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INSTITUTO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS


42 sesin de enseanza
Estrasburgo, 4-29 de julio de 2011

***

La proteccin internacional de los derechos humanos


en el sistema de las Naciones Unidas y de sus
organismos especializados
Carlos Villn Durn
Profesor de Derecho internacional de los derechos humanos
Co-director del Master en Proteccin Internacional
de los Derechos Humanos de la Universidad de Alcal (Madrid)
Presidente de la Asociacin Espaola para el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos (AEDIDH)
Miembro del Instituto Internacional de Derechos Humanos (Estrasburgo)
Antiguo miembro de la Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (1982-2005)
(Ginebra)

cvillan@aedidh.org
http://www.aedidh.org

INDICE
Introduccin general al derecho internacional de los derechos humanos

PGS.

PRIMERA PARTE

LA PROTECCION CONVENCIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS


A. Mecanismos de informes peridicos
1. Sistema de las Naciones Unidas
a). Campo de aplicacin
b). Procedimiento. Las directrices de los Comits
c). Listas de cuestiones
d). Naturaleza jurdica
e). Las observaciones finales (OF)
f). Seguimiento a las observaciones finales (OF)
g). Las observaciones generales (OG)
h). La investigacin de oficio
2. Organismos especializados
(a) Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
(b) Organizacin Internacional del Trabajo

B. Mecanismos cuasi-contenciosos
1. Las quejas individuales en el sistema universal
2. Caractersticas generales del procedimiento
3. Procedimiento aplicable a las quejas individuales
(a) Competencia
(b) Admisibilidad
(c) Las medidas provisionales
(d) La tramitacin interna de la queja
(e) Dictamen
(f) Publicacin

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(g) Seguimiento

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4. Eficacia del procedimiento

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5. Las quejas individuales en los organismos especializados

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(a) Organizacin Internacional del Trabajo

SEGUNDA PARTE

LA PROTECCION EXTRA-CONVENCIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

INTRODUCCIN
A. El procedimiento pblico de quejas individuales (Procedimiento 1235): El
sistema de Relatores Especiales del Consejo de Derechos Humanos
1. Procedimientos geogrficos
2. Procedimientos temticos
3. Las quejas individuales
4. Las acciones urgentes

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.

5. Procedimiento aplicable a las quejas individuales


(a) Competencia
(b) Admisibilidad
(c) Dictamen
(d) Publicacin
(e) Seguimiento

B. Otros mecanismos de promocin de los derechos humanos en el Consejo de


Derechos Humanos
1. El mecanismo de examen peridico universal (EPU)
(a) Las fases del procedimiento
(b) Eficacia del EPU

2. El procedimiento confidencial de quejas individuales (Procedimiento 1503)


3. La Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos

C. La proteccin extra-convencional en los organismos especializados de las


Naciones Unidas
1. Organizacin Internacional del Trabajo
(a) Procedimiento especial en materia de libertad sindical
(b) Procedimiento especial en materia de discriminacin
(c) Estudios e investigaciones ad hoc

2. Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura


(a) Las quejas individuales
(b) Quejas sobre situaciones de violaciones sistemticas del derecho a la
educacin

SELECCIN BIBLIOGRFICA

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Noticia biogrfica
Carlos Villn Durn
Asturiano y cosmopolita (61 aos, casado, una hija). Licenciado en Derecho por
la Universidad de Oviedo, fue profesor de Derecho Internacional Pblico en las
Universidades de Oviedo y Len (1972-1982). Entre 1982 y noviembre de 2005 fue
miembro de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos en Ginebra.
Ha investigado la situacin de los derechos humanos en la mayor parte de los
pases de Amrica Latina, as como en varios pases de frica, Asia y Europa. Adems,
ha representado a las Naciones Unidas en ms de 170 conferencias internacionales de
derechos humanos, redactado numerosos informes para las Naciones Unidas y
publicado 135 trabajos cientficos sobre temas de DIDH, entre los que destacan cinco
libros: Curso de Derecho internacional de los derechos humanos (Madrid, Trotta, 2002
-reimpresin: 2006-, 1.028 p.); (con C. FALEH PREZ), Prcticas de Derecho
Internacional de los Derechos Humanos (Madrid, Dilex, 2006, 773 p. ms tres
Anexos); (con C.R. RUEDA CASTAN) (Editores): La Declaracin de Luarca
sobre el Derecho Humano a la Paz. Granda, Asturias, Edit. Mad, 2007, 529 p.;
segunda edicin: 2008, 557 p.; (con C. FALEH PREZ) (editores), Contribuciones
regionales para una declaracin universal del derecho humano a la paz. Luarca,
AEDIDH, julio de 2010, 640 p.; y (con C. FALEH PREZ) (directores), Estudios sobre
el derecho humano a la paz. Madrid, La Catarata, 2010, 367 p.
Diplomado por el Centre d'Etudes de Droit International et Relations
Internationales de l'Acadmie de Droit International de La Haya y por el Institut
International des Droits de lHomme (Estrasburgo), es profesor de Derecho
internacional de los derechos humanos. Desde 2004 es co-director del Master sobre
Proteccin Internacional de los Derechos Humanos de la Universidad de Alcal
(Madrid).
Miembro de sociedades cientficas como la Asociacin Espaola de Profesores
de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales, el Institut International des
Droits de l'Homme de Estrasburgo, la American Society of International Law, la
Federacin Iberoamericana del Ombudsman y el Instituto Internazionale Jacques
Maritain de Roma.
Desde 2004 es Presidente-fundador de la Asociacin Espaola para el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos (AEDIDH), que agrupa a 100 especialistas
espaol@s y latinoamerican@s en esa materia. La AEDIDH lider una campaa
mundial (2007-2010) a favor del reconocimiento internacional del derecho humano a la
paz, habiendo presentado la Declaracin de Santiago sobre el Derecho Humano a la Paz
(2010) ante las Naciones Unidas, favoreciendo adems el establecimiento del
Observatorio Internacional del Derecho Humano a la Paz (OIDHP). Tambin se ocupa
de la erradicacin de la tortura y malos tratos, los derechos humanos de los migrantes y
la recuperacin de la memoria histrica de las personas desaparecidas durante la guerra
civil espaola y la posterior represin franquista. Portal en el Internet:
http://www.aedidh.org

5
El Prof. Villn puede ser contactado a travs de su direccin electrnica:
cvillan@aedidh.org

Introduccin general al derecho internacional de los derechos humanos


En respuesta a la crisis internacional producida por la guerra contra el
terror de la Administracin del Presidente Bush como reaccin contra los
terribles atentados terroristas de 11 de septiembre de 2001, que derrumbaron
las Torres Gemelas de Nueva York y alcanzaron al mismo Pentgono en
Washington, el anterior Secretario General de las Naciones Unidas K. Annan
propuso una ambiciosa reforma de las Naciones Unidas articulada en torno a
los tres pilares bsicos sobre los que se asienta la Carta de las Naciones
Unidas de 1945: un sistema de seguridad colectiva eficaz (para lo que se
requiere la reforma del Consejo de Seguridad), el desarrollo econmico y social
de los pueblos y el respeto efectivo a los derechos humanos y libertades
fundamentales universalmente aceptados1.
Pero el 16 de septiembre de 2005 se cerr en falso el ltimo intento de
reformar la Organizacin de las Naciones Unidas. Se pretenda adecuar la
Organizacin mundial a los nuevos retos de una comunidad internacional
extraordinariamente compleja y profundamente desigual, como lo son sus 192
Estados miembros. Ese da los Jefes de Estado y de Gobierno de todo el
mundo aprobaron en Nueva York el Documento Final de la Cumbre Mundial
20052.
El citado Documento se limit a formular una relectura de la Carta de las
Naciones Unidas, lo que no era balad si tenemos en cuenta el contexto de
crisis mundial que haba acarreado la guerra contra el terror y que constituy
un estrepitoso fracaso, toda vez que el mundo es hoy mucho ms inseguro que
en 2001. En efecto, se reiteraron los principios fundacionales de la
Organizacin tal y como se fijaron en la Carta de San Francisco, reconociendo
que la paz y la seguridad, el desarrollo y los derechos humanos son los pilares
del sistema de las Naciones Unidas y los cimientos de la seguridad y el
bienestar colectivos, por lo que todos esos valores estn vinculados entre s y
se refuerzan unos a otros3.
Tambin reafirmaron que la igualdad entre los gneros y el disfrute de
todos los derechos humanos por todas las personas son esenciales para
promover el desarrollo, la paz y la seguridad4. Y se comprometieron a
aumentar la eficacia, la rendicin de cuentas y la credibilidad del sistema de
las Naciones Unidas5, resolviendo crear un mundo ms pacfico, prspero y
1 Un concepto ms amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos. Informe

del Secretario General. Doc. A/59/2005, de 21 de marzo de 2005, 88 p., passim.


2 Resolucin 60/1 de la Asamblea General, de 16 de septiembre de 2005.
3 Prrafo 9 de la res. 60/1.
4 Ibidem, prrafo 12.
5 Id., prrafo 15.

6
democrtico, aportando soluciones multilaterales a los problemas de las
cuatro esferas siguientes: desarrollo, paz y seguridad colectiva, derechos
humanos e imperio de la ley y fortalecimiento de las Naciones Unidas6.
Loables propsitos que, lamentablemente, no han sido seguidos de
medidas de aplicacin, debido fundamentalmente a la falta de voluntad poltica
de los Estados dominantes para reformar el statu quo que representa la Carta
de 1945, en la que se haba consagrado el gobierno del mundo por parte de un
directorio compuesto por las cinco potencias que haban ganado la Segunda
Guerra Mundial, a travs del derecho de veto que siguen ejerciendo en el
rgano ejecutivo de la Organizacin.
Hoy es evidente que en el Consejo de Seguridad no estn todos los que
son ni son todos los que estn. De ah el deseo de la gran mayora de los
Estados reiteradamente expresado en el seno de la democrtica Asamblea
General-, de que el Consejo de Seguridad se democratice en su composicin,
sus mtodos de trabajo sean ms transparentes, y se revise el derecho de
veto. Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) aaden con razn que
tambin es necesaria la participacin de la sociedad civil en los trabajos del
Consejo de Seguridad, hoy todava vedada.
No obstante estas limitaciones estructurales que han condicionado el
desarrollo de un derecho internacional que debiera ser ms democrtico,
participativo e integrador de los Estados soberanos, a lo largo de la guerra fra
(1945-1989) la comunidad internacional fue tejiendo pacientemente una
estructura relacional, caracterizada por el desarrollo de las Organizaciones
internacionales intergubernamentales, que establecen cauces permanentes a
travs de los cuales se institucionaliza la cooperacin internacional de los
Estados entre ellos y con la Organizacin, para conseguir los Propsitos y
Principios que se expresan en la Carta NU.
Los condicionantes histricos, polticos e ideolgicos, han influido
particularmente en el desarrollo de los derechos humanos en la actual
comunidad internacional. Desde la Carta de San Francisco de 1945 hasta la
fecha, han transcurrido 66 aos en los que la ONU, junto a sus organismos
especializados -OIT, UNESCO, FAO, OMS- y algunos de sus rganos
subsidiarios ACNUR, UNICEF, PNUD, PMA-, as como las organizaciones
regionales -Consejo de Europa, Organizacin de Estados Americanos (OEA) y
Unin Africana-, han desarrollado un complejo entramado institucional y
normativo sobre el que se ha construido un sistema de proteccin internacional
de los derechos humanos compuesto de normas primarias o sustantivas
(declaraciones de derechos) y secundarias o procesales (instituciones
permanentes de promocin y proteccin)7, que constituyen el mejor legado de
civilizacin que hemos recibido del Siglo XX.
6 Id., prrafo 16.

7 Vid. por todos SNCHEZ PATRN, Jos Manuel: Las Organizaciones Internacionales ante las
violaciones de los derechos humanos. Oviedo, Septem Ediciones, 2004, 368 p. En un sentido ms crtico,
vid. VILLN DURN, C.: La refundacin de la ONU, Pensamiento Propio (Buenos Aires), nm. 27
(enero-junio de 2008), pp. 73-99.

7
La primera norma sustantiva que concret en 30 Artculos magistrales el
contenido de los derechos humanos y libertades fundamentales enunciado en
la Carta de San Francisco, fue la Declaracin Universal de Derechos
Humanos (DUDH), adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas
el 10 de diciembre de 19488. Desde entonces los principios bsicos
consagrados en la DUDH han ido precisndose en numerosas normas
positivas contenidas en unos 200 tratados internacionales y protocolos, as
como en innumerables normas del DI general, normas consuetudinarias y
principios generales del DI. El conjunto de normas sustantivas y procesales del
DIDH constituye lo que hoy conocemos como el Cdigo Internacional de
Derechos Humanos.
Junto a las normas sustantivas, ya indicamos que el Cdigo contiene
tambin muchas normas secundarias que crean rganos internacionales para
la defensa, promocin y proteccin de los derechos humanos, as como las
normas procesales bsicas que regulan el funcionamiento de esos rganos,
respetando la estructura relacional de la comunidad internacional y evitando,
por tanto, dar el paso hacia una estructura ms integradora de las soberanas
de los Estados.
As, la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de 2005 decidi
constituir un Consejo de Derechos Humanos (Consejo DH), cuyos rasgos
esenciales fueron definidos en 2006 por la Asamblea General9. Se trata de un
rgano intergubernamental subsidiario de la Asamblea General, compuesto por
47 Estados. Sustituy a la antigua Comisin de Derechos Humanos el 16 de
junio de 2006 y desde entonces ha celebrado 17 perodos de sesiones
ordinarios y 16 extraordinarios10. Como veremos ms adelante, el balance de
los cinco primeros aos de vida del Consejo DH arroja un resultado
decepcionante, al haberse incrementado el nivel de politizacin que se
reprochaba a la antigua Comisin DH. En efecto, los debates en el Consejo DH
estn claramente dominados por los representantes gubernamentales de sus
47 Estados miembros, en detrimento del destacado papel que antao tuvieron
las OSC.
Pues bien, el conjunto de normas sustantivas y procesales que
conforman el Cdigo Internacional de Derechos Humanos elaborado en los
ltimos 66 aos, ha dado lugar a un nuevo ordenamiento jurdico que
8 Vid. VILLN DURN, C.: La Declaracin Universal de Derechos Humanos en su 60 aniversario:
origen, significado, valor jurdico y proyeccin en el siglo XXI, in CABALLERO OCHOA, Jos Luis
(Coordinador), La Declaracin Universal de Derechos Humanos. Reflexiones en torno a su 60 aniversario.
Mxico, Edit. Porra, 2009, 557 p., at XXI-XLI.
9 Resolucin 60/251 de la Asamblea General, aprobada el 15 de marzo de 2006 por 170 votos a favor, 4

en contra (Estados Unidos, Israel, Islas Marshall y Palau) y 3 abstenciones (Belars, Irn y Venezuela).
10 De los 16 perodos de sesiones extraordinarios, seis se han dedicado a las crisis de derechos

humanos en el Oriente Medio (Territorios rabes Ocupados por Israel, incluida Jersualn Este, conflicto
en el Sur del Lbano, agresin a Gaza y asalto a la flotilla humanitaria). En otros se han estudiado las
crisis de los derechos humanos en Sudn/Darfour, Myanmar, R.D. del Congo, Sri Lanka, Hait, Cote
dIvoire, Libia y Siria. En dos ocasiones ms se han abordado cuestiones temticas, a saber: la crisis
alimentaria mundial; y los efectos de las crisis econmica y financiera mundiales en la realizacin
universal y el goce efectivo de los derechos humanos.

8
denominamos Derecho internacional de los derechos humanos. Conforme
a la definicin que desarrollamos en otro lugar11, el DIDH es el
Sistema de principios y normas que regula un sector de las relaciones de
cooperacin institucionalizada entre Estados de desigual desarrollo
socioeconmico y poder, cuyo objeto es el fomento del respeto a los derechos
humanos y libertades fundamentales universalmente reconocidos, as como el
establecimiento de mecanismos para la garanta y la proteccin de tales
derechos y libertades, los cuales se califican de preocupacin legtima y, en
algunos casos, de intereses fundamentales para la actual comunidad
internacional de Estados en su conjunto.

El mayor reto del Siglo XXI es conseguir que el Cdigo se aplique


correctamente en el mbito interno de los Estados, de manera que todas las
personas puedan disfrutar de todos los derechos proclamados en el plano
internacional, sin que quepa ningn tipo de discriminacin. El estndar nico de
trato es consecuencia obligada de la dignidad de la persona, valor fundamental
sobre el que reposa la construccin jurdica de los derechos humanos.
Pero el Cdigo IDH es una obra inacabada por tres razones:
Primera, porque continuamente se presentan ante la comunidad
internacional nuevas esferas de las relaciones sociales que necesitan una
regulacin sustantiva, dando as lugar al desarrollo progresivo del Cdigo. A
ello responde la reciente adopcin por la Asamblea General de la Convencin
relativa a los derechos de las personas discapacitadas y su Protocolo
facultativo (13 de diciembre de 2006); la Convencin Internacional para la
proteccin de todas las personas contra las desapariciones forzadas (20 de
diciembre de 2006); y la Declaracin sobre los Derechos Humanos de los
Pueblos Indgenas (2006). En 2011 el Consejo DH aprob la Declaracin de
las Naciones Unidas sobre educacin y formacin en materia de derechos
humanos; se espera que la Asamblea General haga lo propio a finales de
ao12.
Segunda, porque la mejora en el grado de aplicacin efectiva de las
normas contenidas en el Cdigo se obtendr con la aprobacin de nuevas
normas procesales que establezcan instituciones y mecanismos de proteccin
internacional de los derechos humanos, o mejoren sustancialmente los ya
existentes. En esta va de progreso se inscriben los dos nuevos Comits que
establecen las Convenciones antes sealadas, que asumen una pluralidad de
funciones para controlar la correcta proteccin de los derechos en ellas
consagrados. Igualmente, ha sido un xito histrico la adopcin por la
Asamblea General, el 10 de diciembre de 2008, del Protocolo Facultativo del
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, porque
reconoce por vez primera a nivel convencional la justiciabilidad de los DESC.

11 En adelante: DIDH. Para un anlisis del concepto y elementos constitutivos de este ordenamiento,
vid. nuestro Curso de derecho internacional de los derechos humanos. Madrid, Trotta, 2002 (reimpresin:
2006), 1.028 p., Leccin 2, pp. 85-140.
12 Res. 16/1 del Consejo DH, de 23 de marzo de 2011.

9
En la misma lnea, el Consejo DH aprob el 17 de junio de 2011 un
protocolo facultativo de la Convencin sobre los Derechos del Nio, por el que
se atribuye al Comit de los Derechos del Nio la competencia para recibir,
inter alia, quejas individuales13. La Asamblea General deber adoptar el citado
protocolo a finales de ao.
El siguiente paso ser reconocer que la mejor manera de proteger
adecuadamente todos los derechos humanos reconocidos en el plano
internacional es mediante la judicializacin de esa proteccin, esto es, creando
un Tribunal Universal de Derechos Humanos.
Tercera, porque la comunidad internacional aprovech el fin de la Guerra
Fra para debatir en grandes Conferencias mundiales -con amplia participacin
de la sociedad civil-, sobre los problemas globales que nos aquejan en materia
de paz y seguridad, desarrollo, medio ambiente, desarme y respeto a los
derechos humanos. Las Declaraciones y Planes de Accin aprobadas en las
Cumbres de los aos noventa han sealado el camino para afrontar esos retos
de manera integrada. En este sentido, se reconoci como prioridad absoluta la
erradicacin de la extrema pobreza y de las desigualdades, porque generan las
mayores violaciones a los derechos humanos. De ah los objetivos de
desarrollo del Milenio, consecuencia de la Declaracin del Milenio (2000),
aprobada por los Jefes de Estado en la Cumbre de Nueva York.
Pero once aos despus constatamos que el mundo es hoy ms
inseguro. La doctrina de la guerra contra el terror ha favorecido la carrera de
armamentos (1.535 miles de millones de dlares se gastaron en 2010), lo que
explica el desarrollo de ms de 40 conflictos armados abiertos en el mundo.
Ello, en detrimento de la financiacin eficaz del desarrollo econmico y social
de los pueblos. Por lo que las desigualdades econmicas y sociales en el
mundo se han incrementado (ms de 1.000 millones de seres hambrientos, en
su mayora mujeres y nias en los pases en desarrollo); y las violaciones
masivas a los derechos humanos y al D. internacional humanitario se cubren
bajo el manto de la impunidad.
Desde la perspectiva de los derechos humanos, la respuesta eficaz a los
problemas que aquejan a la humanidad es la afirmacin de los derechos de
solidaridad basados en el modelo de la Declaracin de las Naciones Unidas
sobre el Derecho al Desarrollo de 1986, que identifica tanto a los individuos
como a los pueblos como titulares de ese derecho. As, se reivindican nuevos
derechos emergentes de solidaridad junto al derecho al desarrollo, tales como
el derecho a un medio ambiente sano, el derecho al desarme, el derecho al
patrimonio comn de la humanidad, el derecho de las vctimas a la asistencia
humanitaria, o el derecho de las vctimas a ser protegidas por la comunidad
internacional contra el genocidio, los crmenes de guerra, los crmenes de lesa
humanidad, o las violaciones masivas a los derechos humanos, cuando el
Estado de su jurisdiccin no quiere o no puede hacerlo (responsabilidad de
proteger).

13 Res. 17/.. del Consejo DH, de 17 de junio de 2011.

10
Una mencin especial merece el derecho humano a la paz, cuyo
reconocimiento internacional promueve la Asociacin Espaola para el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos14 desde 2005. Con la
Declaracin de Luarca sobre el Derecho Humano a la Paz, de 30 de octubre de
2006, se ha probado que este derecho debe responder a un planteamiento
holstico, integrador, de sntesis de todos los derechos humanos ya
reconocidos (civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales y derecho al
desarrollo)15. Adems, es un derecho profundamente enraizado en la Carta NU
y en la Declaracin Universal de Derechos Humanos (Art. 28). Sin paz y
seguridad internacionales, no son posibles ni el desarrollo econmico y social,
ni el respeto efectivo de los derechos humanos, esto es, los tres pilares sobre
los que se sustenta la Cata NU.
La Declaracin de Luarca fue revisada en 2010 por un Comit tcnico de
especialistas espaoles reunido en Bilbao, para incorporar las aportaciones
recibidas de las distintas sensibilidades culturales del mundo, que fueron
recogidas mediante consultas con personas expertas organizadas por la
AEDIDH en las cinco regiones del mundo16. Fruto de ese trabajo es la
Declaracin de Bilbao sobre el Derecho Humano a la Paz de 24 de febrero de
201017.
La Declaracin de Bilbao fue a su vez revisada y legitimada
internacionalmente por el Comit Internacional de Redaccin de diez personas
expertas independientes representantes de las cinco regiones del mundo,
que aprob el 2 de junio de 2010 la Declaracin de Barcelona sobre el Derecho
Humano a la Paz18.
La iniciativa legislativa internacional de la sociedad civil culmin en el
Congreso Internacional sobre el Derecho Humano a la Paz, que se reuni en
Santiago de Compostela (Espaa) los das 9-10 de diciembre de 2010 con
motivo del Foro 2010 o Foro Social Mundial sobre la Educacin para la Paz.
Los representantes de la sociedad civil que participaron en el Congreso
aprobaron dos documentos importantes, a saber:
(1) La Declaracin de Santiago sobre el Derecho Humano a la Paz,
que refleja las aspiraciones de la sociedad civil internacional en su conjunto. Un
amplio colectivo de 1.795 OSC de todo el mundo, coordinadas por la AEDIDH,
presentaron la Declaracin ante el Consejo DH (marzo y junio de 2011) y su
14 En adelante: AEDIDH. Fundada en 2004, cuenta con 100 especialistas en esa materia repartidos por

Espaa y Amrica Latina. Se puede acceder a sus trabajos en su Portal en el Internet: www.aedidh.org

15 Vid. RUEDA CASTAN (C.R.) y VILLN DURN (C.), (editores): La Declaracin de Luarca sobre el
Derecho Humano a la Paz. 2 edicin, Granda (Asturias), Ediciones Mad, octubre de 2008, 560 p.
16 Las Declaraciones regionales se pueden consultar en VILLN DURN (C.) y FALEH PREZ (C.)

(editores), Contribuciones regionales para una declaracin universal del derecho humano a la paz,
Luarca, AEDIDH, julio de 2010, 640 p., Anexo II. Tambin son accesibles en lnea en www.aedidh.org
17 Para consultar el texto completo de la Declaracin de Bilbao en tres idiomas vid. loc. cit. en la nota

anterior, Anexo I. Tambin est disponible en la Red: www.aedidh.org


18 Vid. ICIP, Declaracin de Barcelona sobre el derecho humano a la paz. Barcelona, ICIP/AEDIDH,

2010, 106 p. Disponible tambin en varios idiomas en www.aedidh.org

11
Comit Asesor (enero de 2011), instando a los Estados y a las personas
expertas a proseguir la codificacin oficial de un proyecto de Declaracin
universal del derecho humano a la paz sobre la base de los textos elaborados
por la sociedad civil.
(2) Los Estatutos del Observatorio Internacional del Derecho
Humano a la Paz (OIDHP), que entr en vigor el 10 de marzo de 2011. Forma
parte de la AEDIDH, por lo que se beneficia de la experiencia acumulada durante
cuatro aos de Campaa mundial a favor del derecho humano a la paz. No
obstante, la autonoma del OIDHP est asegurada al disponer de rganos
propios (Asamblea General, Comit Ejecutivo y Secretariado Internacional).
El OIDHP dota a la sociedad civil internacional de un instrumento
institucional permanente, que deber velar por que los trabajos oficiales de
codificacin del derecho humano a la paz en el marco del Consejo DH y de su
Comit Asesor, tengan debidamente en cuenta la Declaracin de Santiago. El
OIDHP tambin realizar estudios, publicar informes y elaborar indicadores
objetivos que permitirn medir y evaluar cmo cumplen los Estados y otros
actores internacionales con los derechos y obligaciones que reconoce la
Declaracin de Santiago.
La resolucin 14/3 del Consejo DH, de 17 de junio de 2010, abri el
proceso de codificacin oficial del derecho a la paz al reconocer explcitamente
la "... importante labor que realizan las organizaciones de la sociedad civil para
promover el derecho de los pueblos a la paz y para codificar ese derecho" 19. El
Consejo DH apoy la necesidad de continuar promoviendo la efectividad del
derecho de los pueblos a la paz, por lo que pidi al Comit Asesor que, en
consulta con los Estados miembros, la sociedad civil, el mundo acadmico y
todos los interesados pertinentes, prepare un proyecto de declaracin sobre el
derecho de los pueblos a la paz e informe de los progresos realizados al
respecto al Consejo en su 17 perodo de sesiones (junio de 2011)20.
Por su parte, el Comit Asesor aprob el 6 de agosto de 2010 la
recomendacin 5/2, por la cual estableci un Grupo de redaccin de cuatro
personas expertas (ampliado a seis en 2011), con el encargo de redactar para
enero de 2012 un primer proyecto de declaracin sobre el derecho de los
pueblos a la paz.
Nuestra visin es que un da el Consejo DH pida a la Asamblea General
de las Naciones Unidas que adopte una Declaracin Universal del Derecho
Humano a la Paz inspirada en la Declaracin de Santiago, que incluya
medidas de seguimiento y de aplicacin.
***
La invocacin y la aplicacin del DIDH en el mbito interno de los
Estados se hace con grandes dificultades, pues a menudo es entorpecido por
19 ltimo prrafo del prembulo de la res. 14/3.
20 Ibdem id., 15 de la parte dispositiva.

12
los poderes pblicos, o pasa desapercibido a los jueces, abogados y otros
profesionales del Derecho en el mbito nacional, as como a las propias
organizaciones de la sociedad civil (OSC) e instituciones nacionales en materia
de derechos humanos (INDH).
A la falta de informacin se aade el hecho de que el jurista nacional se
enfrenta a categoras jurdicas que no domina, por ser extraas a las propias
de su ordenamiento interno. De ah su escasa e insatisfactoria aplicacin, a
pesar de que el DIDH constituye un valioso sistema complementario del
rgimen jurdico interno de proteccin de los derechos humanos.
Por otra parte, los individuos y las OSC son para los mecanismos
internacionales de proteccin de los derechos humanos -establecidos en las
distintas organizaciones internacionales intergubernamentales- tan esenciales
como lo es el combustible para los automviles. En efecto, la pesada
maquinaria institucional de las organizaciones internacionales no podra
funcionar si se paralizara el flujo permanente de quejas e informes de
violaciones a los derechos humanos procedentes del sector no gubernamental
y de todas las partes del mundo. Existe, por tanto, un inters mutuo de las
vctimas, las instituciones nacionales de derechos humanos (INDH) y las
organizaciones internacionales, en que los canales de comunicacin entre ellas
sean los ms idneos.
* * *
Tratndose de las Naciones Unidas, cabe recordar que Espaa es parte,
entre otros, en los siguientes tratados internacionales:
-Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos21 y su primer Protocolo
Facultativo22, por el que acepta la competencia del Comit de Derechos Humanos
para recibir quejas de individuos sobre presuntas violaciones a los derechos
contenidos en ese Pacto; y el Segundo Protocolo Facultativo23 destinado a abolir la
pena de muerte;
-Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales24; y su
protocolo facultativo de 10 de diciembre de 2008, que habilita al Comit de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales para recibir quejas individuales por
presunta violacin de alguno de los derechos contenidos en el Pacto25;
-Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de
Discriminacin Racial26, incluido el Artculo 14 de la misma, que confiere al Comit
21 BOE n 103, de 30 de abril de 1977. En vigor para Espaa desde el 27 de julio de 1977.
22 BOE n 79, de 2 de abril de 1985 y BOE n 107, de 4 de mayo de 1985. En vigor para
Espaa desde el 25 de abril de 1985.
23 BOE n 164, de 10 de julio de 1991. En vigor para Espaa desde el 11 de julio de 1991.
24 BOE n 103, de 30 de abril de 1977. En vigor para Espaa desde el 27 de julio de 1977.

25 Ratificado el 23 de septiembre de 2010. No est en vigor pues ha recibido solamente tres


ratificaciones, incluida la de Espaa.
26 BOE n 118, de 17 de mayo de 1969. En vigor para Espaa desde el 17 de agosto de 1969.

13
para la Eliminacin de la Discriminacin Racial la competencia para recibir quejas
individuales27;
-Convencin suplementaria sobre la abolicin de la esclavitud, la trata de esclavos y
las instituciones y prcticas anlogas a la esclavitud de 1957;
-Convencin para la Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio28;
-Convencin sobre los Derechos del Nio29 y sus dos protocolos facultativos
relativos a la participacin de nios en los conflictos armados30 y a la venta de
nios, la prostitucin infantil y la utilizacin de nios en la pornografa31;
-Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la
mujer32 y su protocolo facultativo33, que habilita con un doble sistema de
investigacin de oficio y de quejas individuales al Comit de ese nombre;
-Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes34, as como el Art. 22 de la misma35, que faculta al Comit contra la
Tortura para recibir quejas individuales por presunta violacin de alguno de los
derechos contenidos en la Convencin; el Protocolo Facultativo de la Convencin
contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (CCT),
de 18 de diciembre de 2002, que autoriza al Subcomit para la Prevencin de la
Tortura (25 personas expertas) a visitar regularmente cualquier centro de detencin
situado en los Estados partes a los fines de prevenir la tortura y otros malos tratos,
a la vez que obliga al Estado parte a establecer uno o varios mecanismos
nacionales de prevencin de la tortura36;
-Convencin relativa a los derechos de las personas discapacitadas 37, as como el
Protocolo facultativo que habilita al respectivo Comit para recibir quejas
27 BOE n 139, de 11 de junio de 1998, declaracin de 13 de enero de 1998.
28 BOE n 34, de 8 de febrero de 1969. En vigor para Espaa desde el 13 de diciembre de
1968.
29 BOE n 313, de 31 de diciembre de 1990. En vigor para Espaa desde el 5 de enero de
1991.
30 BOE n 92, de 17 de abril de 2002. En vigor para Espaa desde el 8 de abril de 2002.
31 BOE n 27, de 31 de enero de 2002. En vigor para Espaa desde el 18 de enero de 2002.
32 BOE n 69, de 21 de marzo de 1984. En vigor para Espaa desde el 4 de febrero de 1984.
33 BOE n 190, de 9 de agosto de 2001. En vigor para Espaa desde el 6 de octubre de
2001.
34 BOE n 268, de 9 de noviembre de 1987. En vigor para Espaa desde el 20 de noviembre
de 1987.
35 Ibidem.
36 Ratificado el 4 de abril de 2006, Espaa decidi en 2009 que el Defensor del Pueblo ser el
mecanismo nacional de prevencin de la tortura (MNP). El mecanismo nacional deber
cooperar estrechamente con el Subcomit internacional. El PF entr en vigor el 22 de junio de
2006, y ya ha sido ratificado por 57 Estados. El Reglamento del Subcomit para la Prevencin
de la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, se encuentra en el
doc. CAT/OP/12/3, de 5 e enero de 2011, 10.
37 BOE n 96, de 21 de abril de 2008. Ratificada por 99 Estados.

14
individuales38;
-Convenio para la supresin de la trata de personas y de la explotacin de la
prostitucin ajena, de 1951;
-Convencin de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada
transnacional de 2000, as como los Protocolos que la complementan sobre el
trfico ilcito de migrantes por tierra, mar y aire, as como para prevenir la trata de
personas especialmente mujeres y nios-;
-Convencin39 y Protocolo40 sobre el Estatuto de los Refugiados; y
-Convencin Internacional para la proteccin de todas las personas contra las
desapariciones forzadas, de 20 de diciembre de 2006 41.

En cambio, Espaa no ha ratificado:


-Convencin para reducir los casos de apatridia;
-Convencin sobre la imprescriptibilidad de los crmenes de guerra y de los
crmenes de lesa humanidad;
-Convencin sobre la nacionalidad de la mujer casada;
-Convencin internacional contra el reclutamiento, la utilizacin, la financiacin y el
entrenamiento de mercenarios;
-Convencin Internacional sobre la Represin y el Castigo del Crimen de Apartheid;
-Convencin Internacional contra el Apartheid en los Deportes;
-Convencin sobre el derecho internacional de rectificacin; y,
-Convencin internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los
trabajadores migratorios y de sus familiares42;

38 BOE n 97, de 22 de abril de 2008. Ratificado por 80 Estados.


39 BOE n 252, de 21 de octubre de 1978. En vigor para Espaa desde el 12 de noviembre de
1978.
40 Ibidem. En vigor para Espaa desde el 14 de agosto de 1978. Correccin de errores en
BOE n 272, de 14 de noviembre de 1978.
41 Ha sido ratificada por 20 Estados. Espaa ratific en 2009 y su entrada en vigor tuvo lugar
el 24 de septiembre de 2009.
42 La Convencin entr en vigor en 2003 y cuenta con 42 Estados partes, ninguno de ellos de
la Unin Europea.
Para el estado de ratificaciones de los diferentes tratados Vid. el Portal de las Naciones
Unidas en la Web http://untreaty.un.org. Vase tambin C. VILLN DURN y C. FALEH
PREZ, Prcticas de Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Anexo I (Universidad
de Alcal, Madrid, octubre de 2010).

15
En el mbito de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT),
Espaa es parte en 110 convenios internacionales del trabajo, incluidos los
ocho convenios ms relevantes en el campo de los derechos humanos, a
saber:
-Convenio nm. 87 sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de
sindicacin (1950)
-Convenio nm. 98 sobre el derecho de sindicacin y de negociacin colectiva
(1951);
-Convenio nm. 138 sobre la edad mnima de admisin al empleo (1976);
-Convenio nm. 182 sobre la prohibicin de las peores formas de trabajo infantil y la
accin inmediata para su eliminacin (1999);
-Convenio nm. 29 sobre el trabajo forzoso u obligatorio (1932);
-Convenio nm. 105 sobre la abolicin del trabajo forzoso (1959);
-Convenio nm. 100 sobre la igualdad de remuneracin (1953); y
-Convenio nm. 111 sobe la discriminacin (empleo y ocupacin) (1960).

En la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia


y la Cultura (UNESCO), existen dos tratados de derechos humanos importantes
que Espaa ha ratificado:
-Convencin relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la
enseanza (1962); y
-Protocolo por el que se instituye una Comisin de Conciliacin y Buenos Oficios
facultada para resolver las controversias a que pueda dar lugar la Convencin
relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseanza (1968).

En trminos generales, las normas contenidas en los tratados arriba


citados obligan a los Estados partes a nivel internacional una vez ratificadas.
Por consiguiente, se deben incorporar rpidamente al ordenamiento jurdico
interno. En el caso de Espaa, dicha incorporacin se realiza mediante la
publicacin en el Boletn Oficial del Estado -lo que garantizar el principio de la
seguridad jurdica-, para facilitar su aplicacin en la esfera interna tanto por los
tribunales de justicia como por los dems rganos del Estado (Art. 96.1 de la
Constitucin de 1978)43 e incluso los particulares. Si el tratado regula una
materia perteneciente al mbito competencial de una Comunidad Autnoma,
sta deber adoptar las normas de desarrollo necesarias (legal o
reglamentario) para su ejecucin y aplicacin a nivel regional.
Adems, la Constitucin Espaola establece que las normas contenidas
en los tratados internacionales no podrn ser derogadas o modificadas por la
43Cfr. FERNNDEZ DE CASADEVANTE ROMAN, Carlos (Director): Espaa y los rganos
internacionales de control en materia de derechos humanos. Madrid, Dilex, 2010, p. 45.

16
legislacin interna salvo en la forma prevista en los propios tratados o de
acuerdo con las normas generales del Derecho internacional (Art. 96.1 in fine
de la Constitucin). Por lo que, en atencin a la especialidad de su origen, la
Constitucin reserva a los tratados internacionales -una vez ratificados- un
rango jerrquico superior al de la ley ordinaria. A menos que requieran de un
desarrollo reglamentario interno, las normas self-executing de los tratados
internacionales pueden hacerse valer directamente ante los tribunales de
justicia.
A mayor abundamiento, tratndose de los derechos humanos
reconocidos en la Constitucin Espaola, el Art. 10.2 de la misma ataja
cualquier posible contradiccin entre las normas internacionales y
constitucionales al disponer que stas
se interpretarn de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos
Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias
ratificados por Espaa.

En consecuencia, los rganos internos del Estado (tribunales,


administraciones -central, autonmicas y locales-, parlamentos nacional y
regionales) no podrn interpretar de modo restrictivo el alcance de los derechos
humanos reconocidos en el DIDH que obliga a Espaa, pues ste es el
garante externo de los derechos y libertades que la Constitucin reconoce44.
Adems, el Tribunal Constitucional espaol ha considerado que los derechos
consagrados en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, deben ser
interpretados conforme a la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal Europeo
de Derechos Humanos45.
Otro desarrollo ampliamente compartido entre comentaristas de
Constituciones similares a la espaola (tales como la venezolana o la
colombiana), pone el acento en la nocin de bloque de constitucionalidad, que
estara conformado por el DIDH suscrito por el Estado y las disposiciones
constitucionales correspondientes. El citado bloque de constitucionalidad
deber ser interpretado y aplicado por los poderes pblicos y los tribunales de
justicia de buena fe, de manera que siempre prevalezca en el caso concreto la
regla que impone la aplicacin de la norma ms beneficiosa para el individuo
(principio pro persona46).
44 Cfr. GONZLEZ CAMPOS, Julio D.: La interaccin entre el derecho internacional y el
derecho interno en materia de derechos humanos, in MARIO MENNDEZ (F. M.) (editor), El
Derecho internacional en los albores del siglo XXI. Homenaje al profesor Juan Manuel CastroRial Canosa. Madrid, Trotta, 2002, pp. 333-350, at 349.
45 Ibidem, pp. 340-342.
46 Vid. por todos: REY CANTOR, Ernesto: Celebracin y jerarqua de los tratados de derechos
humanos (Colombia y Venezuela). Caracas, Universidad Catlica Andrs Bello, 2007, pp. 137 y
ss.; CORCUERA CABEZUT, Santiago: Derecho constitucional y derecho internacional de los
derechos humanos. Mxico, Oxford University Press, 2001, 353 p.; ABRAMOVICH (Victor),
BOVINO (Alberto) y COURTIS (Christian) (compiladores): La aplicacin de los tratados sobre
derechos humanos en el mbito local. La experiencia de una dcada. Buenos Aires, Editores
del Puerto, 2007, 1.006 p.; CABALLERO OCHOA, Jos Luis: La incorporacin de los tratados
internacionales sobre derechos humanos en Espaa y Mxico. Mxico, Porra, 2009, 375 p.

17
***
Presentamos a continuacin una panormica general de los
mecanismos de proteccin de los derechos humanos en el sistema de las
Naciones Unidas, poniendo el acento en las vas de acceso a los mismos por
parte del individuo (la vctima) y las organizaciones no gubernamentales. A
estos efectos, los agruparemos en dos partes, segn se trate de
procedimientos establecidos en tratados internacionales ("proteccin
convencional") o, por el contrario, en resoluciones de rganos polticos de las
organizaciones Internacionales relevantes ("proteccin extra-convencional").

PRIMERA PARTE

LA PROTECCION CONVENCIONAL DE LOS DERECHOS


HUMANOS

Un nmero creciente de tratados internacionales de derechos humanos,


casi todos ellos ratificados por Espaa, establecen mecanismos de proteccin
internacional de los derechos en ellos consagrados que constituyen, a su vez,
una autntica innovacin en D. internacional. Entre ellos, estudiaremos a
continuacin los mecanismos de informes peridicos (de carcter no
contencioso) y los mecanismos cuasi-contenciosos.

A. Mecanismos de informes peridicos


1. Campo de aplicacin
El procedimiento de informes peridicos est previsto en once
instrumentos convencionales y sus correspondientes protocolos, de los cuales
nueve estn hoy en vigor, a saber:
1.- Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de
Discriminacin Racial (CEDR, 174 Estados partes);
2.- Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC,
160 Estados partes);
3.- Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP, 167 Estados Partes)
y su segundo protocolo facultativo destinado a abolir la pena de muerte (72 Estados
partes);
4.- Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Contra
la Mujer (CEDCM, 186 Estados partes);
5.- Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes (CCT, 147 Estados partes);
6.- Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN, 193 Estados Partes) y sus dos

18
protocolos facultativos: sobre participacin de nios en los conflictos armados, 140
Estados Partes; y sobre la venta de nios, la prostitucin infantil y la utilizacin de
nios en la pornografa, 142 Estados partes;
7.- Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de todos los
Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (44 Estados partes)47;
8.- Convencin sobre los derechos de las personas con discapacidad48 y su
Protocolo Facultativo49. El Comit sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad (Com.PD) examinar los informes peridicos de los Estados partes50;
y
9.- Convencin Internacional para la proteccin de todas las personas contra las
desapariciones forzadas (de 20 de diciembre de 2006)51.

No estn en vigor los mecanismos de informes peridicos previstos en


las siguientes convenciones:
1.- Convencin Internacional sobre la Represin y el Castigo del Crimen de
Apartheid; y
2.- Convencin Internacional contra el Apartheid en los Deportes).
Los procedimientos previstos en estas dos Convenciones fueron suspendidos a
partir de la abolicin oficial del rgimen del apartheid en Sudfrica.

2. Procedimiento. Las directrices de los Comits


El procedimiento de los informes peridicos es el ms antiguo, por lo
que es el ms prximo a los mecanismos que ofrece el D. internacional clsico
en materia de arreglo de controversias entre Estados por violacin de una
obligacin convencional.
En efecto, por este procedimiento los Estados se obligan simplemente a
presentar de forma peridica informes sobre las medidas legislativas,
judiciales, administrativas o de otra ndole que hayan adoptado y que sirvan
para hacer efectivos los derechos consagrados en el respectivo tratado
internacional del que sean Partes. Tambin deben informar tanto sobre los
progresos realizados como sobre los obstculos encontrados en la aplicacin
del tratado52.
47 Se trata de la nica Convencin no ratificada por Espaa.
48 La Convencin tiene 99 Estados partes, incluida Espaa.
49 El Protocolo Facultativo ha sido ratificado por 58 Estados, incluida Espaa.
50 El Reglamento del Com.DPD se puede consultar en el doc. CRPD/C/4/2, de 13 de agosto
de 2010, 29 p.
51 Ha sido ratificada por 20 Estados, incluida Espaa (24 de septiembre de 2009). En 2011 se
estableci el Comit respectivo.
52 El estado actual de presentacin de informes ante los diferentes Comits se puede consultar por

19
Los informes peridicos de los Estados son trasmitidos por el Secretario
General al Comit de personas expertas independientes53 que establece cada
una de las Convenciones arriba sealadas. Existen, por tanto, nueve Comits
(ocho actualmente en vigor para Espaa), que se encargan de examinar los
citados informes en el marco de un dilogo pblico y franco con los
representantes del Estado interesado.
Para preparar sus informes, los Estados debern seguir las directrices
de los distintos Comits en cuanto a la forma y contenido que debern tener los
informes iniciales y peridicos54. Actualmente se asiste a un proceso de
armonizacin creciente de esas directrices, impulsado por el propio Secretario
General55 y por las sucesivas reuniones de coordinacin que se celebran
anualmente desde 1995 entre los Presidentes de los nueve Comits en
funcionamiento. Ese proceso de coordinacin ha sido reforzado a partir de
2002 con la reunin anual entre Comits, a la que acuden tres miembros de
cada Comit56.
En el marco de esas reuniones de coordinacin se ha debatido, inter
alia, sobre la armonizacin de los respectivos mtodos de trabajo de cada
Comit. Tratndose de los informes peridicos de los Estados, la preocupacin
dominante ha sido evitar duplicaciones innecesarias de informacin o que los
informes de los Estados sean inadecuados en su detalle. Con esa
armonizacin se pretende tambin asegurar un enfoque coherente de todos los
Comits al examinar los informes, que garantice una igualdad de trato para
Estado- en el documento HRI/GEN/4/Rev.5, de 2005 (Recent reporting history under the principal
international human rights instruments). Todos los documentos de las Naciones Unidas se pueden
consultar en el Portal en el Internet de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos (OACNUDH): www.ohchr.org
53 El nmero de personas expertas vara segn las Convenciones, pero oscila entre los 10 miembros

que se prevn para el Com.CT, pasando por los 14 miembros del Com.TM, los 18 miembros del
Com.EDR, Com.DH, Com.DESC, Com.DN y Com.DPD, hasta los 23 del Com.EDCM y los 25 del
Subcomit para la Prevencin de la Tortura. Los miembros son elegidos por la asamblea de Estados
Partes en cada Convencin por un mandato de cuatro aos y son reelegibles Para una visin de
conjunto, vid. doc. HRI/ICM/2011/4, de 21 de mayo de 2011 (Informe sobre los mtodos de trabajo de los
rganos de tratados de derechos humanos relativos al proceso de presentacin de informes por los
Estados partes), p. 4.
54 Vid. Compilacin de directrices relativas a la forma y el contenido de los informes que deben

presentar los Estados Partes en los tratados internacionales de derechos humanos en el doc.
HRI/GEN/2/Rev.6, de 3 de junio de 2009, 146 p. Este documento contiene las directrices que aplican
siete de los ocho Comits actualmente en funcionamiento. En relacin con el Com.DESC, sus directrices
fueron actualizadas en el doc. E/C.12/2008/2, de 24 de marzo de 2009, 18 p.
55 El Secretario General propuso en 2005 que todos los informes que un Estado debe presentar a los

diferentes Comits se refundieran en un solo informe y que el estudio del mismo estuviera a cargo de un
solo supra-Comit en el que se refundiran a su vez los ocho rganos establecidos en tratados con
funciones similares de estudio de los informes peridicos de los Estados. Vid. tambin el Documento de
exposicin de conceptos sobre la propuesta de la Alta Comisionada relativa a un rgano permanente
unificado creado en virtud de tratados, doc. HRI/MC//2006/2, de 22 de marzo de 2006.
56 Vid. OFFICE OF THE UN HIGH COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS, The United Nations Human

Rights Treaty System. An introduction to the core human rights treaties and the treaty bodies. Geneva,
United Nations, 2005, 52 p., at 30.

20
todos los Estados partes en las distintas convenciones57.
En particular, las directrices armonizadas recomiendan que los informes
de los Estados se contengan en dos documentos claramente separados. En el
primero de ellos, llamado documento bsico comn, se deber proporcionar
la informacin general objetiva y estadstica sobre el Estado (caractersticas
demogrficas, sociales y culturales del Estado; estructura constitucional,
poltica y jurdica del Estado; el marco general de proteccin de los derechos
humanos, con indicacin del procedimiento de aceptacin interna de las
normas internacionales de derechos humanos; el marco jurdico general de
proteccin y promocin de los derechos humanos a nivel nacional; la
participacin de los diferentes actores sociales en la preparacin de informes y
en la aplicacin de las observaciones finales de los Comits; y el cumplimiento
por el Estado de la obligacin general de eliminar la discriminacin y promover
la igualdad de todas las personas, con indicacin de las medidas adoptadas
para acelerar los progresos hacia la igualdad58.
El segundo documento, en cambio, contendr la informacin relativa a la
aplicacin de un tratado por cada Estado Parte y ser redactado siguiendo las
directrices especficas del Comit respectivo, en funcin de los requerimientos
de cada Convencin59.
En todo caso, los Comits ofrecieron amplia resistencia a un proceso de
reforma que se les pretenda imponer desde arriba. En los dos ltimos aos
se han multiplicado las reuniones internacionales en las que se ha escuchado
las preocupaciones de las personas expertas que integran los nueve Comits
hoy en vigor con competencia para examinar los informes peridicos de los
Estados60. La Declaracin de Dubln de 19 de noviembre de 2009, firmada por
16 de esas personas expertas, reivindica que la citada reforma se haga en
estrecha consulta con todas las partes interesadas, en particular los miembros
de los Comits, y evitando entrar en un proceso de enmiendas a los tratados,
de incierto futuro61.
57 Directrices armonizadas sobre la preparacin de informes con arreglo a los tratados internacionales

de derechos humanos, incluidas orientaciones relativas a la preparacin de un documento bsico


ampliado y de informes orientados a tratados especficos, doc. HRI/MC/2005/3, de 1 de junio de 2005, 34
p., at 5, prrafo 4.
58 Ibidem, pp. 10-20, prrafos 35-72.
59 Ibidem id. pp. 20-21, prrafos 73-75. As, el Com.DH aprob en 2010 sus directrices para el

documento especfico relativo al PIDCP (doc. CCPR/C/2009/1, de 22 de noviembre de 2010, 22 p.). El


Com.DN tambin aprob en 2010 sus Orientaciones generales respecto de la forma y el contenido de los
informes que han de presentar los Estados partes tanto en la Convencin como en sus dos protocolos
facultativos (doc. CRC/C/58/Rev.2, de 23 de noviembre de 2010, 20 p.)
60 Vid. Informe del Secretario General sobre la medidas adoptadas para dar cumplimiento a la

resolucin 9/8 y sobre los obstculos para su aplicacin, incluidas recomendaciones para hacer ms
efectivo, armonizar y reformar el sistema de los rganos creados en virtud de tratados. Doc.
A/HRC/16/32, de 5 de enero de 2011, 5 p.
61 Vid. por todos OFLAHERTY, Michael: The Dublin Statement on the process of strengthening of the
United Nations human rights treaty body system, Netherlands Quarterly of Human Rights, vol. 28/1, 2010,
pp. 116-127. Del mismo autor: Reform of the UN Human Rights Treaty Body System: Locating the Dublin
Statement, Human Rights Law Review, vol. 10/2, 2010, pp. 319-335.

21
Los informes peridicos se presentarn cada 4 5 aos ante el Comit
de personas expertas independientes competente62, que los estudiar en
cooperacin con los representantes del Estado interesado, en el marco de un
dilogo celebrado en sesin pblica. Es conveniente que cada Estado
establezca comisiones inter-departamentales dentro del Ejecutivo para la
elaboracin de cada informe, con la participacin de los otros poderes del
Estado (legislativo y judicial, Comunidades Autnomas u otras entidades subestatales), as como los representantes de la sociedad civil e instituciones
nacionales y regionales de derechos humanos.
Por lo mismo, la delegacin estatal ante los respectivos Comits no tiene
por qu ser exclusivamente gubernamental. Por el contrario, debiera estar
compuesta por los distintos poderes del Estado (Ejecutivo nacional y otras
entidades sub-estatales, Judicial y Legislativo).
3. Listas de cuestiones
Presentado el informe del Estado por escrito ante la Secretara, cada
Comit preparar una lista de cuestiones63 y preguntas que dirigir al Estado
antes de proceder al estudio del informe en reunin plenaria del Comit. Con
ello se pretende que el Estado complete la informacin que figura en su informe
escrito, adems de proporcionarle informacin adicional sobre el sentido de las
preguntas que sus representantes tendrn que responder durante el examen
oficial del informe.
A estos efectos, todos los Comits nombran a uno o ms de sus
miembros como relatores para un determinado pas cuyo informe se vaya a
examinar, los que se encargarn de redactar la lista de cuestiones con el
auxilio de la Secretara, teniendo en cuenta toda informacin disponible que
sea fiable (de origen tanto oficial como no gubernamental). Esas listas de
cuestiones se aprobarn formalmente en el seno de un grupo de trabajo del
Comit respectivo, que se rene antes del perodo de sesiones en el que se
debatir el informe del Estado de turno64.
Para simplificar el procedimiento de los informes peridicos, el Com.CT
aprob en 2007 un nuevo procedimiento facultativo consistente en la
elaboracin de listas de cuestiones previas a la presentacin de informes,
en lugar de las directrices tradicionales para la elaboracin de los informes
peridicos65. Redactadas sobre la base de las recomendaciones que figuren en
las ltimas OF, las respuestas de los Estados debern ser ms pertinentes,
62 En la actualidad son NUEVE los Comits en vigor, uno por cada convencin. La periodicidad la

establece cada Convencin o el Comit respectivo; el informe inicial se deber presentar en el plazo de 12 aos una vez entrada en vigor la Convencin para cada Estado.
63 Vid un ejemplo en la lista de cuestiones que ha dirigido el Com.DH a Espaa con motivo del examen

de su quinto informe peridico, en el doc. CCPR/C/ESP/Q/5, de 7 de agosto de 2008, 5 p.


64 Sobre las listas de cuestiones, vid. doc. HRI/IMC/2011/4, de 23 de mayo de 2011, pp. 12-16, prrafos

35-50. La identidad de los relatores por pases es pblica, a excepcin del Com.DH (ibdem, prrafo 60),
en cuyo caso se entorpece considerablemente el acceso a los mismos por parte de las ONG.
65 Vid. doc. A/65/44 (Informe del Com.CT, 2010), pp. 6-7

22
directamente vinculadas a las recomendaciones formuladas. La respuesta del
Estado a esa lista previa de cuestiones (o informe centrado en las respuestas
a la lista de cuestiones) sustituir al tradicional informe peridico. En 2009 el
Com.CT decidi aplicar este procedimiento facultativo de manera habitual y ha
sido aceptado por un buen nmero de Estados66.
El Com.DH estableci este mismo procedimiento en 2010 por un perodo
de prueba de cinco aos, designando un grupo de trabajo para evaluar y
revisar el procedimiento de listas previas. Tal procedimiento no se aplicar a
los informes iniciales y ser facultativo para los Estados. No obstante, el
Com.DH podr decidir que el procedimiento de lista previa no se aplique a un
Estado cuando considere que circunstancias especiales justifican un informe
completo (por ejemplo, debido a un cambio fundamental de enfoque jurdico y
poltico del Estado). Todas las partes interesadas, incluidas las INDH y las
ONG, debern disponer de tiempo suficiente para facilitar al Com.DH la
informacin pertinente antes de que se proceda a redactar y aprobar las listas
previas. Tales informes se debern examinar en el plazo mximo de un ao67.
4. Naturaleza jurdica
El procedimiento de informes peridicos dispone de mecanismos de
control muy tenues, respetuosos con la idea de la cooperacin internacional
entre Estados soberanos. De ah que se evite la confrontacin o la acusacin a
los gobiernos por violaciones de derechos humanos. No son, en su origen,
mecanismos contenciosos ni contradictorios, pues su finalidad es asistir y
cooperar con los Estados en la promocin de los derechos humanos, en el
marco del dilogo constructivo que cada Comit entabla con los
representantes del Estado durante el examen de cada informe peridico.
En este sentido, el procedimiento tiene un carcter ms preventivo de la
repeticin de futuras violaciones que estrictamente protector ante violaciones
ya ocurridas. Lo que no impide que el Comit, ante informaciones precisas de
violaciones, aproveche el mecanismo de informes peridicos para solicitar
aclaraciones al Estado objeto de examen68.
No obstante sus limitaciones originarias, es notable la evolucin del
sistema de informes peridicos en el marco de las Naciones Unidas en los
ltimos aos, pues se ha ido operando progresivamente una transformacin del
mismo a travs de la revisin de los reglamentos y mtodos de trabajo de los
distintos Comits. As, a lo largo de los aos los Comits han ido extendiendo
sus funciones a la luz de su propia experiencia en el estudio de los informes
peridicos de los Estados. Actualmente los diferentes Comits celebran das
de debate general, debates temticos, algunos visitan pases, formulan
66 El nuevo procedimiento facultativo se explica con detalle en el doc. HRI/ICM/2011/4, cit., pp. 12-16.
67 Vid. doc. CCPR/C/99/4, de 29 de septiembre de 2010, 8 p., passim.
68 Vid. Estructura del dilogo entre los rganos de tratados y los Estados partes, estructura y extensin

de las observaciones finales y modo de interaccin de los rganos de tratados con los interesados, en
particular las instituciones nacionales de derechos humanos y los actores de la sociedad civil. Nota de la
Secretara. Doc. HRI/ICM/2011/2, de 18 de mayo de 2011, 23 p., passim.

23
declaraciones e incluso decisiones y, sobre todo, adoptan observaciones
finales respecto de cada pas al trmino del examen de cada informe
peridico, as como observaciones generales en las que interpretan el
alcance de ciertas disposiciones contenidas en su respectiva Convencin y que
incumben a todos los Estados partes en la misma.
Las declaraciones se reservan para acontecimientos y asuntos
internacionales que afectan a la aplicacin de los tratados. As, el Com.DESC
formul en 2007 una declaracin sobre la evaluacin de la obligacin de
adoptar medidas hasta el mximo de los recursos de que se disponga, con el
objeto de facilitar a los Estados su interpretacin del alcance del Art. 2.1
PIDESC, ante la posibilidad de que se aprobara el protocolo facultativo que
habilitara al Com.DESC a recibir quejas individuales69. De modo similar, el
mismo Comit aprob el 16 de mayo de 2008 una importante declaracin
consagrada a la crisis mundial de alimentos70. Tambin formulan
frecuentemente declaraciones el Com.EDCM, el Com.CT, el Com.DN, el
Com.TM y el Com.EDR.
El Com.DN adopt desde 1991 ms de 40 decisiones referidas a sus
mtodos de trabajo o a cuestiones sustantivas71. La ms audaz de sus
decisiones efectiva a partir de 2006- ha sido dividir a sus 18 miembros en dos
salas de 9 miembros cada una para trabajar simultneamente en el estudio de
los informes peridicos de los Estados, duplicando de esa manera su
capacidad de trabajo en esta materia. El Com.EDCM adopt desde 1983 ms
de 100 decisiones, que se incluyen en los informes anuales.
En cuanto a las visitas a los pases, se recordar que el Com.DESC
haba despachado en los aos noventa dos misiones de asistencia tcnica a
Panam y a la Repblica Dominicana como seguimiento a sus conclusiones
finales, al trmino del estudio de los respectivos informes peridicos de los
Estados. Sera conveniente que ese tipo de visitas in loco se generalizara a
otros Comits, pero siempre en el marco del seguimiento que los Comits
deben dar al cumplimiento por parte de los Estados de las recomendaciones
formuladas en las observaciones finales.
Por el contrario, se ha observado que en los ltimos aos varios Estados
han formulado invitaciones a Comits o a miembros individuales de los
mismos, para visitar sus pases en momentos prximos al comienzo del estudio
de su informe peridico por el Comit de turno, en un intento de influir
indebidamente en el resultado del examen del informe. Para atajar ese posible
abuso, las Naciones Unidas no considerarn oficiales este tipo de visitas.
Adems, alientan a los expertos interesados a acordar la utilidad de la visita
con sus colegas de Comit y, en cualquier caso, recomiendan a los expertos
que no participen en conferencias de prensa para no correr el riesgo de
69 Vid la citada declaracin en el doc. E/C.12/2007/1, de 21 de septiembre de 2007, 5 p.
70 Se puede consultar en el doc. E/C.12/2008/1, de 20 de mayo de 2008, 4 p. La lista de 17

declaraciones aprobadas por el Com.DESC se puede consultar en el doc. E/2010/33, E/C.12/2009/3,


Anexo IV, pp. 123-124.
71 El doc. CRC/C/19/Rev.10 contiene 40 de esas decisiones.

24
anticipar el resultado del examen del informe del Estado parte72.
5. Las observaciones finales (OF)
Los Comits han ido asumiendo progresivamente funciones
contradictorias que en su origen no estaban previstas, con el fin de ofrecer a
los Estados un diagnstico de la situacin en sus respectivos pases en
relacin con el disfrute real de los derechos consagrados en la convencin
respectiva: se trata de las observaciones finales relativas a cada pas, con las
que los Comits culminan sus trabajos de examen de los informes peridicos
de los Estados. Pues bien, estas observaciones finales contienen una
innegable evaluacin del Comit respecto de la situacin en cada pas.
Por otra parte, el procedimiento no prevea inicialmente ms que una
relacin exclusiva del Comit de turno con los representantes del Estado en el
anlisis de los informes peridicos, a pesar de que el debate siempre se realiza
a puerta abierta, por lo que toda persona interesada puede presenciarlo, pero
no participar en el dilogo constructivo entre el Comit y los representantes
del Estado. Adicionalmente, el Comit contaba con una limitada participacin, a
travs de comentarios escritos, de los organismos especializados de las
Naciones Unidas, tales como la Organizacin Internacional del Trabajo, la
UNESCO, la FAO o la Organizacin Mundial de la Salud. En menor medida, los
Comits tambin contaban con las informaciones que les suministraban los
rganos subsidiarios del sistema de las Naciones Unidas, tales como el
ACNUR, el PNUD, o el UNICEF.
Sin embargo, la participacin de los individuos y las organizaciones
no gubernamentales en el procedimiento de informes peridicos de los
Estados se ha abierto camino a partir del fin de la Guerra Fra en 1989. As, el
Com.DESC ha sido el primero oficialmente autorizado por su rgano principal
(el Consejo Econmico y Social, ECOSOC) para recibir informes -escritos y
orales- procedentes de ONG que gocen de estatuto consultivo ante el
ECOSOC. Posteriormente los dems Comits siguieron su ejemplo.
Los informes escritos de las OSC (conocidos como informes en la
sombra o informes paralelos) se pueden presentar ante la Secretara en
cualquier momento a partir de la publicacin del informe escrito del Estado,
pero conviene hacerlo antes de que el relator especial o el grupo de trabajo
formulen la lista de cuestiones dirigidas al Estado. Tales documentos se
publicarn en el sitio Web de cada Comit en el Portal de la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, para
conocimiento general, incluso del propio Estado73. Tambin pueden las OSC
contra-argumentar respecto a las eventuales respuestas escritas de los
Estados a las listas de cuestiones de los Comits.

72 Directrices de la Alta Comisionada de 23 de marzo de 2005 sobre las visitas de expertos de rganos

creados en virtud de tratados a los Estados que presentan informes. Cfr. doc. HRI/MC/2005/4, cit, Anexo,
pp. 40-41.
73 Vid. doc. E/2010/22, E/C.12/2009/3, prr.60.

25
Los Comits tambin dedican espacios en plenario o en reuniones
oficiosas para recibir los ltimos informes orales de las OSC y de las INDH,
inmediatamente antes de comenzar el dilogo constructivo con los
representantes de los Estados.
La informacin de procedencia no gubernamental es de gran valor para
que el Comit la pueda confrontar con el informe oficial del Estado y as
hacerse una idea objetiva de la situacin prevaleciente en el pas. De ah la
importancia de que las OSC se coordinen en coaliciones por temas o
convenciones74.
En cuanto a las instituciones nacionales de derechos humanos
(INDH), la mayora de los Comits75 se han pronunciado a favor de la
incorporacin de las mismas tanto al proceso de elaboracin de los "informes
peridicos" de los Estados garantizando en todo momento su independencia
del Ejecutivo-, como al proceso de elaboracin de la "lista de cuestiones" ya
referida. Su participacin ser eficaz en la medida en que las informaciones
que suministren a los Comits sean pertinentes en el contexto del informe de
cada Estado.
Por otro lado, las INDH, las OSC y los individuos interesados pueden
estar presentes durante el desarrollo del debate entre los miembros del Comit
y los representantes del Estado, puesto que tal debate es oral y, como ya se ha
dicho, se celebra a puerta abierta. Aunque no pueden participar activamente en
el debate, su presencia facilitar el seguimiento del procedimiento y de las
opiniones que expresen tanto los miembros del Comit como los de la
delegacin del Estado que participe en el dilogo con el Comit.
Adems, nada impide que los miembros de los Comits puedan recibir a
ttulo personal informaciones procedentes de individuos, de ONG e incluso de
INDH. Ellos mismos decidirn en conciencia sobre su eventual utilizacin. As
operaba el Com.DH en relacin con las OSC durante la guerra fra y lo contina
haciendo con las INDH, probablemente por no estar convencido del potencial
informativo que stas podran aportar al procedimiento de informes
peridicos76.
Las recomendaciones de los Comits relativas a cada Estado se
expresan a travs de sus observaciones finales, que debaten y aprueban en
plenario y en reunin confidencial, sobre la propuesta que les formulen los
relatores de cada pas, auxiliados por la Secretara. Las OF se publican en los
74 Vid. doc. HRI/ICM/2011/4, cit., pp. 34-38. Vid. tambin doc. HRI/ICM/2011/2, cit., prrs. 45-54 y 63-67.
75 Com.DESC, Com.CT, Com.DN, Com.EDR, Com.TM y Com.EDCM. Vid. doc. HRI/ICM/2011/4, cit., pp.

33-34. Vid. tambin doc. HRI/ICM/2011/2, cit., prrs. 42-44 y 55-62.


76 En 2011 haba 67 INDH acreditadas ante las Naciones Unidas (Categora A) conforme a los Principios

de Pars. Vid. docs. A/HRC/16/77, de 3 de febrero de 2011, 18 p. (Proceso actualmente utilizado por el
Comit Internacional de Coordinacin de las Instituciones Nacionales de Promocin y Proteccin de los
Derechos Humanos para acreditar las instituciones nacionales conforme a los Principios de Pars.
Informe del Secretario General) y A/HRC/16/76, de 7 de febrero de 2011, 19 p. (Instituciones nacionales
para la promocin y proteccin de los derechos humanos. Informe del Secretario General).

26
informes anuales del Comit respectivo77. Los Estados interesados pueden
formular comentarios por escrito a las OF, que tambin su publican como
documentos oficiales. Todos estos documentos son pblicos y se pueden
localizar en el Portal de Internet de la Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH)78.
Frente a la doctrina tradicional que consideraba las observaciones
finales de los Comits como simples recomendaciones desprovistas de valor
jurdico, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) en su dictamen de 9 de julio
de 2004 reconoci el valor jurdico y la interpretacin autorizada tanto del
Com.DH como del Com.DESC en el marco de sus observaciones finales, sobre
los respectivos informes peridicos de Israel. En efecto, ambos Comits
establecieron que los dos Pactos se aplicaban al conjunto de los territorios y
poblaciones que estn bajo el control efectivo de Israel79, por lo que el Estado
tiene la obligacin de facilitar y proteger el disfrute de los derechos
consagrados en los respectivos Pactos a todas las personas que habitan en los
territorios palestinos ocupados.
Por otra parte, al ser difundidas, las observaciones finales ejercen una
indudable influencia moral y poltica sobre los gobiernos. Como constituyen un
excelente diagnstico de la situacin del pas en lo que se refiere al disfrute
real de los derechos consagrados en cada uno de los tratados, debieran ser
utilizadas con ms frecuencia por las OSC y de derechos humanos y otros
representantes de la sociedad civil del pas, as como por las instituciones
nacionales de derechos humanos, con el objeto de obtener de los poderes
pblicos que las polticas pblicas sean ms acordes con ese diagnstico.
Como ya se ha sealado, la delegacin estatal ante los respectivos
Comits no tiene por qu ser exclusivamente gubernamental. Por el contrario,
debiera estar compuesta por los distintos poderes del Estado (en Espaa el
Ejecutivo debiera incorporar a los representantes de las Comunidades
Autnomas), las instituciones nacionales y regionales de derechos humanos,
as como por representantes de los actores sociales que tambin deben
participar en el proceso de preparacin de cada informe peridico y en el
seguimiento de la aplicacin efectiva de las OF de cada Comit.
6. Seguimiento de las observaciones finales (OF)
Todos los rganos de tratados piden a los Estados que en sus informes
77 Un estudio completo de los procedimientos de informacin, tanto en las Naciones Unidas como en la

UNESCO y en la OIT, se encuentra en VILLN DURN, Carlos: Curso de Derecho internacional de los
derechos humanos. Madrid, Trotta, 2002 (reimpresin: 2006), pp. 382-424. La prctica ms actual de los
Comits en esta materia se puede consultar en el doc. HRI/IMC/2011/4, cit, pp. 22-24, prrafos 74-79.
78 www.ohchr.org
79 CIJ, Consquences juridiques de ldification dun mur dans le territoire palestinien occup, avis du 9

juillet 2004, prrs. 107-113. Israel pretenda la aplicacin exclusiva del derecho internacional humanitario
a los territorios palestinos ocupados, en detrimento de las normas de derechos humanos contenidas en
los tratados ratificados por Israel. Por el contrario, la CIJ determin que tanto el derecho internacional
humanitario como el DIDH son aplicables en los territorios palestinos ocupados (Ibidem, prr. 114).

27
siguientes o durante el dilogo con el Comit faciliten informacin sobre la
puesta en prctica de las recomendaciones formuladas en las anteriores
observaciones finales.
Adems, varios Comits han tomado medidas especficas80. As, desde
2001 el Com.DH cuenta con un Relator Especial para el seguimiento de las
observaciones finales, que analiza las informaciones que el Estado somete al
Comit en el trmino de un ao sobre las medidas adoptadas para dar
cumplimiento a determinadas recomendaciones del Comit81. El Relator
Especial prepara un informe pblico sobre sus actividades, en el que agrupa
las informaciones de seguimiento disponibles por cada pas objeto de
examen82.
A partir de 2009 el RE clasifica la informacin proporcionada por el
Estado en una escala que va desde sin respuesta hasta ampliamente
satisfactoria83. El Com.DH considera que su RE debe realizar visitas de
seguimiento que le permitan hacer una evaluacin ms completa de la
aplicacin de sus recomendaciones a nivel nacional.
Por su parte, el Com.CT puede, si el Estado no ha cumplido algunas de
las obligaciones de la Convencin respectiva, encomendar a uno o a varios de
sus miembros que, en calidad de relatores, se mantengan informados del
cumplimiento por parte del Estado de las conclusiones y recomendaciones del
Comit84. El Comit tambin podr indicar el plazo dentro del cual hayan de
recibirse las observaciones de los Estados Partes85. En funcin de este
procedimiento, el Com.CT formula en sus OF recomendaciones de seguimiento
con finalidad protectora, que deben ser respondidas por el Estado en el plazo
de un ao86. Para supervisar su cumplimiento nombra un Relator para el
seguimiento de las OF, que le presenta informes parciales sobre los resultados
del procedimiento87. El Com.CT tambin ha decidido publicar en el Portal del
80 Vid. doc. HRI/IMC/2011/4, cit, pp. 24-26, prrafos 80-87.
81 OACNUDH: Derechos Civiles y Polticos: El Comit de Derechos Humanos. Folleto informativo n 15

(Rev.1). Ginebra, 2005, 71 p., at 23.


82 Vid. los ltimos informes del RE del Com.DH para el seguimiento de las OF en los docs.

CCPR/C/94/2, de 26 de enero de 2009, 27 p.; CCPR/C/95/2/Rev.1, de 26 de mayo de 2009, 32 p.;


CCPR/C/96/2, de 26 de agosto de 2009, 24 p.; y A/65/40 (Vol. I), pp. 166-200. Vid. tambin docs.
CCPR/C/97/2, de 11 de noviembre de 2009, 26 p.; CCPR/C/98/2, de 19 de abril de 2010, 30 p.;
CCPR/C/99/2, de 20 de septiembre de 2010, 36 p.; CCPR/C/100/2, de 25 de noviembre de 2010, 36 p.; y
CCPR/C/101/2, de 2 de mayo de 2011, 42 p. El actual RE para el seguimiento de las OF es el experto Sr.
Abdelfattah Amor (Tnez).
83 Decisin adoptada por el Com.DH en el 95 periodo de sesiones. Vid. doc. A/64/40, Anexo VI, pp.

218-219.
84 Art. 68.1 del Reglamento del Com.CT. Cfr. doc. HRI/GEN/3/Rev.3, de 28 de mayo de 2008, pp. 165-

166.
85 Ibidem, Art. 68.2.
86 Vid. doc. A/65/44 (Informe del Com.CT de 2010), prr. 69.
87 HRI/ICM/2011/4, cit, prr. 82. La Relatora para el seguimiento de las OF del Com.CT es la Sra. Felice

Gaer.

28
Internet la correspondencia mantenida entre la Relatora y los Estados
interesados88.
Ante las crecientes objeciones de algunos Estados a las observaciones
finales de los Comits que consideran demasiado crticas, el Com.CT record
recientemente que las OF son un instrumento de cooperacin con los Estados
partes, y en ellas se recoge la evaluacin comn realizada por el Comit sobre
las obligaciones que incumben a cada Estado. Estas funciones son ejercidas
de manera independiente y competente por el Comit, en su condicin de
custodio y garante de la Convencin. Por ltimo, el Com.CT record la
obligacin de todos los Estados partes de cooperar con el Comit y de respetar
la independencia y la objetividad de sus miembros89.
En cuanto al Com.EDR, puede solicitar informacin adicional sobre las
medidas adoptadas por el Estado para poner en prctica las recomendaciones
del Comit. Desde 2004 existe un coordinador del seguimiento por un perodo
de dos aos, que trabaja en colaboracin con los relatores por pases90. Desde
entonces, el informe anual del Comit a la Asamblea General incluye un
informe sucinto sobre las actividades de seguimiento. En 2006 el coordinador
del seguimiento fue invitado a visitar Irlanda para evaluar las medidas
adoptadas por el Estado. A la vista del resultado positivo de esa visita, el
Comit propuso en 2007 que se elaborara un protocolo facultativo de la
Convencin que incluyera, entre otras cosas, la realizacin de visitas de
seguimiento del coordinador91.
Por su parte, el Com.EDCM comenz en 2008 a pedir a los Estados que
proporcionaran informacin sobre las medidas adoptadas para aplicar las
recomendaciones especficas contenidas en sus OF, en el plazo de 1-2 aos.
Tres miembros del Com.EDCM hicieron una primera visita de seguimiento a
Luxemburgo en octubre de 2008, donde constataron la pertinencia de la visita
incluso a pases europeos, donde se suele considerar que los mecanismos de
las Naciones Unidas son menos pertinentes. Adems, en 2009 El Com.EDCM
nombr una relatora sobre el seguimiento y una suplente92.
Otros Comits adoptan tambin algunas medidas de seguimiento de sus
OF. As, el Com.DESC raramente pide en sus OF al Estado que aporte ms
informacin, que ser evaluada por el grupo de trabajo, el que a su vez podr
recomendar al Com.DESC que apruebe OF adicionales. Cuando la informacin
recibida no es satisfactoria, el Com.DESC solicit y obtuvo en dos ocasiones
autorizacin para enviar una misin in loco de asistencia tcnica compuesta de
uno o dos miembros (Panam y R. Dominicana). Adems, el Com.DESC
encomienda a sus relatores para los pases la tarea de asegurar el seguimiento
88 A/65/44, cit., prr. 74. Vid. el ltimo informe de seguimiento de la Relatora en pp. 164-174.
89 Declaracin del Com.CT de 14 de mayo de 2009. Vid. el informe anual del Com.CT en el doc.

A/64/44. Naciones Unidas, Nueva York, 2009, Anexo IX, pp. 269-270.
90 Art. 65 del Reglamento del Com.EDR, doc. HRI/GEN/3/Rev.3, de 28 de mayo de 2008, p. 86.
91 Doc. CCPR/C/95/3, de 16 de julio de 2009, prrs. 20-21.
92 HRI/IMC/2011/4, cit, prr. 85.

29
respecto de los pases para los cuales han actuado como relatores en el
intervalo entre perodos de sesiones hasta la prxima vez que deban
comparecer ante el Comit93.
Como se observa, las medidas de seguimiento hasta ahora adoptadas
por los Comits son demasiado tmidas94. Un grupo de trabajo de la reunin de
Comits recomend a todos los Comits adoptar medidas de seguimiento y
directrices armonizadas95. Sin duda, sera conveniente que se habilitaran
recursos a los Comits par que pudieran generalizar las visitas de seguimiento
a los pases interesados, lo que permitira a los Comits evaluar ms
cabalmente la aplicacin de sus recomendaciones en el plano nacional.
De otro lado, las INDH y la sociedad civil en su conjunto tienen un papel
esencial en materia de seguimiento, incentivando a las autoridades nacionales
a aplicar las recomendaciones que los Comits han dirigido a los Estados.
Tambin pueden informar a los Comits de los logros obtenidos y los
obstculos encontrados en el seguimiento de las recomendaciones. As lo ha
recomendado la reunin anual de Comits y refrendado la reunin de
Presidentes de 200796.
Pero el sistema de informes peridicos no puede funcionar si los
Estados no suministran a los Comits esos informes por negligencia o
incapacidad tcnica, incumpliendo as una obligacin convencional bsica. El
nmero de informes peridicos pendientes de presentar es excesivamente
alto.
Para evitar el colapso del mecanismo, los Comits han adoptado en sus
respectivos reglamentos un procedimiento de examen excepcional, consistente
en abordar el estudio de la aplicacin del respectivo tratado en el Estado
cuando ste no haya presentado ninguno de los informes pendientes, a pesar
de los reiterados llamamientos de los Comits para que cumpla con su
obligacin de informar97. Si, adems de no presentar informes, el Estado
tampoco enva representantes para participar en los debates del Comit, ste
analizar la situacin en el pas a la luz de toda informacin recibida incluida
la de las OSC-, y adoptar unas observaciones finales que considerar
preliminares hasta que el Estado se pronuncie sobre ellas en un trmino

93 Ibidem, prr. 84. Vid. tambin doc. E/2010/22, E/C.12/2009/3 (Informe del Com.DESC al ECOSOC

sobre sus perodos de sesiones 42 y 43 de 2009. Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, 2010),
prrafos 44-46.
94 Un cuadro que muestra las convergencias y divergencias de los procedimientos de seguimiento de

ocho Comits se puede consultar en el doc. HRI/ICM/WGFU/2011/2, de 18 de noviembre de 2010, pp. 89.
95 Informe del grupo de trabajo de la reunin de los comits sobre el seguimiento de las observaciones
finales, las decisiones sobre denuncias individuales y las investigaciones. Doc. HRI/ICM/2011/3, de 4 de
mayo de 2011, pp. 14-17.
96 Doc. A/62/224, p. 27.
97 Este mecanismo est previsto por primera vez en sede convencional en la Convencin sobre los

derechos de las personas con discapacidad (Art. 36.2).

30
prudencial de tiempo, trascurrido el cual se convertirn en definitivas98.
De otra parte, el Com.EDR innov en 1993 con la adopcin de
procedimientos de alerta temprana y de accin urgente: los primeros, para
evitar que los problemas existentes en los Estados se conviertan en nuevos
conflictos o que se reaviven los preexistentes. Los segundos, para abordar los
problemas que requieren atencin inmediata a fin de evitar las violaciones
graves de la Convencin o reducir su grado o su nmero99.
A estos efectos se ha constituido un Grupo de Trabajo de cinco
miembros del Comit, encargado de la gestin de tales procedimientos. Se
ponen en marcha de oficio o a instancia de OSC u otros interesados. En 2007
se adoptaron las directrices, indicadores, y el mandato del Grupo de Trabajo100.
Hasta ahora el Comit ha utilizado el mecanismo para estudiar la situacin en
ms de 20 Estados. Sus ltimas decisiones en esta materia se adoptaron en
2010 en relacin a Nigeria y Kirguistn101.
7. Las observaciones generales (OG)
Los Comits tambin adoptan observaciones o recomendaciones
generales con el fin de ayudar a los Estados a comprender qu tipo de
informacin desean los Comits recibir, sobre la base de la experiencia
adquirida. De este modo se sealan las deficiencias de los informes, se
sugieren mejoras y se estimula a los Estados a lograr la plena realizacin de
los derechos consagrados en el tratado correspondiente102.
Pero todos los Comits han adoptado observaciones generales que han
ido ms all de sus propsitos iniciales, pues en la prctica equivalen a un
ejercicio de interpretacin sobre el contenido y el alcance de las obligaciones
contenidas en ciertas disposiciones del respectivo tratado. Tales observaciones
generales han sido generalmente bien aceptadas por los Estados Partes. En
este aspecto, el DIDH innova en relacin con las reglas generales del DIP que
atribuyen el monopolio de la interpretacin de un tratado internacional a los
Estados Partes en el mismo103.
98 Vid. OFFICE OF THE UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS, The United

Nations Human Rights Treaty System: An introduction to the core human rights treaties and the treaty
bodies. Geneva, Fact Sheet 30, 2005, pp. 24-25 y 44. Vid. tambin doc. HRI/IMC/2011/4, cit, pp. 26-28.
99 Doc. HRI/IMC/2011/4, cit, prrafos 95-97.
100 Vid. las directrices en el doc. A/62/18, anexo III. El Coordinador del Grupo de Trabajo es el Prof.

Thornberry (Reino Unido).


101 Vid. A/65/18, pp. 6-11.

102Una recopilacin de las observaciones y recomendaciones generales adoptadas por los diferentes
Comits se contiene en los doc. HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol.I), de 27 de mayo de 2008, 318 p. (recopilacin de
las OG del Com.DESC y del Com.DH); y HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol.II), de 27 de mayo de 2008, 311 p.
(recopilacin de las RG del Com.EDR y Com.EDCM, as como las OG del Com.CT y Com.DN). Se
pueden consultar en el Portal del Internet de la OACNUDH: www.ohchr.org.

103Vid. en este sentido los Arts. 31 a 33 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de
23 de mayo de 1969.

31
El trabajo de elaboracin de una observacin general es muy laborioso y
suele tomar varios aos. Se comienza acotando el tema o la disposicin que
los Comits deseen desarrollar; nombran a uno o varios relatores que se
encargarn de realizar un estudio preliminar; convocarn das de debate
general, seminarios, talleres y otros eventos internacionales en los que los
Comits consultarn con todos los actores interesados en el desarrollo del
DIDH (Estados, OI, INDH, acadmicos, ONG, sociedad civil). Concluidas todas
las consultas, los Comits, con el solo auxilio de sus relatores y de la
Secretara, debaten los diferentes proyectos a puerta cerrada y finalmente
anuncian la adopcin de una nueva observacin general que hacen pblica de
inmediato104.
As, el Com.DH ha desarrollado hasta la fecha 33 observaciones
generales muy valiosas, relativas al contenido y alcance de los Arts. 1, 2, 3, 4,
6, 7, 9, 10, 12, 14, 17, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 27 y 40 del PIDCP y en relacin
con el PF1. Adems, ha formulado observaciones generales sobre la situacin
de los extranjeros con arreglo al PIDCP, las reservas al mismo, el principio de
no discriminacin y la ndole de la obligacin jurdica general impuesta a los
Estados Partes tanto en el Pacto como en el PF.
En el caso de la observacin general n 24 (52) del Com.DH relativa a
las reservas formuladas al Pacto, surgieron objeciones por parte de Francia y
de los Estados Unidos, pues estos Estados reclamaron la aplicacin de las
reglas clsicas del Convenio de Viena en materia de interpretacin de los
tratados internacionales, frente a la opinin del Com.DH de que ciertas
reservas de estos pases al PIDCP eran incompatibles con el objeto y fin del
mismo. La Comisin de Derecho Internacional (CDI) concluy que los rganos
de control establecidos en los tratados pueden formular comentarios y
recomendaciones respecto de la admisibilidad de las reservas de los Estados,
siendo su valor jurdico equivalente al de las funciones de vigilancia que tengan
encomendadas. Por lo tanto, los Estados deben respetar de buena fe el
contenido de las citadas observaciones generales105.
En cuanto al Com.DESC, ha elaborado 21 observaciones generales
sobre los Arts. 2.1, 3, 6, 9, 11, 11.1, 12, 13, 14, 15.1, y 22 del PIDESC.
Tambin ha elaborado observaciones generales sobre las personas con
discapacidad; la relacin entre las sanciones econmicas y el respeto de los
derechos econmicos, sociales y culturales; la aplicacin interna del Pacto; los
derechos econmicos, sociales y culturales de las personas mayores; la no
discriminacin y los DESC; y el derecho a participar en la vida cultural.
Por su parte, el Com.EDR ha adoptado hasta la fecha 33
recomendaciones generales. Entre ellas se ha abordado la discriminacin
contra los no ciudadanos; la prevencin de la discriminacin racial en la
administracin y el funcionamiento de la justicia penal; las medidas especiales
104 Doc. HRI/IMC/2011/4, cit, prrs. 132-134.
105 Vid. tambin el Informe de la reunin del Grupo de Trabajo sobre las Reservas, doc.

HRI/MC/C/2007/5, de 9 de febrero de 2007, 23 p., actualizado en el doc. HRI/MC/2009/5, de 17 de junio


de 2009, 13 p.

32
previstas en la Convencin; y el seguimiento de la Conferencia de Examen de
Durban (2009). Todas ellas son dirigidas a los Estados Partes en la CEDR y
son de naturaleza similar a las observaciones generales de los otros Comits.
Igualmente, el Com.EDCM adopt 28 recomendaciones generales. Entre
las ms recientes, se han abordado temas como la violencia contra la mujer, la
igualdad en el matrimonio y en las relaciones familiares, la vida poltica y
pblica, as como la mujer y la salud, las mujeres de edad, y sobre el Art. 2 de
la Convencin106.
En cuanto al Com.CT, ha aprobado dos observaciones generales (sobre
la aplicacin de los Arts. 2 y 3 de la CCT), mientras que el Com.DN ya ha
adoptado 12 observaciones generales, entre ellas la relativa a las medidas
generales de aplicacin de la CDN, los nios con discapacidad, los nios
indgenas y el derecho del nio a ser escuchado (2009).
Tanto el Com.DESC como el Com.DN y el Com.EDR han adoptado
observaciones o recomendaciones generales sobre el papel de las instituciones
nacionales independientes de derechos humanos en la proteccin de los
derechos consagrados en los respectivos tratados.

8. La investigacin de oficio
Este procedimiento, de carcter facultativo, est previsto en cinco
tratados internacionales, de los cuales cuatro estn en vigor, a saber:
1.- Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Inhumanos, Crueles o
Degradantes (Art. 20);
2.- Protocolo facultativo a la Convencin sobre la eliminacin de todas las
formas de discriminacin contra la mujer (Art. 8).
3.- Protocolo facultativo a la Convencin sobre los derechos de las personas
con discapacidad (Art. 6);
4.- La Convencin Internacional para la proteccin de todas las personas
contra las desapariciones forzadas (Art. 33)107;

Otra convencin que prev este procedimiento, pero que no ha entrado


en vigor todava en el plano internacional, es:
1.- El protocolo facultativo del Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales (Arts. 11-12).
106 Vid. RG 27 sobre las mujeres de edad y la proteccin de sus derechos humanos, doc.

CEDAW/C/GC/27, de 16 de diciembre de 2010, 10 p.. Y RG 28 relativa al artculo 2 de la Convencin,


sobre la naturaleza y alcance de las obligaciones de los Estados partes, doc. CEDAW/C/GC/28, de 16 de
diciembre de 2010, 11 p.
107 En vigor desde el 23 de diciembre de 2010.

33
En las cinco convenciones citadas se repiten los rasgos comunes del
procedimiento de la investigacin de oficio: es confidencial en todas sus fases y
facultativo, de manera que solamente obligar a los Estados Partes en los
citados tratados y protocolos que hayan aceptado la clusula respectiva. Los
Estados podrn adems retirar esa declaracin en cualquier momento
mediante notificacin al Secretario General.
Mediante este mecanismo, el Estado reconoce al Comit respectivo la
competencia de investigar de oficio pero confidencialmente, cuando reciba
informacin fidedigna que a su juicio parezca indicar de forma fundamentada
que se practica sistemticamente la violacin de los derechos reconocidos en
la convencin respectiva, en el territorio de un Estado parte.
Desde el inicio del procedimiento el Comit, que actuar de oficio,
invitar al Estado interesado a colaborar en el examen de la informacin y, a
esos efectos, a presentar sus observaciones sobre dicha informacin.
La investigacin ser confiada a uno o ms miembros del Comit
competente, quienes rendirn informe urgente al Comit y ste decidir sobre
las medidas a adoptar. Con el consentimiento del Estado interesado, los
miembros podrn realizar una visita a su territorio, solicitndose siempre la
colaboracin del Estado en todas las etapas del procedimiento confidencial de
investigacin, incluido durante la visita al pas.
Recibido el informe confidencial de la misin investigadora, el Comit lo
examinar y transmitir las conclusiones al Estado interesado junto a las
observaciones y recomendaciones que estime oportunas. El Estado dispondr
de seis meses para presentar al Com.DESC sus propias observaciones. De no
recibirlas en el plazo estipulado, el Comit podr invitar al Estado a que le
informe sobre las medidas que haya adoptado como resultado de la
investigacin.
El Comit podr incluir un resumen de los resultados de la investigacin
en su informe anual (pblico), tras celebrar consultas con el Estado interesado,
y a pesar de que ste se oponga. Tambin podr invitar al Estado a referirse en
sus informes peridicos a las medidas que haya adoptado en respuesta a una
investigacin efectuada.
Este procedimiento ha revelado una escasa utilidad en la prctica de los
dos nicos Comits que hasta la fecha lo han utilizado, a saber: el Com.CT y el
Com.EDCM, en especial cuando el Estado parte no ha aceptado cooperar de
buena fe con el Comit. As, tanto las vctimas de las violaciones como los
defensores de los derechos humanos, lamentan el carcter confidencial del
procedimiento y el desequilibrio procesal del mismo a favor del Estado
interesado. La lentitud del procedimiento (varios aos) y la escasa informacin
que el Comit hace pblica en su informe anual al final del mismo salvo que el
Estado interesado acepte la publicacin del informe final-, son factores
adicionales que explican el pobre resultado que este procedimiento ha obtenido
en la prctica desarrollada por el Com.CT y el Com.EDCM.

34
No obstante, los dos Comits citados han utilizado el procedimiento de
investigacin de oficio en relacin con Mxico, que ha incluido la realizacin de
sendas visitas al terreno por parte de algunos de los miembros de los dos
Comits. Tales Comits publicaron un resumen de sus informes
confidenciales108, que contienen recomendaciones muy tiles para erradicar la
tortura y malos tratos de los lugares de detencin en Mxico, as como la
violencia de gnero que sufren las mujeres en el pas (feminicidio).
En otra ocasin, relativa al Brasil, el Gobierno autoriz en 2009 al
Com.CT a publicar enteramente el informe de la visita realizada en ese pas en
2005 en aplicacin del Art. 20 de la Convencin contra la Tortura, junto a los
comentarios del propio Gobierno109. Las numerosas recomendaciones
formuladas por el Com.CT confirmaron la existencia de una prctica
sistemtica de malos tratos y condiciones inhumanas en los establecimientos
de detencin y prisin del pas110.
En total, el Com.CT ha realizado visitas de investigacin confidencial en
siete pases. Adems de Mxico y Brasil, ya citados, se trata de Egipto, Per,
Serbia y Montenegro, Sri Lanka y Turqua. Las medidas de seguimiento a sus
recomendaciones solamente las ha pedido en el marco de las observaciones
finales relativas a cada pas como resultado del examen de sus informes
peridicos, o en el marco de las nuevas listas de cuestiones previas a la
presentacin de informes111.

108 Vid. respectivamente los docs. CAT//C/75 y CEDAW/C/2005/OP.8/MEXICO.


109 Doc. CAT/C/39/2, de 3 de marzo de 2009. 90 p.
110 Ibidem, pp. 42-48.
111 Cfr. Doc. HRI/ICM/WGFU/2011/2, cit., p. 17.

35

2. Organismos especializados
Dos organismos especializados de las NU, con mandatos muy cercanos
a las cuestiones de derechos humanos, tienen establecidos mecanismos ya
clsicos de estudio de los informes peridicos de los Estados sobre la
aplicacin en su orden interno de las disposiciones contenidas en ciertos
tratados internacionales que se refieren a materias de la competencia
especfica de esos organismos. Los estudiamos a continuacin.
(a) Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura
El sistema de informes peridicos en el marco de la UNESCO tiene una
regulacin general a nivel constitucional. En efecto, conforme al Art. 4 de la
Constitucin de la UNESCO, la Conferencia General de sus Estados Miembros
podr adoptar recomendaciones por mayora simple y convenios por una
mayora reforzada de dos tercios de los Estados presentes.
En relacin con los convenios y recomendaciones adoptados, el Art. 8
de la Constitucin, establece que cada Estado Miembro someter a la
Organizacin, en el momento y la forma que decida la Conferencia General,
informes sobre las leyes, reglamentos y estadsticas relativas a sus
instituciones y actividades educativas, cientficas y culturales, as como sobre el
curso dado a las recomendaciones y convenciones aprobadas por la
Organizacin.
Desde 1965 los informes peridicos se presentan sobre la base de un
cuestionario y a intervalos regulares de cuatro aos. A diferencia del sistema
de las NU, la obligacin de presentar informes peridicos abarca en la
UNESCO a todos los convenios adoptados (hayan sido o no ratificados por el
Estado miembro), as como a las recomendaciones.
Los informes peridicos as elaborados sern examinados por el Comit
de Convenciones y Recomendaciones, compuesto de 30 miembros elegidos
por el Consejo Ejecutivo de la UNESCO, el cual est formado a su vez por 51
representantes de los Estados miembros de la Organizacin. En consecuencia,
a diferencia del sistema de las NU, el Comit de Convenciones y
Recomendaciones de la UNESCO es un rgano poltico, pues se compone de
representantes de 30 Estados miembros, con un reparto equitativo de los cinco
grupos regionales.
El Comit, a la vista de los informes de los Estados, hace una evaluacin
global de la situacin y formula conclusiones y recomendaciones sobre la
accin futura de la Organizacin, que someter a la consideracin del Comit
Ejecutivo y de la Conferencia General de la misma. Adems, como seala H.
SABA, el Comit ha interpretado el alcance de algunas disposiciones de la
Convencin relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la

36
enseanza112.
Otros cinco instrumentos de la UNESCO establecen otros tantos
regmenes especficos en materia de informes peridicos. Se trata, en primer
lugar, de la Convencin relativa a la lucha contra las discriminaciones en
la esfera de la enseanza113, cuyo art. 7 recuerda la obligacin de los Estados
partes de presentar a la Conferencia General de la UNESCO informes
peridicos sobre las disposiciones legislativas u otras adoptadas para aplicar la
Convencin. Adems, se informar sobre la poltica nacional de promocin de
la igualdad de oportunidades y de trato en la enseanza que todo Estado parte
debe desarrollar, precisndose los resultados obtenidos y los obstculos
encontrados.
En segundo lugar, la Recomendacin sobre el Estatuto de los
Profesores114, cuyos informes peridicos son examinados por un Comit
Conjunto de expertos de la OIT y de la UNESCO de 12 miembros. Al ser
expertos, son designados a ttulo personal y a partes iguales por la Conferencia
General de la UNESCO y el Consejo de Administracin de la OIT.
El Comit Conjunto ha desarrollado un cuestionario que los Estados
miembros deben cumplimentar y ha liberalizado el procedimiento, de manera
que podr recibir, adems de los informes preceptivos de los Estados,
informaciones procedentes de toda fuente autorizada. De esta manera, el
Comit Conjunto recibe valiosas contribuciones de ONG que gozan de estatuto
consultivo ante las respectivas Organizaciones. Estas informaciones versan
sobre denuncias de discriminacin en materia de formacin y contratacin de
profesores, as como sobre el ejercicio de sus derechos civiles y polticos,
includo el derecho de asociacin.
El Comit Conjunto somete sus informes al Consejo Ejecutivo y a la
Conferencia General de la UNESCO, a travs de su Comit de Convenios y
Recomendaciones.
En tercer lugar, la Convencin relativa a la proteccin del patrimonio
mundial cultural y natural, de 16 de noviembre de 1972 (en vigor
desde 1975), cuenta con 160 Estados Partes y tambin establece un sistema
de informes de los Estados. En efecto, el artculo 29 de la Convencin indica
que los Estados partes informarn a la Conferencia General de la UNESCO
sobre las distintas disposiciones administrativas, legislativas u otras, que hayan
adoptado para aplicar la Convencin, as como sobre la experiencia adquirida.
Tales informes sern puestos en conocimiento del Comit del Patrimonio
Cultural, rgano creado por la propia Convencin y compuesto por 21
representantes de los Estados partes en la misma Convencin. El Comit, a su
112SABA, Hanna: "La UNESCO y los derechos humanos", in VASAK, K. (ed.), Las
dimensiones internacionales de los derechos humanos. Paris, Serbal/UNESCO, 1985, vol. II,
pp. 552-585, at 567.

113Adoptada el 14 de diciembre de 1960 por la Conferencia General de la UNESCO. Entr en


vigor el 22 de mayo de 1962 y ha sido ratificada por 90 Estados, entre ellos Espaa.

114Aprobada en Paris por la Conferencia General el 5 de octubre de 1966.

37
vez, presentar un informe a cada sesin ordinaria de la Conferencia General
de la UNESCO.
Es de destacar que el Comit del Patrimonio Cultural, que rige sus
actividades por lo dispuesto en la Convencin y en su propio reglamento
interno (doc. WHC/1), trabaja sobre ciclos anuales de informes de los Estados
en los que stos proponen monumentos y lugares nacionales que tengan un
"valor universal excepcional".
El Comit recibe as los informes de los Estados y, con el auxilio de
ciertas ONG especializadas en la materia (en particular el Consejo
Internacional de Monumentos y de Lugares -ICOMOS- y la Unin Internacional
para la Conservacin de la Naturaleza y de sus Recursos -UICN-), decide qu
monumentos o lugares deben ser inscritos en una "Lista del Patrimonio
Mundial".
El Comit tambin elaborar otra lista del "Patrimonio Mundial en
Peligro" y determinar qu medidas parecen necesarias para la adecuada
salvaguardia de tales lugares y monumentos, concediendo los recursos
necesarios conforme a la disponibilidad del Fondo del Patrimonio Mundial, que
se alimenta a su vez con contribuciones de los Estados partes.
En cuarto lugar, la Conferencia General de la UNESCO confi a su
Director General la constitucin de un Comit Internacional de Biotica, que
estar encargado del seguimiento de la aplicacin de la Declaracin Universal
sobre el genoma humano y los derechos humanos, aprobada por la misma
Conferencia General de la UNESCO el 11 de noviembre de 1997. El Director
General recibe informes regulares de los Estados sobre todas las medidas que
stos hayan adoptado en aplicacin de los principios establecidos en la citada
Declaracin.
Y, en quinto lugar, el Consejo Ejecutivo de la UNESCO cre en 2001 el
Grupo conjunto de expertos UNESCO/ECOSOC (Com.DESC) para
supervisar la correcta aplicacin del derecho a la educacin. Se compone de
dos representantes del Com.DESC y dos del Comit de Convenciones y
Recomendaciones de la UNESCO115. El Grupo examina informes anuales y
formula recomendaciones prcticas sobre la promocin del derecho a la
educacin y emite dictmenes sobre indicadores relativos al derecho a la
educacin.
(b) Organizacin Internacional del Trabajo
En el marco de la OIT se han adoptado 187 convenios internacionales
del trabajo y 4 protocolos, adems de 190 recomendaciones, sobre temas
laborales, sindicales, econmicos y sociales que en ocasiones tienen mucho
que ver con los derechos humanos.
El Art. 19 de la Constitucin de la OIT establece la obligacin de someter
115 Decisin 162 EX/5.4, de octubre de 2001.

38
todos los convenios y recomendaciones adoptados por la Organizacin a la
consideracin de las autoridades nacionales competentes. En efecto, una vez
adoptados por la CIT, los 183 convenios internacionales del trabajo y 4
protocolos existentes, as como las 190 recomendaciones, deben ser
sometidos, en el trmino de 12 a 18 meses, dentro de cada Estado, "a la
autoridad o autoridades a quienes compete el asunto, al efecto de que le den
forma de ley o adopten otras medidas" (Art. 19.5 b) de la Constitucin).
Se ha interpretado posteriormente que la autoridad a que se refiere el
Artculo 19 es el parlamento nacional o autoridad investida de la capacidad de
legislar en la materia considerada por el convenio respectivo. El objetivo de tal
sumisin es facilitar a los parlamentos el acceso a los nuevos textos y facilitar
una decisin de los mismos a favor de la ratificacin.
No obstante, la ratificacin seguir siendo una decisin soberana del
poder Ejecutivo del Estado por lo que, si no se produce la misma, aqul se
limitar a informar al Director General de la OIT sobre "...qu medida se ha
puesto o se propone poner en ejecucin de cualquiera de las disposiciones del
convenio, por va legislativa o administrativa, por medio de contratos colectivos,
o de otro modo, e indicando las dificultades que impiden o retrasan la
ratificacin de dicho convenio" (Art. 19.5 e) in fine de la Constitucin].
La obligacin de "sumisin de los convenios y recomendaciones a las
autoridades competentes" que se acaba de describir, es nica en el sistema
universal de proteccin de los derechos humanos. En la prctica ha resultado
una obligacin fructfera, pues ha permitido a la OIT realizar estudios
especiales sobre las dificultades de fondo que encuentran los Estados para
adecuar sus legislaciones nacionales a los convenios internacionales del
trabajo, con lo que se ha favorecido la ratificacin de muchos convenios por
parte de gran cantidad de Estados.
Por lo mismo, la tcnica de sumisin de las recomendaciones adoptadas
a las autoridades competentes, sirve tambin de acicate para la modernizacin
de las legislaciones internas, en el marco de una progresiva adecuacin de las
mismas a las normas internacionales en la materia. Todo este proceso tiene,
sin embargo, un lmite: el Ejecutivo del Estado conserva la facultad soberana
de ratificar o no el convenio.
Una vez ratificados los convenios internacionales del trabajo, los
Estados asumen la obligacin de informar sobre su aplicacin en la forma que
lo establece el Artculo 22 de la Constitucin de la OIT:
"Cada uno de los Miembros se obliga a presentar a la Oficina Internacional del
Trabajo una memoria anual sobre las medidas que haya adoptado para poner en
ejecucin los convenios a los cuales se haya adherido. Estas memorias sern
redactadas en la forma que indique el Consejo de Administracin y debern
contener los datos que ste solicite".

En lo que se refiere a la periodicidad de los informes-memorias de los


Estados, si bien el Art. 22 menciona el carcter anual, la prctica posterior ha
revelado la acumulacin de un volumen tan grande de memorias, que hizo

39
aconsejable ir espaciando progresivamente -hasta llegar a los cinco aos en
1995-, la obligacin de someter informes sobre la mayora de los convenios
ratificados.
No obstante, se admiten excepciones a esta regla general, puesto que
los rganos de la OIT encargados del control de la aplicacin de los convenios
pueden, en cualquier momento, pedir a los Estados que elaboren informes
especficos cuando aqullos experimenten problemas especialmente graves o
se trate de situaciones de larga data sin resolver.
De otro lado, la periodicidad se rebaj a dos aos en relacin con los
diez convenios internacionales del trabajo que se relacionan ms
directamente con los derechos humanos: libertad sindical, igualdad de
oportunidades, abolicin del trabajo forzoso, inspeccin del trabajo, poltica de
empleo y consulta tripartita116.
En 1998 la CIT decidi volver a la regla de la memoria anual para todos
los Estados miembros de la Organizacin, pero solamente en relacin con
cuatro principios bsicos de derechos humanos, que constituyen una
prioridad absoluta para la OIT:
- la libertad sindical (asociacin y negociacin colectiva);
- la eliminacin de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio;
- la abolicin efectiva del trabajo infantil; y
- la eliminacin de la discriminacin en materia de empleo y
ocupacin .
117

La Declaracin de 1998 (revisada el 15 de junio de 2010) tambin prev


un procedimiento ad hoc de seguimiento. As, las memorias anuales sobre
estos cuatro temas -que deben someter todos los Estados, hayan o no
ratificado los correspondientes convenios- son recopiladas por la Oficina
Internacional del Trabajo y examinadas por el Consejo de Administracin, que
es auxiliado a esos efectos por un grupo de siete personas expertas
nombrados por l.
Adems, el Director General presenta a la Conferencia Internacional del
Trabajo (CIT) un informe global que abarca a todos los pases hayan ratificado
o no los convenios respectivos- y que cada ao se dedica a una de las cuatro
categoras de principios sealados. En 2001 y 2009 correspondi al trabajo

116Cfr. Actividades de la OIT, 1994-1995 (Memoria del Director General) Conferencia


Internacional del Trabajo, 83a. reunin, 1996, pp. 8-9. Y Actividades de la OIT 1998-1999.
Memoria del Director Genral a la CIT en su 88 reunin, Ginebra, OIT, 2000.

117CIT, Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo


y su seguimiento, aprobada el 18 de junio de 1998.

40
forzoso118, en 2002 al trabajo infantil119; en 2003 a la no discriminacin120; en
2004 a la justicia social121; y en 2008 a la libertad sindical122. El Consejo de
Administracin se hace cargo del seguimiento de los debates que se hayan
producido en la CIT sobre tales materias, proponiendo a los gobiernos
programas de cooperacin tcnica que faciliten la aplicacin de los principios
fundamentales. La OIT espera as contribuir a la definicin de las normas
sociales bsicas que regulen la mundializacin econmica.
Cabe formular una observacin general: el procedimiento de
seguimiento de la Declaracin de 1998 y los programas de cooperacin tcnica
son bienvenidos como mecanismos de promocin de la aplicacin de normas
jurdicas bien establecidas. Pero no deben desviar la atencin de la OIT
respecto de los mecanismos constitucionales de control de la aplicacin de los
convenios internacionales del trabajo ratificados por los Estados, que son el
objeto del presente Curso.
En cuanto al contenido de los informes a suministrar por los Estados,
partiendo del Art. 22 de la Constitucin, el Consejo de Administracin de la OIT
ha adoptado la prctica de preparar formularios especficos para cada
convenio, en los que se incorporan cuestiones tcnicas muy precisas a las que
los Estados deben de responder en sus memorias. Adems, la OIT ha
formulado directrices generales dirigidas a los Estados con miras a evitar
repeticiones intiles en los sucesivos informes, por lo que deben limitarse a
indicar nicamente los hechos nuevos ocurridos entre uno y otro informe
peridico.
La obligacin de informar peridicamente sobre los convenios ratificados
se complementa, tambin de manera especfica en la OIT, con la obligacin de
enviar copias de tales informes a las organizaciones representativas de
empleadores y trabajadores de cada pas (Art. 23.2 de la Constitucin). Tales
organizaciones podrn, a su vez, presentar sus comentarios sobre la aplicacin
de determinados convenios ratificados por sus pases. Esta obligacin es una
consecuencia directa del carcter tripartito de la OIT.
En lo que se refiere a los convenios internacionales del trabajo relativos
a materias no directamente relacionadas con los principios bsicos de
derechos humanos y que an no han sido objeto de ratificacin, as como las
recomendaciones adoptadas, la CIT puede solicitar informes sobre el estado
general de su aplicacin a los Estados no partes. Tambin puede decidir
118 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO, Alto al trabajo forzoso. Ginebra, OIT, 2001,
140 p.. Vid. tambin OIT, El costo de la coaccin. Ginebra, OIT, 2009, 94 p.
119 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO, Las buenas prcticas: integrando el gnero
en las acciones contra el trabajo infantil. Ginebra, OIT, 2002, 133 p.
120 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO, La hora de la igualdad en el trabajo. Ginebra,
OIT, 2003, 153 p.
121 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO, Organizarse en pos de la justicia social. Ginebra, OIT,

2004, 149 p.
122 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO, La libertad de asociacin y la libertad sindical en la
prctica: lecciones aprendidas. Ginebra, OIT, 2008, 113 p.

41
elaborar estudios sobre las dificultades que ms frecuentemente encuentran
los Estados para convertirse en partes en los citados convenios.
Todos los informes-memorias recibidos en la Organizacin por el
procedimiento regular establecido en la Constitucin, sern estudiados
detenidamente por dos rganos de control, que actan sucesivamente y por
este orden:
(a) La Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y
Recomendaciones. Se compone de 20 expertos independientes, sometidos
a distribucin geogrfica y al principio tripartito de la Organizacin123. La
Comisin hace un examen pormenorizado de cada uno de los informesmemorias recibidos de cada Estado y para cada convenio ratificado. Informa
anualmente a la CIT del resultado de su trabajo y formula observaciones de
carcter tcnico a los Estados, indicando las medidas que stos debern
adoptar para acomodar su prctica interna a las exigencias de la
reglamentacin contenida en el convenio de que se trate. En otras
ocasiones, la Comisin dirige solicitudes directas a los Estados.
El informe anual de la Comisin es pblico y constituye un excelente
documento de referencia124.
En relacin con Espaa, la Comisin de Expertos estudia anualmente
las memorias correspondientes a los convenios internacionales del trabajo
ratificados. Como resultado de su examen, y solamente en 2010, el informe
anual de la Comisin recoge observaciones sobre la aplicacin de los
Convenios internacionales del trabajo 88 y 138. Adems, se formularon
solicitudes directas sobre la aplicacin de los convenios 13, 29, 62, 103,
115, 119, 152, 181 y 182. Tambin se registraron respuestas de Espaa a
solicitudes directas en relacin a los convenios 120, 127 y 154125.
(b) La Comisin de Aplicacin de Normas de la Conferencia. Su
composicin es tripartita, esto es, en ella tienen representacin, por tercios,
los enviados de los gobiernos, de los empresarios y de los trabajadores.
Sobre la base del informe anual de la Comisin de Expertos, la Comisin
invita a los gobiernos a exponer su parecer. Dado su carcter tripartito, los
representantes de empleadores y de trabajadores pueden expresar tambin
su opinin. Finalmente, la Comisin informar a la Conferencia de sus
conclusiones finales.
A su vez, la Conferencia Internacional del Trabajo, tambin de
composicin tripartita, podr adoptar las decisiones que estime
123Lo que significa que los 20 expertos representarn, por tercios, a los gobiernos, a los
empleadores y a los trabajadores.

124El ltimo Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y


Recomendaciones (Aplicacin de las normas internacionales del trabajo) fue presentado a la
Conferencia Internacional del Trabajo en su 100a. reunin (2011) bajo la serie "Informe III
(Parte 1A)". Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 2011, 941 p.
125 Ibidem, p. 970. Vid. tambin www.ilo.org.

42
convenientes, despus del debate general de la cuestin, a la luz de los
informes que han elaborado las dos Comisiones citadas en los prrafos
anteriores.

B. Mecanismos cuasi-contenciosos
El procedimiento cuasi-contencioso de quejas individuales es
pertinente al producirse la violacin de un derecho consagrado en las
convenciones que prevn este procedimiento. Estamos, pues, ante un
mecanismo de control que se pone en funcionamiento ex post facto (es decir,
despus de haberse producido la violacin) y al que se puede recurrir, bajo
ciertas condiciones que veremos, ante la existencia de una sola y simple
violacin.
En este sentido, se trata de un procedimiento internacional concebido
como subsidiario de los procedimientos judiciales nacionales propios de un
pas democrtico, regido por el Estado de derecho. Agotados sin xito los
recursos internos, la vctima o su representante podrn acudir ante un Comit
determinado para solicitar la tutela de sus derechos violados.
Se exceptan los casos en los que el procedimiento funciona con
carcter preventivo, como ocurra en parte en el procedimiento de informes
peridicos, con el fin de prevenir la ocurrencia de nuevas violaciones. Se trata
de las medidas provisionales o de las hiptesis contempladas en los artculos
3 de la CCT y 7 del PIDCP. En estos supuestos se pedir al Estado que se
abstenga de actuar so pena de incurrir en violacin.
La finalidad del procedimiento cuasi-contencioso es que el Comit
correspondiente se pronuncie sobre si ha habido o no violacin del tratado en
el caso concreto y se extraigan las consecuencias jurdicas de ese dictamen u
opinin, con el fin de obtener una reparacin a la vctima por parte del Estado
infractor, que sea proporcional a la gravedad de la violacin infringida.
Se trata pues de un procedimiento contradictorio que puede implicar una
condena y una sancin al Estado, pues ste estar obligado a adoptar las
medidas de reparacin de la violacin que el Comit determine. No obstante, el
dictamen del Comit sobre el fondo del asunto no es una sentencia, aunque
tenga la forma de tal y tenga un innegable valor jurdico. Al no tener los
dictmenes de los Comits la fuerza ejecutiva de una sentencia, calificamos el
procedimiento de cuasi-contencioso.
Los mecanismos cuasi-contenciosos admiten tres variantes en el
sistema de las Naciones Unidas, en funcin de quin presente la queja o
comunicacin ante el Comit competente: un Estado, un rgano de las
Naciones Unidas, o bien un particular. Por razones de espacio y de eficacia nos
limitaremos a analizar la tercera hiptesis, esto es, las quejas de los individuos
contra los Estados.

43

1.- Las quejas individuales en el sistema universal


Bajo el procedimiento de quejas individuales, nico en D. internacional,
un individuo o grupo de individuos que se consideren vctimas directas de una
violacin, estn habilitados para presentar ante el respectivo Comit, y con
determinadas condiciones, quejas contra el Estado bajo cuya jurisdiccin se
hubiere cometido la presunta violacin.
En el sistema universal se contemplan las quejas individuales en ocho
tratados, de los cuales seis estn en vigor, adems del mecanismo previsto en
los Arts. 24-25 de la Constitucin de la OIT. Se trata de las siguientes
Convenciones, Protocolos o clusulas facultativas que atribuyen esta
competencia a su respectivo Comit:
1. La Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de
Discriminacin Racial (Art. 14, aceptado por 54 Estados partes);
2. La Convencin contra la Tortura y otros Tratos Crueles, Inhumanos o
Degradantes (Art. 22, aceptado por 64 Estados partes);
3. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, cuyo primer Protocolo
facultativo, que establece la competencia del Com.DH para recibir quejas
individuales, ha sido ratificado por 113 de los Estados partes en el PIDCP;
4. El Protocolo facultativo a la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas
de discriminacin contra la mujer, que otorga al Com.EDCM la facultad de recibir
quejas individuales (ratificado por 99 Estados)
5. El Protocolo facultativo a la Convencin relativa a los derechos de las personas
discapacitadas (ratificado por 58 Estados). El Comit sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad (Com.PD) es operativo desde febrero de 2009; y
6. La Convencin Internacional para la proteccin de todas las personas contra las
desapariciones forzadas, de 20 de diciembre de 2006. Prev en su Art. 31 que el
Comit contra la Desaparicin Forzada pueda recibir quejas individuales126.

El mecanismo de quejas individuales tambin est previsto en otras dos


convenciones, pero el citado mecanismo no ha entrado todava en vigor en el
plano internacional:
1. La Convencin internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los
trabajadores migratorios y de sus familiares (43 Estados partes)127. El Art. 77 de la
Convencin autoriza al Comit de proteccin de los derechos de todos los
trabajadores migratorios y de sus familiares a recibir quejas individuales128.
126 Ha sido ratificada por 20 Estados, entrando en vigor el 23 de diciembre de 2010. La clusula del Art.

31 ha sido aceptada hasta ahora por cuatro Estados, entre los que no se encuentra Espaa.
127 Cfr. en el Portal del Internet http://untreaty.un.org

128 Hasta ahora solamente dos Estado (Mxico y Guatemala) han aceptado la clusula; se requieren
10 aceptaciones para que esta competencia del Comit entre en vigor.

44
3. El Protocolo facultativo del PIDESC, de 10 de diciembre de 2008. Entre otras
competencias, el PF reconoce al Comit DESC la de recibir quejas individuales por
presuntas violaciones de los derechos consagrados en el PIDESC. La aprobacin
definitiva de este controvertido protocolo ha sido un hito en la historia de los
derechos humanos, porque es la primera norma convencional internacional que
reconoce expresamente la justiciabilidad de los DESC129.
Por ltimo, el protocolo facultativo a la Convencin sobre los Derechos del Nilo,
aprobado por el Consejo de Derechos Humanos el 17 de junio de 2011, tambin
prev que el Comit de ese nombre pueda recibir quejas individuales por presunta
violacin de los derechos contenidos tanto en la Convencin como en sus dos
protocolos facultativos. El citado PF deber ser aprobado por la AG a finales de ao
y pasar a continuacin a la ratificacin de los Estados para conseguir su entrada en
vigor en el plano internacional.

2.- Caractersticas generales del procedimiento


Los tratados internacionales respectivos, as como los reglamentos
internos de los diferentes Comits130, establecen el rgimen jurdico aplicable
para la tramitacin de las quejas individuales. El procedimiento, en gran parte
coincidente en los cinco casos en vigor, posee ocho caractersticas comunes131,
a saber:
En primer lugar, es facultativo en el sentido de que es necesario que el
Estado parte en el tratado de que se trate haya aceptado expresamente la
competencia del Comit correspondiente para recibir quejas individuales. Se
trata, por tanto, de la aceptacin voluntaria por los Estados partes de clusulas
facultativas establecidas en el propio tratado o en un protocolo facultativo. Esta
caracterstica de voluntariedad resta universalidad al procedimiento, al ser
aceptado por un nmero todava muy reducido de Estados si lo comparamos
con el potencial que suponen los 192 Estados Miembros de la Organizacin.
En segundo lugar, el procedimiento es reglado y obligatorio. Es decir,
una vez aceptado voluntariamente por el Estado, el Comit tramitar todas y
cada una de las quejas individuales que reciba y que vayan dirigidas contra ese
Estado. Reglado, porque se desarrolla en su integridad por escrito, segn las
reglas de procedimiento aplicables, en el que no existe una fase oral o de
audiencia del interesado (salvo en el caso del Com.CT, segn el Art. 111.4 de
su Reglamento).
129 Vid. VILLN DURN, C.: Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales, Revista Espaola de Cooperacin y Desarrollo (Madrid), 2009, nm. 23, pp. 31-54.
Venezuela no ha ratificado el PF, que no est en vigor al haber recibido solamente tres ratificaciones
(Ecuador, Espaa y Mongolia), siendo necesarias diez ratificaciones para que entre en vigor en el plano
internacional.
130 Ver Recopilacin de los reglamentos de los rganos creados en virtud de tratados de derechos

humanos, doc. HRI/GEN/3/Rev.3, de 28 de mayo de 2008, 222 p., en www.ohchr.org. El Reglamento del
Com.DPD se puede consultar en el doc. CRPD/C/4/2, de 13 de agosto de 2010, 29 p.. El nuevo
Reglamento del Com.DN se encuentra en el doc. CRC/C/4/Rev.2, de 9 de diciembre de 2010, 22 p. Y el
nuevo Reglamento del Com.DH en el doc. CCPR/C/3/Rev.9, de 13 de enero de 2011, 26 p.

131 VILLN DURN, C., Curso de Derecho internacional de los derechos humanos, cit, pp. 455-456.

45
En tercer lugar, todas las fases procesales se desarrollan en la ms
estricta confidencialidad. Ello no impide, sin embargo, que la vctima o su
representante estn al corriente de la tramitacin de su queja, pues participan
activamente en la misma, como veremos seguidamente. En teora, las propias
decisiones finales sobre admisibilidad y las opiniones en cuanto al fondo del
respectivo Comit son tambin confidenciales. Sin embargo, la regla se ha
suavizado en la prctica, pues los Comits han decidido siempre hacer
pblicas tanto sus decisiones sobre inadmisibilidad como sus opiniones o
dictmenes de manera individualizada y a travs de sus informes anuales a la
AG, una vez notificadas a las partes en el procedimiento.
En cuarto lugar, el procedimiento es contradictorio y de apariencia
contenciosa o judicial, pero sin gozar de esta naturaleza en sentido estricto. De
ah que lo califiquemos de "cuasi-contencioso". El carcter contradictorio
implica que ambas partes (el Estado y la vctima o su representante) se
enfrentarn ante el Comit competente defendiendo por escrito y
sucesivamente sus posiciones, primero en cuanto a la admisibilidad de la queja
y, una vez resuelta favorablemente esta primera fase procesal, en cuanto al
fondo del asunto. El Comit analizar los hechos considerados como probados
a partir de las informaciones suministradas por las partes en el procedimiento
conforme al principio de igualdad de armas. A continuacin, realizar la
calificacin jurdica de los mismos.
En quinto lugar, la decisin del Comit sobre la admisibilidad de una
queja es definitiva y obligatoria para las partes. Solamente podr ser revisada
si el Estado o la vctima presentan nuevas informaciones de peso.
En sexto lugar, la opinin del Comit sobre el fondo del asunto
(dictamen) se redacta en forma de sentencia y el Comit se pronuncia sobre si
ha habido o no violacin de algn derecho en el caso concreto. En caso
positivo, el Comit sealar las medidas de reparacin e indemnizacin a la
vctima que el Estado infractor deber adoptar. Como ya adelantamos, no se
trata de una sentencia judicial en sentido estricto que sea vinculante y oponible
al Estado, pero la prctica nos revela que los Estados suelen acatar los
dictmenes del Comit y, por regla general, tratan de cumplir las medidas de
reparacin prescritas.
En sptimo lugar, la adopcin de decisiones sobre la admisibilidad y
opiniones en cuanto al fondo permite a los Comits competentes analizar e
interpretar en profundidad el alcance de los artculos de los tratados en
cuestin, a la vez que tutelar internacionalmente los derechos presuntamente
violados en la persona de la vctima que se queja. As pues, en este tipo de
procedimientos la tutela de los derechos es estrictamente individual, abarcando
exclusivamente a la vctima o vctimas que son objeto de la comunicacin que
constituye la queja.
Por ltimo, en octavo lugar, La finalidad de este procedimiento es de
proteccin estricta y de carcter ex post facto, es decir, que entra en
funcionamiento una vez producida una violacin concreta a uno de los cinco
tratados internacionales en vigor indicados, por lo que se trata de un

46
mecanismo que no tiene efectos preventivos -salvo en el caso de la adopcin
de medidas provisionales por parte del respectivo Comit o las hiptesis ya
conocidas de los artculos 3 CCT y 7 PIDCP-, sino ms bien sancionadores y
reparadores de una violacin efectivamente cometida132.
3.- Procedimiento aplicable a las quejas individuales
Centraremos nuestro examen en el Comit de Derechos Humanos
(Com.DH) por haber desarrollado una amplia jurisprudencia desde 1977 que le
ha permitido establecer normas de procedimiento muy precisas, as como
pronunciarse sobre cuestiones de fondo que ayudan a interpretar el contenido y
alcance de las disposiciones sustantivas del Pacto. A finales de 2009 haba
registrado 1.888 quejas individuales relativas a 83 Estados partes en el primer
Protocolo facultativo. En 543 casos concluy en sus dictmenes la existencia
de violaciones del Pacto; en otros 533 casos declar las quejas inadmisibles; y
estaban pendientes de examen 410 casos ms133.
Las quejas individuales se debern presentar por escrito ante la
Secretara del Comit en la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas en Ginebra134 y se tramitarn conforme al procedimiento establecido en
el Protocolo facultativo del PIDCP y las disposiciones conexas del Reglamento
del Comit135.
Las normas procesales que rigen la tramitacin de toda queja ante el
Com.DH se pueden agrupar, a efectos didcticos, en torno a seis fases
principales, a saber:
(a) Competencia
Ante todo, el Com.DH tendr que determinar su propia competencia en
132 Algunos autores han propuesto que se refundan las competencias de los distintos Comits que

reciben quejas individuales y se entregue esa competencia a un nuevo Tribunal Universal de Derechos
Humanos, de carcter permanente, que tendra competencia para recibir las quejas de las vctimas de
violaciones de derechos humanos consagradas en los diferentes tratados, dirigidas contra el Estado bajo
cuya jurisdiccin se cometi la presunta violacin. La ventaja es obvia: las decisiones de ese Tribunal
seran sentencias judiciales, de obligado cumplimiento por parte de los Estados.
133 Cfr. A/64/40 (vol. I), prrafo 99 (Informe del Com.DH a la Asamblea General, 2009), p. 89.
134 Direccin postal: Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos,

Palais Wilson, rue des Paquis 52, 1201 Ginebra, Suiza; tel. (004122) 917 90 00; fax (004122) 917 02 12.
Tambin se pueden remitir las quejas por correo electrnico a la siguiente direccin: tbpetitions@ohchr.org .En este caso, la queja por via electrnica deber ser seguida de la versin en papel
debidamente firmada por el denunciante.
135 Arts. 84-104 del Reglamento, aprobado en su ltima versin durante el 71 perodo de sesiones del

Comit. Vid. doc. CCPR/C/3/Rev.9, de 13 de enero de 2011, 26 p. (localizado en www.ohchr.org


Para un estudio ms completo del sistema de quejas individuales vid. VILLN DURN, C., Curso
de Derecho internacional de los derechos humanos, cit, pp. 453-489. Una seleccin de decisiones y
dictmenes del Com.DH se puede encontrar en la obra de VILLN DURN, C. y FALEH PREZ,
Carmelo, Prcticas de Derecho internacional de los derechos humanos. Madrid, Dilex, 2006, 773 p., at
188-534.

47
funcin de los cuatro criterios clsicos de atribucin de la competencia en todo
procedimiento contencioso:
1. Ratione temporis: los hechos denunciados debieron haber ocurrido
despus de que el Pacto y el Protocolo hubieran entrado en vigor para el
Estado contra el que se reclama, a menos que persistan efectos que en s
mismos constituyan violacin de un derecho protegido por el Pacto136;
2. Ratione personae: el demandante ha de ser la vctima directa de la
violacin que se alegue -persona fsica- o su representante legal
debidamente acreditado. Tambin acepta el Comit los conceptos de
vctima indirecta (un familiar de la vctima) o potencial (cualquier persona
que pueda probar que se le puede aplicar de manera inminente una ley que
ha sido declarada contraria al Pacto). No obstante, la vctima potencial
deber demostrar que el Estado, por accin u omisin, ya ha menoscabado
el ejercicio de su derecho o que ese menoscabo es inminente, basando su
argumentacin, por ejemplo, en las leyes en vigor o en una decisin o
prctica judicial o administrativa137;
3. Ratione loci: los hechos debieron haber ocurrido en un lugar bajo la
jurisdiccin del Estado demandado, ya sea dentro o fuera del pas; y
4. Ratione materiae: el derecho cuya violacin se denuncia debe estar
consagrado en la Parte III del PIDCP (Arts.6-27). No caben, por tanto, quejas
por violacin del derecho a la libre determinacin de los pueblos
contemplado en el Art. 1 del Pacto138. Por lo mismo, el Comit rechaz una
queja por supuesta violacin del Art. 50 del Pacto 139 y otra por presunta
violacin del Art. 2 del Pacto sin vinculacin con otro derecho sustantivo
reconocido en la Parte III del Pacto140.
El carcter contradictorio del procedimiento implica que ambas partes
(el Estado y la vctima o su representante) se enfrentarn ante el Com.DH
defendiendo por escrito y sucesivamente sus posiciones, primero en cuanto
a la admisibilidad de la queja y, una vez resuelta favorablemente esta
primera fase procesal, en cuanto al fondo del asunto.
El Cuadro 1 que figura a continuacin ilustra sobre las cuatro fases
siguientes del procedimiento escrito, reglado y confidencial que se desarrolla
ante el Com.DH cada vez que ste recibe una queja individual dirigida contra
uno de los Estados que han aceptado su competencia en esta materia, a
saber: admisibilidad, determinacin de los hechos, dictamen,
publicacin y seguimiento.
136 A/60/40, prrafo 117. Es el caso paradigmtico de la desaparicin forzada de personas. Vase el

caso 1536/2006 (Cifuentes Elgueta c. Chile).


137 A/65/40 (Vol.I), prr. 97. Vid. caso 1868/2009 (Andersen c. Dinamarca).
138 Caso n 1134/2002 (Gorji-Dinka c. el Camern).
139 Caso n 958/2000 (Jazairi c. el Canad).
140 1192/2003 (Guilln c. Espaa).

48
Cuadro 1
Comit de Derechos Humanos (Com.DH) - Quejas de individuos contra
Estados
Queja (por escrito) de la vctima o de su representante
Secretara: registro (confidencial)
Primera fase: Admisibilidad
RE sobre nuevas comunicaciones

Es

Estado (6 meses: admisibilidad (2)


y fondo)

Vi

vctima (1
mes)

. GT sobre comunicaciones y Plenario del


Com.DH
Causas de inadmisibilidad
Medidas provisionales
- Decisin final sobre admisibilidad (RE,
GT y pleno Com.DH):
- si admisibilidad: revisin a instancia del Estado
- si inadmisibilidad: revisin a instancia del
denunciante

Segunda fase: determinacin de los hechos


(Plenario Com.DH)

3a.

Tercera fase:

Est

Estado: comentarios sobre el fondo


(6 meses)

Vc

Vctima: comentarios (6 semanas)

observaciones sobre el fondo


Rec Recomendaciones RE o GT al Plenario Com.DH, quien
emite dictamen.
El
El dictamen se comunica (confidencialmente) al
Estado y vctima.
Incl
Se incluyen votos individuales o disidentes, si
los hubiere

4a

Cuarta fase: Publicacin y seguimiento


(Com.DH)
Informe anual: publicacin de las decisiones de
admisibilidad y de las observaciones sobre el fondo
RE

RE sobre el seguimiento de los dictmenes. El


Estado dispone de 180 das para informar al RE sobre
las medidas de reparacin efectivamente adoptadas

49
(b) Admisibilidad
Recibida la queja en la Secretara, sta la registrar y la incluir en la
lista de quejas presentadas al Comit DH, con un breve resumen de su
contenido, que distribuir regularmente a los miembros del Comit (Art. 85.1
del Reglamento). No obstante, la Secretara podr pedir al denunciante que
complete un formulario en el que se solicitan todas las informaciones bsicas
que permiten identificar al autor, los hechos denunciados y las medidas
adoptadas hasta la fecha (Art. 86).
Una vez registrada por la Secretara, toda queja individual es objeto de
un resumen hecho por la Secretara en el que constar la informacin
pertinente obtenida, y que ser distribuido a todos los miembros del Comit
(Art. 87).
Toda queja registrada ser necesariamente examinada en una primera
fase procesal de admisibilidad que concluir con una decisin en la que el
Com.DH la declarar admisible o no, en funcin de que rena seis requisitos
de forma que recoge el Art. 96 del Reglamento del Comit, a saber:
Primero, la comunicacin se deber presentar por escrito, no deber
ser annima, y ser la propia vctima (o su representante) la que presente la
queja formalmente ante el Com.DH. Tambin cabe que la presente un grupo de
particulares que se consideren vctimas de la violacin. En cualquiera de estas
hiptesis, los hechos debieron haberse producido bajo la jurisdiccin del
Estado contra el que se reclama.
Segundo, el denunciante deber ser, como regla general, la propia
vctima de la violacin, o su representante legalmente acreditado. Por tanto, no
se admite la actio popularis. Solamente se podr aceptar una comunicacin
presentada en nombre de la vctima cuando sea evidente que sta no est en
condiciones de presentar personalmente la comunicacin (Art. 96.b del
Reglamento). Junto a la vctima directa de la violacin, el Com.DH tambin
admite en calidad de vctima indirecta a un familiar de la misma y como vctima
potencial a toda persona que pueda verse afectada por una disposicin general
(por ejemplo, una ley) que sea contraria a una disposicin del PIDCP.
El abogado que eventualmente represente a la vctima debe demostrar
que tiene la debida autorizacin de la misma (o de su familia inmediata) para
actuar en su nombre, o que hubo circunstancias que le impidieron recibir dicha
autorizacin, o bien que habida cuenta de la estrecha relacin previamente
existente entre la presunta vctima y su abogado, sea razonable suponer que la
vctima en efecto lo autoriz a dirigir la queja al Com.DH141.
Adems, la vctima ha de ser exclusivamente una persona fsica. Por
consiguiente, el Com.DH rechazar toda queja que proceda de personas
jurdicas que se pretendan vctimas de la violacin de alguno de los derechos
141 Caso 772/1997 (C. McDonald y N. Poynder c. Australia). Decisin de inadmisibilidad de 17 de julio

de 2000. Doc. A/55/540, vol. II, p. 203, prr. 6.3.

50
consagrados en el Pacto142.
El denunciante debe presentar pruebas suficientes en apoyo de su
alegacin para que sta no sea declarada falta de fundamento, dado que toda
denuncia es una alegacin o reclamacin respaldada por cierta cantidad de
pruebas. As, en dos casos contra Jamaica, el Com.DH decidi que eran
inadmisibles porque los denunciantes no haban probado la concurrencia de
circunstancias adicionales que la jurisprudencia del Com.DH exige para
calificar como penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, conforme a
los Arts. 7 y 10.1 del PIDCP, la reclusin durante un cierto perodo de tiempo
de los denunciantes en el bloque de los condenados a muerte143.
Tambin se considera como falta de fundamento la denuncia que
pretenda del Comit que reemplace con sus opiniones el dictamen de los
tribunales internos sobre la evaluacin de los hechos y las pruebas en un caso
dado, salvo que la evaluacin sea manifiestamente arbitraria o equivalga a una
denegacin de justicia144.
Tercero, la queja no ha de ser incompatible con las normas del PIDCP
(Art. 96.d del Reglamento), esto es, que la queja est bien fundada conforme a
derecho y que la presunta vctima no haya incurrido a su vez en violacin de
alguno de los derechos consagrados en el PIDCP.
La incompatibilidad aparece cuando la denuncia est basada en una
interpretacin errnea del PIDCP, o cuando los hechos presentados no
plantean cuestiones relativas a los derechos consagrados en el PIDCP. Por lo
mismo, el Com.DH no es una instancia de apelacin que tenga por objeto
revisar o revocar las decisiones de los tribunales nacionales145.
Cuarto, la queja no debe constituir un abuso del derecho de
reclamacin (art. 96.c del Reglamento), por lo que debe estar redactada en
142Casos 737/1997 (Lamagna c. Australia) y 1371/2005 (Mariategui c. la Argentina).
143Casos 611/1995 (W. Morrison c. Jamaica), decisin de 31 de julio de 1998, prr. 6.5; y 640/1995
(McIntosh c. Jamaica), decisin de 7 de noviembre de 1997, prr. 6.2. Vid. doc. A/53/40, vol. II, pp. 268272 y 258-262. Tambin fueron declaradas sin fundamento o justificacin, entre otros, los casos 698/1996
(Bonelo Snchez c. Espaa), 758/1997 (Gmez Navarro c. Espaa), 718/1996 (Prez Vargas c. Chile),
669/1995 (Malik c. Alemania); 850/1999 (Hankala c. Finlandia); 860/1999 (lvarez Fernndez c. Espaa);
1092/2002 (Guilln c. Espaa); 1329/2004 y 1330/2004 (Prez y Hernndez c. Espaa); 1356/2005
(Parra c. Espaa); 1389/2005 (Bertelli c. Espaa); 1471/2006 (Rodrguez Domnguez y otros c. Espaa);
1473/2006 (Morales Tornel c. Espaa); 1489/2006 (Rodrguez Rodrguez c. Espaa); 1490/2006 (Pindado
Martnez c. Espaa); 1511/2006 (Garca Perea c. Espaa); 1550/2007 (Brian Hill c. Espaa); 1869/2009
(Sanjun c. Espaa); y 1871/2009 (Vaid. c. el Canad).
144 A/60/40, prrafo 126. Por esta razn el Comit declar inadmisibles, entre otros, los casos

1095/2002 (Gomriz c. Espaa); 1097/2002 (Martnez c. Espaa); 1099/2002 (Marn c. Espaa);


1399/2005 (Cuartero c. Espaa); 1624/2007 (Seto Martnez c. Espaa); y 1794/2008 (Barrionuevo y
Bernab c. Espaa).

145Casos 579/1994 (Werenbeck c. Australia), 658/1995 (Van Oord c. Pases Bajos), 761/1997 (Singh c.
Canad), 724/1996 (Jakes c. R. Checa); 830/1998 (Bethel c. Trinidad y Tabago); 963/2001 (Uebergang c.
Australia); 1572/2007 (Mathioudakis c. Grecia); y 1624/2007 (Seto Martnez c. Espaa).

51
trminos correctos y no insultantes para con las autoridades del Estado contra
el que se reclama. Al no fijar el PF ningn plazo para presentar la queja una
vez ocurridos los hechos, el lapso de tiempo transcurrido no supondr de por s
un abuso del derecho a presentarla, salvo casos excepcionales146. Sin
embargo, si el autor presenta una reclamacin tardamente y no demuestra que
no pudo hacerlo antes, puede incurrir en un abuso procesal147.
El Art. 96.c) del Reglamento precisa que podr constituir abuso del
derecho de presentacin de una queja transcurridos cinco aos despus del
agotamiento de los recursos internos, o transcurridos tres aos despus de la
conclusin de otro procedimiento de investigacin o arreglo internacionales,
salvo que la demora est justificada a la luz de las circunstancias de la
comunicacin.
Quinto, se aplica la regla ne bis in idem o prohibicin de presentar el
mismo asunto cuando ste ya ha sido sometido a otro procedimiento de
examen o arreglo internacionales que sea de naturaleza jurdica equivalente
litispendencia-(Art. 96.e del Reglamento). Para que la regla se aplique deber
producirse una cudruple identidad: del denunciante o la vctima, de los
hechos denunciados, de los derechos que hayan sido lesionados, y de la
naturaleza jurdica de las instancias internacionales que han entrado en
colisin148.
En un caso reciente, el Comit DH reiter su jurisprudencia en relacin a
la expresin el mismo asunto, que debe entenderse la misma reclamacin
relativa al mismo individuo, presentada por l mismo o por cualquier otra
persona facultada para actuar en su nombre, ante el otro rgano
internacional149. En el caso, los autores eran distintos de otros grupos de
padres que haban presentado una demanda ante el TEDH, y que prefirieron
presentar su queja ante el Comit, por lo que nada impeda al Comit
examinarla150.
Adems, el Com.DH aplicar la regla ne bis in idem cuando se trate de
asuntos que estn pendientes de fallo ante el TEDH 151 o cuando el Estado haya
excluido mediante una reserva la competencia del Comit para examinar un
146 Casos 1101/2002 (Alba Cabriada c. Espaa); 1134/2002 (Gorji-Dinka c. el Camern); 1479/2006

(Persan c. la Repblica Checa); 1506/2006 (Shergill y otros c. el Canad); 1574/2007 (Slezak c. la


Repblica Checa); y 1618/2007 (Brychta c. la Repblica Checa).
147 Caso 958/2000 (Jazairi c. el Canad).

148Casos 744/1997 (Linderholm c. Croacia); 808/1998 (Rogl c. Alemania); y 834/1998 (Kheler c.


Alemania). Varios Estados europeos han formulado reservas por las que excluyen la competencia del
Com.DH para examinar casos que ya hayan sido examinados por el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos: casos 1490/2006 (Pindado Martnez c. Espaa) y 1510/2006 (Vojnovic c. Croacia). Pero si las
disposiciones sustantivas del CEDH difieren de las del PIDCP y se demuestra que la diferencia es
sustancial, la queja no incurrir en la prohibicin ne bis in idem. Vid. A/64/40 (Vol. I), p. 96.
149 A/60/40, prrafo 137. Vid. caso 860/1999 (lvarez Fernndez c. Espaa).
150 Caso 1155/2003 (Leirvag y otros c. Noruega).
151 Caso 1572/2007 (Sroub c. la Repblica Checa).

52
asunto que se haya examinado ya en otro procedimiento equivalente152.
Por lo mismo, no se aplicar la regla ne bis in idem cuando se trate de
dos instancias internacionales de proteccin pero de distinta naturaleza
jurdica. En consecuencia, es compatible presentar la misma queja primero
ante un mecanismo extra-convencional de proteccin del actual Consejo de
Derechos Humanos (ejecuciones sumarias, tortura, desapariciones, detencin
arbitraria, etc.) y, posteriormente una vez agotados los recursos de la
jurisdiccin interna-, acudir ante uno de los Comits establecidos en tratados
internacionales de derechos humanos, o ante una instancia contenciosa
regional (europea, americana o africana).
Y, sexto, el agotamiento de todos los recursos de la jurisdiccin
interna (Art. 5.2.b del Protocolo Facultativo del PIDCP y 96.f del Reglamento
del Comit). Es sin duda el requisito de admisibilidad ms temido y el que ha
generado una considerable prctica en el seno del Comit. As, ste ha
precisado que se trata de los recursos "efectivos" y "disponibles" porque
realmente existan en la esfera interna y porque tengan posibilidades
razonables de prosperar153. En una de sus decisiones sobre la admisibilidad, el
Comit precis que el Estado debi probar "...que existan posibilidades
razonables de que tales recursos fuesen efectivos"154.
Por su parte, el denunciante debe aportar por lo menos un argumento
que pareciera bien fundado para corroborar su opinin y justificar las razones
por las que crea que el recurso en cuestin no sera efectivo155.
En el sentido contrario, el Com.DH ha sealado que los denunciantes
deben ejercer la diligencia debida para acogerse a los recursos disponibles, de
manera que la simple duda sobre la eficacia de los recursos internos judiciales
disponibles, no exime al denunciante de la obligacin de agotarlos para que su
queja pueda ser declarada admisible por el Comit156. La obligacin de agotar
todos los recursos administrativos y judiciales ordinarios, incluidos los recursos
de inconstitucionalidad efectivos157, persistir aunque se trate de recursos
"sumamente tcnicos, lentos y costosos"158.
152 Casos 1754/2008 (Loth c. Alemania); y 1793/2008 (Marin c. Francia).
153 Caso Francisco y Ramn Amador Amador c. Espaa, decisin del Comit de 4 de julio de 2005,

prrafo 6.4; 1471/2006 (Rodrguez Domnguez c. Espaa); y 1555/2007 (Suils Ramonet c. Espaa).

154 Caso 4/1977 (William Torres Ramrez c. Uruguay). Concordantemente, vid. los casos 751/1997
(Pasla c. Australia), 670/1995 (Schloser c. R. Checa), 741/1997 (Cziklin c. Canad), 1326/2004 (Mazn y
Morote c. Espaa), 1356/2005 (Parra c. Espaa) y 1389/2005 (Bertelli c. Espaa). Vid. Tambin A/60/40,
prrafo 139.
155 A/60/40, prrafo 140. Vid. Tambin caso 918/2000 (Vedeneyeva c. la Federacin de Rusia).

156 Vid las decisiones sobre los casos 262/1987 (R.T. c. Francia), de 30 de marzo de 1989, p. 6, prr.
7.4; 224/1987 (A. y S.N. c. Noruega), de 9 de marzo de 1987, p. 6, prr. 6.2; y 1511/2006 (Garca Perea
c. Espaa).
157 Casos 1188/2003 (Riedl-Riedenstein y otros c. Alemania) y 1747/2008 (Bibaud c. el Canad).

158 Casos 296/1988 (J.R.C. c. Costa Rica), de 30 de marzo de 1989, p. 6, prr. 8.3; y 1576/2007 (Kly c.
el Canad).

53
No obstante, el lmite aparece "cuando la tramitacin de los recursos se
prolongue injustificadamente", segn el Art. 5, prr. 2.b del Protocolo
facultativo159. Pero si el Estado limita el derecho de apelacin al cumplimiento
de ciertas exigencias procesales, el denunciante debe cumplirlas antes de que
se den por agotados los recursos internos160.
Vinculado al agotamiento de los recursos internos est el hecho de que
el particular ha de invocar ante los tribunales internos los "derechos
sustantivos" recogidos en el Pacto, aunque no ser necesario que haga
referencia "a artculos concretos del Pacto"161.
Finalmente, en cuanto a la carga de la prueba, se debe recordar que el
Comit DH basa sus dictmenes en toda la informacin escrita aportada por las
partes, por lo que si un Estado no responde a las alegaciones del denunciante
el Comit tomar stas debidamente en consideracin siempre y cuando se
hayan fundamentado162. Lo que pone de relieve el carcter cuasi-contencioso
del procedimiento, en el que el principio de igualdad de armas de las partes
obliga a valorar en total equidad las informaciones y pruebas aportadas ante el
Comit tanto por el denunciante como por el Estado parte.
En un caso relativo a denuncias de tortura, violacin e intimidacin del
hijo de la autora, el Com.DH reafirm que la carga de la prueba no poda
recaer exclusivamente en el autor de la comunicacin, tanto ms cuanto que el
autor y el Estado parte no siempre gozaban del mismo acceso a los elementos
probatorios y que muchas veces el Estado parte era el nico que dispona de la
informacin necesaria163.
(c) Las medidas provisionales
En la fase procesal de admisibilidad y antes de pronunciarse sobre el
fondo del asunto, el Comit DH o su Relator Especial sobre las nuevas
comunicaciones pueden solicitar al Estado la adopcin de medidas
provisionales para evitar un dao irreparable a la vctima de la violacin
alegada. Cuando, conforme al Art. 92 del Reglamento, se solicite del Estado la
adopcin de tales medidas provisionales, ello no implicar "ningn juicio sobre
el fondo de la queja.
En particular, el Com.DH ha recurrido al Art. 92 del Reglamento para
solicitar a los Estados que se abstengan de ejecutar sentencias de muerte
159 Casos 1432/2005 (Gunaratna c. Sri Lanka); y 1619/2007 (Pestao c. Filipinas).
160 Casos 1235/2003 (Celal c. Grecia) y 1550/2007 (Brian Hill c. Espaa).

161 Vid. casos 273/1988 (B.D.B. y otros c. Pases Bajos), de 30 de marzo de 1989, p. 8, prr. 6.3;
1483/2006 (Basongo c. Repblica Democrtica del Congo); y 1587/2007 (Mamour c. la Repblica
Centroafricana).
162 A/60/40, cit., prrafo 144. Concordantemente, casos 971/2001 (Arutyuniantz c. Uzbekistn),

973/2001 (Khalilova c. Tayikistn), 1128/2002 (Marques de Morais c. Angola), 1134/2002 (Gorji-Dinka c.


el Camern) y 1401/2005 (Kirpo c. Tayikistn).
163 Caso 1284/2004 (Kodirov c. Uzbekistn).

54
hasta que el Comit adopte una decisin definitiva en esos asuntos, en los que
se aleg que a los denunciantes se les haba privado de un juicio justo164.
Adems, el Com.DH haba nombrado a uno de sus miembros como relator
especial para casos de pena capital, autorizndole a tomar decisiones en
nombre del Com.DH y en el marco del citado Art. 92 del Reglamento.
Tambin se han utilizado las medidas provisionales para evitar casos de
deportacin o extradicin inminentes que pudieran suponer para el denunciante
un riesgo real de violacin de los derechos amparados por el PIDCP165.
En un caso ms reciente, el Comit pidi al Estado que se abstuviera de
realizar actividades de tala de rboles que afectaran a la cra de renos que
practicaban los denunciantes, mientras el Comit examinaba su caso 166. En
otro caso en el que el denunciante inform al Comit que haba sido
amenazado de muerte si no retiraba su denuncia ante el Comit, ste pidi al
Estado que adoptara todas las medidas necesarias para proteger la vida, la
seguridad y la integridad personal del autor y su familia y que informara el
Comit en un plazo de 30 das de las medidas adoptadas167.
El incumplimiento por parte de un Estado de una medida provisional del
Comit supone una violacin de las obligaciones que el Protocolo Facultativo
impone al Estado. En un caso en el que el hijo de la denunciante fue ejecutado,
desoyendo el Estado la medida provisional del Comit -que haba solicitado la
suspensin de la ejecucin de la condena mientras el asunto estuviera
pendiente ante esa instancia internacional-, el Comit record que las medidas
provisionales eran esenciales para cumplir sus funciones con arreglo al PF y
que toda violacin del reglamento merma la proteccin de los derechos
enunciados en el Pacto168.

164 Casos 1018/2001 (N. G. c. Uzbekistn); 1163/2003 (Isaev y otros c. Uzbekistn); 1195/2003

(Dunaev c. Tayikistn); 1200/2003 (Sattorov c. Tayikistn); y 1263/2004 y 1264/2004 (Khuseynov y


Butaev c. Tayikistn).

165Caso 558/1993 (Canepa c. Canad). Doc. A/52/240, vol. II, anexo VI. Igualmente, casos 1455/2006
(Kaur c. el Canad); 1540/2007 (Nakrash y Liu c. Suecia); 1554/2007 (El-Hichou c. Dinamarca); y
1872/2009 (D.J.D.G. y otros c. el Canad).
166 Caso 1023/2001 (Lansman III c. Finlandia).
167 Caso 1189/2003 (Fernando c. Sri Lanka). Igualmente, caso 1432/2005 (Gunaratna c. Sri Lanka).
168 Caso 973/2001 (Khalilova c. Tayikistn); en trminos similares, casos 1276/2004 (Idiev c. Tayikistn)

y 1280/2004 (Tolipkhuzhaev c. Uzbekistn). Esta jurisprudencia ha sido confirmada por el Com.DH en su


OG nm. 33, doc. CCPR/C/GC/33, de 25 de junio de 2009, prrafo 19.

55

(d) Tramitacin interna de la queja


Cada nuevo caso registrado es enviado por la Secretara a la Relatora
Especial sobre Nuevas Comunicaciones169, institucin creada en 1990 al
haberse comprobado con alarma en esa fecha que se haban acumulado 135
quejas pendientes de tramitacin. La citada RE instruye a la Secretara sobre el
registro de las quejas y su transmisin al Estado parte despus de haber
procedido a un anlisis previo de los requisitos de admisibilidad de la
comunicacin. La RE est habilitada para solicitar del Estado observaciones
sobre la admisibilidad y el fondo de la queja. Como ya vimos, tambin puede
cursar solicitudes de medidas provisionales de proteccin con arreglo al Art. 92
del Reglamento.
Desde 1995 el Com.DH confa cada queja a uno de sus miembros, que
acta como relator especial ante el GT y el Plenario del Comit DH para
ayudar a tramitar las comunicaciones (Art. 95.3 del Reglamento). Adems, el
Comit podr establecer uno o varios grupos de trabajo para que le hagan
recomendaciones sobre el cumplimiento de las condiciones de admisibilidad
(Art. 95.1 del Reglamento).
Para acelerar su labor, el Comit DH tratar como norma general- al
mismo tiempo la admisibilidad y el fondo de una queja. A estos efectos, el
Estado interesado dispondr de un plazo de seis meses para presentar por
escrito al Comit DH explicaciones o declaraciones relativas tanto a la
admisibilidad como al fondo de la comunicacin, incluso sobre toda medida
correctiva que se haya adoptado en relacin con el asunto (Art. 97.2 del
Reglamento).
Se excepta el caso en que el propio Comit, su GT sobre
comunicaciones o el RE sobre nuevas comunicaciones, a causa del carcter
excepcional del caso, haya decidido solicitar una respuesta por escrito que se
refiera nicamente a la cuestin de la admisibilidad. Aunque ello no eximir al
Estado de su obligacin de responder en el plazo de seis meses tanto a la
admisibilidad como al fondo de la queja (Art. 97.2 in fine del Reglamento).
Por su parte, el Estado dispondr de los primeros dos meses del plazo
arriba indicado para solicitar por escrito que la comunicacin sea rechazada por
considerarla inadmisible, indicando los motivos en los que basa su solicitud.
Ello no extender el plazo inicial de los seis meses, a menos que el Comit, su
GT o RE, decidan prorrogar el plazo para la presentacin de la respuesta
estatal, a causa de las circunstancias especiales del caso, hasta que el Comit
se haya pronunciado sobre la cuestin de la admisibilidad (Art. 97.3 del
Reglamento).
En caso de necesidad, tanto el Comit como su GT y RE pueden fijar un
nuevo plazo para pedir a las partes informacin u observaciones adicionales
por escrito, que sean relevantes para la cuestin de la admisibilidad o el fondo
169En la actualidad desempea este cargo la experta Christine Chanet (Francia).

56
(Art. 97.4 del Reglamento). Cada parte en el procedimiento tendr la
oportunidad de formular observaciones sobre los escritos y comentarios
presentados por la otra parte (Art. 97.6 del Reglamento).
La fase procesal de admisibilidad culmina, tras recibir las observaciones
del Estado sobre la admisibilidad, con la adopcin de una decisin por parte
del Comit sobre la admisibilidad o no de la comunicacin.
La RE para las nuevas comunicaciones puede declarar admisible la
comunicacin, adoptando una decisin en este sentido en nombre del Comit.
La ventaja de la existencia de la RE es que contribuye a agilizar el
procedimiento considerablemente, pues asegura la continuidad del trabajo
cuando el GT o el Comit en pleno no se encuentran reunidos, ya que ste no
celebra ms que tres perodos de sesiones al ao de una duracin de tres
semanas cada uno (una cuarta semana es dedicada a la reunin del GT).
Si, por el contrario, la RE considera que la comunicacin es inadmisible,
har propuestas en ese sentido al Grupo de Trabajo sobre las
comunicaciones (compuesto de al menos cinco expertos), quien podr tomar
una decisin (de admisibilidad o no) por unanimidad (Art. 93.2 y 3 del
Reglamento). Si hay disenso en el seno del GT, ste se limitar a formular
recomendaciones al plenario del Comit (18 miembros), en cuyo caso este
ltimo ser competente para tomar una decisin definitiva sobre la
admisibilidad de la queja.
En el caso de que el GT sobre comunicaciones decidiera por unanimidad
de sus -al menos- cinco miembros que la queja es inadmisible, transmitir tal
decisin al plenario del Comit, que podr confirmarla sin debate oficial. Pero si
algn miembro del Comit solicita un debate en el plenario, ste examinar la
queja y tomar una decisin (Art. 93.3 in fine del Reglamento)
La decisin de inadmisibilidad de la queja es, en principio, definitiva,
por lo que se comunicar a las partes y se concluir el procedimiento. Pero,
aunque es inapelable, cabe su revisin por parte del Comit si el individuo
interesado o una persona que acte en su nombre presenta una peticin
escrita donde se indique que ya no se dan los motivos de inadmisibilidad (Art.
98.2 del Reglamento)170. En cambio, si la decisin de admisibilidad es positiva,
el Estado podr rebatirla en la fase procesal siguiente (determinacin de los
hechos).
(e) Dictamen
Adoptada la decisin positiva de admisibilidad, el Comit la transmite al
Estado interesado, el cual dispondr de otros seis meses para responder a las
cuestiones de fondo planteadas en la comunicacin ya declarada admisible.
Deber presentar por escrito sus aclaraciones y sealar las medidas
correctivas que eventualmente haya adoptado al respecto (Art. 99.2 del
170Caso 735/1997 (Lazar Kalaba c. Hungra), decisin de 7 de noviembre de 1997, prr. 10. b. Doc.
A/53/40, vol. II, cit., pp. 263-267.

57
Reglamento).
Segn un dictamen del Comit, este plazo de seis meses puede ser
obviado con el acuerdo del Estado interesado que ya haya formulado sus
comentarios sobre el fondo en la fase previa de admisibilidad171.
No obstante, el Com.DH tambin requerir el acuerdo del denunciante
antes de decidir entrar directamente a estudiar el fondo del asunto. Para
evacuar este trmite, as como para responder a las explicaciones del Estado,
el denunciante dispondr del plazo que fije el Comit (Art. 99.3 del
Reglamento).
El Com.DH determinar qu hechos se consideran probados en funcin
de todas las informaciones disponibles, procedentes tanto del particular como
del Estado interesado. En este ejercicio el Com.DH podr estar auxiliado tanto
por el GT de comunicaciones como por el RE encargado de la queja (Art. 100.1
del Reglamento).
Como ya sealamos, en esta fase el Estado puede volver a solicitar que
se declare inadmisible la queja y el Comit podr reaccionar revisando su
decisin de admisibilidad, a la luz de las explicaciones o declaraciones
presentadas por el Estado interesado (Art. 99.4 del Reglamento). Si el Comit
decide en ese momento que la queja es inadmisible, se terminar el
procedimiento.
Una vez declarada la queja definitivamente admisible y realizada la
determinacin de los hechos, el Comit deber prepararse para dictar su
opinin en cuanto al fondo (dictamen), a la luz de todas las informaciones
escritas que le hayan facilitado tanto el individuo como el Estado interesado. El
Comit garantiza el principio de igualdad de armas en la carga de la prueba, de
modo que si el Estado no refuta las alegaciones del denunciante que hayan
sido bien sustanciadas, el Comit las tomar debidamente en consideracin172.
Para la redaccin de su dictamen, el Comit podr remitir la queja al
grupo de trabajo sobre comunicaciones o a un relator especial, para que le
formulen recomendaciones (Art. 100.1 del Reglamento).
Tanto el Comit como sus rganos subsidiarios analizarn los hechos
considerados como probados y realizarn la calificacin jurdica de los mismos
a la luz de las disposiciones del PIDCP. Todas las observaciones sobre el
fondo del asunto son resumidas en el dictamen u opinin por el que el Comit
concluir si ha habido o no violacin de alguno de los derechos consagrados
en el PIDCP, en qu consiste la violacin y por qu. Aunque el Comit procura
adoptar sus decisiones por consenso, el Art. 104 del Reglamento autoriza a los
miembros en minora a emitir votos particulares -concurrentes o disconformestanto a las decisiones sobre admisibilidad como a los dictmenes en cuanto al
171Caso 198/1985 (R. D. Stalla Costa c. Uruguay).
172 Casos 821/1998 (Kongwe c. Zambia); 839-841/1998 (Mauzarai y otros c. Sierra Leona); y 857/1999

(Blazed y otros c. Repblica Checa). Vid. supra, agotamiento de los recursos internos.

58
fondo.
El Comit se pronunciar tambin en su dictamen sobre las medidas de
reparacin que el Estado deber adoptar para subsanar la violacin
constatada. Entre esas medidas, el Comit solicita frecuentemente al Estado la
reforma de una legislacin o prctica en vigor que haya estado en el origen de
la violacin, para evitar violaciones similares en el futuro y determinar la
responsabilidad por los malos tratos sufridos (casos de tortura).
En relacin a la vctima, el Comit ha solicitado su puesta en libertad
inmediata (en el caso de detencin ilegal o arbitraria); o la realizacin de un
nuevo juicio con las garantas procesales debidas; la conmutacin de una pena
de muerte (impuesta ilegalmente) y una indemnizacin. Tambin ha sealado
las medidas de reparacin, indemnizacin y rehabilitacin que el Estado deber
conceder a la vctima (en casos de tortura o malos tratos); la revocacin y
revisin de una orden de expulsin ilegal; la revisin de las condenas
impuestas en procedimientos penales que no hubieran permitido el derecho de
apelacin; la restitucin de los bienes; indemnizacin por detencin y
encarcelamiento ilegales, etc173.
En el caso de un fallecido en detencin, el Comit seal la obligacin
del Estado de ofrecer a la viuda un recurso efectivo, que incluyera una
indemnizacin y la apertura de diligencias penales contra todos los culpables
del trato recibido por su esposo y por ella misma (torturas)174.
En los casos de desapariciones y/o torturas el Comit impone al Estado
la obligacin de investigar a fondo la desaparicin o el caso de tortura, la
inmediata puesta en libertad del desaparecido si es encontrado con vida, una
indemnizacin adecuada, e iniciar una accin penal contra los responsables de
tales violaciones, procesarlos y castigarlos175.
En otro caso en el que el Com.DH constat violacin del Art. 26 PIDCP
como resultado de una verificacin policial de la identidad basada en criterios
raciales, consider que Espaa tena la obligacin de ofrecer a la vctima una
reparacin efectiva en que se previera una expresin pblica de excusas, as
como adoptar medidas para que los agentes del Estado reciban instrucciones
de no cometer actos semejantes al de ese caso176.
En todas estas hiptesis, la prctica consolidada de los ltimos aos del
Comit impone al Estado un plazo de 180 das, en el que ste deber
informarle sobre las medidas efectivamente adoptadas, habida cuenta que el
Estado se ha comprometido a garantizar los derechos reconocidos en el Pacto
(Art. 2 del mismo) y a garantizar un recurso efectivo, con fuerza ejecutoria,
173 Vid. A/60/40, prrafos 206-223; y A/65/40 (Vol. I), prrafos. 180-181.
174 Vid. A/63/40 (Vol.I), cit., prrafo 171. Igualmente, A/64/40 (Vol. I), prrafo 217; y A/65/40 (Vol. I),

prrafo. 182.
175 A/63/40 (Vol.I), cit, prrafo 177. Igualmente, A/64/40 (Vol. I), cit, prrafos 219 y 227; y A/65/40 (Vol.

I), prrafo. 191.


176 Caso 1493/2006 (Williams Lecraft c. Espaa). Vid. A/64/40 (Vol. I), cit, prrafo 224.

59
cuando se compruebe una violacin177. Se pide asimismo al Estado parte que
publique el dictamen del Comit178.
Una vez adoptada su opinin o dictamen en cuanto al fondo, el Comit lo
transmitir a la vctima y al Estado parte, concluyendo as el procedimiento
confidencial de tramitacin de quejas individuales ante el Comit (Art. 100.3 del
Reglamento).
(f) Publicacin
Las deliberaciones verbales, las actas resumidas y los documentos de
trabajo del Comit en la tramitacin de quejas individuales tendrn carcter
confidencial (Art. 102, prrafos 1 y 2 del Reglamento). Pero ello no afectarn el
derecho del autor de una comunicacin o al Estado Parte interesado a dar
publicidad a cualesquiera escritos o informacin presentados en relacin con
las actuaciones, salvo que el Comit, su GT o RE pidan a las partes que
mantengan confidenciales, en todo o en parte, cualesquiera de esos escritos o
informacin (Art. 102.3 del Reglamento).
Como regla general, las decisiones del Comit acerca de la
inadmisibilidad, el fondo del asunto o la cesacin de las actuaciones se harn
pblicas (Art. 102.5 del Reglamento). En la prctica, el Com.DH ha ordenado
siempre la publicacin de sus decisiones (sobre admisibilidad o no), las
medidas provisionales y sus dictmenes (sobre el fondo).
Adems, se recogern en el informe anual del Comit a la Asamblea
General. La publicacin opera aqu, una vez ms, como medio de sancin"
moral y poltica en el mbito internacional, dirigida al Estado que ha incurrido
en una violacin del PIDCP. La Secretara se encargar de la distribucin de
las decisiones definitivas del Comit (Art. 102.6).
(g) Seguimiento
Las decisiones sobre admisibilidad sern jurdicamente vinculantes
para las partes en el procedimiento, lo mismo que todas las medidas
provisionales y dems disposiciones del Reglamento del Comit.
Por el contrario, ni el Pacto ni su Protocolo facultativo se pronuncian
sobre el valor jurdico de los dictmenes sobre el fondo, por lo que
tradicionalmente se ha considerado que tales opiniones no son obligatorias
para los Estados. El Comit, consciente de ello, se dot en 1990 de un Relator
Especial para el seguimiento de los dictmenes, a fin de conocer las
medidas que adopten los Estados Partes para dar efecto al dictamen del
Comit (Art. 101.1 del Reglamento)179.
A estos efectos, el RE para el seguimiento establece los contactos
177 A/60/40, cit., prrafo 205; y A/63/40 (Vol.I), cit., prr. 168.
178 A/64/40 (Vol. I), prrafo 205 in fine.

179Actualmente desempea este cargo la experta Sra. Ruth Wedgwood (Estados Unidos).

60
apropiados y solicita informacin de los Estados sistemticamente respecto de
todos los dictmenes condenatorios. Tambin puede formular al Comit
recomendaciones para la adopcin de las nuevas medidas que sean
necesarias (Art. 101.2). El RE informar peridicamente al Comit acerca de
las actividades de seguimiento (Art. 101.3) y el Comit incluir en su informe
anual informacin sobre las actividades de seguimiento (Art. 101.4). En
consecuencia, la informacin facilitada por las partes en relacin con el
seguimiento no tendr carcter confidencial, lo mismo que las decisiones del
Comit en esta materia, a menos que decida otra cosa (Art. 103).
La prctica del RE nos revela que los Estados acatan sus dictmenes
condenatorios de manera satisfactoria en un 30 por ciento de los casos. En los
dems, los Estados se muestran reacios a aceptar la obligatoriedad de los
dictmenes, o bien impugnan el contenido de los mismos. En otras ocasiones
los Estados afirman no poder dar efecto a esos dictmenes, por no estar
previsto en su legislacin o prctica interna. En estos casos, el Comit procede
a hacerlo pblico en su informe anual, al tiempo que ofrece al Estado
interesado que el RE visite el pas para averiguar las dificultades del Estado en
aceptar los dictmenes, as como proponer soluciones, lo que ya se ha hecho
en relacin con Jamaica180. Pero el RE no ha podido viajar a todos los Estados
con dificultades que lo hubieran deseado, por falta de recursos econmicos
asignados a esta actividad crucial del Comit.
Recientemente el Com.DH record en su Observacin general nm. 33
que sus dictmenes son un pronunciamiento autorizado de un rgano
establecido en virtud del propio Pacto y encargado de la interpretacin de ese
instrumento181. Y tambin record la obligacin de los Estados partes de
actuar de buena fe182 en el cumplimiento de sus obligaciones
convencionales183.
Lo mismo ocurre con las medidas provisionales que el Comit puede
adoptar con arreglo al Art. 92 de su Reglamento: Todo Estado parte que no
adopta tales medidas incumple la obligacin de respetar de buena fe el
procedimiento de las comunicaciones individuales establecido en el Protocolo
Facultativo184.
En definitiva, el Com.DH se preocupa por que sus opiniones sobre el
fondo sean acatadas por los Estados interesados, incluso por los ms reacios
en aceptarlas. De modo que nos encontramos en el inicio de una prctica de
180 Vid. los informes del Relator especial para el seguimiento de los dictmenes en los docs. A/57/40,

vol. I, cap. VI; A/58/40, vol. I, cap. VI; A/59/40, vol. I, cap. VI; A/60/40, vol. I, cap. VI, pp. 136-162; A/63/40
(Vol.I), Cap. VI, pp. 126-160; A/64/40 (Vol. I), Cap. VI, pp. 120-159; A/65/40 (Vol. I), Cap. VI, pp. 131-165;
y CCPR/C/100/3, de 5 de enero de 2011, 16 p..
181 OG nm. 33 del Com.DH: Obligaciones de los Estados partes con arreglo al Protocolo Facultativo

del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Doc. CCPR/C/GC/33, de 25 de junio de 2009,
prrafo 13.
182 Ibidem, prrafo 15.
183 Cfr. Art. 26 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 1969.
184 OG 33, cit., prrafo 19.

61
los Estados, potenciada por el propio Comit, que est estableciendo
precedentes valiosos en favor de una progresiva aceptacin de la
obligatoriedad de sus dictmenes.
Si tal comportamiento favorable al acatamiento de los dictmenes se
generalizara en el futuro (alcanzando las conductas de los Estados favorables
al menos un 75% de los casos), estaramos asistiendo al nacimiento de una
nueva norma consuetudinaria internacional, que consagrara la obligatoriedad
jurdica de las opiniones sobre el fondo del Comit, a pesar de que el PIDCP no
lo diga expresamente.
3. Eficacia del procedimiento
El procedimiento cuasi-contencioso que hemos descrito est en vigor
nicamente en cinco tratados del sistema de las NU que prevn la
competencia de los respectivos Comits para tramitar quejas individuales
(Com.DH, Com.EDR, Com.EDCM, Com.CT, y Com.PD). Otros tres tratados
recientemente aprobados amplan las competencias de sus respectivos
Comits a recibir quejas individuales (Com.DESC, Com.TM y Com.DF (Comit
contra la Desaparicin Forzada). Espaa ha aceptado la competencia de todos
los Comits para recibir quejas individuales, a excepcin del Com.TM.
Como se observa, su carcter facultativo reduce considerablemente la
universalidad del procedimiento cuasi-contencioso de proteccin. Adems, la
eficacia real del procedimiento est condicionada por otros siete factores
negativos, a saber:
Primero, el acceso a los procedimientos cuasi-contenciosos de
proteccin contina seriamente lastrado por la existencia de rigurosas causas
de inadmisibilidad a menudo insuperables para las vctimas, como es el caso
de la regla del agotamiento previo de los recursos internos.
Segundo, el procedimiento adolece de un cierto desequilibrio procesal
a favor del Estado, fruto del predominio de la soberana del Estado en todo el
DI, lo que se aprecia particularmente en la distribucin desigual de plazos entre
las partes para cumplir con los pedidos del Comit. No obstante, el principio de
igualdad de armas asegura un tratamiento equitativo de las partes en lo que se
refiere a la carga de la prueba.
Tercero, el poder de investigacin del Comit es muy limitado, pues
reposa enteramente en las informaciones escritas que las partes
voluntariamente le suministran. No puede despachar una misin investigadora
al Estado interesado.
Cuarto, los Comits salvo el Com.CT- no pueden celebrar audiencias
de las partes y de los testigos, en una fase oral que podra dinamizar la prctica
de la prueba.
Quinto, el procedimiento, al ser escrito y confidencial a lo largo de todas
sus fases, es lento. Cada caso se prolonga por un trmino medio de cuatro

62
aos, lo que no es aceptable. Aunque los Comits han hecho esfuerzos para
agilizar el procedimiento mediante reformas a sus Reglamentos para simplificar
la tramitacin procesal, son todava claramente insuficientes, por lo que se
requieren reformas mucho ms radicales.
Sexto, la sofisticacin tcnica de los mecanismos procesales
internacionales, la necesidad del agotamiento de los recursos internos y las
dificultades prcticas de acceso de las vctimas a estos procedimientos a
pesar de que no se impongan costas procesales-, resultan en su
infrautilizacin. As lo prueba el hecho de que el Com.DH solamente haya
registrado en 31 aos (1977-2010) 1.960 quejas individuales relativas a 84
Estados, habiendo determinado la existencia de violacin en 589 casos y
declarado inadmisibles 557 quejas185. Por su parte, el Com.CT registr entre
1989 y 2011 440 quejas relativas a 30 pases; de ellas, solamente 49 acabaron
constatando que se haba violado la Convencin186. El Com.EDR ha registrado
48 quejas y ha sealado 9 incumplimientos; y el Com.DCM ha registrado 28
quejas, habiendo encontrado incumplimientos en 5 de ellas187. Cifras que
ponen de relieve las insuficiencias del procedimiento cuasi-contencioso de
quejas individuales en el marco convencional. Y,
Sptimo, el abultado nmero de casos pendientes de examen (398
casos del Com.DH a finales de 2010; 88 casos del Com.CT en mayo de 2010)
pone de relieve que la secretara de ambos Comits no dispone de los
recursos -personales y materiales- necesarios para evitar tal acumulacin de
casos, lo que retrasa todava ms la tramitacin de los mismos. Tampoco se
dispone de recursos para mejorar el mecanismo de seguimiento favoreciendo
las visitas in loco del RE correspondiente, a fin de tratar con las partes
interesadas las modalidades de ejecucin de los dictmenes188.
No obstante sus limitaciones e infrautilizacin, el procedimiento cuasicontencioso de proteccin de los derechos humanos es importante y til.
Pinsese, por ejemplo, en que la adopcin de decisiones o dictmenes de este
tipo permite a los Comits competentes analizar e interpretar con autoridad el
alcance de los derechos consagrados en la Convencin que deben aplicar, a la
vez que tutelar internacionalmente los derechos de las vctimas individuales.
Aumentara significativamente su eficacia si se introdujeran reformas
reglamentarias para paliar las dificultades sealadas, y si la OACNUDH
aumentara significativamente el presupuesto destinado al mecanismo cuasicontencioso de proteccin.
Ahora bien, el modelo convencional cuasi-contencioso que se ha
185 A/65/40 (Vol. I), p. 102.
186 A/65/44, cit., prr. 98
187 Cfr. doc. HRI/ICM/WGFU/2011/3, de 16 de diciembre de 2010 (Procedimientos de seguimiento de

las denuncias individuales. Nota de la Secretara)., p. 2.


188 Los Comits se quejan frecuentemente de falta de recursos para desempear sus funciones. Vid.

por todos las declaraciones del Presidente del Subcomit para la Prevencin de la Tortura (SPT) en el
doc. CAT/C/SR.889, de 16 de octubre de 2009, prrs. 3, 5 y 8. Vid. tambin el ms reciente
pronunciamiento del Com.DH en esta materia, doc. A/65/40 (Vol. I), cit., p. iv in fine.

63
descrito se caracteriza por ser subsidiario del rgimen jurdico interno de los
Estados, lo que presupone la existencia de un estado de derecho que ejerza
correctamente la tutela de los derechos humanos. Pero, como veremos en la
Segunda Parte, este modelo queda desbordado en los casos de violaciones
sistemticas y masivas de los derechos humanos o de quiebra generalizada de
la legalidad, del estado de derecho o del mismo rgimen democrtico.

4. Las quejas individuales en los organismos especializados

(a) Organizacin Internacional del Trabajo


Los Arts. 24 y 25 de la Constitucin de la OIT permiten a las
organizaciones profesionales de empleadores y de trabajadores (sindicatos)
presentar reclamaciones contra un Estado (y no quejas, trmino que se
reserva para las quejas interestatales) por incumplimiento de un convenio
internacional del trabajo que haya sido ratificado189.
La organizacin profesional (no el individuo) dirigir la reclamacin
por escrito a la Oficina Internacional del Trabajo. Conforme al Reglamento de
1980190, el procedimiento consta de tres fases, a saber: admisibilidad, fondo y
publicacin. Las dos primeras son confidenciales.
(i) Admisibilidad
La Mesa del Consejo de Administracin examinar los requisitos de
admisibilidad de toda reclamacin en funcin de las siguientes reglas (Art. 2 del
Reglamento):
- La reclamacin debe ser comunicada por escrito a la Oficina Internacional
del Trabajo;
- Debe proceder de una organizacin profesional de empleadores o de
trabajadores (sindicatos);
- Debe hacer expresamente referencia al Art. 24 de la Constitucin;
- Debe referirse a un Estado miembro de la OIT, o que lo haya sido pero
contine siendo parte en el convenio en controversia (Art. 11 del
Reglamento);

189 Espaa ha recibido cuatro reclamaciones al amparo del Art. 24 de la Constitucin de la


OIT. Vid. www.ilo.org

190Reglamento relativo al procedimiento para la discusin de reclamaciones presentadas con


arreglo a los Arts. 24 y 25 de la Constitucin de la OIT, aprobado por el Consejo de
Administracin en su 212a. reunin (marzo de 1980).

64
- Debe referirse a un convenio ratificado por el Estado contra el que se
reclama;
- Debe indicar respecto a qu se alega que el Estado no garantiza el
cumplimiento efectivo del citado convenio.
Con estos criterios, la Mesa del Consejo de Administracin elaborar
un informe confidencial que enviar al Consejo de Administracin, en el que
recomendar que se declare admisible o no la reclamacin correspondiente
(Art. 2.3 del Reglamento).
A la vista del informe de la Mesa, el Consejo de Administracin se
pronunciar a favor o en contra de la admisibilidad de la reclamacin, pero
evitando pronunciarse sobre el fondo de la cuestin (Art. 2.4 del Reglamento).
(ii) Fondo
Si la decisin sobre admisibilidad del Consejo de Administracin es
positiva, ste designar un Comit que examinar la reclamacin desde el
punto de vista del fondo de la misma. Si la citada reclamacin se tratare de
derechos sindicales, en este caso el fondo de la cuestin ser examinado por
un Comit del Consejo de Administracin ya existente: el Comit de Libertad
Sindical191 (Art. 3.2 del Reglamento).
El Comit ad hoc designado para estudiar cada reclamacin declarada
admisible estar compuesto de tres miembros del Consejo de Administracin,
respetanto su composicin tripartita (gobiernos, empleadores y trabajadores).
Adems, no podr formar parte del referido Comit ni un nacional del Estado
contra el que se reclama, ni un representante de la organizacin profesional
que haya presentado la reclamacin (Art. 3.1 del Reglamento).
Durante el examen de la reclamacin, el Comit podr solicitar
informaciones complementarias a las dos partes, dentro del plazo que l mismo
fije. Tambin se prev que ambas partes formulen declaraciones orales ante el
Comit (Art. 4 del Reglamento).
Se puede producir, con el consentimiento del Estado interesado, una
visita in loco con el objeto de entablar contactos directos a travs de los
cuales se investigarn los hechos y se intentar una conciliacin. Sin embargo,
los contactos directos y la visita al Estado no la realizarn los miembros del
Comit tripartito competente, sino funcionarios de la OIT en representacin del
Director General (Art. 5 del Reglamento). Los mismos funcionarios rendirn
informe al citado Comit.
Finalizado el examen del fondo de la reclamacin, el Comit rendir
informe al Consejo de Administracin, en el que detallar las medidas
adoptadas para examinar la reclamacin, presentando sus conclusiones sobre
las cuestiones planteadas en la misma y formulando sus recomendaciones
191Vid. infra, Segunda Parte, E.1.(a): Procedimiento especial en materia de libertad sindical.

65
sobre la decisin de fondo que habr de tomar el Consejo de Administracin
(Art. 6 del Reglamento).
El Consejo de Administracin de la OIT deliberar a puerta cerrada
tanto sobre las cuestiones de admisibilidad como de fondo en presencia de un
representante del Estado interesado, quien podr hacer uso de la palabra en
las mismas condiciones que los miembros del Consejo, pero no tendr derecho
a voto (Art. 26.5 de la Constitucin y Art. 7.2 del Reglamento).
(iii) Publicacin
Conforme al Art. 25 de la Constitucin, el Consejo de Administracin
podr hacer pblica la reclamacin de la organizacin profesional si,
transcurrido un plazo que considere prudencial, no ha recibido ninguna
respuesta del gobierno interesado sobre el tema objeto de reclamacin, o bien
si tal respuesta no se considerara satisfactoria.
El Consejo de Administracin tambin puede decidir hacer pblica la
respuesta que haya recibido del gobierno interesado, as como sus propias
decisiones en la materia (Art. 8 del Reglamento).
La publicacin cerrar el procedimiento previsto en los Arts. 24 y 25 de
la Constitucin. Por su parte, el Consejo siempre podr actuar de oficio,
conforme al Art. 26.4 de la Constitucin de la OIT, ante la reclamacin de
cualquier delegado de la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT),
siguindose en ese caso el procedimiento previsto en los Arts. 26 y siguientes
de la Constitucin para la tramitacin de quejas interestatales (Art. 10 del
Reglamento).
Este mecanismo se ha utilizado en escasas ocasiones, pues las
organizaciones de empleadores y de trabajadores prefieren presentar sus
reclamaciones contra los Estados utilizando las posibilidades que les ofrece la
Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones
(rgano de personas expertas independientes) en el marco del examen de los
informes peridicos de los Estados sobre la aplicacin de los convenios
internacionales del trabajo ratificados192, ya que, curiosamente, este
mecanismo les ofrece ms agilidad y eficacia que el de las reclamaciones de
los Art. 24 y 25 de la Constitucin, dominado ste por rganos
intergubernamentales.
Ello sugiere que un mecanismo internacional de proteccin de los
derechos humanos basado en la clsica tcnica de los informes peridicos
de los Estados, no tiene por qu ser forzosamente menos eficaz que el ms
sofisticado de las "comunicaciones individuales" en un marco cuasicontencioso.
La eficacia depender de varios factores:
- El grado de desarrollo que haya alcanzado el procedimiento de informes
peridicos;
192Vid. supra, Seccin A.2.b: Organizacin Internacional del Trabajo

66
- Las facilidades procesales que ofrezca el procedimiento de reclamaciones
al individuo u organizacin sindical que busca una pronta y justa reparacin
a sus derechos violados;
- La adopcin inmediata de medidas preventivas que hagan imposible la
repeticin de violaciones de derechos como las denunciadas; y
- La eficacia del rgano de control, que ser mayor cuanto ms
independientes y expertos sean sus miembros.

67

SEGUNDA PARTE

LA PROTECCION EXTRACONVENCIONAL
DE LOS DERECHOS HUMANOS

Introduccin
A pesar de su indudable importancia, los mecanismos convencionales
de proteccin internacional de los derechos humanos (es decir, los Comits
establecidos en tratados internacionales de derechos humanos) no han sido
diseados para acoger la mayor parte de las denuncias individuales por
violacin a los derechos humanos que llegan a las Naciones Unidas, por lo que
durante muchos aos aqullas fueron desatendidas.
En efecto, los mecanismos convencionales tienen competencias
extremadamente limitadas en relacin con la masa de comunicaciones o
quejas individuales que llegan constantemente a la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
(OACNUDH), pues los requisitos de admisibilidad que deben reunir las quejas
individuales (entre ellas, el consentimiento del Estado y el agotamiento de los
recursos internos) impiden que la mayor parte de las denuncias prosperen. As,
por ejemplo, entre 1972 y 1988 se haban recibido en la Secretara 350.000
denuncias de particulares193. Pues bien, esta cifra contrasta fuertemente con
las escasas quejas que han podido ser tramitadas por la va convencional
desde 1976 hasta el da de hoy (unas 2500, sumando las actividades de todos
los Comits existentes).
La comunidad internacional no se dot de ningn mecanismo procesal
para tramitar las denuncias individuales hasta 1967, lo que se produjo en el
marco extra-convencional de la entonces Comisin de Derechos Humanos
(CDH). Ello se consider como una reaccin frente a la lentitud en la
elaboracin y entrada en vigor (en 1976) del primero de los mecanismos
convencionales -el del Com.DH-. Aunque hoy ya son cinco los Comits
establecidos en tratados internacionales de derechos humanos en vigor que
pueden recibir quejas individuales (Com.DH, Com.EDR, Com.CT, Com.EDCM
y Com.PD) y, en el marco de la OIT, existe un mecanismo constitucional (Arts.
24-25) para recibir reclamaciones de organizaciones o de trabajadores, su
eficacia es limitada al no ser universales en su aceptacin por los Estados y al
estar regidos por reglas de admisibilidad muy severas, como ya se ha indicado.
Tampoco son plenamente operativos los mecanismos judiciales de
proteccin existentes en el DIDH, pues solamente los de mbito regional
permiten que la vctima de la violacin pueda demandar directamente al
193 Cfr. NACIONES UNIDAS: Procedimientos para presentar comunicaciones. Folleto informativo de
derechos humanos num. 7. Ginebra, NU, 1992, p. 7.

68
Estado, una vez agotados los recursos internos, ante un tribunal regional
(TEDH, Corte IDH) que, en el mejor de los casos, condenar al Estado a
reparar la violacin cometida. Ms recientemente se abre camino en la
jurisprudencia regional el sealamiento de la obligacin del Estado de
sancionar a los funcionarios que cometieron la violacin, como medida
necesaria para luchar contra la impunidad de los responsables.
Consciente de esta situacin, la comunidad internacional ha desarrollado
a lo largo de los aos una serie de mecanismos extraconvencionales de
proteccin de los derechos humanos que tratan de paliar las deficiencias de los
convencionales, a la vez que ofrecen una respuesta colectiva aunque
imperfecta- a situaciones de extrema gravedad en el campo de los derechos
humanos, que reclaman una reaccin colectiva.
En este contexto se inscriben valiosas iniciativas tanto del Consejo de
Seguridad como de la Asamblea General y de la anterior Comisin de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas. En lo que se refiere al Consejo
de Seguridad, baste recordar aqu las misiones de verificacin de los derechos
humanos que fueron creadas en los aos noventa en el marco de operaciones
de mantenimiento de la paz, fruto de largas negociaciones para poner trmino
a conflictos internos bajo la mediacin de las Naciones Unidas (El Salvador,
Camboya). Adems, ante hechos de la magnitud del genocidio, el CS decidi la
creacin de los TPI ad hoc para la Antigua Yugoslavia y Rwanda. Por ltimo,
en 2004 el CS autoriz el establecimiento de la Comisin Internacional de
Investigacin para Darfur (Sudn)194 y dio el visto bueno para la constitucin
de la Comisin de Investigacin en Cte dIvoire195.
Por su parte, la Asamblea General ha creado rganos permanentes de
carcter intergubernamental para la promocin y proteccin de los derechos
humanos en diversos sectores. As, el Comit especial sobre territorios no
autnomos (1961- ), el Comit contra el apartheid (1962-1990), el Consejo
de las Naciones Unidas para Namibia (1967-1990) y el Comit para el ejercicio
de los derechos inalienables del pueblo palestino (1975- ). En los aos
noventa se recurri a la creacin de misiones temporales de observacin de los
derechos humanos que acompaaron a la negociacin poltica de graves
conflictos internos bajo la mediacin de las Naciones Unidas (Hait,
Guatemala). La AG tambin ha creado Altos Comisionados para la promocin
de los derechos del nio (UNICEF, 1946- ), la proteccin de los refugiados
(ACNUR, 1949- ) y, sobre todo, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos (1993-), al que se le confi el mandato de velar
por la promocin, proteccin y prevencin de las violaciones de todos los
derechos humanos en el mundo, incluido el derecho al desarrollo.
Pero los desarrollos ms sorprendentes en el mbito extra-convencional
han tenido como protagonista a la entonces Comisin de Derechos Humanos
194 Resolucin 1564 (2004) del CS. La Comisin de Investigacin rindi informe al SG el 25 de enero de

2005.
195 Como consecuencia del Acuerdo de Linas-Marcoussis a solicitud del Gobierno de Cte dIvoire. Vid.

la Declaracin del Presidente del CS en el doc. S/PREST/2004/17, de 25 de mayo de 2004.

69
de las Naciones Unidas196. En 1967 se cre el Procedimiento 1235, resolucin
del ECOSOC que autoriz a la Comisin DH a recibir quejas individuales que
configurasen una situacin que revelara la existencia de un cuadro
persistente de violaciones flagrantes, masivas y sistemticas de los
derechos humanos en un pas o rea regional concreta donde persistieran
polticas oficiales de dominacin colonial, discriminacin racial,
segregacin o apartheid.
En el marco de estas situaciones la Comisin DH pudo recibir quejas
individuales sin necesidad del agotamiento de los recursos internos, as como
establecer rganos especiales de investigacin de una situacin sin el
consentimiento del Estado interesado; su mandato fue rendir informes pblicos
a la Comisin DH. As nacieron el Grupo Especial de Expertos sobre el
Africa Meridional de la Comisin DH (1967-1995) y el Comit Especial de la
AG sobre las prcticas israeles que afectan a los derechos humanos del
pueblo palestino y de otros habitantes rabes de los territorios ocupados (1968).
En 1975, a raz del cruento golpe de estado del general Pinochet en
Chile, la Comisin DH ampli su competencia al crear el Grupo de Trabajo ad
hoc para investigar la situacin de los derechos humanos en ese pas todos
los reconocidos en la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948-,
con independencia de que se tratara de una situacin de dominacin colonial o
de discriminacin racial. Desde entonces han sido numerosos los rganos
especiales de investigacin geogrficos.
A partir de 1980 se sumaron los rganos especiales de investigacin
temticos, que se ocupan de una cuestin particular (desapariciones,
ejecuciones sumarias, tortura, detenciones arbitrarias, etc.) globalmente
considerada, en todos los Estados miembros de las Naciones Unidas. Al mismo
tiempo, se ocupan de las quejas individuales desde una perspectiva
inicialmente humanitaria y establecen el procedimiento de acciones urgentes
bajo el cual las quejas se diligencian con flexibilidad y prontitud, sin atender a
requisitos de admisibilidad tales como el agotamiento previo de los recursos
internos o el consentimiento del Estado.

196 Durante 40 aos la Comisin DH ha sido la pieza maestra en el desarrollo de los mecanismos

extraconvencionales de proteccin. Conforme al prrafo 13 de la resolucin 60/251 de la Asamblea


General, de 15 de marzo de 2006, la Comisin DH fue sustituida por el Consejo de Derechos Humanos
a partir del 16 de junio de 2006.

70

A. El procedimiento pblico de quejas individuales (Procedimiento 1235):


El sistema de Relatores Especiales del Consejo de Derechos Humanos.
Entendemos por sistema de relatores especiales o sistema de
procedimientos pblicos especiales del Consejo DH (antes Comisin DH), el
Conjunto de rganos especiales de investigacin de situaciones de violaciones
graves, masivas y flagrantes de los derechos humanos, ya sean de carcter
geogrfico o temtico, de distinta denominacin, que han sido establecidos por la
Comisin de Derechos Humanos desde 1967 sobre una base extra-convencional. Su
objetivo es ofrecer a las vctimas de las violaciones un cauce procesal a travs del
cual canalizar sus denuncias con una finalidad originariamente promotora de los
derechos humanos, a travs de los informes analticos de tales rganos. A partir de
1980, los rganos ms emblemticos han ido asumiendo gradualmente facultades de
proteccin de las vctimas individuales, basadas predominantemente en razones
humanitarias. Desde 1990, invocan preferentemente en sus acciones de proteccin
ante los gobiernos la aplicacin de las normas jurdicas internacionales en materia
de derechos humanos197. En 2007 el Consejo DH autoriz expresamente a todos sus
procedimientos especiales, tanto temticos (33) como geogrficos (10), a transmitir
denuncias a los Estados y a formular llamamientos urgentes.

El sistema de RE engloba a rganos especiales de investigacin que


tienen distinta denominacin y mandatos relativamente diversos, lo que es
consecuencia de la escasa -pero progresiva- integracin del sistema. A su
vez, pueden dedicar su atencin a la situacin de todos los derechos humanos
en un pas o rea regional concreta (procedimientos geogrficos), o bien a un
tema especfico (desapariciones, ejecuciones, tortura, detencin arbitraria, etc.)
en todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas en los que esa
cuestin tenga una gravedad consistente (procedimientos temticos).
El sistema de procedimientos especiales lo ha venido estableciendo la
Comisin DH, con la autorizacin correspondiente del ECOSOC, sobre una
base estrictamente extra-convencional (resoluciones y decisiones). A partir de
2006 corresponde al Consejo DH (con la eventual autorizacin de la AG) tomar
las decisiones en esta materia. Desde el punto de vista procesal, el sistema de
RE ha permitido superar la rigidez de los procedimientos cuasi-contenciosos
establecidos en el mbito convencional para la proteccin de los derechos
humanos, que requieren del consentimiento del Estado para que tales
procedimientos le sean oponibles, as como el agotamiento de los recursos
internos antes de poder presentar la queja ante el rgano internacional
competente.
Del mismo modo, al tratarse de rganos de investigacin basados en la
resolucin 1235 de 1967 del ECOSOC, son de carcter pblico en su
constitucin, en la rendicin del respectivo informe ante el Consejo DH, en el
debate del mismo y en la adopcin de decisiones por parte del rgano poltico.
Esta transparencia en sus mtodos de trabajo hace posible la participacin de
las ONG y de las instituciones nacionales de derechos humanos en todas las
197 Cfr. VILLN DURN, C., Curso de Derecho internacional de los derechos humanos, cit, pp. 645 y ss.

71
fases del procedimiento.
Tanto la naturaleza como el mandato de los rganos especiales de
investigacin se han ido perfeccionando con el tiempo, de modo que al objetivo
inicial de promocin general de los derechos humanos, se ha aadido el de la
proteccin de los derechos de la vctima individualizada objeto de la denuncia
que se haya recibido. Esta inflexin se produce a partir de 1980 y es notoria en
los mandatos temticos ms antiguos y emblemticos de la Comisin DH
(desapariciones, ejecuciones, tortura...).
Por otro lado, si bien la proteccin se ejerce inicialmente por razones
predominantemente humanitarias, a partir de 1990 los mandatos temticos
emblemticos ponen ms el acento en la invocacin de las normas
internacionales de derechos humanos relevantes a cada uno de los mandatos
citados.
Adems, desde 1991 el Grupo de Trabajo sobre la Detencin Arbitraria
adopta dictmenes en cada caso concreto que trata, de naturaleza jurdica
equivalente a la de los aprobados por los rganos establecidos en los tratados
internacionales. En efecto, despus de un procedimiento contradictorio, el GT
resume los hechos probados y califica en su dictamen si la detencin de la
vctima ha sido arbitraria o no, conforme a las normas del DIDH.
Tambin se ha generalizado entre los mecanismos extra-convencionales
el procedimiento de acciones urgentes que tienen una finalidad
primordialmente preventiva de la violacin, esto es, evitar que se produzca una
violacin inminente, o bien que cese la misma.
Los informes que los distintos relatores o expertos presentan
regularmente a la Comisin DH (ahora Consejo DH) o a la AG, son
posteriormente tenidos en cuenta por la comunidad internacional como fuentes
confiables de informacin, aunque con diferente xito. Pero les ha hecho
justicia la propia Corte Internacional de Justicia (CIJ) en su dictamen de 9 de
julio de 2004 sobre la ilegalidad del muro construido por Israel en los territorios
palestinos ocupados, al basar una buena parte de su argumentacin en los
informes del Relator Especial y del Comit Especial sobre la situacin de los
derechos humanos en los territorios ocupados, as como en el informe de visita
in loco del Relator Especial sobre el derecho a la alimentacin. En efecto, tales
informes permitieron a la CIJ concluir que la construccin del muro restringe
ilegalmente la libertad de circulacin de los habitantes de esos territorios, lo
mismo que el ejercicio de los derechos al trabajo, la salud, la educacin y a un
nivel de vida suficiente, de esas personas198.
La alta politizacin y la mayora absoluta que ahora disponen los
Estados africanos y asiticos en el seno del Consejo DH (en total suman 26
votos de 47), hizo temer por el futuro del valioso sistema de relatores
especiales y grupos de trabajo de la anterior Comisin DH. Lo mismo ocurri
198 CIJ, Consquences juridiques de ldification dun mur dans le territoire palestinien occup, dictamen

de 9 de julio de 2004, par. 132-134.

72
con el procedimiento de quejas individuales, pacientemente construido en el
mbito extra-convencional de proteccin al calor de la prctica de los diferentes
relatores especiales y grupos de trabajo especialmente temticos, inspirndose
en la labor eficaz del Grupo de Trabajo sobre la Detencin Arbitraria.
En 2007 el Consejo DH aprob un controvertido Cdigo de conducta
para los titulares de mandatos de los procedimientos especiales199, que se
impone sobre el propio Manual que haban redactado los expertos interesados.
En 2011 el Consejo DH matizo que la integridad y la independencia de los
procedimientos especiales y los principios de cooperacin, transparencia y
responsabilidad son esenciales para asegurar un sistema slido de
procedimientos especiales que d al Consejo mayor capacidad para afrontar la
situacin de los derechos humanos sobre el terreno 200. Pero tambin record
que los procedimientos especiales seguirn promoviendo el dilogo
constructivo con los Estados, formulando recomendaciones orientadas a las
necesidades de asistencia tcnica y fomento de la capacidad de los Estados
en los informes temticos y sobre misiones a los pases que realicen 201. En
cuanto a las INDH, se les concede el derecho a intervenir inmediatamente
despus del pas examinado en el dilogo interactivo que se celebre tras la
presentacin de los informes de los titulares de mandatos de los
procedimientos especiales sobre las misiones a los pases202.
En el lado positivo, el citado Cdigo de conducta regula, entre otras
cosas, los procedimientos de denuncias individuales que, segn se reitera,
no requerirn el agotamiento previo de los recursos internos- (Art. 9) y de
llamamientos urgentes en los casos en que las presuntas violaciones
requieran medidas perentorias por entraar prdidas de vidas humanas,
situaciones que pongan en peligro la vida o un dao inminente o continuo de
mucha gravedad para las victimas (Art. 10). Ambos procedimientos se
generalizaron a partir de entonces a todo el sistema de relatores especiales,
tanto geogrficos como temticos.
El citado Cdigo aborda tambin las visitas in loco de los procedimientos
especiales, cuya realizacin se supedita a obtener el consentimiento expreso
del Estado interesado aunque ste hubiera suscrito una invitacin abierta al
sistema de RE temticos-. Tales visitas se desarrollan conforme a un programa
oficial que los relatores especiales deben acordar con el Gobierno de turno
(entrevistas con las autoridades nacionales competentes, libertad de
movimiento, acceso a lugares de detencin y entrevistas confidenciales con las
personas seleccionadas por los expertos, garanta de no represalias, etc.), as
como un programa privado que el relator especial y la Secretara concertarn
con las ONG del pas ms relevantes, las victimas de las violaciones, otros
representantes de la sociedad civil, etc.) (Art. 11).
Igualmente, el Consejo DH aprob en 2007 las nuevas reglas que rigen
199 Resolucin 5/2 del Consejo DH, aprobada el 18 de junio de 2007.
200 Resolucin 16/21 del Consejo DH, de 25 de marzo de 2011, Anexo, prr. 24.
201 Ibidem, prr. 25.
202 Ibidem id., prr. 28.

73
desde entonces la seleccin y nombramiento de los titulares de mandatos y
de los miembros del Comit Asesor203, una versin mermada de la antigua
Subcomisin de Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos, porque
reduce el nmero de expertos a 18, los perodos de sesiones son ms cortos, y
limita sus competencias a la realizacin de estudios e investigaciones
nicamente a solicitud y bajo instrucciones precisas del Consejo DH.
En particular, podrn proponer candidatos a titulares de mandatos de
procedimientos especiales los Estados, las OI, las OSC y otros rganos de
derechos humanos como las instituciones nacionales204. Un Grupo Consultivo
(representantes de cinco Estados) consolidar la lista de personas candidatas,
las entrevistar y formular una propuesta al Presidente, quien deber justificar
su decisin si altera el orden de prioridad propuesto por el Grupo Consultivo205.
En cuanto al Comit Asesor, solamente los Estados podrn proponer
candidatos de su propia regin; pero, al seleccionar a sus candidatos, los
Estados deberan consultar con sus instituciones nacionales de derechos
humanos y organizaciones de la sociedad civil206.
En conclusin, la proteccin ejercida por los mecanismos extraconvencionales ya no es meramente poltica ni humanitaria, sino que entra de
lleno en el terreno de lo jurdico, antesala de la futura exigencia de
responsabilidad internacional a los Estados por violacin de normas
internacionales de derechos humanos.
Ello depender de que los Estados se decidan a convocar algn da una
conferencia de plenipotenciarios para examinar el proyecto de artculos sobre
la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilcitos, que haba
sido aprobado por la Comisin de Derecho Internacional en agosto de 2001207,
con miras a concertar una convencin sobre el tema.
Entre tanto, la Comisin DH aprob en 2005 los Principios y directrices
bsicos sobre el derecho de las vctimas de violaciones manifiestas de las
normas internacionales de derechos humanos y de infracciones graves del
derecho internacional humanitario, a interponer recursos y obtener
reparaciones208.
1. Procedimientos geogrficos
203 Resolucin 5/1, pars. 39-53, anexos II y III y decisin 6/102 del Consejo DH, aprobada el 27 de

septiembre de 2007.
204 La prerrogativa de las INDH en esta materia se confirma en la resolucin 16/21 del Consejo DH, de

25 de marzo de 2011, Anexo, prr. 22.a).


205 Ibidem, prrs. 22.c) y d).
206 Resolucin 5/1, cit. pars. 42 y 66.

207Ver el texto aprobado en el informe de la CDI a la AG sobre su 53 perodo de sesiones (2001), doc.
A/56/10, pp. 10-405.
208 Res. 2005/35, anexo, adoptada el 19 de abril de 2005 por 40 votos a favor, 0 en contra y 13

abstenciones. Estos principios fueron confirmados por el ECOSOC y la AG a finales de 2005.

74
En 1967 la entonces Comisin DH, cuya composicin acababa de
aumentar como resultado del acceso a la independencia de un buen nmero de
territorios hasta entonces sometidos a dominacin colonial en frica y Asia,
opt por imaginar un mecanismo alternativo -no convencional- de tramitacin
de las quejas individuales por violaciones a los derechos humanos que
resultara gil.
Para ello, se deba conseguir que el consentimiento del Estado no fuera
tan decisivo -como lo era bajo el rgimen de la ratificacin de los tratados-; los
requisitos de admisibilidad de la comunicacin individual se suavizaran
progresivamente, en particular la regla del agotamiento de los recursos
internos; y el punto de referencia en cuanto al derecho sustantivo aplicable no
fueran uno o varios tratados, sino los principios establecidos en la propia
Declaracin Universal de Derechos Humanos.
Con estas caractersticas nace el Procedimiento 1235 de la Comisin
DH, que encuentra su fundamento en la resolucin 1235 (XLII) del ECOSOC,
de 6 de junio de 1967, y ha sido consolidado por la prctica ulterior de los
Estados.
En este diseo hubo que pagar un precio: las comunicaciones
individuales no recibieron inicialmente un tratamiento personalizado, sino que
se instrumentalizaron en funcin de que, por su gravedad e importancia,
configurasen una situacin que revelara la existencia de "un cuadro
persistente de violaciones de derechos humanos" en un pas o rea regional
concreta.
Por consiguiente, el enfoque inicial fue habilitar a la Comisin DH para
que sta creara rganos especiales de investigacin que lleven a cabo el
estudio de situaciones globales de violaciones masivas de los derechos
humanos en pases determinados, siempre que tales violaciones se
relacionaran con cuestiones de descolonizacin, discriminacin racial o
apartheid. El objeto del procedimiento era ayudar al Estado a superar sus
dificultades en materia de derechos humanos, en el marco de la cooperacin
internacional establecido en la Carta de las NU. En este contexto, las quejas
individuales quedaron subsumidas en la "situacin" global.
De este modo, la Comisin DH se dot en 1967 del primer rgano
especial de investigacin de una situacin de carcter geogrfico: el Grupo
Especial de Expertos sobre el frica Meridional209, encargado de investigar e
informar anualmente a la Asamblea General y a la CDH sobre los efectos de la
poltica de apartheid en Sudfrica210. En el marco de este procedimiento, las
comunicaciones individuales se recibieron sin atender a los engorrosos
209Junto al Grupo Especial de Expertos, la Comisin estableci el mismo ao un Relator Especial
encargado de investigar "la poltica y la prctica del apartheid en todas sus manifestaciones". En 1970 la
Comisin DH aboli la figura del RE y transfiri sus competencias al Grupo Especial de Expertos.

210La resolucin 1995/8, de 17 de febrero, de la Comisin DH di por terminado el mandato del Grupo,
al haberse conseguido en 1990 la independencia de Namibia y en 1994 la abolicin del apartheid en
Sudfrica.

75
requisitos de admisibilidad clsicos del sistema convencional -ni siquiera era
necesario el agotamiento previo de los recursos internos- y la Comisin DH
decidi su establecimiento sin necesidad del consentimiento del Estado
interesado.
El Procedimiento 1235 se perfecciona a partir de 1975, ao en el que la
Comisin DH crea el Grupo de Trabajo ad hoc encargado de investigar la
situacin de los derechos humanos en Chile, a raz del sangriento golpe de
Estado del general Pinochet211. A partir del precedente chileno, la Comisin DH
ha establecido rganos especiales de investigacin de carcter geogrfico
para estudiar situaciones de violaciones graves de derechos humanos, con
independencia de que estn o no relacionadas con cuestiones de
descolonizacin, discriminacin racial o apartheid. Esta tendencia se ha
consolidado ampliamente en la prctica de la Comisin DH, que en 2006 haba
recibido informes de Relatores Especiales, Representantes o Expertos
independientes, relativos a 17 pases o regiones diferentes212, que a su vez
transmiti al Consejo DH.
Durante sus primeros cuatro aos de funcionamiento (2006-2010), el
Consejo DH manifest cada vez ms hostil al mantenimiento de los mandatos
geogrficos. Ya en 2007 desaparecieron los relativos a Cuba y Belars sin
ninguna explicacin213, y posteriormente la R.D. de Congo, habindose
reducido en 2011 a diez mandatos, sometidos a renovacin anual eventual por
el Consejo DH214.
En vez de confiar a un relator especial el estudio de la situacin de los
derechos humanos en un pas en dificultades, los Estados interesados se han
servido del Consejo DH para instaurar prcticas alternativas que ponen en
peligro la continuidad de los mandatos geogrficos, tales como:
(a) Encomendar a la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos la realizacin del estudio, precisamente porque no es
una experta independiente, sino una alta funcionaria bajo instrucciones del

211El procedimiento especial de investigacin sobre la situacin de los derechos humanos en Chile se
convirti en Relator Especial en 1979 y se termin en 1990, coincidiendo con el restablecimiento de un
gobierno civil en el pas, elegido democrticamente.

212Se trat de los territorios palestinos ocupados por Israel, Afganistn, Belars, Burundi, Camboya,
Chad, la Repblica Popular Democrtica de Corea, Hait, Liberia, Myanmar, Repblica Democrtica del
Congo, Rwanda y Somalia. En 2005 la Comisin aadi el Sudn pero termin los mandatos del
Afganistn y del Chad. Adems, la Alta Comisionada informaba anualmente a la Comisin DH sobre las
actividades de su Oficina en Colombia y una Representante Personal de la Alta Comisionada sobre la
situacin en Cuba. En el marco del Procedimiento 1503 o confidencial, la Comisin DH nombr tambin
una experta independiente sobre la situacin en Uzbekistn.
213 Resolucin 5/1 del Consejo DH, de 18 de junio de 2007, Apndices I (Mandatos renovados hasta

que el Consejo DH pueda examinarlos con arreglo a su programa anual de trabajo) y II (Periodos de
servicio de los titulares de mandatos).
214 Son los mandatos relativos a Belars, Burundi, Camboya, R. P. D. de Corea, Hait, Irn

(Repblica Islmica de), Myanmar, Territorios palestinos ocupados desde 1967, Somalia y Sudn.

76
Secretario General y con un mandato de promocin de los derechos
humanos215. En efecto, las oficinas en el terreno de la OACNUDH tienen un
mandato ms dirigido a la cooperacin tcnica que al control de las violaciones
(Colombia, Mxico, Guatemala, Afganistn, Iraq, Chad, Rwanda, Guinea, R. D.
del Congo, etc.).
(b) Pedir directamente al Secretario General que realice el estudio, en
cuyo caso lo encomendar a un funcionario del Departamento de Asuntos
Polticos de la Secretara y no de la OACNUDH, con lo que su informe ser
ms poltico-diplomtico que de derechos humanos.
(c) En otras ocasiones los Estados interesados consiguen un puesto en
el Consejo DH para asegurarse de que no se realice una investigacin
semejante en sus propios pases, que sin duda la necesitaran. Son los casos
de Guinea Ecuatorial, Marruecos, Argelia, Tnez, Libia, Egipto, China,
Indonesia, Malasia, etc.
(d) En cualquier caso los Estados con serias dificultades en materia de
derechos humanos que son la mayora en el seno del Consejo DH-, prefieren
acudir a un mecanismo de promocin de los derechos humanos como es el
examen peridico universal (EPU)216, que est estrechamente controlado por
los Estados, en detrimento de los rganos de proteccin -tanto convencionales
como
extra-convencionales-,
compuestos
por
personas
expertas
independientes, pues en ambos casos son marginados del debate
exclusivamente intergubernamental en el marco del EPU.
No obstante, la mayora de los perodos extraordinarios de sesiones del
Consejo DH han tenido por objeto estudiar emergencias producidas en un pas
o regin determinada, donde se denunciaron violaciones masivas a los
derechos humanos en situaciones de conflicto armado o no. En varios casos
(Siria, Libia, Cote dIvoire, Sudn, Gaza, etc.) el Consejo DH estableci
comisiones de personas expertas independientes que deben informar al
Consejo DH sobre la situacin de los derechos humanos en esos pases o
regiones.
En definitiva, la politizacin que antao se reproch a la Comisin de DH
y que se esgrimi como argumento para justificar su disolucin en 2006, no ha
hecho ms que aumentar en el nuevo Consejo DH, lo que ha repercutido
negativamente en el desarrollo de los mandatos geogrficos.
2. Procedimientos temticos
En 1980 la Comisin DH incorpor otra novedad importante a su
prctica, consistente en crear rganos especiales de investigacin en todo el
mundo respecto de un tema concreto cuya violacin revistiera una particular
gravedad. En efecto, en ese ao la Comisin DH estableci el Grupo de
Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias.
215 Vid infra, Seccin V.1.
216 Vid infra, Seccin B.

77
Desde entonces la CDH se ha ido dotando de procedimientos especiales
de investigacin de carcter temtico, primero en el rea de los derechos
civiles y polticos y, ms recientemente, en el mbito de los derechos
econmicos, sociales y culturales, hasta el punto de que en 2006 ya dispona
de 31 mandatos temticos en vigor, los que fueron oportunamente transmitidos
al Consejo DH.
A su vez, el Consejo DH mantiene en 2011 33 mandatos temticos217,
aunque se reserva continuar el examen, la racionalizacin y el
perfeccionamiento de cada mandato temtico en el contexto de las
negociaciones de las resoluciones pertinentes218; esto es, cada tres aos,
cuando el Consejo DH decide si renueva o no el correspondiente mandato
temtico. En cambio, la persona experta que desempee el cargo no deber
permanecer en el mismo ms de seis aos219.
La lista de los mandatos temticos es hoy tan amplia que abarca
prcticamente a todos los derechos protegidos en el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos (PIDCP) y el Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC), as como a la mayora de las
cuestiones que generan graves violaciones a los derechos humanos.
217Adems del informe anual del Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias, se
trata de los informes de los grupos de trabajo, relatores especiales o expertos independientes sobre las
siguientes cuestiones: ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias; tortura y otros tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes; libertad de religin o de creencias; utilizacin de mercenarios; venta
de nios, prostitucin infantil y utilizacin de nios en la pornografa; detencin arbitraria; desplazados
internos; derecho al desarrollo; libertad de opinin y de expresin; formas contemporneas de racismo,
discriminacin racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia; violencia contra la mujer;
independencia de los magistrados y abogados; efectos nocivos par el goce de los derechos humanos del
traslado y vertimiento ilcitos de productos y desechos txicos y peligrosos; derechos humanos de los
migrantes; efectos de las polticas de reforma econmica y de la deuda externa en el goce efectivo de
todos los derechos humanos; los derechos humanos y la extrema pobreza; derecho a la educacin;
derecho a la alimentacin; derecho a una vivienda adecuada; el derecho de toda persona al disfrute del
ms alto nivel posible de salud fsica y mental; la situacin de los defensores de los derechos humanos;
derechos humanos y libertades fundamentales de los indgenas; personas de ascencencia africana;
proteccin de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo; trata
de personas, especialmente mujeres y nios; formas contempornas de la esclavitud, incluidas sus
causas y consecuencias; minoras; derechos humanos y solidaridad internacional; derechos humanos y
las empresas transnacionales y otras empresas comerciales; la Relatora Especial sobre el acceso al agua
potable y el saneamiento; los derechos culturales; el derecho a la libertad de reunin y de asociacin
pacficas; y el grupo de trabajo sobre la cuestin de la discriminacin contra la mujer en la legislacin y en
la prctica.
A los actuales 33 mandatos temticos del Consejo DH se suman otros tres nombrados por el
Secretario General de las Naciones Unidas, a saber: el Asesor Especial sobre la Prevencin del
Genocidio, Sr. Francis Deng (Sudn); la Representante Especial sobre la violencia contra los nios, Sra.
Marta Santos Pais (Portugal); y la Representante Especial para la cuestin de los nios y los conflictos
armados, Sra. Radhika Coomaraswamy (Pakistn). Por ltimo, cabe sealar que la Comisin de
Desarrollo Social ha nombrado al Sr. Shuaib Chalklen (Sudfrica) como Relator Especial encargado de la
situacin de la discapacidad. Tambin participa en la reunin anual de procedimientos especiales. Cfr.
doc. A/HRC/15/44, de 19 de juio de 2010, Anexo, pp. 16-19.
218 Ibdem, par. 55.
219 Declaracin del Presidente 8/2, de 18 de junio de 2008, prr. 1.

78
Los usuarios (vctimas de las violaciones, ONG y en menor medida
INDH) hacen llegar con relativa facilidad al sistema de relatores especiales sus
denuncias, informes y solicitudes; cooperan con ellos en la organizacin de
visitas in loco; y participan en el seguimiento que las autoridades nacionales
deben hacer a las recomendaciones que figuran en los informes anuales
(pblicos) del sistema de relatores especiales, los informes de misin a pases
determinados, lo mismo que en los dictmenes o decisiones individuales
referentes a sus respectivos pases (quejas individuales y acciones urgentes).
El conjunto de rganos especiales de investigacin de violaciones
graves de derechos humanos, ya sean geogrficos o temticos, es lo que
denominamos sistema de relatores especiales. Desde luego, en la etapa
actual se consolidan los avances del sistema en cuanto al retiro de la
confidencialidad en el tratamiento del resultado de la investigacin (el informe
anual de estos rganos al Consejo DH), pues constituyen un desarrollo del
procedimiento 1235 o pblico. De modo que los informes del conjunto de
rganos especiales de investigacin arriba citados sern pblicos y
ampliamente debatidos en el plenario del Consejo DH, con la participacin de
representantes de las ONG de derechos humanos y las INDH.
De otro lado, al igual que cuando se estableci en 1967 el
procedimiento 1235, no ser necesario el consentimiento del Estado
interesado para que el Consejo DH pueda decidir la creacin de un rgano
especial de investigacin sobre un pas o sobre un tema. Incluso el citado
rgano podr realizar su estudio a pesar de la oposicin del Estado interesado,
cuya autorizacin solamente se requerir para la realizacin de las visitas in
loco del rgano especial de investigacin220.
Por ltimo, se mantiene la gran flexibilidad en la admisin de
comunicaciones individuales, pues no se someten a rigurosos requisitos de
admisibilidad, ni tampoco a la regla del agotamiento previo de los recursos
internos. Simplemente se considerarn admisibles todas las comunicaciones
que, en opinin del rgano de investigacin correspondiente, procedan de
"fuentes confiables".
3. Las quejas individuales
A partir de 1980 la Comisin DH volvi la mirada hacia el origen del
proceso, esto es, las comunicaciones o quejas individuales que le haban
permitido estudiar una situacin, y se pregunt si no debera declararse
competente tambin para realizar algn tipo de accin humanitaria en favor de
las vctimas que se quejaban, a ttulo individual.
Este paso fue decisivo, pues supuso que la Comisin DH habilitase
220 82 Estados han renunciado parcialmente a esta prerrogativa al haber extendido invitaciones

permanentes (standing invitations) a todos los procedimientos temticos del actual Consejo DH. No
obstante, cada visita ser objeto de un acuerdo especfico que deber ser negociado entre el titular del
mandato por intermedio de la Oficina del Alto Comisionado de las NU para los Derechos Humanos- y el
Estado interesado.

79
simultneamente a su sistema de RE con una doble competencia: en primer
lugar, continuaron siendo competentes para tratar una cuestin de violacin de
manera global (por ejemplo, la desaparicin forzada o involuntaria de personas)
o una situacin de violacin grave de los derechos humanos en un pas
concreto. En segundo lugar, la Comisin DH autoriz progresivamente a su
sistema de RE temticos a establecer un mecanismo para atender las quejas
individuales.
Este mecanismo tuvo en sus inicios un enfoque acusadamente
humanitario debido a las reticencias de algunos Estados, temerosos de ser
"condenados" en la esfera internacional por violaciones a los derechos
humanos, pues en la antigua Comisin DH se sentan a menudo vigilados por
las ONG y otros actores internacionales.
La consolidacin del tratamiento de quejas individuales cristaliz
rpidamente en relacin con los procedimientos temticos de alcance universal
referidos a derechos civiles y polticos, tales como los que protegen contra las
desapariciones forzadas; torturas; ejecuciones extrajudiciales; detencin
arbitraria; libertad de religin o de creencias; amenazas de muerte o represalias
contra los defensores de los derechos humanos; venta de nios; violencia
contra la mujer; libertad de expresin; formas contemporneas de racismo;
migrantes; e independencia de los magistrados y abogados.
En 2000 la Comisin DH nombr por un perodo de tres aos un Relator
Especial sobre el derecho a la alimentacin con el mandato de responder a las
quejas individuales221, convirtindose as en el primer RE temtico con esta
competencia en el mbito de los derechos econmicos, sociales y culturales.
Despus se establecieron el RE sobre los derechos humanos de los indgenas,
los RE sobre los derechos a la salud, vivienda y educacin, la RE sobre la trata
de personas, especialmente mujeres y nios, etc. Todos ellos fueron
habilitados para responder a las quejas individuales que reciban en el mbito
de sus respectivas competencias.
Tratndose del GT sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias
-que ha sido el precursor en el tratamiento de las quejas individuales-, el GT se
constituye en un puente que facilita los contactos entre los familiares del
desaparecido y el gobierno respectivo, quien est obligado a indagar la suerte
del desaparecido e informar de los resultados de su investigacin al GT. ste, a
su vez, los transmite a los familiares de la vctima. Al tener un mandato
fundamentalmente humanitario, el GT no se pronuncia sobre la
responsabilidad penal de los individuos ni sobre la responsabilidad
internacional del Estado222. Desde su creacin el GT transmiti ms de 50.000
casos individuales a los gobiernos de ms de 90 pases.
En la relacin que mantienen a travs del Grupo de Trabajo, las partes
221La Comisin DH pidi al RE, entre otras cosas, que solicite y reciba informacin sobre todos los
aspectos de la realizacin del derecho a la alimentacin, incluida la urgente necesidad de erradicar el
hambre, y responda a esa informacin (res. 2000/10, prr. 11.a).
222 Doc. E/CN.4/2006/56, prr. 9.

80
interesadas (es decir, los familiares o representantes de la vctima de la
desaparicin y los representantes del Estado), son consideradas por el GT bajo
el principio de igualdad de armas en el procedimiento escrito y contradictorio
establecido, lo que hasta entonces era inusitado en el contexto internacional223.
Por otra parte, las quejas por desapariciones se reciben sin necesidad
de que cumplan requisitos de admisibilidad estrictos, tales como el del previo
agotamiento de los recursos internos. Adems, al disponer el GT de un
mandato extra-convencional y universal, tampoco ser relevante el
consentimiento del Estado interesado para que el GT le someta una queja
individual que le concierna. Por ltimo, el GT slo declarar cerrado un caso de
desaparicin poltica en funcin de las pruebas que le suministren,
indistintamente, una u otra parte en el procedimiento.
El cambio de naturaleza jurdica del sistema de quejas individuales
tambin se est operando gradualmente. As, los procedimientos temticos
ms emblemticos (desapariciones forzadas, ejecuciones extrajudiciales,
tortura, detencin arbitraria), dirigen sus comunicaciones a los Estados no ya
por razones estrictamente humanitarias, sino invocando las normas
internacionales de derechos humanos relevantes (Declaracin Universal de
Derechos Humanos, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos,
Conjuntos de Principios y Reglas Mnimas de las Naciones Unidas, etc.). Nos
alejamos as del modelo inicial humanitario que caracterizaba el sistema de
quejas individuales en el mbito extraconvencional, para acercarnos al modelo
de recurso internacional de carcter jurdico.
En esta direccin, el GT sobre la Detencin Arbitraria ha adoptado
mtodos de trabajo -aprobados en su da por la Comisin DH- que le permiten
tratar cada queja o caso de detencin aparentemente arbitraria que se le
someta, mediante la aplicacin de reglas jurdicas y en el marco de un
procedimiento contradictorio que culmina en un dictamen u opinin individual
en cada caso. En ese dictamen el GT se pronuncia sobre si la detencin ha
sido arbitraria o no sobre la base de criterios estrictamente jurdicos y conforme
a las reglas del DIDH aplicables. En caso positivo, el GT recomienda al Estado
las medidas de reparacin a adoptar para remediar la violacin constatada
por ejemplo, solicitando la puesta en libertad de la persona arbitrariamente
detenida-, a la vez que dispone las medidas de seguimiento del cumplimiento
por parte de los Estados de las recomendaciones contenidas en sus
dictmenes.
Es evidente entonces que el GT de la detencin arbitraria ha sentado el
primer precedente, en el mbito extra-convencional, de adopcin de
dictmenes cuasi-contenciosos en el procedimiento de quejas individuales
-incluido el procedimiento de accin urgente- por detencin arbitraria. Por sus
caractersticas, la queja ante el GT de la detencin arbitraria equivale a una
accin de habeas corpus internacional al alcance de toda presunta vctima,
con independencia de su nacionalidad y del lugar donde se encuentre. Tal
223 Vid. en este sentido DOMNGUEZ REDONDO, Elvira, Los procedimientos pblicos especiales de la

Comisin de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Valencia, Tirant lo Blanch, 2005, 516 p., at 249252.

81
accin es adems de ejercicio inmediato, pues no se requiere ni la previa
aceptacin del procedimiento por el Estado interesado, ni reunir condiciones de
admisibilidad severas tales como el previo agotamiento de los recursos
internos.
As se ha abierto la va hacia la configuracin en el futuro de un sistema
de quejas individuales en el marco de los procedimientos extra-convencionales,
que debera cristalizar en el futuro en un autntico recurso de amparo
internacional. Este modelo dejara muy atrs los lmites de aquella accin
"estrictamente humanitaria" que en 1980 haban impuesto los Estados
miembros de la Comisin DH al GT sobre Desapariciones Forzadas o
Involuntarias, temerosos entonces de hipotticas "condenas" polticas.
Es de esperar que en los prximos aos se consoliden y se generalicen
en la prctica del Consejo DH y de sus procedimientos especiales (rganos
especiales de investigacin), los mtodos de trabajo del GT sobre la Detencin
Arbitraria en lo que se refiere a la adopcin de dictmenes cuasicontenciosos
ante quejas individuales en el mbito extra-convencional de proteccin. Con
ello se completara el crculo abierto en 1967 por la Comisin DH, para acoger
las quejas individuales a travs de mecanismos extra-convencionales de
proteccin de los derechos humanos que, en su trmino final, podran suponer
el ejercicio de una actio popularis en la esfera internacional y en materia de
proteccin de los derechos humanos.
4. Las acciones urgentes
Un nuevo paso en esta lnea de progreso lo constituye la
institucionalizacin del sistema de acciones o llamamientos urgentes como
un mecanismo flexible que permite la adopcin de medidas especficas que
aseguren formalmente el respeto de los derechos humanos. La accin urgente
consiste en que el procedimiento especial de investigacin correspondiente se
dirigir por la va escrita ms rpida posible (facsmil) al titular del Ministerio de
Relaciones Exteriores del pas de donde proceda la queja, solicitando de las
autoridades su intervencin inmediata para que cese la violacin que se
denuncia, se investiguen los hechos y se depuren las responsabilidades a que
hubiera lugar.
El sistema de acciones urgentes se presenta, pues, como
eminentemente protector pese a su enfoque inicial estrictamente humanitario,
desprovisto de alcance jurdico. Bajo este procedimiento, la comunicacin se
recibe y diligencia con prontitud y flexibilidad, sin atender a requisitos de
admisibilidad tales como el agotamiento de los recursos internos, ni el
consentimiento del Estado. Por tanto, es un procedimiento de carcter
humanitario y personalizado para responder individualmente a las quejas que
se reciben sobre temas relacionados con la proteccin de derechos
fundamentales.
Adems el procedimiento es extremadamente universal, en el sentido de
que no requiere la ratificacin de ningn tratado internacional para que pueda
ser aplicado, ya que encuentra su fundamento jurdico ltimo en la propia Carta

82
NU, en la Declaracin Universal de Derechos Humanos y en la obligacin de
cooperar con los dems Estados y la ONU de buena fe en la promocin del
respeto a los derechos humanos.
Desde 2007 el sistema de acciones urgentes se ha generalizado a todos
los mandatos geogrficos y temticos del actual Consejo DH. De acuerdo con
el Art. 10 del ya citado Cdigo de Conducta, los titulares de mandatos podrn
recurrir a los llamamientos urgentes en los casos en que las presuntas
violaciones requieran medidas perentorias por entraar prdidas de vidas
humanas, situaciones que pongan en peligro la vida o un dao inminente o
continuo de mucha gravedad para las vctimas224.
En el pasado haban recurrido con frecuencia a las acciones urgentes
los GT sobre desapariciones forzadas o involuntarias y detencin arbitraria, as
como los RE o expertos independientes sobre ejecuciones extrajudiciales y
tortura; libertad de religin o de creencias; amenazas de muerte o represalias
contra los defensores de los derechos humanos; venta de nios; violencia
contra la mujer; libertad de opinin y expresin; formas contemporneas de
racismo; migrantes; desechos txicos; independencia de magistrados y
abogados.
Ms recientemente los RE sobre el derecho a la alimentacin, los
derechos humanos de los indgenas, trata de personas especialmente mujeres
y nios, as como los RE sobre los derechos a la salud, educacin y vivienda,
reciben quejas individuales y formulan las acciones urgentes que consideren
oportunas, de manera individual o colectiva. A partir de 2007 se han
generalizado a todos los procedimientos especiales, ya sean geogrficos o
temticos.
En el caso del Grupo de Trabajo sobre la Detencin Arbitraria se podr
recurrir al procedimiento de accin urgente cuando est en peligro la vida o
salud de la persona detenida, o por circunstancias especiales que lo justifiquen.
Al tener una finalidad humanitaria y preventiva, las acciones urgentes no
prejuzgan la opinin que en su da pudiera emitir el Grupo de Trabajo sobre la
arbitrariedad de la detencin, salvo que aqul ya se hubiera pronunciado sobre
la cuestin en el procedimiento ordinario225.
Tambin se haban extendido progresivamente las acciones urgentes a
algunos rganos especiales de investigacin de "situaciones" en pases
determinados, tales como -en el pasado- Chile, Irn, Guatemala o Cuba. En
estos casos se llevaron a cabo iniciativas equivalentes a las de los buenos
oficios, en las que el xito de las personas expertas dependi en gran parte de
la voluntad de cooperacin y respuesta del Estado interesado.

224 Cdigo de Conducta para los titulares de mandatos de los procedimientos especiales del Consejo

de Derechos Humanos, aprobado en la res. 5/2 del Consejo DH, de 18 de junio de 2007. Las negritas
son nuestras.
225 Prrs. 22 y 23 de los mtodos de trabajo revisados del Grupo de Trabajo sobre la Detencin

Arbitraria. Cfr. doc. A/HRC/16/47, de 19 de enero de 2011, Anexo, Seccin V.

83
Las acciones urgentes tienen una naturaleza esencialmente preventiva,
puesto que el principal objetivo de las mismas es alertar a las autoridades del
Estado para que investiguen los hechos denunciados y adopten todas las
medidas necesarias, a fin de que cese la violacin que presuntamente se est
cometiendo en la persona de la vctima. En este sentido, las acciones urgentes
en el mbito extra-convencional de proteccin son equiparables a las medidas
provisionales que pueden adoptar los rganos establecidos en tratados
(Comits) en el mbito convencional de proteccin.

84

5. Procedimiento aplicable a las quejas individuales


Las normas procesales comunes al sistema de relatores especiales se
encuentran en las resoluciones 5/1 y 5/2 del Consejo DH 226. Subsidiariamente,
son aplicables -en la medida en que no sean contradictorias con las anterioreslas pautas establecidas en el Manual elaborado por los propios titulares de los
mandatos de procedimientos especiales227, as como los mtodos de trabajo
que cada uno de los procedimientos especiales ha ido adoptando a lo largo de
los aos con el objeto de organizar sus actividades228.
Un estudio comparado de las normas procesales citadas permite
concluir que la tramitacin de las quejas individuales ante los mecanismos
extra-convencionales de proteccin responde a un procedimiento afn que, a
efectos de exposicin, se puede agrupar en cinco fases procesales, a saber:
competencia, admisibilidad, opinin en cuanto al fondo (dictamen), publicacin
y seguimiento.
(a). Competencia
Ante todo, el rgano especial de investigacin tanto geogrfico como
temtico- deber determinar su propia competencia ante cada caso que reciba
a travs de la Secretara, conforme a las cuatro reglas clsicas de
establecimiento de la competencia por parte de todo rgano jurisdiccional o
cuasi-jurisdiccional de investigacin: material, temporal, personal y lugar en el
que se produjo la violacin.
Ratione materiae el rgano temtico solamente se considerar
competente para recibir quejas referidas a la categora de violacin que se le
haya encomendado (desapariciones, ejecuciones, tortura, etc.). Se excluyen
las violaciones producidas en el contexto de conflictos armados
internacionales229, pues en esos casos se reconoce la competencia prioritaria
226 Ambas aprobadas el 18 de junio de 2007. Vid. res. 5/1, anexo, Seccin II: procedimientos

especiales. Vid. tambin res. 5/2, por la que se aprueba el Cdigo de conducta para los titulares de
mandatos de los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos. La Declaracin del
Presidente 8/2, de 18 de junio de 2008, tambin precisa que el Presidente transmitir al Consejo DH toda
informacin que se reciba sobre casos de incumplimiento persistente del Cdigo de conducta por los
titulares de mandatos de procedimientos especiales, especialmente en el perodo de renovacin de su
perodo de servicio (prrs. 2 y 3).

227OACNUDH, Manual para relatores especiales/representantes/expertos y presidentes de grupos de


trabajo de procedimientos especiales de la Comisin de Derechos Humanos y del programa de servicios
de asesoramiento. Doc. HR/NONE/2006/158, junio de 2006, 29 p. Y Anexos I, II y III. Disponible en
www.ohchr.org/english/bodies/chr/special/manual.htm (seleccionar espaol). Texto actualizado en 2008.

228Los mtodos de trabajo ms completos, que sirven de modelo para todos los procedimientos
especiales, son los aprobados por el Grupo de Trabajo sobre la Detencin Arbitraria (GTDA). Su ltima
revisin se encuentra en el doc. A/HRC//16/47, de 19 de enero de 2011, Anexo, pp. 21-28. Ver tambin
OACNUDH, Diecisiete preguntas frecuentes acerca de los relatores especiales de las Naciones Unidas.
(Folleto informativo n 27). Naciones Unidas, Ginebra, 2002, 22 p.

229Mtodos de trabajo revisados del GT sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias (GTDFI),

85
del Comit Internacional de la Cruz Roja (CICR) como garante de la aplicacin
del derecho internacional humanitario, segn lo establecen los cuatro
Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977. No
obstante, como frmula residual, si se negara a los detenidos la proteccin de
los Convenios de Ginebra III y IV en el marco de un conflicto armado
internacional, el GT sobre la Detencin Arbitraria se declarar competente230.
En 2011 el GTDA se declar competente para estudiar casos de detencin en
situaciones de conflicto armado, toda vez que los gobiernos deben cumplir las
normas internacionales de derechos humanos que protegen contra la detencin
arbitraria en situaciones de conflicto armado231.
Ratione temporis el rgano temtico dar preferencia a las quejas que
reciba sobre hechos que se hayan producido despus de su establecimiento.
Pero esta regla no es tan rgida como en el marco convencional de proteccin,
pues el GT sobre las desapariciones se consider competente para tramitar
casos referidos a los aos setenta -a pesar de haber sido creado en 1980- e
incluso casos posteriores al establecimiento de la ONU (1945). En la prctica,
los mecanismos temticos se han visto ms condicionados por la oportunidad
poltica y la escasez de recursos puestos a su disposicin por la Secretara
para responder de manera efectiva a quejas referidas a hechos acaecidos con
anterioridad a su constitucin, que por la rigidez de la regla temporal que, en
todo caso, debiera limitarse a un plazo razonable.
En este sentido, la AEDIDH y otras ONG asociadas denunciaron en
2008 ante el GT sobre las desapariciones que Espaa no haba investigado
unos 150.000 casos de desapariciones de ellos, 30.000 nios- ocurridos
durante la guerra civil y posterior represin franquista (1936-1975),
escudndose en la ley de amnista de 1977 y vulnerando el derecho de las
vctimas a la verdad, la justicia y la reparacin 232. El GT formul una
observacin recordando a Espaa sus obligaciones con arreglo a la
Declaracin sobre la proteccin de todas las personas contra las
desapariciones forzadas (1992): todo acto de desaparicin forzada ser
considerado, conforme al derecho penal, delito pasible de penas apropiadas; y
el deber de realizar investigaciones exhaustivas e imparciales mientras no se
haya aclarado la suerte de la vctima de una desaparicin forzada233.
Ratione personae los procedimientos temticos de proteccin pueden
recibir quejas relativas a toda vctima individual y fsica, pero se excluyen las
personas jurdicas. El sujeto pasivo de la queja ser siempre un Estado, de
modo que las violaciones atribuidas a grupos terroristas o insurgentes que
luchen contra el gobierno en su propio territorio, se excluyen de la competencia

aprobados el 14 de noviembre de 2009, doc. A/HRC/13/31, de 21 de diciembre de 2009, Anexo I, pp.


125-131, at prr. 11.
230 Doc. E/CN.4/2006/7, prr. 75. As ocurri en el caso de Guantnamo.
231 Doc. A/HRC/16/47, cit., prrafo 51.
232 Vid. doc A/HRC/13/31, cit, prrs. 481-484.
233 Ibidem, prr. 502

86
de los procedimientos temticos234. No obstante, el entonces Relator Especial
sobre la cuestin de la tortura decidi enviar acciones urgentes a entidades
distintas de las autoridades oficiales de iure, en atencin a los fines
humanitarios inmediatos de tales acciones urgentes y a que las normas
mnimas de derecho humanitario obligan a todas las partes en el conflicto
armado, ya sea de carcter internacional o interno235.
Por ltimo, ratione loci la queja puede proceder del territorio de cualquier
Estado miembro de las Naciones Unidas, bajo cuya jurisdiccin se encuentre la
vctima (o se encontraba en el momento en que se cometi la violacin que se
alega). En principio, se considerar responsable el Estado en cuyo territorio se
produjo la violacin, pero si se prueba que en los hechos denunciados
participaron funcionarios de varios pases, el procedimiento temtico se dirigir
entonces tanto al pas donde ocurri la violacin como a los pases de la
nacionalidad de esos funcionarios236.
(b). Admisibilidad
Determinada positivamente su competencia, el procedimiento especial
analizar a continuacin las posibles causas de inadmisibilidad, por razones
formales, de las quejas individuales que recibe. A este propsito, ya hemos
adelantado que, a diferencia de los convencionales, los procedimientos extraconvencionales someten las denuncias a unas reglas de admisibilidad muy
flexibles.
As, el mbito extra-convencional de proteccin de los derechos
humanos ha consagrado, por primera vez en las Naciones Unidas, la regla de
la actio popularis que ya conoca la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos (Art. 44 de la Convencin Americana de Derechos Humanos) en el
mbito regional interamericano. Lo que significa que la queja puede ser
presentada por cualquier persona o grupo de personas que tengan un
conocimiento de los hechos que se denuncian, con independencia de que se
trate de la vctima, un familiar o su representante legal.
Incluso una organizacin no gubernamental, con o sin estatuto
consultivo ante el ECOSOC, puede presentar la queja siempre que se trate, a
los ojos del rgano especial de investigacin, de una fuente fiable 237. No
obstante, el GTDFI exige que si el denunciante no es miembro de la familia de
la vctima, debe tener el consentimiento expreso de la familia para presentar el
caso en su nombre y debe estar en condiciones de mantener contacto con los
234Mtodos de trabajo revisados del GTDFI, cit., prr. 6. Igualmente, mtodos de trabajo del RE sobre
la cuestin de la tortura, doc. E/CN.4/1997/7, anexo I, prr. 9; estos ltimos fueron expresamente
aprobados por la Comisin DH en su res. 1999/32, de 26 de abril, pr. 21. Fueron actualizados en el
doc. E/CN.4/2003/68, de 17 de diciembre de 2002, prrafos 2-20.
235 E/CN.4/2003/68, de 17 de diciembre de 2002, prr. 9.

236 Cfr. Mtodos de trabajo revisados del GTDFI, cit, pr. 16.
237 Cfr. Mtodos de trabajo revisados del GTDFI, cit., prrs. 10 y 12 f). Igualmente, mtodos de trabajo
revisados del GT sobre la detencin arbitraria, cit, prr. 12.

87
familiares del desaparecido en relacin con su suerte 238. Tal exigencia aparece
excesiva en los casos en que ya no existen familiares de los desaparecidos.
El Cdigo de Conducta de 2007 precis que el denunciante debe actuar
de buena fe de conformidad con los principios de derechos humanos y no
debe tener motivaciones polticas contrarias a lo dispuesto en la Carta de las
Naciones Unidas. Igualmente, el denunciante debe tener conocimiento directo
y fidedigno de dichas violaciones, corroborado por informacin clara. Por lo
que las quejas no se debern basar exclusivamente en informes difundidos
por los medios de comunicacin239.
Por otra parte, las quejas se deben presentar conforme a unos requisitos
formales mnimos240. A este respecto, deben figurar por escrito, a ser posible
siguiendo un modelo de formulario que proporciona la Secretara, y enviarse
por el medio ms rpido posible a la Secretara (Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos241), con la identificacin
completa del denunciante y de la persona objeto de la violacin que se
denuncie.
Igualmente, se precisarn los hechos que se denuncian con datos como
la fecha, lugar y circunstancias en que ocurrieron; la identificacin de las
fuerzas de seguridad del Estado que han participado en los mismos, o se
presume que han participado. Adems, las quejas no debern ser
manifiestamente infundadas ni tener motivaciones polticas, y los trminos en
que estn redactadas no debern ser insultantes242.
Tambin es conveniente aadir una descripcin de las medidas internas
adoptadas en el pas, con inclusin de la utilizacin de los recursos internos,
tanto administrativos como judiciales. Tales antecedentes sobre los recursos
internos utilizados no se solicitan a los fines de constatar si se han agotado o
no, sino como medio de prueba de la violacin que se alega y, llegado el
caso,sus resultados o las razones por las que esas medidas fueron ineficaces
o no fueron tomadas"243. Lo que significa que la regla del agotamiento de los
recursos de la jurisdiccin interna del Estado al que se denuncia, no constituir
nunca una conditio sine qua non de la admisibilidad de la queja en el mbito
extra-convencional de proteccin.

238 Mtodos de trabajo revisados del GTDFI, cit, prrs. 10 in fine y 12 f).
239 Art. 9 d) y e) del Cdigo de Conducta.

240 Vid. Mtodos de trabajo revisados del GTDFI, cit., prr. 12. Igualmente, mtodos de trabajo
revisados del GTDA, cit, prrs. 9-10.

241La direccin postal de la OACNUDH es: Palais Wilson, rue des Paquis 52, CH-1201 Ginebra (Suiza).
Tel. (4122) 917 90 00. Fax (4122) 917 02 12. Correo electrnico: webadmin@ohchr.org
Para ms informacin, consltese la pgina del Internet www.ohchr.org
y pulsar en programa, comunicaciones y denuncias.
242 Art. 9, a) y c) del Cdigo de Conducta.

243 Cfr. Mtodos de trabajo revisados del GTDA, cit, prr. 10.d).

88
Una vez declarada admisible la queja y transmitido el caso al Estado
interesado, el mecanismo temtico puede decidir archivarlo si, de la respuesta
del Estado, se obtiene una explicacin satisfactoria que haga innecesario
continuar con la tramitacin del caso. As, en un caso reciente de detencin
arbitraria en Mxico, el GT sobre la Detencin Arbitraria decidi archivarlo
porque el Estado reaccion positivamente poniendo a la persona ilegalmente
detenida en libertad244.
Otras reglas de admisibilidad comunes entre los procedimientos
convencionales no son exigibles en el mbito extra-convencional de proteccin.
Es el caso, por ejemplo, de la regla ne bis in dem, segn la cual una misma
queja no puede ser presentada simultneamente ante dos o ms instancias
internacionales de proteccin. La regla se aplica nicamente entre instancias
internacionales de proteccin de naturaleza jurdica similar, esto es, cuasicontenciosa y en el marco convencional245.
As, por va de ejemplo, una queja por temor a que una persona pueda
estar siendo sometida a tortura en Venezuela, solamente se podr presentar
ante una de las instancias internacionales de proteccin de orden convencional
que ese pas ha aceptado, con independencia de que se trate de un
mecanismo universal o regional (esto es: Comit de Derechos Humanos,
Comit contra la Tortura y Comisin/Corte Interamericana de Derechos
Humanos), pues todos ellos son incompatibles entre s debido a su naturaleza
jurdica equivalente.
En cambio, la presentacin de la queja ante uno de los mecanismos
convencionales sealados, se podr simultanear con el procedimiento temtico
extra-convencional ms apropiado (en el caso: el RE del Consejo DH sobre la
cuestin de la tortura) de naturaleza no cuasi-contenciosa, sin que sobrevenga
la excepcin de incompatibilidad.
En la prctica, el querellante utilizar primero el mecanismo extraconvencional por ser ms rpidamente accesible que los dems y
posteriormente, una vez agotados los recursos internos, elegir el que ms
ventajas le ofrezca entre los cuasi-contenciosos convencionales disponibles. Si,
por el contrario, el querellante present su queja inicialmente ante un rgano
convencional y el caso se encuentra todava pendiente de decisin, el rgano
extra-convencional declinar su competencia en favor del convencional,
siempre que el caso se refiera a las mismas personas y a los mismos
hechos246.
La fase de admisibilidad culmina con una decisin o, al menos, la
asuncin de que la queja rene los requisitos de forma mnimos para ser
aceptada. En caso contrario, la Secretara solicitar del denunciante el
complemento de informacin necesaria para continuar la tramitacin de la
244 Opinin n 25/2008 del GTDA, Olivier Acua Barba c. Mxico. El archivo del caso se produjo en

aplicacin del prrafo 17 a) de los mtodos de trabajo del GTDA.

245Vid. Mtodos de trabajo revisados del GTDA, prr. 33.


246 Cfr. Mtodos de trabajo revisados del GTDA, cit, pr. 33.d.ii).

89
queja247. Dada la flexibilidad imperante en los requisitos de forma, la fase de
admisibilidad se dilucida a la mxima brevedad, en el entendimiento de que los
requisitos de admisibilidad se deben cumplir en la medida de lo posible248.
(c). Dictamen
El procedimiento temtico se constituye en un puente de comunicacin
permanente entre el denunciante y las autoridades gubernamentales, con el fin
inmediato de que cese la violacin, de haberse producido. Adems, en esta
fase el procedimiento temtico reunir las informaciones disponibles de todas
las fuentes, incluidas las gubernamentales, que le permitan establecer los
hechos para llegar a una conclusin final sobre si la violacin ha sido efectiva o
no.
A esos efectos, segn el procedimiento ordinario, los procedimientos
temticos transmiten las informaciones bsicas que han recibido de los
denunciantes a los gobiernos interesados por medio de una carta dirigida a la
Misin Permanente del pas interesado acreditada ante la Oficina de las
Naciones Unidas en Ginebra. En el caso de los Grupos de Trabajo, el
Presidente o el Vicepresidente estn autorizados para transmitir las denuncias
a los Gobiernos249 a lo largo del ao, fuera de los perodos de sesiones en que
est reunido el Grupo de que se trate. A peticin del denunciante, su identidad
no ser revelada al gobierno.
En casos de accin urgente se pone en marcha un procedimiento
abreviado va facsmil o correo electrnico. As, los casos de desapariciones
ocurridas en los tres primeros meses, se transmiten al Ministro de Relaciones
Exteriores y se ponen en conocimiento de la fuente250.
Al mismo tiempo, el procedimiento temtico solicita al gobierno
interesado que lleve a cabo las investigaciones necesarias para esclarecer el
contenido de las denuncias y le mantenga informado al respecto.
El mecanismo temtico podr tambin abrir de oficio251 (es decir, sin que
haya mediado denuncia) un caso que parezca constituir violacin de alguno de
los derechos de cuya proteccin se ocupa, o que tenga relacin con alguna de
las cuestiones adicionales, de orden temtico o geogrfico, cuya atencin le
haya encomendado el Consejo DH.
El procedimiento temtico analizar las respuestas que reciba de los
247 Vid. Mtodos de trabajo revisados del GTDFI, cit, prr. 13.

248 Cfr. Mtodos de trabajo revisados del GTDA, cit, prr. 10.
249 Vid. Mtodos de trabajo revisados del GTDA, cit, prr. 14. Concordantemente, mtodos de trabajo
revisados del GTDFI, cit., prr. 8.
250Vid. Mtodos de trabajo revisados del GTDA, cit, prr. 7.

251La capacidad de iniciar de oficio una investigacin fue reconocida por primera vez por la Comisin
DH en relacin con el GTDA en su resolucin 1993/36, prr. 4. Cfr. Mtodos de trabajo revisados del
GTDA, cit, prr. 13.

90
gobiernos y transmitir su contenido a los denunciantes cuando proceda, para
que a su vez formulen observaciones. En caso necesario, proseguir el dilogo
con el gobierno de turno252 y, si procede, con el denunciante.
De esta manera, el procedimiento temtico realizara una investigacin
con el auxilio de las partes conducente a establecer los hechos. Tal
investigacin ser contradictoria253 y por escrito, toda vez que las respuestas
que reciba de los gobiernos sern contrastadas a su vez con los denunciantes,
y viceversa.
Este procedimiento contradictorio incorpora tambin el principio de
igualdad de armas, en el sentido de que el rgano temtico conceder igual
credibilidad a todas las informaciones recibidas, con independencia de que su
fuente sea el gobierno o el denunciante. Se consolida as en el plano extraconvencional la ruptura del DIDH con la regla tradicional del DI, segn la cual
las informaciones proporcionadas por los gobiernos se presuman ciertas.
En caso de no haber obtenido ninguna respuesta del gobierno
interesado en un plazo mximo de 60 das (prorrogable hasta un meses ms a
peticin del mismo gobierno), el GT sobre la Detencin Arbitraria puede tomar
una decisin fundndose en todos los datos de que disponga254. Si, por el
contrario, es el denunciante quien no responde en un plazo de seis meses a
informaciones suministradas por el gobierno que permiten aclarar el caso, ste
se considerar esclarecido255, si bien convendra que el GTDFI constatara que
tales investigaciones fueron realizadas por las autoridades competentes del
Estado interesado.
Al final de esta fase procesal relativa al fondo, el rgano especial de
investigacin de tipo temtico estar en condiciones de concluir, sobre la base
de las informaciones disponibles, si la violacin denunciada ha sido probada o
no. En caso negativo, decidir archivar el caso o mantenerlo en examen a la
espera de recibir informacin complementaria.
El GTDA calificar de arbitraria la detencin en funcin de cinco
categoras jurdicas, a saber:
a) Cuando es evidentemente imposible invocar base legal alguna que la
justifique (como el mantenimiento de una persona en detencin tras haber
cumplido la pena o a pesar de una ley de amnista que le sea aplicable)
(categora I);
b) Cuando la privacin de libertad resulta del ejercicio de derechos o
libertades proclamados en los artculos 7, 13, 14, 18, 19, 20 y 21 de la
252 Vid. Mtodos de trabajo del RE sobre la cuestin de la tortura, cit, prrs. 7 y 8.
253 Cfr. Mtodos de trabajo revisados del GTDA, cit, prrs. 15-16.
254Ibidem, prrs. 15 y 16.
255 Vid. Mtodos de trabajo revisados del GTDFI, cit, prr. 20. Vid. tambin OACNUDH,
Desapariciones forzadas o involuntarias. Folleto informativo n 6/Rev.3, Ginebra 2009, pp. 20-23.

91
Declaracin Universal de Derechos Humanos y adems, respecto de los
Estados partes, en los artculos 12, 18, 19, 21, 22, 25, 26 y 27 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos (categora II);
c) Cuando la inobservancia total o parcial de las normas internacionales
relativas al derecho a un juicio imparcial, establecidas en la Declaracin
Universal de Derechos Humanos y en los instrumentos internacionales
pertinentes aceptados por los Estados afectados, es de una gravedad tal que
confiere a la privacin de libertad carcter arbitrario (categora III);
d) Cuando los solicitantes de asilo, inmigrantes o refugiados son objeto
de retencin administrativa prolongada sin posibilidad de recurso administrativo
y judicial (categora IV); y
e) Cuando la privacin de la libertad constituye una violacin del derecho
internacional por motivos de discriminacin basada en el nacimiento, el origen
nacional, tnico o social, el idioma, la religin, la condicin econmica, la
opinin poltica o de otra ndole, el gnero, la orientacin sexual, la
discapacidad u otra condicin, y tiene por objeto hacer caso omiso de la
igualdad de derechos humanos o puede causar ese resultado (categora V)256.
Tratndose del GTDFI, un caso de desaparicin se considerar
esclarecido por el GT cuando se determine claramente la suerte o el paradero
de la persona desparecida, independientemente de que la persona est viva o
muerta257. Tambin podr decidir el GT cerrar un caso cuando el Estado emite
una declaracin de ausencia o de presuncin de fallecimiento y los familiares y
otras partes interesadas han manifestado, libremente y sin lugar a dudas, su
deseo de no proseguir investigando el caso. Estas condiciones deben respetar
siempre el derecho a una reparacin integral258.
En otras circunstancias excepcionales, el GTDFI puede decidir
discontinuar el examen de los casos en que las familias han manifestado,
libremente y sin lugar a dudas, su deseo de no proseguir el caso, o cuando la
fuente ya no existe o no puede seguir ocupndose del caso y las medidas
adoptadas por el GT para ponerse en contacto con otras fuentes no han tenido
xito259. Pero en todas estas hiptesis el GT podr reabrir el caso si los
denunciantes facilitan informacin debidamente documentada que pruebe que
se ha cometido un error260. Adems, el hecho de que el GTDFI declare un caso
aclarado, cerrado o suspendido no exime al gobierno de su obligacin
dimanante de la Declaracin sobre la Proteccin de todas las Personas contra
las Desapariciones Forzadas de seguir investigndolo, llevar a los autores
ante la justicia, ofrecer una reparacin apropiada a la familia de la persona
desaparecida y adoptar todas las medidas necesarias para evitar que ocurran
256 Doc. A/HRC/16/47, cit., Anexo, prrafo 8.
257 Vid. Mtodos de trabajo revisados del GTDFI, cit, prr. 21.

258 Ibidem, prr. 22.


259 Ibidem, prr. 23
260 Ibidem, prr. 24.

92
casos similares en el futuro261.
En lo que se refiere a la detencin arbitraria, si la considera probada el
GTDA adopta un dictamen redactado en trminos jurdicos, en el que se
referir a los hechos declarados probados y su correspondiente calificacin
jurdica. El dictamen finaliza con un conjunto de recomendaciones 262 que el
Grupo dirige al gobierno interesado, con el fin de prevenir la ocurrencia de
nuevos casos similares y de reparar a la vctima o sus causahabientes de la
violacin, en aplicacin de las normas generales del DIDH.
El dictamen es, en principio, firme y se transmite al Estado una vez
adoptado. Dos semanas despus se comunica a la fuente263. No obstante, a
ttulo excepcional, cabr interponer recurso de revisin ante el mismo GTDA
por ambas partes en el procedimiento, siempre que hayan aparecido nuevos
hechos -hasta entonces desconocidos para la parte que recurre- que, por su
naturaleza, sean susceptibles de modificar el dictamen. Si la peticin de
revisin procediera de un gobierno, ste debi haber respondido a la queja
inicial en el plazo establecido de 60 das264.
(d). Publicacin
Todo el procedimiento descrito es confidencial hasta su conclusin. Por
consiguiente, el rgano temtico comunicar al gobierno correspondiente el
contenido de su dictamen una vez adoptado, por lo que en ese momento
tendr todava un carcter confidencial. Dos semanas ms tarde se
comunicar el dictamen al denunciante265.
No obstante el carcter confidencial del procedimiento, ello no impide
que, como ya vimos, el rgano de investigacin mantenga una relacin
constante con el denunciante durante el transcurso del mismo, pues de su
cooperacin, as como de la del gobierno respectivo, depender el valor de las
informaciones que pueda reunir, sobre cuya base deber determinar los
hechos que le conduzcan a declarar probada o no la violacin alegada.
Posteriormente, el rgano temtico sealar su dictamen a la atencin
del Consejo DH, a travs de su informe anual266, con lo que se asegura la
publicacin final de todos los dictmenes de los procedimientos temticos.
Solamente en casos muy especficos se ha hecho pblica una accin
concreta antes de su inclusin en el informe anual y regular del rgano especial
261 Cfr. OACNUDH, Desapariciones forzadas o involuntarias, cit., p. 21.
262 Prr. 17 d) de los mtodos de trabajo revisados del GTDA.
263 Prr. 18 de los mtodos de trabajo revisados del GTDA. Posteriormente se sealan los dictmenes

a la atencin del Consejo DH en el informe anual del GTDA (Ibidem, prrafo 19).

264 Prr. 21 de los mtodos de trabajo revisados del GTDA. Vanse, mutatis mutandis, los mtodos de
trabajo revisados del GTDFI, cit, prr. 24.
265 Prr. 18 de los mtodos de trabajo revisados del GTDA.
266 Prr. 19 de los mtodos de trabajo revisados del GTDA.

93
de investigacin de tipo temtico. As ocurri, por ejemplo, con el RE sobre
ejecuciones extrajudiciales en casos relativos a Sudfrica, China y Nigeria.
Efectivamente, el RE envi a esos pases una serie de acciones urgentes que
tenan como objetivo la suspensin de la inminente ejecucin de penas de
muerte dictadas contra disidentes polticos por los tribunales internos de esos
pases, en el marco de unos procesos altamente politizados y sin consideracin
a las debidas garantas judiciales. En estas ocasiones excepcionales el RE
decidi, con buen criterio, hacer pblicas de manera inmediata las acciones
urgentes, consciente de que la publicidad era un elemento esencial de la
efectividad que se pretenda.
Ms all de los casos puntuales no existe todava un patrn de actuacin
uniforme sobre la emisin de un comunicado de prensa de denuncia. Los RE
han preferido salvaguardar su autonoma en esta materia, por lo que
depender en gran medida de la personalidad del titular de cada mandato. No
obstante, pareciera que el criterio mas comnmente seguido es el de utilizar los
comunicados de prensa como ltimo recurso para presionar al gobierno
renuente en cooperar con el RE267.
El Cdigo de Conducta de 2007 previno que los titulares de mandatos
debern cuidar que sus opiniones polticas personales no vayan en desmedro
del cumplimento de su misin. En el desempeo de su mandato deben hacer
gala de prudencia, moderacin y discrecin para no menoscabar el
reconocimiento del carcter independiente de su mandato o el clima necesario
para desempearlo debidamente268.
(e). Seguimiento
El Consejo DH debate regularmente y en sesiones pblicas durante los
perodos de sesiones que determine (tres ordinarios al ao de 10 semanas de
duracin, y tantos extraordinarios como as lo decida un tercio de los Estados
miembros del Consejo269) los informes de sus rganos temticos, con
participacin limitada de las ONG e INDH. Terminado el debate interactivo con
los titulares de los mandatos en el plenario del Consejo DH y el
correspondiente proceso de negociacin informal, uno o varios Estados
presentarn ante el plenario del Consejo DH un proyecto de resolucin sobre
cada tema y el Consejo DH adoptar las resoluciones que crea convenientes,
en general por consenso. As, por ejemplo, el Consejo DH se podr pronunciar
sobre los mtodos de trabajo de cada uno de sus procedimientos temticos y,
llegado el momento, decidir sobre la prrroga de cada mandato temtico,
usualmente cada tres aos270.
267 Vid. en este sentido DOMINGUEZ REDONDO, Elvira, Los procedimientos pblicos especiales,

cit., pp. 336-342.


268 Art. 12, a) y b) del Cdigo de Conducta aprobado por el Consejo DH en su res. 5/2 de 18 de junio de

2007.
269 El Consejo DH ya ha celebrado 16 perodos de sesiones ordinarios y 16 extraodinarios.
270 En 2011 estn en vigor 33 mandatos temticos nombrados por el Consejo DH y otros tres

nombrados por el Secretario General.

94
Pero constituye una prctica consolidada que, en sus resoluciones sobre
los mandatos temticos, tanto la anterior Comisin DH como el actual Consejo
DH evitan sistemticamente mencionar o singularizar a los pases en los que
sus rganos temticos han sealado los mayores ndices de violacin de
ciertos derechos, con lo que se evita un posible efecto de condena
internacional al pas infractor. De este modo, el Consejo DH se limita
habitualmente a endosar tcitamente las observaciones y recomendaciones
dirigidas a pases individualizados271 -lo mismo que los dictmenes
condenatorios del Grupo de Trabajo sobre la Detencin Arbitraria-, mientras
que las recomendaciones generales de sus rganos temticos sobre medidas
preventivas y sancionadoras sern aprobadas expresamente por el Consejo
DH en la resolucin pertinente.
En cuanto a los mandatos geogrficos, el Consejo DH debe
pronunciarse anualmente por su renovacin. La tendencia clara es a reducir los
mismos, por lo que se han deteriorado las prcticas que se haban desarrollado
en el marco de la Comisin DH272. En efecto, el Consejo DH ha ido
remplazando los mandatos geogrficos por informes de la Alta Comisionada o
del Secretario General. Adems, los Estados han mostrado clara preferencia
por el examen peridico universal (EPU), en cuyo marco, como veremos, el
plenario del Consejo DH se limita a tomar nota del examen realizado por los
Estados, sin pronunciarse sobre la situacin de los derechos humanos en el
pas objeto de examen.
En consecuencia, al margen de los diez mandatos arriba sealados, el
Consejo DH raramente adopta resoluciones pblicas sobre cualquier pas del
mundo en el que se acredite que existen prcticas sistemticas de violaciones
a los derechos humanos. Se exceptan las resoluciones adoptadas como
resultado de perodos extraordinarios de sesiones del Consejo DH que a
menudo se dedican a situaciones geogrficas determinadas (ej., Myanmar, Sri
Lanka, Hait, Gaza, Sudn, Libia, Siria. etc.). En varios casos el Consejo DH
decidi establecer comisiones de personas expertas independientes que
debern investigar las violaciones producidas e informar al Consejo DH.
Por su parte, los mecanismos temticos ms emblemticos
(ejecuciones sumarias, tortura, desapariciones, detenciones arbitrarias) se han
dotado de procedimientos de seguimiento del comportamiento de los Estados
que han sido objeto de dictmenes o pronunciamientos en casos concretos, o
bien objeto de una investigacin global cuyos resultados se recogen en los
informes anuales generales y por pases de esos mandatos temticos.
As, el GTDA prev tomar todas las iniciativas pertinentes para que los
gobiernos y otras fuentes lo mantengan informado del curso dado a las
271 Adems de los informes temticos y geogrficos individualizados, la Secretara publica

peridicamente una lista de todos los informes de los procedimientos especiales, incluidos los informes de
misin realizados en el perodo, especificando los prrafos en los que se contienen las conclusiones y
recomendaciones. Vid. la ltima lista publicada en el doc. A/HRC/16/30, de 16 de diciembre de 2010, 9 p.
272 En 2011 subsisten nicamente nueve mandatos geogrficos (relatores especiales o expertos

independientes).

95
recomendaciones formuladas en las opiniones del GTDA, a fin de poder, a su
vez, mantener informado al Consejo DH de los progresos realizados o de las
dificultades encontradas para aplicar las recomendaciones como, en su caso,
de las deficiencias observadas273.
No obstante, la eficacia del seguimiento de los casos individuales es
escasa debido a dos factores determinantes: primero, porque los gobiernos
responden insuficientemente a las quejas despachadas por los procedimientos
temticos274. Segundo, porque la Secretara (OACNUDH) no destina recursos
humanos y materiales suficientes para desarrollar un trabajo sistemtico de
seguimiento, en apoyo a la labor realizada por los procedimientos temticos275.
A pesar de sus limitaciones, el GTDFI ha examinado desde 1980 unos
50.000 casos individuales correspondientes a casi 80 pases. Se ha aclarado el
20% de los casos, especialmente en el contexto de las acciones urgentes, y se
supone que se ha evitado que se produzcan muchos ms276.

B. Otros mecanismos de promocin de los derechos humanos


en el Consejo de Derechos Humanos

La segunda Cumbre de Jefes de Estado, celebrada en el marco de la


Asamblea General de las Naciones Unidas, aprob el 16 de septiembre de
2005 la creacin de un Consejo de Derechos Humanos para promover el
respeto universal de la proteccin de todos los derechos humanos y libertades
fundamentales de todas las personas, sin distinciones de ningn tipo y de
forma justa y equitativa; estudiar las situaciones de infracciones graves y
sistemticas de los derechos humanos, as como hacer recomendaciones al
respeto; y promover la coordinacin eficaz y la incorporacin de los derechos
humanos en la actividad general del sistema de las Naciones Unidas277.
El 15 de marzo de 2006 la Asamblea General estableci el primer marco
procesal del Consejo DH278 sobre la base de un acuerdo de mnimos y
273 Prr. 20 de los mtodos de trabajo revisados del GTDA.
274 En 2007 se haban enviado 1.003 quejas a 128 pases, relativas a 2.294 casos individuales. Los

gobiernos respondieron al 52% de esas quejas, frecuentemente de manera insatisfactoria.


275 La 17 reunin de procedimientos especiales (2010) puso de relieve la insuficiencia de recursos, lo

que menoscaba su labor de seguimiento y el apoyo que las ONG deberan recibir a nivel local. Cfr. doc.
A/HRC/15/44, de 19 de julio de 2010, prrs. 13 y 46.
276 Cfr. OACNUDH, Desapariciones forzadas o involuntarias, cit., p. 22.
277 Resolucin 60/1 de la Asamblea General, de 16 de septiembre de 2005, titulada Documento Final

de la Cumbre Mundial 2005, prrs. 157-159.


278 Resolucin 60/251 de la Asamblea General, aprobada el 15 de marzo de 2006 por 170 votos a favor,

4 en contra (Estados Unidos, Israel, Islas Marshall y Palau) y 3 abstenciones (Belars, Irn y Venezuela).

96
provisional, ya que deber revisar el estatuto del Consejo DH a los cinco aos
de su creacin279.
El Consejo de DH se configura como un rgano subsidiario de la
Asamblea General280 con sede en Ginebra. No es permanente, pues se reunir
peridicamente a lo largo del ao y celebrar como mnimo tres perodos de
sesiones por ao por una duracin total no inferior a diez semanas281.
Adems, como ya ocurra con la Comisin DH, el Consejo DH podr celebrar
perodos extraordinarios de sesiones, aunque ahora a solicitud de un miembro
del Consejo, con el apoyo de un tercio de los miembros282.
Es de lamentar que el Consejo DH no pueda informar directamente al
Consejo de Seguridad sobre sus actividades, dado que existe una estrecha
relacin entre las violaciones masivas de los derechos humanos y el
mantenimiento de la paz y seguridad internacionales283. De hecho, los 16
perodos extraordinarios de sesiones ya celebrados respondieron a la inaccin
del Consejo de Seguridad a la hora de tratar las situaciones de crisis urgentes
en materia de derechos humanos que tienen una clara repercusin en el
mantenimiento de la paz y seguridad internacionales y, por ende, en la
competencia reservada al Consejo de Seguridad.
El Consejo DH est compuesto por 47 Estados, respetndose una
distribucin geogrfica equitativa284. Son elegidos por perodos de tres aos en
votacin secreta y por mayora de los miembros de la Asamblea General.
279 Ibidem, prrafo 1 in fine. El propio Consejo DH tambin revisar su labor y su funcionamiento cinco

aos despus de su establecimiento e informar al respecto a la Asamblea General (prrafo 16). El


resultado de esa revisin se ha concretado en la resolucin 16/21 del Consejo DH, de 25 de marzo de
2011, cuyo anexo contiene algunas propuestas modestas de reforma del funcionamiento del Consejo DH,
el EPU, los procedimientos especiales, el Comit Asesor, y los mtodos de trabajo y reglamento del
propio Consejo DH.
280 Prrafo 1 de la res. 60/251.
281 Prrafo 10 de la res. 60/251. Con todo, ello significa un cierto progreso en relacin con la Comisin

DH, que estaba autorizada a reunirse durante un solo perodo de sesiones ordinario al ao de seis
semanas de duracin. Ya se han celebrado 15 perodos ordinarios de sesiones.
282 Ibidem prrafo 10 in fine. Ya se han celebrado 16 perodos extraordinarios de sesiones, 14 sobre

situaciones geogrficas y dos temticos.


283 As lo recoge el prrafo preambular 6 de la res. 60/251: Reconociendo que la paz y la seguridad, el

desarrollo y los derechos humanos son los pilares del sistema de las Naciones Unidas y los cimientos de
la seguridad y el bienestar colectivos y que el desarrollo, la paz y la seguridad y los derechos humanos
estn vinculados entre s y se refuerzan unos a otros.
284 El prrafo 7 de la resolucin 60/251 establece la distribucin geogrfica. El Consejo DH estaba

conformado en septiembre de 2010 como sigue: Grupo de Estados de frica: 13 puestos (Angola,
Burkina Faso, Camern, Djibouti, Gabn, Ghana, Jamahiriya rabe Libia, Mauricio, Mauritania, Nigeria,
Senegal, Uganda y Zambia; Grupo de Estados de Asia: 13 puestos (Arabia Saudita, Bahrein,
Bangladesh, China, Japn, Jordania, Kirguistn, Malasia, Maldivas, Pakistn, Qatar, Repblica de Corea
y Tailandia); Grupo de Estados de Europa oriental: 6 puestos (Eslovaquia, Federacin de Rusia,
Hungra, Polonia, Repblica de Moldova y Ucrania); Grupo de Estados de Amrica Latina y el Caribe: 8
puestos (Argentina, Brasil, Chile, Cuba, Ecuador, Guatemala, Mxico y Uruguay); Grupo de Estados de
Europa occidental y otros Estados: 7 puestos (Blgica, Espaa, Estados Unidos de Amrica, Francia,
Noruega, Reino Unido y Suiza).

97
Ningn miembro del Consejo DH podr optar a la reeleccin inmediata despus
de dos perodos consecutivos.
Aunque la participacin en el Consejo DH est abierta a todos los
Estados Miembros de las Naciones Unidas, la citada resolucin innova al
introducir tres criterios correctivos para tratar de atajar los problemas de
politizacin excesiva en la composicin de la antigua Comisin DH, pero
ineficaces a la luz de los resultados de las sucesivas elecciones:
En primer lugar, al elegir a los miembros del Consejo DH los Estados
Miembros debern tener en cuenta la contribucin de los candidatos a la
promocin y proteccin de los derechos humanos y las promesas y
compromisos voluntarios que hayan hecho al respecto285. Esta clusula est
redactada en trminos excesivamente ambiguos286, pues es el resultado de una
larga negociacin en el curso de la cual se haban propuesto criterios ms
objetivos y definidos, como el de exigir a los Estados candidatos que hayan
ratificado los tratados bsicos de derechos humanos287.
En segundo lugar, se prev que la AG pueda suspender por mayora de
dos tercios a todo miembro del Consejo DH que cometa violaciones graves y
sistemticas de los derechos humanos288. Aunque la clusula es innovadora,
solamente ha tenido efectos prcticos en una ocasin, porque se confa a una
mayora cualificada de la AG -muy difcil de conseguir-, la determinacin de que
un Estado comete o no violaciones sistemticas de los derechos humanos289.
Hubiera sido preferible que esa determinacin se confiara al dictamen de una
persona experta independiente (relator especial geogrfico), lo que evitara la
ineludible politizacin que una votacin de esa naturaleza produce en el seno
de la AG. Por el contrario, en la composicin actual del Consejo DH se observa
con facilidad que hay al menos 20 Estados en los que se producen violaciones
sistemticas a los derechos humanos.
En tercer lugar, los miembros del Consejo DH debern defender las
ms altas exigencias en la promocin y proteccin de los derechos humanos,
cooperar plenamente con el Consejo y ser examinados con arreglo al
mecanismo de examen peridico universal durante su perodo como
miembro290. En realidad esta clusula es redundante, pues impone a los
Estados miembros del Consejo DH las mismas obligaciones de
comportamiento genricas que ya tienen todos los Estados por el hecho de ser
285 Prrafo 8 de la res. 60/251.
286 Ambigedad que es aprovechada por los Estados candidatos a las sucesivas elecciones, pues se

limitan a publicitar sus logros en materia de derechos humanos y a realizar promesas de poco calado.
287 Cfr. VILLN DURN, C.: Luces y sombras del nuevo Consejo de Derechos Humanos de las

Naciones Unidas, in ALMQVIST (J.) y GMEZ ISA (F.) (eds.), El Consejo de Derechos Humanos:
Oportunidades y Desafos. Bilbao, Universidad de Deusto, 2006, 234 p., at 23-35.
288 Prrafo 8 in fine de la misma resolucin.
289 El 28 de febrero de 2011 la AG, a propuesta del propio Consejo DH, suspendi a Libia en su calidad

de miembro del Consejo DH debido a las violaciones masivas a los derechos humanos.
290 Ibidem, prrafo 9.

98
miembros de las Naciones Unidas. Adems, como se pone de relieve en el
epgrafe siguiente, el mecanismo de examen peridico universal ofrece poco
valor aadido, pues es un puro examen retrico realizado entre pares (los
Estados), con muy escasa participacin real de expertos y ONG.
1. El mecanismo de examen peridico universal (EPU)
La Asamblea General decidi en 2006 que sean los propios Estados miembros
del Consejo DH los que en el futuro examinen el cumplimiento por cada Estado
de sus obligaciones y compromisos en materia de derechos humanos. El
llamado mecanismo de examen peridico universal (EPU) est basado en
informacin objetiva y fidedigna, es realizado por los propios Estados y se
garantizar la universalidad del examen y la igualdad de trato respecto de
todos los Estados. Se basar en un dilogo interactivo, con la plena
participacin del pas de que se trate y teniendo en consideracin sus
necesidades en relacin con el fomento de la capacidad291.
Posteriormente el Consejo DH concret que el examen se basara en la Carta
de las Naciones Unidas, la Declaracin Universal de Derechos Humanos, los
instrumentos de DIDH y de Derecho Internacional Humanitario en que sea
parte el Estado, y las promesas y compromisos que haya asumido el Estado
voluntariamente, incluidos los contrados al presentar su candidatura para el
Consejo DH292.
Entre los principios que inspiran al mecanismo, cabe destacar que se trata de
un proceso intergubernamental dirigido por los miembros de las Naciones
Unidas y orientado a la accin: debe complementar y no duplicar la labor de
otros mecanismos de derechos humanos, aportando as un valor agregado y
desarrollarse de una manera objetiva, transparente, no selectiva y constructiva
que evite la confrontacin y la politizacin. Tambin se debe asegurar la
participacin de todos los actores interesados pertinentes, con inclusin de las
instituciones nacionales de derechos humanos293.
Entre sus objetivos se encuentra el mejoramiento de la situacin de los
derechos humanos en el terreno; el cumplimiento de las obligaciones y los
compromisos del Estado en materia de derechos humanos y la evaluacin de
los avances y los retos a los que se enfrente; y el fortalecimiento de la
capacidad del Estado y de la asistencia tcnica, en consulta con el Estado
examinado y con su consentimiento294.

291 Resolucin 60/251 de la AG, par. 5.e). El Consejo DH precis las modalidades del EPU en su

resolucin 5/1, Adems, la Anexo I, de 18 de junio de 2007; y las directrices generales para la
preparacin de la informacin concerniente a cada Estado en su decisin 6/102, de 27 de septiembre de
2007, Anexo I. Todos los documentos citados se pueden consultar en www.ohchr.org
292 Resolucin 5/1 del Consejo DH, de 18 de junio de 2007 (Mecanismo de examen peridico universal),

par. 1 y 2 del Anexo I.


293 Ibdem, par. 3.
294 Ibdem, par. 4.

99
En el primer ciclo la periodicidad del examen ser de cuatro aos. Ello supone
el examen de 48 Estados por ao durante tres perodos de sesiones del Grupo
de Trabajo de dos semanas cada uno295.
El examen se realiza sobre la base del informe de 20 pginas que presenta
cada Estado siguiendo las directrices generales aprobadas el 27 de septiembre
de 2007296 y que comprenden: una descripcin de la metodologa y del amplio
proceso de consulta seguido para la preparacin de la informacin;
antecedentes normativos e institucionales del pas en el campo de los derechos
humanos, incluyendo las INDH existentes; la aplicacin de las obligaciones
internacionales de derechos humanos que incumben al Estado; identificacin
de los logros, desafos y dificultades encontradas; prioridades y compromisos
que el Estado desee asumir para superar los obstculos y mejorar la situacin
de los derechos humanos en el terreno; y expectativas del Estado en trminos
de construccin de capacidad y asistencia tcnica en el campo de los derechos
humanos.
Adicionalmente, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos (OACNUDH) prepara una compilacin de 10 pginas
dedicadas a la informacin contenida en los informes de los rganos de
tratados, los procedimientos especiales y otros documentos oficiales de las
Naciones Unidas. Por ltimo, la misma Oficina prepara un resumen de 10
pginas de la informacin creble y fidedigna adicional que proporcionen otros
interlocutores pertinentes al examen peridico universal297. Se entiende que la
expresin otros interlocutores incluye a las INDH y a las ONG298, las cuales
tambin pueden realizar presentaciones conjuntas.
Todos estos documentos debern ser presentados seis semanas antes del
examen por el Grupo de Trabajo que constituir el Consejo DH al efecto
(integrado por los 47 miembros del Consejo y los observadores que lo deseen),
para que los documentos puedan distribuirse simultneamente en los seis
idiomas oficiales de las Naciones Unidas.
(a) Las fases del procedimiento
En el examen de cada Estado, incluido el dilogo interactivo,
intervendrn nicamente los Estados (miembros y observadores). Los dems
actores interesados (incluidas las ONG) solamente podrn asistir al examen
del informe del Estado, pero no participar en el mismo.
Los trabajos del EPU se organizan en tres fases:
A. Nombramiento de una troika de tres Estados.
295 El 21 de septiembre de 2007 se procedi al sorteo del orden de examen de los Estados en el primer

ciclo, habiendo correspondido el turno de Espaa en junio de 2010.


296 Decisin 6/102 del Consejo DH.
297 Resolucin 5/1 del Consejo DH, par. 15.c).
298 La informacin se debe enviar a la siguiente direccin electrnica: UPRsubmissions@ohchr.org

100
Antes de que se reuna el Grupo de Trabajo, el Consejo DH habr
designado una troika de tres Estados para cada uno de los Estados que sern
objeto de examen en el EPU. El pas objeto de examen podr pedir que uno
de los tres relatores sea de su propio grupo regional, y tambin podr pedir
slo en una ocasin que se sustituya a un relator299.
La troika hace las veces de relator, limitndose a recoger y sistematizar,
con el auxilio de la Secretara, las preguntas que los Estados deseen formular
al Estado objeto de examen. Confeccionado el informe de la troika, ser
transmitido al Estado objeto de examen con diez das de antelacin a la
reunin del Grupo de Trabajo. A continuacin, se distribuir tambin a todos los
dems Estados miembros y observadores. El Estado objeto de examen
decidir a qu preguntas desea contestar300.
B. El Grupo de Trabajo del Consejo DH.
Un Grupo de Trabajo del Consejo DH de composicin abierta articula el
dilogo interactivo del EPU. El Estado interesado consumir los primeros 60
minutos para glosar su propio informe y responder a las preguntas que desee
de entre las formuladas en el informe de la troika. A continuacin, se abre el
dilogo exclusivamente entre los Estados, que puede tomar otras dos horas.
Al final del mismo, la troika elaborar el informe del GT sobre el Estado
examinado con la asistencia de la Secretara, destacando las recomendaciones
que cuenten con el apoyo del Estado interesado. En caso de disenso, se
recoger la opinin del Estado examinado. Se entiende que ese Estado se
compromete a tomar medidas de seguimiento nicamente respecto de las
recomendaciones que haya aceptado, as como sobre sus propias promesas y
compromisos voluntarios301.
C. Plenario del Consejo de DH.
El Consejo DH recibe el informe del GT y las opiniones del Estado
examinado sobre las recomendaciones y compromisos voluntarios, limitndose
a tomar nota del informe sin pronunciarse sobre el mismo por medio de una
decisin estndar302.
(b) Eficacia del EPU
Este mecanismo comenz su andadura en abril de 2008. Dos aos
despus de su puesta en funcionamiento, el EPU arroja un resultado
decepcionante por los siguientes motivos:

299 Resolucin 5/1, cit, par. 18.c), d) y 19.


300 Declaracin del Presidente 8/1, de 9 de abril de 2008, epgrafe I. No se prev que el informe de la

troika sea enviado a otros actores internacionales distintos de los Estados mencionados.
301 Declaracin del Presidente 8/1, cit, epgrafes II y III.
302 Ibidem, epgrafe IV.

101
1) Es un ejercicio altamente poltico, pues confa la evaluacin de la
situacin de los derechos humanos en cada pas a los Estados miembros
del Consejo DH, y no como sera deseable- a un mecanismo de expertos
independientes. Supone regresar a un procedimiento similar al establecido
en los aos setenta por el ECOSOC, que fue abandonado al poco tiempo
por obsoleto. Lo que significa un retroceso neto en los estndares de
proteccin que haba alcanzado la antigua Comisin DH, sin efectos
positivos en dentro del Estado examinado303;
2) La evaluacin se realiza sobre la base de tres documentos: (i) El informe
del Estado (20 p.); (ii) La recopilacin realizada por la OACNUDH (y no,
como sera deseable, la elaborada por una Comisin de expertos), a partir
de las recomendaciones formuladas al Estado por los Comits establecidos
en tratados y los procedimientos especiales del Consejo DH (10 p.); y (iii) Un
resumen, tambin a cargo de la OACNUDH, de la informacin procedente
de fuentes no gubernamentales (10 p.), repartindose ese exiguo espacio a
partes iguales entre las INDH y las ONG;
3) Por tanto, la aportacin escrita de las ONG al EPU se reduce a cinco
pginas por pas, resumidas por la OACNUDH, lo que es claramente
insuficiente si lo comparamos con los informes escritos (sin lmite de
pginas) que las ONG pueden presentar directamente tanto a los Comits
establecidos en tratados en el marco de los informes peridicos, como a
todos los procedimientos especiales del Consejo DH establecidos al amparo
de la resolucin 1235 del ECOSOC tanto geogrficos como temticos-;
4) El carcter de examen interestatal del EPU en todas sus fases
procesales (troika, Grupo de Trabajo, Plenario del Consejo DH), se acenta
por el hecho de que las personas expertas independientes del sistema
(relatores especiales, miembros de grupos de trabajo y de Comits
establecidos en tratados), no estn autorizados ni siquiera a asistir al
examen del pas de turno en el Grupo de Trabajo del Consejo DH que se
constituye a ese efecto, ni tampoco en el plenario del Consejo DH, a pesar
de habrselo reclamado reiteradamente al Consejo DH;
5) Tanto las INDH como las OSC estn autorizadas a asistir al examen del
pas de turno, pero no podrn participar en los debates, limitndose a hacer
observaciones generales antes de que el pleno adopte el resultado del
examen304. En la prctica, las declaraciones que puedan hacer las OSC son
puramente testimoniales, muy limitadas en el tiempo (dos minutos) y
extemporneas, pues se formulan despus de que las recomendaciones
hayan sido negociadas y aprobadas en el seno del Grupo de Trabajo
intergubernamental;
6) El mecanismo del EPU resulta menos favorable que el de los informes
303 Vid. en este sentido SWEENEY (Gareth) and SAITO (Yuri), An NGO Assessment of the New

Mechanisms of the UN Human Rights Council, Human Rights Law Review, 9:2, 2009, pp. 203-223, at
218-219.
304 Ibdem, resolucin 5/1, par. 31.

102
peridicos en sede convencional, por cuanto en este ltimo caso el examen
de los informes (procedentes tanto de los Estados como de toda otra fuente
confiable incluidas las ONG, sin lmite de pginas), corresponde siempre a
un Comit compuesto de personas expertas independientes, y no a
representantes de los Estados;
7) Son mucho ms profundas y tienen mucha ms autoridad jurdica las
recomendaciones aprobadas por consenso en el seno de un Comit de
personas expertas independientes observaciones finales en el marco de los
informes peridicos- o incluso las formuladas por los procedimientos
especiales del Consejo DH, que las recomendaciones polticas que figuran
en el informe del GT del EPU. En este ltimo caso, adems de ser
formuladas por representantes de los Estados, ni siquiera se aprueban por
consenso de los mismos. En efecto, junto a cada recomendacin formulada
se hace constar el nombre del Estado que la produjo y se dice
expresamente que no vincula ms que a ese Estado; y
8) El objetivo principal del examen peridico entre pares debiera de ser
evaluar la situacin de los derechos humanos en cada pas y,
subsidiariamente, sealar medidas idneas de capacitacin tcnica y
desarrollo institucional305. En la prctica, en cambio, los Estados conceden
ms importancia a las cuestiones de capacitacin tcnica que a la
evaluacin de la situacin de los derechos humanos.
9) El plenario del Consejo DH se limita mediante una decisin estndar a
aprobar el resultado del examen peridico universal de cada Estado
examinado, sin hacer ningn juicio de valor306.
Al inicio del segundo ciclo del EPU el Consejo DH ha optado por continuar
con el mismo procedimiento, sin adoptar ninguna medida correctora de
importancia. Se ha limitado a autorizar a las INDH a intervenir inmediatamente
despus del Estado examinado durante la aprobacin del resultado del examen
por el pleno del Consejo307. Al mismo tiempo, ha confirmado que solamente los
Estados pueden inscribirse en la lista de oradores del Grupo de Trabajo sobre
el EPU308.
Concluimos, por tanto, en una valoracin negativa del EPU, lo que se
corrobora en la prctica. En este sentido, es paradigmtico el caso de Espaa,
que fue objeto de examen por el Grupo de Trabajo EPU en 2009. Las
recomendaciones formuladas individualmente por los distintos Estados en el
305 Cfr. VILLN DURN, C.: Luces y sombras del nuevo Consejo de Derechos Humanos de las

Naciones Unidas, loc. cit., pp. 23-35. En sentido contrario, otros autores consideran que el EPU debe ser
un mecanismo de cooperacin entre Estados que evite la confrontacin entre ellos. Vid. por todos
ABEBE, Allehone Mulugeta, Of Shaming and Bargaining: African States and the Universal Periodic
Review of the United Nations Human Rights Council, Human Rights Law Review, 9:1, 2009, pp. 1-35,
passim.
306 Vid. por todas la decisin 15/104, de 21 de septiembre de 2010, relativa a Espaa.
307 Resolucin 16/21 del Consejo de DH, de 25 de marzo de 2011, Anexo, prrafo 13.
308 Ibidem, Apndice, p. 11.

103
seno del GT del EPU309 no admiten comparacin con la suma de
recomendaciones contenidas en las observaciones finales de los siete
Comits establecidos en tratados que han examinado en los ltimos aos
informes peridicos de Espaa. Tampoco son comparables a las conclusiones
y recomendaciones a las que llegaron los once procedimientos temticos del
Consejo DH, que visitaron el pas e investigaron en profundidad la situacin de
los derechos humanos en el marco de sus respectivos mandatos.
El Grupo de Trabajo recogi en su informe numerosas recomendaciones
que los Estados formularon individualmente. De ellas, Espaa aplaz su
decisin sobre aceptarlas o no en 34 casos y rechaz dieciocho 310. En un
documento posterior Espaa rechaz definitivamente las siguientes
recomendaciones: prohibir la venta de armas a pases violadores de los
derechos humanos; ratificar la Convencin Internacional sobre la proteccin de
los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares; adecuar
la legislacin a la definicin de tortura de la Convencin contra la Tortura;
investigar, sancionar y reparar las desapariciones forzadas producidas durante
la represin franquista; mejorar el rgimen de los refugiados y solicitantes de
asilo; asegurar la igualdad de trato de los migrantes en situacin regular o
irregular; sancionar la difusin de mensajes que inciten al odio, la xenofobia, la
discriminacin y la violencia; establecer un mecanismo independiente que
investigue las denuncias contra la polica por violaciones a los derechos
humanos; revisar la detencin bajo rgimen de incomunicacin; reforzar las
garantas procesales de las personas acusadas de actos terroristas; establecer
un mecanismo para identificar a las vctimas de la trata y de la explotacin
sexual; regularizar a los migrantes en situacin irregular; aplicar las
recomendaciones formuladas a Espaa por el RE sobre derechos humanos y
lucha contra el terrorismo311; e investigar los casos de entrega de supuestos
terroristas a otros Estados312. Por su parte, el Consejo DH se limit a aprobar el
resultado del examen, sin entrar a ninguna valoracin.
Se concluye que el EPU no ha servido para mejorar la situacin de los
derechos humanos en Espaa. Tampoco ha aportado diagnsticos nuevos
sobre la situacin en el pas, ni recomendaciones que no hubieran sido
formuladas anteriormente y con ms precisin jurdica por los rganos de
proteccin de los derechos humanos de las Naciones Unidas.
Por el contrario, el EPU obliga a la OACNUDH a dedicar importantes
sumas de dinero y de recursos de personal a su funcionamiento burocrtico.
Paradjicamente, la OACNUDH no atiende las reiteradas demandas de
recursos que le formulan los Comits, grupos de trabajo y otros procedimientos
especiales del Consejo DH, que les permitiran funcionar mucho ms
eficazmente, mejorar en sus procedimientos internos y, de este modo, atender
a las necesidades de las vctimas de violaciones a los derechos humanos. Sin
309 Doc. A/HRC/11/27, de 29 de mayo de 2009.
310 Vid. A/HRC/15/6, de 16 de junio de 2010, pp. 19-29.
311 Ibidem, pp. 99-100.
312 Vid. A/HRC/15/6/Add.1, de 13 de septiembre de 2010, 17 p.

104
duda se conseguira una mejora real y efectiva de la situacin de los derechos
humanos en el terreno si las Naciones Unidas prescindieran del EPU y
reforzaran los mecanismos de proteccin de los derechos humanos.
Por ltimo, el EPU no solo no promueve eficazmente los derechos
humanos entre los Estados miembros, sino que debilita el sistema de
proteccin de los derechos humanos de las Naciones Unidas. Ante la
disyuntiva, el Estado interesado se ver tentado a prestar ms atencin a las
recomendaciones polticas que le han propuesto sus pares en el seno del EPU,
que a cumplir sus obligaciones jurdicas de dar cumplimiento a las
recomendaciones emanadas de los rganos de proteccin que han sido
habilitados al efecto por el DIDH. Lo que demuestra una vez ms que en
Derecho internacional los mecanismos intergubernamentales de promocin de
los derechos humanos, producen siempre peores resultados que los
mecanismos de promocin y proteccin de los derechos humanos compuestos
de personas expertas independientes.
2. El procedimiento confidencial de quejas individuales
(Procedimiento 1503)
El Consejo DH decidi en 2007 mantener el procedimiento confidencial
que ya haba sido establecido por el Consejo Econmico y Social (ECOSOC)
en 1970313, aunque ahora se anuncia como un procedimiento de denuncia
imparcial, objetivo, eficiente, orientado a las vctimas y oportuno314.
Sin embargo, las denuncias individuales en el marco de este
procedimiento sern tratadas confidencialmente y utilizadas exclusivamente
para abordar los cuadros persistentes de violaciones manifiestas y
fehacientemente probadas de todos los derechos humanos y de todas las
libertades fundamentales que se produzcan en cualquier parte del mundo y en
cualquier circunstancia315.
Adems, a diferencia del procedimiento 1235 sobre el que se ha
desarrollado el sistema de relatores especiales del Consejo DH que ya hemos
estudiado, las denuncias en el procedimiento 1503 que es enteramente
confidencial-, se someten a cinco reglas estrictas de admisibilidad, a saber:
En primer lugar, el autor de la denuncia debe ser una persona o grupo
de personas que afirmen ser vctimas de violaciones de derechos humanos y
libertades fundamentales. Igualmente, el denunciante puede ser una persona u
ONG que acte de buena fe de conformidad con los principios de derechos
humanos, no tenga posturas polticamente motivadas contrarias a lo
dispuesto en la Carta de las Naciones Unidas, y que sostenga tener
conocimiento directo y fidedigno de esas violaciones. Si se tratara de
313 Resolucin 1503 (XLVIII) del Consejo Econmico y Social, de 27 de mayo de 1970, revisada por la

resolucin 2000/3 del ECOSOC, de 19 de junio de 2000.


314 Resolucin 5/1 del Consejo DH, de 18 de junio de 2007, anexo IV (Procedimiento de denuncia),

pr. 86.
315 Ibidem, pr. 85.

105
informacin de segunda mano, debe ser acompaada de pruebas claras316.
En segundo lugar, la denuncia no debe tener motivaciones
manifiestamente polticas y su objeto debe ser compatible con la Carta de las
Naciones Unidas, la Declaracin Universal de Derechos Humanos y otros
instrumentos aplicables en el campo de los derechos humanos317.
En tercer lugar, la denuncia debe contener una descripcin fctica de
las presuntas violaciones, incluidos los derechos que supuestamente se hayan
vulnerado318. Los hechos deben estar basados en pruebas claras, pues se
rechazarn las denuncias basadas exclusivamente en informes difundidos por
los medios de comunicacin319. En cuanto a la forma, la denuncia no debe
emplear un lenguaje insultante que, de existir, ser suprimido.
En cuarto lugar, se aplica la regla ne bis in idem en el sentido de que la
denuncia no deber referirse a un caso que parezca revelar un cuadro
persistente de violaciones manifiestas y fehacientemente probadas de los
derechos humanos,del que ya se est ocupando un procedimiento especial,
un rgano creado en virtud de un tratado u otro procedimiento de denuncia
anlogo, de las Naciones Unidas o regional, en la esfera de los derechos
humanos320.
Y, en quinto lugar, la denuncia solamente ser admisible si se han
agotado los recursos de la jurisdiccin interna, salvo que parezca que esos
recursos seran ineficaces o podran prolongarse injustificadamente321.
Siempre inspirado en el procedimiento 1503 de 1970, el Consejo DH
estableci un procedimiento largo y costoso para examinar las denuncias y
sealar a su atencin los cuadros persistentes de violaciones manifiestas y
fehacientemente probadas de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales. En el procedimiento debern intervenir dos grupos de trabajo y
el plenario del Consejo DH322. A fines expositivos se distinguen tres fases en el
procedimiento:
a. El Grupo de Trabajo sobre las Comunicaciones
Compuesto de cinco expertos elegidos por el Comit Asesor del Consejo
DH, uno por cada regin geogrfica y teniendo en cuenta el equilibrio de
gnero. El mandato de los miembros durar tres aos y podr ser renovado
una sola vez.
316 Ibidem, pr. 87 d).
317 Res. 5/1, cit, pr. 87 a).
318 Ibidem, pr. 87 b).
319 Ibidem, pr. 87 e).
320 Ibidem, pr. 87 f).
321 Ibidem, pr. 87 g).
322 Ibidem, prs. 89-109.

106
Corresponder al Presidente del GT realizar el examen inicial de las
denuncias recibidas con el auxilio de la Secretara, antes de transmitirlas a los
Estados interesados. As, basado en los criterios de admisibilidad ya descritos,
el Presidente del GT rechazar las quejas manifiestamente infundadas o
annimas e informar de ello a los miembros del GT, con expresin de los
motivos que dieron lugar al rechazo.
Todas las denuncias que no hayan sido rechazadas por el Presidente se
transmitirn al Estado interesado para recabar su parecer sobre las mismas.
El GT sobre las Comunicaciones adoptar por consenso o mayora
absoluta de sus miembros una decisin sobre la admisibilidad de las
denuncias y analizar el fondo de las mismas para determinar si las denuncias
por s solas, o en combinacin con otras, parecen revelar un cuadro persistente
de violaciones manifiestas y fehacientemente probadas de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales.
El GT sobre las Comunicaciones puede decidir: mantener un caso en
estudio hasta su siguiente perodo de sesiones; solicitar informaciones
complementarias al Estado interesado; desestimar el caso; o bien declararlo
admisible. Todas sus decisiones se basarn en los criterios de admisibilidad,
estarn debidamente justificadas, y las transmitir al GT sobre las Situaciones.
b. El Grupo de Trabajo sobre las Situaciones
Est compuesto de cinco representantes de Estados miembros del
Consejo DH, nombrados por el grupo regional respectivo por un ao, con
posibilidad de una sola renovacin si el Estado continua siendo miembro del
Consejo DH. Los miembros desempearn sus funciones a ttulo personal.
Sobre la base de la informacin y las recomendaciones recibidas del GT
sobre las Comunicaciones, el GT sobre las Situaciones deber presentar al
Consejo un informe sobre los cuadros persistentes de violaciones manifiestas y
fehacientemente probadas de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales323.
Sus recomendaciones al Consejo tendrn la forma de proyecto de
resolucin o decisin relativo a la situacin que se le haya remitido. Podr
decidir mantener un caso en estudio hasta su siguiente perodo de sesiones,
solicitar informacin adicional, o desestimar un caso.
Las decisiones del GT sobre las Situaciones sern justificadas,
expresando la razn de la interrupcin del examen de una situacin o de las
medidas recomendadas al respecto. Toda decisin de que se deje de examinar
un asunto debera adoptarse por consenso o, si no es posible, por mayora
simple de votos.
Ambos GT se reunirn al menos dos veces al ao, durante cinco das
323 Res. 5/1, cit, pr. 98.

107
laborales en cada perodo de sesiones, para examinar las denuncias recibidas
y las respuestas de los Estados, as como las situaciones de las que ya se est
ocupando el Consejo en el marco de este procedimiento de denuncia.
En cuanto a los Estados interesados, debern cooperar con este
procedimiento de denuncia proporcionando respuestas sustantivas a cada
solicitud recibida en el plazo de tres meses, que podr prorrogarse a peticin
del Estado.
c. Plenario del Consejo DH
Con dos semanas de antelacin la Secretara pondr a disposicin de
los miembros del Consejo DH los expedientes confidenciales del
procedimiento de denuncia.
Al menos una vez al ao el Consejo DH examinar confidencialmente
los cuadros persistentes de violaciones manifiestas y fehacientemente
probadas de los derechos humanos y de las libertades fundamentales que el
GT sobre las Situaciones haya sealado a su atencin.
Excepcionalmente el Consejo DH examinar una situacin en sesin
pblica si as se lo ha recomendado el GT sobre las Situaciones,
particularmente en caso de manifiesta e inequvoca falta de cooperacin del
Estado interesado.
El perodo de tiempo entre la transmisin de una denuncia al Estado
interesado y su examen por el Consejo no exceder, en principio, de 24
meses.
Tanto el denunciante como el Estado interesado sern informados de
las actuaciones cuando el GT sobre las Comunicaciones declare una
comunicacin inadmisible, cuando el caso pase a examen por el GT sobre las
Situaciones, cuando uno de los GT o el Consejo decida mantener pendiente la
denuncia, y cuando se adopte el resultado final. Adems, se comunicar al
denunciante que su queja queda registrada en el procedimiento de denuncia.
Si el denunciante solicita que no se d a conocer su identidad, sta no se
comunicar al Estado interesado.
Al final del procedimiento el Consejo DH podr tomar una de estas
medidas:
- Que se deje de examinar la situacin cuando no se justifique su examen o
la adopcin de medidas ulteriores;
- Que se mantenga la situacin en estudio y se solicite al Estado interesado
que proporcione informacin adicional dentro de un plazo de tiempo
razonable;
- Que se mantenga la situacin en estudio y se nombre un experto
independiente y altamente calificado para que siga de cerca la situacin e
informe al Consejo al respecto, pero de manera confidencial;
- Que se deje de examinar el asunto en virtud del procedimiento de

108
denuncia confidencial para proceder a su examen pblico; o
- Que se recomiende al ACNUDH que preste cooperacin tcnica,
asistencia para el fomento de la capacidad o servicios de asesoramiento al
Estado interesado324.
En conclusin: a pesar de las actualizaciones aportadas en 2007, el
procedimiento 1503 sigue siendo obsoleto frente a los desarrollos actuales del
procedimiento 1235, porque no permite tramitar las quejas individuales por
violaciones de los derechos humanos ms all de su instrumentalizacin para
probar la existencia de una situacin de violaciones masivas. Adems, los
requisitos de admisibilidad especialmente el del agotamiento de los recursos
internos-, harn impracticables la mayora de las denuncias. El procedimiento
es excesivamente largo (hasta 24 meses), confidencial y falto de
transparencia325.
En esta situacin, es lgico suponer que las vctimas de las violaciones o
sus representantes preferirn llevar sus quejas al procedimiento 1235 o
pblico, puesto que les ofrece mayor flexibilidad procesal y eficacia (cartas de
denuncia y acciones o llamamientos urgentes de todos los procedimientos
especiales, as como dictmenes en los casos concretos de detencin
arbitraria).
3. La Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos
Cabe recordar que durante mucho tiempo se haba abrigado la
esperanza de que la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos encarnara la institucionalizacin de la actio popularis de la
comunidad internacional en casos de violaciones masivas de los derechos
humanos. En este sentido, la Alta Comisionado permitira a la comunidad
internacional instrumentalizar un medio permanente de respuesta urgente e
idnea a cualquier eventualidad que se pudiera producir, con independencia de
que los distintos rganos de derechos humanos se encuentren o no en perodo
de sesiones. Por estas razones se haba identificado en el pasado el proyecto
de Alto Comisionado como un experto independiente que dirigira sus
actividades bajo criterios estrictamente humanitarios y tcnicos. Finalmente la
Asamblea General estableci en 1993 la institucin del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, a la que dot de competencias
diferentes a las diseadas en los proyectos anteriores. En efecto, las funciones
principales de la actual Alta Comisionada, que es una alta funcionaria de la
Organizacin bajo la autoridad del Secretario General, son tres: la promocin y
proteccin de todos los derechos humanos; la prevencin de violaciones de los
324 Res. 5/1, cit, pr. 109.

325 Un estudio crtico sobre la escasa eficacia del procedimiento 1503 aplicado al Paraguay
se encuentra en VALENCIA VILLA, Alejandro: La situacin de derechos humanos del Paraguay
entre 1978 y 1990: el procedimiento confidencial 1503 de las Naciones Unidas. Asuncin,
Defensora del Pueblo, 2010, 611 p.,especialmente pp. 62-64.

109
mismos en todo el mundo; y la coordinacin de las actividades de todo el
sistema de las Naciones Unidas en esta materia326.
A pesar del carcter a la vez amplio y ambiguo de sus funciones
-resultado de un difcil consenso entre los Estados-, la clave de esta institucin
es el grado de coordinacin real que alcance dentro del sistema de las
Naciones Unidas. En este sentido, cabe distinguir entre la coordinacin ad
extra y la coordinacin ad intra.
Por la primera de ellas, se trata de garantizar la presencia e integracin
real de los derechos humanos en todas las actividades de la Organizacin, en
especial los proyectos de ayuda al desarrollo y las operaciones de
mantenimiento y consolidacin de la paz. Todos los organismos
especializados, programas y fondos del sistema de las Naciones Unidas
(UNESCO, OIT, FAO, UNICEF, ACNUR, PNUD, PAM, Instituciones
Financieras Internacionales -IFI- tales como el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional), deben colaborar con la Alta Comisionada a fin de
introducir el enfoque de derechos humanos en sus respectivas actividades.
Adems la Alta Comisionada es una pieza fundamental en la realizacin
prctica de la universalidad de los derechos humanos, asegurando una
coordinacin efectiva entre el sistema universal y los sistemas regionales de
proteccin internacional de los derechos humanos.
En cuanto a la coordinacin ad intra, significa que la Alta Comisionada
dirige la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos, que es el departamento de la Organizacin con sede en
Ginebra que aglutina la mayor parte de las actividades de la misma en la
materia. Desde esta plataforma institucional la Alta Comisionada debe facilitar
la cohesin interna de los diferentes rganos de promocin y proteccin de los
derechos humanos de la Organizacin327, pero no suplantarlos. A este
respecto, su papel ser determinante para la consolidacin del sistema extraconvencional de proteccin de los derechos humanos. Ello se facilitara a
travs de la adopcin de medidas en dos direcciones:
En primer lugar, la actual Alta Comisionada debiera tomar la iniciativa
para que su Oficina preste asistencia tcnica a un grupo de trabajo o comisin
de expertos independientes, que tuviera la responsabilidad de presentar un
informe anual sobre la situacin de los derechos humanos en el mundo,
especificando la situacin existente en cada uno de los 192 pases miembros
de la Organizacin. Con ello se superaran las situaciones de excesiva
politizacin y selectividad que empaaron los trabajos de la Comisin DH y
continan dificultando los del Consejo DH, a la hora de decidir qu pases
326 Resolucin 48/141 de la Asamblea General, aprobada el 20 de diciembre de 1993, prrafo 4 de su
parte dispositiva. Desde entonces, a propuesta del Secretario General, la Asamblea General ha
nombrado sucesivamente cuatro Altos Comisionados: Jos Ayala Lasso (Ecuador) (1994-1997); Mary
Robinson (Irlanda) (1997-2002); Sergio Vieira de Melo (Brasil) (2002-2003; se recordar que falleci en
Bagdad vctima de un atentado terrorista en agosto de 2003). El 25 de febrero de 2004 fu nombrada la
Sra. Louise Arbour (Canad) por un perodo de cuatro aos. En 2008 fue sustituida por la Sra. N. Pillay
(Sudfrica), por otro periodo de cuatro aos.
327 As lo insta, por ejemplo, la res. 2004/76 de la Comisin DH, de 21 de abril de 2004, prr. 11.

110
merecen o no la atencin de la comunidad internacional mediante el
establecimiento de un procedimiento especial de investigacin de carcter
geogrfico. El citado informe servira tambin de base informativa para la
promocin de los derechos humanos entre los Estados a travs del
mecanismo de examen peridico universal (EPU) a cargo del Consejo DH.
En segundo lugar, la Alta Comisionada debiera tener un rol ms
relevante en la consolidacin institucional del tratamiento de las quejas
individuales y de las acciones urgentes en el marco extra-convencional de
proteccin. En este sentido, debiera potenciar la cohesin del sistema de
relatores especiales del Consejo DH, tanto geogrficos como temticos, de
manera que todos ellos hagan suyos mtodos de trabajo similares a los del GT
sobre la Detencin Arbitraria que, como ya vimos, est facultado para adoptar
dictmenes cuasi-judiciales sobre quejas individuales por detencin arbitraria.
En un momento ulterior se debera obtener de la Asamblea General el
reconocimiento del carcter de experta independiente en relacin con la
persona que desempee el cargo de Alta Comisionada, no subordinada a las
instrucciones del Secretario General o de los Estados miembros. De esta
manera se podra consolidar como la alta autoridad de la Organizacin,
independiente, ante cuya Oficina se pudiera presentar todo recurso de
amparo internacional por presuntas violaciones de los derechos humanos
-cualquiera que sea la naturaleza del derecho violado-, en el mbito extraconvencional de proteccin. En definitiva, la Alta Comisionada se convertira en
una especie de Ombudsman internacional bajo cuya coordinacin se
optimizara la eficacia de los distintos componentes del sistema de relatores
especiales del Consejo DH.
Desgraciadamente la trayectoria mantenida por las distintas
personalidades que hasta ahora han desempeado la responsabilidad de Alto
Comisionado no ha satisfecho las expectativas arriba diseadas. Al contrario,
las AC han hecho muy poco para fortalecer y coordinar los mecanismos de
proteccin de los derechos humanos compuestos de expertos independientes,
tanto
convencionales
como
extra-convencionales,
escatimndoles
constantemente recursos bsicos para el digno desempeo de sus funciones.
Por el contrario, han concentrado sus esfuerzos en incrementar en
medios personales y materiales los recursos de su Oficina y sus presencias en
el terreno, con una marcada orientacin de sus actividades en el rea de la
cooperacin tcnica y asistencia jurdica a los Estados, entendiendo por tales
fundamentalmente los gobiernos y muy residualmente la sociedad civil.
En realidad la Alta Comisionada sigue siendo una funcionaria
cualificada, pero dependiente de las instrucciones del Secretario General y de
las presiones de los gobiernos de 192 Estados. Los ms influyentes son
lgicamente los Estados desarrollados que proporcionan a su Oficina las
contribuciones voluntarias que la permiten funcionar. Y la casi totalidad de esos
recursos son consumidos por las actividades de cooperacin tcnica que unos
Estados desean recibir y otros desean financiar, pero que nadie parece
detenerse en evaluar su resultado.

111
Es todava ms grave la marcada tendencia de las Altas Comisionadas a
sustituir progresivamente con su Oficina y presencias en el terreno a los
procedimientos especiales geogrficos de expertos independientes. Ya hemos
visto cmo los Estados miembros del Consejo DH rehsan establecer relatores
especiales en tantos pases que realmente lo necesitan y, en cambio, confan a
la Alta Comisionada y sus oficinas en el terreno el estudio de la situacin de los
derechos humanos328. Los gobiernos interesados saben muy bien que una
oficina del Alto Comisionado en sus pases es mucho ms manejable en
trminos polticos y diplomticos que un experto independiente. Solamente en
Amrica Latina son paradigmticos los casos de Colombia, Mxico, Guatemala,
El Salvador, Honduras, etc.329.
Adicionalmente, la Oficina del Alto Comisionado dedica enormes
recursos del presupuesto regular para satisfacer las necesidades burocrticas
del mecanismo de examen peridico universal (EPU), cuya escasa eficacia
prctica ya hemos puesto de relieve, al tratarse de un mecanismo de
promocin controlado en todas sus fases por los propios Estados330.
Afortunadamente, la actual Alta Comisionada estableci como
prioridades estratgicas para el bienio 2010-2011 las siguientes: migraciones,
discriminacin, conflictos armados, impunidad, proteccin de los DESC,
reforzar los mecanismos de proteccin, y desarrollo progresivo del DIDH. Los
objetivos son loables, pero todava no se perciben los cambios operativos
necesarios para llevarlos a la prctica en el seno de la OACNUDH331.

328 Vid supra, p. 79.

329 Cfr. VILLN DURN, C.: El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos: Un mecanismo de proteccin eficaz de los derechos humanos? , in ESCUELA
DIPLOMTICA, La proteccin de los derechos humanos. Cuaderno 34. Madrid, 2008, 158 p, at 71-97.
330 Vid supra, p. 107-110 (eficacia del EPU).
331 Cfr. CCPR/C/SR.2656, de 27 de julio de 2010, prrs. 2 y 13 in fine.

112

C. La proteccin extra-convencional en los organismos


especializados de las Naciones Unidas

1. Organizacin Internacional del Trabajo


En la prctica de la OIT se han desarrollado, con alcance desigual, tres
mecanismos extra-convencionales para la proteccin de determinados
derechos humanos: el relativo a la proteccin del principio de libertad sindical,
el procedimiento en materia de discriminacin en el acceso al empleo o
profesin, y la realizacin de estudios e investigaciones ad hoc. Para los
dems derechos laborales y sindicales, a pesar de que son de la competencia
de este organismo especializado, no se ha desarrollado ningn mecanismo
extra-convencional de proteccin. A continuacin estudiamos los tres
procedimientos sealados.
(a) Procedimiento especial en materia de libertad sindical
Este procedimiento se aplica tanto a los Estados que han ratificado los
convenios internacionales del trabajo pertinentes en materia de libertad sindical
(fundamentalmente el Convenio 87 sobre la libertad sindical y la proteccin del
derecho de sindicacin, de 1948332 y el Convenio 98 sobre el derecho de
sindicacin y de negociacin colectiva, de 1949333) como a los no lo han hecho
pero que son Estados miembros de la Organizacin.
Ello se debe a que el citado procedimiento encuentra su fundamento
jurdico en el Prembulo mismo de la Constitucin de la OIT334, que considera
que el principio de la libertad sindical de las organizaciones de empleadores
y trabajadores forma parte de las condiciones de trabajo que todo Estado debe
respetar para conseguir la justicia social, que a su vez es la base de la paz
universal y permanente. As pues, la libertad sindical es un factor generador de
la justicia social y base slida para el logro de una paz duradera.
Adems, la Declaracin de Filadelfia que figura como Anexo a la
Constitucin de la OIT reafirma como principio fundamental de la Organizacin,
entre otros, la libertad de expresin y de asociacin; que la paz permanente
slo puede basarse en la justicia social, por lo que todos los seres humanos
tienen derecho a perseguir su bienestar en condiciones de libertad y dignidad; y
que se debe fomentar entre todas las naciones el reconocimiento efectivo del
derecho de negociacin colectiva335.

332 Ratificado por 150 Estados, incluida Espaa.


333 Ratificado por 160 Estados, incluida Espaa.

334La Constitucin de la OIT data de 1919 y desde entonces ha sufrido ligeras enmiendas, la
ltima de las cuales entr en vigor el 1 de noviembre de 1974.

113
En desarrollo del principio constitucional de la libertad sindical, el
Consejo de Administracin de la OIT celebr negociaciones con el Consejo
Econmico y Social (ECOSOC) de las Naciones Unidas que culminaron en
enero de 1950 cuando el Consejo de Administracin de la OIT decidi
establecer la Comisin de Investigacin y de Conciliacin en Materia de
Libertad Sindical, compuesta de nueve personalidades independientes
designadas por el Consejo de Administracin de la OIT.
A continuacin, en febrero de 1950 el ECOSOC tom nota de esa
decisin del Consejo de Administracin de la OIT, y acept en nombre de las
NU los servicios de la OIT336 y de su Comisin de Investigacin y de
Conciliacin. Como resultado se estableci un procedimiento -que se complet
en 1953- por el que el ECOSOC remite a la OIT las quejas recibidas por las NU
sobre violacin de los derechos sindicales que se dirijan contra los Estados
miembros de la ONU que forman parte tambin de la OIT.
En aplicacin de este procedimiento, la Comisin recibe las quejas por
violacin de derechos sindicales que hayan sido enviadas al Consejo de
Administracin de la OIT tanto por gobiernos como por organizaciones de
trabajadores y de empleadores.
Las quejas podrn ir dirigidas tanto contra Estados que hayan ratificado
los convenios internacionales del trabajo sobre libertad sindical, como contra
los Estados que no los hayan ratificado, aunque en este ltimo caso se
requerir el consentimiento del Estado interesado. Tambin puede la Comisin
recibir quejas dirigidas contra Estados que son miembros de las NU pero no de
la OIT, siempre que as lo solicite el ECOSOC y cuente con el consentimiento
del Estado interesado337.
La Comisin seguir un procedimiento similar al de la comisin de
encuesta prevista en el art. 26 de la Constitucin de la OIT. Una vez recibida la
queja, la Comisin solicita informacin complementaria a las partes
(querellantes y gobierno interesado) y a las organizaciones nacionales e
internacionales de trabajadores y de empleadores. La Secretara preparar un
anlisis de la legislacin pertinente.
En el procedimiento se prev una fase oral, pues la Comisin podr
celebrar audiencias con representantes de las partes y testigos propuestos por
ellas o de oficio por la propia Comisin. Igualmente, la Comisin puede decidir
visitar el pas en cuestin en cuyo caso se podr entrevistar con cualquier
persona, comprometindose el gobierno a abstenerse de cualquier forma de
represalia contra esas personas.
335"Declaracin relativa a los fines y objetivos de la Organizacin Internacional del Trabajo,
de 10 de mayo de 1944.

336Resolucin 277(X), de 17 de febrero de 1950, del ECOSOC.


337OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO: La libertad sindical. Recopilacin de
decisiones y principios del Comit de Libertad Sindical del Consejo de Administracin de la
OIT. 5a ed. revisada, Ginebra, OIT, 2006, 291 p., at 2. Vid tambin la resolucin citada en la
nota anterior.

114
Realizada la visita y agotada la fase investigadora, la Comisin formular
sugerencias preliminares a las partes o al gobierno con vistas a conseguir una
conciliacin. Finalmente, presentar al Consejo de Administracin un informe
sobre el caso, en el que incluir sus conclusiones y recomendaciones para
solucionar los problemas planteados en la queja inicial.
Ahora bien, en la prctica se ha acudido en contadas ocasiones (seis) a
la Comisin de Investigacin y de Conciliacin en Materia de Libertad Sindical,
debido a la necesidad del consentimiento del Estado interesado para que la
Comisin pueda entrar a considerar una queja.
Para superar esta dificultad, el Consejo de Administracin de la OIT se
dot en 1951 de un Comit de Libertad Sindical que, como el propio Consejo,
tiene una composicin tripartita (representantes de los gobiernos, de los
empleadores y de los trabajadores). En total, el Comit consta de nueve
miembros y sus correspondientes suplentes, adems de un presidente
independiente338.
El mandato inicial del Comit consisti en examinar las quejas sobre
violacin de la libertad sindical desde un punto de vista formal, con el objeto de
informar al Consejo de Administracin sobre si tenan o no fundamentos
suficientes para someterlas a la Comisin de Investigacin y de Conciliacin.
Pero pronto comenz el Comit a analizar tambin el fondo de las quejas,
formulando sus propias conclusiones y recomendaciones, que el Consejo de
Administracin poda, a su vez, trasladar a los gobiernos interesados.
A lo largo de los aos el Comit ha examinado ms de 2.500 casos. Las
quejas que se reciben con ms frecuencia se refieren a detencin y
procesamiento de sindicalistas o violacin de otros derechos humanos de los
mismos, tales como el derecho a la vida, integridad fsica, seguridad y libertad
de movimiento; libertad de opinin y de expresin; y derechos de reunin y
manifestacin.
En cuanto a los sindicatos propiamente dichos, se suelen denunciar
injerencias indebidas en la libertad de creacin, suspensin y disolucin de
sindicatos o federaciones sindicales, injerencia en la eleccin y destitucin de
los dirigentes sindicales, prohibicin de huelgas, manifestaciones o reuniones
sindicales, discriminacin antisindical y prohibicin de la negociacin colectiva.
La prctica del Comit ha desarrollado un procedimiento que, a efectos
de exposicin, dividiremos en dos fases: admisibilidad y fondo.
(1) Admisibilidad
El individuo per se no goza de locus standi para la presentacin de una queja
ante el Comit, sino las organizaciones profesionales de empleadores y
trabajadores. En particular, sern admisibles las quejas presentadas por una
338Entre 1961 y 1995 desempe la presidencia el internacionalista italiano Roberto Ago,
quien supo contribuir decisivamente a los trabajos del Comit.

115
organizacin nacional directamente interesada en el asunto, una organizacin
internacional de trabajadores o de empleadores con estatuto consultivo ante la
OIT339, o cualquier otra organizacin internacional de trabajadores o de
empleadores, siempre que las quejas se refieran a asuntos que afecten de
modo directo a una de sus asociaciones afiliadas.
El Comit es soberano para calificar una organizacin como organizacin
profesional de empleadores o de trabajadores, en el sentido establecido en la
Constitucin de la OIT. Para ello, no le vincular ninguna definicin nacional del
trmino, ni siquiera el hecho de que se trate de una organizacin sindical en el
exilio, o que haya sido disuelta o no haya sido reconocida oficialmente. Por el
contrario, el Comit no reconocer como organizaciones profesionales las
asambleas o reuniones que no tengan carcter permanente o que carezcan de
direccin.
Las quejas deben presentarse por escrito, debidamente firmadas por un
representante de la organizacin profesional y acompaadas de pruebas en
apoyo de la violacin especfica de los derechos sindicales que se denuncia.
Como ya vimos, la queja puede ir dirigida contra cualquier Estado miembro de
la OIT, con independencia de que haya ratificado o no los convenios de la OIT
relativos a la libertad sindical, en atencin al carcter constitucional del principio
de la libertad sindical.
En razn de la materia, el Comit slo admitir quejas relativas a la libertad
sindical en general y a los derechos sindicales en particular. Tambin declarar
admisibles quejas sobre violaciones de derechos civiles y polticos que estn
relacionadas directamente con los derechos sindicales.
En cuanto al habitual requisito del agotamiento de los recursos internos, no es
considerado como esencial por el Comit para declarar admisible una queja,
aunque pueda tener en cuenta el hecho de que existan instancias de apelacin
internas o que el caso est pendiente ante un tribunal interno, siempre que ste
sea independiente y ofrezca las garantas procesales apropiadas.
Una vez presentada la queja, el querellante dispone de un mes de plazo para
hacer llegar al Comit toda informacin complementaria que desee aadir en
justificacin de la queja.
El Comit ha previsto un procedimiento de urgencia para tramitar con prioridad
asuntos en los que est en peligro la vida o la libertad de determinadas
personas. Tambin en casos en que la situacin existente comprometa la
libertad de accin del movimiento sindical en su conjunto, o si se ha decidido la
disolucin de una organizacin. Igualmente, se aplicar el procedimiento de
urgencia si la queja se ha presentado durante la vigencia prolongada de la
declaracin de un estado de excepcin en el pas en el que se ha producido la
339Cinco organizaciones internacionales de empleadores y de trabajadores gozan de estatuto
consultivo ante la OIT: La Organizacin Internacional de Empleadores, la Confederacin
Internacional de Organizaciones Sindicales Libres, la Confederacin Mundial del Trabajo, la
Federacin Sindical Mundial y la Organizacin de la Unidad Sindical Africana.

116
supuesta violacin del principio de libertad sindical. Por ltimo, se aplicar el
procedimiento de urgencia en los casos sobre los que el Comit ya ha
presentado un informe al Consejo de Administracin.
(2) Fondo
Declarada admisible la queja, el Comit analiza los alegatos que la
motivan y determina si violan o no el principio de la libertad sindical de los
trabajadores y de los empleadores, evitando formular acusaciones contra el
gobierno interesado. En otros trminos, el Comit establece en cada caso si el
gobierno garantiza o no el libre ejercicio de los derechos sindicales en su
territorio.
Para llegar a sus conclusiones, el Comit transmitir la queja admitida al
gobierno interesado, quien deber contestar por escrito a las alegaciones. La
respuesta del gobierno ser trasladada por el Comit al querellante si observa
contradicciones entre las dos partes, para que le someta sus comentarios
dentro de un plazo razonable.
En caso de que el gobierno no coopere con el Comit suministrndole la
informacin solicitada dentro del plazo previsto, el Comit puede formular un
llamamiento urgente al gobierno para que acelere el envo de tales
informaciones. Tambin se puede comisionar al Presidente del Comit o a un
funcionario de la Secretara para que tome contacto directo con representantes
de ese pas, con los que se examinarn las causas de esa demora.
Si el gobierno persiste en su actitud no cooperativa, el Comit podr
examinar el fondo de la queja e incluso recomendar, con carcter excepcional,
que se publiquen las imputaciones contenidas en las quejas que no han podido
ser contrastadas con el gobierno.
Una vez reunida toda la informacin escrita posible de las partes, el
Comit puede abrir un perodo de audiencia en el que las escuchar, en
particular si ambas partes han formulado declaraciones contradictorias sobre el
fondo del asunto. Tambin puede ser til proceder a la audicin de las partes
para mejor apreciar la situacin de hecho o para intentar una conciliacin entre
ambas, fundada en el principio de la libertad sindical. Por ltimo, el Comit
recurre a la audiencia del gobierno en casos en que ste no ha cumplido con
los trminos recomendados por el Comit en relacin con asuntos ya
analizados.
El Comit se rene tres veces al ao y presenta sus informes escritos al
Consejo de Administracin. De cada caso objeto de estudio formular
conclusiones que sern provisionales si el procedimiento est an pendiente.
Tambin puede recomendar que se cierren los casos que no merezcan un
estudio ms detenido, por ejemplo si los hechos alegados no constituyen una
violacin del ejercicio de los derechos sindicales, o si las alegaciones son
totalmente polticas o excesivamente vagas.
Finalmente, en los casos que han merecido un estudio a fondo y un

117
debate entre las partes, el Comit someter un informe escrito con sus
conclusiones y recomendaciones al Consejo de Administracin, poniendo el
acento en las medidas que el Estado deber tomar en cumplimiento de su
obligacin de respeto del principio constitucional de la libertad sindical.
Habitualmente el Consejo de Administracin toma nota de los informes y
da por buenas las conclusiones y recomendaciones de su Comit de Libertad
Sindical. Si el Comit se lo solicita, el Consejo de Administracin intentar
obtener el consentimiento del Estado interesado para elevar el caso a la
Comisin de Investigacin y de Conciliacin en Materia de Libertad Sindical. Si
no se consigue el consentimiento del Estado en el plazo de cuatro meses, el
Comit podr recomendar ulteriormente al Consejo de Administracin la
adopcin de las medidas alternativas apropiadas que considere convenientes.
Tambin se han adoptado algunas medidas de seguimiento de las
recomendaciones del Comit que el Consejo de Administracin ha dado por
buenas. Si se trata de Estados que han ratificado los convenios de libertad
sindical pertinentes, el seguimiento se confa a la Comisin de Expertos en
Aplicacin de Convenios y Recomendaciones, quien determinar si
persisten o no las discrepancias entre la legislacin o la prctica del Estado con
las disposiciones de los citados convenios.
En cambio, las recomendaciones que se han dirigido a pases que no
han ratificado los convenios de libertad sindical, sern objeto de seguimiento
por parte del propio Comit de Libertad Sindical. En estos casos, el Comit
podr solicitar al Director General de la OIT que seale el asunto en suspenso
al gobierno interesado y a intervalos apropiados, a los efectos de obtener
informacin sobre el curso dado a tales recomendaciones. El Comit tambin
informar peridicamente sobre la evolucin de la situacin en ese pas.
En relacin a Espaa, el Comit de Libertad Sindical ha recibido desde
1952 86 quejas de sindicatos por violacin del principio de libertad sindical y
negociacin colectiva en el pas340.
(b) Procedimiento especial en materia de discriminacin
Est a cargo de otro Comit tripartito del Consejo de Administracin de
la OIT, el Comit sobre Discriminacin, que se estableci en 1973 para tratar
denuncias sobre prcticas discriminatorias prohibidas por el Convenio N 111.
Conforme al artculo 1.1. (a) de este Convenio, es discriminacin
"cualquier distincin exclusiva o preferencia basada en motivos de raza,
color, sexo, religin, opinin poltica, ascendencia nacional u origen social
que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de
trato en el empleo y la ocupacin..."
Las denuncias por estos motivos las pueden introducir Estados,
organizaciones de empleadores o de trabajadores y organizaciones no
340 Vid. www.ilo.org

118
gubernamentales con estatuto consultivo ante la OIT que hubieran sufrido
directamente la supuesta discriminacin.
El Comit sobre Discriminacin, contando con el consentimiento del
Estado denunciado, favorecer la realizacin de un "estudio especial" del caso,
a cargo de expertos nombrados por el Director General de la OIT. A falta de tal
consentimiento, el Comit informar al Consejo de Administracin sugiriendo
recomendaciones que el Consejo tratar que sean aceptadas por el Estado
denunciado.
Curiosamente, este procedimiento extraconvencional se ha utilizado en
contadas ocasiones, pues las organizaciones prefieren acudir a la Comisin
de Expertos en el marco de la supervisin de los "informes peridicos" de los
Estados sobre los Convenios ratificados, aprovechando la amplia ratificacin
que ha tenido el Convenio N 111 y la mayor eficacia de la Comisin de
Expertos. Pero la ventaja de este procedimiento extraconvencional reside en
que es potencialmente aplicable a los Estados no partes en el citado Convenio
N 111.
(c) Estudios e investigaciones ad hoc
Con base en el Art. 10 de la Constitucin, la Organizacin Internacional
del Trabajo ha realizado en ocasiones estudios ad hoc sobre la situacin de la
libertad sindical en determinados pases (Espaa, Argentina, Chile, Polonia) y
sobre la discriminacin laboral en los territorios ocupados por Israel y en el
rgimen sudafricano de apartheid.
Superado el rgimen del apartheid, hoy perdura la prctica de someter
anualmente a la consideracin de la Conferencia Internacional del Trabajo un
informe preparado por la Secretara sobre la discriminacin laboral en los
territorios palestinos y rabes ocupados por Israel.
En conclusin, los mecanismos extra-convencionales de proteccin de
los derechos humanos en el marco de la OIT abarcan nicamente los derechos
sindicales y los derivados de los principios de libertad sindical y de no
discriminacin en el acceso al empleo o profesin. Por el contrario, los dems
derechos humanos relativos a las cuestiones laborales y sindicales, no estn
cubiertos por los mecanismos extra-convencionales de proteccin que hemos
estudiado.
En este sentido, est abierto en el Consejo de Administracin de la OIT
un debate cuyo objetivo es desarrollar todos los derechos fundamentales que
estn mencionados en la Constitucin y la Declaracin de Filadelfia y que se
consideran inherentes a la calidad de miembro de la OIT, con independencia
de que ese Estado haya ratificado o no los convenios internacionales del
trabajo que contienen normas de derechos humanos. En este marco, se ha
mencionado la proteccin contra el trabajo forzoso o contra la explotacin del
trabajo infantil.
En opinin del Director General de la OIT, una vez definidos el

119
fundamento y el objeto de las obligaciones inherentes a la calidad de miembro
en materia de derechos humanos, se deberan especificar las modalidades de
seguimiento y de aplicacin en el marco extraconvencional. A este propsito, la
experiencia acumulada en la Organizacin en lo que se refiere a la proteccin
extra-convencional de la libertad sindical, constituir un precedente valioso a
tener en cuenta341.

2. Organizacin de las Naciones Unidas para la


Educacin, la Ciencia y la Cultura
La UNESCO ha desarrollado un procedimiento extra-convencional de
proteccin de los derechos educativos que ha sido regulado en la Decisin 104
EX/3.3, de 3 de marzo de 1978 del Consejo Ejecutivo de la UNESCO. La citada
Decisin establece dos mecanismos distintos, segn se trate de la tramitacin
de quejas individuales o del tratamiento de situaciones globales sobre
violaciones sistemticas de los derechos educativos.
(a) Las quejas individuales
De todos los mecanismos de proteccin internacional del derecho a la
educacin, el ms interesante es el que permite a un individuo, cuyos derechos
educativos, o alguno de ellos, parecen haber sido violados por un Estado,
recurrir ante una instancia internacional que tutele el ejercicio de esos derechos
frente al Estado y, llegado el caso, le imponga medidas de reparacin por la
violacin constatada.
El DI positivo solamente ofrece un procedimiento extra-convencional
equivalente a nivel de la UNESCO, aunque su naturaleza es ms conciliadora y
de buenos oficios que investigadora de la violacin reclamada y, en su caso,
sancionadora del Estado.
Conforme al procedimiento establecido en la Decisin 104 EX/3.3 del
Consejo Ejecutivo de la UNESCO, las quejas individuales por presunta
violacin de los derechos educativos se presentarn por escrito en una carta
dirigida al Director General de la UNESCO. La Secretara (Oficina de Normas
Internacionales y Asuntos Jurdicos) acusa recibo de la carta y enva a su autor
un formulario que debe ser cumplimentado por el mismo y firmado con la
aceptacin de que ser transmitido al gobierno interesado y el nombre del autor
divulgado.
Al recibo del formulario firmado, la Secretara le asigna un nmero y a
partir de ese momento cada comunicacin individual es enviada al gobierno
interesado para su descargo, disponiendo del plazo de un mes para responder
a las cuestiones de forma y de fondo que se presenten en la queja. La
respuesta del gobierno, tambin escrita, ser enviada al Comit de
Convenciones y Recomendaciones del Consejo Ejecutivo para su
341OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO: La actividad normativa de la OIT en la era de
la mundializacin. Memoria del Director General a la Conferencia Internacional del Trabajo en
su 85 reunin. Ginebra, OIT, 1997, 86 p., at 22.

120
consideracin.
La Secretara prepara tambin un resumen de cada caso y lo enva a los
miembros del Comit, rgano poltico que est compuesto de 25
representantes de Estados. El Comit se reune dos veces al ao (abril-mayo y
agosto-septiembre). El procedimiento ante el Comit, que es enteramente
confidencial, se compone de dos fases que se detallan a continuacin:
admisibilidad y fondo.
(1)

Admisibilidad

El Comit de Convenciones y Recomendaciones estudiar la


admisibilidad de la queja individual en funcin de las diez reglas siguientes,
establecidas en el prrafo 14 (a) de la citada Decisin del Consejo Ejecutivo:
En primer lugar, no se aceptarn las quejas annimas, sino que deben
ser presentadas por escrito y debidamente firmadas por el comunicante.
En segundo lugar, tienen locus standi para presentar una queja tanto las
personas individuales que se consideran vctimas de la violacin que se
denuncia, como los grupos de personas que se consideren igualmente
vctimas. Adems, podrn presentar la queja ante el Comit tanto personas
individuales como organizaciones no gubernamentales que tengan un
conocimiento directo y fiable de la violacin que se denuncia.
En tercer lugar, la queja debe versar, en razn de la materia, sobre la
presunta violacin de los derechos humanos protegidos dentro de la esfera de
la competencia de la UNESCO, esto es, sobre materias relativas a la
educacin, ciencia, cultura e informacin. As, se aceptarn quejas relativas a
los derechos a la educacin, participacin en los progresos cientficos, libre
participacin en la vida cultural y derecho a la informacin, incluidas las
libertades de conciencia y expresin.
Igualmente, se consideran incluidas las libertades de pensamiento,
conciencia y religin; buscar, recibir y enviar informacin a travs de cualquier
medio sin consideracin de fronteras; la proteccin de los intereses morales y
materiales derivados de la produccin cientfica, literaria o artstica; y el
derecho a la libertad de reunin y asociacin con fines relacionados con la
educacin, ciencia, cultura e informacin.
En cuarto lugar, la denuncia debe de estar redactada de manera que sea
compatible con los principios que inspiran la UNESCO, la Carta de las
Naciones Unidas, la Declaracin Universal de Derechos Humanos y los Pactos
Internacionales de Derechos Humanos.
En quinto lugar, la queja no debe estar manifiestamente mal fundada,
sino que debe sustentarse en hechos concretos y debidamente probados en el
escrito de denuncia.
En sexto lugar, la utilizacin de este mecanismo no debe constituir un

121
abuso del derecho a presentar una queja. Por tanto, la denuncia debe de
estar redactada en trminos no ofensivos, que seran inaceptables para el
gobierno contra el que se dirige la queja. En la prctica, el Comit suprime de
oficio las partes aparentemente ofensivas de las quejas para continuar su
tramitacin.
En sptimo lugar, la queja debe de estar basada en informaciones de
primera mano y confiables. Por consiguiente, se rechazarn las quejas que
estn basadas exclusivamente en informaciones de prensa.
En octavo lugar, la queja se debi haber presentado en un plazo
razonable (que determina el propio Comit) a partir de la fecha en que
ocurrieron los hechos que se denuncian o bien en que fueron conocidos.
En noveno lugar, la queja no debe incurrir en la prohibicin contemplada
en el principio ne bis in dem. En consecuencia, no se admitirn las quejas
sobre denuncias que ya hayan sido objeto de un arreglo por parte de los
Estados, segn los principios inspiradores de la Declaracin Universal de
Derechos Humanos y de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos.
Por el contrario, si el caso est pendiente de resolucin ante otro rgano
internacional, ello no ser considerado como motivo de inadmisibilidad.
Por ltimo, en dcimo lugar, se plantea la cuestin del agotamiento
previo de los recursos internos. Esta regla no se aplica de modo absoluto por
el Comit, pues ha sido objeto de una interpretacin flexible en el sentido de
que la denuncia debe hacer constar, al menos, que se ha intentado agotar los
recursos internos y cul ha sido el resultado obtenido. Por tanto, no ser
necesario probar que se han agotado de modo efectivo todos los recursos de la
jurisdiccin interna del Estado.
Una vez estudiadas las posibles causas de inadmisibilidad de la queja, el
Director General solicitar al autor de la misma autorizacin para transmitirla,
con su nombre, al gobierno interesado, quien dispondr de un mes de plazo
para responder a las cuestiones de forma y de fondo que se presenten en la
queja. La respuesta del gobierno, tambin escrita, ser enviada al Comit para
su consideracin.
Finalmente, el Comit adoptar una decisin sobre la admisibilidad de
la queja, que ser comunicada a las partes. Esta decisin es, en principio,
definitiva, aunque puede ser revisada a la luz de nuevas informaciones que
puedan llegar al Comit cuando examine el fondo de la queja. Otras
alternativas para el Comit son declarar la suspensin del estudio de la queja
en espera de informaciones adicionales, o aplazar su estudio por razones
prcticas o tcnicas.
(2)

Fondo

Declarada admisible la queja y comunicada esa decisin a las partes, el


Comit asiste a las mismas en la bsqueda de un arreglo amistoso del asunto
en el marco de la promocin de los derechos humanos que son propios de la

122
competencia de la UNESCO (prrafo 14 K de la Decisin 104 en comento).
El gobierno interesado podr participar en las reuniones del Comit y
proporcionarle toda informacin oral o escrita que se le pueda requerir, tanto
sobre las cuestiones de admisibilidad como sobre las de fondo de la queja.
Aunque el prrafo 14 g) de la Decisin de 1978 permite al Comit en
circunstancias excepcionales solicitar al Consejo Ejecutivo autorizacin para
recibir en audiencia a otras personas cualificadas (tales como el autor de la
queja, la vctima u otros testigos de los hechos), nunca ha hecho uso de este
mecanismo procesal.
Conforme al prrafo 15 de la misma Decisin, el Comit redactar un
informe confidencial en el que resumir el asunto objeto de la denuncia y
formular sus recomendaciones.
El informe se dirige al Consejo Ejecutivo de la UNESCO, quien podr
decidir en privado las acciones a adoptar, que habitualmente consisten en
endosar las propuestas formuladas por su Comit de Convenciones y
Recomendaciones. A su vez, los informes que hace pblicos el Consejo
Ejecutivo sobre las actividades de su Comit de Convenciones y
Recomendaciones son vagos sobre las recomendaciones del mismo, y siempre
evitan mencionar en l pases especficos, de manera que la confidencialidad
del procedimiento persiste hasta el final del mismo.
Conforme a los prrafos 8 y 9 de la Decisin 104, el Director General
de la UNESCO tiene la prerrogativa de intervenir confidencialmente en el
asunto, en cualquier momento procesal de su tramitacin, por razones
humanitarias342, para ofrecer sus buenos oficios a las partes en la bsqueda
de una solucin a los problemas urgentes relativos a los derechos humanos de
la presunta vctima. En caso de xito en las gestiones del Director General, el
procedimiento se da por terminado.
Por su parte, el Comit puede proponer a las partes, a travs del
Consejo Ejecutivo, la adopcin de medidas especficas en el marco del arreglo
amistoso del asunto. Tambin puede sugerir al Director General, siempre a
travs del Consejo Ejecutivo, la adopcin de alguna iniciativa que facilite el
arreglo amistoso del asunto.
En la prctica, el Comit ha recibido quejas sobre violaciones del
derecho a la educacin, de la libertad de opinin, expresin, investigacin,
informacin y libertad de conciencia. Igualmente, sobre violaciones del derecho
a participar en el progreso cientfico y en la vida cultural. Tambin se han
denunciado violaciones de las libertades de reunin y de asociacin con
propsitos educativos, culturales o informativos.
En relacin a las personas vctimas directas de las violaciones, el Comit
ha recibido quejas sobre detencin, malos tratos, desapariciones, exilio,
suspensin o destitucin de profesionales de la enseanza, expulsin de
342 Prerrogativa que tambin reconoce al Director General la resolucin 19 C/12.1 de la
Conferencia General de la UNESCO.

123
estudiantes de universidad, supresin de puestos de trabajo en la enseanza y
relegacin (exilio interior) de intelectuales, artistas o profesores.
Tambin se han alegado ante el Comit el derecho del nio a una
proteccin especial en el mbito educativo, los derechos de las minoras a
ejercitar su propia cultura, religin y lengua, as como los derechos de los
pueblos a la libre determinacin en el contexto de su desarrollo cultural.
El Comit ha estudiado en el perodo comprendido entre 1978 y 2007
un total de 545 casos. De ellos, el Comit ha podido declarar resueltos 344
casos343 sobre los siguientes aspectos: 211 personas fueron puestas en
libertad; 21 personas fueron autorizadas a salir del pas en que eran objeto de
persecucin poltica; 35 exiliados por razones polticas fueron autorizados a
retornar a su pas de origen; 29 personas se pudieron reincorporar a su puesto
de trabajo en el campo educativo; y 14 personas recuperaron una publicacin o
emisora de radio que haban sido prohibidas como consecuencia de la censura
por motivos polticos; etc.
El procedimiento descrito adolece, sin embargo, de algunas
deficiencias que le han restado importancia en la prctica. As, conviene
recordar que el Comit de Convenciones y Recomendaciones del Consejo
Ejecutivo de la UNESCO est compuesto de representantes de gobiernos y
no de expertos independientes, lo que resta independencia y credibilidad al
mecanismo de proteccin.
Se recordar tambin que el procedimiento ante el Comit es
confidencial y que las reglas de admisibilidad son prolijas, si bien la que se
refiere al agotamiento de los recursos internos se interpreta con una cierta
flexibilidad en la prctica del Comit.
El escollo fundamental se refiere a que el Comit debe buscar un
arreglo amistoso entre la partes, pero no tiene atribuciones para investigar los
hechos autnomamente. Ello, unido al secretismo excesivo que pareciera
practicar la Secretara al no hacer pblico ni siquiera el reglamento interno del
Comit, ha hecho que las organizaciones no gubernamentales hayan restado
credibilidad a este procedimiento.
Para superar estas deficiencias, se ha propuesto que el Comit refuerce
su independencia cambiando su composicin de miembros gubernamentales a
expertos independientes, incluso reduciendo su nmero a cinco344.
Adems, el Comit debiera tener facultades investigadoras de los
hechos denunciados en el marco de un procedimiento que sea contradictorio,
de manera que las partes tengan garantizado el principio de igualdad de armas.
Segn este principio, las informaciones proporcionadas por los gobiernos al
343 Por el contrario, 201 quejas fueron consideradas inadmisibles o estaban pendientes de
decisin.

344 WEISSBRODT (David) & FARLEY (Rose): The UNESCO Human Rights Procedure: An
Evaluation, Human Rihts Quarterly, vol. 16, number 2, May 1994, pp. 391-414, at 411-412.

124
Comit no deben gozar del beneficio de la duda en materia de prueba, sino que
se deben contrastar en pie de igualdad con las suministradas por el querellante
individual.
Igualmente, todo procedimiento contradictorio debiera garantizar la
igualdad de oportunidades de las partes a la hora de formular alegaciones y
presentar pruebas en su defensa ante el Comit. A este respecto, el Comit
podra perfeccionar su procedimiento si ejerciera la competencia, por
excepcional que sea, de celebrar audiencias de testigos que presenten la
vctima o el querellante, adems de las audiencias que ya concede al Estado
interesado.
Tambin sera deseable que el Comit pudiera adoptar medidas
provisionales, con el objeto de evitar ulteriores perjuicios a la vctima, sin que
ello prejuzgue la cuestin de fondo. De otro lado, los mtodos de trabajo del
Comit debieran revisarse para permitirle hacer pblicos los resultados de sus
trabajos, lo que facilitara la fiscalizacin de sus actividades e incentivara a las
vctimas a recurrir al Comit.
Lo cierto es que, ante la falta de transparencia del procedimiento, las
organizaciones no gubernamentales han ido perdiendo confianza en el mismo.
Segn S. MARKS, nunca se ha publicado, ni siquiera, el reglamento interno del
Comit, debido a que hasta ahora ha imperado la tendencia a confundir la
confidencialidad del procedimiento con el secreto absoluto345.
En definitiva, el procedimiento diseado en 1978 por la Decisin 104 del
Consejo Ejecutivo de la UNESCO para tramitar quejas individuales por
violacin de los derechos educativos, se inspir estrechamente en los trminos
del procedimiento confidencial que se haba establecido en el sistema de las
NU. En efecto, la resolucin 1503 de 1970 del ECOSOC, haba puesto en
marcha un procedimiento confidencial para tramitar las quejas individuales que
pudieran calificar una situacin de violaciones masivas y flagrantes de los
derechos humanos en un pas concreto que la Comisin DH podra investigar.
Pero el procedimiento 1503" fu rpidamente superado en la prctica
de la Comisin DH por el desarrollo del procedimiento 1235" o pblico, as
llamado por encontrar su fundamento en la resolucin 1235 de 1967 del
ECOSOC. En este marco, la Comisin DH ha establecido y el actual Consejo
DH lo ha continuado- un gran nmero de procedimientos pblicos especiales
(relatores especiales) para investigar violaciones de derechos humanos en un
pas determinado, o bien un tema concreto en todo el mundo (ejecuciones
extrajudiciales, tortura, desapariciones, detencin arbitraria, etc.).
A su vez, estos procedimientos especiales han sido facultados para
recibir y tramitar quejas individuales dentro de su respectiva esfera de
competencia, sin necesidad de que se hayan agotado previamente los recursos
345 MARKS, Stephen P.: The Complaint Procedure of the United Nations Educational,
Scientific and Cultural Organization in HANNUM, Hurst (ed.): Guide to International Human
Rights Practice. 2nd. ed. Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 1992, 308 p., at 86-98,
especialmente 96-97.

125
internos, en aplicacin de las normas internacionales de derechos humanos
relevantes de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, otras normas
del derecho internacional general y los tratados internacionales que el Estado
interesado haya suscrito. Estamos, pues, en presencia de un nuevo modelo de
proteccin jurdica de la vctima de violaciones de los derechos humanos en el
plano extra-convencional. De todas sus actividades, el sistema de relatores
especiales rinde informe pblico anualmente al Consejo DH346.
En conclusin, el procedimiento basado en la Decisin de 1978 del
Consejo Ejecutivo de la UNESCO fu vlido en la dcada de los setenta, como
tambin lo fu entonces el procedimiento 1503" o confidencial de la CDH.
Pero, para conservar su validez, debiera ser revisado urgentemente a la luz de
la prctica desarrollada en la CDH bajo el procedimiento 1235" o pblico.
(b) Quejas sobre situaciones de violaciones
sistemticas del derecho a la educacin
La nocin de violacin sistemtica de los derechos humanos en un
determinado pas procede de la resolucin 1235 del ECOSOC, de 1967, que
establece el procedimiento pblico para estudiar situaciones de violaciones
flagrantes y masivas de los derechos humanos en un pas concreto. Como
hemos visto en el epgrafe anterior, la nocin de situaciones fue continuada
por la resolucin 1503 del ECOSOC, de 1970, que cre a su vez el
procedimiento confidencial de investigacin de violaciones flagrantes y masivas
de los derechos humanos en un pas concreto, sobre la base de las denuncias
individuales recibidas.
Tratndose del derecho a la educacin, la UNESCO cre en 1978 un
mecanismo especfico para tratar de las violaciones sistemticas de los
derechos humanos y educativos en particular. Este mecanismo, regulado en
los prrafos 10 y 18 de la Decisin 104 EX/3.3, de 3 de marzo de 1978, del
Consejo Ejecutivo de la UNESCO, se prev para asuntos sobre violaciones
masivas, sistemticas o flagrantes de los derechos humanos, tales como las
polticas de agresin, injerencia en los asuntos internos, ocupacin del territorio
de otro Estado, colonialismo, genocidio, apartheid, racismo y opresin nacional
o social.
Se trata, por tanto, de quejas sobre polticas de los Estados que son
claramente contrarias a las normas de ius cogens de derechos humanos y que,
por acumulacin de casos individuales respecto a un mismo pas, configuran
una situacin de violacin flagrante y masiva de los derechos humanos en ese
pas, en particular de los derechos protegidos en la esfera de la UNESCO.
A diferencia del mecanismo confidencial que se ha estudiado en el
epgrafe anterior para tramitar las quejas individuales por parte del Comit de
Convenciones y Recomendaciones, las quejas por violaciones sistemticas de
los derechos humanos son tericamente estudiadas por el Consejo Ejecutivo
346 Vid. supra: El procedimiento pblico de quejas individuales (Procedimiento 1235): el
sistema de Relatores Especiales del Consejo de Derechos Humanos.

126
y la Conferencia General de la UNESCO en sesin pblica. A la luz de las
informaciones disponibles, esos rganos determinan las medidas a adoptar
ante tales situaciones.
Ahora bien, antes de que tanto el Consejo Ejecutivo como la Conferencia
General de la UNESCO puedan estudiar denuncias sobre violaciones
sistemticas de los derechos humanos, habr intervenido previamente el
Comit de Convenciones y Recomendaciones del Consejo Ejecutivo, quien
tiene tambin en este procedimiento una doble facultad, de naturaleza
confidencial:
En primer lugar, el Comit realiza un examen detallado del fondo de las
cuestiones denunciadas, a fin de determinar cules meritan ser procesadas por
el propio Comit (fase de admisibilidad).
En segundo lugar, identificadas las cuestiones que merezcan su
atencin, el propio Comit intentar un arreglo amistoso del asunto entre las
partes (fase de conciliacin).
Pues bien, solamente en el caso de que el Comit considere que el
arreglo amistoso propuesto no ha sido aceptado por alguna de las partes,
podr informar de ello al Consejo Ejecutivo y a la Conferencia General de la
UNESCO, quienes examinarn a su vez en sesin pblica tales cuestiones.
Pero en la prctica se ha observado que el Comit slo ha examinado
nueve cuestiones de violaciones sistemticas de los derechos humanos y no
ha transmitido ninguna de ellas al Consejo Ejecutivo. Por consiguiente, este
mecanismo no se ha utilizado.
En su lugar, el Comit ha preferido reconsiderar tales comunicaciones
por la va de su tratamiento en tanto que "comunicaciones individuales" y, por
tanto, cubiertas nuevamente por el manto de la confidencialidad.
Es obvio, por tanto, que las posibilidades de la UNESCO en materia de
violaciones masivas de derechos humanos, no se han desarrollado hasta la
fecha debido a una evidente falta de voluntad poltica de sus Estados
miembros.
Siendo claramente insatisfactoria esta situacin, es urgente que la
UNESCO se inspire en el procedimiento 1235" del ECOSOC, para desarrollar
en consonancia las potencialidades de su sistema de situaciones de
violaciones masivas de los derechos humanos. En efecto, el procedimiento
pblico del Consejo DH ofrece mltiples modelos para la investigacin de
situaciones de violaciones masivas de los derechos humanos en el marco de
las NU.
En este sentido, la Conferencia General podra solicitar al Director
General el envo de misiones de investigacin a pases donde existan
situaciones de violaciones masivas y sistemticas de los derechos humanos y,
en particular, de los derechos educativos.

127

SELECCIN BIBLIOGRFICA
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- Todos los documentos de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos se pueden
consultar en el Portal de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
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- Los documentos de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos relativos a Espaa
son accesibles en http://www.ohchr.org/SP/Countries/LACRegion/Pages/VEIndex.aspx
- Los principales instrumentos internacionales de derechos humanos (convenciones, protocolos,
etc.) se pueden consultar en http://www2.ohchr.org/spanish/law/
- OACNUDH: Trabajando con el Programa de las Naciones Unidas en el mbito de los Derechos
Humanos. Un manual para la sociedad civil. Nueva York y Ginebra, 2008, 194 p. Disponible en:
www.ohchr.org/civilsocietyhandbook/
- La informacin destinada al mecanismo de examen peridico universal (EPU) del Consejo DH
se debe enviar a la siguiente direccin electrnica: UPRsubmissions@ohchr.org
- La base de datos de los procedimientos especiales sobre Venezuela se encuentra en
http://ap.ohchr.org/documents/dpage_s.aspx?c=203&su=202
- Las quejas dirigidas a cualquier mecanismo extra-convencional de proteccin se pueden
remitir a la siguiente direccin electrnica: webadmin@ohchr.org
- Las quejas dirigidas al Grupo de Trabajo sobre la Detencin Arbitraria del Consejo de
Derechos Humanos se deben enviar a: wgad@ohchr.org
- Las quejas dirigidas al Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias
del Consejo de Derechos Humanos se deben enviar a: wgeid@ohchr.org
- Las solicitudes de accin urgente dirigidas a cualquier mecanismo extra-convencional de
proteccin, tanto geogrfico como temtico, se deben remitir a: urgent-action@ohchr.org
Notas:
1. las quejas enviadas por va electrnica a los mecanismos convencionales de
proteccin, debern ir seguidas de la versin en papel debidamente firmadas por el
denunciante (la vctima o su representante).

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2. Existen formularios orientativos para presentar quejas individuales ante cuatro
Comits establecidos en tratados y once procedimientos temticos del Consejo de
Derechos Humanos. Vid. www.ohchr.org/civilsocietyhandbook/ pp. 155-176 de la
versin espaola del Manual.
3. El Comit sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad ha publicado un
folleto informativo (doc. CRPD/C/5/2, de 15 de junio de 2011, 2 p.) y sus directrices
para la presentacin de quejas individuales (doc. CRPD/C/5/3, de 15 de junio de 2011,
3 p.)

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