino, pesquisa e atividades culturais.
O que vocs devem fazer agora comparar os conceitos das duas
fundaes. Ao faz-lo, constataro que, fora as diferenas que abaixo sero

apresentadas, no aspecto conceitual a natureza jurdica deixou de ser

pblica e passou a ser privada, e a lei no mais a fonte instituidora, e sim,
a autorizadora, pois ela apenas autoriza a criao.

- Personalidade jurdica: as fundaes pblicas de direito privado

possuem personalidade jurdica de direito privado. interessante comentar
que, apesar desta natureza, tais fundaes no so regidas exclusivamente
por normas de direito privado, mas sim por um regime jurdico hbrido, quer
dizer, sobre elas incidem tanto normas de direito privado com de direito
pblico. Basta pensarem que necessitam de registro no rgo competente
para aquisio de personalidade jurdica, como as demais pessoas privadas,
porm, diferentemente destas, devem licitar para aquisio de seus bens.

- Criao: prevalecer a regra prevista no Cdigo Civil de que a existncia

legal das pessoas jurdicas tem incio com a inscrio no registro prprio de
seus atos constitutivos. O momento de criao coincidir com o de registro
do estatuto da fundao pblica de direito privado no Cartrio de Registro
de Pessoas Jurdicas.
Faamos uma comparao: fundao pblica de direito pblico adquire
personalidade jurdica com a vigncia da lei instituidora; fundao pblica
de direito privado, com o registro de seu ato constitutivo no Cartrio de
Registro de Pessoas Jurdicas.

- Extino: ser lei especfica o instrumento legislativo idneo para

autorizar a extino das fundaes pblicas de direito privado, de
competncia privativa do Chefe do Executivo.

- Objeto: aqui no h diferenas quanto s fundaes pblicas de direito

pblica. Seu objeto envolve-se com a execuo de atividade de cunho
social, como assistncia social, assistncia mdica e hospitalar, educao,
ensino, pesquisa, atividades culturais, dentre outras. Excluem-se de seu
objeto atividades econmicas ou empresariais.

- Patrimnio: como a natureza destas fundaes de direito privado,

aplicaremos mais uma vez o art. 98 do Cdigo Civil - so pblicos os bens
do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico
interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem - e a concluso ser bvia: os bens sero particulares.

- Regime de pessoal: por serem pessoas jurdicas de direito privado, o

nico regime de pessoal que podero adotar o celetista.

- Foro dos litgios judiciais: independentemente do ente federado a que

pertencerem, o foro competente para as demandas em que forem partes

ser a Justia Estadual, exceto nas questes que envolvam relaes
trabalhistas, quando o foro ser a Justia do Trabalho.

- Prerrogativas: considerando o regime hbrido que esto expostas, no

ficaro desprovidas de prerrogativas. certo que no gozaro das mesmas
que possuem as autarquias e fundaes pblicas de direito pblico. Todavia,
algumas elas possuem, como a imunidade tributria, prevista no art. 150,
2, CF.

- Controle pelo Ministrio Pblico: ser dispensvel, pelos mesmos

motivos expostos para as fundaes pblicas de direito pblico.

IV) EMPRESAS PBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

As empresas pblicas e sociedades de economia mista esto abrangidas nas
expresses empresas estatais ou empresas governamentais adotadas
pela doutrina para designar entidades, sejam civis ou comerciais, de que o
Estado tenha o controle acionrio.
Desta forma, a expresso empresa estatal no abrange apenas as empresas
pblicas e sociedades de economia mista, mas qualquer empresa que o
Estado tenha o controle acionrio. A diferena reside no fato de que, dentre
as entidades abrangidas pela expresso, apenas as empresas pblicas e as
sociedades de economia mista integram a Administrao Pblica Indireta.
No estudo de vocs, estou certo que depararo com questes,
principalmente do CESPE e ESAF, exigindo este conhecimento do candidato.
A banca, por exemplo, afirmar que toda sociedade em que o Estado tenha
participao acionria integra a administrao indireta, e vocs devero
marcar que a assertiva falsa, justamente pelos motivos acima expostos
(apenas se forem constitudas como empresa pblica ou sociedade de
economia mista).
Em diversas passagens da Constituio, o legislador constituinte fez
referncia a estas entidades, controladas pelo Poder Pblico, porm, no
integrantes da administrao. Como exemplos, leiam os arts. 37, XVII, e
165, 5, II, da CF/88.
De qualquer forma, devemos focar nossos estudos para as empresas
pblicas e sociedades de economia mista, sendo certo que as regras
concernentes a estas empresas possuem grandes semelhanas. Por tal
motivo, listarei em primeiro plano as caractersticas comuns dessas pessoas
administrativas, reservando para o final as diferenas, que, inclusive, so
poucas.
Antes, porm, importante destacar que empresas pblicas e sociedades

de economia mista no so paraestatais, apesar de constar esta informao

em diversas leis ainda em vigor, e tambm em algumas edies de livros de
Direito Administrativo. Paraestatais so os entes de colaborao
organizaes sociais, entidades de apoio, servios sociais autnomos e
organizaes da sociedade civil de interesse pblico que so pessoas
jurdicas de direito privado, no integrantes da administrao indireta, que
exercem atividades de interesse coletivo, utilizando-se de recursos pblicos.
Pontos comuns:
a) Personalidade jurdica: possuem personalidade jurdica de direito
privado, pois a lei especfica, de iniciativa privativa do Chefe do Executivo,
autoriza a instituio. Esta concluso extrada da simples leitura do art.
37, XIX, CF. A natureza de direito privado assegura-lhes maiores condies
de eficincia, o que no as afasta dos princpios bsicos da Administrao
Pblica.

b) Criao: diferente do que ocorre com as autarquias e as fundaes

pblicas de direito pblico, a existncia legal das empresas publicas e
sociedades de economia mista tm incio com a inscrio no registro prprio
de seus atos constitutivos, aplicando-se, portanto, a regra prevista no
Cdigo Civil.
A iniciativa do projeto da lei autorizadora da criao de competncia
privativa do Chefe do Executivo (Presidente da Repblica, Governadores e
Prefeitos).

c) Subsidirias: so aquelas cujo controle e gesto so atribudos

empresa pblica e sociedade de economia mista. O Estado cria e controla
diretamente determinada empresa pblica ou sociedade de economia mista,
e estas, por suas vezes, passam a gerir uma nova empresa. caso da
Transpetro, que uma subsidiria da Petrobrs.
A criao das subsidirias depende de autorizao legislativa, nos termos do
art. 37, XX, CF. Quer dizer, primeiro o Governo autoriza, atravs de lei
especfica, a criao de uma sociedade de economia mista; depois, tambm
atravs de lei especfica, autoriza que seja criada uma subsidiria da
sociedade de economia mista anteriormente instituda.
De acordo com o Supremo Tribunal Federal, a autorizao legislativa
especfica para a criao de empresas subsidirias dispensvel nos casos
em que a lei autorizativa de criao da empresa pblica ou sociedade de
economia mista matriz tambm previu a eventual formao das
subsidirias. Peguemos o exemplo da Petrobrs. Se na lei especfica que
autorizou a criao desta empresa pblica contivesse artigo dizendo que
estaria autorizada a instituio de subsidirias, tornar-se-ia desnecessria a
edio de nova lei autorizadora. Esta foi a posio do Supremo Tribunal
Federal, que apesar de aparentemente decorrer de um simples raciocnio,
foi objeto de muitas discusses.

d) Participao em empresas privadas: da mesma forma que

necessria a edio de lei autorizadora para criao de subsidirias,
tambm o ser para que as empresas pblicas ou sociedades de economia
mista tenha participao societrias em outras empresas privadas (art. 37,
XX, CF).

d) Extino: como a criao depende de lei especfica autorizadora, de

iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, da mesma forma, pelo j
citado princpio da simetria das formas jurdicas, a sua extino tambm
depender de lei especfica. Aps a edio do referido diploma, a inteno
de extinguir ser formalizada em um distrato social, para posterior registro
no rgo competente (o mesmo em que foi registrado o ato constitutivo).

e) Objeto: explorao de atividades econmicas de natureza privada e a

prestao de servios pblicos, excludos aqueles considerados prprios do
Estado, como segurana pblica, prestao da justia e defesa da soberania
nacional.
A explorao de atividades econmicas pelo Estado, ressalvadas as
hipteses previstas na CF, s admitida em carter suplementar, quando
necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo (art. 173, CF).
Aqui vocs devem ficar atentos, pois o objeto social adotado pela entidade
influenciar no regime jurdico aplicvel em suas relaes jurdicas.
Melhor explicando: o Poder Pblico convive com dois regimes jurdicos, o de
direito pblico e o de direito privado (sendo que este no exclusivamente
privado, mas sim predominantemente privado, pois h incidncia de normas
de direito pblico. A doutrina diz que o regime jurdico de direito privado
derrogado por normas de direito pblico).
O exerccio de atividade econmica reservado preferencialmente aos
particulares, da justificar-se o fato de o Estado estar sujeito s normas de
direito privado quando do desempenho de tais atividades, por questes de
segurana nacional ou relevante interesse pblico.
Contudo, o Estado tambm pode desempenhar atividades de natureza
econmica, porm, assumidas como servio pblico, o que afasta a
aplicao das normas de direito privado, dando lugar s de direito pblico.
Se o Estado exerce atividade econmica de natureza privada, deve-se
aplicar o art. 173 da CF, abaixo reproduzido:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao
direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando
necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse

coletivo, conforme definidos em lei.

1. A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade
de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade
econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de
servio, dispondo sobre:
I sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade;
II a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios;
III licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes,
observados os princpios da administrao pblica;
IV a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e
fiscal, com a participao de acionistas minoritrios;
V os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos
administradores.
2. As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero
gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado.
3. A lei regulamentar as relaes da empresa pblica com o Estado e a
sociedade.
4. A lei reprimir o abuso de poder econmico que vise dominao dos
mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros.
5. A lei, sem prejuzo da responsabilidade individual dos dirigentes da
pessoa jurdica, estabelecer a responsabilidade desta, sujeitando-a s
punies compatveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem
econmica e financeira e contra a economia popular.
Observem a redao do inciso II, que bastante clara ao afirmar que tais
empresas esto sujeitas ao regime jurdico de direito privado.
Agora, caso a atividade desenvolvida seja prestao de servios pblicos, o
regime jurdico aplicvel ser o de direito pblico (regime jurdico
administrativo), transferindo-se nossa ateno para o art. 175, CF:
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a
prestao de servios pblicos.
Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
I o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios
pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem
como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou
permisso.
II os direitos dos usurios;
III poltica tarifria;
IV a obrigao de manter servio adequado.
O termo diretamente foi destacado para demonstrar que nele esto
inseridos as empresas pblicas e as sociedades de economia mista
prestadores de servios pblicos. Na verdade, esta expresso abrange tanto
a atuao da Administrao Direta como da Administrao Indireta. Quando
a CF refere-se aos regimes de concesso ou permisso ela abrange a
administrao indireta e os particulares que no a integram. Parece confuso,
mas no . Vamos raciocinar juntos: diretamente envolve Administrao

Direta e Indireta, estou certo que aqui no haver dvidas; regime de

concesso ou permisso envolve os particulares que no integram a
Administrao Pblica, como as empresas de telefonia, de energia eltrica
etc, bem como as prprias empresas integrantes da administrao indireta
ao prestarem servios pblicos para ente federado diverso do qual
pertencem (uma sociedade de economia mista estadual pode ser
concessionria da Unio, mas no poder ser do seu prprio Estado, pois
no faria nenhum sentido manter uma relao contratual de concesso ou
permisso entre o criador - Estado e sua criatura sociedade de economia
mista).
Com efeito, dentro do propsito deste item, que no estender no estudo
dos regimes jurdicos da Administrao Pblica ou do tema servios
pblicos, que sero estudados oportunamente, mas sim indicar quais os
objetivos sociais das empresas pblicas e sociedades de economia mista,
finalizo reiterando que ambas podem exercer atividade econmica de
natureza privada ou prestar servios pblicos.

f) Patrimnio: independentemente do regime jurdico adotado por estas

entidades, mais uma vez deve ser aplicado o art. 98 do Cdigo Civil, que
nos conduz concluso de que os bens so privados.
interessante saber, contudo, que existem autores, como Hely Lopes
Meirelles, que sustentam que os bens dessas empresas so pblicos, porm,
com destinao especial, sob administrao particular da empresa a que
foram incorporados, para a consecuo de seus fins estatutrios.
No meu entender, a melhor posio a exposta no Cdigo Civil, at mesmo
porque no h impedimento legal para que se atribua a bens privados uma
destinao especfica em prol da coletividade. Conforme lio de Jos dos
Santos Carvalho Filho, criticando a lio do mestre Hely Lopes Meirelles,
melhor seria bens privados com destinao especial.

g) Pessoal: como so pessoas jurdicas de direito privado, o regime de

pessoal adotado ser obrigatoriamente o celetista.

i) Regime jurdico: ao tratar do objeto destas entidades, j me adiantei no

assunto, destacando que o regime jurdico varia de acordo com a atividade
desenvolvida. Se explorarem atividades econmicas de natureza privada,
estaro sujeitas predominantemente ao regime jurdico prprio das
empresas privadas, nos termos do art. 173, CF; caso contrrio, se
prestadoras de servios pblicos, aplicar-se- predominantemente o regime
jurdico prprio das entidades pblicas, de acordo com o art. 175, CF. Da a
doutrina dizer que possuem regime jurdico hbrido.
De qualquer forma, para as exploradoras de atividade econmica, dem
bastante ateno para o art. 173, 1, II, da CF, que abaixo reproduzirei
mais uma vez, dando-lhe o destaque que merece, pois alvo de diversas

questes de concursos pblicos:

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao
direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando
necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.
( ... )
II a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios;

j) Regime tributrio: se exercerem atividade econmica, nos termos do

2 do art. 173 da CF/88, no podero gozar de privilgios fiscais no
extensivos ao setor privado. muito importante entender este dispositivo,
pois, na verdade, ele permite sim a concesso de privilgios fiscais, desde
que sejam estendidos s demais empresas do setor privado. Tal norma tem
como propsito evitar que o Estado atue na rbita econmica em posio
privilegiada diante das empresas integrantes do setor privado, o que
consistiria agresso ao princpio da livre concorrncia.
Todavia, caso sejam prestadoras de servios pblicos, apesar de a doutrina
no ser pacfica quanto ao tema, pois alguns entendem que devem receber
tratamento diferenciado, sustentando outros que no, o Supremo Tribunal
Federal, ao apreciar ao envolvendo os Correios (empresa pblica federal),
deixou clara sua posio quanto possibilidade de concesses de privilgios
para as prestadoras de servios pblicos.

l) Prerrogativas: o raciocnio ser o mesmo aplicado no item anterior. Se

exercerem atividades econmicas de natureza privada, no gozaro de
prerrogativas, excetos aquelas previstas na lei autorizadora ou no estatuto,
se, logicamente, compatveis com os princpios constitucionais que
protegem a livre concorrncia. Mas, se prestadoras de servios pblicos,
podero gozar de alguns privilgios, porm, no na mesma extenso que as
pessoas pblicas.

m) Responsabilidade por dvidas: respondero pelas suas dvidas e

obrigaes, tendo a Administrao Direta responsabilidade subsidiria, ou
seja, apenas responder caso o patrimnio daquelas no seja suficiente
para solver os dbitos. Fiquem atentos na prova com a expresso
subsidiria, que poder vir substituda por solidria. Na subsidiria, primeiro
cobra-se da Administrao Indireta, para depois cobrar da Direta; caso fosse
solidria, seria possvel a cobrana das duas ao mesmo tempo, ou apenas
de Direta ou da Indireta.

- Diferenas:
a) Conceito de Empresa Pblica: pessoa jurdica de direito privado, de
natureza administrativa, integrante da administrao indireta, com capital

exclusivamente pblico, cuja criao autorizada por lei especfica, sob

qualquer forma jurdica adequada sua natureza (Ltda., S/A, etc.), para que
a administrao direta exera atividades econmicas ou, em algumas
situaes, preste servios pblicos (alguns exemplos: Correios, BNDES,
Caixa Econmica Federal, Casa da Moeda do Brasil)
a.1) Conceito de Sociedade de Economia Mista: pessoa jurdica de
direito privado, de natureza administrativa, integrante da Administrao
Indireta, com capital pblico (majoritrio) e privado, cuja criao
autorizada por lei especfica, sob a forma jurdica adequada de sociedade
annima, para que a administrao direta exera atividades econmicas ou,
em algumas situaes, preste servios pblicos (alguns exemplos: Banco do
Brasil, PETROBRS e Instituto de Resseguros do Brasil).

b) Constituio do capital da Empresa Pblica: apenas admissvel a

participao da administrao direta e da indireta, sendo vedada a presena
da iniciativa privada em seu capital. A maioria do capital votante deve
pertencer entidade pblica instituidora.
Vale destacar que h possibilidade da formao de empresa pblica
unipessoal, ou seja, aquela que na constituio do capital apenas figura
uma pessoa jurdica pblica, como a Caixa Econmica Federal, os Correios e
a Empresa de Pesquisa Energtica - EPE.
b.1) Constituio do capital da Sociedade de Economia Mista:
constituda pela conjugao de recursos oriundos da administrao direta,
indireta e da iniciativa privada, detendo a entidade criadora a maioria do
capital votante.

c) Forma jurdica da Empresa Pblica: podem revestir-se de qualquer

das formas admitidas em direito, conforme Decreto-Lei 200/67, podendo ser
unipessoais, quando o capital pertence exclusivamente pessoa
instituidora, ou pluripessoais, quando, alm do capital dominante da pessoa
criadora se associam recursos de outras pessoas.
c.1) Forma jurdica da Sociedade de Economia Mista:devem ter forma
de sociedade annima, nos termos do Decreto-Lei 200/67.

d) Foro dos litgios judiciais da Empresa Pblica: eis a redao do

inciso I, do art. 109, CF/88:
Art. 109. Aos juzes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica
federal forem interessadas na condio de autoras, rs, assistentes ou
oponentes, exceto as de falncia, as de acidentes de trabalho e as sujeitas
Justia Eleitoral e Justia do Trabalho;
Desta forma, para as empresas pblicas federais a competncia da Justia

Federal.
Com efeito, o dispositivo acima reproduzido traz a regra e as excees,
consistentes estas nas aes que envolvam litgios de acidente de trabalho,
eleitorais, trabalhistas e os de falncia (quanto a estes, sabendo-se que tais
empresas no esto sujeitas falncia, a norma constitucional no tem
aplicao).
Assim sendo, se um empregado de uma empresa pblica federal pretender
questionar junto ao Poder Judicirio verbas trabalhistas no pagas, dever
ingressar com a ao na Justia do Trabalho, e no na Justia Federal, pois a
estamos diante de uma das excees.
Agora, se voc correntista da Caixa Econmica Federal, por exemplo, e
sentir-se lesado porque um cheque foi devolvido de sua conta, apesar de
voc ter saldo, dever propor a ao na Justia Federal, pois aqui prevalece
a regra.
d.1) Foro dos litgios judiciais da Sociedade de Economia Mista: nos
termos da smula 556 do Supremo Tribunal Federal competente a Justia
Comum para julgar as causas em que parte sociedade de economia
mista. No mesmo sentido a smula n 42 do Superior Tribunal de Justia.
Para reforar este entendimento, valida a leitura da Smula 517 do STF,
que assim foi redigida, as sociedades de economia mista s tm frum na
Justia Federal, quando a Unio intervm como assistente ou opoente. Com
efeito, a interpretao desta smula deve ser estendida, aplicando-a
tambm quando a interveno for de fundao governamental pblica ou
empresa pblica, ambas federais.
Vamos trabalhar mais esta parte para ficar bem clara. Se voc pretende
entrar com uma ao contra uma sociedade de economia mista, seja
federal, estadual, distrital ou municipal, a ao tramitar no Frum (Justia
Estadual), exceto se envolver questo trabalhista, porque a o foro
competente ser a Justia do Trabalho. A mesma regra vale se quem entrar
com a ao for a sociedade de economia mista.
Imagine agora se voc entrou com uma ao contra o Banco do Brasil pelo
mesmo motivo apresentado no exemplo da CEF (cheque indevidamente
devolvido). A ao tramitar no Frum (Justia Estadual). Se por algum
motivo, pessoa jurdica de direito pblico federal (Unio ou autarquias) ou
empresa pblica federal integrarem a lide, quer dizer, passarem a fazer
parte do processo, automaticamente este ser deslocado para a Justia
Federal.

Servidores Publicos
AGENTES PBLICOS: So PESSOAS FSICAS incumbidas de uma funo estatal, de
maneira transitria ou definitiva, com ou sem remunerao. O conceito amplo abrange
todas as pessoas que de uma maneira ou de outra prestam um servio pblico esto

abrangidos por esse conceito desde os titulares dos poderes do Estado at pessoas que se
vinculam contratualmente com o Poder Pblico como o caso dos concessionrios.
Espcies de Agentes Pblicos:
Agentes Polticos: So agentes pblicos nos mais altos escales que decidem a vontade
soberana do Estado com atribuies constitucionais sem subordinao hierrquica; so os
titulares dos Poderes do Estado. (Presidente, Governador, Deputado, Senador, membros do
Ministrio Pblico e membros do Tribunal de Contas etc.)
Agentes Administrativos: So os servidores pblicos. Exercem as funes comuns da
Administrao.
Agentes delegados: So os particulares que exercem funo pblica por delegao.
(concessionrios, permissionrios, cartorrios, leiloeiros, etc)
SERVIDOR PBLICO: so todas as pessoas fsicas que mantm relao de trabalho com a
Administrao Pblica, direta, indireta, autrquica e fundacional. Os servidores Pblicos
constituem uma espcie de Agentes Pblicos.
Os servidores pblicos podem ser:
Estatutrios (Funcionrios Pblicos) - possuem CARGOS
Empregados Pblicos (celetistas) - possuem EMPREGOS
Servidores Temporrios - possuem FUNO
Cargos - so as mais simples e indivisveis unidades de competncia a serem expressas por
um agente pblico, previstos em nmero certo, com determinao prpria e remunerados por
pessoas jurdicas de direito pblico, devendo ser criados por Lei.
Empregos - so ncleos de encargo de trabalho a serem preenchidos por agentes contratados
para desempenh-los sob uma relao trabalhista (celetista). Sujeitam-se a uma disciplina
jurdica que embora sofra algumas influncias, basicamente so aquelas aplicadas aos
contratos trabalhistas em geral.
Funo - a atribuio ou conjunto de atribuies que a Administrao confere a cada
categoria profissional, ou comete individualmente a determinados servidores para a execuo
de servios eventuais ou temporrios.

Concesses e Permisses de Servios Pblicos

1. Conceito:
Concesso e permisso so instrumentos atravs dos quais se descentraliza a prestao de
servios pblicos para particulares. A diferena entre elas est no grau de precariedade.

2. Quem pode prestar o servio pblico:

Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos (art. 175 da CF). Assim,
a prestao do servio pblico pode ser feita pelo:

Poder Pblico diretamente: Como a titularidade no sai das mos da Administrao ela s
pode ser transferida para integrantes da Administrao que sejam pessoas jurdicas de
direito pblico (Ex: Autarquias e Fundaes Pblicas que tenham personalidade jurdica de
direito pblico). A transferncia da titularidade e da prestao do servio pblico chama-se
descentralizao por outorga.

Particular sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao: Como

a titularidade intransfervel para particulares, s podemos falar em transferncia da
execuo do servio pblico. Esta transferncia chama-se descentralizao por delegao.

a Administrao que dita as regras de execuo (que fiscaliza, que aplica sanes, que retoma
o servio pblico), pois a titularidade da prestao do servio pblico no transferida a
particulares.

A transferncia para particulares se dar atravs de licitao (princpio da impessoalidade) e na

forma da lei. A lei dispor sobre: I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de
servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as
condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso; II - os direitos dos
usurios; III - poltica tarifria; IV - a obrigao de manter servio adequado (art. 175, pargrafo
nico, I, II, III e IV da CF).

3. Quem pode legislar sobre concesso e permisso:

A lei 8987/95 uma lei ordinria de carter nacional, assim estabelece normas gerais para os
quatro entes da federao.
A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios promovero a reviso e as adaptaes
necessrias de sua legislao s prescries desta Lei, buscando atender as peculiaridades das
diversas modalidades de seus servios (art. 1, pargrafo nico da Lei 8987/95). A Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios podem legislar sobre essa matria para adaptar os
seus servios, respeitando a lei de licitaes.

Conceitos
1. Conceito doutrinrio:

Concesso: uma espcie de contrato administrativo atravs da qual transfere-se a

execuo de servio pblico para particulares, por prazo certo e determinado. Os prazos das
concesses so maiores que os dos contratos administrativos em geral. Ex: 40; 50 e 60
anos.
O Poder Pblico no poder desfazer a concesso sem o pagamento de uma indenizao,
pois h um prazo certo e determinado. Assim, a concesso no precria (no pode ser
desfeita a qualquer momento).

Permisso: o ato administrativo precrio atravs do qual o Poder Pblico transfere a

execuo de servios pblicos a particulares. Quando excepcionalmente confere-se prazo
certo s permisses so denominadas pela doutrina de permisses qualificadas (aquelas
que trazem clusulas limitadores da discricionariedade).
O Poder Pblico poder desfazer a permisso sem o pagamento de uma indenizao, pois
no h um prazo certo e determinado. Assim a permisso precria (pode ser desfeita a
qualquer momento).
Quanto a definio das concesses a doutrina unnime. J quanto s permisses h quem
sustente que so modalidades de contrato administrativo, no havendo diferena entre
concesses e permisses com fundamento em trs artigos da Constituio. A lei dispor
sobre o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o
carter especial de seu contrato e sua prorrogao... (art. 175, pargrafo nico, I da CF); O
cancelamento da concesso ou permisso, antes de vencido o prazo, depende de deciso
judicial (art. 223, 4 da CF). O cancelamento clusula de reserva judicial, uma exceo a
auto-executoriedade; E ainda o artigo 223, 5 da Constituio Federal dispe que o prazo da
concesso ou permisso ser de 10 anos para as emissoras de rdio e de 15 (quinze) anos
para as de televiso.
Na 1a fase do concurso pblico no h dvida em dizer que concesso contrato e permisso
ato. J na 2a fase melhor dizer que a concesso contrato e permisso ato, mas h
quem sustente diferentemente, apresentando a tese acima.

2. Definio do artigo 1 da Lei 8987/95:

As concesses de servio pblico e de obras pblicas e as permisses de servios pblicos
reger-se-o pelos termos do art. 175 da Constituio Federal, por esta lei, pelas normas legais
pertinentes e pelas clusulas dos indispensveis contratos (art. 1 da Lei 8987/95). Assim, as
concesses e permisses reger-se-o pela lei 8987/95, pela Constituio, pelas normas legais
pertinentes (Lei de licitaes; CDC e etc) e pelas clusulas dos indispensveis contratos.

O legislador infraconstitucional, ao mencionar clusulas dos indispensveis contratos se

posicionou como a Constituio Federal, isto , declarou que as concesses e permisses so
contratos.
Tendo em vista que as concesses e as permisses esto includas no captulo da ordem
econmica e financeira devem observar seus princpios. A ordem econmica, fundada na
valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia
digna, conforme os ditames de justia social, observados os princpios: I- soberania nacional; IIpropriedade privada; III- funo social da propriedade; IV- livre concorrncia; V- defesa do
consumidor; VI- defesa do meio ambiente, VII- reduo das desigualdades regionais e sociais;
VIII- busca do pleno emprego; IX - tratamento favorecido para empresas de pequeno porte
constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas (art. 170, I, II,
III, IV, V, VI, VII, VIII, IX da CF). Assim, podemos concluir que o servio pblico uma relao de
consumo e que a ele aplica-se o Cdigo de Defesa do Consumidor.

3. Definies do artigo 2 da Lei 8987/95:

O artigo 2 traz definies incompatveis com as do artigo 1 da Lei 8987/95.

Poder Concedente (titular do servio pblico): A Unio, o Estado, o Distrito Federal ou o

Municpio, em cuja competncia se encontre o servio pblico, precedido ou no da
execuo de obra pblica, objeto de concesso ou permisso (art. 2, I da Lei 8987/95). A
prestao de servio pblico se divide entra as 4 pessoas que integram a federao.

Concesso de servio pblico: A delegao de sua prestao, feita pelo poder

concedente, mediante licitao, na modalidade concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio
de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por
prazo determinado (art. 2, II da Lei 8987/95).

Concesso de servio pblico depende de licitao na modalidade

concorrncia.

A capacidade de desempenho ser demonstrada durante a licitao, mais

especificamente na fase da habilitao.

A prpria concessionria responde pelos prejuzos causados a terceiros, mas a

Administrao pode ser chamada a responder em carter subsidirio (depois
de esgotadas as foras da concessionria).

A concesso ter prazo determinado.

Permisso de servio pblico: A delegao, a titulo precrio, mediante licitao, da

prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco (art.2, IV da Lei
8987/95).

Permisso de servio pblico depende de licitao, sob qualquer modalidade.

A capacidade de desempenho ser demonstrada durante a licitao, mais
especificamente na fase da habilitao.

A prpria permissionria responde pelos prejuzos causados a terceiros, mas a

Administrao pode ser chamada a responder em carter subsidirio (depois de
esgotadas as foras da concessionria).

Delegao a ttulo precrio: A definio do artigo 2 no tem correspondncia

como artigo 1 da lei 8987/95. No h compatibilidade entre contrato e
precariedade, ou seja, o que precrio no pode ser contrato.

4. Definio do artigo 40 da Lei 8987/95:

O artigo 40 da lei 8987/95 traz outra definio, que tambm incompatvel tanto com o artigo 1
como com o 2, pois declara que as permisses so contratos de adeso.

A permisso de servio pblico ser formalizada mediante contrato de adeso, que observar os
termos desta lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitao, inclusive quanto
precariedade e revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente.

Servio pblico adequado

1. Conceito de servio pblico adequado:
A lei dispor sobre a obrigao de manter servio adequado (art. 175, pargrafo nico, IV da
CF). Toda concesso ou permisso pressupe a prestao de servio pblico adequado ao pleno
atendimento dos usurios, conforme estabelecido nesta lei, nas normas pertinentes e no
respectivo contrato (art. 6 da Lei 8987/95).
Servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia,
segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas (art. 6,
1 da Lei 8987/95). Assim, servio pblico adequado aquele regular, contnuo, eficiente,
seguro, geral, atual, corts na sua prestao e mdico nas suas tarifas. Se o servio pblico no
tiver uma dessas caractersticas ser ilegal, podendo sofrer controle de legalidade.
A atualidade compreende a modernidade das tcnicas, do equipamento e das instalaes e a sua
conservao, bem como a melhoria e expanso do servio (art. 6, 2 da Lei 8987/95).
So direitos do consumidor: X- A adequada e eficaz prestao dos servios pblicos em geral
(art. 6, X do CDC).

2. Princpio da continuidade do servio pblico:

A execuo de um servio pblico, em regra, no pode vir a ser interrompida. Assim a greve dos
servidores pblicos no pode implicar em paralisao total da atividade, caso contrrio ser
inconstitucional (art. 37, VII da CF).

3. No ser descontinuidade do servio pblico (art. 6, 3 da Lei

8987/95):

A interrupo do servio pblico por situao emergencial (art. 6, 3 da lei 8987/95):

Interrupo resultante de uma imprevisibilidade. A situao emergencial deve ser motivada,
pois resulta de ato administrativo.
Se a situao emergencial decorrer de negligncia do fornecedor, o servio pblico no
poder ser interrompido.

A interrupo do servio pblico, aps aviso prvio, por razes de ordem tcnica ou de
segurana das instalaes (art. 6, 3, I da lei 8987/95).

A interrupo do servio pblico, aps prvio aviso, no caso de inadimplncia do usurio,

considerado o interesse da coletividade (art. 6, 3, II da lei 8987/95): Cabe ao fornecedor
provar que avisou e no ao usurio, por fora do Cdigo de Defesa do Consumidor. Se no
houver comunicao o corte ser ilegal e o usurio poder invocar todos os direitos do
consumidor, pois o servio pblico uma relao de consumo, j que no deixa de ser
servio, s porque pblico.
H vrias posies sobre esta hiptese:

H quem entenda que o servio pblico pode ser interrompido nesta hiptese, pois
caso contrrio seria um convite aberto a inadimplncia e o servio se tornaria invivel
a concessionria, portanto autoriza-se o corte para preservar o interesse da
coletividade (Posio das Procuradorias).

H quem entenda que o corte no pode ocorrer em razo da continuidade do servio.

O art. 22 do CDC dispe que os rgos pblicos, por si ou suas empresas,
concessionrias, permissionrias, ou sob qualquer outra forma de empreendimento
so obrigados a fornecer servios adequados, eficientes, seguros e quanto aos
essenciais contnuos. Nos casos de descumprimento, total ou parcial, das
obrigaes referidas neste artigo, sero as pessoas jurdicas compelidas a cumpri-las

e a reparar os danos causados, na forma prevista neste Cdigo (art. 22, pargrafo
nico do CDC).

Poltica Tarifria
1. Tarifa:
A lei dispor sobre a poltica tarifria (art. 175, pargrafo nico, III da CF). A tarifa a principal
fonte de arrecadao do concessionrio ou permissionrio.

2. Natureza da tarifa:
A tarifa tem a natureza jurdica de preo pblico, no se submetendo ao regime jurdico tributrio
(princpio da legalidade e anterioridade), ou seja, no precisa de lei para ser instituda e pode ser
cobrada no mesmo exerccio financeiro.

3. Fixao da tarifa:

Valor inicial da tarifa: o valor da proposta ganhadora da licitao. A tarifa do servio

pblico concedido ser fixada pelo preo da proposta vencedora da licitao e preservada
pelas regras de reviso previstas nesta lei, no edital e no contrato (art. 9 da Lei 8987/95).

Reviso da tarifa: Os contratos podem prever mecanismos de reviso das tarifas, a fim de
manter-se o equilbrio econmico-financeiro (art. 9, 2 da Lei 8987/95). A alterao dever
assegurar o lucro do contrato e ao mesmo tempo estabelecer tarifas mdicas.
Nos contratos de concesso, h a possibilidade de alteraes unilaterais da tarifa em razo de
situaes imprevisveis e supervenientes para restabelecer o equilbrio econmico-financeiro.
Em havendo alterao unilateral do contrato que afete o seu inicial equilbrio econmicofinanceiro, o poder concedente dever restabelec-lo, concomitantemente alterao (art. 9,
4 da Lei 8987/95). Trata-se da Teoria da Impreviso.
O Poder Concedente pode prever no edital de licitao novas fontes alternativas de
arrecadao com a finalidade de manter a modicidade das tarifas. Ex: Explorao de
publicidade nos nibus. - No atendimento s peculiaridades de cada servio pblico, poder o
poder concedente prever, em favor da concessionria, no edital de licitao, a possibilidade de
outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessrias ou de
projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das
tarifas, observado o disposto no art. 17 desta lei (art. 11 da Lei 8987/95). As fontes de receita
previstas neste artigo sero obrigatoriamente considerados para aferio do inicial equilbrio
econmico-financeiro do contrato (art. 17, pargrafo nico da Lei 8987/95).

Responsabilidade
1. Responsabilidade pelos prejuzos causados a terceiros:

Regra: o permissionrio e o concessionrio que respondem pelos prejuzos causados a

terceiros, mesmo que tenha havido uma m fiscalizao do Poder Pblico.
Incumbe concessionria a execuo do servio concedido, cabendo-lhe responder por
todos os prejuzos causados ao poder concedente, aos usurios, ou a terceiros, sem que a
fiscalizao exercida pelo rgo competente exclua ou atenue essa responsabilidade (art. 25
da Lei 8987/95).
A delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao, na
modalidade concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado (art. 2, II
da Lei 8987/95).
A delegao, a titulo precrio, mediante licitao, da prestao de servios pblicos, feita
pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco (art. 2, IV da Lei 8987/95).

As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servio pblico

respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos caos de dolo ou culpa (art 37 6
da CF). Trata-se de responsabilidade objetiva.

Exceo: O Poder Pblico pode ser chamado a responder em carter subsidirio (depois de
esgotadas as foras das concessionrias ou permissionrias) e no solidrio.

Direitos e obrigaes
1. Direitos e deveres dos usurios:
O art. 7 da lei 8987/95 traz uma lista exemplificativa, assim o usurio ainda pode invocar os do
Cdigo de Defesa do Consumidor.

Receber servio adequado (art. 7, I da Lei 8987/95): um direito subjetivo do usurio do

servio pblico, assim se o servio no tiver as caractersticas de adequado poder ser
questionado quanto legalidade no Poder Judicirio.

Receber do poder concedente e da concessionria informaes para a defesa de interesses

individuais e coletivos (art. 7, II da Lei 8987/95): Se as informaes forem negadas cabe
mandado de segurana, pois o usurio tem direito lquido e certo a receb-las.

Obter e utilizar o servio, com liberdade de escolha entre vrios prestadores de servio,
quando for o caso, observadas as normas do poder concedente (art. 7, III da Lei 8987/95).

Levar ao conhecimento do poder pblico e da concessionria as irregularidades de que

tenham conhecimento, referentes ao servio prestado (art. 7, IV da Lei 8987/95).

Comunicar s autoridades competentes os atos ilcitos praticados pela concessionria na

prestao do servio (art. 7, V da Lei 8987/95).

Contribuir para a permanncia das boas condies dos bens pblicos atravs dos quais lhes
so prestados os servios (art. 7, VI da Lei 8987/95).

2. Encargos do concessionrio:

Prestar servio adequado, na forma prevista na lei, nas normas tcnicas aplicveis e no
contrato (art. 31, I da Lei 8987/95).

Manter em dia o inventrio e o registro dos bens vinculados concesso (art. 31, II da Lei
8987/95).

Prestar contas de gesto do servio ao poder concedente e aos usurios, nos termos
definidos no contrato (art. 31, III da Lei 8987/95).

Cumprir e fazer cumprir as normas do servio e as clusulas contratuais da concesso (art.

31, IV da Lei 8987/95).

Permitir aos encarregados da fiscalizao livre acesso, em qualquer poca, s obras, aos
equipamentos e s instalaes integrantes do servio, bem como a seus registros contbeis
(art. 31, V da Lei 8987/95).

Promover desapropriaes e constituir servides autorizadas pelo poder concedente,

conforme previsto no edital e no contrato (art. 31, VI da Lei 8987/95)

Zelar pela integridade dos bens vinculados prestao do servio, bem como segur-los
adequadamente (art. 31, VII da Lei 8987/95).

Captar, aplicar e gerir os recursos financeiros necessrios prestao do servio (art. 31,
VIII da Lei 8987/95).

3. Encargos do poder concedente:

Regulamentar o servio concedido e fiscalizar permanentemente a sua prestao (art. 29, I

da Lei 8987/95): No exerccio da fiscalizao o poder concedente ter acesso aos dados
relativos administrao, contabilidade, recursos tcnicos, econmicos e financeiros da
concessionria (art. 30 da Lei 8987/95)

Aplicar as penalidades regulamentares e contratuais (art. 29, II da Lei 8987/95).

Intervir na prestao do servio, nos casos e condies previstos em lei (art. 29, III da Lei
8987/95).

Extinguir a concesso, nos casos previstos nesta lei e na forma prevista no contrato (art. 29,
IV da Lei 8987/95).

Homologar reajustes e proceder reviso das tarifas na forma desta lei, das normas
pertinentes e do contrato (art. 29, V da Lei 8987/95).

Cumprir e fazer cumprir as disposies regulamentares do servio e as clusulas contratuais

da concesso (art. 29, VI da Lei 8987/95).

Zelar pela boa qualidade do servio, receber, apurar e solucionar queixas e reclamaes dos
usurios, que sero cientificados em at 30 dias das providncias tomadas (art. 29, VII da Lei
8987/95).

Declarar de utilidade pblica os bens necessrios execuo do servio, promovendo as

desapropriaes, diretamente ou mediante outorga de poderes concessionria, caso em
que ser desta a responsabilidade pelas indenizaes cabveis (art. 29, VIII da Lei 8987/95):
O concessionrio poder promover desapropriao quando existir previso no contrato.

Declarar de necessidade ou utilidade pblica, para fins de instituio de servido

administrativa, os bens necessrios execuo de servio, promovendo-a diretamente ou
mediante outorga de poderes concessionria, caso em que ser desta a responsabilidade
pelas indenizaes cabveis (art. 29, IX da Lei 8987/95).

Estimular o aumento da qualidade, produtividade, preservao do meio ambiente e

conservao (art. 29, X da Lei 8987/95).

Incentivar a competitividade (art. 29, XI da Lei 8987/95).

Estimular a formao de associao de usurios para defesa de interesses relativos ao

servio (art. 29, XII da Lei 8987/95).

Interveno
1. Conceito:
Interveno o ato atravs do qual o Poder Pblico interfere na execuo do contrato para
assegurar a adequada prestao de servio e o fiel cumprimento das normas contratuais,
regulamentares e legais pertinentes (art. 32 da Lei 8987/95).

2. Instrumento de interveno:
Quando houver alguma irregularidade na prestao do servio pblico o poder concedente
intervir por meio de decreto. - A interveno far-se- por decreto do poder concedente, que
conter a designao do interventor, o prazo da interveno e os objetivos e limites da medida
(art. 32, pargrafo nico da Lei 8987/95).

3. Procedimento administrativo:
Declarada a interveno, o poder concedente dever, no prazo de 30 dias, instaurar
procedimento administrativo para comprovar as causas determinantes da medida e apurar
responsabilidades, assegurado o direito a ampla defesa (art. 33 da Lei 8987/95). O procedimento
dever ser concludo no prazo de 180 dias, sob pena de considerar-se invlida a interveno (art.
33, 2 da lei 8987/95).

Se ficar comprovado que a interveno no observou os pressupostos legais e regulamentares

ser declarada a sua nulidade, devendo o servio ser imediatamente devolvido concessionria,
sem prejuzo do seu direito indenizao (art. 33, 1 da Lei 8987/95).

Resultados possveis de uma interveno:

Inexistncia de qualquer irregularidade: O contrato segue seu curso normal.

Existncia de uma irregularidade pequena: Aplica-se uma sano ao concessionrio, mas

o contrato continua.

Existncia de uma barbaridade: Pode gerar a extino do contrato.

Subconcesso e contratos privados

1. Celebrao de contratos:
Durante a execuo da concesso, o concessionrio pode celebrar contratos administrativos que
visam a transferir parte do objeto da concesso a terceiros e/ou contratos privados que visam a
transferir atividades acessrias ou complementares ao servio pblico.
A outorga de concesso ou permisso no era carter de exclusividade, salvo no caso de
inviabilidade tcnica ou econmica justificada no ato a que se refere o art. 5 desta lei (art. 16 da
Lei 8987/95).

2. Subconcesso:
o contrato administrativo atravs do qual o concessionrio transfere parte do objeto da
concesso a terceiros.

Requisitos:

Autorizao do poder concedente: admitida a subconcesso, nos termos previstos no

contrato de concesso, desde que expressamente autorizada pelo poder concedente
(art. 26 da Lei 8987/95).

Existncia de previso anterior no contrato de concesso e no edital de licitao

permitindo que o objeto seja transferido a terceiro.

Abertura de licitao para a subconcesso, na modalidade de concorrncia: A outorga

de subconcesso ser sempre precedida de concorrncia (art. 26, 1 da lei 8987/95).

O subconcessionrio se sub-roga em todos os direitos e obrigaes que antes pertenciam ao

concessionrio, dentro dos limites de sua subconcesso. O subconcessionrio se sub-rogar
todos os direitos e obrigaes da subconcedente dentro dos limites da subconcesso (art. 26, 2
da Lei 8987/95).

3. Contratos privados em que o concessionrio transfere a terceiros

atividades acessrias ao servio pblico:
Para a transferncia dessas atividades acessrias a terceiros no necessrio que haja
autorizao do Poder Pblico, previso anterior no contrato e nem de licitao.
Sem prejuzo da responsabilidade a que se refere este artigo, a concessionria poder contratar
com terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes, acessrias ou complementares ao
servio concedido, bem como a implementao de projetos associados (art. 25, 1 da Lei
8987/95).
O terceiro no se sub-roga nos direitos e obrigaes que pertencem ao concessionrio. - Os
contratos celebrados ente a concessionria e os terceiros a que se refere o pargrafo anterior
reger-se-o pelo direito privado, no se estabelecendo qualquer relao jurdica entre os terceiros
e o poder concedente (art. 25, 2 da Lei 8987/95).

Formas de extino do contrato de concesso

1. Formas de extino da concesso:

Advento do termo contratual (art. 35, I da Lei 8987/95).

Encampao (art. 35, II da Lei 8987/95).

Caducidade (art. 35, III da Lei 8987/95).

Resciso (art. 35, IV da Lei 8987/95).

Anulao (art. 35, V da Lei 8987/95).

Falncia ou extino da empresa concessionria e falecimento ou incapacidade do

titular, no caso de empresa individual (art. 35, VI da Lei 8987/95).

Assuno (reassuno) a retomada do servio pblico pelo poder concedente assim

que extinta a concesso. Extinta a concesso, haver a imediata assuno do servio
pelo poder concedente, procedendo-se aos levantamentos, avaliaes e liquidaes
necessrios (art. 35, 2 da Lei 8987/95).
Reverso o retorno de bens reversveis (previstos no edital e no contrato) usados
durante a concesso. - Extinta a concesso, retornam ao poder concedente todos os
bens reversveis, direitos e privilgios transferidos ao concessionrio conforme previsto
no edital e estabelecido no contrato (art. 35, 1 da Lei 8987/95); O edital de licitao
ser elaborado pelo poder concedente, observadas, no que couber, os critrios e as
normas gerais da legislao prpria sobre licitaes e contratos e conter,
especialmente: a indicao dos bens reversveis (art. 18, X da Lei 8987/95). So
clusulas essenciais do contrato de concesso as relativas: aos bens reversveis (art.
23, X da Lei 8987/95).

2. Advento do termo contratual:

uma forma de extino dos contratos de concesso por fora do trmino do prazo
inicial previsto. Esta a nica forma de extino natural.

3. Encampao:
Encampao uma forma de extino dos contratos de concesso, mediante
autorizao de lei especfica, durante sua vigncia, por razes de interesse pblico.
Tem fundamento na supremacia do interesse pblico sobre o particular.
O poder concedente tem a titularidade para promov-la e o far de forma unilateral, pois
um dos atributos do ato administrativo a auto-executoriedade. - O concessionrio ter
direito indenizao.
Considera-se encampao a retomada do servio pelo poder concedente durante o
prazo da concesso, por motivo de interesse pblico, mediante lei autorizativa especfica
e aps prvio pagamento da indenizao na forma do artigo anterior (art. 37 da Lei
8987/95).

4. Caducidade:
Caducidade uma forma de extino dos contratos de concesso durante sua vigncia,
por descumprimento de obrigaes contratuais pelo concessionrio.
A inexecuo total ou parcial do contrato acarretar, a critrio do poder concedente, a
declarao da caducidade da concesso ou a aplicao das sanes contratuais,
respeitadas as disposies deste artigo, do art. 27, e as normas convencionadas entre
as partes (art. 38 da Lei 8987/95).

O poder concedente tem a titularidade para promov-la e o far de forma unilateral, sem
a necessidade de ir ao Poder Judicirio. - O concessionrio no ter direito a
indenizao, pois cometeu uma irregularidade, mas tem direito a um procedimento
administrativo no qual ser garantido contraditrio e ampla defesa.
A declarao da caducidade da concesso dever ser precedida da verificao da
inadimplncia da concessionria em processo administrativo, assegurado o direito de
ampla defesa (art. 38, 2 da Lei 8987/95); No ser instaurado processo
administrativo de inadimplncia antes de comunicados concessionria,
detalhadamente, os descumprimentos contratuais referidos no 1 deste artigo, dandolhe um prazo para corrigir as falhas e transgresses e para o enquadramento nos termos
contratuais (art. 38, 3 da Lei 8987/95). Instaurado o processo administrativo e
comprovada a inadimplncia, a caducidade ser declarada por decreto do poder
concedente, independentemente de indenizao prvia, calculada no decurso do
processo (art. 38, 4 da Lei 8987/95).
Declarada a caducidade, no resultar para o poder concedente qualquer espcie de
responsabilidade em relao aos encargos, nus, obrigaes ou compromissos com
terceiros ou com empregados da concessionria (art. 38, 6 da Lei 8987/95).

5. Resciso:
Resciso uma forma de extino dos contratos de concesso, durante sua vigncia,
por descumprimento de obrigaes pelo poder concedente.
O concessionrio tem a titularidade para promov-la, mas precisa ir ao Poder Judicirio.
O contrato de concesso poder ser rescindido por iniciativa da concessionria, no
caso de descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente, mediante ao
judicial especialmente intentada para esse fim (art. 39 da Lei 8987/95).
Nesta hiptese, os servios prestados pela concessionria no podero ser
interrompidos ou paralisados at deciso judicial transitada em julgado (art. 39,
pargrafo nico da Lei 8987/95).
O artigo 78 da Lei 866/93 traz motivos que levam resciso do contrato, tais como: XVAtraso superior a 90 dias do pagamento devido pela Administrao, decorrentes de
obras, servios ou fornecimento, ou parcelas destes, j recebidos ou executados, salvo
em caso de calamidade pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra,
assegurado ao contratado o direito de optar pela suspenso do cumprimento de suas
obrigaes at que seja normalizada a situao; XIV- Suspenso da execuo do
servio pblico pela Administrao Pblica por prazo superior a 120 dias, sem a
concordncia do concessionrio, salvo em caso de calamidade pblica, grave
perturbao da ordem interna ou guerra.
O artigo 79 da Lei 8666/93 prev trs formas de resciso dos contratos administrativo,
sendo elas: Resciso por ato unilateral da Administrao; Resciso amigvel, Resciso
judicial. Entretanto, na lei de concesso diferente, existindo apenas uma forma de
resciso do contrato, ou seja, aquela promovida pelo concessionrio no caso de
descumprimento das obrigaes pelo poder concedente.

6. Anulao:
Anulao uma forma de extino os contratos de concesso, durante sua vigncia, por
razes de ilegalidade.
Tanto o Poder Pblico com o particular podem promover esta espcie de extino da
concesso, diferenciando-se apenas quanto forma de promov-la. Assim, o Poder
Pblico pode faz-lo unilateralmente e o particular tem que buscar o poder Judicirio.
A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os
tornem ilegais, porque deles no originam direitos; ou revog-los, por motivo de

convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos

os casos, a apreciao judicial (smula 473 do STF)

7. Falncia ou extino da empresa concessionria e

falecimento ou incapacidade do titular, no caso de
empresa individual:
-

Falncia: uma forma de extino dos contratos de concesso, durante sua

vigncia, por falta de condies financeiras do concessionrio. - Tanto o Poder
Pblico com o particular podem promover esta espcie de extino da concesso.

Incapacidade do titular, no caso de empresa individual: uma forma de

extino dos contratos de concesso, durante sua vigncia, por falta de condies
financeiras ou jurdicas por parte do concessionrio.

Bens Pblicos

1. Conceito:
Bens Pblicos so todos aqueles que integram o patrimnio da Administrao Pblica direta e
indireta. Todos os demais so considerados particulares.

So pblicos os bens de domnio nacional pertencentes as pessoas jurdicas de direito pblico

interno; todos os outros so particulares, seja qual fora pessoa a que pertencerem (art. 98 do
CC). As empresas pblicas e as sociedades de economia, embora sejam pessoas jurdicas de
direito privado, integram as pessoas jurdicas de direito pblico interno, assim os bens destas
pessoas tambm so pblicos.

2. Classificao:
O artigo 99 do Cdigo Civil utilizou o critrio da destinao do bem para classificar os bens
pblicos.

Bens de uso comum: So aqueles destinados ao uso indistinto de toda a populao.

Ex: Mar, rio, rua, praa, estradas, parques (art. 99, I do CC).

O uso comum dos bens pblicos pode ser gratuito ou oneroso, conforme for estabelecido
por meio da lei da pessoa jurdica a qual o bem pertencer (art. 103 CC). Ex: Zona azul nas
ruas e zoolgico. O uso desses bens pblicos oneroso.

Bens de uso especial: So aqueles destinados a uma finalidade especfica. Ex:

Bibliotecas, teatros, escolas, fruns, quartel, museu, reparties publicas em geral (art.
99, II do CC).

Bens dominicais: No esto destinados nem a uma finalidade comum e nem a uma
especial. Constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto
de direito pessoal ou real, de cada uma dessas entidades (art. 99, III do CC).

Os bens dominicais representam o patrimnio disponvel do Estado, pois no esto destinados e

em razo disso o Estado figura como proprietrio desses bens. Ex: Terras devolutas.

3. Afetao e desafetao:
Afetao consiste em conferir ao bem pblico uma destinao. Desafetao (desconsagrao)
consiste em retirar do bem aquela destinao anteriormente conferida a ele.

Os bens dominicais no apresentam nenhuma destinao pblica, ou seja, no esto afetados.

Assim, so os nicos que no precisam ser desafetados para que ocorra sua alienao.

Regime jurdico dos bens pblicos

1. Noes Gerais:
A concesso desse regime jurdico decorre dos interesses que o Poder Pblico representa quando
atua.

Inalienabilidade

Imprescritibilidade

Impenhorabilidade

2. Inalienabilidade:

Regra geral: Os bens pblicos no podem ser alienados (vendidos, permutados ou doados).

Exceo: Os bens pblicos podem ser alienados se atenderem aos seguintes requisitos:

Caracterizao do interesse pblico.

Realizao de pesquisa prvia de preos. Se vender abaixo do preo causando

atos lesivos ao patrimnio pblico cabe ao popular.

Desafetao dos bens de uso comum e de uso especial: Os bens de uso comum
e de uso especial so inalienveis enquanto estiverem afetados. - Os bens
pblicos de uso comum do povo e os de uso especial so inalienveis, enquanto
conservarem a sua qualificao, na forma que a lei determinar (art. 100 do CC).

Os bens dominicais no precisam de desafetao para que sejam alienados. - Os

bens pblicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigncias da lei
(art. 101 do CC).

Necessidade de autorizao legislativa em se tratando de bens imveis (art. 17

da lei 8666/93). Para bens mveis no h essa necessidade.

Abertura de licitao na modalidade de concorrncia ou leilo: O legislador trouxe

no artigo 17 algumas hipteses de dispensa de licitao:

Dispensa de licitao para imveis:

Dao em pagamento (art. 17, I, a da Lei 8666/93).

Doao, permitida exclusivamente para outro rgo ou entidade da

Administrao Pblica, de qualquer esfera de Governo (art. 17, I, b da
Lei 8666/93).

Permuta, por outro imvel que atende os requisitos constantes do inciso X

do art. 24 desta lei (art. 17, I, c da Lei 8666/93).

Investidura (art. 17, I, d da Lei 8666/93).

Venda a outro rgo ou entidade da Administrao Pblica, de qualquer

esfera de governo (art. 17, I, e da Lei 8666/93).

Alienao, concesso de direito real de uso, locao ou permisso de uso

de bens imveis construdos e destinados ou efetivamente utilizados no
mbito de programas habitacionais de interesse social, por rgos ou
entidades da Administrao Pblica especificamente criados para esse
fim (art. 17, I, f da Lei 8666/93).

Dispensa de licitao para mveis:

Doao, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social,

aps a avaliao de sua oportunidade e convenincia scio-econmica,
relativamente escolha de outra forma de alienao (art. 17, II, a da Lei
8666/93).

Permuta, permitida exclusivamente entre rgos ou entidades da

Administrao Pblica (art. 17, II, b da Lei 8666/93).

Venda de aes, que podero ser negociadas na bolsa, observada a

legislao especfica (art. 17, II, c da Lei 8666/93).

Venda de ttulos, na forma da legislao pertinente (art. 17, II, d da Lei

8666/93).

Venda de bens produzidos ou comercializados por rgos ou entidades

da Administrao Pblica, em virtude de suas finalidades (art. 17, II, e da
Lei 8666/93).

Venda de materiais e equipamentos para outros rgos ou entidades da

Administrao Pblica, sem utilizao previsvel por quem deles dispe
(art. 17, II, f da Lei 8666/93).

3. Imprescritibilidade:
a caracterstica dos bens pblicos que impedem que sejam adquiridos por usucapio. Os
imveis pblicos, urbanos ou rurais, no podem ser adquiridos por usucapio.

Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio (art. 183 e 191, pargrafo nico da CF).
Os bens pblicos no esto sujeitos a usucapio (art. 101 do CC).

Desde a vigncia do Cdigo Civil (CC/16), os bens dominicais, como os demais bens pblicos,
no podem ser adquiridos por usucapio (smula 340 do STF).

4. Impenhorabilidade:
a caracterstica dos bens pblicos que impedem que sejam eles oferecidos em garantia para
cumprimento das obrigaes contradas pela Administrao junto a terceiros.

Os bens pblicos no podem ser penhorados, pois a execuo contra a Fazenda Pblica se faz
de forma diferente. exceo dos crditos de natureza alimentcia, os pagamentos devidos pela
Fazenda Federal, Estadual, ou Municipal, em virtude de sentena judiciria, far-se-o
exclusivamente na ordem cronolgica de apresentao dos precatrios e conta dos crditos
respectivos, proibida a designao de casos ou pessoas nas dotaes oramentrias e nos
crditos adicionais abertos para este fim (art. 100 da CF).

Regra geral: A execuo contra a Fazenda se faz atravs da expedio de precatrios

(ttulos emitidos a partir de sentena com trnsito em julgado que o torna legitimo credor da
Administrao Pblica). S sero includos no oramento os precatrios apresentados at
01/07, pois nesta data que comea a discusso do oramento para o ano seguinte (art.
100, 1 da CF).

Ordem cronolgica de apresentao dos precatrios: Os precatrios devem ser

liquidados na ordem cronolgica de sua apresentao e no podem conter nome de
pessoas
e
nem
dados
concretos
(princpio
da
impessoalidade).
O pagamento fora da ordem cronolgica de sua apresentao pode gerar, por parte
do credor prejudicado, um pedido de seqestro de quantia necessria a satisfao do
seu dbito, alm da possibilidade interveno federal ou estadual As dotaes
oramentrias e os crditos abertos sero consignados diretamente ao Poder

Judicirio, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a deciso exeqenda

determinar o pagamento segundo as possibilidades do depsito, e autorizar, a
requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito
de precedncia, o seqestro da quantia necessria satisfao do dbito (art. 100,
2
da
CF).
O Presidente do Tribunal competente, que por ato comissivo ou omissivo, retardar ou
tentar frustrar a liquidao regular de precatrio incorrer em crime de
responsabilidade (art. 100, 6 da CF).

Liquidao dos precatrios:

Sero Liquidados at o ltimo dia do exerccio financeiro seguinte (art. 100, 1

da CF).

A EC 30/00 determinou que os precatrios pendentes em 2000 e os que

decorram de ao ajuizada at 31/12/99 sero liquidados por seu valor real, em
moeda corrente, acrescido de juros legais, em prestaes anuais, iguais e
sucessivas, no prazo mximo de 10 anos, permitida a cesso de crditos.

A regra de parcelamento no pagamento de precatrios no se aplica aos crditos

de pequeno valor assim definidos em lei, os de natureza alimentcia, os de que
trata o art. 33 dos ADCT e suas complementaes e os que j tiverem seus
respectivos recursos liberados ou depositados em juzo. - Ressalvados os crditos
definidos em lei como de pequeno valor, os de natureza alimentcia, os de que trata
o art. 33 deste Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e suas
complementaes e os que j tiveram os seus respectivos recursos liberados ou
depositados em juzo, os precatrios pendentes na data de promulgao desta
emenda e os que decorrerem de aes iniciais ajuizadas at 31 de dezembro de
1999 sero liquidados pelo seu valor real, em moeda corrente, acrescentado juros
legais, em prestaes anuais iguais e sucessivas, no prazo mximo de dez anos,
permitida a cesso de crditos (art 78 dos ADCT).

As prestaes anuais a que se refere o caput deste artigo tero, se no liquidadas

at o final do exerccio a que se referem, poder liberatrio do pagamento de
tributos da entidade devedora (art. 78, 2 dos ADCT). Assim, se o Poder Pblico
no pagar o precatrio no primeiro ano, o particular pode ser liberado do
pagamento de tributos. Esta norma sobre compensao legal depende de lei que
ainda no veio.

A EC 37/02 determinou a aplicao do artigo 100 aos dbitos da Fazenda Pblica

decorrentes de sentenas judiciais transitadas em julgado, desde que presentes
os seguintes requisitos: J ter sido objeto de emisso de precatrios judicirios;
ter sido definido como de pequeno valor pela lei de que trata o 3 do art. 100 da
CF ou pelo 87 dos ADCT; estar total ou parcialmente pendente de pagamento na
data da publicao da EC 37/02 (art. 86 dos ADCT).

Essa emenda estabeleceu uma regra transitria at a edio das leis definidoras
de pequeno valor.

Exceo:

Crditos alimentares: Tambm dependem de precatrios e sero liquidados na

ordem cronolgica de sua apresentao, mas formam uma fila a parte em relao
aos demais.

A execuo prevista no art. 100 caput, da Constituio, em favor dos crditos de

natureza alimentar no dispensa a expedio de precatrios, limitando-se a isentalos da observncia da ordem cronolgica dos precatrios decorrentes de
condenaes de outra natureza (Smula 655 do STF).

Os dbitos de natureza alimentar compreendem aqueles decorrentes de salrios,

vencimento, proventos, penses e suas complementaes, benefcios
previdencirios e indenizaes por morte ou invalidez, fundadas na
responsabilidade civil, em virtude de sentena transitada em julgado (art. 100, 1A da CF).

Crditos de pequeno valor: O disposto no caput deste artigo relativamente

expedio de precatrios no se aplica aos pagamentos de obrigaes
definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual,
Distrital ou Municipal deve fazer em virtude de sentena judicial transitada em
julgado (art. 100, 3 da CF).

O art. 87 do ADCT trazia a definio de pequeno valor, mas como os entes da

federao j fixaram os limites em lei, no vale mais o ADCT. A lei pode fixar
valores distintos para o fim previsto no 3 deste artigo, segundo as diferentes
capacidades das entidades de direito pblico (art. 100, 5 da CF).

So vedados a expedio de precatrio complementar ou suplementar de valor

pago, bem como fracionamento, repartio ou quebra do valor de execuo, a fim
de que seu pagamento no se faa, em parte, na forma do estabelecido no 3
deste artigo e, em parte mediante expedio de precatrio (art. 100, 4 da CF).

Uso dos bens pblicos

1. Noes gerais:
As regras sobre o uso do bem pblico so de competncia daquele que detm a sua propriedade,
isto da Unio, dos Estados, Municpios e Distrito Federal.

competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios zelar pela
guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico
(art. 23, I da CF).

Os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de seus bens,

servios e instalaes, conforme dispuser a lei (art. 144, 8 da CF). Ex: Para se fazer uma
passeata no necessrio autorizao, mas deve-se avisar o Poder Pblico para preservao
dos bens dos quais tenha titularidade.

2. Instrumentos para transferncia do uso do bem publico para

particulares:
O uso dos bens pblicos pode ser feito pela prpria pessoa que detm a propriedade ou por
particulares, quando for transferido o uso do bem pblico. Tal transferncia se da atravs de
autorizao, concesso e permisso de uso.

Autorizao de uso: o ato administrativo unilateral, discricionrio e precarssimo atravs

do qual transfere-se o uso do bem pblico para particulares por um perodo de curtssima
durao. Libera-se o exerccio de uma atividade material sobre um bem pblico. Ex:
Empreiteira que esta construindo uma obra pede para usar uma rea publica, em que ir
instalar provisoriamente o seu canteiro de obra; Fechamento de ruas por um final de
semana; Fechamento de ruas do Municpio para transportar determinada carga.
Difere-se da permisso de uso de bem pblico, pois nesta o uso permanente (Ex: Banca de
Jornal) e na autorizao o prazo mximo estabelecido na Lei Orgnica do Municpio de 90
dias (Ex: Circo, Feira do livro).

Permisso de uso: o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio atravs do qual

transfere-se o uso do bem pblico para particulares por um perodo maior que o previsto para
a autorizao. Ex: Instalao de barracas em feiras livres; instalao de Bancas de jornal;
Box em mercados pblicos; Colocao de mesas e cadeiras em caladas.

Concesso de uso:

Concesso comum de uso ou Concesso administrativa de uso: o contrato por

meio do qual delega-se o uso de um bem pblico ao concessionrio por prazo
determinado. Por ser direito pessoal no pode ser transferida, inter vivos ou causa
mortis, a terceiros. Ex: rea para parque de diverso; rea para restaurantes em
Aeroportos; Instalao de lanchonetes em zoolgico.

Concesso de direito real de uso: o contrato por meio do qual delega-se se o uso
em imvel no edificado para fins de edificao; urbanizao; industrializao; cultivo
da terra. (Decreto-lei 271/67). Delega-se o direito real de uso do bem.

Cesso de uso: o contrato administrativo atravs do qual transfere-se o uso de bem

pblico de um rgo da Administrao para outro na mesma esfera de governo ou em
outra.

Atos Administrativos

1. Introduo:
Os autores no tm nenhuma unanimidade sobre o que seja ato administrativo, pois o nosso
sistema no fornece ingredientes para defini-lo. H assim, uma liberdade de estipulao.

2. Conceito:
Ato administrativo a declarao jurdica do Estado ou de quem lhe faa as vezes, no exerccio
de prerrogativas pblicas, praticada enquanto comando complementar de lei e sempre passvel
de reapreciao pelo Poder Judicirio.

2.1 Declarao jurdica:

Declarao jurdica a declarao que produz efeitos no mundo jurdico. Os civilistas
utilizam a expresso manifestao de vontade, mas em direito administrativo no
apropriada, pois h declaraes sem manifestao de vontade. Ex: Se um administrador
acionar o farol por um esbarro, existir uma declarao sem manifestao de vontade.

No direito civil, o fato jurdico lato senso o todo acontecimento que gera efeitos no
mundo jurdico. Divide-se em fato jurdico em sentido estrito (fato natural) e ato jurdico em
sentido amplo (fato humano). O fato natural por sua vez em ordinrio (comum) e
extraordinrio. J o fato humano em atos lcitos e ilcitos. Os lcitos dividem-se em ato
jurdico em sentido estrito ou meramente lcito (depende de manifestao de vontade) e
negcio jurdico (depende de manifestao de vontade qualificada). No direito
administrativo, da mesma forma, h o fato administrativo que nada mais do que todo
acontecimento que gera efeitos no mundo jurdico relacionados funo administrativa. O

fato administrativo divide-se em fato administrativo estrito (Ex: morte de um funcionrio

pblico) e em ato administrativo.

Para os autores que consideram o ato administrativo de uma forma ampla, conceituado
como todo ato que decorre da funo administrativa, seja jurdico ou no e que tenha por
fim dar execuo lei. No nosso conceito, no esto includos os atos no jurdicos, pois
eles no geram efeitos jurdicos.

Para Hely Lopes Meirelles, o ato administrativo ato unilateral (aquele constitudo por
declarao de nica pessoa). Para ns, o ato administrativo pode ser bilateral ou
unilateral.

2.2 Do Estado ou de quem lhe faa as vezes:

O ato administrativo pode ser praticado (editado) pelo Estado ou por particular que tenha
recebido, por delegao, o dever de execut-lo, em nome do Estado. Ex: Concessionrios;
Cartrios extrajudiciais expedindo certido de bito.

Portanto, o ato administrativo identificado por caractersticas prprias e no pelas

pessoas que o executam.

2.3 No exerccio de prerrogativas pblicas:

O ato administrativo regido pelo regime de direito pblico, isto , executado debaixo de
prerrogativas e limites concedidos pelo ordenamento jurdico, em razo de representar
interesses da coletividade (Princpio da supremacia e da indisponibilidade o interesse
publico). Quem lhe faa s vezes tambm esta submetido ao regime de direito pblico.

Os autores que consideram o ato administrativo de forma ampla, afirmam que o ato
administrativo pode ser regido pelo direito pblico ou direito privado, com fundamento no
ato administrativo de imprio (regido pelo direito pblico) e ato administrativo de gesto
(regido pelo direito privado. Ex: Contrato de locao em que o Poder Pblico locatrio).
Para ns os atos de gesto no so atos administrativos, pois nestes o Estado atua como
se pessoa privada fosse. Os atos de gesto, embora sejam atos da Administrao, no
so atos administrativos.

2.4 Praticada enquanto comando complementar da lei (ato de execuo de lei):

Lei uma palavra equvoca, mas nos atos administrativos refere-se ao conjunto de normas
abstratas que tiram seu fundamento direto da Constituio Federal. Assim, o ato
administrativo aquele praticado enquanto comando complementar de Lei ordinria, Lei
complementar, Lei delegada e etc.

Para os autores que consideram ato administrativo de forma ampla, seriam tambm atos
administrativos os atos polticos ou de governo. No nosso conceito de ato administrativo,
no entram os atos de governo ou polticos, pois estes so atos complexos, amplamente
discricionrios, praticados, normalmente pelo Chefe do Poder Executivo, com base direta
na Constituio Federal e no na lei. Ex: Sano; Declarao de guerra e etc. Os atos
polticos ou de governo, embora sejam atos da Administrao, no so atos
administrativos.

2.5 Sempre revisvel pelo Poder Judicirio:

Os atos administrativos so sempre revisveis pelo Poder Judicirio, no que se refere a
validade (legalidade) do ato. A Lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou
ameaa a direito (art. 5, XXXV da CF).

3.

Ato administrativo e ato da Administrao:

Atos da Administrao so aqueles praticados pelos rgos ou pessoas vinculadas a estrutura do
Poder Executivo. Assim, o conjunto formado pelos atos da Administrao um e o conjunto
formado pelos atos administrativos outro, isto h atos da Administrao que no so atos
administrativos e outros que so atos administrativos. E h atos administrativos que so da
Administrao e outros que no so.

Atos administrativos que no so atos da Administrao: Atos administrativos praticados

pelo Poder Legislativo ou Poder Judicirio, na sua funo atpica.

Atos da Administrao que no so atos administrativos:

Atos atpicos praticados pelo Poder Executivo, exercendo funo legislativa ou

judiciria. Ex: Medida Provisria.

Atos materiais (no jurdicos) praticados pelo Poder Executivo, enquanto

comandos complementares da lei. Ex: Ato de limpar as ruas; Ato de servir um
caf e etc.

Atos regidos pelo direito privado praticados pelo Poder Executivo. Ex: Atos de
gesto.

Atos polticos ou de governo praticados pelo Poder Executivo (atos complexos

amplamente discricionrios praticados com base direta na Constituio Federal).
Ex: Sano ou veto da lei; Declarao de guerra e etc.

4. Perfeio, validade e eficcia do ato administrativo:

Hely Lopes Meirelles considera estes campos interdependentes, mas para ns so campos
autnomos:

Campo da existncia: O ato administrativo perfeito (concludo) quando cumprir os

requisitos de existncia jurdica, includo nestes a publicidade.

Para alguns autores a publicidade no faz parte da existncia, mas para ns faz. Ex:
Presidente assina um decreto e depois rasga. Para ns, o papel no era nada, apenas um
simples projeto de ato administrativo, mas para quem acha que a publicidade no faz parte da
existncia, aquele papel um ato administrativo.

Campo da validade: O ato administrativo vlido quando produzido de acordo com as

normas jurdicas que o regem (adequado ordem jurdica).

Campo da eficcia: Eficcia uma palavra equvoca em direito, sendo ora utilizada para
verificao da produo de efeitos no campo social e ora no sentido estritamente jurdico.
Analisado por este ltimo sentido, o ato administrativo eficaz quando esta apto a produzir
efeitos.

Pode acontecer de um ato administrativo existir, ser vlido, mas ser ineficaz (seus efeitos serem
inibidos): Quando o ato administrativo submetido a uma condio suspensiva (fato futuro e
incerto que o suspende); a um termo inicial (subordinado a um fato futuro e certo) ou pratica ou
edio de outro ato jurdico que condiciona os seus efeitos (Ex: portaria que s produzir efeitos
aps a deciso do governador).

O ato administrativo pode ser perfeito, valido e eficaz (concludo; de acordo com a lei e apto a
produzir efeitos); pode ser perfeito valido ineficaz (concludo; de acordo com a lei, mas no apto
a produzir efeitos); pode ser perfeito, invalido e eficaz (concludo; no esta de acordo com a lei,
mas capaz de produzir efeitos, pois ainda no foi extinto do mundo jurdico); pode ser perfeito,
invalido e ineficaz. (concludo; no esta de acordo com a lei e ser revogado);

Atributos ou Qualidades Jurdicas do Ato Administrativo

1. Atributos do ato administrativo:

Estes atributos dos atos administrativos surgem em razo dos interesses que a
Administrao representa quando atua, estando algumas presentes em todos os atos
administrativos e outros no.

Presuno de legitimidade ou veracidade ou validade ou legalidade.

Imperatividade

Exigibilidade ou coercibilidade

Auto-executoriedade ou executoriedade

2. Presuno de legitimidade (veracidade, validade ou legalidade):

Presuno de legitimidade a presuno de que os atos administrativos so vlidos, isto , de
acordo com a lei at que se prove o contrrio. Trata-se de uma presuno relativa. Ex: Certido
de bito tem a presuno de validade at que se prove que o de cujus esta vivo.

3. Imperatividade:
Imperatividade o poder que os atos administrativos possuem de impor obrigaes
unilateralmente aos administrados, independentemente da concordncia destes. Ex: A luz
vermelha no farol um ato administrativo que obriga unilateralmente o motorista a parar, mesmo
que ele no concorde.

4. Exigibilidade ou coercibilidade:
Exigibilidade o poder que os atos administrativos possuem de serem exigidos quanto ao seu
cumprimento, sob ameaa de sano. Vai alm da imperatividade, pois traz uma coero para que
se cumpra o ato administrativo. Ex: Presena do guarda na esquina do farol a ameaa de
sano.

A exigibilidade e a imperatividade podem nascer no mesmo instante cronolgico ou primeiro a

obrigao e depois a ameaa de sano, assim a imperatividade um pressuposto lgico da
exigibilidade.

5. Auto-Executoriedade ou Executoriedade (Celso Antonio Bandeira

de Mello):
Auto-executoriedade o poder que os atos administrativos tm de serem executados pela prpria
Administrao independentemente de qualquer solicitao ao Poder Judicirio. algo que vai
alm da imperatividade e da exigibilidade.

Executar, no sentido jurdico, cumprir aquilo que a lei pr-estabelece abstratamente. O particular
no tem executoriedade, com exceo do desforo pessoal para evitar a perpetuao do esbulho.
Ex: O agente pblico que constatar que uma danceteria toca msicas acima do limite mximo
permitido, poder lavrar auto de infrao, j o particular tem que entrar com ao competente no
Judicirio.

Requisitos para a auto-executoriedade:

Previso expressa na lei: A Administrao pode executar sozinha os seus atos

quando existir previso na lei, mas no precisa estar mencionada a palavra autoexecutoriedade. Ex: vedado vender produtos nas vias publicas sem licena
municipal, sob pena de serem apreendidas as mercadorias.

Previso tcita ou implcita na lei: Administrao pode executar sozinha os seus

atos quando ocorrer uma situao de urgncia em que haja violao do interesse
pblico e inexista um meio judicial idneo capaz de a tempo evitar a leso. Ex: O
administrador pode apreender um carrinho de cachorro-quente que venda lanches
com veneno.

A autorizao para a auto-executoriedade implcita est na prpria lei que conferiu

competncia Administrao para faz-lo, pois a competncia um dever-poder e ao
outorgar o dever de executar a lei, outorgou o poder para faz-lo, seja ele implcito ou
explcito.

Princpios que limitam a discricionariedade (liberdade de escolha do administrador) na

auto-executoriedade:

Princpio da razoabilidade: Administrador deve sempre se comportar dentro do que

determina a razo.

Princpio da proporcionalidade: Administrador deve sempre adotar os meios

adequados para atingir os fins previstos na lei, ou seja, deve haver pertinncia lgica
entre o meio e o fim. A ofensa ao princpio da proporcionalidade tambm leva
ofensa do princpio da razoabilidade.

No h liberdade que no tenha limites e se ultrapassados estes gera abuso de poder, que
uma espcie de ilegalidade.

Requisitos dos Atos Administrativos

1. Requisitos (elementos, causas ou pressupostos) dos atos

administrativos:
Para Hely Lopes Meirelles, os requisitos do ato administrativos so: competncia, objeto, motivo,
finalidade e forma. Para outros, sujeito competente ou competncia subjetiva, objeto lcito,
motivo de fato ou pressupostos fticos ou causa, pressupostos fticos ou teleolgicos e forma.

Adotamos uma teoria mais prxima de Celso Antonio Bandeira de Mello que afirma que os
requisitos so condies necessrias existncia e validade de um ato administrativo. Assim, h
duas categorias:

Requisitos para o ato existir: So denominados de Elementos.

Contedo

Forma

Requisitos para o ato ser administrativo e vlido: So denominados de Pressupostos.

Pressupostos de existncia:
o

Objeto

Pertinncia com a funo administrativa

Pressupostos de validade
o

Competncia

Motivo

Formalidade

2. Requisitos para o ato existir (Elementos):

Encontram-se dentro do ato, de tal forma que se forem retirados do ato, no sero mais atos.

Contedo: o que o ato declara. No se confunde com o objeto, que a realidade sobre o
qual se declara.

Forma: a maneira pela qual se revela o contedo para o mundo jurdico. Ex: Decreto,
Portaria, Alvar, Notificao e etc.

Os atos normalmente so praticados por uma forma escrita, mas nada impede que o sejam
atravs de comandos verbais ou sinais. Ex: Guarda requisita um bem do particular para salvar
outro particular.

Em Portuga,l o silncio pode ser forma de expedio de ato administrativo, mas para ns no,
pois no silncio no h qualquer declarao. Assim, se a lei atribuir efeitos jurdicos ao silncio,
ser fato administrativo e no ato administrativo. Entretanto, isso no quer dizer que no existam
atos administrativos tcitos (aqueles cujo contedo decorre de outro expressamente firmado). Ex:
Administrador defere a cesso de uso para a creche e tacitamente indefere para a escola.

relevante destacar que no h contedo sem forma e nem forma sem contedo.

3. Requisitos para o ato ser administrativo e vlido.

3.1 Pressupostos de existncia

Objeto: a realidade sobre a qual se declara. Ato inexistente tem aparncia de ato, por
ter contedo e forma, mas no ato, pois no tem objeto. Ex: Demisso de funcionrio
morto.

Pertinncia com a funo administrativa: O ato administrativo praticado ao longo da

funo administrativa.

A sentena de um juiz tem contedo, tem forma e tem objeto, mas no tem pertinncia,
pois praticada ao longo da funo judicial; A lei tambm tem contedo, tem forma, tem
objeto, mas no tem pertinncia com a funo administrativa.

3.2 Pressupostos de validade:

Competncia: o dever-poder atribudo por lei a algum para exercer atos da funo
administrativa O ato administrativo deve ser editado por quem tenha competncia.

O Estado, atravs do poder de auto-organizao, estabeleceu dentro de sua estrutura

vrias reas de atuao. Assim, para que o ato administrativo seja editado pela pessoa
competente, precisa atender trs perspectivas, seno ser invlido:

Ser praticado pela pessoa jurdica competente.

Que o rgo que pratique o ato dentro da pessoa jurdica tambm seja
competente.

Que a pessoa fsica de dentro do rgo tenha competncia para praticar o

ato.

Motivo: o acontecimento da realidade que autoriza a prtica do ato administrativo. Ex:

O motivo da demisso o fato de faltar mais de 30 dias.

Deve existir adequao (pertinncia lgica) entre o motivo, o contedo e a finalidade do

ato. Ex: No h pertinncia quando o administrador alegar falta por mais de 30 dias e na
verdade o motivo era agresso. Para Celso Bandeira de Melo, esta pertinncia lgica que
obrigatoriamente deve existir entre o motivo, o contedo e a finalidade nada mais do que
a causa do ato administrativo. Para outros autores, causa do ato administrativo e motivo
so sinnimos. Para ns, a causa do administrativo esta implcita no motivo.

Se a lei definir o motivo, o administrador precisa apenas verificar se o fato ocorreu, mas se
no definir ou definir de modo vago, existir uma discricionariedade para o motivo.

Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, os motivos alegados para a prtica de um

ato ficam a ele vinculados (condicionam a validade) de tal modo que a alegao de
motivos falsos ou inexistentes tornam o ato viciado.

Para os que entendem que o motivo e o objeto so requisitos de validade, afirmam que a
soma desses dois o mrito do ato administrativo. O Poder Judicirio no poder analisar
o mrito do ato administrativo, salvo quando for ilegal.

Formalidade ou formalizao: a maneira especfica pela qual um ato administrativo

deve ser praticado para que seja vlido. Ex: Contrato sobre direito real imobilirio deve
ser feito por escritura pblica.

Os autores que no distinguem entre pressupostos de existncia e validade misturam

forma e formalidade. Mas para ns, so coisas diferentes, assim um ato pode ter forma e
no ter formalidade, sendo invlido.

A lei pode prescrever tambm requisitos procedimentais (atos que obrigatoriamente devem
ser praticados de forma vlida antes dos outros para que esses ltimos sejam vlidos). Ex:
A prtica da classificao sem habilitao na licitao causa invalidade.

4. Observaes:

Finalidade: a razo jurdica pela qual um ato administrativo foi abstratamente previsto
no ordenamento jurdico. O administrador, ao praticar o ato, tem que faz-lo em busca da
finalidade para o qual foi criado e se pratic-lo fora da finalidade, haver abuso de poder
ou desvio de finalidade.

Genericamente, todos os atos tm a finalidade de satisfao do interesse pblico, mas no

podemos esquecer que tambm h uma finalidade especfica de cada ato.

Motivo no se confunde com motivao: Motivao a justificao escrita que

ensejou a prtica do ato. Se a motivao for obrigatria, ser pressuposto de validade do
ato administrativo.

Motivao obrigatria: Quando a lei exigir e se nada disser nos atos

vinculados e discricionrios. A motivao deve tambm existir nos atos
discricionrios, pois s com ela o cidado ter condies de saber se o Estado
esta agindo de acordo com a lei (princpio da motivao). Para Hely Lopes
Meirelles, a motivao s obrigatria nos atos vinculados.

Motivao no obrigatria: quando o ato no for praticado de forma escrita

(Ex: sinal, comando verbal) e quando a lei especificar de tal forma o motivo do
ato, que deixe induvidoso, inclusive quanto aos seus aspectos temporais e
espaciais, o nico fato que pode se caracterizar como motivo do ato (Ex:
aposentadoria compulsria).

Motivo diferente do motivo legal do ato: Motivo legal do ato o fato abstratamente
previsto na hiptese da norma jurdica que quando ocorrer na realidade determina ou
autoriza a prtica do ato administrativo. O motivo legal do ato equivale hiptese de
incidncia do tributo, j o motivo equivale ao fato imponvel do tributo.

Quando h ato sem motivo legal caber ao administrador a escolha do motivo, dentro de
limites ditados pela relao lgica entre o motivo, o contedo e a finalidade do ato.

Motivo tambm no se confunde com mvel do ato administrativo: Mvel do ato

administrativo a inteno psicolgica subjetiva do agente no momento em que o ato foi
praticado. O mvel pode ser lcito ou ilcito que no conduzir invalidade do ato, assim
no pressuposto de validade.

Mvel do ato administrativo diferente da vontade: Vontade o querer do agente

que pratica o ato (que forma a declarao materializadora do seu contedo).

Para autores que definem o ato administrativo como uma manifestao de vontade,
tambm incluem a vontade como pressuposto de validade. Para ns no pressuposto
de validade. A vontade tem relevncia apenas nos atos discricionrios.

Mvel do ato administrativo tambm no se confunde com finalidade: Enquanto o

mvel subjetivo, a finalidade objetiva.

Espcies de atos administrativos

1. Espcies de atos administrativos:

Atos normativos: So aqueles que contm um comando geral do Poder Executivo visando
correta aplicao da lei. So atos infralegais que encontram fundamento no poder
normativo (art. 84, IV da CF). Ex: Decretos; Regulamentos; Portarias e etc.

Atos ordinatrios: So aqueles que visam a disciplinar o funcionamento da Administrao e

a conduta de seus agentes no desempenho de suas atribuies. Encontra fundamento no
Poder Hierrquico. Ex: Ordens, Circulares, Avisos, Portarias, Ordens de servio e Ofcios.

Atos negociais: So aqueles que contm uma declarao de vontade da Administrao

visando concretizar negcios jurdicos, conferindo certa faculdade ao particular nas
condies impostas por ela. diferente dos negcios jurdicos, pois ato unilateral.

Atos enunciativos: So aqueles que contm a certificao de um fato ou emisso de

opinio da Administrao sobre determinado assunto sem se vincular ao seu enunciado. Ex:
Certides, Atestados, Pareceres e o apostilamento de direitos (atos declaratrios de uma
situao anterior criada por lei).

Atos punitivos: So aqueles que contm uma sano imposta pela Administrao queles
que infringirem disposies legais. Encontra fundamento no Poder Disciplinar. Ex: Interdio
de estabelecimento comercial em vista de irregularidade; Aplicao de multas e etc.

Formas de atos administrativos

1. Formas de atos administrativos:

Decreto: a forma pela qual so expedidos os atos de competncia privativa ou exclusiva

do Chefe do executivo. Tem a funo de promover a fiel execuo da lei. Ex: decreto
regulamentar.

Portaria: a forma pela qual a autoridade de nvel inferior ao Chefe do Executivo fixa
normas gerais para disciplinar conduta de seus subordinados. (atos normativos e
ordinatrios).

Alvar: a forma pela qual so expedidas as licenas e autorizaes. Estas so contedo e

alvar forma.

Ofcio: a forma pela qual so expedidas comunicaes administrativas entre autoridades

ou entre autoridades e particulares (atos ordinatrios).

Parecer: a forma pela qual os rgos consultivos firmam manifestaes opinativas a cerca
de questes que lhes so postas a exame. No vincula a autoridade (atos enunciativos).

Ordem de servio: a forma pela qual as autoridades firmam determinaes para que as
pessoas realizem atividades a que esto obrigadas (atos ordinatrios).

Despacho: a forma pela qual so firmadas decises por autoridades em requerimentos,

papis, expedientes, processo e outros. Despacho normativo aquele firmado em caso
concreto com uma extenso do decidido para todos os casos anlogos.

Classificao dos atos administrativos

1. Classificao:
Os autores divergem na classificao em razo dos conceitos diferentes. Um ato administrativo
pode estar enquadrado em vrias classificaes ao mesmo tempo. Ex: Ato de permisso de uso
ato individual, externo, de imprio, discricionrio e simples.

2. Quanto ao alcance ou efeitos sob terceiros:

Atos internos: So aqueles que geram efeitos dentro da Administrao Pblica. Ex: Edio
de pareceres.

Atos externos: So aqueles que geram efeitos fora da Administrao Pblica, atingindo
terceiros. Ex: Permisso de uso; Desapropriao.

3. Quanto composio interna:

Atos simples: So aqueles que decorrem da manifestao de vontade de um nico rgo

(singular, impessoal ou colegiado). Ex: Demisso de um funcionrio.

Atos compostos: So aqueles que decorrem da manifestao de vontade de um nico

rgo em situao seqencial. Ex: Nomeao do Procurador-Geral de Justia.

Atos complexos: So aqueles que decorrem da conjugao de vontades de mais de um

rgo no interior de uma mesmo pessoa jurdica. Ex: Ato de investidura; portaria
intersecretarial.

4. Quanto sua formao:

Atos unilaterais: So aqueles formados pela manifestao de vontade de uma nica

pessoa. Ex: Demisso - Para Hely Lopes Meirelles, s existem os atos administrativos
unilaterais.

Atos bilaterais: So aqueles formados pela manifestao de vontade de mais de uma

pessoa. Ex: Contrato administrativo.

5. Quanto sua estrutura:

Atos concretos: So aqueles que se exaurem em uma aplicao. Ex: Apreenso.

Atos abstratos: So aqueles que comportam reiteradas aplicaes, sempre que se renove a
hiptese nele prevista. Ex: Punio.

6. Quanto aos destinatrios:

Atos gerais: So aqueles editados sem um destinatrio especfico. Ex: Concurso pblico.

Atos individuais: So aqueles editados com um destinatrio especfico. Ex: Permisso para
uso de bem pblico.

7. Quanto esfera jurdica de seus destinatrios:

Atos ampliativos: So aqueles que trazem prerrogativas ao destinatrio, alargam sua esfera
jurdica. Ex: Nomeao de um funcionrio; Outorga de permisso.

Atos restritivos: So aqueles que restringem a esfera jurdica do destinatrio, retiram

direitos seus. Ex: Demisso; Revogao da permisso.

8. Quanto s prerrogativas da Administrao para pratic-los:

Atos de imprio: So aqueles praticados sob o regime de prerrogativas pblicas. A

administrao de forma unilateral impe sua vontade sobre os administrados (princpio da
supremacia dos interesses pblicos). Ex: Interdio de estabelecimento comercial por
irregularidades.

Atos de expediente: So aqueles destinados a dar andamento aos processos e papis que
tramitam no interior das reparties.

Os atos de gesto (praticados sob o regime de direito privado. Ex: contratos de locao em que a
Administrao locatria) no so atos administrativos, mas so atos da Administrao. Para os
autores que consideram o ato administrativo de forma ampla, os atos de gesto so atos
administrativos.

9. Quanto ao grau de liberdade conferido ao administrador:

Atos vinculados: So aqueles praticados sem liberdade subjetiva, isto , sem espao para
a realizao de um juzo de convenincia e oportunidade. O administrador fica inteiramente
preso ao enunciado da lei, que estabelece previamente um nico comportamento possvel a
ser adotado em situaes concretas. Ex: Pedido de aposentadoria por idade em que o
servidor demonstra ter atingido o limite exigido pela Constituio Federal.

Atos Discricionrios: So aqueles praticados com liberdade de opo, mas dentro dos
limites da lei. O administrador tambm fica preso ao enunciado da lei, mas ela no
estabelece um nico comportamento possvel a ser adotado em situaes concretas,
existindo assim espao para a realizao de um juzo de convenincia e oportunidade. Ex: A
concesso de uso de bem pblico depende das caractersticas de cada caso concreto;
Pedido de moradores exigindo o fechamento de uma rua para festas Juninas.

A discricionariedade a escolha de alternativas dentro da lei. J a arbitrariedade a escolha

de alternativas fora do campo de opes, levando invalidade do ato.

O Poder Judicirio pode rever o ato discricionrio sob o aspecto da legalidade, mas no pode
analisar o mrito do ato administrativo (conjunto de alternativas vlidas), salvo quando
invlido. Assim, pode analisar o ato sob a tica da eficincia, da moralidade, da razoabilidade,
pois o ato administrativo que contrariar estes princpios no se encontra dentro das opes
vlidas.

Alguns autores alemes afirmam que no h discricionariedade, pois o administrador tem

sempre que escolher a melhor alternativa ao interesse pblico, assim toda atividade seria
vinculada.

Aspectos do ato administrativo que so vinculados: Para Hely Lopes Meirelles, so vinculados
a competncia, a finalidade e a forma (vem definida na lei). Para maior parte dos autores,
apenas a competncia e a finalidade, pois a forma pode ser um aspecto discricionrio (Ex: Lei
que disciplina contrato administrativo, diz que tem que ser na forma de termo administrativo,
mas quando o valor for baixo pode ser por papis simplificados); Celso Antonio diz que apenas
a competncia, pois a lei nem sempre diz o que finalidade pblica, cabendo ao
administrados escolher.

Classificao dos atos administrativos quanto ao contedo

1. Admisso:
Admisso o ato administrativo unilateral vinculado, pelo qual a Administrao faculta algum o
ingresso em um estabelecimento governamental para o recebimento de um servio pblico. Ex:
Matrcula em escola.

preciso no confundir com a admisso que se refere contratao de servidores por prazo
determinado sem concurso pblico.

2. Licena:
Licena o ato administrativo unilateral vinculado, pelo qual a Administrao faculta algum o
exerccio de uma atividade material. Ex: Licena para edificar ou construir. Diferente da
autorizao, que discricionria.

3. Homologao:
Homologao o ato administrativo unilateral vinculado, pelo qual a Administrao manifesta a
sua concordncia com a legalidade de ato jurdico j praticado.

4. Aprovao:
Aprovao o ato administrativo unilateral discricionrio, pelo qual a Administrao manifesta sua
concordncia com ato jurdico j praticado ou que ainda deva ser praticado. um ato jurdico que
controla outro ato jurdico.

Aprovao prvia ou a priori: Ocorre antes da prtica do ato e um requisito necessrio

validade do ato.

Aprovao posterior ou a posteriore: Ocorre aps a pratica do ato e uma condio

indispensvel para sua eficcia. Ex: Ato que depende de aprovao do governador.

Na aprovao, o ato discricionrio e pode ser prvia ou posterior. Na homologao, o ato

vinculado e s pode ser posterior prtica do ato. Para outros autores a homologao o ato
administrativo unilateral pelo qual o Poder Pblico manifesta a sua concordncia com legalidade
ou a convenincia de ato jurdico j praticado, diferindo da aprovao apenas pelo fato de ser
posterior.

5. Concesso:
Concesso o contrato administrativo pelo qual a Administrao (Poder Concedente), em carter
no precrio, faculta a algum (Concessionrio) o uso de um bem pblico, a responsabilidade pela
prestao de um servio pblico ou a realizao de uma obra pblica, mediante o deferimento da
sua explorao econmica. Este contrato est submetido ao regime de direito pblico.

Tendo em vista que o contrato tem prazo determinado, se o Poder Concedente extingui-lo antes
do trmino por questes de convenincia e oportunidade, dever indenizar, pois o particular tem
direito manuteno do vnculo.

Concesso para uso de bem pblico:

Concesso comum de uso ou Concesso administrativa de uso: o contrato

administrativo por meio do qual delega-se o uso de um bem pblico ao concessionrio,
por prazo certo e determinado. Por ser direito pessoal no pode ser transferida, inter

vivos ou causa mortis, terceiros. Ex: rea para parque de diverso; rea para
restaurantes em Aeroportos.

Cesso de uso: o contrato administrativo atravs do qual transfere-se o uso de bem

pblico de um rgo da Administrao para outro na mesma esfera de governo ou em
outra.

Concesso de direito real de uso: o contrato administrativo por meio do qual

delega-se o uso em imvel no edificado para fins de edificao; urbanizao;
industrializao; cultivo da terra (Decreto-lei 271/67). Delega-se o direito real de uso do
bem.

Concesso para realizao de uma obra pblica:

Contrato de obra pblica: o contrato por meio do qual delega-se a realizao da

obra pblica. A obra ser paga pelos cofres pblicos.

Concesso de obra pblica ou Concesso de servio pblico precedida da

execuo de obra pblica: o contrato por meio do qual delega-se a realizao da
obra pblica e o direito de explor-la. A obra pblica ser paga por meio de tarifas.

Concesso para delegao de servio pblico: o contrato por meio do qual delega-se a
prestao de um servio pblico, sem lhe conferir a titularidade, atuando assim em nome do
Estado (Lei 8987/95 e Lei 9074/95).

Incumbe ao Poder Pblico na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou

permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos (art. 175 da CF).

A lei dispor sobre o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios

pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de
caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso; os direitos dos usurios,
poltica tarifria, a obrigao de manter servio adequado (art. 175, pargrafo nico da CF).

6. Permisso:
Permisso o ato administrativo unilateral discricionrio pelo qual o Poder Pblico (Permitente),
em carter precrio, faculta a algum (Permissionrio) o uso de um bem pblico ou a
responsabilidade pela prestao de um servio pblico. H autores que afirmam que permisso
contrato e no ato unilateral (art. 175, pargrafo nico da CF).

Tendo em vista que a permisso tem prazo indeterminado, o Promitente pode revog-lo a
qualquer momento, por motivos de convenincia e oportunidade, sem que haja qualquer direito
indenizao.

Quando excepcionalmente confere-se prazo certo s permisses so denominadas pela doutrina

de permisses qualificadas (aquelas que trazem clusulas limitadoras da discricionariedade).
Segundo Hely Lopes Meirelles, a Administrao pode fixar prazo se a lei no vedar, e clusula
para indeniza,r no caso de revogar a permisso. J para a maioria da doutrina no possvel, pois
a permisso tem carter precrio, sendo esta uma concesso simulada.

Permisso de uso: o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio atravs do qual

transfere-se o uso do bem pblico para particulares por um perodo maior que o previsto para
a autorizao. Ex: Instalao de barracas em feiras livres; instalao de Bancas de jornal;
Box em mercados pblicos; Colocao de mesas e cadeiras em caladas.

Permisso de servio pblico: o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio

pelo qual transfere-se a prestao do servio pblico particulares.

7. Autorizao:
Autorizao o ato administrativo unilateral discricionrio pelo qual o Poder Pblico faculta a
algum, em carter precrio, o exerccio de uma dada atividade material (no jurdica).

Autorizao de uso: o ato administrativo unilateral, discricionrio e precarssimo atravs

do qual transfere-se o uso do bem pblico para particulares por um perodo de curtssima
durao. Libera-se o exerccio de uma atividade material sobre um bem pblico. Ex:
Empreiteira que est construindo uma obra pede para usar uma rea pblica, em que ir
instalar provisoriamente o seu canteiro de obra; Fechamento de ruas por um final de
semana; Fechamento de ruas do Municpio para transportar determinada carga.

Difere-se da permisso de uso de bem pblico, pois nesta o uso permanente (Ex: Banca de
Jornal) e na autorizao o prazo mximo estabelecido na Lei Orgnica do Municpio de 90
dias (Ex: Circo, Feira do livro).

Autorizao de servio pblico: o ato administrativo atravs do qual autoriza-se que

particulares prestem servio pblico.

Formas de extino dos atos administrativos

1. Formas de extino dos atos administrativos

Cumprimento dos seus efeitos. Ex: Despacho concedendo frias. No fim das frias, o
despacho se extingue

Desaparecimento do sujeito ou do objeto do ato. Ex: O perecimento do bem leva extino

do tombamento que sobre ele existia.

Retirada: A extino do ato administrativo decorre da edio de outro ato jurdico.

Caducidade

Contraposio ou derrubada

Cassao

Renncia

Recusa

Anulao

Revogao

2. Caducidade:
Caducidade a retirada do ato administrativo por ter sobrevindo norma superior que torna
incompatvel a manuteno do ato. O ato estava de acordo com a lei, mas sobreveio uma nova e
ele ficou incompatvel.

No se pode confundir esta caducidade com a caducidade da concesso do servio pblico, que
nada mais do que a extino da concesso por inadimplncia do concessionrio.

3. Contraposio ou derrubada:

Derrubada a retirada do ato administrativo pela edio de um outro ato jurdico, expedido com
base em competncia diferente e com efeitos incompatveis, inibindo assim a continuidade da sua
eficcia. Os efeitos do primeiro ficam inibidos pelo do segundo. Ex: Efeitos de demisso impede
os efeitos da nomeao.

4. Cassao:
Cassao a retirada do ato administrativo por ter o seu beneficirio descumprido condio
indispensvel para a manuteno do ato. Ex: Cassao do alvar de funcionamento do pasteleiro
por no atingir condies de higiene.

Para Hely Lopes Meirelles, a cassao seria espcie de anulao. No concordamos com essa
posio, pois s existe espcie de um gnero, se tem as mesmas caractersticas do gnero e
cassao no tem as caractersticas da anulao (os efeitos da cassao no so ex tunc, como
os da anulao).

5. Renncia:
Renncia a retirada do ato administrativo eficaz por seu beneficirio no mais desejar a
continuidade dos seus efeitos. A renncia s se destina aos atos ampliativos (atos que trazem
privilgios). Ex: Algum que tem uma permisso de uso de bem pblico no a quer mais.

6. Recusa:
Recusa a retirada do ato administrativo ineficaz em decorrncia do seu futuro beneficirio no
desejar a produo de seus efeitos. O ato ainda no est gerando efeitos, pois depende da
concordncia do seu beneficirio, mas este o recusa antes que possa gerar efeitos.

7. Anulao:
Anulao a retirada do ato administrativo em decorrncia da invalidade (ilegalidade) e poder
ser feita pela Administrao Pblica (princpio da autotutela) ou pelo Poder Judicirio. Os efeitos
da anulao so ex tunc (retroagem origem do ato).

A Administrao pode declarar a nulidade de seus prprios atos (sumula 346 do STF). A
Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais,
porque deles no se originam direitos; ou revog-los por motivos e convenincia e oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos e ressalvadas em todos os casos, a apreciao judicial (smula
473 do STF). - A doutrina e a Jurisprudncia tm entendido que a anulao no pode atingir
terceiro de boa-f.

Categorias de invalidade: Para Hely Lopes Meirelles e Celso Antonio Bandeira de Mello, o
direito administrativo tem um sistema de invalidade prprio que no se confunde com o do

direito privado, pois os princpios e valores do direito administrativo so diferentes. No direito

privado, o ato nulo atinge a ordem pblica e o anulvel num primeiro momento, atinge os
direitos das partes (H autores que trazem ainda o ato inexistente), j no direito
administrativo nunca haver um ato que atinja apenas as partes, pois todo vcio atinge a
ordem pblica.

Para Hely Lopes Meirelles, s h atos nulos no direito administrativo. Entretanto, para a
maioria da doutrina h atos nulos e anulveis, mas diferentes do direito privado. O ato nulo
no pode ser convalidado, mas o anulvel em tese pode ser convalidado. H ainda autores
que trazem o ato inexistente, aquele que tem aparncia de ato administrativo, mas no . Ex:
Demisso de funcionrio morto. O inexistente diferente do nulo, pois no gera qualquer
conseqncia, enquanto o nulo gera, isto tem que respeitar o terceiro de boa-f.

Convalidao: o ato jurdico que com efeitos retroativos sana vcio de ato antecedente de
tal modo que ele passa a ser considerado como vlido desde o seu nascimento.

O legislador admitiu a existncia da convalidao ao afirmar que Os atos administrativos

devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos quando:
importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao do ato administrativo (art. 50, VIII
da Lei 9784/99).

Para alguns, a convalidao fato jurdico em sentido amplo. Ex: O tempo pode ser uma
forma de convalidao, pois ao ocorrer a prescrio para se anular o ato, automaticamente ele
estar convalidado.

A convalidao um dever, por fora do princpio da estabilidade das relaes jurdicas. Assim
sempre que um ato possa ser sanado deve ser feito, pois a anulao uma fonte de incerteza
no ordenamento jurdico. H autores que afirmam que a convalidao uma
discricionariedade.

Espcies de convalidao:

Ratificao: a convalidao feita pela prpria autoridade que praticou o ato.

Confirmao: a convalidao feita por uma autoridade superior quela que praticou
o ato.

Saneamento: a convalidao feita por ato de terceiro.

Casos em que o ato no poder ser convalidado:

Prescrio do prazo para anulao.

Impugnao do ato pela via judicial ou administrativo pois, neste caso o ato ser
anulado e no convalidado.

Convalidao no se confunde com converso (sanatria) do ato administrativo, que o ato

administrativo que, com efeitos ex tunc, transforma um ato viciado em outro de diferente
categoria tipolgica. O ato passa a ser considerado vlido desde o seu nascimento. A
converso possvel diante do ato nulo, mas no diante do ato anulvel.

8. Revogao:
Revogao a retirada do ato administrativo em decorrncia da sua inconvenincia ou
inoportunidade em face dos interesses pblicos. Os efeitos da revogao so ex nunc (no
retroagem), pois at o momento da revogao os atos eram vlidos (legais).

A revogao s pode ser realizada pela Administrao Pblica, pois envolve juzo de valores
(princpio da autotutela). uma forma discricionria de retirada do ato administrativo.

Atos administrativos irrevogveis:

Atos administrativos declarados como irrevogveis pela lei;

Atos administrativos j extintos;

Atos administrativos que geraram direitos adquiridos (direito que foi definitivamente
incorporado no patrimnio de algum);

Atos administrativos vinculados.

Para Celso Antonio Bandeira de Mello, invalidao utilizada como sinnimo de anulao. Para
Hely Lopes Meirelles, a invalidao gnero do qual a anulao e revogao so espcies.

Controle da Administrao Publica

Controle da Administrao Pblica a faculdade de vigilncia, orientao e correo que UM
PODER, RGO OU AUTORIDADE exerce sobre a conduta funcional de outro.

Espcies de Controle
1.

quanto

extenso

do

controle:

CONTROLE INTERNO: todo aquele realizado pela entidade ou rgo responsvel pela atividade
controlada,
no
mbito
da
prpria
administrao.
- exercido
de
forma
integrada
entre
os
Poderes
- responsabilidade solidria dos responsveis pelo controle interno, quando deixarem de dar cincia
ao
TCU
de
qualquer
irregularidade
ou
ilegalidade.
CONTROLE EXTERNO: ocorre quando o rgo fiscalizador se situa em Administrao DIVERSA
daquela
de
onde
a
conduta
administrativa
se
originou.
- controle
do
Judicirio
sobre
os
atos
do
Executivo
em
aes
judiciais;
- sustao
de
ato
normativo
do
Poder
Executivo
pelo
Legislativo;
CONTROLE EXTERNO POPULAR: As contas dos Municpios ficaro, durante 60 dias,
anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder
questionar-lhes
a
legitimidade,
nos
termos
da
lei.

2.

quanto

ao

momento

em

que

se

efetua:

CONTROLE PRVIO OU PREVENTIVO: o que exercido antes de consumar-se a conduta

administrativa, como ocorre, por exemplo, com aprovao prvia, por parte do Senado Federal, do
Presidente
e
diretores
do
Banco
Central.
CONTROLE CONCOMITANTE: acompanha a situao administrativa no momento em que ela se
verifica. o que ocorre, por exemplo, com a fiscalizao de um contrato em andamento.
CONTROLE POSTERIOR OU CORRETIVO: tem por objetivo a reviso de atos j praticados, para
corrigi-los, desfaz-los ou, somente, confirm-los. ABRANGE ATOS como os de aprovao,
homologao,
anulao,
revogao
ou
convalidao.

3.

quanto

natureza

do

controle:

CONTROLE DE LEGALIDADE: o que verifica a conformidade da conduta administrativa com as

normas legais que a regem. Esse controle pode ser interno ou externo. Vale dizer que a
Administrao exercita-o de ofcio ou mediante provocao: o Legislativo s o efetiva nos casos
constitucionalmente previstos; e o Judicirio atravs da ao adequada. Por esse controle o ato
ilegal
e
ilegtimo
somente
pode
ser
anulado,
e
no
revogado.
CONTROLE DO MRITO: o que se consuma pela verificao da convenincia e da oportunidade
da conduta administrativa. A competncia para exerc-lo da Administrao, e, em casos
excepcionais, expressos na Constituio, ao Legislativo, mas nunca ao Judicirio.

4.

quanto

ao

rgo

que

exerce:

CONTROLE ADMINISTRATIVO: exercido pelo Executivo e pelos rgos administrativos do

Legislativo e do Judicirio, sob os ASPECTOS DE LEGALIDADE E MRITO, por iniciativa prpria
ou
mediante
provocao.

Meios

de

Controle:

- Fiscalizao Hierrquica: esse meio de controle inerente ao poder hierrquico.

- Superviso Ministerial: APLICVEL nas entidades de administrao indireta vinculadas a um
Ministrio; superviso no a mesma coisa que subordinao; trata-se de controle finalstico.
- Recursos Administrativos: so meios hbeis que podem ser utilizados para provocar o reexame do
ato administrativo, pela PRPRIA ADMINISTRAO PBLICA. Recursos Administrativos: em regra,
o
efeito

NO
SUSPENSIVO.
- Representao: denncia de irregularidades feita perante a prpria Administrao;
- Reclamao: oposio expressa a atos da Administrao que afetam direitos ou interesses
legtimos
do
interessado;
- Pedido de Reconsiderao: solicitao de reexame dirigida mesma autoridade que praticou o

ato;
- Recurso Hierrquico prprio: dirigido autoridade ou instncia superior do mesmo rgo
administrativo
em
que
foi
praticado
o
ato;

decorrncia
da
hierarquia;
- Recurso Hierrquico Expresso: dirigido autoridade ou rgo estranho repartio que expediu
o
ato
recorrido,
mas
com
competncia
julgadora
expressa.
CONTROLE LEGISLATIVO: NO PODE exorbitar s hipteses constitucionalmente previstas, sob
pena de ofensa ao princpio da separao de poderes. O controle alcana os rgos do Poder
Executivo e suas entidades da Administrao Indireta e o Poder Judicirio (quando executa funo
administrativa).
- Controle Poltico: tem por base a possibilidade de fiscalizao sobre atos ligados funo
administrativa
e
organizacional.
- Controle Financeiro: A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da
Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
- Campo de Controle: Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores pblicos ou pelos quais a
Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
TCU: rgo integrante do Congresso Nacional que tem a FUNO DE auxili-lo no controle
financeiro
externo
da
Administrao
Pblica.
Obs.: No mbito estadual e municipal, aplicam-se, no que couber, aos respectivos Tribunais e
Conselhos de Contas, as normas sobre fiscalizao contbil, financeira e oramentria.
CONTROLE JUDICIAL: o poder de fiscalizao que o Judicirio exerce ESPECIFICAMENTE
sobre a atividade administrativa do Estado. Alcana, basicamente, os atos administrativos do
Executivo, mas tambm examina os atos do Legislativo e do prprio Judicirio quando realiza
atividade
administrativa.
Obs.: VEDADO AO JUDICIRIO apreciar o mrito administrativo e restringe-se ao controle da
legalidade
e
da
legitimidade
do
ato
impugnado.
Atos
sujeitos
a
controle
especial:
atos
polticos;
atos
legislativos;
- atos interna corporis.

Desapropriao

Trata-se de forma de interveno do Estado da propriedade,

sendo supressiva, uma vez que a transferncia da propriedade do
particular ou propriedade pblica de entidade de grau inferior para superior,
para o Poder Pblico ou seus delegados por:

1. Utilidade Pblica ( a convenincia): Regulamentada

pelo Decreto 3365/41. o caso, por exemplo, a desapropriao
para construo de escola pblica Declarada a utilidade
pblica do bem, tem o Poder Pblico o prazo de 5 anos para
expropriar, sob pena de caducidade caso ocorra a

caducidade, o poder pblico poder iniciar novo processo de

desapropriao apenas aps 1 ano.

2. Necessidade Pblica (decorre da urgncia): observe

que no se trata de situao de perigo, pois, caso fosse,
seria hiptese de requisio em razo da urgncia, a
expropriao deve ocorrer imediatamente;

3. Interesse Social (Lei 4.132/ 62): toda propriedade precisa

atender a funo social, caso contrrio estar fundamentada
a desapropriao por interesse social Declarado o interesse
social, tem o Poder Pblico o prazo de 2 anos para expropriar,
sob pena de caducidade. Caso ocorra a caducidade, o poder
pblico poder iniciar novo processo de desapropriao
apenas aps 1 ano.

Sobre o tema, Alexandre Mazza ensina o seguinte:

A desapropriao ou expropriao a mais agressiva forma de interveno

do Estado na propriedade privada. Consiste no procedimento excepcional
de transformao compulsria de bens privados em pblicos, mediante o
pagamento de indenizao (MAZZA, Alexandre. Manual de Direito
Administrativo. 2 Ed. So Paulo: editora Saraiva. 2012, p. 555)

A desapropriao acarreta a justa e prvia indenizao em dinheiro,

sendo que incide sobre bens mveis ou imveis.
, tambm, uma forma de aquisio originria da propriedade e acarreta
a irreversibilidade da medida, alm da extino dos Direitos Reais de
terceiro sobre coisa alheia.

Procedimento da desapropriao

1. Fase de carter declaratrio

Nesta oportunidade, a Administrao pblica expe o que embasa o decreto
expropriatrio (utilidade pblica, necessidade pblica ou interesse pblico).
A competncia declaratria concorrente (Unio, Estado, DF e
Municpios). Cumpre destacar, contudo, alguns casos atpicos, mas que
corriqueiramente aparecem em concurso pblico:

a. O DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de

Transportes) possui competncia para declarar a utilidade
pblica, conforme disciplina a Lei 10.233/01, art. 82, inciso IX;

b. A ANEEL (Agncia Nacional de Energia Eltrica) pode

declarar a utilidade pblica, conforme lei 9.074/95, art. 10.

c. Desapropriao por interesse pblico para reforma

agrria a competncia exclusiva da Unio, conforme art.
184 da CF/88;

d. Desapropriao do imvel para fins urbansticos o

Municpio tem competncia exclusiva para declarar a utilidade
pblica.

2. Fase de carter executrio

Poder ser:
1. Incondicionada: Relaciona-se aos entes da Administrao Pblica
Direta (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios);
2. Condicionada: Relaciona-se aos entes da Administrao Pblica
Indireta. O que autorizar a desapropriao poder ser:
o

a. Lei: A lei que cria o ente (e.g. autarquia), define, de

antemo, a possibilidade de decretar a expropriao de
determinado bem, com fundamento em algum dos motivos
previstos na constituio (utilidade pblica, necessidade
pblica ou interesse social);

b. Contrato Administrativo: concessionrias e permissionrias de

servios pblicos podem ser autorizados por meio de lei.

Juros compensatrios

Alm dos juros legais, decorrentes da mora, tem o expropriado o direito aos
juros compensatrios que visam, como o prprio nome diz, compensar o
expropriado pela imisso provisria e antecipada no bem pelo
expropriante.

Para fins de concurso pblico, interessante compreender a evoluo deste

instituto.

1. Em um primeiro momento, a smula 618 do STF reconhece a existncia

dos juros compensatrios frente a desapropriao direta ou indireta, sendo
que o valor estabelecido naquela oportunidade fora de 12% ao ano,
incidindo sobre o valor fixado na sentena.

2. Diante da problemtica at ento reconhecida apenas por meio de

smula, o Poder Executivo, por intermdio de Medida Provisria, introduz
o art. 15-A no decreto-lei 3365/41. Segundo este dispositivo, o sjuros
compensatrios seriam de at 6% ao ano. Aqui, teria o
juiz discricionariedade para fixar qualquer valor, desde que no superasse
6%. Tal valor incidiria sobre a diferena entre o que foi ofertado pela
Administrao e o que foi fixado em sentena.

3. Em momento posterior a ADI 2332 suspende a eficcia da expresso

at 6% ao ano. Suspensa a eficcia, volta a valer a smula 618 do STF,
portanto, 12% ao ano, porm, o STF, naquela oportunidade, estabeleceu
que o valor incidiria sobre a diferena de 80% do preo ofertado e o valor
fixado em sentena.
4. Diante desta situao, o REsp 1.111.89/SP tenta organizar de forma
sistemtica a questo, estabelecendo o seguinte:

a. At o dia 11/06/1997 (dia em que nasce o art. 15-A do

decreto 3365): vale a smula 618 do STF, portanto, 12% ao
ano;

b. De 11/06/1997 at 13/09/2001 (dia em que foi julgado

a ADI 2332): vale o art. 15-A, portanto, os juros
compensatrios seriam de 6% ao ano.

c. Aps 13/09/2001: os juros compensatrios sero de 12% ao ano

sobre o valor fixado em sentena, portanto, volta a situao
original, anterior a 11/06/1997.

5. Por fim, surge a smula 408 do STJ pacificando o problema:

Smula 408 do STJ: Aes de Desapropriao Juros Compensatrios

Fixao do Percentual
Nas aes de desapropriao, os juros compensatrios incidentes aps a
Medida Provisria n. 1.577, de 11/06/1997, devem ser fixados em 6% ao
ano at 13/09/2001 e, a partir de ento, em 12% ao ano, na forma da
Smula n. 618 do Supremo Tribunal Federal.

 Conceitos importantes

o Desapropriao por zona (art. 4 do Decreto-lei 3365/41)

Art. 4o A desapropriao poder abranger a rea contgua necessria ao
desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se
valorizarem extraordinariamente, em consequncia da realizao do
servio. Em qualquer caso, a declarao de utilidade pblica dever
compreend-las, mencionando-se quais as indispensveis continuao da
obra e as que se destinam revenda.

Trata-se da ampliao da desapropriao s reas que se valorizam

extraordinariamente como consequncia da realizao de alguma
obra ou de servio pblico.

o Desapropriao confiscatria (art. 243 da CF/88)

Art. 243. As glebas de qualquer regio do Pas onde forem

localizadas culturas ilegais de plantas psicotrpicas sero
imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao
assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentcios e
medicamentosos, sem qualquer indenizao ao proprietrio e sem
prejuzo de outras sanes previstas em lei.

Aqui, no h indenizao. Trata-se de uma forma de sano. Ainda que

o proprietrio utilize apenas parcela da propriedade no cultivo de
plantas psicotrpicas, toda a propriedade ser objeto de
expropriao.
Por fim, vale dizer que a ausncia de dolo no plantio no obstaculiza a
desapropriao confiscatria, pois no se analisa, aqui, o subjetivo do
agente.
o Direito de Extenso
o direito que tem o expropriado de exigir a extenso da rea
expropriada, uma vez que a rea restante perde completamente sua
utilidade ou fica caracterizada a difcil utilizao. Tal direito ser exercido
em contestao.

No confunda o direito de extenso com a desapropriao indireta, pois

nesta ltima haver, necessariamente, o decreto expropriatrio.

Requisio Administrativa

O Estado tem se mostrado preocupado com o bem-estar da sociedade, principalmente no

quesito de satisfaz-los ao que desejam. Para dar andamento a este propsito, o Estado
precisa que o Poder-Pblico intervenha para conciliar o que de interesse particular em prol
da coletividade, garantindo pessoa condies de segurana e sobrevivncia, e restringindo
por intermdio de diversas modalidades que esto previstos no Direito.
1. MODALIDADES
1.1. SERVIDO ADMINISTRATIVA/PBLICA:
nus real de uso imposto pela Administrao propriedade particular para assegurar a
realizao e conservao de obras e servios pblicos ou de utilidade pblica, mediante
indenizao dos prejuzos efetivamente suportados pelo proprietrio.
Caractersticas:
a) A natureza jurdica a de direito real;
b) Incide sobre bem imvel;
c) Tem carter de definitividade;
d) A indenizao prvia e condicionada (neste caso s se houver prejuzo);
e) Inexistncia de autoexecutoriedade: s se constitui mediante acordo ou sentena judicial.
1.2. REQUISIO ADMINISTRATIVA:
a utilizao coativa de bens ou servios particulares pelo Poder Pblico por ato de
execuo imediata e direta da autoridade requisitante e indenizao ulterior, para
atendimento de necessidades coletivas urgentes e transitrias.
Segundo o art. 5, XXV da CF:
XXV - no caso de iminente perigo pblico, a autoridade competente poder usar de
propriedade particular, assegurada ao proprietrio indenizao ulterior, se houver dano.
Requisitos:
- Perigo pblico iminente = calamidade, inundao, epidemia. - Podem ser requisitados bens
MVEIS FUNGVEIS, IMVEIS, SERVIOS. - Situao temporria. - Indenizao: Ulterior, se
houver dano. - Espcies de requisio: Civil (relacionada requisio de bens para proteger a
vida, a sade, a coletividade) e Militar (Artigo 137 da CF/88 Art. 137 - O Presidente da
Repblica pode, ouvidos o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional, solicitar
ao Congresso Nacional autorizao para decretar o estado de stio nos casos de: I - comoo
grave de repercusso nacional ou ocorrncia de fatos que comprovem a ineficcia de medida
tomada durante o estado de defesa; II - declarao de estado de guerra ou resposta a

agresso armada estrangeira. e Artigo 139 da CF/88: Art. 139 - Na vigncia do estado de stio
decretado com fundamento no Art. 137, I, s podero ser tomadas contra as pessoas as
seguintes medidas: (...) VII - requisio de bens.).

Caractersticas:
a) direito pessoal da Administrao (a servido direito real);
b) Seu pressuposto o perigo pblico iminente (na servido inexiste essa exigncia, bastando
a existncia de interesse pblico);
c) Incide sobre bens mveis, imveis e servios (a servido s incide sobre bens imveis);
d) Caracteriza-se pela transitoriedade (a servido tem carter de definitividade);
e) A indenizao, somente devida se houver dano, ulterior (na servido, a indenizao,
embora tambm condicionada existncia de prejuzo, prvia).
1.3. TOMBAMENTO:
O Estado interfere na propriedade privada para resguardar o patrimnio cultural brasileiro (de
ordem histrica, artstica, arqueolgica, cultural, cientfica, turstica e paisagstica).
Diante do art. 216, 1 da CF:
1 - O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o
patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilncia, tombamento e
desapropriao, e de outras formas de acautelamento e preservao.
1.4. DESAPROPRIAO:
A transferncia compulsria de propriedade particular (ou pblica de entidade de grau
inferior para a superior) para o Poder Pblico ou seus delegados, por utilidade ou necessidade
pblica ou, ainda, por interesse social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro (CF,
art. 5, XXIV), salvo as excees constitucionais de pagamento em ttulos da dvida pblica de
emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, no caso de rea urbana no edificada,
subutilizada ou no utilizada (CF, art. 182 4, III), e de pagamento em ttulos da dvida
agrria no caso de reforma agrria, por interesse social (CF, art. 184).
Conforme tambm art. 5, XXIV da CF:
XXIV - a lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade ou utilidade
pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados
os casos previstos nesta Constituio.
Os bens que foram desapropriados unem-se ao patrimnio do indivduo no qual efetuou a
desapropriao, sendo utilizado pelo prprio indivduo expropriante, incidir a integrao
definitiva, pertencendo assim ao patrimnio do indivduo para o necessitado fim, quando a
desapropriao ocorrer para fins de explorao de terceiros, tem-se a integrao provisria.
1.5. LIMITAO ADMINISTRATIVA:

Toda imposio geral, gratuita, unilateral e de ordem pblica condicionadora do exerccio de

direitos ou de atividades particulares s exigncias de bem-estar social.
Provm do poder da polcia da Administrao e exteriorizam-se sob modalidades, entre elas:
positiva (o FAZER fica obrigado a realizar o que a Administrao impe);
negativa (o NO FAZER abster-se do que lhe vetado);
ou permissiva (o PERMITIR FAZER permitir algo em sua propriedade).
Caractersitcas:
a) So atos legislativos ou administrativos de carter geral (todas as demais formas
interventivas decorrem de atos singulares, com indivduos determinados);
b) Tm carter de definitividade (igual ao das servides, mas diverso da natureza da
requisio e da ocupao temporria);
c) O motivo das limitaes administrativas vinculado a interesses pblicos abstratos (nas
demais formas interventivas, o motivo sempre a execuo de obras e servios pblicos
especficos);
d) Ausncia de indenizao (nas outras formas, pode ocorrer indenizao quando h prejuzo
para o proprietrio).
1.6. OCUPAO TEMPORRIA/PROVISRIA:
a utilizao transitria, remunerada ou gratuita, de bens particulares pelo Poder Pblico,
para a execuo de obras, servios ou atividades pblicas ou de interesse pblico.
o que, por exemplo, ocorre normalmente quando a Administrao necessita de ocupar
terreno privado para fins de depositar equipamentos e materiais com o objetivo de realizar
obras pblicas nas imediaes.
Caractersticas:
a) Cuida-se de direito de carter no real (igual requisio e diferente da servido);
b) S incide sobre a propriedade imvel (neste ponto igual servido, mas se distingue da
requisio, que incide sobre mveis, imveis e servios);
c) Tem carter de transitoriedade (o mesmo que a requisio; a servido, ao contrrio, tem
natureza de permanncia);
d) A situao constitutiva da ocupao a necessidade de realizao de obras e servios
pblicos normais (a mesma situao que a servido, mas diversa da requisio, que exige
situao de perigo pblico iminente);
e) A indenizao varia de acordo com a modalidade de ocupao temporria: se for vinculada
desapropriao, haver dever indenizatrio; se no for, inexistir em regra esse dever, a
menos que haja prejuzos para o proprietrio (a requisio e a servido podem ser, ou no,
indenizveis; sendo assim, igualam-se, nesse aspecto, ocupao temporria no vinculada

desapropriao, mas se diferenciam da primeira modalidade, com desapropriao, porque

esta sempre indenizvel).
2. CONSIDERAES FINAIS:
A Interveno do Estado na Propriedade Privada, muda assim o seu carter, no podendo ser
concebido o interesse somente com fim a si mesma, mas aderir necessidade para a
utilizao pela maioria, passando assim a sociedade aproveitar de maneira mais ampla,
promovendo o bem-estar social.
Portanto, necessrio que o Judicirio esteja disposto para tutelar a contrariedade dos
direitos individuais e os sociais que a coletividade enfrenta. No atendendo a isso incidir na
omisso a conter s aspiraes da sociedade.
Aderindo a estas medidas, sem se valer de qualquer placidez, impulsiona a economia interna
e externa do pas e prestigia os dogmas de uma sociedade que protesta alm da abdicao do

Servido Administrativa
Conceito: o nus real de uso imposto pela administrao propriedade particular
para assegurar a realizao e conservao de obras e servios pblicos ou de
utilidade pblica, mediante indenizao dos prejuzos efetivamente suportados pelo
proprietrio.
Do livro: Direito Administrativo Brasileiro, por Hely Lopes Meirelles.
Da deduz-se que se trata de um direito real, constitudo por uma entidade pblica
sobre um bem privado, com o objetivo que este venha a servir ao uso pblico, como
uma extenso ou dependncia do domnio pblico.
Importante ressaltar a expresso USO.
Caractersticas da Servido Administrativa: so trs as caractersticas da
Servido Administrativa, admitidas pelo nosso Direito Pblico:
1.
nus real;
2.
Incide sobre um bem particular;
3.
Finalidade de permitir a utilizao pblica.
Distino Entre os Institutos Afins: Importante se faz distinguir os institutos
afins Servido Administrativa, como a Servido Civil de Direito Privado, as
Limitaes Administrativas de Direito Pblico e as Desapropriaes.

Servido Civil direito real de um prdio particular sobre outro, com a

finalidade de serventia privada uti singuli.

Servido Administrativa nus real do Poder Pblico sobre a
propriedade particular, com a finalidade de serventia pblica publicae utilitatis.
nus real de uso, imposto especificamente pela Administrao a determinados
imveis particulares, para possibilitar a realizao de obras e servios pblicos.
Conserva a propriedade com o particular, entretanto, onera-se essa propriedade
com o uso pblico e, por essa razo, indeniza-se o prejuzo (no a propriedade) que
este uso, pelo Poder Pblico, venha a causar. Se causar dano propriedade
serviente, indeniza-se o dano; se no acarretar, nada h que indenizar.

A servido justifica-se quando as obras ou servios pblicos ou atividades de

interesse social puderem ser realizadas sem se retirar a propriedade do particular,
pois no inutilizam a propriedade e nem impedem sua normal fruio pelo titular do
domnio.
V-se, portanto, que nem sempre h indenizao.
Em geral, impe um nus de suportar que se faa.
Incide sobre a propriedade.
Ex.: Obrigao de suportar a passagem de rede eltrica sobre a propriedade, como
servio pblico. Isso onera diretamente os imveis particulares com uma serventia
pblica.

Limitao Administrativa uma restrio pessoal, geral e gratuita,

imposta genericamente pelo poder pblico ao exerccio de direitos individuais, em
benefcio da coletividade.
Em geral, impe uma obrigao de no fazer.
Incide sobre o proprietrio.
Ex.: A restrio edificao alm de uma certa altura uma limitao ao direito
de construir.

Desapropriao Impe-se quando h a necessidade de retirar a

propriedade do particular para a realizao de uma obra ou servio pblico, ou
para a destinao de interesse social. Despoja-se o proprietrio do domnio e, por
isso mesmo, indeniza-se a propriedade. Na desapropriao indeniza-se sempre.
Ex.: Construo de uma estao de tratamento de gua em terreno particular, h
necessidade de desapropriao, ao passo que a passagem de aqueduto
subterrneo pela mesma propriedade, pode no haver a necessidade de
desapropriao, bastando a simples instituio da Servido Administrativa, com a
s indenizao dos danos que a construo o aqueduto causar, momentaneamente,
mesma propriedade.

A instituio da Servido Administrativa faz-se por acordo

administrativo ou por sentena judicial, precedida sempre de
ato declaratrio da servido, semelhana do decreto de
utilidade pblica para desapropriao.
Sustenta o Prof. Hely Lopes Meirelles que a Servido Administrativa depende de
registro imobilirio e s se efetiva com o registro competente para conhecimento e
validade erga omnes, seja servido civil ou administrativa.
Podem ser institudas Servides Pblicas em benefcio de obras ou servios pblicos
federais, estaduais ou municipais, bem como de suas autarquias, fundaes
pblicas, empresas estatais e concessionrios de servios de utilidade pblica, visto
que a destinao desse instituto , exatamente, propiciar a utilizao da
propriedade particular para uma serventia pblica sem desintegrar o domnio
privado. H que se mencionar tambm a Servido Administrativa das guas
pblicas internas rios e lagos -, denominados terrenos reservados. uma servido
pblica ex lege, de carter geral para passagem para policiamento das guas. Essa

veda apenas as construes que possam impedir o trnsito das autoridades

incumbidas da fiscalizao dos rios e lagos. Se a administrao vier a precisar
dessas terras para obras ou servios pblicos que impeam a utilizao por seus
proprietrios particulares, impe-se sua desapropriao, pois que a simples
servido administrativa no autoriza o Poder Pblico ou seus delegados a impedir
totalmente o uso dessas terras ribeirinhas, que so do domnio privado.
Indenizao: Faz-se em correspondncia com o prejuzo causado ao imvel. No
h fundamento algum para o estabelecimento de percentual fixo sobre o valor do
bem serviente. Pode transformar-se em desapropriao indireta com indenizao
total da propriedade, se a inutilizou para sua explorao econmica normal.