Manual de Estudios Estratégicos y de Seguridad Internacional (1)

NM.
REGISTRO: 201500000016190
Manual de Estudios Estratgicos y Seguridad Internacional
Manual de Estudios
Estratgicos y Seguridad
Internacional
-DYLHU-RUGQ
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Primera edicin: 2013
Javier Jordn, 2013

Plaza y Valds S.L., 2013
Derechos exclusivos de edicin reservados para Plaza y Valds Editores. Queda prohibida cualquier
forma de reproduccin o transformacin de esta obra sin previa autorizacin escrita de los editores,

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www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algn fragmento de esta obra.
Plaza y Valds, S. L.
Murcia, 2. Colonia de los ngeles.
28223, Pozuelo de Alarcn.
Madrid (Espaa).
: (34) 918625289
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www.plazayvaldes.com.mx
ISBN: 978-84-15271-59-8
D. L.: M-39360-2012
Ilustracin y diseo de cubierta: Javier Jubera Garca
Impresin: Ulzama Digital
ndice
Prlogo ............................................................................................................................... 7
Introduccin .....................................................................................................................11
Enfoques tericos de los estudios estratgicos
Javier Jordn ...................................................................................................................15
Marco jurdico del uso de la fuerza en las relaciones internacionales
Pilar Pozo ........................................................................................................................45
La evolucin de la estrategia militar desde Clausewitz hasta
la Segunda Guerra Mundial
Jos Luis Calvo ................................................................................................................ 89
Revoluciones militares y revoluciones en los asuntos militares
Josep Baqus..................................................................................................................117
El poder militar terrestre, naval, areo y en el espacio
Josep Baqus y Jos Luis Calvo ....................................................................................147
Dilema de seguridad, disuasin y diplomacia coercitiva
Javier Jordn .................................................................................................................179
Armas nucleares y control de armamento de destruccin masiva
Guillem Colom ...............................................................................................................205
Polticas pblicas de defensa
Jos Antonio Pea..........................................................................................................239
#
$
Javier Jordn .................................................................................................................265
Insurgencia y contrainsurgencia
Miguel G. Guindo ..........................................................................................................287
Terrorismo
Manuel R. Torres y Javier Jordn ..................................................................................307
Ciberguerra
Manuel R. Torres ............................................................................................................329
Inteligencia estratgica
Diego Navarro ...............................................................................................................349
Anlisis de Inteligencia estratgica
Javier Jordn .................................................................................................................369
Bibliografa ....................................................................................................................393
Sobre los autores ............................................................................................................423
Prlogo
PRLOGO
Originalmente, el estudio de la estrategia se circunscriba al mbito de la guerra,

y sus autores eran gentes de armas que unan a sus conocimientos militares la inquietud intelectual por conceptualizar aquello que practicaban en el campo de batalla. Los
estudios estratgicos eran una consecuencia directa de la actividad guerrera, que proli%&'

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A menudo, era el anlisis de la derrota lo que impulsaban las escasas publicaciones
de estrategia. Uno de esos derrotados fue el general ateniense Tucdides, autor de
una obra de referencia en los estudios estratgicos: Historia de la Guerra del Peloponeso. El general era el estratego, quien haca de los hombres, soldados y desarrollaba su saber en el campo de batalla para ofrecer la victoria a su pueblo.
No es de extraar que la obra escrita sobre el pensamiento estratgico haya sido
escasa y dispersa hasta la Guerra Fra, si tenemos en cuenta que la direccin de la
guerra era cosa de las clases privilegiadas y que, con frecuencia, los conocimientos
se transmitan de forma oral, evitando compartirlos con potenciales enemigos.
Con la Revolucin francesa, la defensa nacional pas a ser asunto de todos los
ciudadanos. Surgen los ejrcitos nacionales. Es la nacin en armas. Y sta es la razn
por la que renace el inters por los estudios estratgicos en colectivos que hasta entonces no mostraban una especial inquietud por ellos. Entre 1789 y 1815, Europa es un
campo de batalla donde se enfrentan las naciones, y donde autores como Clausewitz
o Jomini, apoyndose en el racionalismo de la Ilustracin, aportan grandes avances
al conocimiento de estos temas, materializando lo que deca Descartes: el conocimiento es racional cuando es lgicamente necesario y universalmente vlido.
Hasta el siglo /;/"+&+<
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victoria militar. A partir de Clausewitz queda claro que la guerra tiene un objetivo
estrictamente poltico y no puramente militar. La decisin de empearse en una guerra es del gobierno y, con el tiempo, tambin su direccin y supervisin ser tarea
de los polticos.
Tras la experiencia de la Primera Guerra Mundial, Liddell Hart fue uno de los
pensadores que hizo ms hincapi en no confundir la victoria militar con la poltica,
pero ya en el siglo > a. C., el chino Sun Tzu explicaba en su obra El arte de la guerra

MANUAL DE ESTUDIOS ESTRATGICOS Y SEGURIDAD INTERNACIONAL
la necesidad de distinguir claramente la victoria del ejrcito de la victoria del pas.

Terminaron los tiempos en los que el homo estrategicus no buscaba sino la victoria
sobre el enemigo, empleando todo lo que poda contribuir a alcanzarla, sin someterse
a demasiadas consideraciones ticas.
Los principales autores de los estudios militares siempre han sido oriundos de
aquellos pases que lideraban militarmente el mundo. As, durante el Imperio espaol destacaron autores como Bernardino de Mendoza, comandante de los ejrcitos
de Flandes y autor de la obra Theorica y practica de guerra (1577). Esta relacin se
mantendr a lo largo de la historia y hoy son los autores estadounidenses los que ms
abundan. Sin embargo, la globalizacin facilita el trasiego de saberes y el lugar de
nacimiento de los pensadores estratgicos no resulta decisivo, aunque la lengua y su

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y asentar las teoras estratgicas.
Con la aparicin de las armas nucleares, la estrategia militar asciende al nivel
poltico, que es en ltima instancia quien decide cundo, cmo y dnde utilizarla,
o simplemente cmo debe ser la estrategia de disuasin nuclear. A partir de ese
momento crece el inters por los estudios estratgicos en las universidades, centros
de pensamiento y en las organizaciones internacionales de seguridad. Los autores
militares ceden el protagonismo a los civiles, mayoritariamente asociados a las universidades.
En Espaa, la evolucin de los estudios estratgicos ha sido aun ms lenta que en
los pases de nuestro entorno. Las razones hay que buscarlas en la autarqua en la que
ha vivido nuestro pas durante casi todo el siglo /;/ y gran parte del //, y en la ausencia
de sentimiento de amenaza por parte de la poblacin. Ambos factores no propiciaban
los estudios internacionales. La situacin cambia con la llegada de la democracia y el
ingreso en organizaciones como la UE o la OTAN, y con la dispersin internacional de
nuestros intereses y nuestra participacin en operaciones de paz.
Los estudios estratgicos han sufrido una gran transformacin, basada en un enfoque multidisciplinar que requiere analistas de muy diversas reas, y es en la universidad donde resulta ms fcil encontrar equipos de estas caractersticas.
El libro que el lector tiene en sus manos est escrito mayoritariamente por
profesores universitarios: Pilar Pozo, Josep Baqus, Guillem Colom, Jos Antonio
Pea, Manuel Torres, Miguel G. Guindo y Diego Navarro, todos ellos con capacidad investigadora acreditada, a la que se une una ms que demostrada capacidad de
anlisis. A los ya citados hay que aadir un autor militar como es el coronel Jos
Luis Calvo quien, como los pensadores clsicos, ana la experiencia operativa en
La obra aborda desde la evolucin de la estrategia militar o los enfoques tericos que nos ayudan a comprender las estrategias actuales, hasta los aspectos de
mxima actualidad, como son los conceptos de seguridad, disuasin o diplomacia

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las armas nucleares, la ciberguerra, las polticas pblicas de defensa o la inteligencia estratgica. Todo ello, sin olvidar los aspectos legales del uso de la guerra que
condicionan el empleo de la fuerza. En suma, estamos ante una obra muy actual y
completa que ayudar a comprender las complejas relaciones internacionales en un
mundo sometido a tensiones de muy diferente naturaleza.
Miguel ngel Ballesteros
General de Brigada
Director del Instituto Espaol de Estudios Estratgicos
Ministerio de Defensa
PRLOGO
diversas zonas de operaciones con una excelente capacidad de anlisis. El libro ha

sido coordinado por uno de los investigadores espaoles que en este campo goza de
mayor prestigio, el profesor Javier Jordn, que a su labor de coordinacin ha sumado
una importante aportacin como autor.

11
Introduccin
Los estudios estratgicos abordan su objeto de anlisis asumiendo premisas

compartidas actualmente por los enfoques realista y liberal. La inexistencia de una
autoridad supranacional, dotada de facultades coercitivas universales frente a eventuales transgresores, invita a que los Estados y otros actores polticos se doten de
capacidades armadas para garantizar su supervivencia y defender sus intereses. En
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que trascienden a los actores implicados, afectando a la regin donde se producen y
llegando en algunos casos a perturbar el sistema global. En este contexto, es lgico
preguntarse si las capacidades militares y el empleo que se hace de ellas se adecuan a
los objetivos polticos que se pretenden alcanzar. Los estudios estratgicos tratan de
esclarecer dicho interrogante. Como es fcil de intuir, la perspectiva de los estudios
estratgicos tambin guarda una relacin estrecha con algunas ideas del pensamiento
de Carl von Clausewitz, particularmente con la naturaleza poltica de la guerra y con
la concepcin de la estrategia como vnculo entre el quehacer poltico y militar.
Al igual que otros mbitos de la Ciencia Poltica, los estudios estratgicos han
tenido su origen y gran parte de su desarrollo en el mundo anglosajn. Aunque ya
existan instituciones dedicadas al estudio de la seguridad y defensa como, por ejemplo, la Royal United Services Institution en Londres o el Institute des Hautes tudes
de Defense Nationale en Pars, la creacin de la RAND Corporation en 1948 contribuy sustancialmente a que los estudios estratgicos se convirtiesen en un rea de
investigacin con entidad propia. Al mismo tiempo, la RAND jug un papel muy
destacado en la elaboracin de la doctrina nuclear de Estados Unidos, en especial durante los aos en que Robert MacNamara ocup el cargo de Secretario de Defensa.
Los estudios estratgicos se consolidaron a lo largo de la Guerra Fra. En 1958
se fund el Instituto de Estudios Estratgicos de Londres (IISS), otra institucin que
INTRODUCCIN
A comienzos de siglo, la violencia organizada contina presente en las relaciones internacionales y nada presagia su marginacin a medio o largo plazo. Esta
realidad explica el inters de un Manual de Estudios Estratgicos. Los estudios es'

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!ticos. Se trata de un rea multidisciplinar, en la que convergen especialistas civiles
y militares, y donde las aportaciones, entre otras, de la Historia, la Economa, las
Matemticas, la Sociologa y el Derecho Internacional contribuyen a enriquecer un
mbito de estudio estrechamente ligado a la Ciencia Poltica.

12
ha desempeado un papel primordial en la difusin de esta rama del conocimiento.

El Military Balance, que ofrece un anlisis pormenorizado de las fuerzas armadas
de todo el mundo, se ha convertido en un documento indispensable para el estudio
de los equilibrios de poder regionales, el gasto militar y el impacto de los avances
tecnolgicos sobre las capacidades armadas de los Estados.
Paralelamente a su desarrollo en los think-tanks, los estudios estratgicos encontraron eco en algunas universidades norteamericanas y britnicas. En 1951, la
Universidad de Columbia cre el Institute of War and Peace Studies, bajo el patronazgo de su entonces presidente, el general Dwight D. Eisenhower. Y en 1953 abri
sus puertas el Departamento de Estudios de la Guerra del Kings College of London,
bajo la direccin del historiador militar Michael Howard. Varias dcadas despus es
posible encontrar un buen nmero de instituciones y programas universitarios sobre
la materia como, por ejemplo, el Centro de Estudios Estratgicos de la Universidad
John Hopkins, dirigido por Eliot A. Cohen; el Center for Peace and Security Studies
de la Universidad de Georgetown; el programa de estudios estratgicos de la Universidad de Aberdeen, o el centro estudios estratgicos de la Universidad de Reading,
dirigido por Colin S. Gray, otro de los principales autores de referencia en la materia.
Los estudios estratgicos se han ido extendiendo por el resto del mundo. En
1977, la Universidad de Tel Aviv inaugur el que ms tarde sera conocido como
Jafee Center for Strategic Studies (en la actualidad integrado en el Instituto de Estudios de Seguridad Nacional). En 1992 surgi en Pars la Fondation pour la Recherche Stratgique. Y en 1996 se fund el Strategic and Defence Studies Centre
en la Universidad Nacional de Australia. En Espaa, la primera institucin dedicada

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(IEEE), puesto en marcha en el seno del Ministerio de Defensa en el ao 1970. En
1986 se cre el Grupo de Estudios Estratgicos (GEES), y en 2001 el Real Instituto
Elcano de Estudios Internacionales y Estratgicos, ambos en Madrid. Los aspectos
relacionados con la defensa tambin son abordados por otros think-tanks espaoles
especializados en relaciones internacionales, como por ejemplo FRIDE, CIDOB o
INCIPE.
En el mbito universitario espaol, la difusin de los estudios estratgicos se
ha visto potenciada por el respaldo del IEEE y del Centro Superior de Estudios de la
Defensa Nacional (CESEDEN) a travs de diversas acciones orientadas a promover
la cultura de defensa. Adems de ayudar a la celebracin de jornadas y seminarios,
estas iniciativas han permitido la consolidacin de los estudios estratgicos mediante

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congresos, promovidos por profesores e investigadores de numerosas universidades
espaolas.

13
La publicacin del Manual de Estudios Estratgicos y Seguridad Internacional supone un paso ms en la construccin de la comunidad estratgica espaola.
El hecho de que el libro se derive de la Accin Complementaria del Ministerio de
Ciencia e Innovacin Entre dos dcadas. Tendencias globales en seguridad internacional (CSO2009-08431-E/SOCI) es otra prueba del acomodo que van encontrando

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disearlo y redactarlo hemos tratado de abordar, si no todas, al menos s las principales temticas que componen los estudios estratgicos. Buena parte de los autores
que han participado en su elaboracin son miembros del Grupo de Estudios sobre
Seguridad Internacional (GESI), integrado por profesores de varias universidades
espaolas que desde hace aos investigan e imparten docencia sobre seguridad y
defensa, y que han creado una red informal de trabajo en la que tambin participan
profesionales externos al mbito acadmico. A ellos se aaden otros autores, como
los profesores Guillem Colom y Diego Navarro, y el coronel Jos Luis Calvo, con
los que desde hace tiempo mantenemos una fructfera colaboracin. Con este libro
ofrecemos un resultado tangible de los resultados del Grupo. En mi rol de coordinador del Manual, aprovecho estas lneas introductorias para agradecer al resto de
autores el excelente trabajo realizado y su buena disposicin para adaptarse a las
directrices que requiere cualquier obra colectiva.
Javier Jordn
Granada, 1 de septiembre de 2012
INTRODUCCIN
Uno de los lugares donde se aprecia mejor dicha dinmica es en el Instituto

Universitario General Gutirrez Mellado, dependiente de la UNED, donde convergen estudiantes y profesores procedentes del mbito civil y militar. Otro grupo pionero en el panorama acadmico ha sido UNISCI, en la Universidad Complutense de
Madrid. En el rea especializada de la inteligencia estratgica para la seguridad y
la defensa, la colaboracin entre el Centro Nacional de Inteligencia y las Universidades Rey Juan Carlos y Carlos III ha dado lugar, respectivamente, a la Ctedra de
Servicios de Inteligencia y Sistemas Democrticos, y al Instituto de Investigacin en
Inteligencia. Por su parte y este libro es en gran medida fruto de ello, la colaboracin entre la Universidad de Granada y el Mando de Adiestramiento y Doctrina del
Ejrcito de Tierra (MADOC) se ha traducido al cabo de los aos en la creacin del
Centro Mixto UGR-MADOC y en un amplio abanico de actividades que han hecho
posible el trabajo en comn de investigadores militares y civiles.
01
Enfoques tericos de los

estudios estratgicos
Javier Jordn
Contenido
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Introduccin
El realismo clsico
El realismo estructural de Kenneth N. Waltz
El realismo defensivo
El realismo ofensivo
El realismo neoclsico
Liberalismo comercial e interdependencia compleja
La paz democrtica
El institucionalismo neoliberal

17
Introduccin
En este captulo se exponen dos de los principales enfoques tericos de las relaciones
internacionales el realismo y el liberalismo, prestando atencin a aquellos aspectos que
guardan una relacin estrecha con los estudios estratgicos. Para el estudio de la tradicin
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realismo estructural (o neorrealismo), realismo defensivo, realismo ofensivo y realismo
neoclsico. Del liberalismo se han seleccionado tres teoras que enriquecen el anlisis
sobre la amenaza y empleo de la fuerza en las relaciones entre Estados: el liberalismo comercial, la paz democrtica y el institucionalismo neoliberal.
El realismo clsico
La tradicin realista constituye el enfoque mayoritario de los estudios estratgicos. Es
posible atisbar sus antecedentes histricos en autores clsicos como Sun Tzu, Tucdides,
Maquiavelo y Hobbes. Sin embargo, la aplicacin del trmino realista en el anlisis de
las relaciones internacionales tuvo lugar pocos meses antes de la Segunda Guerra Mundial,
cuando Edward Hallett Carr, profesor en la Universidad de Aberystwyth (la cuna de los
estudios sobre poltica internacional), dividi a los estudiosos de la disciplina en dos escuelas: realistas y utpicos. Segn Carr, la corriente realista aspirara a describir y explicar
la realidad tal como es, no como debera ser, sin entrar en valoraciones morales.
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%]+dominante, siendo Hans Morgenthau el mximo exponente de lo que ms tarde se ha dado
en llamar el realismo clsico. Entre los trabajos de Morgenthau destaca su libro Politics
among Nations: The Struggle for Power and Peace, publicado en 1948.
A la hora de explicar la poltica internacional, el realismo clsico presta atencin a
tres niveles de anlisis (que algunos aos despus Kenneth N. Waltz denominar las tres
imgenes de las relaciones internacionales): es decir, el nivel del individuo (las lites que
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ansia de poder a la esfera internacional) y el sistema internacional. La caracterstica ms
ENFOQUES TERICOS DE LOS ESTUDIOS ESTRATGICOS
Los estudios estratgicos necesitan de teoras que doten de sentido a los fragmentos
inconexos de informacin que a menudo nos proporciona la realidad, que expliquen o

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enorme variedad de hechos concretos en un nmero pequeo de propuestas y asunciones
conceptuales.

18
reseable de este ltimo es la anarqua, ya que la ausencia de autoridad mundial, que acote
la ambicin y agresividad de los Estados, deja el camino abierto a la competencia a ultranza entre stos.
De los tres niveles de anlisis (el individuo, el Estado y el sistema internacional),
Morgenthau concede mayor relevancia al primero. El carcter permanente y universal de
la naturaleza humana, con su animus dominandi+

+

&!cios, ayuda a entender el comportamiento internacional pasado, presente o futuro de los
Estados pensando como lo haran sus respectivos gobernantes. En palabras de Morgenthau
(2006: 5): Nos ponemos en el lugar de un estadista que se enfrenta a un determinado
problema de poltica exterior en unas circunstancias concretas, y nos preguntamos qu
alternativas racionales tiene, cul debe elegir y cmo debe afrontar el problema en esas
circunstancias (presumiendo siempre que acta de manera racional) [...]. Contrastar esa

los acontecimientos de la poltica internacional.
El planteamiento de Morgenthau tiene un carcter general. Obviamente, los prejuicios, la personalidad, las preferencias subjetivas, los errores de apreciacin o los dictados
del control democrtico pueden afectar al clculo racional del estadista. Al mismo tiempo,
la falta de apoyo popular puede limitar las opciones de un gobierno cuando trata de movilizar los recursos necesarios para alcanzar los objetivos de la poltica exterior. Pero lo
importante es la relacin directa aunque mediada por el grupo poltico o el Estado que
Morgenthau establece entre el egosmo y el ansia de poder, fuertemente enraizados en los
individuos, y la conducta de los Estados en la esfera internacional. Desde esta perspectiva,

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vidad variaran en funcin de la compatibilidad de intereses, de la mayor o menor agresividad de sus dirigentes y de las caractersticas de los sistemas polticos de los Estados,
especialmente de las grandes potencias.

19
Cuadro 1. Principios comunes de la tradicin realista
Importancia del grupo. Desde pocas remotas, los seres humanos se

La poltica tiene lugar entre colectivos, tanto en el plano domstico como en

las interacciones entre otros tipos de colectividades.
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estructuras sociales e instituciones.
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2. El realismo estructural de Kenneth N. Waltz

En 1979, Theory of International Politics, del norteamericano Kenneth N. Waltz, se
convirti en la nueva obra de referencia del enfoque realista, iniciando la corriente conocida como neorrealismo o realismo estructural.
El propsito de Waltz consista en desarrollar una teora parsimoniosa (es decir, sencilla, capaz de explicar un fenmeno complejo con un nmero reducido de proposiciones)
sobre la poltica internacional. Para ello, Waltz limita su atencin a la tercera imagen: la
estructura del sistema internacional y los resultados que de ella se derivan (por ejemplo, la
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ideologa, el tipo de rgimen poltico, la ambicin de sus lderes, la racionalidad o irracionalidad de stos, etc.), pero los deja al margen de su teora por dos razones:
Las diversas corrientes realistas comparten cuatro presupuestos bsicos:

45
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comportamiento exterior de los Estados que sus particularidades internas.
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de un modelo explicativo. Para elaborar una teora es preciso abstraerse de la
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explicaciones y predicciones generales.
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+ca exterior de un determinado pas o una intervencin militar concreta, ya que en ese caso
resultara imprescindible descender al nivel de las unidades, tal como hace en la actualidad
el realismo neoclsico (que veremos un poco ms adelante). Lo que l propone es una teora general sobre la poltica internacional.
Waltz (2010: 88-99) entiende el sistema internacional como una estructura compuesta por
unidades que interactan entre s y que posee los siguientes principios:
a) Principio de ordenacin (puede ser anrquico o jerrquico).
b) Carcter de las unidades (funcionalmente similares o diferenciadas).
c) Distribucin de capacidades.
Segn Waltz, las dos primeras caractersticas del sistema son constantes. La inexistencia de una autoridad poltica efectiva a escala internacional da lugar a la anarqua, y
sta, unida a la bsqueda egosta del inters nacional y al principio de autotutela, lleva a
que los Estados se comporten como unidades funcionalmente similares (es decir, ninguno
se especializa en una funcin concreta, como s sucede en otros sistemas, por ejemplo, en
los componentes del hardware de un ordenador). Ninguno quiere ser dependiente de los
dems y por ello evita la especializacin de funciones. El nico aspecto del sistema que vara es la distribucin de capacidades materiales (actuales y potenciales). El poder de los Es+$%%=
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El modelo de Waltz se centra en la poltica de las grandes potencias porque son las que
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+<$mas multipolares, bipolares y unipolares). La consideracin de gran potencia depende del
poder agregado del pas; es decir, de la suma de su tamao fsico, poblacin, dotacin de
recursos, fuerza militar, estabilidad poltica y competencia. Waltz (2010: 93-95) reconoce
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caso de que alcanzaran una relevancia similar a la de las grandes potencias.

21
Equilibrio de poder

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trapesar la fuerza creciente de otro Estado o bloque de Estados. Los medios utilizados pueden ser internos (aumento de la capacidad econmica, militar, etc.) o externos (creacin de
alianzas, debilitamiento de las coaliciones contrarias, etc.). Segn Kenneth N. Waltz, para
que se produzca el equilibrio de poder slo es necesario que exista un sistema de autotutela
con dos o ms unidades. Es decir, anarqua y unidades que quieran sobrevivir.
Emulacin; los Estados tienden a imitar o a innovar frente a las prcticas exitosas de
otros. Un actor puede hacer caso omiso de las presiones externas (por ejemplo, no contrapesar a una potencia regional con aspiraciones hegemnicas), pero pagar un precio por
ello. La competicin potencia la similitud de atributos y conductas entre los actores del
sistema. Se produce una socializacin que genera de manera espontnea e informal normas
de comportamiento. Se seleccionan las conductas por sus consecuencias, favoreciendo las
premiadas y evitando las que llevan al fracaso.
La gran diferencia entre el realismo clsico y el neorrealismo radica en la explicacin
de la conducta de los Estados, en especial de las grandes potencias. Mientras que para el
realismo clsico el comportamiento estatal obedece sobre todo a factores internos (por
ejemplo, una ideologa revolucionaria o expansionista, la ambicin de ciertos lderes, etc.),
para el neorrealismo la principal explicacin se encuentra en los condicionantes que impone la estructura del sistema internacional. Segn Waltz (1986: 343), cada Estado pone en
marcha una poltica o decide ciertas acciones de acuerdo con sus propios procesos inter

por las interacciones entre ellos. Al mismo tiempo, Waltz reconoce que la teora sistmica
no permite predecir cmo reaccionar un Estado concreto. Para ello s que resulta necesario conocer sus caractersticas internas.
En el sistema internacional, los acontecimientos son consecuencia de algo ms que la
suma de las acciones de distintas unidades. El sistema es complejo y no lineal, el resultado
de determinadas acciones puede ser diferente e incluso contrario a las intenciones pretendidas. Existe un espacio entre lo que los Estados quieren y lo que realmente consiguen; de
modo que algunos sucesos profundamente negativos como la guerra pueden tener lugar
a pesar de que los actores implicados procuren sinceramente evitarlos. A diferencia del
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secuencia de la agresividad, megalomana o maldad de los dirigentes polticos, sino de la
naturaleza, en ocasiones trgica, del propio sistema internacional (Spirtas, 1996: 387-400).
Por tanto, la distribucin de capacidades materiales constituye la variable independiente del modelo, mientras que la variable dependiente es la estrategia adaptativa que siguen los Estados para garantizar su supervivencia. Waltz destaca dos posibles estrategias:

22
Cuadro 2. Las tres imgenes de la poltica internacional y las

causas de la guerra
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cada una de ellas el origen de la guerra estara en:
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No obstante, Waltz se distancia de la visin excesivamente pesimista que ofrece el

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_<*"des potencias no se encuentran en una situacin de temor mutuo permanente, sino que
dirigen mayoritariamente su atencin a cuestiones ajenas a la seguridad, y aceptan vivir
con un nivel de seguridad relativamente moderado. En opinin de Waltz (1989: 40), los
Estados slo persiguen una cantidad apropiada de poder, habida cuenta de sus necesidades de seguridad.
Por ltimo, Waltz sostiene que la sencillez de su modelo le permite realizar predicciones generales sobre tendencias del sistema que se repiten en diferentes pocas y lugares.
A saber:
Los sistemas multipolares son menos estables y, por tanto, ms proclives a la
guerra que los bipolares.
La interdependencia es menor en la bipolaridad que en la multipolaridad.
Es muy improbable, o incluso imposible, que un Estado alcance la hegemona
absoluta ya que el resto de Estados tratarn de contrapesarlo.

23
Ideas clave
Para el realismo clsico, la poltica internacional se encuentra marcada

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diante el clculo racional de sus acciones.
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dicionado en gran medida por las presiones del sistema internacional.
El realismo defensivo
El realismo defensivo, tambin denominado realismo estructural defensivo, asume la
perspectiva sistmica de Waltz pero aade dos elementos diferenciadores:
En primer lugar, el realismo defensivo vuelve al planteamiento de Morgenthau y
recupera el clculo racional de los decisores polticos. Aunque Waltz admita la existencia
de mltiples micromotivos
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su modelo por las razones ya expuestas, excluyendo tambin el principio de racionalidad.
En segundo lugar, el realismo defensivo introduce el equilibrio ofensiva-defensiva en
la explicacin del comportamiento de los Estados. Se trata de una variable agregada, que

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!cas, tecnologas al servicio de estrategias defensivas u ofensivas, existencia o inexistencia

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+
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militar a gran distancia, etc.
Las aportaciones de Waltz marcaron una nueva direccin al enfoque realista y, a la

vez, recibieron numerosas crticas desde dentro y fuera del propio realismo. Segn algunos autores (Buzan, Jones & Little, 1993), el enfoque sistmico de Waltz es incapaz de
explicar cmo se producen los cambios en el sistema internacional, ya que su exclusin
de la segunda imagen hara difcil entender por qu un determinado Estado pretendera
alterar el statu quo poniendo en peligro su propia seguridad y la del resto, en contra de la
premisa fundamental de la bsqueda de la supervivencia (Schweller, 1996). Por otra parte,
la teora de Waltz slo permite hacer predicciones demasiado generales sobre la conducta
de los Estados (Keohane, 1986); por lo que no se puede considerar como una autntica
teora de la poltica internacional, pues no aborda de manera explcita la mayor parte de los
fenmenos que tienen lugar en ella (Wohlforth, 2010). Pero, a pesar de esas carencias, la
aportacin de Waltz se ha convertido en el punto de partida de otros trabajos realistas que
han tratado de enriquecer su propuesta terica, entre ellos los pertenecientes al realismo
defensivo y al ofensivo.

24
Los realistas defensivos reconocen que la anarqua motiva que los Estados traten de
garantizar su seguridad, pero sostienen que el equilibrio entre ofensiva y defensiva afecta
sustancialmente al nivel de competitividad a la hora de alcanzar dicha meta. Cuando la
tecnologa, la geografa y otros factores convierten la conquista en una opcin atractiva
y factible, la seguridad de los Estados disminuye, la cooperacin resulta ms ardua, y se

$
#

"
+%*"

#
+

A partir de estas dos contribuciones al modelo terico de Waltz (eleccin racional y
equilibrio ofensiva-defensiva), el realismo defensivo propone lo siguiente:
La estrategia ms adecuada para alcanzar la seguridad es una poltica militar defensiva, particularmente cuando el equilibrio ofensiva-defensiva se inclina a favor de esta ltima. Los Estados pueden defender su territorio sin amenazarse unos a otros y sin incurrir en
costes econmicos innecesarios, al tiempo que transmiten el mensaje de que no albergan
intenciones hostiles hacia otros Estados partidarios del statu quo.
Al combinar la eleccin racional con la variable ofensiva-defensiva, el realismo defensivo predice que, en una situacin que favorezca la defensa, los Estados apoyarn el
mantenimiento del statu quo. Pocas veces existiran condiciones estructurales que obliguen a la expansin, y, en caso de que as fuese, el equilibrio de poder tratar de frenar las
aspiraciones del Estado revisionista que aspire a la hegemona regional o global.
La conquista militar es difcil de llevar a cabo y no resulta provechosa. Adems de
provocar el contrapeso de los defensores del statu quo, el nacionalismo (que alienta el
rechazo de la poblacin autctona contra la potencia ocupante) y la extensin del modelo
econmico posindustrial (que no basa la riqueza en el control directo de ms territorio,
poblacin o recursos materiales) anulan la rentabilidad econmica o poltica de las conquistas. Slo en casos excepcionales la invasin ofrece ventajas estratgicas.
A juicio de los realistas defensivos, las polticas expansionistas de algunos Estados
en los ltimos dos siglos constituiran anomalas contraproducentes, derivadas de algn
tipo de patologa en su poltica interna. En ese sentido, Jack Snyder (1991: 1-20) denomina mitos del imperio a los errores de clculo cometidos por algunas grandes potencias
industriales que en los siglos /;/ y // apostaron por la expansin agresiva como medio
para incrementar su poder y garantizar su seguridad. Segn el mito del imperio, las guerras
&&$
!]+$<
corazn de la metrpoli, y para prevenir que otros Estados aliados o territorios controlados
por la gran potencia acabaran derrumbndose uno tras otro.
Segn Snyder, la falsa idea de que los imperios mueren si no crecen se fundamenta
en las siguientes premisas: a) las ganancias y las prdidas son acumulables; b) la ofensiva

25
ofrece ventajas, y c) las amenazas incentivan la cooperacin. Principios que no tendran en

cuenta el equilibrio de poder.
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criterios:
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relativo.
La primera premisa que las ganancias y las prdidas son acumulables ha sustentado
tanto la teora del efecto domin, como las polticas expansionistas. De acuerdo con ella,
sera posible controlar a un coste relativamente bajo los recursos humanos y materiales de
+
&
]+%#+
[cerlo, el Estado aumentara su poder para competir con otras grandes potencias, y evitara
que esos recursos cayeran en manos de rivales. El argumento puede resultar atractivo a las
lites polticas de pases que carecen de recursos en su territorio para sostener una guerra
prolongada, ya que la autarqua econmica e industrial a travs de la conquista constituye
una garanta aadida de seguridad. Segn Snyder, el expansionismo del Japn imperial
llev dicho principio al extremo, aunque en realidad su seguridad autrquica disminua
cada vez que realizaba una nueva conquista territorial.
Segn la lgica expansin = seguridad, no slo son acumulables las ganancias,
tambin lo son las prdidas. Una derrota en la periferia puede poner en marcha un proceso que dae gravemente el estatus de gran potencia por diferentes razones: desgaste
acumulado de recursos econmicos o militares, prdida de profundidad estratgica y, por
"

!
+%$"
"
Cuadro 3. El equilibrio de la amenaza

26
debilitamiento del vnculo con los aliados, etc. Segn Snyder, Gran Bretaa en su etapa
imperial de los siglos /;/ y //, y Estados Unidos durante la Guerra Fra, habran razonado de este modo.
La segunda premisa que explica la falacia de la seguridad imperial es la aparente
ventaja de la ofensiva estratgica (la mejor defensa es un buen ataque). Este argumento
guarda relacin con el anterior. En los casos histricos de mito del imperio, la gran potencia asuma que adelantarse en el ataque era ventajoso porque a) le permita defender
un territorio perifrico acosado ampliando sus fronteras; b) serva para sostener la primera pieza que comenzara a tambalearse en el inicio de un posible efecto domin, o c)
se frenaba a tiempo la aparicin de una nueva gran potencia. Segn Snyder, este error
explicara que a lo largo de los siglos algunas grandes potencias hayan librado guerras
infructuosas en Afganistn, tratando de conseguir profundidad para asegurar una frontera turbulenta.
<$"
$!$]++
+$*
]+
grandes potencias se contengan, y que terceros Estados apoyen a la potencia agresiva al
considerarla caballo ganador. Se trata de una secuencia virtualmente opuesta al equilibrio de poder, sustentada en el convencimiento normalmente errneo de que las potencias amenazadas no reaccionarn ante la agresividad. Segn Snyder, este error de clculo
fue cometido hasta sus ltimas consecuencias por la Alemania del Kiser en la Primera
Guerra Mundial y por Japn en la Segunda. Tambin explicara las polticas aplicadas
respectivamente por Breznev y Jruschov al considerar que Estados Unidos slo relajara
su actitud si la correlacin de fuerzas polticas y militares resultaba claramente favorable
al bloque sovitico.
Aparentemente, las tres premisas dotaran de racionalidad a las polticas agresivas y
al expansionismo territorial. Pero, segn Snyder (1991: 1-2), dichas polticas respondan
en realidad a los intereses de grupos econmicos o burocrticos de la potencia imperialista
]++*+$
!+
rs general. No obstante, aade Snyder, con el tiempo, esos mismos actores adems del
pblico y de los estrategas militares y lderes polticos habran terminado por interiorizar
semejantes razonamientos.
El mito del imperio explicara la paradoja de grandes potencias que aceleraron su ruina al tratar de fortalecer su seguridad con polticas agresivas, que a la postre les desgastaron y provocaron al resto de potencias. Snyder presenta esos casos como una anomala; lo
razonable, y as actan la mayora de los Estados, sera optar por una poltica de seguridad
meramente defensiva.

27
El realismo ofensivo
Al igual que Waltz, Mearsheimer centra su teora en las grandes potencias por ser
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+$#+
&$
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=|!
$

+!
$%tarse en una guerra abierta a la potencia ms poderosa del mundo y debilitarla seriamente,
+]+!
&
A diferencia del realismo defensivo, Mearsheimer sostiene que todas las grandes
potencias son revisionistas. Una gran potencia slo se sentir satisfecha con el statu
quo cuando se convierta en hegemnica. Como en la prctica ninguna puede alcanzar
dicha posicin (salvo a escala regional), la relacin entre ellas est abocada a una
competencia permanente, compatible no obstante con la cooperacin en asuntos de
inters comn.
Por otra parte, Mearsheimer distingue entre poder actual y poder potencial. El prime!%+*$++$$"$]+
potencial se basa en la riqueza y el volumen de poblacin: dos factores clave en la genera
$
+
!]+=
El gobierno puede tomar la decisin de convertir en poder actual/militar slo una
%
+
=$"]+*+!

1850 para convertirse en una gran potencia militar, pero no dio el paso hasta 1898.
^

++*
$$!ciencia: durante la Segunda Guerra Mundial, la produccin de guerra sovitica fue muy
superior a la alemana, a pesar de que la Alemania nazi arrebat a la URSS gran parte del
territorio que hasta ese momento albergaba su capacidad industrial
La fuerza militar generada puede tener mayor o menor capacidad de proyeccin. A
menor proyectabilidad, menor poder militar efectivo.
El autor de referencia de esta corriente es John Mearsheimer (2003) con su obra The
Tragedy of Great Power Politics. El realismo ofensivo se encuadra tambin en el realismo
estructural, ya que considera que la anarqua y la distribucin de poder condicionan de
$!

$$ "
grandes potencias no son ms o menos agresivas en funcin su sistema poltico o econmico, sino que su conducta obedece en gran medida a la posicin que ocupan en el sistema.
Como es lgico, Mearsheimer reconoce que puede haber casos excepcionales y que para
explicarlos ser necesario recurrir a otras teoras que presten mayor atencin a los factores
internos.

28
Segn Mearsheimer, la fuerza militar por excelencia est constituida por los ejrcitos terrestres, pues son los nicos capaces de conquistar y controlar territorios; cuestin
suprema en un mundo de Estados territoriales. Las grandes masas de agua limitan considerablemente la proyeccin de las fuerzas terrestres y su capacidad ofensiva, sobre todo si
se enfrentan a una gran potencia. Las fuerzas navales y areas sirven de apoyo a la fuerza
terrestre o pueden actuar independientemente contra Estados rivales. Sin embargo, son
+!

$+$

Mearsheimer (2003: 30-32) resume del siguiente modo los factores que explican la
orientacin ofensiva de las grandes potencias:
El sistema internacional es anrquico. No hay una autoridad central que pueda proteger a unas potencias de otras.
Las grandes potencias son actores racionales, y prestan atencin a las consecuencias
a corto, medio y largo plazo de sus acciones.
La supervivencia es el objetivo bsico y principal de cualquier Estado. Las grandes
potencias pueden perseguir otro tipo de intereses, como promover el bienestar de sus
ciudadanos, mantener la cohesin social, extender la democracia o velar por la defensa
de los derechos humanos. Pero por encima de todos ellos se encuentra la seguridad nacional.

!
"

%
Los estadistas no conocen con certeza las intenciones de los dirigentes de otros
Estados. El incremento de poder de una gran potencia suscita miedo e incertidumbre
^!

$$"
sus intenciones, ya que stas, adems de ser difciles de escrutar, pueden variar con el
tiempo. Una gran potencia no debe descartar por completo el enfrentamiento futuro con
otra gran potencia.
Segn Mearsheimer (2003:39), la agresin no siempre es contraproducente. De
63 guerras donde se enfrentaron grandes potencias entre 1815 y 1980, el agresor venci en 39 casos, lo que supone aproximadamente un 60% de xitos. Cuando las ganancias por conquista son acumulables, la incorporacin de territorios por la fuerza

+

[ +
" $"
+!

alemana en tiempos de Bismark, o con la expansin territorial de la Unin Sovitica y
de Israel en el siglo //.
Por tanto, para una gran potencia, el nico modo de garantizar su seguridad consiste
en acumular una cuota de poder mayor que la del resto. El resultado es una competencia
interminable, ya que, aunque una gran potencia sea objetivamente superior a las dems,

29
Mearsheimer respalda sus argumentos examinando el comportamiento histrico de

seis grandes potencias: Japn, de 1868 a 1945; Alemania, de 1862 a 1945; la Unin
Sovitica, de 1917 a 1991; Italia, de 1861 a 1943; Gran Bretaa, de 1792 a 1945, y
Estados Unidos, de 1800 a 1990. Segn Mearsheimer, las nicas grandes potencias que
!statu quo son aquellas que ostentan una posicin hegemnica a nivel regional (como, por ejemplo, Estados Unidos en el hemisferio occidental), pero incluso
stas no se sienten cmodas teniendo iguales en otras regiones y por eso procuran que
en ellas existan al menos dos potencias que se contrapesen mutuamente. Si es preciso,
intervienen como equilibradores de ultramar (offshore balancers|
!
aparicin de potencias hegemnicas. Segn Mearsheimer (2003: 41), se fue el motivo
de que Estados Unidos tratara de evitar que la Alemania del Kiser (Primera Guerra
Mundial), la Alemania nazi y Japn (Segunda Guerra Mundial), y la Unin Sovitica
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+[
!
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de hoy, Washington tambin fomenta el equilibrio contra Irn en Oriente Medio, el de
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con los intereses norteamericanos.
Cuadro 4. Potencias insulares y continentales
Una potencia continental

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Una potencia insular es la nica potencia en una gran parcela de territorio rodeado

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Segn Mearsheimer, el dilema de seguridad entre las grandes potencias es irresoluble.

La supervivencia en un sistema anrquico exige el incremento del poder relativo a expensas del de otros Estados. Las grandes potencias son conscientes de que la mejor defensa
+
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* +!
$
+
siendo en el futuro. La percepcin de inseguridad y la incertidumbre alimentan el afn
insaciable de poder.

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es una buena poltica ofensiva, y ello da lugar una competicin incesante en materia de
seguridad.
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%!

$$%+*
Hay estrategias menos costosas (vase el cuadro 5). Adems, lo habitual es un comportamiento sutil, que aprovecha la debilidad e indecisin ajenas para expandirse, pero que
al mismo tiempo se contenga y, si es preciso, retroceda tcticamente ante la fuerza y la
determinacin de otras potencias.
Cuadro 5. Estrategias de las grandes potencias para maximizar su
poder
Guerra!

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Tentar y desangrar (bait and bleed(k
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la trampa.
Sangrar (bloodletting( !

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Pasar la carga a otro (buck-passing(%# k

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% # + te, Francia se vio obligada a contrapesar directamente a Hitler, pero su derrota en

6J}5 #
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31
Por ltimo, Mearsheimer (2003: 334-347) propone un modelo atendiendo a la estructura del sistema sobre las causas de las guerras en las que participa al menos una gran
potencia. Adems de en la anarqua, la explicacin se encuentra en el nmero de grandes
potencias y en la distribucin de poder. A partir de esas dos variables, Mearsheimer plantea
cuatro posibles escenarios:
Bipolaridad no equilibrada. Es una categora terica, difcil de encontrar en el mundo
real.
Bipolaridad equilibrada&"

&&
#
$
grandes potencias.
Multipolaridad equilibrada. Ninguna gran potencia destaca exageradamente sobre el
resto. Es menos estable que la bipolaridad, pero ms que la siguiente categora.
Multipolaridad desequilibrada. Se trata de un sistema compuesto por grandes potencias que contiene un potencial hegemn. La potencia emergente se siente con capacidad
de alterar el equilibrio de poder incluso por la fuerza y, al mismo tiempo, el temor que
despierta suele suscitar una coalicin antihegemnica. La espiral resultante puede acabar

#
$
De acuerdo con Mearsheimer (2003: 338-346), la guerra es ms probable en la multipolaridad que en la bipolaridad por tres razones:
En el sistema multipolar hay

pequeas potencias. En los sistemas bipolares se espera que cada gran potencia proteja a
+
$$ $!
$|

Habra sido, por ejemplo, muy improbable que Estados Unidos hubiera atacado a Polonia
o a Checoslovaquia durante la Guerra Fra. Al mismo tiempo, los sistemas bipolares son
rgidos y los Estados que no son gran potencia gozan de menor capacidad de maniobra, lo
+$&'+
&
#
_$&"$+-
Apaciguamiento (appeasement( H

sienta ms seguro, esperando as reducir su agresividad. Mearsheimer tambin la

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# ~ )

<
^H

H

+ \ Z

32
ridad las pequeas potencias son ms vulnerables al empleo de la fuerza por las grandes
potencias y tienen ms libertad a la hora de enfrentarse unas a otras.
La multipolaridad favorece los desequilibrios de poder, ms probables cuanto mayor
es el nmero de grandes potencias. Como resultado, dos grandes potencias se pueden unir
para atacar a una tercera (Francia y Reino Unido contra Rusia en la guerra de Crimea, en
1853-1856) o para conquistar una pequea potencia (como hicieron Alemania y la URSS
con Polonia en 1939).
La pluralidad de actores aumenta las probabilidades de que se produzcan errores de
clculo
$#+*$+]+
$rativamente ms rgida y previsible bipolaridad. El inicio de una relacin amistosa con un
pas puede generar recelos en otro que previamente era amigo o neutral. La ambigedad

$ !
+
$$ ]+
alan o se aliarn con las diferentes potencias, as como calcular la distribucin de poder
resultante.
El realismo neoclsico
Como tal no existe una nica teora de realismo neoclsico, sino diversas teoras
agrupadas bajo este ttulo. Todas ellas tratan de rellenar el espacio que conscientemente
dej libre Kenneth N. Waltz al excluir los factores internos en su modelo explicativo de
la poltica internacional. Su propsito no consiste en elaborar una teora universal de las
relaciones internacionales, sino en explicar la poltica exterior de Estados concretos (Rose,
1998). Para ello prestan atencin tanto a las variables externas (derivadas del sistema internacional y, por tanto, en lnea con el neorrealismo) como a las internas (relacionadas con
las lites y las caractersticas polticas del pas).
$

$!%va y ofensiva del realismo estructural. En determinados contextos histricos y regionales
resulta adecuada la primera, mientras que en otros la segunda ofrece una explicacin ms
satisfactoria. Por ejemplo, el realismo ofensivo explica mejor las polticas de equilibrio de
poder en largos periodos de los siglos />;; a /;/, as como las polticas agresivas, basadas
en el darwinismo social, de los Estados fascistas a mediados del siglo //. Sin embargo,
para otros muchos casos es preferible el realismo defensivo.
El realismo neoclsico propone el siguiente esquema de investigacin:
a) La variable independiente es la distribucin de poder en el sistema. Por ello, a
la hora de establecer los parmetros bsicos de la poltica exterior de un Estado es

33
necesario conocer la posicin que ocupa en el sistema y, ms en concreto, su poder

material relativo.
c) La variable dependiente es un rea concreta de la poltica exterior de un Estado

en un momento histrico preciso.
De este modo, las presiones procedentes del sistema internacional trazan los contornos y la direccin general de la poltica exterior. Sin embargo, dichas presiones ejercen
&+#+

$"]+!&nientes de carcter domstico que obligan a incluir en el anlisis elementos de los niveles
de anlisis del individuo y del Estado (tal como haca el realismo clsico). El realismo
neoclsico considera que no existe una cadena de transmisin inmediata o perfecta que
conecte el poder relativo de los Estados con su comportamiento en la esfera internacional
(Taliaferro, 2009). Para entender la poltica exterior es necesario conocer las variables
intervinientes del mbito domstico. A este respecto destacan cuatro conjuntos de factores:
La percepcin de los tcnicos y decisores polticos. Segn el realismo neoclsico,
la percepcin de quienes asesoran y toman las decisiones en materia de accin
exterior (el presidente, los ministros y los funcionarios que participan en el diseo
e implementacin de las polticas de exterior y defensa) sera tan importante como
la magnitud de los recursos materiales del Estado y de su poder relativo dentro del
$$

+!
^%+

son personas de carne y hueso, con valores e intereses y sujetas a errores de
percepcin. Esto obliga a conocer en detalle cmo interpretan la situacin de su
pas y de la comunidad internacional. Por otra parte, el realismo neoclsico tiene
una visin arriba-abajo de la elaboracin e implementacin de la accin exterior.
Las presiones sistmicas inciden sobre los responsables polticos, que ocupan
una posicin de bisagra entre el Estado y el sistema internacional. Disponen de
informacin privilegiada sobre el aparato poltico-militar y, en teora, se encuentran
mejor preparados para percibir las presiones del sistema y deducir los intereses
nacionales.
Atencin de los decisores a diversos planos polticos. Los gobernantes pueden
actuar de una forma en un nivel (internacional), pero sus objetivos reales se pueden

| $" + !
potencias para ganar prestigio ante sus vecinos o ante su propia poblacin.
b) La variable independiente incide sobre un conjunto de variables intervinientes

como, por ejemplo, la percepcin de los tcnicos y decisores de la poltica exterior,
el grado de consenso de las lites y de determinados actores sociales sobre un
asunto de la realidad internacional, o la capacidad del gobierno a la hora de extraer
recursos para la accin exterior.

34
El grado de consenso de las lites y actores sociales. Las lites gubernamentales

no son las nicas protagonistas de la accin exterior. Existen otros actores (grupos
empresariales, medios de comunicacin, think-tanks, movimientos sociales, etc.)
que participan en la valoracin de las amenazas, la realizacin de ajustes estratgicos
y la implementacin de la poltica exterior y de defensa (Lobell, 2009). Este hecho
aade complejidad a los procesos y requiere de la negociacin entre unos y otros. La
prdida de autonoma del ejecutivo en la direccin de la poltica exterior afecta a su

'$

!
percepcin de las amenazas y de las oportunidades en el mbito internacional, como

+
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domsticos depender entre otros factores del contexto internacional. En periodos
de tensin su importancia ser en principio menor, ya que el ejecutivo tratar de
minimizar riesgos y de velar por la seguridad nacional. En momentos de calma y de
!
$*'
"+#+
+
mayor (Ripsman, 2009).
Capacidad de extraccin de recursos por parte del Estado. El neorrealismo
de Waltz asuma que los gobiernos gozan de una capacidad ilimitada a la hora de
extraer y emplear los recursos del pas. De modo que el poder material absoluto
%
$
"$!
"$"
etc. La realidad es sin embargo diferente. Entre otros factores, la capacidad de
extraccin depende de la fortaleza y extensin de las instituciones, del nacionalismo,
de la difusin de ideologas estatalistas (o, por el contrario, antiestatalistas), de la
percepcin de la amenaza por parte de la sociedad (que estar menos dispuesta a
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Cuadro 6. El infraequilibrio de poder
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Consenso sobre la amenaza. Depende en gran medida de las percepciones. Si la
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Vulnerabilidad del gobierno o del rgimen ) W
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35
Cohesin de las lites!

') " #
(

El estudio de las variables intervinientes de carcter domstico explica la preferencia

del realismo neoclsico por los mtodos cualitativos, los estudios de caso y el anlisis
contrafactual. Segn los realistas neoclsicos, para comprender en profundidad el comportamiento exterior de los Estados es necesario especializarse en pases y reas regionales
concretas. Los principios tericos del realismo neoclsico son sencillos y generalizables

++$
"+

!
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miento particularizado: consultar fuentes primarias, investigacin en los archivos del pas,
familiaridad con la estructura y el funcionamiento real de sus instituciones polticas, etc.
Ideas clave
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relativo.

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#

tema.
Liberalismo comercial e interdependencia compleja

Segn el liberalismo comercial clsico, la actividad econmica es un medio mucho
ms rentable a la hora de generar riqueza que la guerra u otro tipo de conductas coercitivas
(Moravcsik, 2001). La idea se remonta al siglo />;;;. Montesquieu, en El espritu de las
leyes, y posteriormente Adam Smith, en Una investigacin sobre la naturaleza y causas
de la riqueza de las naciones, llamaron la atencin sobre el vnculo explcito entre libertad

$

+

!
+$"

+
del liberalismo comercial consideran que la apertura de los mercados y la interdependencia
Cohesin socialZ

#

36

$

++&$]+&!
*
!

$tamiento exterior de los gobiernos. Y todo ello sin negar la anarqua, la ambicin de poder
y la rivalidad que subyacen en las relaciones entre Estados.
Los principios del liberalismo comercial conectan con la interdependencia compleja
de Robert O. Keohane y Joseph S. Nye (1989). Segn ambos autores, la existencia de una
densa red de intereses econmicos compartidos convierte la guerra en una opcin contraproducente a la hora de incrementar el poder. Sus argumentos pueden resumirse en tres
puntos:
Adems de las relaciones entre gobiernos, existen mltiples canales de
comunicacin transnacionales entre actores privados (empresas, grupos de inters,
$$
"
|]+!

Habitualmente, las cuestiones de defensa no ocupan el primer lugar en las
relaciones transnacionales.
La probabilidad de empleo de la fuerza entre dos Estados disminuye conforme
aumenta su interdependencia compleja.
Los intercambios econmicos, adems de generar un colchn de intereses comunes,
promueven la comunicacin y el entendimiento entre gobiernos y actores econmicos y
sociales, lo cual favorece a su vez las relaciones polticas de naturaleza cooperativa (Doyle,
1997). Por otra parte, se asume que, en caso de que se produzcan tensiones internacionales,
los actores econmicos de pases interdependientes presionarn a sus respectivos gobiernos para que eviten la guerra por las graves consecuencias que sta entraa: interrupcin
del comercio, prdida de inversiones, aumento de los precios, etc.
Stephen van Evera (1990/1991) matiza que la coercin militar es menos rentable para
+
+$!

$+*
$
++
+
de produccin. Sin embargo, una estructura econmica concentrada en un nmero reducido de monopolios puede hacer menos costosa la decisin de recurrir a la guerra. Por su
parte, John Oneal y Bruce Russet (1997) llegan a la conclusin, tras el anlisis emprico
del periodo 1950-1985, de que los altos niveles de interdependencia econmica estn aso
++
<$
$+!!+
anlisis, el estudio de Oneal y Russet slo tena en cuenta dadas que incluyesen al menos
+
[$&+!$+

++
$
amplia publicada pocos aos despus (Russet & Oneal, 2001).
No obstante, la interdependencia se encuentra con la realidad de las tensiones y con#
$

$%
"$
que los dividendos de paz no son automticos como prev el liberalismo comercial (Sterling-Folker, 2009). Segn Niall Ferguson (2007), la Primera Guerra Mundial interrumpi

37
La paz democrtica
Otra vertiente del enfoque liberal es la teora de la paz democrtica, segn la cual las
democracias no hacen la guerra entre s. El argumento se remonta a los autores clsicos,
concretamente a Inmanuel Kant en su libro La paz perpetua_<! %+"
la probabilidad de recurrir a las armas sera menor si toda la poblacin participase en el
gobierno, y no exclusivamente unas lites ajenas al inters general.
Al mismo tiempo, Kant pensaba que los gobiernos democrticos crean zonas de paz
+
!
+
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$crticos. Los primeros podran sospechar con razn de los segundos al estar injustamente
*{]+$

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++
$
$++"
!*

$

$$
del siglo /;/, Alexis de Tocqueville (1987: 606) coincida con Kant en esta misma idea:
As, por una parte, es muy difcil arrastrar a los pueblos democrticos al combate; pero,
por otra parte, es casi imposible que dos de ellos se hagan aisladamente la guerra.
Contempladas desde la distancia, las opiniones de Kant y de Tocqueville resultan cla^+
+$
$
$$
!

los sistemas democrticos. Segn Maoz y Abdolali (1989: 3), las democracias raramente

. Segn Bruce Russet
(1989), el hecho de que las democracias no luchan entre s constituye uno de los principios
ms slidos de la poltica internacional. Otros autores llegan a considerarlo como una de
las escasas leyes empricas de la Ciencia Poltica (Levy, 1988). Las nicas excepciones
(ambiguas y discutibles) seran la guerra entre Estados Unidos y Espaa en 1898, y el alineamiento de Finlandia con la Alemania nazi en la Segunda Guerra Mundial.
abruptamente una poca de extraordinaria integracin econmica. En opinin de este autor, la violencia a gran escala que se produjo en Europa occidental y dos dcadas ms tarde
antes y durante la Segunda Guerra Mundial en lugares como Europa oriental, Manchuria

+

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mica e imperios decadentes.

38
Cuadro 7. Dos explicaciones de la paz democrtica

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~x '6JJ}(
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La teora de la paz democrtica tiene dos variantes:

Variante mondica. Segn esta versin, los sistemas democrticos seran por princi$
!
]+$

Variante didica ^ $

$ $
!

que los no democrticos, pero se abstienen de emplear la fuerza militar en las disputas con
otros gobiernos democrticos.
Los estudios empricos respaldan la variante didica y refutan la mondica: las demo

$
!
]+$
&"|X
+
++&
+&$"!'

militares que tienen entre sus objetivos declarados implantar la democracia (Dunne, 2009).
El institucionalismo neoliberal
El institucionalismo neoliberal reivindica el papel de las instituciones internacionales

!+

"%
+$

!
&=|"+

"!
las instituciones internacionales como: un conjunto permanente y relacionado de reglas
(formales e informales) que prescriben roles, establecen los lmites de las actividades, y
modelan las expectativas.
El institucionalismo neoliberal reconoce que las instituciones no resultan imprescindibles para que exista cooperacin entre Estados, y que no pueden suplir la voluntad coo-

39
Cuadro 8. Realismo e instituciones internacionales

"

H '6JJ}6JJV/6;(

servicio de las grandes potencias:

<*H

wz0#'4555/V(/El realismo descubre lo que oculta la teora del institu

?w '4565/45(

\

<

z /Al

todas las naciones tienen el mismo inters en resistir a un particular acto de agresin

Pero a pesar de estas limitaciones, el institucionalismo neoliberal considera que las

+
+ #+ & %

+
"
$
&++

!
+
La teora de la cooperacin desarrollada por Robert Axelrod (1986) ayuda a entender
la relacin entre instituciones internacionales y accin exterior de los Estados. Axelrod
utiliz elementos de la teora de juegos y, en concreto, el dilema del prisionero.
El supuesto es el siguiente. Dos personas se encuentran detenidas y acusadas de un
delito grave (castigado con diez aos de crcel), pero slo se dispone de pruebas para
conseguir su condena por un delito menor (dos aos de crcel). Ante esa situacin, el juez
ofrece la posibilidad de reducir a la mitad la pena de quien acuse a su compaero.
Los detenidos se encuentran ante el siguiente dilema: si los dos cooperan entre s y se
niegan a hablar, el castigo ser ligero (dos aos). Pero, si uno coopera y el otro traiciona, el
perativa de los diferentes actores. La cooperacin nace de los protagonistas del proceso,
no de las instituciones (Powell, 1994: 338-343). Son los Estados quienes disean las ins+

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fuera del contexto institucional. Por otra parte, la cooperacin institucional en materia de
seguridad y defensa plantea mayores problemas que la cooperacin en otras reas como,
por ejemplo, economa, cultura, medio ambiente, etc.

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mitad de la pena leve (un ao). Por eso, el miedo a que el otro no coopere y el que s lo haga
pague las consecuencias puede llevar a que ambos se traicionen mutuamente, y sufran una
pena superior a la inicial de dos aos (cinco aos cada uno, la mitad de la pena mayor).
En el dilema del prisionero, la cooperacin es preferible a la defeccin, pero el

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colaboracin (Axelrod, 1986: 21-34). Por ese motivo, si el juego se realiza una sola
vez, la opcin ms razonable es la que lleva al resultado 5/5. Se trata del equilibrio de
Nash: la mejor estrategia entre las posibles mientras el otro jugador no altere la suya.
En cambio, si el juego se repite varias veces, ambos actores aunque acten en clave
egosta pueden acabar cooperando de manera estable.
Tras realizar mltiples reiteraciones del dilema del prisionero, Axelrod seala dos
factores cruciales para que la cooperacin resulte viable:
Reciprocidad (tit for tat). Cuando los actores devuelven bien por bien se inicia un
ciclo potencial de buena conducta que, si se consolida con la prctica, es capaz de hacer
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que se puede llegar a esa situacin mediante la repeticin sucesiva del dilema.
Expectativas de futuro (o, en palabras de Axelrod, sombra del futuro). La esperanza
de que la cooperacin se repita en nuevas ocasiones contribuye a que se d en el presente.
Las instituciones internacionales favorecen tanto los mecanismos de reciprocidad
como las expectativas de futuro, incentivando as el comportamiento cooperativo de los
Estados, sobre todo en aquellas instituciones que han alcanzado un alto grado de consolidacin (Axelrod y Keohane, 1985: 234). Pero, adems, las instituciones ofrecen otro tipo
de ventajas relacionadas con el inicio y continuidad de la cooperacin:

41
Las instituciones reducen los costes de transaccin, es decir, los esfuerzos que entraa
toda negociacin: obtener informacin previa, establecer reglas, defender intereses, asegu
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Las instituciones pueden hacer menos onerosas las concesiones de los Estados. Sera el caso, por ejemplo, de la adhesin a algunos tratados de desarme o de limitacin de
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en caso de realizarse dentro de un marco institucional no
se percibira como claudicacin ante un adversario, sino enmarcada en una actuacin colectiva (Martin, 1992: 779).
Por otra parte, las instituciones resuelven algunos de los problemas que plantea el
elevado nmero de actores en la cooperacin. No constituyen una solucin perfecta, pues
cuanto mayor sea el nmero de actores ms difcil resultar alcanzar un acuerdo (Oye,
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entre mltiples actores se resuelven mejor en un foro institucionalizado.
Las instituciones establecen normas de comportamiento y disminuyen las ambige$+!
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+$$to de lo pactado y la estabilidad del proceso cooperativo (Jervis, 1987: 346).
Las instituciones no slo afectan a las preferencias de los actores, sino que modelan
tambin su identidad. Se trata de una aportacin del institucionalismo constructivista que
contempla las instituciones como un conjunto de normas, reglas y rutinas, ms que como
una estructura formal (Barnett & Finnemore, 1999). La interiorizacin de esas normas
puede llevar a que se acte en conformidad con ellas y no por mero clculo de intereses.
Ideas clave
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Al convertirse en foros de intercambio de informacin, las instituciones facilitan la

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efectos de la anarqua, ya que los actores implicados tienen ms conocimiento sobre la conducta de los otros y sobre su tendencia hacia la cooperacin o la defeccin (Milner, 1992).

42
Para saber ms:

w \ z ] < '6JKJ( Power and Interdependence, Nueva
York, Harper-Collins.
!x<\ z H ]0'
('455J(Neoclassi!
" # $ %zyk
Z ?
H ]]'455;(The Tragedy of Great Power Politics, Nueva York, Norton.
H]'455(Politics among Nations: The Struggle for Power and
Peace_H^x

<
]y'6JJ6(&"'
(
% ) *
,
zykZ
0<H'6JJ(0%
k#, vol. 39, No.
1, pp. 156-179.
0#wz'4556(&" # +*," *, Nueva
yk Z ?
0# w z '4565( Theory of International Politics, Long Grove, Waveland
Press Inc.

43
Sitios web recomendados:
y

Chatam House:
www.chathamhouse.org
kq

\ <
/
cirs.georgetown.edu
k< q <

/
csis.org
Council on Foreign Relations:

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< zxy/
xxx #
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02
Marco jurdico del uso de la fuerza

en las relaciones internacionales
Pilar Pozo
Contenido
\ Introduccin
\ El uso de la fuerza antes de la creacin de la Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU)
\ La prohibicin del uso de la fuerza en las relaciones
internacionales en la Carta de la ONU: naturaleza y alcance
\ Excepciones a la prohibicin del uso de la fuerza: las acciones
coercitivas del Captulo VII de la Carta y el derecho de legtima
defensa
\
!

47
Introduccin
Guerra y paz son procesos del sistema internacional y, por tanto, quedan sometidos al
$+

++*!
+"
as como las limitaciones de espacio, no procede un anlisis detallado de las repercusiones
jurdicas de las realidades apuntadas. No obstante, para comprender las caractersticas del
marco jurdico internacional aplicable al uso de la fuerza y los problemas que su interpretacin plantea es necesario detenerse brevemente en una serie de consideraciones previas.
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+
este manual, posee rasgos que la diferencian profundamente de las sociedades nacionales y que deben ser tenidos en cuenta en la medida en que condicionan las caractersticas
del Derecho Internacional Pblico. Por un lado, se trata de una sociedad eminentemente
interestatal: los Estados son los sujetos primarios y fundamentales de la sociedad internacional. Los Estados son los nicos actores de las relaciones internacionales dotados de
soberana territorial y aunque el concepto de soberana, mejor dicho su carcter absoluto,
haya sufrido un proceso de erosin, sigue siendo jurdicamente determinante. La sociedad internacional es, adems, inorgnica, descentralizada y anrquica, en el sentido de
que carece de un aparato institucional permanente y de una autoridad universal supranacional jerrquicamente superior a los Estados. En el mbito internacional reviste particular importancia un fenmeno para el que se ha acuado la expresin de desdoblamiento
funcional, porque en la sociedad internacional los Estados actan al mismo tiempo como
legisladores, intrpretes y responsables de garantizar la aplicacin de las normas jurdicas (Juste, 2011: 23). La aparicin de organizaciones internacionales formadas por
Estados ha mitigado parcialmente este fenmeno en los mbitos de la competencia de
las respectivas organizaciones, pero el Estado sigue siendo el actor de mayor relevancia
en las relaciones internacionales.
La soberana estatal, punto de partida del Derecho Internacional, es, al mismo tiempo,
una de las principales razones de la peculiaridad de dicho ordenamiento, pues no deja de
MARCO JURDICO DEL USO DE LA FUERZA EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES
Es un dato de experiencia que toda sociedad humana se encuentra regida por un ordenamiento jurdico (ubi societas ibi ius) y que existe una correlacin entre las caractersticas
del fenmeno jurdico y las de la sociedad que regula (sic societas sic ius). En este sentido,
el Derecho Internacional Pblico es el ordenamiento jurdico de la sociedad internacional:
est constituido por el conjunto de normas destinadas a regir las relaciones internacionales
y se encuentra en un proceso de continua adaptacin a las transformaciones experimentadas por la sociedad internacional. Estos procesos de adaptacin normativa son tambin
momentos de incertidumbre en la medida en que puede ser difcil resolver cundo un comportamiento estatal representa una violacin de una norma vigente o, por el contrario, es
una manifestacin de la prctica internacional que corrobora la consolidacin de una nueva
norma (Reisman, 2003: 82).

48
ser complejo que entidades que se pretenden soberanas tengan la obligacin de someterse
a un orden jurdico creado por ellas mismas y de ver su soberana limitada por dicho ordenamiento. La mayor parte de las normas internacionales son normas de carcter dispositi"
"+$!

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imperativas, que no admiten pacto en contrario, son minoritarias en el orden internacional
y afectan a materias esenciales para la salvaguardia de la sociedad internacional en su conjunto o a la proteccin de derechos humanos fundamentales.
Uno de los problemas fundamentales derivados de la soberana estatal y su relacin
con el Derecho Internacional consiste en determinar si, en ausencia de una norma que
prohbe una determinada conducta, debe interpretarse que existe una regla permisiva. En
el Asunto del Lotus"$+
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!$ ]+=las limitaciones a la independencia de los Estados no se presumen [...] en ausencia de normas
prohibitivas que limiten su libertad cada Estado es libre para adoptar los principios que
considere mejores y ms convenientes (Corte Permanente de Justicia Internacional, serie
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todos los poderes que el Derecho Internacional no prohbe o, por el contrario, disponen
nicamente de las competencias atribuidas por el Derecho Internacional. Aunque se haya
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X
nal, sealando que no todo lo no prohibido por el Derecho Internacional puede considerarse permitido, lo cierto es que es sa la postura que prevalece en la realidad internacional
(Weil, 1991: 209).
El uso de la fuerza antes de la creacin de la Organizacin

de las Naciones Unidas (ONU)
En el Derecho Internacional clsico (siglos />;; a /;/), el uso la fuerza en las relaciones internacionales era considerado un atributo de la soberana del Estado, que poda ejercer a discrecin fuera como medio de defensa o como un instrumento para la proteccin
de sus intereses.
Durante el periodo del Derecho Internacional clsico, los principales intentos de establecer limitaciones al recurso a la fuerza se materializaron en la doctrina de la guerra justa
elaborada por la Escuela Espaola de Derecho Internacional del siglo />;, con Francisco
de Vitoria y Francisco Surez como mximos exponentes, y desarrollada por eminentes
juristas como Hugo Grocio en el siglo />;; y Emmerich de Vattel en el siglo />;;; (Baqus,
2007). La prctica estatal, sin embargo, permaneci ajena en buena medida a sus postulados. En esencia, el derecho positivo se limitaba a establecer criterios formales de licitud

49
en virtud de los que se consideraban lcitas las guerras emprendidas por un soberano y
precedidas por una declaracin formal.
Tras la Primera Guerra Mundial, los Estados partes en el Pacto de la Sociedad de

Naciones, de 1919, aceptaron ciertas obligaciones de no recurrir a la fuerza (Prembulo).
Las disposiciones nucleares del Pacto en materia de uso de la fuerza (artculos 11 a 15)
establecan que los Estados miembros tenan la obligacin de someter cualquier controversia susceptible de provocar una ruptura de la paz al arbitraje, a una solucin judicial,
o al examen del Consejo, y de no recurrir a la guerra antes de la expiracin de un plazo
de tres meses desde el fallo arbitral o judicial, o el informe del Consejo!"
ms que una renuncia general al recurso a la guerra, las disposiciones del Pacto establecen
una moratoria de guerra: es decir, una obligacin de no recurrir a las armas antes de haber
agotado ciertos procedimientos y plazos que, tal vez, permitieran un enfriamiento de la
controversia y un apaciguamiento de los Estados afectados. Al mismo tiempo, el Pacto
contena dos importantes lagunas. Por un lado, debido al concepto restrictivo del trmino
guerra, que comprenda nicamente la guerra precedida de una declaracin formal, sus
disposiciones no resultaban aplicables a las guerras sin previa declaracin formal. Por otro
lado, las restricciones del Pacto resultaban aplicables a la guerra, pero no a otros usos de la
fuerza, como por ejemplo las represalias armadas.
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+"!$"
represent un nuevo avance en la restriccin del ius ad bellum. En el breve Tratado, tambin conocido como Pacto Briand-Kellog, los Estados parte declaran solemnemente que
condenan el recurso de la guerra para la solucin de las controversias internacionales y
que renuncian a l como instrumento de poltica nacional en sus relaciones mutuas. Resultaba controvertido si persistan las dos lagunas del Pacto de la Sociedad de Naciones, es
decir: si el Tratado resultaba aplicable a las guerras no precedidas de declaracin formal y
a otros usos de la fuerza, como las represalias armadas. Firmado inicialmente por quince
Estados (entre ellos, Alemania, Estados Unidos, Blgica, Francia, Gran Bretaa, Italia y
Japn), el Tratado contaba con sesenta y tres Estados partes en 1938 y sigue todava en
vigor. El Tratado no impidi actuaciones militares en el periodo de entreguerras, cuyos
autores consideraban que no implicaban un Estado de guerra (en el caso de China y Japn,
por ejemplo), ni evit el desencadenamiento de la Segunda Guerra Mundial (Bermejo,
1993: 55).
La corriente dirigida a establecer una prohibicin general de recurrir al uso de la

fuerza en las relaciones internacionales se fue abriendo camino en el primer cuarto del
siglo //, en las Conferencias de Paz de la Haya de 1899 y de 1907. La II Convencin de la
Conferencia de la Haya de 1907, tambin denominada Convencin Drago-Porter, prohibi
el recurso a la guerra para el cobro de deudas contractuales.

V5
Tras la Segunda Guerra Mundial, en la Conferencia de San Francisco de 1945 se

adopt un nuevo instrumento, la Carta de las Naciones Unidas, con la aspiracin de inaugurar una nueva era caracterizada por la prohibicin general del recurso a la guerra y por
el establecimiento de un sistema de seguridad colectiva frente a eventuales transgresores
de la norma. El rgimen articulado en la Carta no est exento de ambigedades, generando
profundas discrepancias en cuanto a su interpretacin y aplicacin en la prctica. Baste
sealar que en materia de uso de la fuerza la Carta utiliza cinco expresiones diferentes
(amenaza y uso de la fuerza, amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz, acto de agresin
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de las mismas.
Ideas clave
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nacional.
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La prohibicin del uso de la fuerza en las relaciones

internacionales en la Carta de la ONU: naturaleza y alcance
La Carta de las Naciones Unidas enuncia como primer propsito de la Organizacin:

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principios de la justicia y del Derecho Internacional, el ajuste o arreglo de controversias
o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz (artculo 1.1).
Para alcanzar este objetivo, el artculo 2 enuncia una serie de principios entre los
que cabe destacar, por un lado, la obligacin de los Estados de resolver sus controversias

paz y la seguridad internacionales ni la justicia (artculo 2.3) y, por otro, la prohibicin
de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza en las relaciones internacionales (artculo
2.4). La adopcin de la Carta de la ONU implic, por lo tanto, que los Estados asuman la
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51
Otras disposiciones de la Carta atribuyen competencias adicionales a algunos de los

rganos principales, por ejemplo, a la Asamblea General para estudiar principios en materia de desarme y formular recomendaciones al Consejo de Seguridad en este sentido, con
&
++$

#
$&servaciones se quiere subrayar que, aunque la prohibicin del uso de la fuerza es la norma
jurdica que tiene repercusiones ms inmediatas en el mantenimiento de la paz internacional, el ordenamiento jurdico internacional ha articulado un sistema normativo ms amplio
con el objeto de prevenir el uso de la fuerza que incluye, adems del sistema de seguridad

"&

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!

elaboracin de normas en materia de desarme y limitacin de armamentos.
Centrndonos en el principio de prohibicin del uso de la fuerza, el artculo 2.4 de la
Carta establece: Los Miembros de la Organizacin, en sus relaciones internacionales, se
abstendrn de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial
o la independencia poltica de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible
con los Propsitos de las Naciones Unidas.
El rgimen de la Carta slo contempla dos excepciones: las acciones armadas autorizadas por el Consejo de Seguridad de acuerdo con los Captulos VII y VIII, y el derecho
inmanente de todo Estado a la legtima defensa en caso de ataque armado. En realidad, sera ms adecuado hablar de una sola excepcin, el derecho de legtima defensa, pues como
se ha sealado con acierto, el uso de la fuerza autorizado por el Consejo de Seguridad en
el marco del Captulo VII forma parte del rgimen de seguridad colectiva articulado en la
Carta como complemento institucional de la prohibicin del uso de la fuerza (Brotns et
al., 2010: 671).
Cabe destacar que la disposicin prohbe la amenaza y el uso de la fuerza: no slo
extiende la prohibicin a la amenaza, sino que al emplear la expresin uso de la fuerza
ampla el alcance de la prohibicin a todas las actuaciones armadas y no slo las comprendidas en el concepto de guerra.
]+!amenaza del uso de la fuerza, su
y
que no son ilcitas requiere una tarea de interpretacin particularmente atenta a matices de
notable sutileza. Si el uso de la fuerza en un determinado caso es ilcito, la mera amenaza
de tal uso sera tambin ilcita. La amenaza de la fuerza prohibida por el artculo 2.4 ha sido
!
$una promesa explcita o implcita por parte de un gobierno de recurrir a la
fuerza en caso de que no se acepten determinadas condiciones impuestas por el mismo. Si
a la amenaza o al uso de la fuerza en las relaciones internacionales. En contrapartida, la

Organizacin asuma, en virtud del Captulo VII de la Carta, la obligacin de velar por la
seguridad de sus miembros monopolizando la autoridad para recurrir al uso de la fuerza
cuando determinara la existencia de una amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o
acto de agresin (artculo 39).

52
$ $ % $

fuerza, la amenaza en s misma es ilegal (Brownlie, 1963: 364).
Cuadro 1. Legalidad de la disuasin nuclear

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algunos Estados presentaron el argumento de que la posesin de armas nucleares

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que poseen o se encuentran protegidos por armas nucleares pretenden desalentar

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de utilizar armas nucleares sea creble '~
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La prohibicin del uso de la fuerza se ha convertido en un principio fundamental del

Derecho Internacional contemporneo. Adems de estar recogido en el artculo 2.4 de la
Carta, en la actualidad es universalmente aceptado que forma parte del Derecho Interna

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"
numerosas declaraciones y resoluciones del Consejo de Seguridad, de la Asamblea General de la ONU, en tratados internacionales y en otros documentos de carcter poltico.
Su unnime aceptacin formal no impide que sea objeto de frecuentes violaciones en la
prctica pero, como ha sealado la Corte Internacional de Justicia, si un Estado acta
de manera incompatible con una norma reconocida pero intenta defender su conducta
& $

$!

!
(Asunto relativo a las actividades militares y
paramilitares en y contra Nicaragua [fondo], ICJ Reports 1986, p. 98, par. 186). Cuando
los Estados recurren al uso de la fuerza no cuestionan la vigencia de su prohibicin: por

"+!
+

"$$"+
$
defensa.
Otro aspecto que debe comentarse es la naturaleza de la fuerza prohibida. Sobre
ello conviene tener presentes dos cuestiones:

53
Este ltimo principio prohbe el uso de medidas econmicas, polticas o de otra ndole
dirigidas a coaccionar a otro Estado para que subordine el ejercicio de sus derechos soberanos y obtener de l ventajas de cualquier ndole. Por consiguiente, el uso de medidas de

$

!

asuntos internos de un Estado, pero no constituira un supuesto de uso de la fuerza. Conviene
recordar que la Resolucin 2625 (XXV) de la Asamblea General, como todas las resoluciones de este rgano salvo las referentes a cuestiones presupuestarias y a la admisin de
nuevos miembros, no tiene carcter vinculante. Sin embargo, al igual que otras resoluciones
de la Asamblea General, el grado de consenso demostrado por los Estados en cuanto a su
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"$!$
que es declarativa del Derecho Internacional consuetudinario, es decir, que recoge normas
de Derecho Internacional general (Corte Internacional de Justicia, Asunto de las actividades
armadas sobre el territorio del Congo, R. D. Congo c. Uganda, sentencia de 19 de diciembre
de 2005, par. 162, p. 227).
b) La inclusin del uso indirecto de la fuerza dentro de la prohibicin. Otro aspecto
destacable, tal y como la Resolucin 2625 pone de relieve, es que la prohibicin del uso
y de la amenaza de la fuerza abarca el uso indirecto de la fuerza. Un Estado viola el artculo 2.4 cuando realiza actividades como organizar o fomentar la organizacin de fuerzas
irregulares o de bandas armadas, incluidos los mercenarios, para hacer incursiones en el
territorio de otro Estado o cuando se dedica a organizar, instigar, ayudar o participar en
actos de guerra civil o en actos de terrorismo de otro Estado o [] consentir actividades
organizadas dentro de su territorio encaminadas a la comisin de dichos actos si stos
implican recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza.
Tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, ste fue el argumento esencial para
+!
+%+*[%$

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]++$+&%_$bargo, el gobierno talibn sigui otorgando refugio en su territorio a Osama Bin Laden y
a su organizacin terrorista, ignorando la solicitud de entrega formulada por el gobierno
a) Prohibicin de la fuerza armada. En el contexto de la Carta queda claro que la

prohibicin slo se aplica a la amenaza y uso de la fuerza armada. As se desprende de los
trabajos preparatorios de la Carta, en los que consta el rechazo de una propuesta de Brasil dirigida a incluir dentro de la prohibicin la coercin econmica. Es la interpretacin
avalada por la prctica internacional de los Estados y por la propia ONU. En este sentido,
la Asamblea General de las Naciones Unidas en la Resolucin 2625 (XXV), de 24 de octubre de 1970, que contiene la Declaracin sobre los principios de Derecho Internacional
referentes a las relaciones de amistad y a la cooperacin entre los Estados de conformidad
con la Carta de las Naciones Unidas, distingue claramente el principio de prohibicin de la
amenaza y uso de la fuerza (principio a) del principio de no intervencin directa o indirecta
en los asuntos de la jurisdiccin interna de otros Estados (principio c).

54
Estadounidense al igual que antes haba desatendido requerimientos similares formulados

por el Consejo de Seguridad en la Resolucin 1267 (1999) de 15 de octubre.
Conviene destacar que,

& directo de la fuerza por parte de un Estado contra otro, es necesario demostrar su implicacin sustancial en los actos descritos. La Corte Internacional de Justicia en su sentencia de
26 de junio de 1986, en el Asunto de las actividades militares y paramilitares en y contra
Nicaragua, seal que si el hecho de armar y entrenar a la Contra podra implicar una amenaza o uso de la fuerza por parte de Estados Unidos contra Nicaragua, no se poda extraer
necesariamente la misma conclusin respecto de todas las formas de ayuda proporcionadas por el gobierno estadounidense. En particular, la Corte seal que la mera asistencia
!

++

asuntos internos de Nicaragua pero no un supuesto de uso de la fuerza (par. 228).
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armamento, equipamiento y abastecimiento de la Contra representaban, al igual que la asis
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asuntos internos de
Nicaragua (Asunto de las actividades militares y paramilitares en y contra Nicaragua, par.
292, 3). La sentencia s apreci que Estados Unidos haba violado directamente el principio de
prohibicin del uso de la fuerza mediante la realizacin de actividades como minado y ataques
a determinados puertos, actividades realizadas por personal estadounidense o por personas de
diferentes nacionalidades actuando bajo control y rdenes directas de personal militar o de los
servicios de inteligencia estadounidenses (Asunto de las actividades militares y paramilitares
en y contra Nicaragua, par. 75, p. 45; par. 292.4, p. 146).
En el Asunto de las actividades armadas sobre el territorio del Congo, la Corte In
+
+ $% + !
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$
apoyo activo a movimientos armados como uso indirecto de la fuerza prohibido por el

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Democrtica del Congo, ocupando parte de territorio congoleo (Ituri) y apoyando acti

#

que actuaban en territorio congoleo haban violado el principio de la prohibicin del uso
de la fuerza en las relaciones internacionales y el principio de no intervencin (Asunto de
las actividades armadas sobre el territorio del Congo, R. D. Congo c. Uganda, par. 345.1,
p. 280). Opt as por una consideracin global de las actuaciones de Uganda, tanto su
ocupacin de parte del territorio congoleo como las diferentes formas de asistencia a los
+$"
!

+$
$+
$%tes: la de la prohibicin del uso de la fuerza y la de la intervencin en los asuntos internos.
Una opcin poco deseable desde el punto de vista de la tcnica y de la claridad jurdica,
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+ +

]+

$
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en el caso concreto decidido una violacin del artculo 2.4.

55
Los trabajos preparatorios de la Carta permiten refutar la tesis apuntada, pues de ellos
se desprende que las expresiones integridad territorial, independencia poltica y en cualquier otra forma incompatible con los Propsitos de las Naciones Unidas no tenan por
objeto restringir el alcance de la prohibicin del uso de la fuerza. Por el contrario, haban
sido incluidas a peticin de pequeas potencias que buscaban mediante dichas frmulas
reforzar la disposicin garantizando que el uso de la fuerza quedaba absolutamente prohibido (Lowe & Tzanakopoulos, 2011). La inclusin de ambas clusulas, sin embargo, tuvo
%

$&!

mejo, 1993: 97), llevando a que algunos autores y Estados sostuvieran la posibilidad de
que existieran usos lcitos de la fuerza porque no atentaban contra la integridad territorial
ni la independencia poltica del Estado afectado. Por mencionar un temprano ejemplo de la
prctica internacional, en la controversia sometida a la Corte Internacional de Justicia por
Albania contra el Reino Unido en el Asunto del Estrecho de Corf, el gobierno britnico
aleg que su actuacin de desminado forzoso de las aguas albanesas del Estrecho de Corf
no constitua una violacin de la soberana territorial de Albania y por tanto no representa&+
^
* +$!$]+
+

Reino Unido constitua una manifestacin de una poltica de fuerza (Corte Internacional
de Justicia, Asunto del Estrecho de Corf, Albania c. Reino Unido, 1949, p. 35).
La referencia del artculo 2.4 a los propsitos de las Naciones Unidas, en la medida en
que tales propsitos incluyen la proteccin de los derechos humanos, fue utilizada tambin
por algunos autores como base para argumentar que las acciones armadas dirigidas al rescate
de nacionales en el extranjero, o las intervenciones humanitarias cuyo propsito es evitar o
!
$
+$ %+$
$
por algunos Estados contra sus propias poblaciones podran ser lcitas de acuerdo con dicho
artculo. La postura predominante, no obstante, es que la prohibicin del uso de la fuerza es
&+=<
+%+*+!
]+&+
excepciones admitidas en la Carta, es decir, la legtima defensa y las acciones coercitivas del
Captulo II (Pastor, 2011: 614). As se desprende de los trabajos preparatorios. En cuanto a
!+
+
+

&
+"
que aducen en su apoyo poderosas razones de naturaleza moral, es necesario tener presente
la reaccin internacional suscitada por los diferentes casos antes de pronunciarse.
Pasamos ahora al segundo punto de este epgrafe, es decir, al alcance de la prohibi
'
*
+/0 2
. La redaccin del artculo 2.4,
al prohibir aquellos usos de la fuerza que violen la integridad territorial, la independencia
poltica de un Estado o que sean incompatibles con los Propsitos de las Naciones Unidas,
podra dar a entender que hay formas lcitas del uso de la fuerza porque no incurren en tales
supuestos. As lo han sostenido algunos autores y tambin diferentes Estados a la hora de
amparar usos de la fuerza que, conforme a la interpretacin predominante, seran tcnicamente contrarios a la Carta.

56
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+
$+!+
&

del uso de la fuerza:
a) Algunos aspectos que suscitaron un intenso debate en otros momentos, como el
uso de la fuerza por parte de los pueblos sometidos a dominacin colonial, o la intervencin a solicitud del gobierno local, parecen haber quedado superados por la evolucin de
la sociedad internacional.
En realidad, en el ltimo supuesto mencionado no se cuestionaba propiamente la licitud de las actuaciones armadas genuinamente debidas a la peticin expresa del gobierno
local ante situaciones graves en las que haba perdido el control o provocadas por la inter

|+
^
&!+&
de que el argumento fue utilizado con frecuencia para encubrir el intervencionismo de las
potencias dentro de sus reas de inters. Durante la Guerra Fra, en particular, se reivindic
+
$%

+

!

$agresiones
indirectas dirigidas a introducir ideologas subversivas (Franck, 2002: 69).
&|]+!
$el rescate de nacionales en el
extranjero, el debate suscitado en el Consejo de Seguridad por la operacin israel en el ae+&&|"+"+$!
++

para valorar la licitud de este tipo de intervenciones. El 27 de junio, un comando palestino
haba secuestrado un avin de Air France, con ms de doscientos setenta pasajeros, que cubra el trayecto de Tel Aviv a Pars, obligndole a desviarse y a aterrizar en Entebbe.
Alrededor de cien pasajeros no judos o no israeles fueron dejados en libertad, el
resto quedaron detenidos como rehenes, solicitando a cambio de su liberacin la de cincuenta y tres palestinos encarcelados en prisiones de Israel y de otros pases. La noche del
3 al 4 de julio un comando israel realiz una incursin en el aeropuerto para liberar a los
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la ONU, en la que alegaba haber actuado exclusivamente en legtima defensa contra los
ataques de organizaciones terroristas. El 5 de julio, Uganda dirigi un mensaje al Consejo
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fuera condenado en los trminos ms contundentes como agresor.
El embajador israel ante la ONU cit en su apoyo la doctrina de diferentes internacionalistas en el sentido de que el derecho de un Estado para intervenir mediante el uso o la
amenaza de la fuerza para la proteccin de sus nacionales en peligro dentro del territorio
de otros Estados est generalmente admitido, tanto en doctrina de los juristas como en la
prctica de los Estados. La argumentacin israel aada que la norma de Derecho Internacional tradicional que permita una intervencin proporcionada del Estado en favor de sus
nacionales no haba sido excluida por la Carta, debiendo interpretarse el artculo 2.4 en el
sentido de que prohiba los actos de fuerza contra la integridad territorial y la independencia
poltica de los Estados, sin prohibir el uso de la fuerza limitado en su intencin y efectos a

57
la proteccin de la integridad del propio Estado y de los intereses vitales de sus nacionales

2
(Franck, 2002: 81).
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resultaba cuestionable que el objetivo de la accin militar fuera realmente el rescate de
nacionales (por ejemplo, Estados Unidos en la Repblica Dominicana en 1965, en Granada
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recurran a esta prctica con el respaldo o aquiescencia de otros Estados. En esta lnea, la
prctica ms reciente ofrece ejemplos de rescate y evacuacin de nacionales en situaciones

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en 2002 y en Haiti en 2004; intervencin de Francia en Liberia en 2002 y en el Chad en
2006, etc.) en los que ni el Estado interviniente consider necesario informar formalmente
al Consejo de Seguridad de la accin llevada a cabo, ni el Estado territorial ni terceros
Estados emitieron declaraciones de condena o protesta, en lo que puede considerarse un
consentimiento implcito a la intervencin de rescate (Gray, 2008: 160).
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caso concreto son determinantes. De la prctica se desprende que los criterios esenciales
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de la intervencin, vinculado a la existencia demostrada de una amenaza grave para la vida
o integridad fsica de los nacionales, y que la intervencin sea proporcionada y limitada al
espacio y tiempo estrictamente necesarios (Brotns et al., 2011: 686).
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Estado o grupo de Estados recurra unilateralmente al uso de la fuerza para llevar a cabo
una intervencin humanitaria
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legtima defensa del Estado en virtud del artculo 51 de la Carta: un argumento forzado en
la medida en que la legtima defensa requiere la existencia de un ataque armado, y difcil$+!$]+

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nacionales. El hecho de que un caso de uso de la fuerza se ajuste a ttulos reconocidos por

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Pretender que una prctica propia de una poca en la que no estaba prohibido el uso de
la fuerza puede subsistir como una excepcin no escrita al artculo 2.4 afectara al fundamento mismo del principio de prohibicin del uso de la fuerza. A pesar de que el caso de
Entebbe resultaba paradigmtico de lo que es una genuina intervencin para la proteccin
de nacionales en el extranjero, el Consejo de Seguridad se mostr profundamente dividido

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el temor por parte de los Estados menos poderosos de que la admisin de la licitud de esta
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58
humanos en otro Estado. Para un amplio sector de la doctrina, estas intervenciones arma
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representan una infraccin del orden jurdico internacional por atentar contra la soberana
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Pese a la presencia de factores humanitarios en las intervenciones de India en Pakis|"*
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+venciones principalmente invocando el ejercicio de la legtima defensa. En el caso de la
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de Bangladesh; y en los otros dos casos mencionados, porque los regmenes derrocados
haban realizado adems incursiones terrestres contra Tanzania y Vietnam, respectivamente. Las intervenciones de la India y de Tanzania no fueron condenadas por el Consejo de
Seguridad ni por la Asamblea General. Si en el caso de la India hubo cierto debate en la
Asamblea General, la actuacin de Tanzania pareci recibir el asentimiento implcito de la
Organizacin: el secretario general ignor los llamamientos de Uganda y Libia para que la
ONU se pronunciara y tampoco el Consejo de Seguridad se reuni para analizar el caso.
Como contrapunto, la intervencin de Vietnam fue condenada por el Consejo de Seguridad: aunque la intervencin detuvo el genocidio perpetrado por el rgimen de los Jemeres Rojos en Camboya, pesaron ms los antecedentes del rgimen vietnamita en materia
de derechos humanos y, sobre todo, la lnea de fractura geoestratgica entre las potencias
que respaldaban a Camboya o a Vietnam (Gray, 2008: 33). La intervencin francesa en la
Repblica Centroafricana para derrocar a Bokassa fue, al igual que Tanzania, otro caso en
el que los escasos pases que reaccionaron en contra no encontraron respaldo en la Organizacin ni en la mayor parte de la comunidad internacional (Franck, 2003: 152). Hacindose eco de esta prctica del Consejo, Schachter (1991: 126) observa que cuando un Estado
o un grupo de Estados usa la fuerza sin autorizacin del Consejo de Seguridad para poner
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evidente y existe una clara intencin humanitaria, es muy probable que vea su actuacin
perdonada.
Mayor controversia suscitaron otras intervenciones como las de Francia, Reino Unido y
Estados Unidos en Irak, en 1991, declarando una zona de exclusin para las fuerzas armadas
iraques al norte del paralelo 36, proporcionando ayuda humanitaria y desplegando tropas so&
!&
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+manitaria; tambin fue el caso de la CEDEAO (Comunidad Econmica de Estados de frica
Oeste) en Liberia (1989) y Sierra Leona (1997), y la de la OTAN en Yugoslavia en 1999.

59
Algunos autores han interpretado que tambin la Resolucin 1244 (1999) representaba una autorizacin retroactiva del uso de la fuerza por la OTAN en Kosovo, en marzo
de 1999. Una interpretacin discutible y discutida. La Alianza intervino sin la autorizacin
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ataques del ejrcito serbio contra la poblacin albanokosovar y prevenir una catstrofe
humanitaria de mayores dimensiones. El debate sobre la situacin en Kosovo haba puesto
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%$$&$sejo de Seguridad. Aunque la Resolucin 1199 (1998), de 23 de septiembre, determinaba
que el deterioro de la situacin en Kosovo representaba una amenaza para la paz y seguridad internacionales, y conden la masacre de civiles albanokosovares en Racak, algunos
miembros del Consejo entre ellos dos miembros permanentes, China y Rusia se oponan
a la autorizacin del uso de la fuerza contra Serbia. Tambin los ministros de Asuntos
Exteriores del Grupo de los 77 se haban pronunciado en contra de un pretendido derecho
de intervencin humanitaria. La actuacin de la OTAN llev a Rusia a solicitar una nueva
reunin del Consejo de Seguridad, en la que se reprodujeron las divisiones entre los que
respaldaban la actuacin de la OTAN como medio necesario para responder al uso de la
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la Carta de la ONU.
El proyecto de resolucin presentado por Rusia intentando obtener una condena del
uso unilateral de la fuerza por la OTAN fue rechazado por doce votos en contra, contando
slo con el apoyo de Rusia, China y Namibia. En una postura intermedia se situaban los
que defendan una posicin coincidente con la posteriormente adoptada por el Informe de
la Comisin Independiente sobre Kosovo, en el sentido de que la accin de la OTAN no fue
legal pero s legtima, porque se haba agotado la va diplomtica y exista un grave riesgo
de que la situacin degenerara en una catstrofe humanitaria. (Independent International
Commission on Kosovo, 2000: 164). Una respuesta que no ha recibido el asentimiento de
Consciente de que una aplicacin rgida del derecho vigente puede tener y ha tenido en algunos casos consecuencias indeseables, el Consejo de Seguridad, al juzgar cada
caso de uso de la fuerza, parece haber optado por ponderar consideraciones de legalidad y
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Seguridad de algunos usos de la fuerza no autorizados. Pero que los debates del Consejo
de Seguridad concluyan sin la condena de una determinada actuacin, no equivale necesariamente a una legitimacin a posteriori de dicha actuacin: cuando el uso de la fuerza es
llevado a cabo por uno o varios miembros permanentes del Consejo, o por un pas aliado,
el mecanismo del veto hace impensable una condena de la accin. Se podra hablar de rati!

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en Sierra Leona, donde el Consejo de Seguridad elogi explcitamente los esfuerzos de la
CEDEAO por sus esfuerzos para restablecer la paz y la seguridad (Resolucin 788, de 19
de noviembre de 1992, en el caso de Liberia; Resolucin 1260, de 20 de agosto de 1999, a
propsito de Sierra Leona).

todos los Estados ni de un amplio sector doctrinal para el que resulta imposible admitir la
legalidad de la accin de la OTAN al margen del Consejo de Seguridad sin minar la validez
del rgimen jurdico de la Carta (Cassese, 1999: 23; Simma, 1999: 22).
A diferencia de las resoluciones mencionadas en el caso de la CEDEAO, el texto de la
Resolucin 1244 (1999), de 10 de junio, no contiene clusulas que elogien la intervencin
de la Alianza. El Consejo de Seguridad se acomod a la situacin creada y procedi con
pragmatismo, avalando el acuerdo entre las partes sobre los principios para la solucin
poltica de la crisis de Kosovo y asumiendo la funcin primordial que le corresponda en
el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales.
Ideas clave
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internacionales.
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rcter imperativo.
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Las intervenciones armadas de carcter humanitario o para el rescate
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internacional muestra una tendencia a no condenarlas cuando responden

Excepciones a la prohibicin del uso de la fuerza: las

acciones coercitivas del Captulo VII de la Carta y el

61
derecho de legtima defensa
Examinemos en primer lugar el uso de la fuerza para el mantenimiento de la paz y

seguridad internacionales, lo que nos obliga a tratar el Consejo de Seguridad y el sistema
de seguridad colectiva:
a) El procedimiento previsto en la Carta y la prctica del Consejo. De acuerdo con
la Carta, como ya se ha apuntado, los nicos supuestos lcitos de uso de la fuerza seran
la legtima defensa y el rgimen de seguridad colectiva articulado en la Carta de la ONU.
En realidad, la Carta de la ONU no utiliza la expresin seguridad colectiva; sin
embargo, es el trmino que se utiliza habitualmente para designar el sistema articulado
en los Captulos VII y VIII para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales.
Segn dispone la Carta, la Organizacin tomar

y eliminar amenazas a la paz y para suprimir actos de agresin u otros quebrantamientos
de la paz
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enunciado como primer propsito de la Organizacin (artculo 1.1).
El marco jurdico para la adopcin de acciones coercitivas se encuentra establecido
en el Captulo VII, bajo el ttulo Accin en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos
de la paz o actos de agresin, complementado por el Captulo VIII dedicado a los Acuerdos regionales.
El Captulo VII es una de las partes de la Carta que recibi mayor atencin durante
la fase de preparacin y adopcin del texto. El sistema articulado en la Carta responde,
en parte, al deseo de evitar los errores que haban hecho fracasar el Pacto de la Sociedad
de Naciones, especialmente la ausencia de realismo del mecanismo pretendidamente universal y automtico con que deba operar el sistema de seguridad colectiva del Pacto. En
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tambin queda claro cundo tienen un carcter obligatorio. Por otro lado, el sistema queda
sujeto a la direccin por parte de un rgano, el Consejo de Seguridad, al que la Carta haba
conferido la responsabilidad primordial en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales (artculo 24.1) y la posibilidad de adoptar decisiones vinculantes para los Estados
miembros (artculo 25).
Frente al automatismo formal del Pacto, el sistema de seguridad colectiva de la Carta
acta de forma ad hoc: es el Consejo de Seguridad el que decide, caso por caso, cundo y
cmo aplicar el mecanismo de la Carta.
De acuerdo con la Carta, como ya se ha apuntado, los nicos supuestos lcitos de uso
de la fuerza seran el rgimen de seguridad colectiva articulado en la Carta de la ONU y la
legtima defensa.

62
En primer lugar, el Consejo de Seguridad debe determinar explcitamente que la situacin constituye una amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresin

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decidir las medidas a adoptar. Si lo estima pertinente, el Consejo adoptar medidas provisionales para evitar el agravamiento de la situacin e instar a las partes implicadas a que se
conformen a dichas medidas (artculo 40).
Por ltimo, el Consejo de Seguridad decide qu medidas adoptar para mantener
o restablecer la paz y seguridad internacionales, medidas que pueden tener carcter no
militar (artculo 41) o que pueden implicar el uso de la fuerza (artculo 42). Conviene
destacar que, si bien el Consejo de Seguridad slo puede adoptar decisiones vinculantes
en el marco del Captulo VII, no todas las decisiones adoptadas en virtud de este Captulo tienen carcter obligatorio para los Estados: el lenguaje del artculo 39 es claro en este
sentido, el Consejo de Seguridad puede realizar recomendaciones o decidir medidas. Por
ejemplo, la Resolucin 660 (1990), de 2 de agosto de 1990, adopta medidas de ambas
categoras: una obligatoria, cuando exige la retirada inmediata e incondicional de Irak de
territorio kuwait, otra de carcter recomendatorio, al exhortar a Irak y a Kuwait a que
inicien inmediatamente negociaciones intensivas para resolver sus diferencias. Aunque
la resolucin no hace referencia explcita al Captulo VII, fue adoptada en el marco del
mismo, pues s menciona expresamente que est actuando de conformidad con los art 34 05 2
7 <, artculos que forman parte de dicho
Captulo. En el caso de la guerra de Corea, el Consejo de Seguridad tambin se situ
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rea del Sur como un quebrantamiento de la paz (Resolucin 82, de 25 de junio de 1950)
y adopt medidas no vinculantes al invitar a los Estados miembros a que se abstuvieran
de ayudar a las autoridades norcoreanas y al recomendar que proporcionaran a Corea del
Sur la ayuda necesaria para repeler el ataque armado (Resolucin 83, de 27 de junio de
1950).
Antes de recurrir al uso de la fuerza, el Consejo de Seguridad normalmente ha decidido o recomendado medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada en virtud del
artculo 41 de la Carta. No obstante, como se desprende claramente del tenor literal del
artculo 42, no es necesario que el Consejo de Seguridad haga uso previo del artculo 41
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pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podr ejercer, por medio de fuerzas areas, navales o terrestres, la accin que sea necesaria para mantener o restablecer la paz
y la seguridad internacionales. Tal accin podr comprender demostraciones, bloqueos y
otras operaciones ejecutadas por fuerzas areas, navales o terrestres de Miembros de las
Naciones Unidas. Completando el esquema previsto para el funcionamiento del sistema,
el artculo 43 contemplaba la obligacin de los Estados miembros de concluir los acuerdos
pertinentes para poner a disposicin del Consejo de Seguridad contingentes armados y

63
En cuanto a las repercusiones de la falta de conclusin de los acuerdos previstos en el

artculo 43 sobre la operatividad del sistema, la crisis provocada por el ataque de fuerzas de
Corea del Norte contra Corea del Sur dio ocasin a que el Consejo de Seguridad adoptara
una frmula que le permitiera intervenir supliendo la ausencia de estos acuerdos, abriendo
un camino que retomara de nuevo cuarenta aos despus con ocasin de la invasin de
Kuwait por Irak en 1990. Volviendo al caso coreano, tras decidir que el acto de Corea del
Norte constitua un quebrantamiento de la paz (Resolucin 82, de 25 de junio de 1950),
dos das ms tarde el Consejo de Seguridad recomend a los Miembros de las Naciones
Unidas que [proporcionaran] a la Repblica de Corea la ayuda [] necesaria para repeler el ataque armado (Resolucin 83, de 27 de junio de 1950).
El texto original presentado por Estados Unidos no super el examen del Consejo
de Seguridad: frente al trmino invasin armada de la propuesta estadounidense, la resolucin utiliza el de ataque armado y pide la inmediata cesacin de las hostilidades en
lugar de la frmula cese de la agresin sugerida por el delegado estadounidense (Stueck,
2008: 269). Dando un paso adicional, la Resolucin 84, de 31 de julio de 1950, transform
la naturaleza jurdica de la operacin al recomendar a todos los Estados Miembros que
proporcionaran fuerzas militares y cualquiera otra clase de ayuda conforme a las mencionadas resoluciones del Consejo de Seguridad, que pongan dichas fuerzas y dicha ayuda a
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< y autorizar
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para usar a discrecin suya durante las operaciones entre las fuerzas
de Corea del Norte, la bandera de las Naciones Unidas al mismo tiempo que las banderas
de las naciones participantes.
Estas resoluciones pudieron ser adoptadas por las peculiares circunstancias del momento: el puesto de China en la ONU estaba ocupado por un representante de la China
nacionalista de Taiwn y, como medida de protesta, la URSS practicaba la poltica de
la silla vaca, por lo que el representante sovitico no estaba presente en el momento
de adopcin de las resoluciones. Aunque el artculo 27.3 de la Carta establece que las
decisiones del Consejo de Seguridad sobre todas las cuestiones que no sean de procedimiento sern adoptadas

!

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, los rganos polticos han hecho gala
otras formas de cooperacin necesarias para que el Consejo pudiera ejercer las acciones
previstas en el artculo 42. Sin embargo, los acuerdos previstos en el artculo 43 nunca
fueron concluidos, pese a los esfuerzos de Trygve Lie, primer secretario general de la ONU
(Roberts, 2008: 101). El sistema previsto en la Carta pronto se revel disfuncional debido a
la transformacin experimentada por la sociedad internacional. El inicio de la Guerra Fra
impidi que el Consejo de Seguridad ejerciera sus competencias en el mbito del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales debido al frecuente ejercicio del derecho de
veto por parte de los miembros permanentes del Consejo (China, Estados Unidos, Francia,
Reino Unido y la URSS).

64
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$biantes. Desde un primer momento, en la prctica del Consejo se ha considerado que
la abstencin de un miembro permanente no tena el efecto de vetar la adopcin de una
decisin (Franck, 2002: 7).
En este caso, sin embargo, se trataba de la ausencia de un miembro permanente: en la
actualidad parece consolidada la prctica de que la ausencia de un miembro permanente, si
bien no impide que el Consejo analice un tema, s tendra por efecto bloquear la adopcin
de decisiones (Brotns et al., 2011: 697). A partir de la reincorporacin del representante
sovitico el 1 de agosto de 1950, el Consejo qued bloqueado por el veto de la URSS.
A propuesta de Estados Unidos, la Asamblea General adopt por 52 votos a favor,
cinco en contra y dos abstenciones, la Resolucin 377 (V), el 3 de noviembre de 1950,
titulada Unin pro paz, en virtud de la cual la Asamblea se reconoci el derecho de actuar
en aquellas situaciones en que pareciera existir un caso de amenaza o ruptura de la paz
o un acto de agresin y el Consejo de Seguridad no pudiera ejercer su responsabilidad
primordial como consecuencia del ejercicio del veto por algn miembro permanente. La
Asamblea General fue ms lejos que el Consejo de Seguridad autorizando a las fuerzas
bajo bandera de la ONU a traspasar el paralelo 38, que actuaba como lnea de demarcacin
de las dos Coreas.
Esta accin provoc la intervencin de voluntarios del ejrcito popular chino, en
respuesta a la cual, la Asamblea General adopt la Resolucin 498 (V) de 1 de febrero de
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el 27 de julio de 1953, y el paralelo 38 se convirti de nuevo en la lnea de separacin de
las dos Coreas. Aunque la Resolucin Unin pro paz naci para el caso coreano, aspiraba
a crear un sistema supletorio de seguridad colectiva de carcter permanente, de caractersticas similares al sistema al que pretenda sustituir. Las principales diferencias radicaban
en que las resoluciones de la Asamblea General no tienen naturaleza vinculante, en que
la Carta haba diseado un sistema de seguridad colectiva que impidiera la confrontacin
entre miembros permanentes y en que el mecanismo de la Unin pro paz haba sido elaborado para funcionar precisamente en casos de confrontacin. De la sinttica exposicin
de la crisis coreana se desprende que la experiencia de la Unin pro paz no fue positiva.
Por otro lado, el cambio de las mayoras en la Asamblea General, consecuencia de la
incorporacin a la ONU de un amplio nmero de Estados nacidos del proceso de descolonizacin, determin que la Resolucin 377 (V) dejara de tener aplicabilidad con vistas
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para alcanzar otros objetivos, como solicitar al secretario general la creacin de una Fuerza
de Emergencia de Naciones, con el objeto de supervisar el cese de las hostilidades entre
Israel y Egipto tras la guerra de Suez (Resolucin 1000 de la Asamblea General, de 5 de

65
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del uso de la fuerza por parte del Consejo. En comparacin con la etapa precedente, el
efectivo ejercicio de competencias por parte del Consejo de Seguridad supuso un cambio cualitativo en el mbito del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales.
El mayor recurso al sistema de seguridad colectiva dio lugar a que la legalidad de las
acciones del Consejo de Seguridad fuera sometida a estrecho escrutinio. El hecho de que
el Consejo de Seguridad recurriera a la frmula de autorizar el uso de la fuerza por parte
de un Estado o grupo de Estados ante la inaplicabilidad del artculo 43 fue cuestionado
por algunos autores.
Durante los trabajos preparatorios de la Carta, la interdependencia de los artculos
42 y 43 no fue objeto de anlisis: no se debati si el artculo 42 tenia que ser operativo
necesariamente por medio de los contingentes permanentes previstos en el artculo 43, o
si caba la posibilidad de aplicarlo en ausencia de los mismos (Franck, 2002: 23). Pero
el texto del artculo 42, ledo en s mismo y a la luz de otras disposiciones del Captulo
VII, permite su aplicacin autnoma. Especialmente si se tiene en cuenta que el Captulo
VIII, al contemplar la posibilidad de que el Consejo de Seguridad utilice los acuerdos u
organismos regionales para aplicar medidas coercitivas bajo su autoridad, permite actuar
prescindiendo del artculo 43. La prctica de la Organizacin no ha visto en la ausencia de
los acuerdos del artculo 43 un obstculo para que el Consejo de Seguridad pueda actuar
en virtud del artculo 42. No obstante, hay que subrayar que si el Consejo de Seguridad
puede imponer a los Estados la obligacin de aplicar determinadas medidas coercitivas
de carcter no militar en virtud del artculo 41, cuando acta en virtud del artculo 42 la
ausencia de fuerzas permanentes del Consejo comporta que deba limitarse a autorizar el
uso de la fuerza por parte de los Estados, los cuales participarn o no en la aplicacin de
tales medidas voluntariamente.
La frmula habitualmente usada por el Consejo de Seguridad para autorizar el uso de
la fuerza, tras hacer la determinacin pertinente prevista en el artculo 39, es situarse explcitamente en el marco del Captulo VII y autorizar a los Estados, coaliciones de Estados y
organismos regionales (en virtud del artculo 53.1 de la Carta) a utilizar todos los medios
necesarios para restablecer el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. En
este sentido cabe citar la Resolucin 678 (1990), de 29 de noviembre, en el caso de Irak,
autorizando a los Estados Miembros que cooperen con el Gobierno de Kuwait [...] a que
utilicen todos los medios necesarios para hacer cumplir las resoluciones aprobadas anteriormente y restablecer la paz y la seguridad internacionales en la regin; la Resolucin
noviembre de 1956, adoptada en la sesin de emergencia I). Sin entrar en el debate sobre
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Unin pro paz, se puede
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modesto. De hecho, la Asamblea General no siempre deja claro si est actuando con base
en dicha resolucin (Binder, 2006).

66
794 (1992), de 3 de diciembre, en el caso de Somalia, autorizando el uso de la fuerza con

el objeto de crear un ambiente seguro para las operaciones de socorro humanitario en Somalia tras constatar que la operacin de mantenimiento de la paz en curso (ONUSOM) ya
no constitua una respuesta adecuada; la Resolucin 836 (1993), de 4 de junio, autorizando
a los Estados actuando a ttulo individual o a travs de organizaciones regionales a adoptar
todas las medidas necesarias, mediante el empleo de la fuerza area para proporcionar
apoyo a la UNPROFOR en las zonas seguras de Bosnia y Herzegovina; la Resolucin 929
(1994), de 22 de junio, en el caso de Ruanda, autorizando una operacin multinacional
&+%+*
!+$hasta que se aportaran a la UNAMIR
los efectivos necesarios; la Resolucin 940 (1994), de 31 de julio, en el caso de Hait, que
autoriza a los Estados Miembros a integrar una fuerza multinacional bajo mando y control
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to y el establecimiento de las autoridades legtimas y la partida de los dirigentes militares
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y seguro y la Misin de Naciones Unidas para Hait (UNMIH) poseyera la capacidad de
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1080 (1996), de 15 de noviembre, en el caso de la Repblica Democrtica del Congo (entonces denominada Zaire)"&
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multinacional de carcter temporal para facilitar el regreso inmediato de las organizaciones
humanitarias, etc.
En el caso de los ltimos ejemplos citados, nos encontramos con acciones coerciti

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asistencia humanitaria: el Consejo autoriz el uso de la fuerza por parte de operaciones
multinacionales constituidas como coaliciones voluntarias de carcter temporal. No se trataba propiamente de operaciones de paz de mandato robusto sino de acciones coercitivas
llamadas a operar en contextos donde tambin se haba desplegado o deba desplegarse una
operacin de paz.

67
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Cuadro 2. La guerra de Irak de 2003 y la autorizacin del uso de la

fuerza

68
b) Evolucin de la interpretacin del concepto de amenaza contra la paz: responsabilidad de proteger y respuesta a amenazas latentes. Los graves fracasos de la ONU en
Srebenica, Kosovo, Ruanda, por citar casos emblemticos que mermaron la credibilidad de
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de 2002 de un derecho de legtima defensa preventiva frente a amenazas latentes y la ya
mencionada guerra de Irak de marzo de 2003, en medio de una controversia acerca de su
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los Estados miembros acerca del papel de las Naciones Unidas en materia de seguridad
colectiva. Un elemento central era si la Carta permita afrontar aquellas amenazas a la paz
y seguridad internacionales que no estaban contempladas en cuanto tales en el momento
de su redaccin.
Desde el ao 2000, el secretario general de la ONU cre varios grupos de expertos
independientes para examinar a fondo las actividades y competencias de la ONU en el
mbito de la paz y seguridad internacionales. El Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas,
los desafos y el cambio, creado en el ao 2003 en respuesta a la crisis provocada en la
Organizacin por la guerra de Irak, elabor el Informe titulado Un mundo ms seguro: la
responsabilidad que compartimos. El documento aboga por un concepto ms amplio de
seguridad colectiva, que permita responder a las amenazas viejas y nuevas, y que tenga
en cuenta los intereses de todos los Estados en materia de seguridad. Tanto este Informe
como los de otros grupos de expertos independientes y los del secretario general traslucen

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operar al margen de los principios de la Carta.
Con ocasin del sexagsimo aniversario de la ONU, el 14 de septiembre de 2005, el periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General se abri con una reunin plenaria de alto
nivel en la que participaron cerca de 170 jefes de Estado y de Gobierno, en la sede de las Naciones Unidas de Nueva York. Esta reunin concluy el 16 de septiembre con la adopcin de
la resolucin de la Asamblea General titulada @ F 2!
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(Resolucin A/RES/60/1, 24 de octubre de 2005), aprobada por aclamacin. Un elemento
esencial para la preparacin de la Cumbre fue el Informe del secretario general Un concepto
ms amplio de la libertad: desarrollo y derechos humanos para todos (Doc A/59/2005, de 21
de marzo 2005). El Documento Final de la Cumbre de 2005, como resolucin de la Asamblea
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jurdica de la comunidad internacional sobre una serie de aspectos esenciales. Entre ellos
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para hacer frente a toda la gama de amenazas a la paz y seguridad internacionales y de la

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ner y restablecer la paz y la seguridad internacionales (Documento Final, par. 79). Adems
de mostrar el consenso sobre la plena vigencia del sistema de la Carta, el Documento Final
de la Cumbre avalaba el carcter emergente de un nuevo principio consagrando la responsabilidad de proteger de la comunidad internacional.

69
El Informe de la Comisin internacional sobre intervencin y soberana de los Estados (CIISE), titulado La responsabilidad de proteger, publicado en diciembre de 2001,
intentaba dar respuesta a esta pregunta. Este Informe subraya que la soberana del Estado
acarrea una doble responsabilidad: por un lado, el deber externo de respetar la soberana
de los dems Estados y, por otro, el deber interno de respetar la dignidad y los derechos
fundamentales de su poblacin. Corresponde a cada Estado la responsabilidad principal de
proteger a su poblacin, y a la comunidad internacional la responsabilidad subsidiaria de
hacerlo cuando quede claro que un determinado Estado no quiere o no puede cumplir su
responsabilidad de proteger o es el autor material de los crmenes o atrocidades, o cuando
las acciones que tienen lugar en dicho Estado suponen una amenaza directa para otras
personas que viven fuera de l (La responsabilidad de proteger, par. 2.15, p. 14).
En este ltimo caso, la responsabilidad de proteger de la comunidad internacional
tendr prioridad sobre el principio de no intervencin. Frente a las expresiones derecho
a la intervencin humanitaria o derecho a intervenir, la Comisin propuso la de responsabilidad de proteger#$
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perspectiva de los que piden o necesitan apoyo, y no de los que consideran la posibilidad
de intervenir. A partir de los ejemplos proporcionados por la prctica internacional de Es*

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norma, an en proceso de formacin, segn la cual

humana, incluida la intervencin militar en casos extremos, es admisible cuando la poblacin civil est sufriendo o corra un peligro inminente de sufrir graves daos y el Estado
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atrocidades masivas cometidas contra la poblacin en el interior de un Estado ha dividido a
Estados y autores entre quienes defendan un derecho de intervencin humanitaria y quienes
consideraban que los Estados carecan de un derecho de accin unilateral en este terreno. Si
un sector admita la posibilidad de que el Consejo de Seguridad autorizara medidas coerci!+
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de Seguridad pudiera actuar en virtud del Captulo VII contra Estados soberanos por lo que
ocurriera en el interior de sus fronteras. La soberana es un elemento fundamental en el sistema jurdico internacional: la ONU se compromete a respetarlo en el artculo 2.7 de la Carta,
que impide a la organizacin intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdiccin interna de los Estados. Si en otros momentos histricos se pudo albergar dudas, en la
actualidad no se admite que las violaciones graves y masivas de derechos humanos dentro de
un Estado sean un asunto puramente interno. Pero este avance no bastaba para resolver los
problemas jurdicos suscitados. En el Informe del Milenio, del ao 2000, el secretario general
sent el debate en los siguientes trminos: si la intervencin humanitaria es, en realidad, un
ataque inaceptable a la soberana, cmo deberamos responder a situaciones como la de
Ruanda y Srebenica, y a las violaciones graves y sistemticas de los derechos humanos que
transgreden todos los principios de nuestra humanidad comn?

correspondiente no pueda o no quiera atajarlos, o sea l mismo el responsable (La responsabilidad de proteger, pars. 2.28 y 2.29, pp. 17-18).
Cuatro aos ms tarde, el Grupo de Alto Nivel se situ en la lnea trazada por la Comisin subrayando el cambio que estaba experimentando la comunidad internacional en
cuanto al modo de entender la soberana y a la creciente aceptacin de una responsabilidad
colectiva de proteger (Un mundo ms seguro, par. 201). Ambos informes sealan que las
acciones emprendidas en el ejercicio de la responsabilidad de proteger pueden ser de carcter poltico, econmico, judicial y, como ultima ratio, incluir la accin militar.
En cuanto a la autoridad legitimada para adoptar tales medidas, la Comisin haba
apuntado que el Consejo de Seguridad, en cuanto rgano encargado primordialmente de
mantener la paz y la seguridad internacionales, deba ser la autoridad competente para
adoptar las medidas pertinentes. En el mismo sentido se pronunciaron el Grupo de Alto
Nivel y el Informe del secretario general. El Documento Final de la Cumbre de 2005 otor + !

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de la comunidad internacional de ayudar a proteger a las poblaciones del genocidio, los
crmenes de guerra, la depuracin tnica y los crmenes de lesa humanidad, canalizando su
intervencin por medio del Consejo de Seguridad, a travs del Captulo VII cuando fuera

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las autoridades nacionales no protegan a su poblacin (Resolucin A/60/1, par. 138). La
posibilidad de intervenir militarmente en el ejercicio de la responsabilidad de proteger es
contemplada, por lo tanto, como ultima ratio. Al mismo tiempo, nicamente es posible el
recurso a la fuerza para ejercer la responsabilidad de proteger cuando existe una autorizacin del Consejo de Seguridad en virtud del Captulo VII de la Carta.
Cuadro 3. La intervencin en Libia en 2011 y la responsabilidad de
proteger
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71
La posterior Estrategia Nacional de Seguridad, publicada en marzo de 2006, reiteraba estos mismos principios. Bsicamente se trataba de ampliar el concepto de legtima
defensa anticipada frente a una amenaza de ataque inminente para dar cabida a un uso
preventivo de la fuerza dirigido a eliminar una amenaza latente, antes de que sta llegara a
$*^+!

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de amenazas es que el peligro que plantean es tan elevado, que no se puede esperar a que
la amenaza adquiera consistencia, porque el dao ya sera inevitable. Son preocupaciones
que se plantean, en especial, en relacin con el posible uso de armas de destruccin masiva por parte de redes terroristas. La dinmica de la disuasin, de la reciprocidad, que se
traduce en la adopcin de medidas coercitivas o de contramedidas, resulta inaplicable a los
entes no estatales, porque al carecer de base territorial no pueden sufrir sus consecuencias.
El documento Estadounidense pretende fundamentar esta actuacin en el derecho de legtima defensa subrayando que subsiste la sujecin al principio de necesidad y reiterando su
esencia defensiva, al enfatizar que el uso de la fuerza preventivo no puede ser un pretexto
para la agresin. El problema es que la necesidad de hacer uso de la fuerza depende exclusivamente de la apreciacin del Estado interesado.
El Informe del Grupo de Expertos de alto nivel se hizo eco de la gravedad que podan
revestir las amenazas latentes, que no son inminentes ni prximas, pero reales, como la
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$ +

! +mente hostiles, por seguir el ejemplo propuesto por el Informe (Un mundo ms seguro,
par. 187), pero descart categricamente que se pudiera invocar la legtima defensa para
usar la fuerza frente a amenazas latentes. Este tipo de amenazas deban ser remitidas a la
consideracin del Consejo de Seguridad: & 2 XYY

&
2 $ =ridad pueda aprobar todo tipo de accin coercitiva, incluida la accin militar, contra un
Estado cuando lo considere necesario para mantener o restablecer la paz y la seguridad
internacionales [...] con prescindencia de que la amenaza tenga lugar en este momento,
en un futuro inminente o en un futuro ms remoto (Un mundo ms seguro, par. 193).
Por lo tanto, cuando la amenaza o el peligro no son inminentes se debe dejar actuar al
sistema de seguridad colectiva. Los motivos son claros, ante la proliferacin de amenazas
potenciales: el riesgo para el orden mundial y para la norma de la no intervencin en que
El debate acerca de la adecuacin de la Carta para responder a amenazas no previstas en el momento de su adopcin se ha planteado tambin a propsito de las amenazas
latentes. La cuestin fue suscitada por la Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados
Unidos de Amrica, adoptada el 17 de septiembre de 2002, segn la cual las capacidades y
objetivos de los adversarios de hoy tendran el efecto de legitimar la accin militar frente a
amenazas potenciales abrumadoras aunque subsista incertidumbre en cuanto al momento
y el lugar del ataque del enemigo (Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos de
Amrica, 2002, ttulo V).

72
sigue basndose simplemente es demasiado grande como para aceptar la legitimidad de la

accin preventiva unilateral, en contraposicin a la aprobada colectivamente. Dejar que
uno lo haga es dejar que lo hagan todos (Un mundo ms seguro, par. 191). En este mismo
sentido se pronunci el Informe del secretario general (Un mundo ms seguro, par. 125).
El hecho de que la Carta contemple la nocin de amenaza a la paz entre los supuestos
que facultan al Consejo de Seguridad para ejercer sus competencias en virtud del Captulo
XX+!
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adaptarse a situaciones no contempladas en el momento de redaccin de la Carta. Algunos
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de la Carta confera al Consejo facultades en materia de uso de la fuerza de alcance muy
superior al derecho de los Estados de usar la fuerza en legtima defensa (Greenwod, 2003:
19), prevista en respuesta a un ataque armado, trmino que no admite el mismo margen de
discrecin en su interpretacin.
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racin del terrorismo internacional como una de las amenazas a la paz y seguridad internacionales. Adems de haber condenado el terrorismo internacional en general como una
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les. Adems del caso de Libia en el Asunto Lockerbie, que comportaba la implicacin de un
Estado en el apoyo a actos de terrorismo internacional, importa destacar que el Consejo de
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sinato del presidente Mubarak de Egipto (Resolucin 1044, de 1996); los atentados contra
las embajadas estadounidenses en Kenia y Tanzania (resoluciones 1189, de 1998, y 1267,
de 15 de octubre 1999), y los atentados del 11 de septiembre de 2001 (resoluciones 1368
y 1373, de 12 y 28 de septiembre, respectivamente). Aunque en ninguno de estos casos
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que el concepto de amenaza a la paz internacional tambin puede comprender actuaciones
provenientes de actores no estatales (Greenwod, 2003: 19).
c) Otros elementos del sistema de seguridad colectiva: las operaciones de mantenimiento de la paz. Ante la imposibilidad poltica de aplicar el Captulo VII, la ONU
respondi a la necesidad de accin operacional en materia de seguridad colectiva a travs
de un nuevo instrumento: las operaciones de mantenimiento de la paz. Se trata de operaciones que comportan el despliegue de personal militar con el objeto de mantener la paz, su
despliegue requiere el consentimiento de las partes concernidas (por lo menos del Estado
territorialmente afectado), deben actuar con total imparcialidad y el personal implicado
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$ presivas de que no constituyen acciones coercitivas en virtud del artculo 42. El concepto
naci y evolucion rodeado de controversia acerca de su legalidad, en la medida en que
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73
Las operaciones de mantenimiento de la paz han experimentado una considerable

transformacin, como consecuencia del nuevo tipo de entornos en que se han visto lla$"
!+%_$* &ciones de primera y segunda generacin, o de operaciones complejas y multifuncionales.
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este mbito: los Informes del secretario general titulados Un programa de paz: diplomacia
preventiva, establecimiento de la paz y mantenimiento de la paz, de 17 de junio de 1992,
y el Suplemento de un programa de paz, de 25 de enero de 1995. Ambos documentos
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las operaciones de mantenimiento de la paz han implicado la participacin de tres rganos principales de la ONU: el Consejo de Seguridad, la Asamblea General y el Secretario
General. Las primeras operaciones de mantenimiento de la paz fueron misiones de observacin. Tras la campaa del Sina, en 1956, y ante el bloqueo del Consejo de Seguridad, la
Asamblea General puso en funcionamiento la Fuerza de Emergencia de Naciones Unidas
(FENU I), cuyo mandato iba ms all de la observacin: se trataba de una fuerza de separacin entre Egipto (en cuyo territorio fue desplegada) e Israel. La accin suscit una fuerte
reaccin por parte algunos Estados entre ellos Francia y la URSS que cuestionaron
la competencia de la Asamblea General para establecer este tipo de misiones. El debate
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cargo al presupuesto de la Organizacin. Los Estados que defendan la competencia de
la Asamblea General argumentaban que el artculo 24 de la Carta confera al Consejo de
Seguridad una responsabilidad primaria pero no exclusiva en el mbito del mantenimiento
de la paz y seguridad internacionales, y que la exigencia formulada por el artculo 11.2 de
la Carta, en el sentido de que la Asamblea General debe remitir al Consejo de Seguridad
todo asunto referente al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales que requiera

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+]+%di la Corte Internacional de Justicia en su opinin consultiva sobre el Asunto Relativo a
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^, de 20 de julio de 1962,
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[$&`$&"+tados miembros seguan considerando incompatible esta interpretacin con la Carta. Una
vez restablecido el papel dominante del Consejo de Seguridad en la prctica subsiguiente
de la Organizacin, estos pases aceptaron exclusivamente la legalidad de las operaciones
desplegadas por decisin del Consejo de Seguridad. La Asamblea General estableci en
1965 un Comit Especial de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, para que analizara
el tema en su conjunto. Del trabajo del Comit, y de la prctica subsiguiente de la Organizacin, se desprende que los Estados miembros han convenido implcitamente que sea el
Consejo de Seguridad el que asuma responsabilidad esencial en este mbito (Suy, 1981:
260).

74
El Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005 otorg un reconocimiento especial a este instrumento al que la Organizacin haba venido recurriendo desde sus primeros
aos de funcionamiento. En particular, alent el aumento de las capacidades de despliegue
rpido y la creacin de una capacidad operativa inicial de polica. En la actualidad no es
infrecuente que los propios Estados soliciten el despliegue de una operacin de mantenimiento de la paz. El problema es que la mayora de ellas estn en frica, donde los Estados
cada vez se muestran ms reacios a aportar contingentes. El secretario general haba subrayado este problema en reiteradas ocasiones. El Informe del Grupo de Alto Nivel realiz
un llamamiento para que los Estados cooperaran con Naciones Unidas, especialmente a
travs de organizaciones regionales que disponen de unidades de reaccin rpida. En esta
misma lnea, la Cumbre de 2005 respald las iniciativas de la Unin Europea y de otras
entidades regionales dirigidas a establecer capacidades de despliegue rpido, subrayando
la conveniencia de establecer acuerdos entre las Naciones Unidas y dichas organizaciones.
Se tratara de resolver por esta va la ausencia de contingentes puestos permanentemente
al servicio de la Organizacin. Como ejemplo de esta cooperacin cabe citar el caso de
Darfur, en el que el llamamiento del secretario general de la ONU a la UE y a la OTAN se
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Aunque el Informe del Grupo de Alto Nivel analiz algunos de los problemas de las
operaciones de mantenimiento de la paz, el principal punto de referencia sobre este tema
es el Informe del Grupo de Estudios sobre las Operaciones de paz de Naciones Unidas,
conocido tambin como Informe Brahimi. Tras analizar la prctica de la Organizacin, el
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mas clave del Informe era el de las facultades coercitivas de las misiones, en particular la
posibilidad de usar la fuerza para proteger a la poblacin civil.
El Informe Brahimi denunci con dureza la renuencia de las operaciones de la paz de
la dcada de 1990 a distinguir vctimas de agresores, fruto de una interpretacin inadecuada de los principios del consentimiento y de la imparcialidad (Informe Brahimi, 2000: 1012, pars. 48-55). En las operaciones para el mantenimiento de la paz, seal el Informe, la
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lo que las unidades militares de las Naciones Unidas deberan poder defenderse, defender
a otros elementos de la misin y defender su mandato. En este sentido, destac que cuando
las partes locales no estn constituidas por elementos moralmente equiparables sino por
un componente evidentemente agresor y otro evidentemente agredido [] el personal de

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fuerza sino tambin verse moralmente obligado a hacerlo. Desde la publicacin del Infor$"
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En la actualidad, al autorizar el despliegue de una operacin el Consejo recurre habitualmente al Captulo VII, porque cualquier situacin puede deteriorarse y es necesario

75
Pero son trminos facultativos y, en el caso de misiones desplegadas en situaciones

en que son constantes las atrocidades contra la poblacin, para que este tipo de mandatos
sean convincentes y viables, la misin debe contar con los recursos necesarios. La prctica
ha demostrado reiteradamente que la mera presencia de trabajadores humanitarios y el
despliegue de una reducida misin de observadores militares no resuelve los problemas
de inseguridad, lo que puede minar la credibilidad de la Organizacin. Por esta razn, el
Informe Brahimi seal al Consejo de Seguridad que cuando una operacin exigiera el
despliegue de efectivos numerosos, era preferible no adoptar una resolucin autorizando
el despliegue hasta que los Estados participantes hubieran garantizado la aportacin de los
contingentes y de los otros elementos de apoyo indispensables. El periodo de tiempo que
transcurre desde que la comunidad internacional adopta la decisin de intervenir hasta que
la pone en prctica resulta especialmente peligroso para la poblacin afectada por el con#
"+agresores aprovechan esta especie de ltima oportunidad para actuar libres
de cualquier injerencia (Informe Brahimi, 2000: 13, par. 64).
Pasamos ahora a examinar la segunda excepcin a la prohibicin del uso de la fuerza:
el derecho de legtima defensa individual y colectiva.
Segn el artculo 51 de la Carta de la ONU: Ninguna disposicin de esta Carta menoscabar el derecho inmanente de legtima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque
armado contra un miembro de las Naciones Unidas, hasta que el Consejo de Seguridad
haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales.
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defensa tiene carcter consuetudinario; la Carta no lo crea, se limita a reconocerlo, por lo
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Los tribunales militares de Nuremberg, al enjuiciar los crmenes contra la paz, consideraron que el uso de la fuerza en el marco del Derecho consuetudinario de la legtima defensa
no violaba las disposiciones del Pacto Briand Kellog de 1928 sobre renuncia general a la
guerra, a pesar de que en dicho tratado no mencionaba la excepcin de la legtima defensa.
En esta lnea, durante el proceso de elaboracin de la Carta se daba por sentado que la consagracin del principio de prohibicin del uso de la fuerza no afectaba a la subsistencia del
derecho de legtima defensa y los borradores de la Carta en la Conferencia de Dumbarton
Oaks no hacan mencin expresa del mismo (Bermejo, 1993: 210).
que se sepa con certeza que la misin puede utilizar la fuerza cuando sea necesario, por
ejemplo, ante las facciones que pongan en peligro el acuerdo de paz o a la poblacin civil.
Como haba sealado el Informe de la Comisin independiente de investigacin sobre
Ruanda, la presencia de una operacin de mantenimiento de la paz genera expectativas de
proteccin entre la poblacin civil. Existen resoluciones del Consejo que facultan expresamente a los miembros de la misin para usar la fuerza, ms all de la legtima defensa,
cuando sea necesario para proteger a la poblacin civil que est bajo una amenaza inminente de violencia fsica y en la medida en que sus medios se lo permitan.

76
La omisin tambin obedeca, en parte, al hecho de que durante la elaboracin de la

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+$guridad colectiva de carcter universal y automtico. Durante la Conferencia de San Francisco ya resultaba evidente que la Carta no iba a establecer una obligacin general para los
Estados miembros de acudir en defensa de cualquier otro Estado de la Organizacin, que la
puesta en marcha del sistema de seguridad colectiva dependera de las decisiones adoptadas
con carcter ad hoc por el Consejo de Seguridad, rgano que poda quedar paralizado por
el veto de cualquiera de los cinco miembros permanentes, y que la posibilidad de que la Organizacin dispusiera de una capacidad militar permanente proporcionada por los Estados
miembros era ms que remota. Estas circunstancias fomentaron que los Estados buscaran
los mecanismos para garantizar su defensa. La Carta acab incorporando el derecho de
legtima defensa en su articulado, reconociendo junto a la legtima defensa individual la de
carcter colectivo. La inclusin de esta ltima obedeci a la presin de diferentes Estados,
liderados por los pases de Amrica del Sur que haban adoptado el 3 de marzo de 1945 el
Acta de Chapultepec, un acuerdo de defensa colectiva, y queran obtener un reconocimiento
expreso de su compatibilidad con la Carta (Franck, 2003: 48). La legtima defensa colectiva
no exige la previa existencia de una alianza defensiva o de un tratado de defensa mutua:
estos instrumentos transforman la reaccin colectiva en una obligacin para sus miembros
en funcin del rgimen articulado. Sin necesidad de previo acuerdo, los Estados pueden
ejercer el derecho de legtima defensa colectiva cooperando con otro Estado que ha sido
objeto de ataque armado, a solicitud de dicho Estado.

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+!

$%sa: se limita a reconocer su carcter consuetudinario y a condicionar su ejercicio en caso de
ataque armado^&$+
+!

$tados por las discrepancias entre las diferentes versiones de la Carta, sobre todo en el caso
de los textos ingls, que reconoce el derecho de legtima defensa if an armed attack occurs,
y francs, que lo reconoce en caso dagression arme. Divergencias particularmente desafortunadas teniendo en cuenta los diferentes trminos usados en la Carta para referirse al
uso de la fuerza, ya mencionados en otro lugar, en particular a la mencin separada que el
artculo 39 de la Carta hace del trmino agresin, y su desarrollo por la Resolucin 3314
(XXIX) de la Asamblea General, de 14 de diciembre de 1974, como forma ms grave del
uso de la fuerza.
A diferencia del uso de la fuerza en el marco del captulo VII, el recurso a la fuerza en
legtima defensa no requiere una previa autorizacin del Consejo de Seguridad ni de ningn
otro rgano de la ONU. Los Estados tienen derecho a recurrir a la legtima defensa en la me]+
+$]+]++!
!
]+]+
la invoca sea el juez ltimo de su legalidad. La legtima defensa est sometida a un rgimen
jurdico y es la comunidad internacional actuando a travs de los rganos competentes de

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se pronunciar sobre la licitud de la accin. A ttulo de ejemplo, el Consejo de Seguridad ha

77
En el rgimen de la Carta, el ejercicio del derecho de legtima defensa va acompaado

de dos obligaciones para los Estados miembros de la ONU. En primer lugar, la de comunicar inmediatamente al Consejo de Seguridad las medidas adoptadas. En segundo lugar,
la de aceptar la responsabilidad primordial del Consejo, que conserva su autoridad para
adoptar en cualquier momento las medidas que considere necesarias.
Este segundo requisito ha suscitado interpretaciones divergentes acerca de la repercusin de la adopcin de medidas coercitivas por parte del Consejo sobre el derecho de
legtima defensa. Para algunos autores, el derecho de legtima defensa tiene un carcter
provisional, en el sentido de que cesara una vez que el Consejo de Seguridad ha empezado
a adoptar medidas a propsito de esa situacin (Pastor, 2006: 617). De acuerdo con el artculo 51 ]+]+++!

del derecho de legtima defensa si lo considera necesario, y la prctica as lo demuestra.
Ahora bien, como sealan otros autores y segn se desprende de la prctica del Consejo, es
necesario que la intencin del Consejo est clara: la sola adopcin de medidas coercitivas
++!
$%"

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de las dos categoras pueden desarrollarse simultneamente (Schachter, 1991: 403). En la
guerra del Golfo de 1991, la autorizacin del uso de la fuerza por el Consejo de Seguridad
fue concomitante a la reivindicacin de un derecho de legtima defensa individual y colectiva. La Resolucin 661 (1990), de 6 de agosto, antes de adoptar medidas coercitivas haba
!$$&+el derecho inmanente de legtima defensa colectiva en respuesta
al ataque de Irak contra Kuwait. De hecho, los Estados que enviaron tropas al Golfo antes
de la Resolucin 678, como Estados Unidos, se ampararon en la legtima defensa colectiva
del artculo 51. Al mismo tiempo, el Consejo de Seguridad no ha dudado de su competen
!

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necesario, por ejemplo, imponiendo un cese de las hostilidades.
A continuacin, pasamos revista a algunos aspectos particularmente destacados sobre
el derecho de legtima defensa:
a) El ataque armado como desencadenante del derecho de legtima defensa: sus elementos. El ataque armado es condicin esencial para el ejercicio del derecho de legtima
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$!%+

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nocin de ataque armado puede ser estudiada desde una triple dimensin: en cuanto al ele$$

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$]+$|"+]+&
emanar) y temporal (cundo puede considerarse que existe un ataque armado).
rechazado la alegacin del derecho de legtima defensa invocado por Israel en el caso del
bombardeo del reactor nuclear de Osirak, en Irak, el 7 de junio de 1981 (condenado por la
Resolucin 487, de 19 de junio de 1981) y del bombardeo de la sede la OLP en Tnez, en
1985 (condenado por la Resolucin 573, de 4 de octubre de 1985).

78
La diseccin del concepto de ataque armado, as como la referencia separada a las

condiciones de licitud de la legtima defensa, resultan tiles a efectos analticos. No obstante, no se puede proceder a una interpretacin aislada de cada uno de los aspectos de
la legtima defensa: la adopcin de una postura ms o menos restrictiva sobre uno de sus
aspectos repercute en la interpretacin de los otros elementos. Por ejemplo, el debate sobre la legtima defensa anticipada se encuentra ntimamente vinculado con el requisito de
la necesidad; del mismo modo que la controversia sobre la exigencia de un determinado
umbral de fuerza para admitir la existencia de un ataque armado guarda conexin con la
doctrina de la acumulacin de actos (Ruys, 2010: 4).
b)
!
/ La sentencia de la
Corte Internacional de Justicia en el Asunto Nicaragua lleg a la conclusin de que pareca
+
+*&+*
+
&
!cados como ataque armado (Actividades militares en y contra Nicaragua, 1986: par. 195),
+

+ ]+"
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(Ruys, 2010: 1).
^ + + !

]+ $" +
artculo 2.4 y el artculo 51 en diferentes planos al sealar que era necesario distinguir
las formas ms graves de uso de la fuerza de otras formas menos graves. No todo uso de
la fuerza contrario al Derecho Internacional en virtud del artculo 2.4 desencadenara el
derecho de legtima defensa. Slo las formas ms graves de uso de la fuerza, por razn de
sus dimensiones y efectos (Actividades militares en y contra Nicaragua, 1986: par. 195),

++]+$+!

+te la etapa de la Guerra Fra, con el Consejo de Seguridad paralizado, la legtima defensa
era la nica respuesta de fuerza frente a un ataque armado. En la lgica de la Corte, cuanto
ms elevado fuera el umbral a partir del cual estara permitida la legtima defensa, ms
bajo sera el nivel de violencia en la sociedad internacional.
^$
$+%
+
X|&!cin de agresin y la Resolucin 2625 (XXV) para distinguir las formas graves y menos
graves de uso de la fuerza. La sentencia enunci una serie de ejemplos de formas menos
graves de uso de la fuerza, como los incidentes fronterizos o la provisin de armas a la
oposicin de otro Estado (Actividades militares en y contra Nicaragua, 1986: par. 230). En
la sentencia relativa al Asunto de las plataformas petrolferas, la Corte reiter la distincin
%$$+%+*%$$"!$
]+<
$$
!

$]+$Asunto concerniente a las plataformas petrolferas, Repblica islmica de Irn c. Estados Unidos, sentencia de 6 de noviembre de 2003, pars. 51, 64). A propsito del conjunto de actuaciones de
Irn denunciadas por Estados Unidos (disparos aislados contra helicpteros estadounidenses desde patrulleras iranes, choque de un buque estadounidense con minas en aguas del
Golfo Prsico y otras actividades cuya imputabilidad a Irn no haba logrado demostrar),

79
la Corte concluy que tales incidentes, incluso considerados de manera cumulativa, no

constituan un ataque armado contra Estados Unidos.
Tanto la prctica estatal como la jurisprudencia (Actividades militares en y contra

Nicaragua, 1986: par. 231; Asunto concerniente a las plataformas petrolferas, 2003: par.
64; Repblica Democrtica del Congo v. Uganda, 2005: pars. 146-147) admiten la posibilidad de que la acumulacin de usos menores de la fuerza procedentes de una misma fuente
puedan constituir un ataque armado considerados globalmente, como consecuencia de su
reiteracin.
Los atentados del 11 de septiembre de 2001 abrieron un debate de otro orden, en el
que se mezclan consideraciones relativas al elemento material y personal. Con anterioridad
a los atentados del 11 de septiembre, pocos autores haban contemplado la posibilidad de
!

$ataque armado, en el sentido del artculo 51 de la Carta, un atentado terrorista ejecutado por un actor no estatal (Dinstein, 2001: 213; Tomuschat, 1999: 215). El carcter excepcional de los atentados del 11 de septiembre debe llevar a no sobredimensionar
sus repercusiones sobre la sustancia del derecho de legtima defensa: la magnitud de los
atentados (por los medios empleados, el nmero de vctimas y la destruccin ocasionada),
as como el hecho de que uno de ellos tuviera un objetivo claramente militar, el Pentgono,
+!
+
!

$ataque armado en el sentido del artculo 51 de la
Carta. La frmula utilizada por el Consejo de Seguridad en las resoluciones 1368 (2001)
y 1373 (2001), adoptadas tras los atentados del 11 de septiembre, y cuyo prembulo reconoce el derecho inmanente de legtima defensa individual o colectiva de acuerdo con la
Carta, facilit un amplio consenso en la prctica internacional en cuanto a la interpretacin
de los atentados como un ataque armado en el sentido del artculo 51. As se desprende del
tenor de las dos resoluciones citadas del Consejo de Seguridad, pero tambin de la posicin
adoptada por la OTAN, expresada en la declaracin de su secretario general de 2 de octu&"]+
!
$
$ataque armado,
La postura de la Corte, aunque compartida por un amplio sector de la doctrina, es

cuestionada por otro sector que sostiene que la aplicacin de los principios de necesidad
y proporcionalidad bastara para evitar que la legtima defensa ante esos usos menores de
la fuerza pudiera generar una espiral de violencia (Reismann, 2003: 84). En realidad, lo
!
$

$

como la prctica internacional. En este sentido, la prctica ofrece numerosos ejemplos de
que los Estados reaccionan frente a incidentes fronterizos invocando el derecho de legti$%"]+!
]++%+*
++$
$+
ataque armado. La prctica estatal avala de hecho la exigencia de un mnimo de gravedad,
que debe ser apreciado en funcin de las circunstancias. Un incidente menor aislado que
no causa o que no es susceptible de causar consecuencias de cierta consideracin, traducidas en la prdida de vidas humanas o una destruccin material grave, probablemente no
+!
++$%+"=|

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$ + <$ !

Estados a ttulo individual.
c) Elemento personal: autor del ataque armado.
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+
$%"]++%]+$"!

cuanto a la fuente del ataque. En la medida en que la legtima defensa es una excepcin
al principio de la prohibicin del uso de la fuerza por los Estados en sus relaciones internacionales, pareca darse por supuesto que el ataque deba proceder de otro Estado. Sin
embargo, el artculo 51 de la Carta de la ONU no exige literalmente que el ataque armado
proceda de un Estado. La frmula utilizada por el Consejo de Seguridad en la Resolucin
1368 (2001), adoptada tras los atentados del 11 de septiembre, y cuyo prembulo reconoce
el derecho inmanente de legtima defensa individual o colectiva de acuerdo con la Carta,
facilit un amplio consenso en la prctica internacional sobre la posibilidad de admitir que
el ataque armado puede proceder de actores no estatales (Eisemannn, 2002: 243).
En este sentido, resulta llamativo que en la Opinin Consultiva sobre consecuencias
jurdicas de la construccin de un muro en los Territorios palestinos ocupados, la Corte
X
+
"

+"!$]+<
$
templaba el derecho de legtima defensa en caso de ataque armado por un Estado contra
otro Estado (Opinin Consultiva, par. 139) concluyendo que Israel no poda invocar las
resoluciones 1368 y 1373 del Consejo de Seguridad en su apoyo porque los atentados del
11 de septiembre haban sido ejecutados desde el exterior, mientras que, en el caso de Israel, era el propio Estado israel el que ejerca el control sobre los territorios ocupados de
cuyo interior procedan los atentados terroristas. Sin entrar en el fondo de la cuestin, el
argumento de la Corte parece confundir dos conceptos: la imputabilidad del ataque armado
+"

]+!$

+lo 51 de la Carta, y el hecho de que el ataque armado sea ejecutado desde el exterior del
pas. Varios miembros de la Corte (la juez Higgins y los jueces Kooijmans y Buergenthal)
manifestaron su discrepancia con este aspecto de la opinin consultiva, subrayando que
el artculo 51 no estipula que slo se puede ejercer la legtima defensa frente a un ataque
armado realizado por otro Estado.
El problema que plantea el ejercicio de la legtima defensa frente a actores no
& +
+!
+ %+* +
Estado al que no es imputable la actividad de los grupos armados que se refugian en
l. En el caso de los atentados del 11 de septiembre, hubo un amplio respaldo de la
prctica internacional a la campaa militar iniciada en Afganistn, aunque los atentados no eran imputables al gobierno talibn, porque ste estaba otorgando refugio a los
responsables del atentado, haba incumplido resoluciones vinculantes del Consejo de
Seguridad solicitando la entrega de Bin Laden y tambin el ultimtum formulado por
Estados Unidos en este sentido. La prctica ofrece otros ejemplos de accin armada
transfronteriza invocando el derecho de legtima defensa frente a ataques realizados

81
El elemento temporal del ataque armado es analizado a continuacin, por su conexin

con la inmediatez de la legtima defensa como pretendida condicin de licitud del ejercicio
de este derecho.
d) Condiciones de licitud de la legtima defensa: necesidad y proporcionalidad. En
cuanto a los requisitos de ejercicio del derecho de legtima defensa, aunque el artculo 51

!

$%"

y proporcionalidad de la respuesta son requisitos tradicionalmente exigidos por el derecho
consuetudinario. En este sentido se ha pronunciado la Corte Internacional de Justicia de
manera constante. La evaluacin de la proporcionalidad contempla la intensidad de la
+

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slo debe ejercitarse como ltimo remedio, es decir, cuando no es posible una solucin

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Aunque algunos autores aaden la inmediatez de la respuesta como requisito para el
ejercicio de la legtima defensa, lo cierto es que ni la prctica estatal ni la jurisprudencia
internacional lo han contemplado como un requisito. La inmediatez, en realidad, puede ser
fruto de una determinada lectura de la frmula utilizada por el secretario de Estado de Estados Unidos, Daniel Webster, en su intercambio diplomtico con el gobierno britnico, a
por grupos armados no estatales que se refugian en el territorio de otro Estado, cuando
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+
armados. La reaccin de la comunidad internacional ante estas actuaciones no ha sido
uniforme, por citar algunos ejemplos, sin nimo de exhaustividad: el ataque israel
contra Siria el 5 de octubre de 2003 fue ampliamente condenado; la intervencin militar israel en Lbano, en julio de 2006, fue criticada por desproporcionada, aunque
+
!

$%
el caso de la ofensiva militar terrestre turca contra las bases del Partido Kurdo de los
Trabajadores en Irak, Turqua no invoc el derecho de legtima defensa, no inform
al Consejo de Seguridad, tampoco el Consejo de Seguridad se reuni para analizar la
situacin ni hubo reaccin por parte de la mayora de los Estados; cuando Colombia
atac un campo de las FARC en Ecuador, en marzo de 2008, invoc el derecho de legtima defensa, pero no inform al Consejo de Seguridad y la Organizacin de Estados
Americanos conden la operacin. Las actuaciones descritas son heterogneas: desde
intervenciones limitadas y puntuales hasta operaciones militares de grandes dimensiones, con objetivos amplios y de cierta duracin. El Estado normalmente ha protestado
contra la violacin de su soberana territorial, el frecuente silencio de la comunidad

$&+=
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+

miento explcito del derecho de responder en legtima defensa contra las bases de grupos armados no estatales situados en otro Estado, cuando ste carece de la capacidad
o de la voluntad de prevenir los ataques de estos grupos.

82
propsito del incidente del Caroline ocurrido en 1837. Se trata de un supuesto que plantea
la admisibilidad de la legtima defensa anticipada: en l, la inmediatez haca referencia a la
proximidad del ataque y no a la de la respuesta. Las fuerzas britnicas en Canad hundieron
el buque Caroline, usado por los rebeldes para transportar municiones y personal a Canad,
mientras se encontraba en un puerto estadounidense, a pesar de que no hubiera pruebas de
+ +[ $ " + !

britnicos responsables del hundimiento fue detenido mientras se encontraba en territorio de
Estados Unidos. El gobierno britnico protest por la detencin defendiendo que, aunque el
buque se encontraba en territorio estadounidense, Gran Bretaa haba ejercido su derecho de
legtima defensa. El asesor jurdico del gobierno britnico haba sealado: la conducta de las

!

$!

!

precaucin para el futuro y no como medida de represalia por el pasado.
El secretario de Estado Webster, en una carta de 28 de abril de 1841, seal que,
para que el ataque fuera lcito, el gobierno britnico tendra que haber demostrado una
necesidad de legtima defensa inmediata, imperiosa, que no dejara opcin en cuanto a la
eleccin de medios, ni tiempo para deliberar. La frmula utilizada por Webster fue y sigue
siendo invocada como una expresin adecuada del derecho consuetudinario en materia de
legtima defensa, por ejemplo por los Tribunales de Nuremberg y Tokio. Cabe subrayar dos
aspectos del razonamiento del secretario de Estado Webster: por un lado, que la exigencia
de que la necesidad de la legtima defensa sea inmediata e imperiosa ha sido alegada como
el origen del derecho de legtima defensa anticipada, es decir, ante un ataque inminente;
por otro, que en el caso del Caroline, ambos Estados estaban dando por supuesto que el

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amenaza inminente de ataque provena de otro Estado, sino que comprenda tambin los
procedentes de actores no estatales (Greenwood, 2009: 1). En la lnea del primer aspecto
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+
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"el Estado amenazado puede recurrir a
la accin militar siempre que la amenaza de agresin sea inminente, no haya otro medio
de impedirla y la accin sea proporcional (Un mundo ms seguro"|!$
los dos requisitos tradicionales de necesidad y proporcionalidad y aade que el concepto
de ataque armado incluye tambin la amenaza de ataque inminente. La doctrina se encuentra dividida sobre esa ltima cuestin, la de si las amenazas inminentes estn incluidas o
no en el concepto de ataque armado a los efectos de la legtima defensa. El Grupo de Alto
Nivel formula su conclusin prescindiendo del debate que haya podido acompaar al tema.
El secretario general llega a la misma conclusin: las amenazas inminentes estn plena
>
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soberanos a defenderse de un ataque armado. Sin embargo, el secretario general entra a
continuacin en la posicin de la doctrina internacionalista: Los juristas han reconocido
hace tiempo que esto abarca tanto un ataque inminente como un ataque ya ocurrido (Un
concepto ms amplio de la libertad"|
+ ]+#"+
aunque un sector de la doctrina efectivamente sostiene esa postura desde hace tiempo,

83
Hay autores y prctica internacional que, desde la vigencia de la Carta, han asumido
que el concepto de legtima defensa puede amparar la respuesta frente a la amenaza inminente de un ataque armado en funcin de las circunstancias (Bowett, 1958: 49; Remiro
Brotns et al., 2010: 674; Franck, 2002: 103; Bermejo, 1993: 293; Greenwood, 2003: 15).
Es una cuestin que enlaza con el problema de las relaciones entre las disposiciones de la
Carta y el Derecho Internacional general. La Carta no es fuente de todos los derechos de
los Estados y se ha sostenido que aquellos derechos existentes en el Derecho Internacional
general previo a la Carta deben presumirse vigentes salvo que la Carta disponga expresamente lo contrario. De acuerdo con esta interpretacin, en la medida en que el Derecho
internacional general reconoca con anterioridad a 1945 un derecho de legtima defensa anticipada, debe considerarse que ste subsiste (Bermejo, 1993: 228). Para algunos autores,

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la necesidad de adaptarlo a circunstancias como la proliferacin y el incremento de la capa
+
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restrictiva. Para otro sector doctrinal, del tenor del artculo 51 de la Carta y de la prctica
internacional se desprenda que nicamente caba el ejercicio del derecho de legtima defensa frente a un ataque armado consumado (Gutirrez Espada, 2005: 38; Brownlie, 1963:
257; Henkin, 1979: 141; Gray, 2008: 160).
Aunque los Informes del Grupo de Alto Nivel y del secretario general respaldan la
nocin de legtima defensa frente a un ataque inminente, no proporcionan criterios para dirimir divergencias en cuanto a la apreciacin de la inminencia. Las diferencias de enfoque
se complican por la ausencia de una terminologa uniforme. Si en los Informes mencionados la nocin de legtima defensa comprende tanto el ataque consumado como la amenaza
inminente, numerosos autores recurren a la expresin legtima defensa preventiva para el
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!

conceptual se ha sugerido la posibilidad de reservar la expresin de legtima defensa anticipada frente a las amenazas inminentes, y la de legtima defensa preventiva para las
acciones ante amenazas latentes (Casanovas y La Rosa, 2009: 1006).
otro sector rechazaba tal interpretacin. Frente a la concepcin restrictiva de la legtima

defensa, que parte de un requisito objetivo (la existencia de un ataque armado consumado),
la legtima defensa anticipada implica aceptar una condicin de apreciacin subjetiva (la
amenaza inminente del ataque) con los riesgos inherentes a este proceso.

84
Ideas clave
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Al igual que en otros sectores del Derecho Internacional, la regulacin del uso de la fuerza comprende reas en las que resulta particularmente complejo determinar lo que forma parte
de la norma vigente (de lege lata) y lo que representa todava una aspiracin (de lege ferenda).

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+
de los problemas esenciales que plantea su interpretacin y aplicacin en la actualidad.
La resolucin aprobada por la Asamblea General con ocasin de la Cumbre Mun!$
2

abordar toda la gama de amenazas a la paz y seguridad internacionales (Documento

85
Los Informes del Grupo de Alto Nivel y el del secretario general descienden a mayor
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tres tendencias en la prctica de los Estados que planteaban problemas esenciales desde
el punto de vista de su legalidad: el derecho a usar la fuerza militar para defenderse anticipadamente, ante amenazas inminentes; el uso preventivo de la fuerza frente a amenazas
latentes, y el eventual derecho u obligacin de usar la fuerza como medio para salvar a
la poblacin de otros Estados de genocidios o crmenes comparables. Ambos documen

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+

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"
las Naciones Unidas, debidamente interpretada y aplicada, es adecuada para responder a
todas las situaciones. De acuerdo con los Informes mencionados, el marco jurdico de la
Carta reconoce el derecho a usar la fuerza en legtima defensa en caso de ataque armado
consumado, o ante una amenaza inminente de ataque armado. Por el contrario, el rgimen
de la Carta no permitira amparar la legtima defensa preventiva, a pesar de una incipiente

]+
+!

+%$*vadas, fundamentalmente, del terrorismo internacional. Correspondera exclusivamente al

Consejo de Seguridad, actuando en el marco del Captulo VII, autorizar el uso preventivo
de la fuerza para preservar la paz y la seguridad internacionales ante amenazas graves pero
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principio: la responsabilidad colectiva de proteger a las poblaciones del genocidio, de los
crmenes de guerra, la depuracin tnica y los crmenes de lesa humanidad. Una responsabilidad que se ejercer prioritariamente por medio de sanciones de carcter no militar,
]++
$++!

$litarmente, solucin que es siempre excepcional y est sujeta a la previa autorizacin del
Consejo de Seguridad.
Los Informes no abordan, sin embargo, el uso de la fuerza en legtima defensa contra
las bases de grupos armados no estatales refugiados en el territorio de un tercer Estado
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$+
su territorio. La ausencia de una postura clara por parte de la comunidad internacional no
$

+]++%+*'+!

_+
+ber ser valorada en atencin a las circunstancias del caso concreto, atendiendo al efectivo
cumplimiento del presupuesto esencial del ejercicio de la legtima defensa, la existencia de
un ataque armado y el respeto de las condiciones de necesidad y proporcionalidad.
Final, par. 79). Se pona de relieve el consenso de la comunidad internacional acerca de la

vigencia del rgimen articulado en la Carta, pero no se aportaban criterios para resolver
las ambigedades y problemas que la aplicacin de este rgimen ha planteado durante sus
ms de sesenta aos de vida.

86
Para saber ms:

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de la fuerza: ambigedades y lmites, Madrid, Civitas.
+yH'455;(Recourse to force: state action against threats and armed
attacks, k
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Un mundo ms seguro: la responsabilidad que compartimos, Documento A/59/565,
2 de diciembre.
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'455V( Un concepto ms
amplio de la libertad: desarrollo y derechos humanos para todos, Documento
%VJ455V46
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www.un.org/es/documents
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03
La evolucin de la estrategia
militar desde Clausewitz hasta
la Segunda Guerra Mundial
Jos Luis Calvo
Contenido
\
\
\
\
Introduccin
Los antecedentes
Los intrpretes de Napolen. Clausewitz y Jomini
Continuadores y tergiversadores de Clausewitz. Moltke y el
Estado mayor general alemn
\ Los tericos de entreguerras. Liddell Hart
\ La Segunda Guerra Mundial. Auge y decadencia de la guerra
total

91
Introduccin
Los antecedentes
Van Creveld seala dos actitudes esenciales a la hora de gestionar el fenmeno de la
+^$"]++!

miento de los tericos chinos de los siglos ;> a ;; a. C., pretende mantener el desarrollo de

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en incontrolable (Van Creveld, 2000: 37-41).
La segunda actitud resulta ms espordica, aunque cuando se adopta suele producir resultados devastadores y cambiar con frecuencia el curso de los acontecimien
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pensamiento.
Keegan (1994: 459-466) considera que esta segunda actitud es ms propia de la cul+
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+++!_$&"+]+
efectivamente los Estados y sociedades occidentales han cado con ms frecuencia en la
catarsis blica, el fenmeno no es desconocido en otras culturas, con ejemplos que van
$]++!
;;; a. C. hasta el rey zul Shaka a
principios del siglo /;/.
En ocasiones, esta diversidad de tendencias adquiere un carcter cclico. La dinmica habitual es que, tras un periodo prolongado de guerras limitadas en las cuales se suele
mantener cierto equilibrio entre los beligerantes, uno o varios de ellos deciden realizar una
apuesta para romper ese equilibrio a su favor, y para ello empean recursos y practican la
violencia en unos niveles que el resto considera inaceptables.
LA EVOLUCIN DE LA ESTRATEGIA MILTAR DESDE CLAUSEWITZ HASTA LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL
La Revolucin francesa trajo consigo cambios dramticos en el fenmeno de la

guerra. Del modelo de guerra limitada propio del siglo />;;; se pas a la guerra de masas,
en la que cada nacin empeaba el mximo de recursos humanos y econmicos. Con ello
se inici un imparable crecimiento en la magnitud de las guerras europeas, que lleg a su
apogeo en el siglo // con la aplicacin del concepto de guerra total en ambas guerras
mundiales. En este captulo se estudian los principales tericos de la estrategia militar
del periodo, y se describen las sucesivas fases que terminarn por generalizar el modelo
de guerra total.

92
^+<$#$+&

["
el Renacimiento fue un periodo de guerra limitada, caracterizada por ejrcitos reducidos
de mercenarios y campaas militares orientadas sobre todo al asedio y defensa de plazas
fuertes. Progresivamente, los ejrcitos fueron aumentando de tamao y se fue haciendo
cada vez ms difcil tanto abastecerlos como mantenerlos bajo control. En el siglo />;;,

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& "&%

religiosas, como a la capacidad cada vez mayor de los jvenes Estados-nacin para movilizar recursos para la guerra. La situacin lleg a adquirir el carcter de catstrofe durante
la Guerra de los Treinta Aos (1618-1648), causando una devastacin en algunas regiones
de Europa central superior incluso a la que traera consigo la Segunda Guerra Mundial tres
siglos ms tarde.
Despus del Tratado de Westfalia, las potencias europeas, temerosas de que se repitiesen los excesos de la Guerra de los Treinta Aos, se inclinaron hacia un modelo de guerra
bajo un estricto control de los intereses del Estado. La tendencia a la racionalidad que se
abra paso en la cultura europea afect tambin a los ejrcitos, que dejaron de depender
de contratas de mercenarios en tierra y corsarios en el mar. El Estado asumi la administracin de sus fuerzas armadas, a las que dot de acuartelamientos permanentes, paga y
manutencin regular, y uniformes y equipo estandarizados. Los soldados se contrataban
individualmente entre los elementos menos productivos de la sociedad o entre mercenarios
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+

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+!
+$te la nobleza media y baja, y el tamao de los ejrcitos se mantena dentro de lo razonable
para los recursos econmicos del Estado.
+$++$#+
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o el control de territorios o recursos estratgicos. Los pequeos y profesionales ejrcitos
del siglo />;;; procuraban evitar desgastarse en sangrientas batallas. El asedio y defensa de
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$

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tos sobre la poblacin civil y sobre los recursos econmicos del Estado intentaba reducirse
al mnimo.
Todo este modelo sufri una profunda crisis cuando en 1793 Lazare Carnot emiti
su famosa orden de movilizacin nacional. Asediada por todas las monarquas europeas,
la Francia republicana abandon el modelo de guerra limitada y recurri a la movilizacin
total de sus recursos para garantizar su supervivencia. Lo cierto es que Francia, con gran
++$
$
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limitada. Desde la poca de Luis XVI, el pas haba gastado enormes sumas en las guerras
europeas, sin poder obtener la hegemona debido a la oposicin de Gran Bretaa, Austria
y Prusia. Esto cre un sentimiento de frustracin entre la clase militar francesa, que se
convirti en acicate para la aparicin de un innovador pensamiento militar, que se orient

93
a la capacidad de gestionar en combate las grandes masas de soldados que la abundante

poblacin francesa permita sostener.
Poco antes de que Guibert escribiera su Essai Gnral de Tactique, el mariscal De

Broglie haba creado adems un instrumento para convertir en manejables grandes masas
de combatientes: la organizacin divisionaria. Los ejrcitos de la poca solan marchar y
combatir juntos, pero De Broglie propona organizarlos en unidades casi autnomas, con
elementos de infantera, caballera y artillera, que podan marchar por itinerarios diferentes, afrontar pequeas acciones en solitario, y unirse rpidamente al ejrcito principal
cuando fuera preciso librar grandes batallas. Por esas mismas fechas, Gribeauval revolucionaba el diseo de los caones, convirtiendo a la artillera francesa en la ms avanzada
del mundo.
Todas estas ideas e innovaciones previas, unidas al buen resultado que dieron los
ejrcitos populares en las guerras de la revolucin durante la dcada de 1790, permitieron que un genio militar como Napolen Bonaparte consiguiera la hegemona en Europa
durante ms de una dcada (Liddell Hart, 1932: 51-69). Los pequeos ejrcitos profesionales del siglo anterior fueron barridos de los campos de batalla, y todos los Estados
europeos se apresuraron a copiar el modelo francs, recurriendo a la movilizacin masiva de hombres y recursos, hasta que lograron superar y aplastar a Napolen. El soldado
ciudadano se impuso al profesional, salvo en el caso de Gran Bretaa, que en cualquier
* +$%+*
+$]++#
mona en el mar. Y la aparicin del nacionalismo hizo que los objetivos de las guerras
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la nacin.
Tal combinacin de cambios contribuy a introducir Europa en la Edad Contempornea, y necesit de pensadores capaces de digerir los dramticos acontecimientos y
crear modelos que sirviesen de gua en un mundo totalmente nuevo. Dos de ellos sobresalen especialmente en los aspectos relacionados con la guerra y la estrategia militar:
Clausewitz y Jomini.
Entre los pensadores de la poca sobresale Guibert, que ya preconizaba la creacin

de un ejrcito popular, para aprovechar al mximo la disponibilidad de recursos humanos
de Francia e imponerse a los pequeos, y ms bien ablicos, ejrcitos profesionales de
sus adversarios. Segn Guibert, el ejrcito popular deba obtener mejor provecho de su
entusiasmo patritico que de su profesionalidad tcnica, adoptando siempre una actitud
eminentemente ofensiva.

94
Ideas clave

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de un periodo de escalada blica.
Los intrpretes de Napolen: Clausewitz y Jomini

El prusiano Karl von Clausewitz fue testigo de primera mano de las guerras que su
pas emprendi contra los revolucionarios franceses, primero, y contra el imperio de Napolen, despus. Como muchos de sus compaeros de armas, sufri la terrible humillacin de
ver al ejrcito prusiano (considerado hasta entonces el mejor de Europa) derrotado y perseguido hasta el aniquilamiento por las fuerzas francesas en la campaa de Jena-Auestard en
1806, y colabor posteriormente en las reformas para crear un ejrcito nacional. Durante
su periodo como director de la Kriegsakademie en Berln, escribi los borradores de lo que
se convertira en un clsico de la estrategia, Vom Krieg (De la Guerra). No obstante, la
prematura muerte de Clausewitz le impidi publicar la obra en vida, siendo su viuda Marie
von Bruhl la que recopil y public sus trabajos.
Clausewitz renunci a intentar explicar los mtodos tcticos y operacionales de Napolen, como otros autores de su poca, y en cambio se esforz en realizar un estudio
sobre la naturaleza de la guerra, en el que pudiera enmarcarse la revolucin que haban
supuesto las campaas del emperador francs. Este enfoque ms conceptual, y la habilidad
+ !
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"
convirtieron a De la Guerra, o al menos a determinadas partes de la obra, en un clsico que
mantiene mucho de su validez hoy en da.
En el libro primero, Clausewitz (1976) se pregunta sobre la naturaleza de la guerra,
y encuentra que sta es una dialctica en la que cada uno de los adversarios obtendr
mayor ventaja cuantos ms recursos est dispuesto a empear en ella, y mayor grado de
violencia est dispuesto a ejercer. Pero esta dinmica, que llevara a una guerra absoluta y
devastadora, carece de sentido en s misma. Ganar simplemente una guerra, sin reparar en
la importancia de los objetivos logrados, los medios empleados, los recursos consumidos
y las vidas perdidas, sera algo irracional.

95
As se llega a la ms famosa mxima de Clausewitz: la guerra es la continuacin de

la actividad poltica por otros medios. Con ella, el prusiano rompa la tradicin estratgica
del siglo />;;;, que consideraba que guerra y poltica eran actividades concurrentes en los
!"+]+%+*^&'

++
cuando no podan alcanzar sus objetivos mediante la negociacin poltica, pero una vez
decidida la guerra, se limitaban con frecuencia a enviar a sus tropas a batir al ejrcito enemigo, dejando en manos de los jefes militares el planeamiento y ejecucin de la campaa.
La pugna entre ambos ejrcitos se consideraba regida por una dinmica dominada slo por
los profesionales de las armas, y en la que no tena cabida la actividad del poltico. Slo
cuando uno de los ejrcitos haba sido derrotado se reanudaba la poltica a travs de la
negociacin.
+*!]++$&
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aunque se desarrolle mediante una dinmica propia, conocida fundamentalmente por los
militares, sus elementos esenciales, como objetivos a alcanzar, costes a asumir o situacin
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adems una permanente vigilancia para comprobar que esos elementos se mantienen en
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Para reforzar su teora sobre la naturaleza poltica de la guerra, Clausewitz apunta que
+

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todos los componentes de un Estado.
Los gobernantes deben proporcionar el elemento racional"!&tas, librando recursos proporcionales a la magnitud de estos ltimos, y vigilando para que
la dinmica de la guerra no caiga en lo irracional.
Las fuerzas armadas aportan el elemento volitivo: la voluntad para imponerse al ad
%
+$&
#
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Los ciudadanos proporcionan el elemento pasional, prestando apoyo moral a las decisiones de su gobierno y la accin de sus ejrcitos.
Sin embargo, la guerra adquiere sentido si se integra en el marco racional de lo pol

_
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"&ciendo una proporcionalidad entre los objetivos a alcanzar y los costes a asumir. As, en
las guerras limitadas del siglo />;;;, en las que los objetivos eran reducidos, se intentaban
mantener tambin los costes y el nivel de violencia en unos umbrales modestos. Sin embargo, en las Guerras Napolenicas los objetivos eran de enorme magnitud. Nada menos
que cambiar el orden poltico y social europeo. Y Francia supo ver que era preciso asumir
un esfuerzo tambin enorme para conseguir esos objetivos, mientras sus vecinos tardaron
casi dos dcadas en comprenderlo.

96
Si cualquiera de estos componentes falla y no cumple con su parte en la guerra, todo

el sistema corre el riesgo de derrumbarse. Esta idea, de evidentes resonancias platnicas y
que se conoce popularmente como la trinidad de Clausewitz, fue recuperada por Estados
Unidos tras la Guerra de Vietnam, ante la evidencia de que la falta de apoyo por parte de la
opinin pblica norteamericana haba sido la causa principal de la derrota.
Otra de las ideas de Clausewitz se convertir en esencial para el pensamiento militar
en los siguientes dos siglos. Frente a la visin de la actividad blica como una ciencia,
propia del racionalista siglo />;;;, Clausewitz, ms acorde con el incipiente Romanticismo,
defender la naturaleza incierta y pasional de la guerra. De especial importancia resultar
su completo estudio sobre la incertidumbre en la guerra y el desarrollo del concepto de
friccin.
La friccin es todo aquello que resulta difcil, si no imposible de prever, y que impi$
$
+$$
$+*!
como una mezcla de imponderables, desde las condiciones meteorolgicas hasta el cmulo
de pequeas incompetencias y malentendidos que se producen en toda cadena de mando,
pasando por la mayor incertidumbre de todas, que es la accin del enemigo, una inteligencia que reacciona automticamente para desbaratar nuestros planes.

+
%$ $

!
miento y conduccin de la guerra, creando con ello una escuela que continuar despus
con Moltke y el Estado mayor general alemn. La guerra no se puede gestionar con los
parmetros cuantitativos propios de la ciencia, pues la relacin que se produce en ella no es
la propia de un observador y el fenmeno observado, sino una interaccin entre voluntades
humanas, con toda su carga de incertidumbre, pasin y reacciones imprevisibles.
Las consecuencias de la friccin para el planeamiento y conduccin de operaciones
llevan a Clausewitz a hacer mucho hincapi en las cualidades del lder militar, descripcin
en la que se aparta del modelo vigente durante el siglo />;;;. Frente al general tocado por el
genio, capaz de comprender lo que ocurre en el campo de batalla en un solo vistazo (coup
doeil), Clausewitz retrata un lder con ms virtudes morales que intelectuales. Destaca el
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carcter. Para hacer frente a la incertidumbre, y al efecto erosivo de la friccin, hace falta
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lleguen a ser las circunstancias.
Uno de los aspectos ms controvertidos de la obra de Clausewitz ser su aparente
gusto por las grandes batallas decisivas y el uso mximo de la fuerza. El prusiano seala
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centro
de gravedad$

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centro de gravedad en Clausewitz es objeto de frecuentes discusiones, relacionadas con la

97
traduccin del original alemn y con las alusiones que a ese concepto se hacen a lo largo
de la obra.
Las lagunas en la coherencia de( =

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) /donde los mayores cuerpos de tropas se encuentran concentrados'! qqq(
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Autores como Liddell Hart (1932: 118-130), que escribieron tras la terrible experiencia de la Primera Guerra Mundial, atribuyeron a Clausewitz el primer enfoque, que era
adems el habitual de Napolen, y criticaron su bsqueda de grandes choques entre fuerzas
inmensas que conducan inevitablemente a una gran prdida de vidas, y con frecuencia al
estancamiento de las operaciones. Sin embargo, no est claro que el escritor prusiano pensase exactamente eso, aunque s queda clara, especialmente en el Libro VIII de su trabajo,
su preferencia por la concentracin de esfuerzos sobre unos pocos centros de gravedad,
que adems recomendaba reducir a slo uno si era posible.
El caso es que este ltimo aspecto del pensamiento de Clausewitz, no demasiado bien
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de la guerra total en el siglo //X
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cuando los excesos blicos del siglo pasado fueron en realidad fruto del abandono de los
principios que Clausewitz enunciaba.
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muy poco conocida en Europa durante la primera mitad del siglo /;/. Una de las principales razones para ello fue la aplastante competencia de otro terico militar, que durante
varias dcadas se convirti en una autntica institucin en las academias militares que
surgan por todo el territorio europeo. Se trataba de Henri Antoine de Jomini.
Aunque suizo, Jomini decidi alistarse en el ejrcito revolucionario francs, y all
tuvo oportunidad de conocer a Napolen, e incluso de servir a sus rdenes y a las de algunos de sus mariscales como Ney. En 1806 escribi el Trait de la Grande Tactique (Tratado de la Gran Tctica), libro apreciado por el propio emperador, que elogi la capacidad
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Cuadro 1. El centro de gravedad en Clausewitz

98
ambiente de la cpula militar francesa, Jomini se granje notables enemistades, y termin

por cambiar de bando unindose al ejrcito del zar de Rusia. En ese pas consolidara durante dcadas su carrera de terico y asesor militar, y su larga vida contribuy a convertirlo
casi en una leyenda.
Jomini fue siempre un hombre del siglo />;;;, y como tal intent traducir las innovaciones de las guerras napolenicas en los trminos racionales vigentes en el siglo anterior.
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se limit a describir maniobras, despliegues y principios de empleo a nivel tctico y estratgico, todo ello aderezado con numerosos ejemplos histricos. Supo hacerlo con notable
competencia, combinando una prosa fcil y amena con sus privilegiadas experiencias en
las campaas napolenicas, y con el hecho de escribir en francs, por entonces la lengua
de uso diplomtico y cortesano, mucho ms difundida que el alemn que utilizaba Clausewitz.
A Jomini se le puede considerar el padre de gran parte de la terminologa moderna
aplicada a las operaciones militares, que desarroll completamente en su obra Prcis de
lArt de la Guerre (Compendio del Arte de la Guerra) (Jomini, 1862). Conceptos como bases y lneas de operaciones, puntos decisivos, teatros y zonas de operaciones o maniobras
por lneas interiores y exteriores fueron popularizados por su obra. No obstante, el suizo no
hizo sino recopilarlos de los manuales del siglo />;;;, especialmente de los trabajos de Von
Blow, y de la aplicacin que de ellos haba realizado el emperador en sus campaas. Pero
en su pensamiento no se encuentra el complejo entramado de relaciones entre las operaciones militares, las decisiones polticas, las tendencias sociales y la propia psicologa de los
jefes que impregna el pensamiento de Clausewitz. Por el contrario, Jomini se centrar en
los aspectos meramente profesionales de la guerra, considerando lo militar como un campo

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En realidad, el escritor suizo coincidir con Clausewitz en algunos conceptos, como
podra esperarse de dos pensadores que interpretan al mismo lder militar. Ambos consideraban que la concentracin es uno de los principios fundamentales de las operaciones
militares. Aquel comandante que consiga mantener su fuerza concentrada y aplicarla en
el momento oportuno sobre un punto decisivo del enemigo obtendr la victoria. Ambos
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el grueso de la fuerza enemiga.
Pero Clausewitz y Jomini discrepaban en un punto esencial. As como el prusiano ne&+*
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Jomini sostendr siempre que las operaciones militares se rigen por principios inmutables,
que si son aplicados correctamente garantizan la victoria. Nada que ver con los campos de
batalla dominados por la incertidumbre, el azar y la brutal dialctica entre combatientes
que presenta Clausewitz. Sin embargo, la propia simplicidad del pensamiento de Jomini
Durante gran parte del siglo /;/, las obras de Jomini fueron textos obligados en las

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$ricano, concentrado en formar tcnicos militares capaces de colaborar en la construccin
del pas. Curiosamente, el pensamiento de Jomini termin por trasladarse tambin a la
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1914). El estratega naval norteamericano haba entrado en contacto con la obra de Jomini
a travs de su padre, profesor en la academia militar de West Point, y traslad a la guerra
martima la idea de que su dinmica se rega por principios inmutables. Las lneas de
operaciones, la maniobra y los puntos decisivos terrestres se transformaron en la obra de
Mahan en lneas de comunicaciones martimas, control de estrechos y dominio de costas
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Ideas clave
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Continuadores y tergiversadores de Clausewitz. Moltke y

el Estado mayor general alemn
En los aos que Clausewitz desempe los cargos de director y administrador de la
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Moltke. Inicialmente, la carrera militar de Moltke no fue extraordinaria, destacando un periodo en el que sirvi como asesor en el ejrcito otomano y conoci la derrota frente a las
99
le garantizar una enorme popularidad entre los profesionales de las armas. Despus de
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principios con los que obtener el xito en las operaciones.

655
fuerzas egipcias de Mehmet Al. Pero si Moltke no sobresali en sus periodos de mando, s
lo hizo a travs de su cultura e inteligencia. Durante su destino como ayudante del prncipe
heredero, impresion a ste de tal forma que en 1857 fue nombrado jefe del Estado mayor
general prusiano. En su nuevo puesto se enfrent con el problema de preparar al ejrcito
para guerras que se adivinaban inminentes. Prusia se haba convertido en el motor de una
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europeas.
En lneas generales, Moltke segua las lneas de pensamiento marcadas por Clausewitz, aunque l se vea obligado a asumir responsabilidades prcticas que su antiguo
superior nunca haba tenido en sus manos. Intent pues realizar una adaptacin de la teora
expuesta en De la Guerra a la realidad de la organizacin de una fuerza armada y su uso
en operaciones. Y el problema no era fcil en su tiempo. El tamao de los ejrcitos haba
aumentado considerablemente, debido a la cada vez mayor implantacin del servicio militar obligatorio, y el alcance y potencia de fuego del armamento se haba incrementado de
forma aun ms dramtica. Manejar grandes masas de ciudadanos movilizados en un campo
de batalla cada vez ms amplio y letal presentaba un reto formidable.
Moltke trabaj para buscar soluciones, y las encontr en una combinacin de tec

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fascinacin por las posibilidades militares de los nuevos ferrocarriles. Despus de todo, la
movilizacin de un ejrcito ciudadano era esencialmente un problema de transporte. En un
pas como Prusia, que deba adems enfrentarse a varios adversarios perifricos desde una
posicin central, el ferrocarril permita transportar rpidamente el grueso de las fuerzas
de un frente al otro, aplicando la misma maniobra de lneas interiores que hizo famoso a
Federico el Grande, aunque ahora con mayor celeridad.
Pero la articulacin de un ejrcito que poda sumar millones de combatientes no se
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operar con contingentes de diversos Estados alemanes, heterogneos en organizacin y
procedimientos. Moltke comprendi que convertir esa masa en una fuerza articulada y
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las competencias del Estado mayor general (Paret, 1992: 296-297).
Desde los tiempos de Scharnhorst y Gneisenau, a principios del siglo /;/"!
les del Estado mayor general prestaban asesoramiento a la cpula de mando del ejrcito
prusiano. Pero Moltke extendi su presencia a las grandes unidades subordinadas, fuesen
o no prusianas, y adems les dio la potestad, inslita incluso hoy en da, de disentir de las

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de Estado mayor de su unidad superior.
656
Pero, pese a su gusto por la ciencia y la tecnologa, Moltke estaba de acuerdo con
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y que las operaciones militares estaban dominadas por el caos y la incertidumbre. Y, al
igual que su maestro, opinaba que el elemento decisivo de toda campaa era la concentracin de una potente fuerza principal, capaz de imponerse al grueso del ejrcito enemigo.
Sin embargo, para la aplicacin prctica de tales principios Moltke desarroll variantes
propias de la teora clausewitziana.
a) En primer lugar, pens que, aunque la friccin dominara la dinmica de las operaciones en cuanto se produjese el contacto con el enemigo, no tena por qu hacerlo, o
al menos no en la misma medida, en el periodo previo. Por eso, haba que aprovechar el
preludio a la ruptura de hostilidades para concentrar una fuerza superior a la enemiga, y si++&+
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Sin embargo, una vez iniciadas las hostilidades, el curso incierto de las operaciones
desbaratara cualquier plan, tanto ms cuanto ms minucioso fuera ste. As pues, en esta
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de las decisiones en los mandos subordinados. La presencia de estos mandos en el terreno les permita tomar las medidas apropiadas y oportunas para solventar el cmulo de
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operaciones asignada por el mando supremo.
Este modelo de mando, que en alemn se denomin inicialmente auftragstaktik (tctica por directivas) era muy avanzado para su poca. Originalmente, la delegacin de
autoridad se limitaba a los jefes de ejrcito, que podan tomar decisiones propias del comandante en jefe. Pero, con el tiempo, el modelo se generaliz en toda la cadena de mando,
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el tiempo, este modelo demostrara su valor en ambas guerras mundiales (Paret, 1992:
317-318).
La complejidad de las operaciones militares a las que tuvo que hacer frente llev
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mayor general del ejrcito tena ya un trabajo ingente con la preparacin de la guerra, la

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que haban sido formados desde la niez en las disciplinas blicas. Y su presencia en los
diversos escalones de la cadena de mando proporcion la unidad de doctrina y la coherencia en la accin que se necesitaba para convertir el enorme ejrcito prusiano y sus aliados
alemanes en una precisa mquina de guerra. A eso ayud tambin la aplicacin de otra
innovacin tcnica: el telgrafo, que permita la comunicacin inmediata entre cuarteles
generales, facilitando tanto la coordinacin de diferentes unidades como la toma rpida de
decisiones.

654
generacin de fuerzas y el mantenimiento de la corriente logstica hacia los ejrcitos en

combate. Prusia y, posteriormente, Alemania deban enfrentarse adems a la posibilidad de
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gaba de la preparacin y direccin estratgica de la guerra, de unos mandos subordinados,
que deban atender a las operaciones en cada uno de los frentes o teatros. Con ello naca
el concepto de nivel operacional de mando, un escaln intermedio entre la estrategia y la
tctica, que se materializaba en los jefes de cada teatro de operaciones. Aunque Moltke
nunca lleg a hablar de mandos operacionales, el concepto por l desarrollado estaba de
nuevo adelantado a su poca. Tanto que, por ejemplo, la OTAN slo lo adopt hace apenas
veinte aos.
Cuadro 2. Los niveles de conduccin militar
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<%?(Supreme Headquarters Allied Powers in Europe) en la OTAN.
se dirigen las operaciones militares en cada uno de los teaz

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Por ltimo, en el

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en cada teatro.
b) Tambin se vio obligado a matizar la idea de Clausewitz sobre las batallas decisivas libradas entre el grueso de los ejrcitos. Moltke estaba en lneas generales de acuerdo
con esa teora, y tanto en la campaa austriaca de 1866 como en la francesa de 1870 dirigi
todas las energas de sus ejrcitos a destruir el grueso enemigo. Pero la gigantesca cantidad
de tropas presente en los campos de batalla converta en imposible una batalla puntual al
estilo napolenico. Los enfrentamientos se asemejaban ms a un choque entre largas lneas
de combatientes, que podan extenderse por decenas, e incluso centenares de kilmetros.
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enemigo, penetrando hacia su retaguardia y cortando sus lneas de comunicaciones. Naca
la doctrina del envolvimiento estratgico (Paret, 1992: 316-317).
c) En lo que Moltke tuvo ms problemas para seguir a su maestro Clausewitz fue
precisamente en el aspecto capital de la doctrina de este ltimo: la consideracin de la
naturaleza poltica de la guerra. Los militares prusianos se enfrentaban por entonces a
la consolidacin de un poder civil distinto al del emperador, y adems fueron testigos de
cmo ese poder se encarnaba en alguien de personalidad tan avasalladora como el canciller
65;
Moltke, desde luego, no se senta muy cmodo con la subordinacin de lo militar a

lo poltico, y en varias ocasiones tuvo roces de importancia con Bismarck. Pero, aunque
a regaadientes, el jefe del Estado mayor se pleg casi siempre a la autoridad civil, y en
cualquier caso nunca permiti que sus espordicos ataques de rebelda se convirtiesen en
un problema de Estado (Goerlitz, 1961: 67-68).
Cuadro 3. El bombardeo de Pars
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las aparentes motivaciones tcnicas, se poda entrever el malestar de Moltke con

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Pars capitulaba.
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tado a la era industrial, y tambin el que supo vislumbrar los cambios espectaculares que la
evolucin social y tecnolgica iban a introducir en el modo en que se libraban las guerras
europeas. Sus victorias en Austria y Francia sacudieron al resto de los ejrcitos europeos,
y especialmente a sus enemigos franceses, que intentaron desvelar los secretos del Estado
mayor general alemn buceando en la obra de Clausewitz. Sin embargo, la brillante escuela militar en la que Clausewitz haba puesto los cimientos tericos, y Moltke las medidas
prcticas, tard poco en traicionarse a s misma y caer en la consideracin de la guerra
como un acontecimiento singular y absoluto, totalmente diferenciado de lo poltico.
Gran parte de la culpa de esta deriva la tuvo el emperador alemn (Kaiser) Guillermo
II, que subi al trono en 1888. Extremadamente belicoso, el nuevo emperador plante una
poltica de conquista de un imperio ultramarino que alarm a Bismarck y provoc su dimisin en 1890. Moltke se haba retirado por edad dos aos antes, y la desaparicin de esas
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Otto von Bismarck. La mayora de ellos defenda la idea de un poder militar autnomo,
que slo responda ante el emperador y al que se plegaba el poder civil del canciller cuando
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Quizs el mejor exponente de la nueva etapa del pensamiento militar alemn fue
Alfred von Schlieffen, que ejerci como jefe del Estado mayor general de 1891 a 1906.
Schlieffen aplic un enfoque exclusivamente militar al problema de la guerra, y recuper

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polticas. De Clausewitz tom la idea de la aniquilacin del grueso del ejrcito enemigo
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envolvimiento estratgico, que desarroll hasta la obsesin.
Enfrentado al problema de una posible guerra en dos frentes (contra Rusia y Francia),
Schlieffen dedujo que la clave del xito consista en una estrategia de lneas interiores,
aprovechando que las primitivas comunicaciones y la pesada organizacin militar rusa
ralentizaran considerablemente la movilizacin del pas, y permitiran concentrar inicialmente toda la potencia del ejrcito alemn sobre Francia. Para derrotar rpidamente a este
pas, dise una gigantesca maniobra de envolvimiento estratgico, que pretenda atraer al
grueso del ejrcito francs hacia la frontera alemana, mientras el grueso alemn penetraba
por la neutral Blgica para girar despus hacia Pars, embolsando as a millones de soldados enemigos.
La confeccin del Plan Schlieffen se convirti en la bsqueda de un plan perfecto, capaz de superar cualquier adversidad, lo que supona el abandono de las ideas de Clausewitz
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Adems, el plan ignoraba cualquier interaccin entre poltica y operaciones, y asuma la
invasin de Blgica como una necesidad militar, sin reparar en que la presencia de tropas
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Gran Bretaa (Goerlitz, 1961: 88-98).
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las hostilidades estallaron en 1914, el plan fracas por una serie de imprevistos y errores de
clculo, en lo que pareca un desquite de Clausewitz. El movimiento de una ingente masa
de hombres en una maniobra de envolvimiento con los medios de la poca se demostr un
imposible logstico. Y las tropas rusas se movilizaron antes de lo esperado, lo que oblig a
extraer dos cuerpos de ejrcito de Francia en el momento lgido de las operaciones.
El fracaso del plan Schlieffen abri la puerta a un escenario blico pavoroso, que se
convirti en el icono de la guerra industrial. Al llegar el invierno, los combatientes se enterraron para protegerse de los terribles efectos de los fuegos de artillera y ametralladoras,
y cuando intentaron reanudar las operaciones mviles a la primavera siguiente se dieron
cuenta de que resultaba imposible. Cualquier tentativa de avance era anulada por la combi
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importantes bajas sufridas en 1914 obligaron a todos los pases en guerra a movilizar una
importante proporcin de la poblacin masculina. Y las necesidades de armas modernas,
65V
con altos consumos de municin, llevaron a orientar gran parte de las industrias nacionales
hacia la produccin blica.
El estancamiento sorprendi a los estrategas de la poca, pero las soluciones propuestas para superarlo no fueron excesivamente imaginativas. El jefe del Estado mayor
alemn, Von Falkenhayn, fue consciente de la naturaleza de la guerra industrial en la que se
encontraba, e ide un mtodo tambin industrial para lograr la victoria: atraer las reservas
enemigas hacia un punto cuya defensa fuera irrenunciable, debido a su valor simblico o
estratgico, para aniquilarlas all aprovechando la gran superioridad alemana en artillera
pesada. La idea no era ms que una desalmada adaptacin de la batalla decisiva entre gruesos de Clausewitz y Jomini, convertida en batalla de desgaste que tuvo su ejemplo ms
sangriento en Verdn.
Los mandos franceses, por su parte, seguan convencidos de que el empuje y la moral
que llev a la victoria a los ejrcitos de la Revolucin podan seguir imponindose a las
modernas armas de fuego. Los intentos por mantener este principio llevaron invariablemente a un nmero de bajas insostenible en cada ofensiva, hasta el punto de que en 1917
algunas unidades del ejrcito francs sufrieron conatos de amotinamiento. Los britnicos
se mostraron ms pragmticos y, al igual que los alemanes, intentaron utilizar el fuego de
artillera en masa para romper las lneas enemigas. Pero el procedimiento tambin termin
en fracaso, que adems se convirti en trauma nacional cuando en un solo da, el primero
de la ofensiva del Somme en 1916, veinte mil soldados britnicos murieron y cuarenta mil
resultaron heridos.
Los tmidos intentos por alcanzar un acuerdo de paz en 1917 fracasaron ante las
perspectivas estratgicas que se abrieron en aquel momento para cada bando. La retirada
rusa de la guerra, tras el estallido de la Revolucin de Octubre, permita a Alemania y sus

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una ventaja decisiva.
El Estado mayor general alemn se haba convertido en una dictadura de facto y,
aunque el mariscal Von Hindenburg era el jefe de Estado mayor, el hombre que realmente
diriga la guerra era Erich von Ludendorff. Con este ltimo, la deriva de la escuela militar
alcanz su punto ms agudo. Heredero de lo mejor y lo peor del concepto de la guerra que
Pero en el campo de la estrategia y la direccin de la guerra ocurrieron hechos aun ms

preocupantes. Los parlamentos de las democracias europeas suspendieron sus sesiones, y

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La dinmica de la guerra, considerada como una muestra de vitalidad nacional, ahog los
escasos intentos de aprovechar el estancamiento militar para buscar una solucin negociada. Y en algunos pases, como Alemania, los responsables militares fueron estableciendo
progresivamente una dictadura de hecho.

65
naci con Clausewitz, Ludendorff era un genio tctico y operacional, pero su visin sobre

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natural de toda sociedad humana, y la paz era slo un Estado transitorio entre guerras. Se
invertan as los trminos establecidos por Clausewitz, y la poltica pasaba a convertirse
en un mero complemento de la guerra, que adquira un carcter absoluto. Todo ciudadano y todo recurso nacional, privado o pblico, tena como objetivo esencial alimentar el
esfuerzo de guerra. La victoria era el nico resultado aceptable y para lograrla era preciso
destruir todo el potencial militar enemigo (Paret, 1992: 554-555).
Las ideas tcticas, operacionales y estratgicas de Ludendorff marcarn el camino
hacia la Segunda Guerra Mundial en el ltimo ao de la Primera. Su desarrollo de la maniobra en profundidad, buscando una ruptura limitada y una rpida penetracin hacia la
retaguardia enemiga, ser el origen de la guerra relmpago. Y su idea de la guerra absoluta
llevar a considerar a la poblacin civil como objetivo militar, algo que en la Primera
Guerra Mundial slo se lleg a ensayar utilizando una primitiva aviacin de bombardeo y
caones de largo alcance.
Ideas clave
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Algunas de sus aportaciones se mantienen en plena vigencia, como el

planeamiento estratgico.
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separado de la poltica.
Los tericos de posguerra. Liddell Hart

Cuando termin la Primera Guerra Mundial, Europa estaba no slo exhausta y fragmentada, sino tambin traumatizada por las terribles consecuencias de una guerra industrial llevada a su lmite. Prcticamente toda una generacin de jvenes haba desaparecido,
o haba sufrido terribles heridas, en las trincheras del frente occidental o en las extensiones
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evitar una repeticin de la tragedia. Pero esa bsqueda se produca tambin en los crculos
militares, que consideraban que el enorme nmero de bajas se haba debido esencialmente
Despus de sufrir en sus carnes la dureza de la guerra, y resultar herido en la Batalla

del Somme, el capitn Liddell Hart fue destinado al entrenamiento de los nuevos reclutas.
All tuvo ocasin de meditar sobre los modelos militares enfrentados en los campos de
batalla europeos y se convenci de que se haba seguido una senda errnea. Ese camino
parta de Napolen y de su principal intrprete, Clausewitz, y se basaba en una utilizacin
masiva de recursos humanos, econmicos e industriales para construir una mquina blica
superior a la del adversario. El crecimiento irracional de los ejrcitos se haba acentuado
por el modelo estratgico aplicado: atacar el grueso de la fuerza enemiga intentando aplastarlo en una batalla decisiva. El resultado haba sido un gigantesco estancamiento militar,
que haba conducido al agotamiento de las naciones europeas y a una mortandad enorme.
Liddell Hart propuso en sus obras un modelo totalmente diferente, que desarroll en
su forma ms completa en Strategy. The Indirect Approach (Estrategia. La aproximacin
indirecta). Para l, los ejrcitos ciudadanos que la Revolucin francesa haba convertido
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%&trenado y equipado con la tecnologa ms avanzada era siempre superior a otro de reclutamiento. Poda recurrir a procedimientos ms giles y no supona una carga aplastante para
la economa nacional.
Oponindose al axioma de la batalla decisiva entre gruesos, el terico britnico defenda que el principio esencial de la estrategia militar no era buscar el punto ms fuerte
del adversario, sino evitarlo, concentrndose en sus puntos ms dbiles para sorprenderlo,
agotarlo y desmoralizarlo. Para lograr ese efecto era necesario obligar al enemigo a dispersarse, aprovechando una movilidad superior y manteniendo la incertidumbre sobre los
planes propios. Una vez disperso y desorientado el adversario, se atacaban sus puntos ms
dbiles, logrando en ellos la superioridad local, y desequilibrando totalmente tanto su despliegue, como el esquema mental de sus mandos.
Frente a la bsqueda de la batalla de aniquilacin que defendan Schlieffen y Ludendorff, Liddell Hart propona destruir no la fuerza enemiga, sino la voluntad de sus jefes. Un
ejrcito puede ser derrotado psicolgicamente mucho antes de que sea destruido en trminos
reales, y para ello slo es necesario convencer a sus jefes de que la victoria es imposible.
El modelo propuesto por Liddell Hart se asemeja mucho a la estrategia utilizada tradicionalmente por Gran Bretaa, que se basa en el poder martimo ms que en una potente
fuerza terrestre. El dominio del mar permite cortar las lneas de suministro enemigas y mantener la incertidumbre sobre el punto de la costa en el que se decidir actuar. Adems, una vez
65
al prolongado estancamiento de los frentes. As pues, era necesario buscar un modelo que
permitiese recuperar la maniobra, y con ella una victoria rpida. Entre todos los tericos
que surgieron en los aos veinte y treinta del siglo pasado, en su mayora defensores de
sistemas de armas nuevos como el carro de combate o el avin, sobresale el britnico Sir
Basil Liddell Hart.

65K
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ciones, puede empear a fuerzas muy superiores, obligando al enemigo a desguarnecer otros
lugares, lo que crea nuevas oportunidades y permite entrar en una dinmica de pequeas victorias que, aunque limitadas en efectos reales, terminan por desesperar y agotar al adversario.
En su apuesta por la movilidad y la sorpresa, Liddell Hart se uni al grupo de tericos
que, durante el periodo de entreguerras, defendi la creacin de unidades acorazadas y mecanizadas aprovechando el impacto que los carros de combate haban tenido en las ltimas
fases de la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, se mostr muy crtico con otras innova
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la retaguardia enemiga, algo que consideraba un paso ms hacia la guerra absoluta a la que l
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se afanaron en reconstruir el ejrcito alemn bajo nuevos parmetros, uno de los cuales era
adaptar a la batalla en profundidad, alumbrada por Ludendorff, las innovaciones tecnolgicas
como los carros de combate, las fuerzas areas o las comunicaciones por radio.
Paradjicamente, en el aspecto de la direccin de la guerra, Liddell Hart se mostr de
acuerdo con Clausewitz. La guerra es un asunto poltico sometido a una relacin favora&
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gobernantes que se dejan llevar por el entusiasmo y la pasin propios de ciudadanos y soldados. El jefe poltico debe mantener siempre la mente fra, lista para mantener la guerra y
sus efectos bajo control, tanto si se est obteniendo la victoria como sufriendo la derrota.
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pensamiento se mantiene en gran medida vigente hoy en da. Ayud a su popularidad lo
extenso y variado de su obra y una prosa amena, que hace atractiva su lectura incluso para
los no especialistas. En el lado negativo, Liddell Hart peca en ocasiones de cierta ingenuidad estratgica, fruto probablemente de su corta experiencia militar. Su entusiasmo por
el enfoque indirecto y su tendencia a obviar los problemas logsticos en la gestin de un
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Segunda Guerra Mundial, y especialmente con Eisenhower.
Ideas clave
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Su teora principal es la estrategia de enfoque indirecto

secundarios.
65J
"$^!&+"[$&tido nacionalsocialista de Adolf Hitler, que prometa terminar con la humillacin nacional
que supuso la derrota en la Primera Guerra Mundial y el Tratado de Versalles. Hitler tena
una indudable visin estratgica, aunque de carcter intuitivo y falta de mtodo, y mantuvo
una preocupante tendencia a desquiciarse con el tiempo y los reveses. Al igual que Liddell
Hart, y tambin como Lenin, en el que se inspiraba en mayor medida, conceda una enorme
importancia a la accin psicolgica, pero su instrumento favorito para desarrollarla era el
terror. Su pensamiento sobre la naturaleza de la guerra estaba muy prximo al extremismo
de Ludendorff, al que adems conoca personalmente y haba asociado a las acciones de su
partido en la dcada de 1920.
Bajo la direccin poltica de Hitler renaci el Estado mayor general alemn, aunque
el Fhrer lo mantuvo siempre sometido a una estrecha vigilancia, pues era consciente
del peligro que poda representar para su rgimen. Para equilibrar su peso promocion a
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Guderian, un experto en carros de combate, o Ehrard Milch, que fund la nueva fuerza
area alemana. La combinacin del mtodo propio del Estado mayor general y las nue
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de 1930.

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sino en la mayor parte de los ejrcitos europeos. El desarrollo de la aviacin de bombardeo estratgico, impulsada por tericos, como el italiano Douhet, permita llevar la
accin blica a la retaguardia enemiga, buscando destruir su industria blica o desmoralizar a su poblacin. Con ello la guerra llegaba a su mximo nivel de esfuerzo y violencia. Todos los recursos del Estado se aplicaban a las operaciones blicas, que adems
tomaban como objetivo no slo al ejrcito enemigo, sino tambin a toda su poblacin e
infraestructuras. Se llegaba as a la guerra total, la que Clausewitz consideraba irreal e
intil, pues la aplicacin de la violencia en un grado absoluto escapaba a la racionalidad
propia de la gestin poltica.
En la dcada de 1930, Alemania haba tomado ventaja en la conduccin de las opera
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!$`+{+"
los responsables militares alemanes dedujeron que la batalla en profundidad diseada por
Ludendorff slo podra realizarse mediante una masa de carros de combate que pudiese
$+$+++$+!

de los tericos de la poca, y pensaron que la accin de los carros slo sera sostenible si se
la integraba en un sistema ms complejo. Crearon entonces una fuerza area de apoyo tctico que deba actuar como una artillera de largo alcance, proporcionar un reconocimiento
La Segunda Guerra Mundial. Auge y decadencia de la

guerra total

665
ms profundo que la caballera y proteger a los carros de la observacin y el ataque de la

aviacin enemiga. Adems se equip a unidades de infantera y zapadores con vehculos
blindados semioruga, que les permitan acompaar y apoyar a los carros en zonas de movilidad limitada.
Todos estos elementos, coordinados por una compleja red de comunicaciones por
radio, se integraron en una nueva forma de entender las operaciones militares, que consideraba el campo de batalla como un sistema complejo compuesto por cuatro dimensiones:
las tres espaciales y el espectro electromagntico, que sostena las comunicaciones por
radio. La tradicin alemana del Auftragstaktik permita obtener el mximo rendimiento del
nuevo modelo. La combinacin de la movilidad que proporcionaban carros de combate y
aviones, con la descentralizacin en la toma de decisiones, permita actuar a un ritmo que
ningn adversario poda seguir. En Polonia, en 1939, y en Francia, en 1940, los adversarios de Alemania experimentaron una terrible sensacin de impotencia. Sus enemigos se
movan a tal velocidad que cada uno de sus intentos de reaccin llegaba tarde. El ritmo
frentico del nuevo modelo blico sirvi para darle su nombre caracterstico: blitzkrieg
(guerra relmpago).
Sin embargo, y pese a sus impresionantes prestaciones operacionales y tcticas, las
fuerzas alemanas tenan una base muy endeble. Cuando estall la guerra en 1939 no estaban realmente preparadas, y lo peor era que la industria militar alemana aun lo estaba menos. Faltaban recursos humanos, materias primas, productos energticos y base industrial
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la Primera Guerra Mundial, Alemania segua en inferioridad de condiciones en el mar, y la
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La ocupacin de Dinamarca y Noruega en 1940 permiti a Alemania asegurar al menos las importaciones de acero y algunos minerales estratgicos desde Suecia. Y la guerra
submarina se utiliz de nuevo para intentar conseguir el mismo efecto de estrangulamiento
comercial sobre Gran Bretaa. Pero los esfuerzos alemanes nunca se centraron en esa batalla de naturaleza econmica, que terminara por resultar ms importante de lo que Hitler
crea. Por el contrario, los xitos iniciales de la blitzkrieg en operaciones aeroterrestres no
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+bilidades.
En 1941, despus de diezmar a su fuerza area en un fallido intento de provocar la
rendicin britnica desde el aire, el Fhrer dio rienda suelta a sus proyectos ms disparatados acerca de la consolidacin de un Lebensraum, un espacio vital en el Este que proporcionase a la raza germana los recursos necesarios para su expansin. En consecuencia, y

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$tras Gran Bretaa segua resistiendo, implicndose as en una guerra en dos frentes. Inicialmente, la blitzkrieg caus al ejrcito sovitico las mayores bajas que una fuerza armada

111
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$zacin de la industria alemana hasta ese momento. En los aos anteriores, los bienes
de consumo tenan todava prioridad sobre el material blico. Pero, apenas se inici
esta movilizacin, el territorio alemn comenz a sufrir los primeros bombardeos areos
masivos. Britnicos y norteamericanos haban desarrollado una aviacin de bombardeo
estratgico que Alemania descuid. En consecuencia, Hitler tuvo que organizar su industria de guerra en unas condiciones insostenibles. Pese a ello, las medidas del ministro
de Armamento y Produccin de Guerra, Albert Speer, y el recurso a procedimientos
brutales, como el uso de millones de trabajadores forzados en condiciones inhumanas,
permiti a Alemania aumentar progresivamente su capacidad industrial hasta alcanzar
mximos en el verano de 1944.
Pero la suerte ya estaba echada. Hitler haba cado en el clsico problema estratgi
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disponibles. Para empeorar la situacin, las atrocidades cometidas por el rgimen nazi no
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periodo inicial de espectaculares xitos japoneses, debidos en gran medida a los esfuer**'

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guerra, y sobre todo una excelente aviacin naval. Pero ese esfuerzo haba agotado en
gran medida los recursos nacionales. El ejrcito y la fuerza area estaban equipados con
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fue imposible recuperarse de las prdidas. Todo lo contrario ocurra en Estados Unidos.
Con una base industrial intacta en un territorio inalcanzable, y acceso a materias primas
en todo el mundo, el pas se convirti en la expresin mxima de las posibilidades de la
guerra industrial.
haya sufrido en toda la historia. Pero despus, la tirana de la logstica y las inclemencias
del clima ralentizaron el avance de las fuerzas acorazadas hasta que quedaron detenidas
en el invierno sin haber alcanzado sus objetivos. La contraofensiva sovitica en diciembre
de 1941 demostr que Stalin estaba lejos de ser derrotado, y que se avecinaba una guerra
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$$da en una guerra imposible de ganar.

112
Cuadro 4. Tecnologa contra produccin en masa

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o submarinos ocenicos casi indetectables, como los tipo XXI. Sin embargo, Alema

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deban ser remolcados a las pistas de despegue mediante tiros de caballos, debido
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A partir del verano de 1942, la marcha de la guerra cambi. Japn y Alemania slo
fueron ya capaces de lanzar ofensivas locales y la iniciativa pas al bando aliado. En 1943,
tras el fracaso de la ltima ofensiva alemana en Kursk, el desembarco aliado en Italia y la
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cmo acabar una guerra que Japn y Alemania tenan ya perdida.
En Europa no hubo mucho espacio para la estrategia indirecta defendida por Liddell
Hart, aunque las teoras de este autor sobre la guerra mecanizada mostraron toda su validez. El primer ministro britnico, Winston Churchill, intent aplicar el modelo estratgico
indirecto en el frente del Mediterrneo, manteniendo las operaciones en el norte de frica
y despus en Italia. stas se mostraron tiles, aunque muy poco decisivas. Finalmente
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Eisenhower, que buscaba acabar la guerra cuanto antes lanzndose directamente sobre el
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mente martima del teatro de operaciones permiti emplear una estrategia ms indirecta,
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realizadas sobre las islas y archipilagos clave.
Churchill intent tambin convencer a los norteamericanos de la necesidad de penetrar en Europa oriental antes que las tropas soviticas, evitando as que la URSS se
convirtiese en la potencia dominante en el Continente. Pero el presidente norteamericano
Roosevelt y sus generales se preocuparon bien poco por lo que consideraban maquiavli
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Estados Unidos y la URSS; y el objetivo era llegar a una entente con los soviticos en la
que los europeos tendran poco que decir.
113
La Segunda Guerra Mundial haba tenido el mismo efecto que tuvo en su da la Guerra de los Treinta Aos: convenci a los gobernantes de todo el mundo de que el modelo
blico nacido en la Revolucin francesa era ya incontrolable y haba que cambiarlo. La
creacin de Naciones Unidas y la proscripcin de la guerra como instrumento poltico fue
un intento por evitar la repeticin de otra catstrofe blica. Pero la tensin entre la URSS
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#
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No obstante, la Guerra Fra nunca lleg a convertirse en enfrentamiento blico a gran escala porque las armas nucleares la convirtieron en una guerra imposible, una versin tan
absoluta de la guerra total que no daba opcin a la distincin entre vencedores ni vencidos.

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hacia un modelo limitado. Los masivos ejrcitos ciudadanos desparecieron para dar paso
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territorio propio.
El concepto de guerra total de momento ha pasado al desvn de la historia pero, como
se ha sealado al principio de este captulo, su aparicin y desaparicin sigue una dinmica cclica, por lo que no se puede descartar que vuelva a manifestarse. De hecho, desde
la dcada de 1990, la superioridad tecnolgica de la que gozan los ejrcitos occidentales
ha hecho que se generalice un modelo blico que obvia cualquier restriccin al uso de la

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$&$"+"$*cin popular y accin psicolgica a travs de los medios de comunicacin. Las reacciones
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los ejrcitos regulares europeos y norteamericanos en mtodos de combate ms agresivos,
aunque existe todava un fuerte rechazo pblico a un uso sin restricciones de la fuerza
militar.
El pensamiento estratgico que se desarroll durante la poca de la guerra total sigue
vigente en muchos aspectos. Es el caso de Clausewitz, cuya obra no se limita a describir
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de la guerra, de cualquier guerra. Tambin es el caso de Liddell Hart, cuya oposicin a los
conceptos de guerra industrial y guerra total ha revalorizado el valor de su pensamiento
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control sobre sus Estados mayores, que se fue convirtiendo en centralizacin total de las
operaciones, anulando la brillantez operacional que era la nica gran ventaja de las fuerzas
alemanas. La negativa a aceptar operaciones mviles en el frente del Este, nica posibilidad para tratar de desgastar al inmenso ejrcito sovitico, llev al desastre en el verano de
1944, coincidiendo con el desembarco aliado en la costa francesa de Normanda. A partir
de ese momento, ms que de confrontacin blica puede hablarse de agona. Pero fue una
agona larga y sangrienta. El ao 1945 fue quizs el ms trgico de la historia de Europa,
que qued totalmente devastada y dividida en dos bandos antagnicos.

114
en nuestros das. Y lo mismo ocurre con el pensamiento operacional y tctico esbozado

primero por Jomini y desarrollado despus por Moltke y la escuela alemana, pues muchos
de sus conceptos, muy avanzados para su poca, mantienen todava su vigencia.
Ideas clave
La Segunda Guerra Mundial supuso la apoteosis de la guerra total con la
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de recursos industriales. Finalmente, el modelo de estrategia industrial de

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do una considerable vigencia en la actualidad.
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04
Revoluciones militares y revoluciones en los asuntos militares

Josep Baqus
Contenido
\ Introduccin
\ El concepto revolucin aplicado a los estudios militares: la
relevancia del factor tecnolgico
\ Las revoluciones en los asuntos militares: tecnologa, doctrina y
organizacin
\ Las revoluciones socio-militares: sociedad, poltica y fuerzas
armadas
\ La revolucin socio-militar de la era industrial
\ Las revoluciones en los asuntos militares derivadas de la
revolucin socio-militar de la era industrial
\ Revolucin socio-militar y revoluciones en los asuntos militares
de la era post-industrial
\ El impacto de las revoluciones socio-militares y las revoluciones
en los asuntos militares en la sociologa militar
119
Introduccin
El concepto revolucin aplicado a los estudios militares: la

relevancia del factor tecnolgico
[+]+ +
]+
#
$
$
Humanidad desde la noche de los tiempos, la verdad es que el intento de conceptualizarlos a modo de revoluciones es muy reciente. El profesor Michael Roberts sugiri esta
posibilidad a raz de una conferencia pronunciada en 1955 en la Queens University of
Belfast. Su anlisis an no tena mucho recorrido histrico, pero ya apuntaba algo muy
interesante: que las innovaciones tecnolgicas y doctrinales aplicadas al mbito de las
fuerzas armadas podan ser tan importantes que en ocasiones llegaban a alterar la propia
forma de entender la poltica o hasta el propio papel del Estado. Sin embargo, a corto
plazo esta intuicin apenas tuvo continuidad. Por otra parte, es evidente que constitua
una fuente de inspiracin para ulteriores investigaciones en la misma direccin. Pero
stas tardaron en llegar.
Este enfoque slo ha madurado en los ltimos aos. Con todo, entre el precursor
y nuestros das encontramos algunos antecedentes que conviene rescatar. Por ejemplo,
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conjunto de la URSS. En la dcada de 1980, Ogarchov teoriz el concepto de Revolucin
Tecnolgica Militar (RTM). El nfasis se pona en la consolidacin de las armas nucleares, en la potencial militarizacin del espacio y en la proliferacin de las armas guiadas
de medio y largo alcance. En conjunto, estas innovaciones condicionaban el modo de
entender la poltica, la guerra y el papel de los Estados. As que, de alguna manera, la
tesis de Ogarchov era el correlato de la de Roberts, desarrollado al otro lado del Teln de
REVOLUCIONES MILITARES Y REVOLUCIONES EN LOS ASUNTOS MILITARES
El modo en el que se han librado las guerras ha variado a lo largo de la historia. Algunos de esos cambios han sido tan pronunciados que es cada vez ms frecuente referirse
a ellos como autnticas revoluciones. Lo que es evidente es que esos procesos no son
aleatorios. Una serie de factores han contribuido a hacerlos factibles. Factores que, las
ms de las veces, van ms all de lo estrictamente militar, si bien son trascendentes en
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las fuerzas armadas. El abanico es amplio: desde la incorporacin de nuevas tecnologas
hasta aspectos de ndole sociolgica o ideolgica, pasando por reformas en el mbito
organizativo o doctrinal. De manera que este captulo pretende poner algo de orden en
este debate, a la par que ofrecer una visin de conjunto del impacto de esas revoluciones
en los ejrcitos.

645
Acero. Aunque esta vez con un nfasis casi exclusivo en los inventos que hacan factible
la superioridad militar.
Qu es lo que est detrs de esta aproximacin? Por qu es tan importante el aspecto tecnolgico en las guerras? La verdad es que son muchos los ejemplos de inventos
aplicados al campo militar que, debidamente empleados, han dado la victoria al primero
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decisivos unos 1.500 aos a. C. para que los egipcios se expandieran por vastos territorios.
O, sobre esa misma base, pensemos en la mejora tcnica introducida por los britnicos, que
inventaron el longbow (arco largo). Es un desarrollo del anterior, pero muy relevante,
por cuanto esta arma fue decisiva para que los arqueros ingleses lograran establecer su
superioridad frente a la caballera y los lanceros franceses en la batalla de Agincourt,

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*
franceses a ms de 200 metros de distancia.
Otro ejemplo podra ser el estribo. En realidad, los caballos fueron utilizados en la
guerra probablemente desde unos 3.000 aos a. C., por egipcios, escitas y partos. Pero
el estribo permita que el jinete empleara sus armas con mayor precisin y letalidad, sin
temor a caer descabalgado. De hecho, an era desconocido por griegos y romanos, y slo
se introdujo hacia el siglo ;/ de la era cristiana procedente de Oriente. He ah cmo un
avance tcnico puede aportar una enorme ventaja a quien dispone de l, al menos hasta
que los dems hagan lo propio. El empleo militar de la plvora, acontecido a lo largo del
siglo />, constituye otro buen ejemplo, sobre todo en el caso del can, como tambin
lo es la aparicin del fusil de repeticin o la de las primeras ametralladoras, cuando ya
avanzaba la segunda mitad del siglo /;/. Esas primeras ametralladoras permitieron que el
Imperio britnico se desquitara de alguna de sus ms graves derrotas, en 1879, a manos de
los zuls. Lo importante, a nuestros efectos, es constatar que en todos los casos citados nos
encontramos ante genuinas RTM.
Ideas clave

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explica el xito en la guerra.
121
Esta primera aproximacin todava concede poca importancia a los factores no tecnolgicos. Pero es evidente que las guerras son algo ms que la utilizacin de inventos en
un campo de batalla. Por eso, han surgido voces que reclaman una mayor atencin a los
cambios doctrinales y organizativos. Ntese que no se trata de prescindir de la tecnologa,
pero s de enriquecer el modelo con elementos aadidos.
sta es la lnea defendida por Andrew Marshall a mediados de la dcada de 1990.
Marshall suele ser considerado el padre de un nuevo concepto conocido como Revolucin
en los Asuntos Militares (RMA, en sus siglas en ingls), aunque algunos expertos sealan
que import el concepto de RTM de la URSS para adaptarlo, solventando de paso sus
limitaciones, a las necesidades del bloque occidental (Colom, 2008: 41). En todo caso,
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]+
$&Technological), que en su da fue
destacada por Ogarchov, por la A (de Affairs). Precisamente porque esta segunda letra
nos invita a pensar en un trmino bastante ms generoso y abierto. Es decir, es posible que
algunos de los ejemplos de las RTM propuestos en el anterior apartado tambin lo sean de
las RMA. Sin embargo, pueden existir RMA donde las nuevas tecnologas no desempeen
un papel relevante.
Entre los defensores de este nuevo paradigma, algunos autores, como Krepinevich,
admiten que una RMA es algo ms que una revolucin tecnolgica, aunque sealan que
en todo caso este tipo de revolucin
$

# nologa relacionada con el mbito militar (Krepinevich, 2002: 76-77). En su opinin, se
sigue siendo el epicentro. Como lo es para Metz y Kievit (1995: 5) y, con algunos matices,
^$=|$]++&+!
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+
tecnologa, pero aadira nuevos elementos. Segn el propio Krepinevich (1994: 30): Una
revolucin militar resulta de la aplicacin de nuevas tecnologas a los sistemas de armas
junto al desarrollo de nuevos conceptos operativos y organizativos.
Otros autores, como Eliot Cohen (2005: 237), sin dejar de reconocer este avance,
advierten que la explicacin de los cambios en el mbito tecnolgico no puede ser meramente autorreferencial. De hecho, Cohen apunta que en condiciones normales la tecnologa militar slo evoluciona. No hay revoluciones. Otros expertos apuntan que, en todo
caso, la palabra revolucin no debe ser entendida al menos en este contexto como un
cambio rpido, sino ms bien como un cambio profundo (Colom, 2008: 46). Entonces, la
pregunta es: cmo, cundo y por qu aparecen esos cambios tan drsticos en la tecnologa
militar que deben ser catalogados como revolucionarios? Es decir, cul es la razn de ser
de una RMA? Ante todo, cabe sealar que en circunstancias normales las RMA no estn
al alcance de cualquiera, sino slo de quienes ostentan una posicin de vanguardia poltica
Las revoluciones en los asuntos militares: tecnologa,

doctrina y organizacin

122
y econmica. Ahora bien, incluso en estos casos habr que responder a las preguntas
planteadas.
Cohen seala que para darles respuesta tenemos que investigar sus patrones analizando en cada momento histrico y para las fuerzas armadas de cada Estado una serie de
conexiones. Algunas de ellas dependen exclusivamente de factores externos, normalmente
vinculados a la hostilidad real o potencial de otros actores, mientras que otras arraigan en
la idiosincrasia o en las ambiciones de las lites poltico-militares de cada Estado. En realidad, unas y otras realidades operan a modo de incentivos. Y, aunque pueden tratarse por separado, es evidente que su convergencia es la que aporta las claves del xito de una RMA.
Cuadro 1. Factores determinantes de las RMA
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. Incluso en situa

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Presiones institucionales

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Pues bien, en todos los casos citados el factor tecnolgico ser uno de los que contribuyan a resolver los problemas detectados o a generar nuevas capacidades con independencia de las amenazas percibidas. Sin embargo, no es la nica variable a tener en cuenta.
En realidad, la tecnologa estar acompaada por otros cambios paralelos, ya sea en la
organizacin de los ejrcitos, ya sea en la forma de hacer la guerra, esto es, se trata de
cambios que afectarn a la doctrina militar.
A ttulo de ejemplo podra citarse la consolidacin de las grandes unidades interarmas (infantera, caballera, artillera, ingenieros) puestas bajo un nico mando operativo.
Pensemos en las estructuras divisionarias. Su consolidacin no se produjo hasta el ltimo
123
Cuadro 2. Elementos de la RMA

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posibles.
Cambios en la organizacin. Pueden tener identidad propia o, con mu

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se hubieran diluido.
Cambios doctrinales? %"

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la ausencia de la misma puede limitar o hasta desperdiciar dicho potencial.
Pero tambin podra citarse, sin ir ms lejos, la progresiva asuncin de los parmetros
de la guerra total que se caracteriza por exigir la plena movilizacin de todos los recursos
disponibles (econmicos y morales, adems de militares) en la guerra, as como por abarcar como potenciales objetivos militares, entre otros, a la retaguardia del enemigo. Ntese
que ambas cuestiones estn relacionadas. Pues bien, como ya se ha sealado en el captulo
anterior, esta concepcin de la guerra fue tempranamente teorizada por Clausewitz, quien
ya crey detectar los efectos de esa doctrina en las prcticas de Napolen. Sea como fuere,
lo cierto es que la guerra total progres en la Guerra de Secesin estadounidense y alcanz
su cnit en las dos guerras mundiales.
tercio del siglo />;;;, a partir de alguna experiencia previa desarrollada por pura necesidad del mariscal De Broglie y de Mauricio de Sajonia. En 1776 apareci su primer estatuto, con Choiseul, y hasta fechas muy recientes ha sido la reina de las batallas debido al
enorme efecto multiplicador ofrecido por el hecho de coordinar sobre el terreno tal masa
de hombres (unos 15.000 en sus formatos recientes) dotados de esa variedad de armas y
funciones.

124
Ideas clave

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) ducidos en cada una de esas reas.
Las revoluciones socio-militares: sociedad, poltica y

fuerzas armadas
Hemos visto que el segundo enfoque propuesto se caracteriza por no encerrarse en
la tecnologa militar. Ahora bien, segn algunos expertos, este planteamiento sigue adoleciendo de carencias conceptuales importantes. Quizs porque se nos olvida el clebre aforismo de Clausewitz: la guerra como continuacin de la poltica, aunque por otros medios.
Porque, si eso es cierto, habr que conceder que ese marco poltico incluye ms cosas que
las instrucciones dadas a sus generales por los jefes de Estado y/o de Gobierno habilitados
para ello. En el fondo, sa sera una explicacin minimalista de la relacin entre poltica
y guerra.
En realidad, la dimensin poltica de la guerra incluye varios temas, tanto los polticos en el sentido en que lo son las instituciones, como tambin los ideolgicos, los sociol
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de estos aspectos ha dado pie a sus propias revoluciones a lo largo de la historia.
El primer autor en defender esta perspectiva fue Clifford Rogers, en 1991, para quien
la relacin entre fuerzas armadas, sociedad y Estado sin poder dejar de lado ninguno de
estos tres ingredientes est en la base de todas las guerras habidas y por haber. En sus
propias palabras (Rogers, 2000: 34), una autntica revolucin militar es un cambio de
poca en la naturaleza de la guerra, con consecuencias que se extienden a las estructuras
sociales y al modo en que los Estados ponderan, adquieren y emplean el poder.
Posteriormente, este enfoque ha sido mejorado y desarrollado por Knox y Murray
(2001: 7). Para ello han hecho propio el concepto de revolucin militar (que nosotros denominaremos revolucin socio-militar, RSM). No se trata de un enfoque que contradiga
los que ya hemos visto. Ms bien, pretende dotar de mayor profundidad a los anteriores.
Lo que ahora se apunta es que para entender las RTM o las RMA habra que hacer un
125
%
"!

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=$pre ganan las guerras las fuerzas armadas dotadas de la mejor tecnologa. Ni siquiera parece que los avances en el terreno conceptual conduzcan a la inevitable superioridad de
quien ms innova en materia doctrinal u organizativa. Eso son ventajas, sin duda, pero hay

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analtica, cuya premisa es que las RSM proyectan la naturaleza de la sociedad y del Estado
tanto como la de las fuerzas armadas (Murray, 1997: 71). De qu manera? Vemoslo.
Murray aboga por sealar que en poca reciente se han dado cuatro RSM, a saber:
1) la consolidacin del Estado, 2) la Revolucin francesa, 3) la Revolucin industrial, y
4) la Primera Guerra Mundial. Murray aade que la segunda y la tercera RSM son contemporneas. Mientras que el proceso de maduracin de la primera tampoco estara muy
$

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son de largo recorrido, ya que tanto su gestacin como, sobre todo, sus efectos nos remiten

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+
de ellos aparecen diferentes RMA, de modo que cada una vendra a dar un paso adelante
en trminos tecnolgicos, orgnicos y/o doctrinales, de acuerdo con el modelo expuesto en
los epgrafes anteriores.
Lo importante es constatar la coherencia ltima entre la RSM y sus RMA. Las conexiones no son casuales, sino causales. Cada RSM sera la impulsora de ciertas novedades,
pero del mismo modo tambin podra inhabilitar otras opciones. Todo ello en funcin de
circunstancias ticas, sociolgicas o ideolgicas propias de cada etapa histrica que, en
principio, poco o nada tienen que ver con la tecnologa real o potencialmente disponible
en esos momentos. Cada RSM ofrece un abanico o una horquilla de posibilidades, dentro
de las cuales se van a dar las sucesivas RMA. O, dicho al revs, este esquema de trabajo
sugiere que las RMA adquieren sentido como derivaciones de esas RSM, que en ltima
instancia seran sus matrices.
esfuerzo previo en aras de comprender el substrato sociopoltico a partir del cual aqullas
adquieren sentido. Entonces, podra decirse que se trata de diferentes niveles de anlisis de
una misma realidad.

126
Cuadro 3. Las revoluciones militares, segn Murray (1997)

Estado-nacin%
`fj# cia a partir de los siglos `fjjj`j`< "

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las tecnologas de doble uso, etc.
Primera Guerra Mundial<*H

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De todos modos, la exposicin de Murray no es la nica que ofrece una perspectiva

capaz de relacionar las RSM con los avances ms destacados de otros mbitos de la vida
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presente y del futuro. Ellos han sealado que a lo largo de la historia habra habido tres
+
]+!

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guerra. Aunque, haciendo algo de prospectiva, auguran que ya estaramos entrando en una
cuarta ola. De nuevo, la variable explicativa no es militar, sino que esta vez tiene que ver
con los grandes cambios producidos en la economa y, ms concretamente, en los modos
de produccin.
La primera ola se corresponde con la revolucin agraria y conlleva la capacidad
para generar excedentes econmicos por vez primera en toda la historia de la Humanidad
%#"=|!
]+&

*
y recolectores, debido a lo cual las poblaciones se vuelven sedentarias, ocupan permanentemente el terreno y comienzan a desarrollar instituciones para su gobierno, aunque al
comienzo an eran muy rudimentarias. Pero la suma de esos ingredientes tambin constituye un polo de atraccin para terceros, de modo que surgen mayores incentivos para ir a
la guerra.
La segunda ola viene de la mano de la Revolucin industrial, e introduce la mecanizacin del campo, la produccin en cadena, el desarrollo de las grandes urbes y la poten

$]+&+

%#"=|^
127
ms relevante a nuestros efectos es que esta segunda ola trae consigo enormes incrementos
de productividad, as como aportaciones relevantes en el terreno del I+D.
Cuadro 4. Las cuatro olas

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guerras
.
Partiendo de estas premisas, en los prrafos siguientes estableceremos la interconexin

entre ambos criterios (RSM y RMA). Para ello, emplearemos un relato histrico bsico, que
]++%#"]+$$"$_{
Murray (puesto que en lo esencial coinciden en el tiempo), aunque vamos a introducir algu# !]+
+!$
$
La situacin actual se caracteriza por el hecho de que bastantes sociedades estn

avanzando por la senda de una tercera ola, caracterizada por un crecimiento exponencial
del sector servicios y por un desarrollo inusitado de las comunicaciones y de las nuevas

%$
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y apuntan la posibilidad de que la incipiente era de la robtica constituya, en s misma, el
germen de una cuarta ola (y no slo una mera extensin de la tercera), llamada a revolucionar tanto la economa domstica como la produccin industrial. De ser cierto, esto tendra
un gran impacto que afectara a las relaciones sociales en general y al modo de entender la
guerra en particular. En el cuadro siguiente se resumen algunas de las principales incidencias de estos procesos en la forma de hacer la guerra.

128
entender la esencia de la revolucin militar que determin la forma de hacer las guerras hasta
hace algunos aos. Lo desarrollaremos en este epgrafe. Una vez culminada esta operacin,
en el siguiente epgrafe avanzaremos hacia la exposicin del paradigma vigente a da de hoy.
Los matices que planteo por mi parte son muy elementales. Vamos a tomar las tres
primeras RSM de Murray a modo de una nica gran RSM, puesto que, como ya se ha
indicado, en lo esencial son coetneas. A su vez, es muy discutible que la Primera Guerra
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para ser ms exactos, al de una suma de RMA. sta es, de hecho, la perspectiva que tienen
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ms importantes de la segunda ola.
Lo que este escenario nos ofrece es, por lo tanto, una gran RSM del tipo propuesto por
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$RSM de la era industrial o la RSM de la guerra total. Una
RSM que se corresponde con la guerra absoluta que Clausewitz pudo entrever antes de
morir o con lo que Michael Howard ha catalogado como guerra de masas (Howard, 1975:
75). De acuerdo con el esquema de trabajo propuesto, debemos ser capaces de responder
a dos preguntas fundamentales. Por un lado, cules son los componentes de esa RSM? Y
qu RMA surgen de ella?
Ideas clave

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La revolucin socio-militar de la era industrial

Los componentes de esta revolucin militar son los que se deducen de las tres primeras RSM de Murray. A efectos analticos manejaremos esos factores por separado. El

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]+*!/>;;; y durante
todo el siglo /;/, y est marcado por lo siguiente:
129
Puede parecer que este paso fue fcil, pero no es verdad. Se trat de una autntica
revolucin. Pensemos en el emblemtico caso de Francis Drake. Pirata y almirante o, lo
que es lo mismo, militar en activo con patente de corso. Corran los ltimos aos del siglo
/>; y la Corona britnica se vea obligada a realizar este tipo de componendas para cumplir
con sus objetivos. De los veinticuatro buques de guerra de los que dispona Drake, slo dos
fueron aportados por la propia Corona. El resto eran de su propiedad. Algo similar suceda
con las compaas y escuadrones del ejrcito prusiano hasta fecha tan tarda como 1807
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(que en ese caso eran miembros de la nobleza) aportaban de su patrimonio los enseres ne
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el tipo de situacin que el Estado, una vez consolidado, trat de evitar.
b) Aparicin del nacionalismo. Quizs las naciones vengan existiendo desde muchos
siglos atrs, pero hasta la ltima dcada del siglo />;;; y durante todo el siglo /;/, el nacionalismo no se articul como ideologa. Ahora bien, pronto se convirti en una de las
ideologas dominantes de la poca. No existe un nico concepto de nacin. Algunos se
basan en las tesis del romanticismo alemn (Herder, Fichte). Otras en el modelo de nacionalismo cvico de corte francs (Siys, Renan). En todo caso, ambos caminos reforzaron
la legitimidad de los Estados a la hora de movilizar a sus ciudadanos para ir a la guerra.
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positivamente en el nimo con el cual se afronta el combate.
En la Francia revolucionaria posterior a 1789, esta receta se prob en la prctica.
La vieja bandera borbnica fue sustituida por la tricolor y los ciudadanos franceses ya no
moran por el Rey, sino por la Patria. Las personas pueden fallar, aunque sean reyes; las
patrias no. Aunque no faltaron, al principio, voces escpticas, la experiencia fue coronada
por el xito.
c) La revolucin industrial. El proceso auspiciado en los dos epgrafes anteriores requera del combustible necesario para hacerlo realidad. Le faltaba lo que ms enfatizan los
a) Consolidacin del Estado moderno. El Estado moderno aparece en el siglo />;,

pero slo se consolida como monopolio weberiano de la violencia legtima en los lugares
ms avanzados (Europa, los Estados Unidos y Rusia entre ellos) a lo largo de la segunda
mitad del siglo />;;;[$$"!

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recaudar los fondos necesarios para mantener en pie de modo permanente ejrcitos y, en
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%les, especializados en el ejercicio de esta funcin. Esto implica que el Estado ya no va a
depender de los acuerdos puntuales con la nobleza. Tampoco va a estar subordinado a la
contratacin espordica de mercenarios. La defensa la garantizar el Estado a travs de sus
propios soldados.

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secuencia, con lo que ya poda aportar los ingresos que posibilitaron la creacin de unas
fuerzas armadas profesionales y permanentes de dimensiones hasta entonces desconocidas. Por otro lado, la revolucin industrial tambin incentiv numerosos programas de I+D
que hasta ese momento hubieran sido impensables. Eso incluy numerosas tecnologas de
doble uso, que muy pronto conocieron una aplicacin militar. La mquina de vapor, sin ir
ms lejos, es un claro ejemplo de ello.
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. A los tres elementos destacados por Murray le pode$+
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el crecimiento de la poblacin fue exponencial. La natalidad, que ya era elevada en fases
anteriores, se dispar. Esto es algo caracterstico de sociedades cuyas economas comienzan a crecer, pero que an estn lejos de la opulencia. Poco a poco, la medicina o la mejora
de los hbitos alimentarios disminuyeron sensiblemente la mortalidad, tambin la infantil.
Haba una enorme disponibilidad de gente joven. Y todo ello aconteci en el seno de familias que ya se haban acostumbrado a perder a muchos de sus miembros por causa de
hambrunas, guerras o enfermedades de todo tipo.
Esta suma de ingredientes forjan una gran RSM que explica el gran cambio sufrido
en el modelo dominante de fuerzas armadas y, a la postre, el gran cambio producido en
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+"$& $!/>;;;. Pero
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denominado guerra de la era industrial.
Las revoluciones en los asuntos militares derivadas de la

revolucin socio-militar de la era industrial
Ya estamos en condiciones de establecer la relacin entre RSM y las RMA. De hecho,
una de las RMA ms importantes de esta etapa no fue tecnolgica: se trata de la aparicin
del servicio militar obligatorio, una institucin con la que Maquiavelo haba soado a
principios del siglo />;, pero que a esas alturas todava estaba lejos de poder convertirse
en una realidad y que Adam Smith otro de sus avaladores ya haba rozado con la yema
de los dedos, entrando en el ltimo tercio del siglo />;;;, pero que termin consolidndose
slo a lo largo del siglo /;/.
Antes de esta RSM, los ejrcitos eran muy reducidos. Incluso cuando en la Francia
del siglo />; se establece un ejrcito permanente (con Carlos VII), podemos comprobar
que Estados con ms de veinte millones de habitantes podan disponer de 40.000 hombres
o quizs el doble (a lo sumo), encuadrados en un mismo momento en sus unidades. Por
131
Sin embargo, pocos aos despus Napolen logr poner en pie de guerra unas fuerzas
armadas que podan contar con ms de un milln de hombres en un momento dado, de los
cuales ms de 500.000 formaban parte de cuerpos expedicionarios como el que avanz
hasta Mosc. Qu lo hizo factible? Fue fruto de una casualidad? O quiz de una decisin brillante? Pero, si as fuese, por qu no se le haba ocurrido antes a nadie? No es
cuestin de ocurrencias. La lectura de las Rveries de Mauricio de Sajonia demuestra que
este tratadista ya aspiraba a algo as en 1732. Sin embargo, todava no se daban las condiciones adecuadas para llevar a la prctica esa intuicin. Esas condiciones son las resumidas
en los cuatro apartados anteriores y slo se dieron tres generaciones despus de la idea de
Mauricio de Sajonia, cuando ya se entraba en la encrucijada entre los siglos />;;; y /;/.
Slo entonces el Estado iba adquiriendo la capacidad tributaria indispensable para
hacerse con las infraestructuras necesarias para levantar y mantener esas nuevas unidades
(cuarteles, logstica, armamento, homologacin de la instruccin, academias militares). A
su vez, el nuevo nacionalismo de Estado aport conceptos como el de ciudadano-soldado
o el de nacin-en-armas, tpicos de la Revolucin francesa, pero tambin vigentes en otros
Estados del mismo contexto histrico. Por ejemplo, Suecia hizo bandera del primero de
ellos. En todos esos casos se estimulaba una respuesta ms favorable o hasta eufrica de
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entre determinadas franjas de edad. Nada de eso hubiera sido factible con el crecimiento
vegetativo propio de la era pre-industrial. En cambio, la disponibilidad de efectivos vino
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endurecidas por las condiciones vitales al uso. La convergencia de esta suma de factores

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secas.
aquel entonces, los mecanismos usuales de reclutamiento eran la contratacin de merce$

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diversos sucedneos suyos y, como mucho, las quintas (que, dicho sea de paso, rara vez
implicaban a ms de 1/10 de los jvenes en edad militar).

132
Cuadro 5. Conexin entre RSM y RMA: la introduccin del servicio

militar obligatorio
Incidencia de la consolidacin del Estado. Para no depender de las apor
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) merosos, dotndolos de cuarteles, arsenales, hospitales, academias, bases

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ciudadano-soldado o nacin-enarmask

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masivo.
) ! . Sobre todo se aprecia en la pro

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de hombres.
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Por otra parte, hay que tener en cuenta que muchas de las novedades ms decisivas
del momento tuvieron que ver con cambios en la doctrina y en la orgnica de los ejrcitos
de tierra. Por ejemplo, antes hemos aludido al apogeo de la estructura divisionaria entendida como la gran unidad inter-armas por excelencia. Pero eso slo tena sentido en la
medida en que la conscripcin masiva fuese un xito. Es ms, al principio las divisiones
fueron unidades administrativas y, como mucho, unidades tiles para la instruccin de las
tropas. Pero a principios del siglo /;/ ya se haban consolidado como entidades orgnicas
desplegables como tales en el campo de batalla.
Esto vino de la mano de una reorganizacin de las unidades que componan esas divisiones, tratando de enfatizar su capacidad de maniobra y los ataques desde las alas de las
fuerzas enemigas. Para ello se adoptaron diversas medidas, a saber:
La artillera se aliger hasta convertirse en hipomvil (Federico el Grande fue uno
de sus principales adalides).
133
Aparecieron giles unidades de infantera ligera (cuyos soldados eran denominados

cazadores).
La caballera se redujo, pero se mejor su armamento para hacerla ms

contundente.
Adems de estas RMA, en el marco de esta RSM se dieron varias RMA que tuvieron
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dado su impacto en el arte de la guerra, estuvo la introduccin de tecnologas de doble
uso, caso del ferrocarril y del telgrafo, a partir de los aos sesenta del siglo /;/. En ambos
casos, su objetivo era acelerar la capacidad destructiva de los ejrcitos, incrementando la
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trasladar grandes cantidades de soldados al frente a una velocidad de crucero inusitada
hasta la poca, mientras que el telgrafo agilizaba las comunicaciones entre el poder civil,
los cuarteles generales y las unidades de combate ubicadas en vanguardia. De modo que la
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y, a su vez, en sentido inverso, las rdenes dadas a las unidades ubicadas en el frente ya
podan surtir efectos en tiempo casi real.
Tambin data de esta poca la introduccin de la mquina de vapor en la propulsin
de los buques de guerra. Primero complementando a la vela y, ms tarde, sustituyndola
por completo. Eso permita que los barcos navegaran a grandes velocidades, contra viento
y marea nunca mejor dicho. Con posterioridad se sucedieron otras RMA que avanzaron
en la misma direccin. Pensemos en el contexto de la Primera Guerra Mundial: armas qumicas y bacteriolgicas; el avin y el submarino; los carros de combate, etc. Son grandes
novedades en relacin con pocas anteriores. Hasta el punto de que cada una de ellas puede
ser considerada como una RMA en s misma.
En bastantes de estos supuestos, no estamos ante cambios meramente tecnolgicos.
Fueron, tambin, aplicaciones prcticas relacionadas con cambios doctrinales. Por ejemplo, las armas bacteriolgicas o qumicas estaban pensadas para combatir grandes concentraciones de tropas enemigas en espacios reducidos, que era lo que se derivaba de la guerra
de posiciones o, si se desea, de la guerra de trincheras, un tipo de combate especialmente
oneroso en vidas humanas; por lo tanto, un tipo de combate anclado en el paradigma auspiciado por la RSM de la cual hemos partido, pero difcilmente aceptable en cualquier
otro paradigma. Tanto es as que los primeros modelos de carro de combate eran vehculos
blindados pensados para acompaar a la infantera en su lento avance o bien para reforzar
la defensa de esas posiciones, contrarrestando la proliferacin de ametralladoras medias y
pesadas habida en el frente.
Las de ingenieros se fueron integrando en la misma orgnica que las de combate.

134
La Segunda Guerra Mundial producir ms cambios. Algunos sern slo una profundizacin de RMA anteriores. Pensemos en las mejoras en los aviones de combate, o
en los submarinos. Mejoras que tienen que ver, en ambos casos, con el aumento de su
velocidad, de su autonoma y de su capacidad para transportar y lanzar su armamento ya
sean bombas o torpedos. Otros sern autnticas novedades. Pensemos en el radar o en el
sonar. El primero result decisivo para que el Reino Unido ganara la Batalla de Inglaterra,
librada contra la Luftwaffe en verano y otoo de 1940. El segundo tambin les jug una
mala pasada a los alemanes, esta vez a la Kriegsmarine, habida cuenta de que fue crucial
para que los aliados vencieran en la Batalla del Atlntico. Ntese que en los dos ejemplos
propuestos ni siquiera hemos hablado de armas en el sentido literal de la palabra, sino que
se trata de equipos de deteccin.
Pensemos tambin en las armas nucleares. Los bombardeos de Hiroshima y Nagasaki
pueden ser vistos como la expresin ms descarnada de esa RSM. Ms adelante, ya entrados
en la posguerra, el progresivo perfeccionamiento de los misiles que no son otra cosa que cohetes dotados de un sistema de guiado que incrementa exponencialmente su precisin va a
converger con el desarrollo de las armas nucleares, de modo que la combinacin de este tipo
de armas y de esos vectores permitir llegar a los misiles intercontinentales lanzados desde
silos ubicados en tierra o desde submarinos (ICBM y SLBM, respectivamente).
Cuadro 6. RMA vinculadas a la RSM de la era industrial (listado no
exhaustivo)
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Ideas clave
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ser de las sucesivas RMA.
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`fjjj hasta despus de la Segunda Guerra Mundial.
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historia de la Humanidad.
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A su vez, la Segunda Guerra Mundial implica cambios doctrinales, como la blitzkrieg

o guerra relmpago, que fue factible gracias a la mejora de la velocidad y la autonoma

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blitzkrieg es un caso muy interesante, porque la teora estaba sobre la mesa desde bastante
tiempo atrs. El conde de Guibert ya la defendi en los aos setenta del siglo />;;;!, pero
hasta que no apareci la tecnologa adecuada no fue posible implementarla. Una vez lograda esa combinacin, este nuevo planteamiento permiti a los alemanes arrasar Polonia
en dos semanas y Blgica, Holanda y Francia en seis semanas. En cambio, en esa misma
etapa histrica otros pases de primera lnea se empecinaron en seguir defendiendo conceptos antiguos. Por ejemplo, uno de los carros de combate mejor blindados de los primeros
aos de la Segunda Guerra Mundial el britnico Matilda slo era capaz de alcanzar los
24 km/h con una autonoma todo-terreno de 112 km. Sintomticamente, era considerado
como Infantry Tank o carro de infantera, algo habitual en otros carros britnicos de la
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Guerra Mundial, con lo cual era poco til para guerras relmpago, lo que no fue bice para
que cosechara notables xitos cuando tuvo que medirse con las fuerzas italianas del norte
de frica, que no tenan nada que oponerle. Este caso es muy relevante para comprobar
cmo en un mismo momento histrico pueden convivir dos lgicas tan diferentes, pertenecientes a diferentes RMA.

136
Revolucin socio-militar y revoluciones en los asuntos

militares de la era post-industrial
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$$tantes como para que se pueda hablar de la aparicin de nuevas RMA e incluso de una nueva RSM. Su importancia radica en que son las revoluciones vigentes a da de hoy. Podemos
rastrear los cambios ms importantes:
a) La crisis del Estado. Por vez primera se habla de la crisis del Estado como tal, as
como de la del Estado-nacin. La razn es la presin a la que se ve sometido por actores de
todo tipo (intra y extra estatales), de modo que ha ido perdiendo o compartiendo con otras
instancias algunas de sus viejas competencias. El mismo concepto de soberana ha sido
puesto en duda. Si no para negarlo, s al menos para relativizarlo y renegociarlo a la baja.
A esto se puede aadir la aparicin y, en algn caso, la reaparicin de actores armados no
estatales, provistos de legitimidades alternativas, de tipo tradicional o carismtico (segn
los casos), pero en todo caso al margen de la legalidad. Eso incluye desde grupos terroristas hasta seores de la guerra.
b) La crisis del nacionalismo. El nacionalismo como ideologa tambin est en cri_&
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+
de ser el motor de algunas de las guerras ms recientes y ms crueles. En todo caso, es
importante constatar que estn surgiendo paradigmas alternativos. En el plano ideolgico,
cobran fuerza los esquemas basados en el cosmopolitismo, una de cuyas principales bazas
es, precisamente, la crtica que autores como Ulrich Beck (2005: 47) plantean a lo que de!
$mirada nacional. Mientras, en el plano sociolgico estamos asistiendo a la
expansin de un elenco de valores conocidos, siguiendo a Inglehart (1991: 59), como posmaterialistas o posmodernos, hasta el punto de que estaran transformando profundamente
normas, costumbres y hasta el papel social de muchas instituciones tradicionales. En ellos
el patriotismo a la vieja usanza tiene un peso ms bien escaso, mxime cuando conlleva
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c) `

/ La demografa ha cado en picado en Occidente. Las
familias a duras penas son capaces de garantizar el crecimiento vegetativo (asegurado slo
cuando se superan los dos hijos por pareja). En realidad, la reduccin de la natalidad es un
rasgo propio de las sociedades opulentas, debido a que mantener y educar a los vstagos
+

+

++%+ $&'#+

de que en estas sociedades existe una conciencia generalizada de que, salvo raras excepciones, esos hijos llegarn a viejos. Lo cual convierte cualquier otra eventualidad en algo
especialmente difcil de digerir por parte de padres y madres.
Estos hechos han contribuido a que emerja con fuerza la doctrina de las cero bajas.
Las sociedades occidentales son cada vez ms renuentes a aceptar el regreso de los sol-
137
Cuadro 7. Claves de la contra-revolucin militar posmoderna

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de la mano de los valores posmodernos.
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dio de los tres puntos anteriores.
Las revoluciones en los asuntos militares derivadas de la

revolucin socio-militar de la era post-industrial
Esta RSM en ciernes ya ha dejado su impronta en las subsiguientes RMA. La principal de las que caracterizaron la anterior RSM era la difusin del servicio militar obligatorio. Pues bien, en lgica correspondencia, este modo de reclutamiento ha cado en declive.
El Reino Unido en 1963, los Estados Unidos en 1973, Francia y Espaa a partir de 1995,
y muchos otros Estados hasta llegar a Suecia, en 2010, suprimen o suspenden sine die la
vigencia del modelo basado en el ciudadano-soldado. La combinacin de los factores reseados en los puntos anteriores est en la base de la explicacin de este fenmeno.
Las implicaciones de esta RSM tambin se notan en las RMA de corte tecnolgico.
Las RMA de nuestros das enfatizan la capacidad para ver y disparar con precisin antes
de que el enemigo pueda hacer lo propio, lo cual conlleva una menor necesidad de exponer tropas en combate. De hecho, entre los principales acicates de estas RMA hallamos
conceptos como el FOFA (Follow-on Forces Attack), asumido por la OTAN en la dcada
de 1980 por iniciativa del general estadounidense Bernard W. Rogers. En ese caso, se tra-
dados en atades, aunque es verdad que conoce gradaciones en funcin de cada sociedad
(no es lo mismo Estados Unidos que Europa y, dentro de Europa, no es lo mismo el Reino
Unido que Blgica). Esta reluctancia tiende a trasladarse, asimismo, a las bajas ajenas.
Algo as era impensable hace un siglo, incluso medio siglo atrs. Tan impensable como en
nuestros das lo sera que un gobierno occidental dejara de atender esta especie de hipoteca
que limita sus mrgenes de maniobra en el escenario internacional.

138
taba de afrontar un viejo reto: una guerra convencional a gran escala. Era debido a que el
escenario todava se planteaba teniendo en mente las numerosas divisiones acorazadas y
mecanizadas de las que dispona el Pacto de Varsovia, pero ya se haca explotando al mximo las nuevas tecnologas. Concretamente, el concepto FOFA se basaba en lanzar ataques
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al frente, as como de colapsar sus apoyos logsticos de combate. De esta manera, gracias
al desgaste generado en el adversario, no sera necesario empear grandes cantidades de
tropas propias en primera lnea.
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mente catalogados como bombarderos (B-52) o no (F-111); o con lanzacohetes mltiples
(MLRS) y artillera autopropulsada (ATP) de 155 mm, que no dejaban de recordar a sus
antepasados de las ltimas fases de la Segunda Guerra Mundial, si bien dotados de nuevas
municiones, y de mayor precisin y alcance; o con bombas de cada libre, si bien guiadas
por lser (GBU). Claro que, al hilo de las necesidades planteadas por el concepto FOFA,
tambin se dio un gran impulso, a modo de incipiente I+D, a proyectos como el JSTARS
(Joint-Surveillance-and-Target-Attack-Radar-System), los radares de apertura sinttica,
los pods LANTIRN (Low-Altitude-Navigation-and-Targeting-Infrared-for-Night) y los
misiles aire-tierra de medio alcance. En general, la apuesta pasaba por incrementar sustancialmente la capacidad de vigilancia, reconocimiento y adquisicin de objetivos de las
fuerzas propias, as como la capacidad para batir esos mismos objetivos con gran precisin
y a una distancia razonablemente segura.
Conviene tener en cuenta que obtener los frutos de estos proyectos no es tarea fcil, ni
tampoco rpida. Quiz por ello, sus resultados slo pudieron verse aplicados parcialmente
poco antes de que terminara la Guerra Fra (Chapman, 2009: 19-20). Adems, es conveniente recordar que como casi siempre ha sucedido a lo largo de la historia se producen
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++'`+$%++rra del Golfo de 1991. Las nuevas tecnologas ya hicieron su aparicin en un escenario de
combate real. Ahora bien, la coalicin occidental no dej de emplear divisiones acoraza$
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Mundial. E incluso tir de blitzkrieg. Tambin ech mano de bombardeos de saturacin
llevados a cabo por aviones B-52 (un aparato cuyo diseo se remonta, no lo olvidemos, a
principios de la dcada de 1950), mediante el uso de bombas lisas o tontas.
Sin embargo, lo cierto es que este aprovechamiento de las nuevas capacidades en un

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consolidacin de las revoluciones posmodernas.
No en vano, es gracias a ese tipo de impulsos que, desde la dcada de 1980, se han
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139
En todo caso, la introduccin de las nuevas tecnologas reseadas permite reducir

progresivamente el nmero de bajas propias. E incluso, a medida que se van introduciendo,
permite disminuir los daos causados a terceros. Algo que cada vez es ms valorado por la
opinin pblica occidental, en buena parte como derivado de los mismos valores cosmopolitas subyacentes. Lo cierto es que, atendiendo a todos esos parmetros, las RMA siguen
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$$

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an incipientes. Son las llamadas a liderar el escenario del combate el da de maana. Esto
ya se aprecia, al menos, en dos lneas de trabajo principales:
a) La robtica. Su punta de lanza han sido los UAV (Unmanned Aerial Vehicle) y sus
sucedneos armados, los UCAV. Pero ya se dispone de los prototipos de autnticos cazabombarderos no tripulados que vendrn a complementar primero, y a sustituir despus, a
los actuales aviones de combate en servicio en las principales fuerzas armadas del mundo.
Claro que la robotizacin no es un patrimonio de los ejrcitos del aire. A lo ya dicho podemos aadir una miscelnea de artilugios que van desde buques de guerra de escaso porte,
armados con ametralladoras pesadas o pequeos caones, hasta equipos de desactivacin
de minas, o de ingenieros de combate o de reconocimiento, que operan sobre plataformas
tanto de ruedas como de cadenas. De hecho, se prev que en un futuro no tan lejano muchas unidades militares estarn compuestas por una mixtura de seres humanos y de robots.
E incluso se habla de ciborgs

!

la culminacin de la adaptacin a las exigencias del nuevo contexto. La vida de los ciudadanos de las principales potencias no ser puesta en riesgo. No, al menos, en combate.
b) Las armas-no-letales o menos-letales. Aprovechando la experiencia prctica conseguida a lo largo de los aos por las fuerzas de seguridad (equipos antidisturbios, balas
de goma, gases lacrimgenos), se estn haciendo adaptaciones que puedan ser vlidas
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+
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adems, debern ser integradas en los vectores propios del aparato militar. Sea como fuere,
la tecnologa disponible es muy variada y promete una amplia gama de opciones: gases y
do, Control, Comunicaciones, Computadoras, Inteligencia, Vigilancia/Reconocimiento,

Adquisicin de Objetivos. El proyecto consiste en ganar las nuevas guerras desde esta
superioridad, garantizada por los satlites y/o por los aviones dotados de equipos de inteligencia electrnica (AWACS, JSTARS). La aplicacin de tecnologa lser o de GPS a
los misiles (y a las bombas lanzadas desde aviones) ha redundado en la expansin de los
bombardeos quirrgicos pensados para dar en el blanco, pero tambin para minimizar los
daos colaterales. La introduccin de tecnologas stealth (inicialmente slo en aviones de
combate, pero ahora tambin en buques) viene reforzando la posibilidad de que esos ataques sean exitosos y, adems, salvaguardan la vida del piloto de combate, que es un recurso
cada vez ms escaso y ms caro, debido a su formacin altamente especializada.

6}5
sustancias adherentes, descargas elctricas, tecnologa lser aplicada a sistemas de denegacin activos, ultrasonidos, etc.
Ideas clave
Desde hace algunas dcadas, las sociedades occidentales estn entran
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posmoderna.

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economa industrial.
Como consecuencia de ello surgen nuevos paradigmas, como el de las
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El impacto de las revoluciones socio-militares y de las

revoluciones en los asuntos militares en la sociologa
militar
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por causas ideolgicas, sino debido a motivos funcionales. El militar que se prepara para la
guerra debe hacerlo no slo conociendo su armamento y el de sus enemigos, sino tambin
cultivando un ethos particular, que le habilite para desempear adecuadamente una labor

$+
!
"
"%man parte de ese ncleo duro.
Aos atrs, esos valores formaban parte de los cdigos de caballera y eran asumidos
por todos (militares y civiles) como modlicos. Sin embargo, la sociedad ha cambiado. As
!$
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desencadenantes de la vigente RSM. Por eso, podra producirse un divorcio entre los valores predominantes en una sociedad y los que siguen rigiendo en los cuarteles de ese mismo
pas. Tal es el enfoque implcito en obras como la de Samuel Huntington (1957), cuando
! $
%+* $

& versus
control civil subjetivo).
141
Charles Moskos discpulo de Janowitz asume que, como consecuencia de lo anterior, los cuadros de mando tienen menos incentivos para seguir transmitiendo el modelo de
militar heroico. En este sentido, lo que se estara produciendo en el seno de las fuerzas
armadas occidentales sera una tendencia imparable a la difuminacin de las diferencias
otrora existentes entre lo civil y lo militar (Moskos, 2000: 11).
Sin embargo, Moskos va ms all. A partir de sus anlisis empricos detecta que esa
tendencia no opera del mismo modo en los tres ejrcitos. Ni siquiera en todas las armas de
un mismo ejrcito. En realidad, sostiene que la dinmica mostrada por su antecesor ha ido
generando al menos dos paradigmas diferentes en la profesin militar, a saber, el del militar institucional o vocacional y el del militar ocupacional o civilinizado, en lo que acadmicamente se conoce como modelo I/O. A nivel de detalle, Moskos seala que su impacto
es diferente en funcin del ejrcito de que se trate, as como del empleo de sus miembros.
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ocupacional sera el soldado del ejrcito del aire. De sus investigaciones se deduce que,
ceteris paribus, las diferencias en el seno de unas mismas fuerzas armadas pueden llegar
a ser notables.
La verdad es que en los Estados Unidos se han llevado a cabo programas de reinstitucionalizacin en el seno de la USAF y de la US Navy (la operacin Pride es un claro
ejemplo de ello). Lo cual lleva a pensar hasta qu punto estas dinmicas sociales de largo
recorrido, que afectan a los valores tradicionales de las fuerzas armadas, pueden terminar

++!

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forma muy elemental, si nos preguntramos hasta qu punto la muy posmoderna doctrina
de cero bajas habr llegado al interior de los cuarteles. Y quiz no sea muy descabellado
pensar que as sea, puesto que la vigente RSM (como cualquiera de las precedentes) afecta
al conjunto de la sociedad.
Todava ms, socilogos como Morris Janowitz sealan que fuerzas armadas como
las de los Estados Unidos vienen notando procesos de civilinizacin, esto es, de conver

!
]+$+$
+sincrasia, pero plantea retos de nuevo tipo (Janowitz, 1990: 53). Entre sus causas cabe
destacar, por una parte, la tendencial reduccin de la endogamia en las academias militares
y, por otra parte, la progresiva integracin de nuevas tecnologas. El primero de estos fen$
$ !
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posmodernos vinculados a la reciente RSM. El segundo es auspiciado por la expansin
de los avances relacionados con las RMA de nuestros das. En suma, ambos aspectos pro
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asalta las trincheras enemigas al frente de su unidad, sino ms bien el del especialista civil
equivalente (pilotos, ingenieros, expertos en logstica, tcnicos en electrnica, etc.).

142
Cuadro 8. Paradigmas sociolgicos y relacin con las

Revoluciones Socio-Militares

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sobre todo en la segunda mitad del siglo xx.
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posmodernos/posmaterialistas/cosmopolitas.
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tienen que hacer frente las fuerzas armadas de los Estados ms desarrollados tambin incide en esta direccin. Eso incluye las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) lato
sensu
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necesidad de mejorar la cooperacin y la coordinacin entre autoridades y expertos, tanto

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+venciones humanitarias, tareas de estabilizacin e incluso de reconstruccin del Estado.
Las de combate tienen menos peso, al menos como norma. Asimismo, estas operaciones
suelen llevarse a cabo en el marco de organizaciones internacionales y por motivos que
trascienden los de la defensa del Estado-nacin al que pertenecen los militares. En suma,
pues, se trata de toda una variedad de pequeos cambios que, reunidos, tambin contribuyen a diluir el modelo de fuerzas armadas vinculado a la RSM de la era industrial.
143
Ideas clave
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armadas.
Precisamente por ello, otros analistas discuten la pertinencia de esta di

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ethos
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sus sociedades de origen.

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Para saber ms:

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$ Q , vol16, Verano, pp. 69-76.
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*''X ( ' # " (1 ' " ,1 F$ 3 , Westport,
Greewood Press, pp. 21-36.
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'6JJV(Las guerras del futuro_?#]
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www.iwar.org.uk
Council on Foreign Relations:

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www.csbaonline.org
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05
El poder militar terrestre,

naval, areo y en el espacio
Josep Baqus y Jos Luis Calvo
Contenido
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Introduccin
Parmetros esenciales del poder militar terrestre
El poder naval: la visin de la guerra naval de Alfred Mahan
La guerra naval en el siglo /;/
Poder areo
La militarizacin del espacio
149
Introduccin
Parmetros esenciales del poder militar terrestre

Con frecuencia se ha considerado al poder terrestre como la porcin fundamental del
poder militar, pues su escenario de actuacin es aquel en el que se asientan las sociedades
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una de ellas pugna por imponer sus intereses a los de sus adversarios. Y, aunque esa pugna
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en tierra resulta tan decisiva o ms que la realizada por fuerzas terrestres. Sin embargo, hay
que reconocer que resulta casi imposible aplicar una estrategia militar efectiva si se carece
de, al menos, algn grado de poder terrestre.
El poder terrestre es tambin el ms antiguo, sobre el que ms se ha escrito y el que
ms ha evolucionado a lo largo de la historia. Sin embargo, el uso de la fuerza terrestre se
ha mantenido siempre dentro de una serie de parmetros esenciales, que en muchos aspectos continan siendo los mismos que los existentes hace miles de aos.
Uno de esos parmetros es la base logstica sobre la que descansa todo poder terrestre
(Van Creveld, 2004). Tradicionalmente, el principal problema de las operaciones en tierra

$+"*]++<$+!

$&"los al lugar donde deben enfrentarse a su adversario y mantenerlos abastecidos durante el
tiempo que dure ese enfrentamiento. sta era una tarea formidable en la Antigedad, hasta
el punto de convertirse en factor decisivo de gran parte de las campaas. Los ejrcitos se
deshacan por el hambre, la enfermedad y las privaciones en mucha mayor medida que por
la accin enemiga.
EL PODER MILITAR TERRESTRE, NAVAL, AREO Y EN EL ESPACIO
^+$ %+*!guridad. Los Estados que estn en vanguardia tratan de mantener su ventaja comparativa
mediante la incorporacin de nuevos sistemas de armas. Claro que esos sistemas de armas
se insertan en un marco analtico ms amplio que tambin incluye aspectos doctrinales.
Muchos de ellos vinculados a la realidad de las revoluciones militares. En este captulo se
da cuenta de algunas de las principales tendencias (tanto doctrinales como tecnolgicas)
surgidas en esos campos en los tres ejrcitos tradicionales (tierra, mar y aire). Adems, se
+# %$*

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Cuadro 1. El caso de la guerra de Afganistn

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soviticas.

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menos parcialmente. Pero la logstica sigue constituyendo el problema bsico de cualquier

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&+$*cin de la fuerza, un revs en el campo de batalla o incluso el abandono de la campaa por
imposibilidad para sostenerla.
El poder terrestre se materializa esencialmente de dos formas. Una de ellas es batiendo
a una fuerza enemiga. La otra es controlando el territorio y la poblacin. Hace siglos, lo
habitual era que una fuerza terrestre se dividiese para cumplir ambas tareas. Una parte se dis&
+%*++!

y la poblacin; otra parte normalmente ms numerosa se concentraba para formar una masa
de maniobra, con la que se intentaba aplastar a la fuerza enemiga en una batalla campal.
En la actualidad, ese esquema ha variado sustancialmente, pero sigue existiendo la ne
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ello. Las fuerzas norteamericanas que en 2003 concentraron su accin sobre Bagdad cumplieron perfectamente su misin inicial de destruir al precario ejrcito iraqu. Pero sufrieron
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En relacin con lo anterior, cualquier fuerza terrestre se enfrenta a un perenne dilema
entre dispersin y concentracin (Liddell Hart, 1991). De hecho, podra explicarse casi
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combinar la concentracin y dispersin de fuerzas. Las unidades terrestres necesitan concentrarse para obtener la mxima potencia de combate, e imponerse as a un adversario
equivalente. Pero necesitan dispersarse por varios motivos. Uno de ellos es el ya citado de
controlar territorio y poblacin. Otro es disminuir su vulnerabilidad, pues una fuerza concentrada siempre supone un objetivo rentable. Y otro es logstico, pues abastecer a un gran
nmero de fuerzas concentradas en un espacio limitado es siempre una tarea compleja.
En nuestros das, el alcance de los sistemas de armas y la generalizacin de redes
digitales de mando y control ha disminuido las exigencias de la concentracin. Una fuerza
151
Otra caracterstica del poder terrestre es que la tecnologa, aunque muy importante, no
resulta siempre un componente decisivo, al contrario que en los escenarios martimos, areos o
espaciales. El medio terrestre es muy complejo, y los combates pueden desarrollarse en terreno
muy variado, con climatologas adversas o en zonas muy pobladas, incluso urbanas. Generalmente, la capacidad para adaptarse a las especiales caractersticas del escenario en el que se
combate resulta tan importante o ms que la superioridad tecnolgica (Scales, 2000: 41).
De hecho, cuando la disparidad en tecnologa, organizacin o nmero favorece abru$$+&"+
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terrestre, que no se basa en el choque entre ejrcitos regulares, sino en una sucesin de pe]+
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presencia de poblacin. En esa sucesin de acciones no se busca la victoria militar clsica,
sino desalentar a las fuerzas adversarias reduciendo al mnimo posible las bajas propias, y

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vale la pena continuarlo (Metz, 2001).
Esta modalidad de estrategia terrestre ha recibido numerosos nombres: guerra irregular, guerra de guerrillas, insurgencia o estrategia asimtrica. Cada una de estas denomina
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a un mismo modelo estratgico que renuncia al combate abierto tradicional debido a la
superioridad del adversario.
Cuadro 2. La guerra de guerrillas
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puede estar razonablemente concentrada con sus elementos separados decenas y hasta centenares de kilmetros, pues la tecnologa permite el apoyo mutuo pese a la distancia. No
obstante, la dinmica de concentracin y dispersin contina marcando en gran medida las
operaciones terrestres (Scales, 2000: 6). En Irak, la necesidad de concentrar fuerzas para
atacar el gran bastin insurgente en la ciudad de Faluya oblig a disminuir las fuerzas de
guarnicin en otros sectores, como Mosul, lo que trajo como consecuencia que algunos de
ellos cayesen bajo el control de la insurgencia.

152

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"empeadas por fracciones especializadas de la fuerza, que en muchos ejrcitos reciben la
denominacin tradicional de armas. Las funciones ms conocidas son la maniobra y el
fuego. Con la maniobra se intenta alcanzar una situacin de ventaja respecto al enemigo,
normalmente ocupando terreno clave, sorprendiendo al adversario en situacin desfavorable o cortando sus lneas de comunicaciones.
La infantera y la caballera son las armas especializadas en maniobra, siendo la primera ms adecuada cuando el objetivo es ocupar el terreno, y la segunda cuando se emprende una maniobra ms rpida y potente dirigida contra una fuerza enemiga. El arma de
ingenieros contribuye tambin a la maniobra, favoreciendo la propia mediante la construc
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En las ltimas dcadas, la aeromovilidad ha revolucionado en gran medida la maniobra terrestre. Los helicpteros se han convertido en un elemento esencial, permitiendo
actuar rpidamente sobre cualquier punto del rea de operaciones para transportar fuerzas,
suministros, realizar acciones de apoyo por el fuego y obtener informacin.
En cuanto al fuego, mediante su uso se intenta batir al adversario a distancia, causndole bajas y desarticulando su orden para el combate. El arma especializada en el fuego es
la artillera, aunque su papel ha sido remplazado parcialmente en las ltimas dcadas por
el apoyo areo. En los ltimos aos, la potencia de fuego se ha desarrollado especialmente
en el terreno de la precisin. El perfeccionamiento de los sistemas de localizacin y adquisicin de objetivos, junto con la aparicin de municiones guiadas, permiten batir un blanco
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no deseados, especialmente las bajas entre los no combatientes.
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a la hora de emprender las operaciones en tierra: la guerra de maniobra y la guerra de
desgaste. La primera favorece la sorpresa, el movimiento rpido y la aplicacin de estratagemas para colocar al enemigo en una situacin insostenible. Normalmente se busca un
resultado decisivo a corto plazo. La guerra relmpago o blitzkrieg puesta en prctica por
las fuerzas alemanas en la Segunda Guerra Mundial es quizs el mejor ejemplo de guerra
de maniobra. La segunda busca alcanzar la superioridad en efectivos y fuegos para destruir
materialmente a la fuerza enemiga. Tambin se busca un resultado rpido, pero por su
propia naturaleza, la guerra de desgaste tiene a extenderse en el tiempo. La estrategia de
bsqueda y destruccin aplicada por Estados Unidos en Vietnam es un buen ejemplo de
este modelo (USMC, 1997: 36-39).
Con el tiempo, las guerras de maniobra y de desgaste han evolucionado hacia la
consecucin de efectos ms psicolgicos que materiales. Respecto al primer modelo, se
manejan hoy los conceptos de shock and awe (conmocin y pavor) y swarming (ataque
153
A su vez, las actuales estrategias asimtricas, utilizadas por las diversas insurgencias
en Irak, Afganistn o Lbano, son herederas directas del modelo de guerra de desgaste,
aunque en este caso no se pretende destruir totalmente al adversario, sino desalentarlo
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bajas y pequeos reveses.
La materializacin del poder terrestre en el futuro se enfrenta a varios retos importantes.

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libans Hezbollah en 2006 vaticinan la aparicin de adversarios que podrn combinar una estrategia asimtrica con el uso de procedimientos tcticos ms convencionales, y de sistemas
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terrestres capaces de cambiar rpidamente del combate convencional a la contrainsurgencia,
o incluso de integrar ambos en un nuevo modelo de combate terrestre (Hoffman, 2007).
El segundo es adaptarse al creciente impacto de la informacin pblica sobre las
operaciones terrestres. La guerra en tierra se desarrolla en medio de la poblacin, y con la
presencia permanente de personal de prensa, televisin, o de simples espectadores equipados con cmaras o telfonos mviles y una conexin a internet. Resulta cada vez ms
habitual que cualquier ciudadano tenga acceso a imgenes de combates terrestres casi en
tiempo real. El choque emocional que produce la brutalidad inherente a la guerra en tierra
puede ser aprovechado por los bandos enfrentados, creando corrientes de opinin pblica
+$
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#
++

Por otro lado, la generalizacin de robots y vehculos no tripulados de diversos tipos
puede cambiar sensiblemente el aspecto de la guerra terrestre en pocas dcadas. Hoy en
da, estas tecnologas se aplican especialmente al reconocimiento mediante vehculos areos no tripulados (UAV), y a la desactivacin de artefactos explosivos. Pero la operacin
encubierta de la CIA en Pakistn ha sido ya testigo de la primera campaa area ejecutada
ntegramente por aviones no tripulados capaces de utilizar armas guiadas. La visin de un
campo de batalla terrestre en el que proliferen diversos tipos de robots controlados desde

+*+$]+$

!

de enjambre). El primero combina una gran potencia de fuego, muy orientada sobre los
sistemas enemigos de mando y control, con una maniobra rpida y potente para paralizar
al adversario e impedirle reaccionar. Su aplicacin ms reciente se produjo durante la
invasin norteamericana de Irak en 2003. Del segundo no existen todava ejemplos claros,
aunque se concibe como una consecuencia del concepto de guerra en red. Se trata de
abrumar rpidamente al adversario mediante el ataque simultneo de mltiples elementos
conectados en red. Cada uno de ellos acta segn su propia iniciativa, pero su accin
general est coordinada gracias a su interconexin. Algo similar al ataque de un enjambre
de abejas (Arquilla & Ronfeldt, 2001).

154
Ideas clave
Los parmetros bsicos del poder terrestre son:
Fuerte dependencia de la logstica.
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Modelos de combate terrestre:
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El poder naval: la visin de la guerra naval de Alfred

Mahan
A lo largo de la historia, el poder naval ha tenido el papel de instrumento de la diplo$
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la seguridad de las rutas martimas en poca de guerra. A pesar del transcurso del tiempo,
las cosas no han cambiado mucho, en la medida en que se calcula que aproximadamente el
90% del comercio mundial de nuestros das se desarrolla por va martima.
Uno de los exponentes clsicos de la teora del poder naval es el estadounidense Alfred Mahan (1840-1914). En realidad, podra decirse que es un adaptador a la guerra en el
mar de las tesis de Jomini. Como l, Mahan (2007) tambin considera que existe una serie
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por la estrategia le lleva a despreocuparse de la tctica. Es intencionado: aduce que el nivel

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cos. En cambio, los grandes principios de la estrategia naval son inmutables.
155
En la ptica de Mahan, esto conlleva que el factor clave termine siendo la constitucin
de una fuerza naval dotada de una elevada capacidad para desarrollar misiones ofensivas
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les o contra las de abastecimiento de sus tropas. De hecho, lo primero dejara virtualmente
indefensas a las naves mercantes enemigas, que seran presa fcil de las posteriores operaciones de limpieza desarrolladas por las unidades de la potencia vencedora. En buena
medida, algunas de las batallas navales ms importantes de las dos ltimas guerras mundiales
respondieron a esta lgica: Jutlandia, Matapn, Midway o Mar del Coral, entre otras.
En cambio, Mahan no era muy partidario de mantener una red demasiado extensa de
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propias. Ahora bien, pensaba que esas bases podan tener utilidad como parte de una cade
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los Estados Unidos tuvieran bases en Puerto Rico (la Malta del Caribe, como l deca) o en
Hawai y, no sin ciertas reticencias iniciales, en Filipinas (Crowl, 1991: 479-481).
Cuadro 3. Aspectos clave de la guerra naval segn Alfred Mahan
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La necesidad de poseer una buena logstica, para poder controlar las
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Alfred Mahan tambin entiende que el poder naval tiene como principal objetivo el

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privilegiado a los mercados y a las materias primas ms importantes en cada momento histrico (metales preciosos, madera, carbn, petrleo, gas natural eso depende y, de hecho,
vara). La razn de ser de este axioma es que se trata del fundamento del poder poltico en
un sentido ms amplio. De hecho, otros autores refuerzan esta tesis al sealar que todas
las grandes potencias mundiales han sido potencias martimas que han sabido cuidar este

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/> hasta bien entrado el />;;; como el de Holanda, en el siglo />;;; el del Reino Unido, a
partir del siglo />;;;, y el de los Estados Unidos a partir de la Segunda Guerra Mundial.

156
Sin embargo, la aproximacin de Alfred Mahan ha sido objeto de diversas crticas.

Sobre todo a raz de la propia evolucin de la guerra naval. Por una parte, se ha cuestionado
su escasa sensibilidad hacia las operaciones conjuntas, es decir, hacia la coordinacin con
el ejrcito de tierra y, llegado el caso, con el ejrcito del aire (Malik, 1999: 37). Por otra
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!bias. E incluso, en un sentido ms lato, a las operaciones de proyeccin de la fuerza naval
sobre tierra. Por ejemplo, le concedi poca importancia al bombardeo naval sobre la costa.
Mxime cuando ese tipo de operaciones se subordinan a objetivos marcados en funcin de
las necesidades de otros ejrcitos. Como veremos ms adelante, todos estos aspectos son
muy importantes en la guerra naval de nuestros das. De hecho, han sido adecuadamente
integrados en el anlisis del poder naval por otros tericos posteriores, como el britnico
Corbett (Tangredi, 2005: 122).
Ideas clave
La teora del Sea Power
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Sin embargo, vistas con una mirada actual, las tesis de Mahan todava

)
La guerra naval en el siglo

Las cosas han cambiado desde los tiempos en los que las tesis de Mahan marcaban
la pauta de la guerra naval. Hacia la dcada de 1980 an tuvieron una poca de esplendor,
al amparo del concepto de la Maritime Strategy de la OTAN. En efecto, en ese contexto
se volvi a hablar de no limitarse a proteger las rutas navales aliadas de los ataques de
los submarinos y de la aviacin sovitica. Frente a dicha opcin, se plante seriamente
la posibilidad de atacar las bases de la URSS, aprovechando para ello las novedades de
la RMA (misiles de crucero, bombas guiadas lanzables desde aviones embarcados, etc.).
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guerra occidentales carecen al menos por el momento de un enemigo martimo de tal
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As que, aunque algunos de los ejes de la visin de Mahan sean aprovechables, lo
cierto es que la nueva concepcin del Sea Power se ha ido adaptando a los nuevos reque-
157
a) Bombardeo naval. El bombardeo naval sobre objetivos terrestres se ha revalorizado. Su formato ha variado, pero el concepto gana terreno. As, para llevarlo a cabo en el
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los Estados Unidos volvieron a poner en servicio los viejos acorazados de la clase Missouri, que disponan de una poderosa batera formada por nueve caones de 406 mm. La
novedad es que ya no estaba previsto que esas piezas se emplearan para perforar los cascos
de los buques enemigos (cuando sta haba sido su razn de ser hasta entonces).
Pero la verdad es que esos caones se demostraron poco precisos. As que su testigo
fue recogido, sin solucin de continuidad, por los misiles de crucero Tomahawk. Como
dato revelador valga destacar que los Missouri terminaron sus das de servicio activo dotados de un armamento mixto, que combinaba esos caones con estos misiles. Por otro lado,
en su modernizacin de media vida, los submarinos nucleares de ataque (SSN) de la clase
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cin del poder naval sobre tierra.
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155 mm a buques de guerra de tipo destructor. Es el caso de los nuevos DDX de la US
Navy. Con municin asistida pueden lograr alcances espectaculares (de casi 100 km) con
una gran precisin. Hay que decir que los alemanes ya haban experimentado con un montaje del obs de artillera Pzh 2000 instalado en el castillo de proa de una fragata del Tipo
?+0. Conviene recordar que piezas de tamao calibre no se instalaban en buques de guerra
desde haca medio siglo.
Por lo dems, es muy posible que en un futuro prximo entren en servicio los nuevos caones electromagnticos basados en rales (EMRG, en sus siglas en ingls), que
requieren de una fuente de energa elctrica muy intensa, pero a cambio logran alcances
realmente espectaculares (del orden de 200 km), pudiendo incorporar una gua GPS, adems de la inercial.
b) |
!/ Si bien algunos analistas recuerdan que hasta en la Iliada de
Homero se relata cmo las tropas griegas son conducidas a Troya por mar (Tangredi, 2005:
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Tras el desastre de Gallipoli, en la Primera Guerra Mundial, tuvieron xito en Alhucemas,
aunque frente a un enemigo menor. De modo que su gran explosin se produjo durante la
Segunda Guerra Mundial. Para entonces, en numerosos frentes (norte de frica, Sicilia,
rimientos y se orienta hacia la proyeccin de la fuerza sobre tierra. Lo cual tambin signi!
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esta lnea, cada vez es ms frecuente encontrar alusiones a la guerra litoral, mientras que
muchas de las novedades incorporadas por las principales marinas de guerra en los ltimos
tiempos tienen que ver con este concepto. Ya sea en su dimensin ofensiva, ya sea en su
vertiente defensiva.

158
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+$$do, aunque bastante oneroso en vidas propias y ajenas, de abrir nuevos frentes o de llevar
a cabo ataques directos contra las posiciones enemigas.
De hecho, en nuestros das no se prev que se repitan estos desembarcos a gran es
_ $&" &+]+ !& + %" *
que sus diseos se perfeccionan sin cesar. Los viejos LSM y LST de la Segunda Guerra
Mundial se han quedado obsoletos: requeran una playa en condiciones para varar y su potencial para embarcar helicpteros o medios navales era prcticamente nulo o muy escaso,
respectivamente.
En cambio, hoy en da los asaltos se plantean en operaciones ms restringidas pero,
&"]+ &+]+!&%+$
manera, los nuevos diseos son plataformas capaces de desplegar medios navales (barcazas o aerodeslizadores) y/o areos (helicpteros e hbridos convertibles) hacia la zona de
combate. De hecho, actan como centros de mando y como nodrizas de esas unidades,
adems de transportar las tropas y los medios de combate encargados de protagonizar el
asalto. Es el caso de los LHD/A, LPH y LPD. Su capacidad de transporte de tropas desembarcables (tripulacin, EM y UNAEMB al margen) oscila en cifras redondeadas entre
los 400 (LHD Mistral) y los 1.600 efectivos (LHD Wasp). Aunque es ms frecuente que se
site entre los 500 (LPD Galicia) y los 900 efectivos (LHD Juan Carlos I).
c) Y

. Estas acciones adquieren una
importancia creciente, dado que pueden llevar a cabo mltiples tareas con mucho sigilo
y con una escasa implicacin de medios materiales y humanos: desde actos de sabotaje a
captura de personas (VIP, en su caso); desde apoyo a otras operaciones, como observacin
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Lo cierto es que este tipo de unidades pueden alcanzar territorio enemigo por cualquiera de
las tres vas. Pero la terrestre est condicionada a tener fronteras comunes o a contar con
el beneplcito de algn Estado amigo. Lo mismo sucede en caso de tener que sobrevolar
el espacio areo enemigo, aunque la operacin contra Bin Laden en mayo de 2011 mostr
interesantes opciones en esa lnea.
As que entre las principales marinas de guerra se ha ido normalizado el empleo de
submarinos para llevar a cabo este tipo de misiones. Esta tcnica ya fue empleada con
xito, pero a pequea escala, en la Segunda Guerra Mundial, en la que fueron empleados incluso en operaciones de contrainteligencia (por ejemplo, operacin Mincemeat). En
nuestros das, el salto cualitativo es notorio. Pensemos en el caso de los Estados Unidos,
que han llegado a transformar submarinos nucleares de ataque para desarrollar dichas misiones. Por otro lado, cada vez es ms habitual que entre las misiones de los submarinos
convencionales sta ocupe un lugar especialmente relevante.
159
Cuadro 4. Evolucin de los sistemas de armas embarcados
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ver con la inversin de una tendencia que hasta hace poco pareca irreversible. El aumento
de las dimensiones/desplazamiento de los buques de escolta. Los destructores de los inicios de la Segunda Guerra Mundial tenan unos 100 metros de eslora y un desplazamiento
$ + [ !
"
*&
161
Pues bien, los Estados Unidos estn apostando por combinar estos grandes escoltas
con los nuevos buques de combate litoral (LCS). Con poco ms de 100 metros de eslora,
los LCS sugieren un regreso a lgicas pretritas. Pero es un espejismo, porque su vocacin
ya no es la escolta ocenica, sino la proteccin de las aguas propias, con especial nfasis en
lo que se ha dado en llamar amenaza asimtrica. Eso incluye lucha contra el terrorismo,

+

!
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lucha contraminas, actuando como base de operaciones de vehculos no tripulados dotados

+'

!+
Moderadamente armados, extraordinariamente rpidos y giles, bien dotados de sensores de ltima generacin y con diseos novedosos que en algunos casos incluyen cascos

$+!
stealth, los LCS constituyen un vector comnmente asociado
a las nuevas revoluciones socio-militares y en los asuntos militares. Algo que tambin se
$!"
"++
+

e) Guerra antiarea. ^+

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paralela a la de la amenaza que haba que afrontar. El primer buque hundido desde el aire
en combate lo fue en el transcurso de la Primera Guerra Mundial. Pese a dicha advertencia,
la escasa velocidad, autonoma y carga blica de los aparatos de la poca hizo que los caones antiareos instalados a bordo de los buques de guerra fuesen pocos y, adems, dotados
de una modesta cadencia de tiro.
Las cosas cambiaron rotundamente a lo largo de la Segunda Guerra Mundial. Como
quiera que los aviones incrementaran sus prestaciones, se produjo una reaccin proporcional en su antdoto embarcado. Las armas ligeras proliferaron a bordo, mientras que hubo

!
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'$$"]+
fueron dotados de direcciones de tiro radar.
De la misma manera, a la era de los reactores le siguieron los misiles antiareos
(SAM). Los de defensa de zona, de gua semiactiva y con alcances de varias decenas de
kilmetros, as como los de defensa de punto, con guas de lo ms diverso, pero con alcan
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+
con normalidad 115 o hasta 120 metros de eslora para un desplazamiento de unas 2.000
o hasta 2.500 toneladas estndar. Pero la realidad de hoy es que un Arleigh Burke supera
los 150 metros de eslora y las 7.000 toneladas. Lo mismo ha sucedido con las fragatas,
hasta el punto de que la distincin entre ambos tipos de buques viene difuminndose desde hace dcadas. A ttulo de ejemplo, valga decir que en la Royal Navy el criterio es que
los escoltas ocenicos dotados de misiles antiareos de defensa de zona son destructores,
mientras que los dotados de misiles de defensa de punto son fragatas (con vocacin, pues,
ms antisubmarina que antiarea). Pero eso se hace con absoluta independencia de las
dimensiones/desplazamiento de los buques (un Tipo 42 era ms pequeo que una Tipo 22,
por ejemplo).

162
los buques de guerra combatan muy cerca de la costa, los sistemas de misiles antiareos
++!

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Y ya no digamos a los misiles antibuque. Eso gener la aparicin de sistemas de misiles
especializados en la lucha antimisil (como el Sea Wolf de la Royal Navy), as como de
caones CIWS (Close-in-Weapon-System) de 20 a 35 mm.
Con el tiempo, la distincin entre misiles o caones de corte antiareo o de corte antimisil se ha difuminado hasta casi desaparecer. La razn de ello estriba en que hasta los
pesados misiles de defensa de zona han ganado en prestaciones a la par que lo han hecho
los sistemas de deteccin y de guiado. Tambin ha contribuido a ello la generalizacin
de lanzadores verticales (VLS) a bordo de los buques de guerra, la mayora de los cuales
permiten compatibilizar diferentes tipos de misiles, de modo que los escoltas ms modernos poseen bateras mixtas de defesa de zona/de punto (SM-2/ESSM, o Aster 15/Aster 30,
por ejemplo). En teora, algunos de estos sistemas de armas (como el Standard SM-2) son
capaces de derribar un avin enemigo a 70 u 80 kms de distancia y de derribar un misil en
vuelo rasante a poca distancia del propio buque.
Por ltimo, esta adaptacin de las plataformas navales a las amenazas ha culminado
con la adaptacin de algunos sistemas antiareos a la lucha contra misiles balsticos intercontinentales y, potencialmente, hasta contra satlites. Es el caso del Standard SM-3 norteamericano. Se trata de la mxima expresin del buque de guerra como paraguas. Porque
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"
estas prestaciones posibilitan que los buques dotados de estos sistemas sean integrados en
la red de defensa del espacio areo propio, junto con los sistemas (de radares y de armas)
basados en tierra, pertenecientes a los ejrcitos de tierra y/o del aire de cada uno de esos
Estados.
f) Guerra antisubmarina. Tambin en este caso la progresin de las capacidades antisubmarinas ha venido de la mano de los avances previamente logrados en el campo de los
submarinos. Lo cual nos permite analizar de consuno ambas cuestiones. Lo cierto es que
hasta los albores de la Segunda Guerra Mundial, los sumergibles eran buques que pasaban
la mayor parte del tiempo emergidos, aprovechando su escasa obra viva para ocultarse y
as poder lanzar sus torpedos. En ese sentido hay un detalle que no pasa inadvertido a los
expertos: lo tpico era que la velocidad de los submarinos de esa poca fuese superior en
+!
]+&+
Gracias al snorkel las cosas cambiaron. Pasaban ms tiempo sumergidos. Tambin se
incrementaron tanto su velocidad en inmersin como su cota mxima, lo cual favoreci
que de los obsoletos hidrfonos se pesara a nuevos mecanismos de deteccin, como el

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+[$$"
!_+`+
Mundial, las cargas de profundidad fueron complementadas por morteros y lanzacohetes.
Y poco despus aparecieron los primeros torpedos antisubmarinos.
163
A lo largo de las dcadas 1950-1970, los sonares mejoraron sus prestaciones, incluyendo los de profundidad variable (VDS) y los equipos remolcados (como el TACTASS).
Los helicpteros embarcados fueron aumentando sus dimensiones y con ellas su carga
blica. Pronto portaron sus propios equipos de deteccin (sonares calables, sonoboyas,

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torpedos y cargas, constituyendo un binomio con su buque. Incluso proliferaron los siste$$+&$"]+
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el alcance de dichas armas. Son ejemplos de ello el ASROC estadounidense, el IKARA
britnico o el MALAFON francs.
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sovitica, esta carrera parece haberse estancado. Algunos sistemas de sonar y de misil
antisubmarino ya han sido desembarcados de los buques portadores, mientras que los de
nueva construccin reducen sus prestaciones al respecto, limitndose en algunos casos a
sonares de casco y torpedos, generalmente de modelos ya probados y poco o nada novedosos. Mientras todo eso suceda, algunos helicpteros antisubmarinos han sido adaptados a
$&+]+"
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Sea como fuere, habr que ver hasta qu punto el xito de los submarinos con propulsin AIP (independiente del aire) reconducir esta dinmica, ya que su proliferacin es ms
factible que la de los nucleares por razones econmicas y polticas y sus capacidades les
!+

+

+&$
cionales. De hecho, el submarino es un arma especialmente til para que los Estados que
no se hallan entre las principales potencias navales nieguen el acceso a las principales rutas
martimas a los Estados ms poderosos. Se trata del concepto sea denial, por oposicin al
sea control pergeado por esas grandes potencias navales (Tangredi, 2005: 123). En este
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+
+&$$ tivo estancamiento de las capacidades antisubmarinas, no puede descartarse que algunos

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%

grandes potencias navales de nuestros das.
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#+&$"$&'+cleares (desde 1954), ya sean de ataque, dotados con torpedos y despus tambin con
misiles antibuque (SSN); ya sean estratgicos, dotados con misiles balsticos intercontinentales (SSBN). En realidad, se planteaba la hiptesis de una nueva Batalla del
Atlntico, pero esta vez entre los submarinos soviticos y los buques de escolta de la
OTAN encargados de asegurar que los suministros provenientes de Amrica llegaran
al Viejo Continente.

164
Ideas clave
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calibre.

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Poder areo
Se dice que el primer bombardeo efectuado desde un avin se dio en la guerra italolibia de 1911-1912. Concretamente por el teniente Giulio Gavotti, que lanz unas pequeas bombas que llevaba atadas a la cintura. Aunque la verdad es que los globos aerostticos
y los dirigibles ya venan siendo empleados en labores militares desde haca dcadas.
Pero en cualquier caso, desde su aparicin, la evolucin de los aeroplanos fue fulgurante, de manera que en cuestin de pocos aos coincidiendo con la Primera Guerra
Mundial fueron adaptados a varias funciones: reconocimiento, caza y bombardeo. Los
primeros modelos de aviones estaban muy especializados. En esos tiempos se pensaba
que la funcin principal de las fuerzas areas era la cooperacin con los ejrcitos de tierra,
mediante misiones de reconocimiento y observacin de fuegos de artillera, a travs del
apoyo tctico ligero en el campo de batalla, o mediante acciones encaminadas a impedir
que el enemigo hiciera lo propio.
165
Dentro de esta lnea, en el periodo de entreguerras se desarrollaron diversas escuelas,

cada cual con sus representantes y con sus matices. Algunos analistas consideran, con
razn, que las expectativas creadas eran exageradas, dado el todava escaso avance de la
tecnologa disponible en aquellos aos (Garden, 2005: 138). Sin embargo, como veremos,
pueden ser considerados como autnticos profetas de lo que estaba por llegar. Podemos
destacar a los siguientes tratadistas:
+ X| _ __|" ]+ &
#
bombarderos estratgicos que deberan atacar la retaguardia del adversario. En
una primera fase deban acabar con los aviones enemigos en el suelo, para en una
segunda fase poder destruir sus capacidades logsticas, su tejido industrial y hasta
causar estragos en su poblacin civil, incluso mediante el empleo de armas de
destruccin masiva (qumicas, se deca en esa poca). Con lo cual se buscaba acortar
las guerras acelerando la desintegracin fsica y moral de la capacidad combativa
del antagonista.
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#&$&'

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decisiva. El primero defendi que las fuerzas areas tuvieran un mando nico y
autnomo del de los respectivos ejrcitos de tierra. Sin embargo, ambos pensaban
que los objetivos de los bombarderos estratgicos deban ser cuidadosamente
seleccionados y deban tener naturaleza militar, descartando de ese modo la idea de
los ataques indiscriminados que afectasen a la poblacin civil. Aunque a la hora de
la verdad, Trenchand se mostr condescendiente con la hiptesis de que los daos
colaterales fuesen graves.
!$+

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areo. En efecto, una de las cuestiones ms polmicas y preocupantes del momento fue la
elevada mortalidad provocada por la guerra de posiciones o de trincheras. A lo cual cabe
aadir su conocida tendencia al estancamiento de los frentes y, por ende, a la prolongacin sine die de las campaas. ste es el escenario que propici la aparicin de toda una
corriente de pensadores cuya caracterstica compartida era que depositaban las esperanzas
de obtener una victoria rpida en la intervencin intempestiva de las fuerzas de bombardeo
sobre suelo enemigo, de modo que estas unidades pasaran a ser el arma determinante para
decantar las guerras. De esta manera, la fuerza area presentaba su candidatura a ser la
reina de la batallas.

166
Cuadro 5. Principales axiomas de los precursores del poder areo

(1919-1945)
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adversario.
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nada desde el aire.
Hay que tener en cuenta que esta escuela del air power fue la que domin el escenario
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clam los bombardeos sobre diversas ciudades del Reino Unido, de Alemania y de Japn,
as como la destruccin de Dresde e incluso los casos de Hiroshima y Nagasaki. De hecho,
esta escuela tambin fue la que, en plena carrera nuclear y hasta pocas muy recientes,
abog por dotar de un gran protagonismo a los respectivos SAC (Strategic Air Command),
tanto de los Estados Unidos como de la URSS.
Sin embargo, estas aportaciones nunca estuvieron exentas de crticas. Sobre todo en
la medida en que partan de dos presupuestos (uno material y otro psicolgico/moral) que
$+

&"$"&
+!

$
para validar el modelo. Es el caso de:
La presunta invulnerabilidad de las formaciones de bombarderos debido a la
supuesta debilidad de las defensas antiareas enemigas (sistemas de alerta temprana,
artillera antiarea, alas de caza).
La fragilidad de la moral de la poblacin civil atacada.
En realidad, a lo largo de la Segunda Guerra Mundial ya se demostr que ambas premisas no son siempre vlidas. Los bombarderos alemanes fueron derrotados en la Batalla
de Inglaterra (1940), mientras que los bombarderos aliados sufrieron grandes prdidas
sobre los cielos centroeuropeos, incluso cuando Alemania ya estaba prcticamente vencida
(1943-1945). Asimismo, existen numerosos casos en los que se demuestra que el efecto
167
de los bombardeos sobre la moral de la poblacin puede ser inversamente proporcional al

buscado, incluyendo, por cierto, los dos aqu citados.
Esta tendencia ha tenido varios efectos. Es cierto que a lo largo de la Guerra Fra
tanto los Estados Unidos (B-52) como la URSS (Tu-22), Francia (Mirage IV) o el Reino
Unido (Vctor, Vulcan) mantuvieron algunas unidades clsicas de bombardeo, esta vez
mediante la introduccin de reactores. Ahora bien, con el paso de los aos el bombardero
como concepto ha visto frenada su evolucin. Pensemos en el caso del B-52, un aparato a
reaccin cuyo diseo se hace pblico en 1949 y cuyo primer vuelo se lleva a cabo en 1952.
Pues bien, an permanece en servicio en la USAF y ha participado con xito en todas las
guerras habidas desde entonces hasta nuestros das (Vietnam, Irak, Afganistn). De hecho,
en el nterin slo han entrado en servicio el bombardero convencional B-1 y el basado en
tecnologa stealth B-2, en ambos casos fabricados en escaso nmero y sin autntica vocacin de sustituir a los B-52.
Por otra parte, a modo de compensacin de esta tendencia, los viejos cazas ligeros
han evolucionado enormemente. Los primeros reactores (Mig-15, Mig-17, Hawker Hunter, F-80, F-86, etc. e incluso los posteriores Mirage III, Mig-21 y F-5) han sido sustituidos
por aviones de combate que podan llevar bajo sus alas una cantidad cada vez mayor de
&$&$"$
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aire de gua infrarroja (corto alcance) y radar (alcances medios y largos). Desde la dcada
de 1960, los modelos estadounidenses as como los de otras potencias, han sido capaces
de compatibilizar ese armamento de caza con el transporte de entre cuatro (Mirage F-1/
Mig-23) y seis o siete toneladas de bombas (F-4/F-15/F-16/F-18; Mig-29; Su-27; JAS-37,

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JAS-39, F-35, etc.).
Hay que tener en cuenta que se trata de una cantidad de armas lanzables que supera
la que podan transportar la mayora de los bombarderos especializados de los albores
de la Segunda Guerra Mundial, mientras que los problemas derivados de la ausencia
Una vez terminada la Segunda Guerra Mundial, se fue consolidando una tendencia
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las ltimas versiones del clebre Me-109 actuaban indistintamente como cazas clsicos
(que era para lo que en realidad haban sido concebidos) o como aviones de apoyo tctico
ligero, mediante el empleo de bombas ubicadas en anclajes subulares. As que, sin solucin
de continuidad, los aviones altamente especializados de otros tiempos fueron dando paso
a hbridos, como el cazabombardero, que ya eran diseados pensando en la posibilidad
de tener que desempear ambas labores. De este modo, un mismo avin, cambiando lige$+
!+
"%
$+

"
hacerlo estando ya en vuelo, sin necesidad de volver a pasar por su base.

168
de autonoma requerida para llevar a cabo ataques a grandes distancias se ha resuelto

mediante el reabastecimiento en vuelo. Asimismo, la progresiva incorporacin de armas
lanzables guiadas (bombas con gua laser y/o GPS) ha ido sustituyendo paulatinamente
a los bombardeos de saturacin y ha contribuido a reducir los daos civiles. En este
sentido, la guerra del Golfo de 1991 fue la primera en la que se hizo un amplio uso de
estas nuevas tecnologas, aunque los datos disponibles demuestran que la mayor parte
de las bombas lanzadas todava fueron, como suele decirse en el argot, lisas o tontas (es
decir, carentes de sistemas de gua incorporados al proyectil). Esta transicin ha sido,
pues, gradual.
En las ltimas dos dcadas hemos asistido a una autntica revisin de algunos de los
postulados del viejo air power"$!`+"
$tos de cambio que han venido de la mano de la nueva revolucin militar. Por lo pronto, ya
no es de recibo que el empleo de la fuerza area se base en causar el mayor dao posible
a las infraestructuras y a la poblacin civil, ni siquiera a modo de bajas colaterales. De
hecho, ya no es aceptable plantear una guerra total. No, al menos, como piedra angular del
$%+*$^
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!
%+*'
+

#
$+_ !
]+
+
$te nuevas aproximaciones. Es el caso del patient air power descrito por Edward Luttwak
(1995: 120), que nos remite a un empleo ponderado de los bombardeos, expansivo en el
tiempo pero muy cuidadoso con los objetivos seleccionados.
As que, por un lado, podemos constatar una reformulacin de la doctrina relativa al
empleo del poder areo. Pero, por otro lado, la tecnologa militar aplicable al caso tambin ha evolucionado en las ltimas dcadas y eso est abriendo nuevas posibilidades a
!

$_$
$+
+$

exigencias del nuevo escenario socio-poltico.
En este sentido, podemos citar las siguientes tendencias:
a) Reformulacin del papel del poder areo. Se sigue pensando en el poder areo
como un vector de gran relevancia estratgica, pero se desconfa de la posibilidad de que
las guerras se puedan resolver slo o principalmente por esta va. As que se est pasando
del strategic use of air power al ms realista escenario del air power for strategic effect
(Parton, 2004: 15). De acuerdo con este segundo escenario, se asume la necesidad de con
%+*$'
+$'
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resolver favorablemente las campaas. Pero eso no quita que el papel del poder areo sea
muy relevante.
169
Cuadro 6. Air Power for Strategic Effect
=

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Reducir la voluntad de combatir de las tropas enemigas en la medida

guerra.
b) Difusin de tecnologas stealth. Los primeros modelos pensados para minimizar las posibilidades de ser detectados por el radar (F-117 y B-2) eran aparatos expre$&!
"
$+%$
En cambio, algunos modelos actuales (caso del F-22) responden mejor a la idea de
un cazabombardero clsico, pero dotado de sustanciales mejoras introducidas para
optimizar sus posibilidades de supervivencia en combate. Entre ellas, aparece el uso
+!

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"
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!
$+!$"]+$$"]+
aparatos ubican una parte de sus armas lanzables en bodegas interiores. Todo parece
indicar que en el futuro esta tendencia se ir generalizando, es decir, en vez de permitir
que la tecnologa stealth condicione los diseos, se van a ir incorporando tecnologas
stealth a aviones ms clsicos.
c) Expansin de los medios no tripulados. La gran novedad de los ltimos aos es la
creciente expansin cualitativa y cuantitativa de las aeronaves no tripuladas. En un principio se trataba de vehculos destinados a labores de reconocimiento, denominados UAV
(Unmanned Aerial Vehicle). Con el tiempo, algunos modelos han recibido armamento,
& $
$ [_{ !"

$ [
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$"!
$[_Unmanned Aerial System). En todos los casos se trata de aeronaves dotadas de prestaciones
relativamente pobres en comparacin con los aviones de combate (sobre todo en velocidad
mxima, velocidad ascensional y techo de servicio), pero tienen la ventaja de que permiten
desarrollar muchas operaciones sin tener que poner en juego la vida de las tripulaciones ni
tener que empear sistemas ms costosos.
_$&"+

+!+"
sino el comienzo de una autntica revolucin en los asuntos militares que va a ampliarse
al terreno de los verdaderos cazabombarderos. Ya son varios los prototipos existentes (por
ejemplo, el X-47 el Taranis o el Neuron). Esta lgica conduce a pensar que aparatos como
=
&

#

po rcord a grandes distancias.

65
el F-22 o el F-35 puedan ser los ltimos aviones de combate de primera lnea tripulados de
la historia. As, por ejemplo, de los nuevos modelos se espera que sean capaces de operar
a +/-20 Gs (cuando un cazabombardero tripulado por un ser humano raramente supera los
7 Gs y se le asigna un mximo de 9 Gs), as como de dirigir a formaciones de UCAV hacia
sus objetivos.
Cuadro 7. F-22: las garras de un cazabombardero de ltima
generacin
+

rsticas stealth.
Capacidad para transportar parte de su carga de bombas/misiles en una

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super-crucero

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niobrabilidad en combate.
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No todos los avances tienen que ver con tecnologas punta. La razn estriba en que
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haya vuelto a ocupar un lugar destacado en las agendas gubernamentales. Este tipo de
#

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$&"$ronaves sencillas, baratas, fciles de operar y de mantener, y que se adapten sin problemas
a pistas de aterrizaje cortas y poco preparadas. Todo ello est produciendo la particular
resurreccin de aviones COIN y hasta un curioso regreso a las hlices (ahora turbohlices)
en detrimento de los reactores.
De ah que se est dando una adaptacin de aviones de entrenamiento (Tucano y
Super-Tucano o AT-26) y hasta una recuperacin del concepto de avin-caonero, generando para ello versiones del C-130 y hasta del C-295. Ntese que se trata de sucedneos
de viejos conocidos, como los A-1 Skyraider o los AC-47 Dakota empleados en las guerras
de Corea y del Vietnam, siendo ya por entonces contemporneos de aviones Mach 2, como
el clebre F-4 Phantom, por ejemplo. La historia se repite, con la ventaja de que ahora unas
171
'+$"&%
$"+&!

nuevas tecnologas en armas y equipos de deteccin/gua.
Sin embargo, con el paso de los aos y la acumulacin de ms casos, esta expectativa tambin se ha demostrado excesivamente optimista (Garden, 2005: 154). En Kosovo,
por ejemplo, la intervencin area de la OTAN no fue capaz de impedir un gran nmero
de bajas civiles sobre el terreno, provocadas por las partes en liza en esa guerra civil,
debido precisamente a la carencia de una implicacin contundente de la fuerza terrestre
de la coalicin. Por ello, la respuesta de los autores ms sensibilizados con estas cuestiones no pudo ser ms contundente. Michael Walzer (2004: 113) adujo entonces que: Una
vez ms, nuestra fe en las fuerzas areas se ha revelado como una especie de idolatra
que nos ha hecho sobrevalorar el poder de nuestros propios inventos [] los bombardeos inteligentes no pueden detener a soldados armados con fusiles que avanzan casa
por casa en una aldea de montaa. Lo nico que puede detenerlos son otros soldados
armados con fusiles.
Probablemente, la virtud est en el punto medio. En efecto, casos como el de Libia en
2011 demuestran la utilidad del poder areo como una pieza clave en el desenlace de una
guerra. Ahora bien, la virtual ausencia de bajas en la coalicin occidental no puede escon
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guerra sin superioridad area. Como tambin lo es que no slo se gana con ese atributo.
Habr que concluir que el dominio del aire acaba siendo una condicin necesaria, pero no
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del poder areo a las nuevas necesidades y a los nuevos constreimientos polticos y morales. En ese sentido, experiencias como las de la Guerra del Golfo de 1991 contribuyeron
a renovar ese escenario en el cual las fuerzas areas podran decidir la batalla, dejando
para los ejrcitos de tierra la funcin de consolidacin de un territorio ya domeado desde
el aire. Con ello, las potencias dotadas de esta capacidad pueden limitar enormemente el
nmero de bajas entre sus propias tropas, pero esta vez, lejos ya del escenario de la guerra
total, sin necesidad de generar muchas bajas civiles en suelo ajeno. Ambas cuestiones son
muy relevantes en la vigente revolucin militar.

172
Ideas clave
!

terrestres en la Primer Guerra Mundial, con la mirada puesta en acelerar el

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debe ser el bombardeo estratgico.
La tecnologa adecuada para explotar esta herramienta del poder no estuvo disponible hasta la Segunda Guerra Mundial, pero para entonces esta

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los aviones de combate.

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al despegue. Todo ello, unido al paulatino incremento de la carga alar, ha

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opera en los del aire.

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#

173

"stealth se ha pasado a los aviones sin

*
*

del colapso del enemigo al patient air power.
La militarizacin del espacio

A principios del siglo // ya se vislumbraba la posibilidad de colocar un objeto en
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+&]+!
Segunda Guerra Mundial y a los desarrollos alemanes en el campo de los misiles balsticos
para que esa posibilidad se convirtiese en algo alcanzable.
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tanto en el campo de las telecomunicaciones como en el de la inteligencia. Un satlite
poda actuar como repetidor de una seal electromagntica, ampliando enormemente su

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+]++!
$
imgenes o captando emisiones electromagnticas, ya que los espacios areos de soberana
se limitaban a la zona atmosfrica.
Los primeros satlites se desarrollaron en los aos cincuenta, con una notable ventaja
de la URSS sobre Estados Unidos. En 1950, los soviticos desarrollaron el cohete R-7, que
en 1956 pudo poner en rbita el primer satlite de la historia: el Sputnik I. El lanzamiento
del Sputnik caus una autntica conmocin en Estados Unidos ante la evidencia de la posicin de desventaja de la que parta el pas en la inminente carrera espacial. Pero Washington compens rpidamente su retraso inicial, y en la dcada de 1960 tom la delantera
'
$++^^+
!$ +premaca norteamericana, lograda a travs de inmensas inversiones. Para ese momento, el
espacio exterior se haba convertido en una dimensin ms para las operaciones militares,
y eso implic el desarrollo de una estrategia totalmente nueva.
La primera cuestin a tener en cuenta a la hora de estudiar la estrategia espacial es
que, de momento, el espacio exterior es un entorno de libre utilizacin y sometido a estrictas limitaciones en su uso militar, como viene recogido en el Tratado del Espacio Exterior
<

'\<H(

doctri /

)"
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174
!$"__`"]+!

por 97 pases. El tratado prohbe la instalacin de armas nucleares o de destruccin masiva
en el espacio, y veta tambin cualquier posible reivindicacin estatal de soberana sobre el
espacio exterior, la Luna o cualquier otro cuerpo celeste. No obstante, permite la instalacin de armas convencionales y la puesta en rbita de satlites de uso militar.
La consideracin del espacio exterior como patrimonio de la Humanidad ha llevado
a una consideracin estratgica del mismo por las grandes potencias muy similar a la que
se aplicaba tradicionalmente al mar abierto. Estados Unidos, por ejemplo, considera el espacio exterior como uno de los bienes globales comunes (Global Commons) cuya libertad
de uso debe protegerse de forma prioritaria.
[$
+$
+!
+'

]++
nacin pueda colocar satlites en rbita usando exclusivamente sus propios medios. Tanto
Estados Unidos como Rusia eran autnomos ya en la dcada de 1950, y a ellos se unieron
pronto otros Estados como Gran Bretaa, Francia o China. Sin embargo, conseguir la autonoma de lanzamiento exige unas inversiones considerables, y un desarrollo tecnolgico
bastante complejo. En primer lugar, es preciso disponer de un vehculo lanzador apropiado, lo cual implica el desarrollo de misiles balsticos. El lanzamiento y el posterior control
y explotacin del satlite requiere adems una infraestructura que va mucho ms all del
$$"]+
++
*$+$!$
sita la tecnologa que permita la fabricacin y mantenimiento de los satlites. El coste de
un programa espacial autnomo es tal, que hoy en da, ms de cincuenta aos despus del
primer lanzamiento, slo once Estados poseen esa capacidad.
^
%
+#'

$

de las rbitas ptimas para cada uno de ellos, dependiendo de su funcin. El problema
principal de la mayora de las rbitas posibles es que mantienen al satlite sobre una por
$+!
+$$+
muy poco prctico, por ejemplo, para un satlite de comunicaciones, que debe proporcio+!"+'&
]+&+

!
+!

La solucin a este problema vino de la utilizacin de las rbitas geosincrnicas. Variando la altitud de la rbita es posible ajustar el movimiento del satlite a la rotacin terrestre. Si la rbita se ajusta adems al ecuador, resulta posible que el satlite permanezca
$ & $$ + +!

]+ $
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_$& &
+!
+]+"+&
+"
+&
!
+tudes altas. Este problema, que afectaba especialmente a la URSS, se solucion utilizando
rbitas elpticas desviadas del ecuador. Haciendo coincidir la parte ms alejada de la rbita

*+!

+&
++
&+
175
Utilizando por ejemplo las rbitas Molinya, los soviticos conseguan una cobertura total
en las zonas prximas al Crculo Polar rtico con tres o cuatro satlites.
En la dcada de 1960 apareci una nueva aplicacin militar para los satlites. La interseccin de la seal enviada por varios de ellos, desde su posicin conocida en una rbita,

!

+]+ & & +!

terrestre. Esta posibilidad tena unas aplicaciones evidentes en el guiado de misiles, que
podan corregir su trayectoria en vuelo, y tambin en el tiro de armas convencionales. Pero
adems permita la orientacin rpida y segura de unidades militares terrestres, navales y
areas en movimiento. Estados Unidos fue la primera potencia en desarrollar un sistema de
posicionamiento global operativo, el GPS (Global Positioning System).
Actualmente existen otros tres programas de desarrollo de sistemas de posicionamiento: el Glonass ruso, el Galileo europeo y el Compass chino. El primero ya est operativo,
+]+
+&+!
$Galileo est previsto
que entre en servicio en 2014, y el Compass
+&*[
!

El caso es que, en la actualidad, las operaciones militares dependen en gran medida
de la disponibilidad de satlites de comunicaciones, inteligencia y posicionamiento. As
pues, la capacidad para destruir satlites enemigos y proteger los propios proporcionara
+$'

#
$'
"%+za area norteamericana ensayaba con xito un misil que, lanzado desde un avin F-15,
poda destruir por impacto directo un satlite en rbita. China demostraba sus capacidades
en este campo en 2007, destruyendo uno de sus propios satlites meteorolgicos, a lo que
sigui una prueba similar por parte de Estados Unidos, esta vez utilizando un misil Standard RIM-161 lanzado desde un buque militar. Rusia e India disponen tambin de proyectos de armas antisatlite (ASAT).
Actualmente, una parte considerable de los satlites operativos no pertenecen en realidad a un Estado sino a empresas que comercian despus con los productos obtenidos.
Esto facilita el acceso libre a una serie de capacidades que pueden encontrar aplicacin
militar, desde imgenes hasta comunicaciones en lugares remotos o informacin sobre
+
!
% $
+$+
"
$+
que pueden hacer de l grupos terroristas.
^++$$!
!
" $+titud de proyectos de colaboracin internacionales, el ms conocido de los cuales probablemente sea la Estacin Espacial Internacional. Slo Estados Unidos, Rusia y China tienen
capacidad actualmente para realizar vuelos espaciales tripulados. Estados Unidos mantena
+!
+]+ &
$"

en la actualidad se encuentran prcticamente saturadas, de tal forma que resulta difcil
situar un nuevo satlite en alguna de ellas sin riesgo de colisin.

176
una gran ventaja en este campo gracias a sus lanzaderas espaciales. Sin embargo, los accidentes con el Columbia y el Challenger, as como el retiro del resto de lanzaderas, han dejado al
programa espacial norteamericano sin vehculos para vuelos tripulados. China ha progresado
notablemente en este campo y planea una misin tripulada a la Luna a partir de 2020.
Sin embargo, la instalacin de bases en la Luna y otros astros de nuestro sistema solar parece todava lejana, al igual que la explotacin de recursos mineros fuera de la Tierra, que cons++$%

!
$$ +&$

para realizar vuelos espaciales rpidos y rentables con los actuales combustibles fsiles. Habr
que esperar para ello al desarrollo de otras fuentes de energa instalables en una nave espacial.
Quizs los futuros motores de fusin resuelvan el problema. Lo cierto es que su puesta en servicio supondr una revolucin similar al desarrollo de la navegacin ocenica en los siglos /> y
/>;, abriendo una competicin por el control de rutas y la obtencin de recursos que probablemente terminar por llevar la tensin estratgica presente en nuestro planeta al espacio exterior.
Cuadro 8. Los puntos de Lagrange

&

)
pueden mantenerse estacionarios sin apenas consumo de combustible, simplemen W

el mnimo consumo de combustible. As, desde uno de los puntos de Lagrange exis ! #

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espaciales.
Ideas clave

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uso de sistemas de armas en el espacio. Y la tecnologa e inversiones nece

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177
Para saber ms:
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Creadores de la estrategia modernaH

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? 0$ *'', vol. 74, No.
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Contemporary Security and Strategy, Victoria=y Z ?64V6
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! 1, vol. 2, Verano, pp. 13-26.
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, Nueva York, Cam
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www.wired.com/dangerroom
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www.iiss.org
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United States Combined Arms Center:

06
Dilema de seguridad, disuasin

y diplomacia coercitiva
Javier Jordn
Contenido
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Introduccin
Dilema de seguridad
Rgimen y comunidad de seguridad
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!*+$
Desarme y limitacin de armamentos
Disuasin
Diplomacia coercitiva
181
Introduccin
Dilema de seguridad
El dilema de seguridad es la situacin que se produce cuando un actor, tratando de
mejorar su seguridad, adopta medidas que sin pretenderlo son consideradas como amenazantes por otro actor que, al reaccionar, perjudica la seguridad del primero.

#

)

#
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)

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#(

'] 6J/VK(
En el dilema de seguridad convergen tres factores:

Anarqua internacional. Como ya vimos en el primer captulo, la inexistencia
de un gobierno mundial obliga a que los Estados sean los garantes ltimos de su
seguridad. La anarqua y la autotutela acentan el miedo y la incertidumbre ante
otros actores percibidos como amenazantes.
Ausencia real de intenciones hostiles en los actores afectados por el dilema. No
existe un autntico dilema de seguridad si uno de los actores se comporta segn
los principios del realismo ofensivo o si se propone alterar el statu quo de manera
DILEMA DE SEGURIDAD, DISUASIN Y DIPLOMACIA COERCITIVA
Este captulo se dedica al estudio de varios conceptos relacionados con la gestin de

+$&"$*+$%+*
!
*&
polticos. En primer lugar, se aborda el dilema de seguridad, las circunstancias que lo generan y los medios para prevenirlo o, en su caso, gestionarlo: moderacin de los efectos
de la anarqua a travs de la creacin de regmenes o comunidades de seguridad, medidas
%$
!*+$"$$
$$
Seguidamente se analiza el concepto de disuasin, as como su estrategia y limitaciones.
Por ltimo, se presta atencin a la diplomacia coercitiva, examinando las condiciones indispensables para su xito y los problemas que pueden plantearse en su aplicacin.

182

$ $*" +]+ +!]+ * +
ejemplo, las tensiones de la Alemania de Hitler con Francia y Reino Unido en los aos
previos a la Segunda Guerra Mundial no tuvieron su origen en un dilema de seguridad.
Acumulacin de poder y de capacidades militares. El dilema de seguridad no
+ &$

"
!* + $&' +
fundamento material. Booth y Wheeler llaman la atencin sobre el simbolismo
ambiguo de las armas
"!
+
+$&+
entre sistemas de armamento puramente ofensivos y defensivos, ya que dicho
carcter depender la mayora de las veces del empleo que se haga de ellos. Por
$"+
+$]+

+!
exclusivamente defensiva puede formar parte de una estrategia ofensiva que trate
de proteger de los efectos de un primer golpe nuclear.
De estos tres factores hay dos (la anarqua y la acumulacin de poder) que en mayor
o menor grado son permanentes en las relaciones internacionales; lo cual convierte la ausencia de intenciones amenazantes en el elemento clave para determinar la existencia de
un genuino dilema de seguridad.
Cuadro 2. Principales elementos del dilema de seguridad
6( *

#
de la poltica internacional.
4(&
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en un depredador.
;(

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)

(!

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poder pero se reduce la seguridad.
183
K(!

+/'455J/VJ}VJV(
El deterioro progresivo de las relaciones entre dos Estados puede acabar desembocando en una espiral de tensin creciente por la retroalimentacin del proceso. Si ambos
Estados aplican una poltica de seguridad defensiva, se tratara de un dilema de seguridad,
pero si al menos uno de ellos mantiene una poltica hostil, estaramos ante una espiral
ofensiva. Es muy importante distinguirlas, ya que la estrategia para afrontar cada una de
ellas es sustancialmente diferente.
La situacin puede evolucionar de uno a otro y viceversa. La interaccin entre Estados que se perciben mutuamente como rivales puede responder en determinados momentos a la lgica del dilema de seguridad y en otros al de la espiral ofensiva. Si en una primera
etapa ninguno de los dos albergaba intenciones malignas, posteriormente (por ejemplo,
como consecuencia de un cambio en las lites gobernantes) uno de ellos puede adoptar
una poltica de seguridad acorde con los principios del realismo ofensivo. A partir de entonces, el deterioro de las relaciones y en ltimo trmino de la seguridad de ambos no
se producira en un contexto de dilema de seguridad, sino de espiral ofensiva. Las medidas
orientadas a gestionar esta situacin iran desde el endurecimiento de la poltica defensiva
!%*+ %

"

$!
&'$*"

extremos, a favorecer el cambio de rgimen.
El proceso se puede desarrollar tambin en sentido inverso: de espiral ofensiva a dilema de seguridad. En este caso, aunque los sntomas externos fuesen relativamente similares, las causas profundas de la tensin requeriran un tratamiento orientado al fomento de

!*"
"$%
$&&$+

espiral ofensiva a dilema de seguridad podra encontrarse en las relaciones entre Estados
Unidos y la URSS durante las primeras etapas de la Guerra Fra. Lo que ambas superpotencias deseaban nada ms terminar la Segunda Guerra Mundial era garantizar su propia
seguridad, pero para ello Stalin adopt un enfoque ofensivo imponiendo regmenes comunistas en los pases que acabaron formando el Pacto de Varsovia. Tras la muerte de Stalin
en 1953, Nikita Kruschev repudi la poltica expansionista de su predecesor. A partir de
entonces es posible que la situacin derivase a un dilema de seguridad. Eso s, un dilema de
+]+&
+%!
+
relaciones entre Kruschev y la Administracin de Eisenhower y, ms tarde, la de Kennedy.
La perspectiva gradual y de continuum tanto del dilema de seguridad como de la espiral
( "

/

184
hostil lleva a preguntarse no si la Guerra Fra respondi a un modelo u otro, sino en qu

momentos la tensin entre bloques fue consecuencia de un dilema de seguridad o de una
espiral hostil. Lo mismo cabra plantearse a da de hoy sobre otros ejemplos de relaciones
problemticas: India-Pakistn, Irn-Estados Unidos, las dos Coreas, etc.
Como es lgico, la causa principal del desencuentro entre dos Estados no es tanto
++$+
$
+
#

#
++&&$$+&"$$$"+
ser conciliable o irreconciliable. De las diversas combinaciones que se derivan, el dilema
+
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#
"
salvo excepciones, a espirales ofensivas. En los otros casos la situacin puede ser, segn
las circunstancias, un dilema de seguridad o una espiral ofensiva.
^!
+

&"
"
de las intenciones de un determinado gobierno se encuentra ntimamente relacionado con
lo que Booth y Wheeler (2008) denominan el problema de la mente de los otros. Si en
ocasiones nos resulta difcil saber qu pasa por la cabeza de personas cercanas, la incgnita es mucho mayor cuando los decisores polticos tratan de conocer la mentalidad, las
motivaciones y las intenciones de homlogos procedentes quizs de culturas distintas, que
persiguen sus propios intereses o los de sus respectivos grupos y Estados, y que lo hacen
adems en un contexto internacional anrquico donde coexisten dinmicas de competencia
y cooperacin.
Este problema resulta particularmente acuciante cuando la incertidumbre atae a
cuestiones relacionadas con la seguridad nacional. Por un lado, se trata de un mbito donde
ciertos asuntos se protegen mediante el secreto o incluso la desinformacin. Por otro, los
errores pueden acarrear desprestigio poltico, inversin equivocada de grandes sumas de
"+
#
$"$++$"+
$"
prdida de soberana y de territorio. Como consecuencia, las decisiones adoptadas en materia de seguridad requieren altos niveles de certeza o, al menos, de previsin de escenarios
eventualmente adversos. Al ser la incertidumbre un ingrediente comn en el planeamiento
de las cuestiones de seguridad, la estimacin al alza de la agresividad del Estado potencialmente rival abre la puerta al dilema.
Rgimen y comunidad de seguridad

Como acabamos de ver, en el dilema de seguridad convergen tres factores: anarqua
internacional, ausencia de intenciones hostiles y acumulacin de capacidades militares.
Como consecuencia, las respuestas al dilema de seguridad requieren:
185
Moderacin de los efectos de la anarqua.
Limitacin de las capacidades militares.
La anarqua es una condicin estructural de las relaciones internacionales, pero su

%+

!+
$&
(multipolar moderado o extremo, bipolar y unipolar). Al mismo tiempo la existencia de
regmenes y comunidades de seguridad contribuye tambin a atemperar los efectos de la
anarqua y, por tanto, a evitar o reducir el dilema de seguridad. Veamos ambos conceptos:
a) Rgimen de seguridad. Segn Robert Jervis (1982), se trata de principios, reglas
$]+%
]+$+
+

!]+
actuarn de forma similar. De acuerdo con algunos autores, la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (OSCE) se correspondera con este modelo. El rgimen
de seguridad crea un entorno regulado, donde los Estados abandonan los comportamientos
radicalmente individualistas. Implica tanto normas y expectativas proclives a la cooperacin, como actitudes que superen la bsqueda del inters a corto plazo. Para que exista un
rgimen de seguridad se precisan varias condiciones: 1) que las grandes potencias quieran
establecerlo porque se encuentran relativamente satisfechas con el statu quo. Si una de
ellas es revisionista, el rgimen no fraguar; 2) que cada uno de sus miembros considere
que el resto valora la seguridad y la cooperacin mutua. El problema de la mente de los
otros!
+

|]++$$&
$+sin propia del realismo defensivo; es decir, que la seguridad se logra mediante polticas
de cooperacin y autocontencin, en lugar de la agresividad o la expansin territorial; y
4) la guerra y la bsqueda unilateral de la seguridad deben contemplarse como opciones
contraproducentes. Si alguno de los integrantes del rgimen se muestra inclinado a la confrontacin y a la carrera de armamentos (por rditos econmicos, de legitimidad interna
en una sociedad fuertemente nacionalista, o por otro tipo de razones), el resto de Estados
difcilmente aceptarn un rgimen de seguridad aunque lo deseen por el miedo y la sospecha que inspira el Estado belicista.
b) Comunidad de seguridad.+
|!
'$+
conjunto de grupos humanos (normalmente Estados) que han acordado resolver los pro&$
$+$

$&
!
_+
pertenencia, confan unos en otros y comparten intereses comunes. Segn Deutsch, las
condiciones para que los pases de una regin del planeta formen una comunidad de estas
caractersticas seran: 1) que sean capaces de responder a las necesidades, mensajes y acciones de los otros miembros de manera rpida, adecuada y no violenta (lo cual se logra
habitualmente mediante la pertenencia a organizaciones internacionales comunes); y 2)
{]+%$

!*$++

186
compatibilidad de sus principios y valores desde el punto de vista de la toma de decisiones

polticas. La Unin Europea constituye un ejemplo de comunidad de seguridad. Aunque
el debate interno puede ser acalorado (al igual que sucede en la poltica domstica), sus
miembros descartan por completo el empleo de la fuerza entre ellos a la hora de resolver
sus disputas.

Una segunda va complementaria para gestionar el dilema de seguridad son las medi #

, ms conocidas por sus iniciales
en ingls (CSBM). Se trata de acciones que pretenden mejorar las percepciones sobre las
capacidades e intenciones de un potencial adversario.

!

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la siguiente:
a) Medidas de informacin. Consisten en el intercambio de datos relativos al volumen, caractersticas, despliegue de las fuerzas militares y ejercicios que implican a un
nmero considerable de efectivos. Con el intercambio de informacin se pretende reducir
la incertidumbre concerniente al poder y empleo de la fuerza militar del otro Estado.
b) Medidas de comunicacin. Tienen por objeto favorecer la comunicacin formal e
informal a nivel de decisores polticos, personal tcnico y miembros de las fuerzas armadas. Incluyen la creacin de lneas directas, que permitan una comunicacin gil en situaciones de crisis, y actividades de intercambio; por ejemplo: visitas a bases, demostraciones
de nuevos sistemas de armas, organizacin de seminarios, intercambios de alumnos de
academias militares, etc.
c)
/ Estn dirigidas a contrastar los datos recibidos a travs de
las CSBM de informacin y, en su caso, de los acuerdos alcanzados en tratados de desarme
o de limitacin de armamentos. Tambin contemplan la observacin de maniobras militares de cierta envergadura, la inspeccin desde el aire o in situ de instalaciones militares,
avisando con escasa antelacin, la evaluacin de las condiciones operativas y del equipo
de unidades militares del otro pas, etc.
d) Medidas de limitacin. Se trata de acciones que pretenden reducir el temor al
ataque sorpresa estableciendo, por ejemplo, techos en los efectivos que participan en ejercicios militares o demarcando espacios territoriales libres de determinados despliegues
militares.
187
Sin embargo, y al igual que sucede con la limitacin de armamentos, las CSBM no
*
#
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de seguridad no es genuino (es decir, si se trata de una espiral ofensiva). Por otra parte,
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$+
+%&

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$%
"
o que manipule la naturaleza de las actividades (por ejemplo, aprovechando para realizar
acciones de espionaje que vayan ms all de la obtencin de la informacin que se ofrece)
podra acabar resultando contraproducente.
Desarme y limitacin de armamentos

Otros instrumentos que contribuyen a disipar el dilema de seguridad son los procesos
de desarme y de limitacin de armamentos$!&
$nacin completa de un determinado tipo de armamento en el arsenal militar de un pas (por
ejemplo, armas de destruccin masiva, minas antipersona, municiones de racimo, bombas
de napalm, fsforo, aire-combustible, etc.). Por su parte, la limitacin o control de armamentos consiste en el establecimiento de techos y, en su caso, reduccin de inventarios de
ciertas categoras de armas convencionales y no convencionales. Ambos procesos pueden
tener un carcter unilateral, bilateral o multilateral, pueden realizarse con mecanismos de
!

"+

$%+
]+
apliquen sobre una gama ms o menos amplia de armamentos).
Aunque se trata de conceptos relacionados, la teora del desarme y la del control
de armamentos responden a enfoques distintos. El desarme parte de la premisa de que la
acumulacin de equipo militar es una de las principales causas de la guerra y aspira por
tanto a la abolicin progresiva de los arsenales y a la transformacin de las relaciones entre
Estados. Por su parte, los tericos de la limitacin o control reconocen que las carreras de
armamentos pueden agravar las tensiones entre Estados y, en algunos casos, agudizar el
$+"
]+
*
#
$
encuentra en las tensiones polticas derivadas de una incompatibilidad de intereses real o
percibida. A diferencia de los partidarios del desarme completo, la teora del control de
armamentos contempla los arsenales militares como una fuente de estabilidad y de segu-
La puesta en prctica de CSBM entre dos o varios Estados contribuye a evitar o, en

su caso, disminuir la intensidad del dilema de seguridad, pues trata de demostrar las intenciones no amenazantes de las actividades militares y de otro tipo de decisiones en materia
de poltica de defensa. Al favorecer la comunicacin y el intercambio formal e informal,
las CSBM ayudan progresivamente a generar empata, a disipar recelos y estereotipos, y a
comprender mejor la mentalidad y aspiraciones entre militares y lites polticas de pases
potencialmente rivales.

188
ridad, siempre que se gestionen adecuadamente. Como es fcil advertir, el enfoque del
desarme predomina en la investigacin por la paz, y el del control de armamentos en los
estudios estratgicos.
*
%
"&$!$

limitacin de armamentos desde una perspectiva realista (predominantemente defensiva),
ms acorde con la lnea argumental de este libro. Tanto desarme como limitacin tendran
por objeto:
a) Reducir la percepcin de amenaza. Como ya hemos visto, el incremento del tamao de los arsenales es uno de los elementos del dilema de seguridad. El simbolismo ambiguo de las armas!
+
$%%""
no obstante, disponer de grandes cantidades de armamento con evidente poder ofensivo
(por ejemplo, carros de combate y vehculos de combate de infantera) puede generar en
otros Estados temor a sufrir presiones o a ser vctimas de un ataque militar. La limitacin
de armamentos permite establecer nmeros mximos en ese tipo de equipos, manteniendo
la capacidad defensiva pero reduciendo al mismo tiempo la percepcin de amenaza (vase
el cuadro 3 sobre el Tratado FACE en Europa).
b) Limitar daos. En un entorno tan destructivo e inhumano como es la guerra, hay
$
%

+$&]+$
!ren evitar (por ejemplo, las bombas incendiarias de napalm o de fsforo blanco). En otros
%
]+$

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#

y que al encontrarse dispersos provocan vctimas civiles durante aos; por ejemplo, las
minas antipersona o las submuniciones de racimo. La mayor parte de los xitos alcanzados
$$
!&
$

armas.
c) Evitar inversiones econmicas cuantiosas e innecesarias. Las carreras de armamento constituyen una sangra de recursos en los presupuestos estatales y resultan ftiles
y desestabilizadoras cuando la espiral est impulsada por un genuino dilema de seguridad.
En los pases pobres lastran el desarrollo social y econmico y se convierten, paradjicamente, en una causa de debilidad ms que de fortaleza del Estado. As sucede actualmente con Pakistn como consecuencia de su rivalidad militar con India. El gobierno de
Islamabad gasta aproximadamente un 3% de su PIB en defensa, mientras que slo dedica
un 2,7% a educacin (Pozo, 2011).
El equilibrio a la hora de aceptar e implementar los procesos de desarme parcial y de
limitacin de armamentos sin menoscabar la seguridad nacional depende de al menos tres
factores (Glaser, 2004):
a) Grado de certeza sobre las intenciones no amenazantes de los potenciales adversarios.
Es difcil que la disuasin resulte creble si no se encuentra respaldada por capacidades milita-
189
b) Equilibrio ofensiva-defensiva_!

%+*
sarias para ocupar un territorio y el de las fuerzas requeridas para defenderlo. Cuando la
%"
$&]+"+*]+
*++!ciente, se opte por polticas de autocontencin. Lo contrario generara la sospecha de intenciones hostiles. El problema es que no siempre es sencillo determinar cul es el volumen
adecuado (sobre todo a los ojos de los otros actores), ya que un Estado puede considerar
necesario contar con capacidades de proyeccin de fuerza para preservar intereses lejanos
o defenderse de varios rivales al mismo tiempo.
c) Disponibilidad de recursos y capacidad para convertir el poder latente en poder
militar. Aunque las percepciones mutuas se encuentren enrarecidas y la ratio ofensiva/defensiva se incline a favor de la primera, los pases dbiles o con problemas para traducir su
riqueza nacional en capacidades militares efectivas pueden preferir unos arsenales limitados
a embarcarse en una carrera armamentstica que, en cualquier caso, acabara perdiendo.
Cuadro 3. El Tratado sobre Fuerzas Armadas Convencionales en
Europa (FACE)

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no de la Segunda Guerra Mundial.

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+$
%]+librio militar a favor del Estado agresivo disminuye la seguridad de sus potenciales vctimas
y vuelve peligrosos los procesos de desarme y control de armamentos, a no ser que el Estado
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plegar en las llamadas Zonas de Flanco para evitar maniobras envolventes

= W

"
mediante ms de cuatro mil visitas de carcter intrusivo en bases militares de los
"
Sin embargo, por una parte, el ingreso en la OTAN de antiguos pases miembros del
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"

Z

^ H

Chechenia, sobrepasando los lmites establecidos por el Tratado, suscitaron recelos
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Disuasin
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$
+
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+*]+
$+

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o el nivel de intensidad del enfrentamiento. Cuando un actor consigue que su adversario
se ajuste a los parmetros que l establece, se dice que posee el dominio de la escalada.
En teora, el proceso de disuasin forma parte de la defensa ante un potencial agre"

&&]+
#

]+
actuando en pro de sus intereses legtimos y se vean a s mismos como defensores. Dicha
ambigedad afecta a aspectos psicolgicos del proceso que se comentarn ms adelante.
Cuadro 4. Tipos de disuasin
Disuasin general: Se aplica en un contexto donde diversos actores compiten en el
" &

Disuasin inmediata/%

##

! "

"

192
Disuasin nuclear/!#

de armas nucleares.
Disuasin convencional/!#
# cionales.
Disuasin directa/

Disuasin extendida/?
"

&)
La disuasin admite dos enfoques: negacin y represalia. Ambos tratan de elevar los
&&!

+
=
a) Disuasin por negacin. Se trata de convencer al otro actor de que la agresin no
alcanzar su propsito o que lo har a un precio muy alto (victoria prrica). En principio, la
negacin es ms creble que la represalia, porque al impedir un hecho consumado evita que
quien la ejerce se vea obligado a iniciar una guerra o incrementar la escalada. Un ejemplo
de este tipo disuasin sera contar con capacidades militares y voluntad poltica para de%!
*$+$%+
b) Disuasin por represalia. La disuasin por represalia consiste en amenazar con
acciones paralelas a la defensa directa (en caso de que sta sea posible) que causen un
dao grave a objetivos valiosos del adversario. El enfoque de disuasin por represalia es
el predominante en la disuasin nuclear. Ante la imposibilidad de interceptar los misiles
nucleares (disuasin por negacin), se confa en evitar un primer golpe al contar con la
capacidad de responder (segundo golpe, tambin nuclear) contra las ciudades y la infraestructura industrial de quien ha atacado primero.
Como es lgico, los dos enfoques son complementarios. Un Estado puede disuadir a
%+ %*$*
+%!$
con represalias contra objetivos econmicos del atacante (bombardeo de sus infraestructuras crticas, bloqueo naval, etc.), que eleven sustancialmente el coste de la accin ofensiva.
Segn Sun Tzu, la cspide de la destreza militar se alcanza cuando se doblega al
enemigo sin necesidad de combatir. En gran medida, esto es lo que se consigue con una
disuasin exitosa. La mera superioridad en fuerzas militares no garantiza la disuasin. Las
percepciones desempean una funcin tan importante como las capacidades objetivas, ya
que la disuasin slo funciona cuando el otro actor acepta ser disuadido. Para ello, todo
proceso de disuasin requiere:
a) Capacidad. La amenaza que subyace en la disuasin puede tener un componente
no militar (por ejemplo, sanciones econmicas), pero el peso principal recae en los medios
193
b) Credibilidad. Adems de capacidad militar, la credibilidad tambin depende de la

+

+%+*
!$*

]+
otorguen los decisores polticos a los intereses a defender y con el grado de consenso de
las lites polticas sobre el peligro que representa el potencial agresor y sobre las medidas
para hacerle frente.
c) Comunicacin. Puede ser explcita (a travs de canales que van desde los contactos
secretos a las declaraciones pblicas) o implcita (por ejemplo, mediante movilizacin y
despliegue de fuerzas). La comunicacin desempea una funcin primordial a la hora de
dar a conocer el nivel de capacidades y de resolucin poltica. La rotundidad es compatible
con la ambigedad en los trminos de la amenaza. Un ejemplo es el Artculo 5 del Tratado
del Atlntico Norte: ante una agresin armada contra uno de sus miembros, el resto asistirn al atacado con los medios que consideren necesarios, incluido el uso de la fuerza. En
abstracto, tales acciones pueden ir desde una mera declaracin de condena hasta el empleo
de armas nucleares tcticas. El carcter genrico de la amenaza favorece que los distintos

]+
+&]++# &
de responder a ellos, pero en determinados casos tambin entraa el riesgo de que disminuya la credibilidad de la disuasin. Un modo de evitar dicho dilema consiste en concretar el
carcter de la amenaza cuando la disuasin pase de general a inmediata (vase el cuadro 4).
Al tratarse de un proceso psicolgico, las condiciones que se acaban de exponer son

+!
*+ $+"
una estrategia disuasoria debe adaptarse a las caractersticas particulares de cada caso, pero
aun as puede fallar si es mal comprendida por el oponente o si ste ignora la amenaza y
acepta los daos que su accin pueda acarrearle, porque otorga ms valor al objetivo que
pretende conseguir.
La disuasin asume el carcter racional del adversario, es decir, que actuar segn un

+
&!
"

+$+
los siguientes factores:
a) Falta de informacin o interpretacin equivocada de los datos disponibles. La
informacin sobre las capacidades y resolucin del disuasor puede ser incompleta o err$]+&
+ ^$!

nes, las ideas preconcebidas y los esquemas mentales cerrados afectan negativamente al
anlisis, especialmente si los asesores y responsables polticos se encuentran sometidos a
una situacin de estrs o a una dinmica de pensamiento de grupo (vase el captulo 14).
militares necesarios para implementar con xito la negacin o, en su caso, la represalia. El

poder militar es el elemento ms importante de la disuasin, ya que aunque la otra parte
pueda dudar de la determinacin del disuasor, el problema de la mente de los otros le impide estar completamente seguro de que llegado el momento ste no cumpla su amenaza.
Los recursos militares, si son adecuados, conllevan un mensaje implcito de credibilidad.

194
Dichas limitaciones pueden afectar negativamente al clculo de probabilidades de tres aspectos crticos en todo proceso de disuasin: 1) coste del eventual enfrentamiento, 2) posibilidad de ganar, y 3) expectativas de que el disuasor cumpla sus amenazas. Por otra parte,
el hecho de que el potencial disuadido considere que est actuando en defensa de intereses
$
$$"%
]+$*]+!
no siempre es ntida desde el punto de vista subjetivo) tambin afecta sustancialmente al
modo como aqul interpreta la situacin y su posible desenlace.
b) Comprender las percepciones, valores, normas, intenciones e intereses del oponente. Una vez ms, el problema de la mente de los otros es fuente de incertidumbre en la
toma de decisiones; lo cual puede afectar, por ejemplo, al mayor o menor valor que atribuye el potencial atacante a los intereses que el disuasor pretende defender, cuestin que
como ya se ha sealado afecta a la credibilidad de este ltimo. Pero, sobre todo, atae al
ejercicio de la disuasin sobre actores pertenecientes a una cultura distinta de la occidental.
c) Ambicin. El modelo de actor racional asume que los individuos son pragmticos y
$ $*$+
_$&"$&!
+
calculado de manera distinta por actores igualmente racionales. Hay responsables polticos
que ponen el nfasis en maximizar las ganancias, mientras que otros lo hacen en minimizar
las prdidas. Ante la amenaza que comporta la disuasin, la capacidad de asumir costes
ser mayor en los primeros y menor en los segundos.
d) Elevada tolerancia al riesgo. La disuasin resulta ms difcil cuando se ejerce
sobre gobernantes que aceptan el peligro, aun mantenindose en unos parmetros de racionalidad considerados como normales. La lgica del juego del gallina (vase el cuadro
6) puede animar a que un actor con alta tolerancia al riesgo d lugar a situaciones lmite
porque piense que el otro se echar atrs antes de embarcarse en una guerra costosa y de
resultados impredecibles. Antes de la Primera Guerra Mundial los miembros de la Triple
Alianza y los de la Triple Entente practicaron el juego del gallina en varias ocasiones
(crisis de Bosnia-Herzegovina de 1908, crisis de Fez en 1911). Segn Kissinger (2010:
|"
*]+ +
"%

!*

]++go, a la postre, no era peligroso, haciendo olvidar a todos que un solo fallo ocasionara una
catstrofe irremediable.
e) Existencia de intereses distintos de los aparentemente en juego. Por ejemplo, las
expectativas sobre las consecuencias domsticas del ataque. Es decir, un gobierno puede
embarcarse en una agresin territorial contra otro Estado porque considere peores los efectos polticos y sociales de no hacer nada. Una guerra que enardezca el fervor patritico,
aunque difcil y arriesgada en la esfera estrictamente militar, puede aportar legitimidad a
un rgimen desgastado y convertirse por tanto en una opcin atractiva. Otro ejemplo puede
ser la poltica de alianzas de una determinada potencia, que le obligue a intervenir en un
195
#
]+&
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]+
de ello se derivan en trminos de credibilidad y solidaridad con sus aliados.
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elevada tolerancia al riesgo puede, segn un clculo tambin racional, anclarse en

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herentemente imperfecto. Por ello, cualquier estrategia de defensa debe incluir lneas de

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Ideas clave
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Diplomacia coercitiva
La diplomacia coercitiva es un concepto relacionado con la disuasin, ya que normalmente se recurre a ella cuando sta fracasa. Consiste en el empleo de la amenaza y, en
ocasiones, de un nivel limitado de fuerza con el propsito de que un actor interrumpa una
lnea de accin y/o vuelva a la situacin previa a la alteracin del statu quo. Por ejemplo,
Cuadro 5. El juego del gallina y los lmites de la disuasin

196
que un Estado cese su apoyo a un grupo terrorista, desmantele un programa de fabricacin

de armas de destruccin masiva o devuelva una conquista territorial.
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!
$

+$

$

$
!
$*
+
de la fuerza son opciones remotas. Por el contrario, en la diplomacia coercitiva el factor
militar constituye un elemento clave del proceso.
El grado de coercin vara segn los casos. Puede ir desde la amenaza formal, hasta
el bombardeo durante semanas de objetivos estratgicos, pasando por el bloqueo naval y la
imposicin de sanciones econmicas. Pero aunque el umbral de violencia empleada puede
ser alto, la diplomacia coercitiva se distingue conceptualmente de la guerra abierta porque:
No trata de imponer condiciones mediante una victoria militar completa sobre las
fuerzas armadas del adversario.
"

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+
a la fuerza, procura que las hostilidades tengan un carcter limitado; por ejemplo,
mediante bombardeos areos de precisin y evitando la intervencin a gran escala
de fuerzas terrestres.
$+
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++
ofreciendo incentivos: cese de embargos, cooperacin econmica, rehabilitacin en
foros internacionales, etc.
La diplomacia coercitiva es por tanto un instrumento de prevencin y gestin de
#

+
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un enfrentamiento blico en toda regla. El propsito de las acciones armadas consiste en
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No obstante, en algunos casos el nivel de la fuerza empleada puede alcanzar cotas que
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+*+
$

+
Por ejemplo, algunos autores entienden como diplomacia coercitiva las cinco semanas de
campaa area que llev a cabo la coalicin internacional contra las fuerzas iraques en
enero y febrero de 1991, antes de lanzar el asalto terrestre que liber Kuwait y derrot al
ejrcito de Sadam Hussein. Lo mismo sucede con la campaa area de la OTAN contra
Serbia en 1999. A pesar de que se produjo un empleo intensivo de la fuerza area (con
38.000 misiones de combate durante los dos meses y medio que dur la intervencin), la
seleccin de los objetivos a bombardear, las reglas de enfrentamiento tan exigentes que
asumi la Alianza y el hecho de que en algn momento se amenazase con recurrir a fuerzas
terrestres llevan a que algunos lo consideren como otro ejemplo de este tipo de diplomacia.
197
Que el Estado objeto de la diplomacia coercitiva no ceda en su empeo y se acabe

aceptando de facto la alteracin del statu quo.
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#
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Por tanto, el grado de xito o fracaso se mide en funcin de los resultados polticos
obtenidos y de la magnitud de la fuerza empleada. Cuanto mayor sea el nivel de violencia,

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que eviten un enfrentamiento y que satisfagan en mayor o menor medida a las partes implicadas.

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xito duradero.
El balance de la diplomacia coercitiva durante la Guerra Fra y los aos posteriores es

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al adversario y la aversin de ste a aceptar las demandas; circunstancias que lgicamente
variarn segn los casos. Pero aunque no exista una estrategia infalible, hay una serie de
elementos que, en caso de no cumplirse, reducen drsticamente las probabilidades de xito
(Jakobsen, 2007):
a) Amenazar con un empleo de la fuerza capaz, si es preciso, de derrotar militarmente al oponente. Al igual que sucede con la disuasin, para que la amenaza sea
creble debe ir acompaada de capacidades militares y determinacin poltica. Esta
primera condicin es crucial, hasta el punto de que, segn algunos autores, no se debe
recurrir a la diplomacia coercitiva si no se est dispuesto a ir a la guerra en caso de
La diplomacia coercitiva tiene xito cuando consigue que el Estado rival se detenga y
d marcha atrs en la accin poltica que motiv la crisis. Su fracaso puede materializarse
en dos posibles escenarios:

198
que el proceso fracase. Las amenazas y el uso limitado de la fuerza no resultarn convincentes si el gobierno rival considera que no irn seguidos de acciones militares de
mayor envergadura. Si lo que se pide del adversario es altamente valioso en trminos
polticos o econmicos, ste no dar su brazo a torcer a no ser que los costes asociados
$*+
+!
$
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"&
proporcionalidad entre el alcance y la naturaleza de los objetivos, por un lado, y el
grado de presin que se ejerce, por otro. En muchos casos, la eventual intervencin
armada deber ser capaz de alcanzar sus objetivos de manera rpida y con escasos
costes humanos y materiales; ajustada por tanto a las limitaciones que imponen las
sociedades de los pases con economas avanzadas al empleo de la fuerza militar (tal
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+|[$$$"
!++%+*
+!
$"
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resulta oportuno que la amenaza provenga de una coalicin internacional y que cuente
con respaldo legal (por ejemplo, en el marco de la OTAN y con aprobacin del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas).
b) Establecer un plazo lmite para el cumplimiento. Un ultimtum temporal desactiva tcticas dilatorias, genera sensacin de urgencia y hace creble la amenaza del uso de
la fuerza. Su ausencia puede ser interpretada como falta de voluntad poltica; y conviene
recordar que el coste poltico que entraa ceder a la coercin estimula el autoengao de
quienes son objeto de este tipo de diplomacia.
c) Asegurar que no habr nuevas demandas. Es muy difcil que los responsables
de un Estado acepten las demandas de la diplomacia coercitiva si consideran que abre la
puerta a sucesivas exigencias.
d) Ofrecer incentivos a cambio de cumplimiento. Los incentivos reducen la humillacin que supone ceder a exigencias y amenazas externas. Tambin favorecen que la
solucin a la crisis se interprete en trminos de reciprocidad y no en clave de suma cero (es
decir, ambos dan algo por algo, en lugar de que una parte gane y la otra pierda). La oferta

++"&++]+&
!%

muy poco, demasiado tarde o a cambio de mucho, ni mucho excesivamente pronto, o a
cambio de poco. Para ello es recomendable una estrategia de concesiones condicionadas
a la existencia de una reciprocidad real. Pero los incentivos no siempre son necesarios o,
sencillamente, posibles. Quien ejerce la coercin se puede negar a ofrecerlos para no premiar la alteracin del statu quo.
199
Cuadro 7. Diplomacia coercitiva y control de la escalada
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Las condiciones que se acaban de exponer no garantizan el xito de la diplomacia

coercitiva. Adems, en algunos casos es preciso sortear diversos obstculos que pueden
presentarse en un proceso de estas caractersticas (Jakobsen, 2008; Jentleson & Whytoc,
2005/2006):
a) @

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ca domstica al rgimen que experimenta la coercin. En tiempos de crisis o de guerra, la
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),

4556

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cerse con el control del territorio de Cachemira controlado por India.

455
a pesar de que hasta ese momento fuesen impopulares. Aunque se trate de una alteracin
objetiva del statu quo, las lites y amplios sectores la sociedad pueden pensar que su gobierno acta en defensa de intereses legtimos y, por tanto, percibirn la diplomacia coer

$+!
$
+$

&
para soportar los efectos de acciones militares limitadas.
b) La diplomacia coercitiva est abocada al fracaso si lo que se demanda es no slo
un cambio de poltica, sino de rgimen. En esas circunstancias, los gobernantes tratarn de
aferrarse a su posicin por miedo a verse privados del poder e incluso de su propia seguridad personal (es decir, a acabar como Slobodan Milosevic, Saddam Hussein o Muamar
`!|^$

+]++*$$+
objetivos tambin deben serlo. Las exigencias que afecten a la continuidad del rgimen,
$ !

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]+
$!

c) La correcta aplicacin de la diplomacia coercitiva requiere inteligencia de calidad
sobre el adversario. Al igual que sucede con el dilema de seguridad y la disuasin, el problema de la mente de los otros impide conocer con exactitud las motivaciones e intereses
de los decisores rivales. Del mismo modo, tambin se requiere inteligencia operativa sobre
los objetivos a atacar (blancos valiosos del adversario), de modo que una aplicacin limitada de la fuerza sea capaz de doblegar su voluntad o de abortar su lnea de accin poltica.
d) Que el adversario ofrezca objetivos susceptibles de ser atacados desde el aire
(centros de mando y control militares, infraestructuras crticas para la economa del pas,
instalaciones para la fabricacin de armas de destruccin masiva, etc.), algo que no es
del todo comn cuando la coercin se ejerce sobre pases escasamente desarrollados. Por
ejemplo, el rgimen talibn de Afganistn tras los atentados del 11 de septiembre de 2001.
d) `

cabo en un contexto de guerra civil"
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+%+
inicien un proceso de paz. La pluralidad de actores con intereses contrapuestos reduce la

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*&'$'&$&
con misiles de crucero) y complica los esfuerzos diplomticos.
e) @

das como, por ejemplo, dejar de apoyar a grupos terroristas (Pakistn con respecto a diferentes grupos yihadistas) o el desarrollo clandestino de programas de armas de destruccin
masiva (los casos de Irn o Corea del Norte).
Por tanto, aunque en teora la diplomacia coercitiva parezca una opcin rentable en
'$
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+
$
+$$
fuerza) y como una alternativa a la guerra, en la prctica constituye una estrategia arriesgada y difcil de aplicar con xito. Si el actor objeto de la coercin se niega a ceder, quien
456
Ideas clave
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"

statu quo.
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#

#
#

"
La exigencia de un cambio de rgimen excede las posibilidades de la
diplomacia coercitiva.

"
)
ejerce la diplomacia coercitiva se encontrar ante el dilema de aceptar de facto la poltica

de su oponente (con el descrdito que eso supondra de cara al futuro), o de seguir adelante
con la escalada hasta alcanzar la victoria militar. Por tanto, la decisin de embarcarse en
una aventura de estas caractersticas no debe tomarse a la ligera.

454
Para saber ms:

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+
!x'455}(( k
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!< 0 '
('6JJ}(,"
'3 (plomacy_
0 x
^k!'455}(0%%\=International Security, vol. 28, No. 4, pp. 44-84.
]y?'6JJK(+ 2 '3 (
' " 3 +*
Challenge for Theory and Practice, Londres, Macmillan.
] \'6J(Perception and Misperception in International Politics, Prince? Z ?
] \ '6JK( k
< = + %,
}5z6646}
] \'6JK4(< \ International Organizations, vol. 36, No.
2, pp. 357-378.
w]0'4565(+0 =\Contemporary Security Policy, vol. 31, No. 1, pp. 1-33.
< k'6J(*
)v zxZ ?
< '4565(*," '# # 'B,
( ' !
,
Nueva York, Palgrave MacMillan.
45;
www.armscontrol.org
_
~ # <

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'~<k(/
xxx
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z? /
armscontrolcenter.org
q k _ ?)/

www.cidcm.umd.edu/icb
<yq ?\q '<q?\q(/

www.sipri.org
Z
z ~ = % /
www.un.org/disarmament
Arms Control Association:
07
Armas nucleares y control de

armamento de destruccin masiva
Guillem Colom
Contenido

Introduccin
La evolucin de la estrategia nuclear
El escudo antimisiles
Otras armas de destruccin masiva
Desarme y control de armamento de destruccin masiva
45
Introduccin
El arma nuclear es el artefacto ms destructivo que nunca ha creado el hombre. Su

potencial radica en el aprovechamiento de la reaccin atmica entendida sta como la liberacin de la energa que procede del ncleo del tomo de un elemento radioactivo para
liberar enormes cantidades de energa. Tal reaccin atmica puede producirse mediante:
Fisin, o la ruptura de los ncleos de istopos radiactivos pesados como el uranio
+$+&$&+
!

+

!
++
$"+$! ]+]+
$+
235.
Fusin, un proceso mediante el cual dos istopos ligeros (hidrgeno, deuterio,
tritio o litio) se combinan en otro elemento ms pesado para liberar energa
+ ]+ $ ! + <
+ " +
plutonio 239. La reaccin por fusin genera extraordinarias cantidades de energa y
constituye la base de los ingenios termonucleares, cuyo funcionamiento se basa en
un proceso de ##.

!
$%+ +%
"
culados estos en kilotones (mil toneladas de trinitrotolueno [TNT], el explosivo convencional ms potente que existe), o en megatones (un milln de toneladas de TNT) para
el grueso del armamento termonuclear. En consecuencia, no parece extrao que Bernard
|++

!

$arma absoluta]+!$=hasta ahora, el propsito principal de nuestros militares ha sido el
de ganar guerras. De ahora en adelante, ser el de evitarlas. No pueden casi tener ningn
otro propsito til.
La evolucin de la estrategia nuclear

En julio de 1945, Estados Unidos realiz el primer ensayo atmico en el desierto
de Nuevo Mxico. Pocas semanas despus, lanzaba sendos artefactos nucleares sobre las
ARMAS NUCLEARES Y CONTROL DE ARMAMENTO DE DESTRUCCIN MASIVA
Este captulo se dedica al estudio del armamento de destruccin masiva. Para ello,
se analiza la evolucin de la tecnologa y la estrategia nuclear desde el ao 1945 hasta la
actualidad; se observa el desarrollo y viabilidad del escudo antimisiles para limitar los
efectos de un ataque nuclear; se describen brevemente otros armamentos de destruccin
$]+$
"&

|"!$"*$cional que regula su empleo y prohbe su proliferacin.

45K
ciudades japonesas de Hiroshima y Nagasaki. La devastacin provocada por esta arma

converta en irrelevante y obsoleto cualquier medio de combate existente y sus efectos
trascendan el mbito militar, puesto que el empleo del arma atmica alteraba cualquier
'
]+&!$$]+'
a su disposicin. En consecuencia, la bomba nuclear se convirti en una poderosa herramienta poltica que determinara las relaciones internacionales entre 1945 y 1991, puesto
que su posesin garantiz la disuasin y evit un enfrentamiento blico directo entre Estados Unidos y la Unin Sovitica.
Desde entonces, han sido varios los pases que se han dotado de este armamento con
el objeto de garantizar su capacidad disuasoria y reforzar su posicin relativa en el orden
internacional: Unin Sovitica (1949), Gran Bretaa (1952), Francia (1960), China (1964),
Israel (1969), India (1974), Pakistn (1998) y Corea del Norte (2006).
Cuadro 1. Los padres de la estrategia nuclear

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Los orgenes de la estrategia nuclear se encuentran estrechamente vinculados con las

teoras del poder areo (vase el captulo 5) desarrolladas durante la etapa de entreguerras
(1918-1939) e implementadas durante la Segunda Guerra Mundial (1939-1945). stas se
fundamentaban en el potencial de los bombarderos estratgicos para adentrarse tras las lneas enemigas y destruir sus centros de poder econmico, poltico, civil o industrial con el
!$$&
"*
%*
-
45J
En el plano prctico, entre 1945 y 1949 Estados Unidos goz del monopolio nuclear
y mantuvo su superioridad frente a la Unin Sovitica y China en nmero y calidad de sus
bombarderos. Esta situacin le garantizaba la supremaca estratgica en caso de desatarse
+
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Estados Unidos. Paradjicamente, la Unin Sovitica pareci mostrar una gran indiferencia respecto al potencial de la nueva arma a pesar de que Mosc haba iniciado su progra$+

+
+&
$
$
$$"
!
en el poder de su inmenso ejrcito y en el declive del capitalismo, Mosc mantuvo intacta
su estrategia convencional para invadir Europa en caso de desatarse una Tercera Guerra
Mundial, a la vez que apoyaba los movimientos comunistas en distintos puntos del globo
(Calduch, 1991).
Cuando en 1949 la Unin Sovitica deton su primera bomba atmica, Estados Unidos constat la necesidad de adaptar su estrategia nuclear al nuevo escenario que se acababa de imponer (Brodie, 1959). Por un lado, para conservar su superioridad atmica, aceler
el desarrollo de los ingenios termonucleares, mucho ms devastadores que los artefactos
! ""$&%
$+$"
construy una fuerza convencional capaz de medirse con el ejrcito rojo y garantizar la
seguridad de los aliados europeos y asiticos. Washington plante una nueva estrategia de
empleo del arma nuclear: la represalia masiva, que ofreca una disuasin fuerte con un
coste poltico, estratgico, militar y econmico aceptable (Freedman, 1981).
!
$
+lles, la represalia masiva comportara una respuesta instantnea en cualquier punto del
planeta y con todos los medios disponibles frente a cualquier agresin enemiga. La determinacin estadounidense por responder de forma desproporcionada debera disuadir a
la Unin Sovitica de iniciar cualquier accin armada, puesto que toda provocacin por
muy limitada que sta fuera supondra un ataque nuclear total. La doctrina fundamentada
en el empleo masivo de armas nucleares deba permitir a Washington reducir el gasto en
defensa sin descuidar los compromisos con sus aliados, ya que cualquier accin limitada
sovitica en los continentes europeo o asitico desatara una respuesta nuclear.
sario sin requerir una larga y costosa campaa militar. La Segunda Guerra Mundial demostr que estas proclamas eran exageradas, puesto que las campaas areas sobre Alemania
y Japn perturbaron el normal funcionamiento de ambos pases pero no consiguieron su
capitulacin. Sin embargo, tras observar la devastacin causada por las dos primeras bombas atmicas en Hiroshima y Nagasaki, los estrategas occidentales concluyeron que estos
artefactos eran lo que necesitaba el poder areo para conseguir sus aspiraciones. Y al esti$]+$+
+$!&$&'
"
+
$
!
$$$"|

465
Los aliados de Washington acogieron con gran satisfaccin la iniciativa porque vinculaba su seguridad nacional al paraguas nuclear norteamericano. Sin embargo, eran muchos los estrategas estadounidenses que recelaban de las implicaciones de la represalia
masiva para su propia seguridad, pues a causa de una crisis limitada en Europa podran
verse envueltos en una guerra nuclear total (Kissinger, 1957).
Sin embargo, la detonacin del primer artefacto termonuclear sovitico en 1955, el
*$+$'!
"++$$&lstico intercontinental (ICBM) en 1959 y la revelacin de su estrategia militar en 1962
convirtieron esta doctrina en obsoleta, puesto que en ese preciso instante Mosc no slo
dispona de la tecnologa y los medios para lanzar armas atmicas a distancias intercon"]++$
!$$]+++

+++

!
&]+ _'tica ya estaba en condiciones para realizar un ataque nuclear con misiles contra Estados
Unidos, para el cual no exista ningn tipo de defensa y cuya nica respuesta posible era
un contrataque nuclear.
En conclusin, la represalia masiva tuvo una limitada efectividad prctica. Y es que,
por un lado, la amenaza de responder de forma desproporcionada a cualquier agresin sovitica era difcilmente creble y paralizaba la accin diplomtica. Por otro lado, una vez
Mosc despleg los primeros misiles capaces de alcanzar Norteamrica, se observ que la
accin ms racional para evitar cualquier represalia masiva era realizar un ataque nuclear
preventivo contra Estados Unidos para acabar con su arsenal nuclear e imposibilitar cualquier tipo de represalia (Baylis y Garnett, 1992).
Durante esta etapa, Washington y Mosc mantuvieron un Estado de alerta continuo
que posibilitaba tanto el lanzamiento de un ataque nuclear preventivo como el estallido de
una guerra por error. Ello coincidi con el aumento del nmero y poder destructivo de sus
arsenales, el lento desarrollo de las defensas antimisil, el temor que despertaba un ataque
+
+&

$+
!
&%
]+
tendra para la Humanidad una guerra nuclear total. Todos estos factores mediaron para
que los estrategas militares y las lites polticas de ambas potencias constataran que el
empleo de estos ingenios deba restringirse a casos realmente excepcionales, pero que la
amenaza deba continuar siendo creble (Nolan, 1989).
En consecuencia, la disuasin se convirti en el elemento que marcara la relacin
$&+

+!

de paz que se vivi durante la Guerra Fra (Davis y Gray, 2005).
Todos estos elementos comportaron la introduccin de la
&!. Planteada inicialmente por el general Maxwell D. Taylor para superar la represalia masiva, dicha
doctrina fue instaurada en el ao 1961 por el presidente John F. Kennedy y mantuvo su

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211
los arsenales nucleares de ambas superpotencias hasta niveles racionales () y la
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$$$$+
opciones selectivas).

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$
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+
europea y posibilitar una guerra nuclear limitada entre la Alianza Atlntica y el Pacto de

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# &]+
grandes cambios en la estrategia estadounidense:
$

!+$&+

Integrar en los planes de operaciones armamento nuclear tctico. ste permitira
multiplicar el poder de las fuerzas convencionales sin incrementar excesivamente el
!
%
Desarrollar una trada nuclear que proporcionase mltiples opciones de respuesta
y reforzara la disuasin nuclear.
El desarrollo de esta estrategia coincidi con el comienzo de un clima de distensin
entre ambas superpotencias. Ello facilit el restablecimiento de relaciones diplomticas
entre ambos pases y condujo a los primeros acuerdos de regulacin del armamento nuclear y de sus vectores de lanzamiento.
^
!+
$ + ++
+ # &
discurran en paralelo al aumento del arsenal nuclear de ambas superpotencias. El incremento en el nmero y potencial destructivo de los artefactos atmicos planteaba una nueva

"+]+$+&
$&+%+
#

nuclear pasaba por realizar un ataque preventivo con todo el arsenal nuclear, con la esperanza de destruir las fuerzas atmicas del adversario y as imposibilitar cualquier contrataque. En consecuencia, los blancos ms rentables para un ataque de estas caractersticas
no seran objetivos blandos como las industrias o las ciudades del adversario (que podran
ser destruidas en ataques posteriores), sino sus silos de misiles y sus bases de bombarderos
(Freedman, 1981).
^+# &%+$& +$$

nes que, proporcionadas a la agresin sufrida, permitieran controlar la escalada blica. La
adopcin de esta doctrina no slo ofreca al presidente de Estados Unidos varias opciones
de respuesta militar, sino que dejaba espacio a una escalada graduada que superaba el automatismo implcito de la represalia masiva.

212
Cuadro 2. Glosario
Misil Balstico Intercontinental
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213
Bombardero estratgico
Trada nuclear

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Vehculo de Reentrada Mltiple e Independiente (MIRV)

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Misil de Crucero
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Posiblemente, el misil de crucero ms conocido es el Tomahawk estadounidense.

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hasta la actualidad.
En un primer momento, ambas superpotencias intentaron proteger sus fuerzas nucleares acorazando los silos subterrneos, protegiendo los hangares areos y dispersando
los arsenales contra un hipottico primer golpe enemigo, tratando de garantizar as su capacidad de contrataque. Sin embargo, estas medidas pasivas proporcionaban una limitada
solucin, puesto que tenan un escaso poder disuasorio. La clave radicaba en alcanzar una
situacin que garantizara la capacidad de respuesta nuclear y convirtiera en improbable
e irracional cualquier ataque preventivo. En otras palabras, el objetivo era que ninguna
de ambas superpotencias gozara de ventaja para lanzar un ataque nuclear y as lograr una
+

#
&
La solucin a este problema se concret en el desarrollo de una capacidad de respuesta efectiva mediante el incremento y dispersin de los arsenales para evitar que un ataque
preventivo destruyera toda la fuerza nuclear; el desarrollo de mecanismos de represalia
instantnea lanzamiento en alerta y lanzamiento en ataque para iniciar el contrataque
antes de que los misiles enemigos alcanzaran sus objetivos; y la construccin de nuevos
vectores capaces de transportar el arma nuclear. Y para plasmar la capacidad de contragolpe, todas las fuerzas que hubieran sobrevivido al primer ataque, ms los elementos espec!
$*&
$_^{"

mediante un ataque contravalor orientado a la destruccin de los centros econmicos,
polticos y de poblacin enemigos.
Aunque en un plano prctico este escenario posiblemente no se habra concretado,
desde una perspectiva terica las fuerzas de contragolpe garantizaban la estabilidad de la
disuasin y permitan a Estados Unidos y tambin a la Alianza Atlntica mantener la
declaracin de no ser el primer pas en cruzar el umbral nuclear (No First Use) en caso de
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215
Cuadro 3. El contragolpe y la doctrina de no ciudades
Robert S. McNamara
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Cuando los arsenales nucleares de ambas superpotencias alcanzaron la paridad, sus

fuerzas nucleares se organizaron en una trada que garantizaba la capacidad de contragolpe y la disuasin unilateral dej paso a la disuasin mutua, se alcanz un punto de
equilibrio estratgico basado en la Destruccin Mutua Asegurada (MAD, en sus inicia '| _< +
" + '

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+

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inevitablemente, la destruccin (estimada en un 50-70% del tejido industrial y un 3340% de la poblacin) de ambos contendientes. El equilibrio del terror disuadira a las
superpotencias de iniciar una guerra nuclear, puesto que ni Washington ni Mosc seran
tan irracionales como para lanzar un ataque preventivo sabiendo que ellos tambin seran destruidos.
Aunque efectiva para garantizar la disuasin mutua y mantener la estabilidad global, la MAD no satisfaca a ninguna de las dos superpotencias, por lo que desde el primer
instante buscaron erosionar dicha doctrina mediante iniciativas como la construccin
de escudos antimisiles que protegieran el territorio nacional frente a los misiles atacantes, cambios en las estrategias de empleo de las armas nucleares, o doctrinas militares
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+
#
+

generalizado. Sin embargo, ninguna de esas iniciativas consigui superar la MAD, que
mantuvo intacta su capacidad disuasoria hasta la cada del imperio sovitico (Baylis y
Garnett, 1992).
El primero de los intentos para superar el equilibrio del terror tuvo lugar en Europa.
Y es que despus de vincular la seguridad europea al paraguas nuclear norteamericano, la
Alianza Atlntica adopto la defensa adelantada|
!*%
2

/
/

216
del territorio alemn frente a un hipottico ataque del Pacto de Varsovia, y la complement
con la
&! (1967) para ampliar la credibilidad de la disuasin y limitar el
impacto que podra tener para Estados Unidos una guerra en Europa.
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Defensa directa convencional. Ello requera que la Alianza Atlntica se dotara
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+!

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resistencia en las regiones avanzadas.
Escalada deliberada. En este nivel se emplearan armas nucleares tcticas para
multiplicar el poder de las fuerzas convencionales y como advertencia al Pacto de
Varsovia del riesgo de escalada hacia una guerra nuclear.
Respuesta generalizada. Este ltimo escaln comportara el empleo de las fuerzas
nucleares estratgicas anglo-americanas y abrira paso a una guerra total.
Sin embargo, dicha estrategia no complaca ni a los socios europeos ni tampoco a
los estadounidenses, que teman tanto la devastacin que provocara una guerra en sue+
$%
+
+
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dcada de 1960 la Alianza intent adaptar su estructura de fuerzas a un campo de batalla

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#
+

(Kagan, 2006).
Por su lado, la Unin Sovitica tambin trat de superar este callejn sin salida
donde una accin limitada en Europa podra provocar una escalada blica de consecuencias imprevisibles. Por esta razn, los esfuerzos de Mosc se centraron en elaborar planes de operaciones que permitieran al Pacto de Varsovia tomar posiciones
estratgicas en suelo aliado antes de que la Alianza Atlntica pudiera responder con
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explotaran el temor estadounidense de verse envueltos en una guerra nuclear total por
una crisis europea.
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Unin Sovitica plante una arriesgada estrategia para permitir que el Pacto de Varsovia
invadiera Europa sin que la OTAN pudiera responder con armamento nuclear. Ello se lograra mediante grandes ofensivas convencionales que deberan penetrar rpida y profundamente en el territorio aliado, lo que neutralizara la opcin nuclear y brindara a Mosc
una indiscutible victoria estratgica.
El planteamiento minaba tanto la escalada blica como la disuasin nuclear, pilares
de la estrategia aliada para mantener el statu quo en Europa. Ante esta situacin, la OTAN
+
$+%+*

$!
+
+
++-
217
Originaron importantes debates acerca de la posibilidad de aprovechar el potencial

tecnolgico occidental para equilibrar la superioridad cuantitativa del Pacto de
Varsovia sin recurrir al arma nuclear.
Sentaron las bases del Plan Rogers, un ambicioso proyecto para incrementar y
modernizar los medios convencionales aliados.
Desembocaron en la doctrina de ataque a los segundos escalones (Follow-On
Forces Attack, FOFA) para destruir las fuerzas de apoyo del Pacto de Varsovia en un
#

La segunda de las iniciativas para superar el estancamiento estratgico provocado
por la MAD arranc en 1979, cuando la Unin Sovitica despleg en su frontera occidental Misiles Balsticos de Alcance Intermedio (IRBM) RT-21M, capaces de batir
cualquier punto del continente europeo. Basada en el supuesto de que Washington no
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para impedir cualquier respuesta aliada, esta arriesgada maniobra pretenda expandir la
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no poda ofrecer ninguna rplica creble al desafo porque su estrategia todava se basaba
en el paraguas nuclear estadounidense. En consecuencia, mientras la OTAN se debata
sobre cmo responder a esta provocacin, Estados Unidos desplegaba en suelo europeo
sus misiles Pershing II armados con ojivas nucleares, lo que provoc enormes protestas

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euromisiles!*
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+$!$
Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio, que propona la eliminacin total
de este tipo de armas.
yendo el principio de no ser la primera en cruzar el umbral nuclear (No First Use) por no
traspasarlo de manera precipitada (No Early First Use), para as incrementar su capacidad
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218
Cuadro 4. Tipologa de armamento nuclear

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Un arma nuclear estratgica

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Un arma nuclear de teatro
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Las armas nucleares tcticas se desarrollaron para incrementar el poder

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El tercer intento para superar la MAD se produjo en 1980, cuando el presidente Jimmy
Carter present la doctrina de opciones selectivas. Concebida por el secretario de Defensa
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la contradiccin de amenazar con armas nucleares en un escenario de paridad nuclear y Des+
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que no escalara hacia una guerra nuclear total mediante la conduccin de ataques nucleares
limitados como prevencin o respuesta a una agresin sovitica contra los centros de poder y las fuerzas militares enemigas. Encaminada a recuperar la dialctica de la disuasin,
la doctrina de las opciones selectivas pretenda garantizar la credibilidad de la amenaza es+"

#
"
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ponerse a su hipottica destruccin. En otras palabras, las opciones selectivas eran la clave
para triunfar en una guerra nuclear manteniendo, en ltima instancia, la MAD (Jervis, 1984).
219
Con la cada del Teln de Acero desapareci el riesgo de una guerra global entre Estados Unidos y la Unin Sovitica. Ello comport grandes reducciones y nuevos controles
+

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dividendos de la paz"%$
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+$bre estratgica e incrementar la estabilidad global (Burns, 2009).
En esta coyuntura, la teora nuclear fue paulatinamente arrinconada del anlisis estratgico internacional y el concepto de disuasin mnima o la posesin de una capacidad de
+!

$
+
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las doctrinas nucleares de los pases que mantenan unos niveles de fuerza superiores a los
necesarios para garantizar este nivel de disuasin. No obstante, los mayores temores de la comunidad internacional no se relacionaban con la disuasin, sino con la dispersin del arsenal
nuclear sovitico (originalmente repartido entre Rusia, Ucrania, Kazajstn y Bielorrusia), su
%+

!
"$!&+ $
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(se tema que pudieran producirse detonaciones accidentales, no autorizadas o intencionales)
y nuevos indicios de proliferacin nuclear (lo que pona en duda el rgimen internacional
de no-proliferacin y acababa con la esperanza de la comunidad internacional de lograr un
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A mediados de la dcada de 1990, el arsenal nuclear sovitico volvi a manos rusas,
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control, y la seguridad nuclear rusa experiment una notable mejora. Sin embargo, el
deterioro del rgimen de proliferacin nuclear ya era una realidad: Pakistn estaba a punto
de obtener el arma atmica y Corea del Norte e Irn estaban desarrollando sendos programas nucleares para uso militar. Aunque estas transformaciones en el entorno de seguridad

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debates acerca de la miniaturizacin de los ingenios nucleares tcticos para batir objetivos
altamente protegidos, la conveniencia de desarrollar escudos antimisiles para garantizar la
proteccin frente a ataques con misiles o el inters por reducir los arsenales nucleares de
ambas potencias.
Para ser viable, dicha doctrina requera la elaboracin de un catlogo de opciones de

respuesta nuclear limitada y la adquisicin de vectores capaces de conducir ataques contrafuerza de precisin (Kagan, 2006). Durante la presidencia de Ronald Reagan (1981-1989)
se plasmaron en el establecimiento de la Seleccin de Objetivos para el Empleo de Armas
Nucleares (NUTS), la entrada en servicio de nuevos sistemas de armas (el ICBM Peacekeeper, el SLBM Trident, el misil de crucero Tomahawk o el bombardero estratgico B-1
Lancer) y el impulso a la Iniciativa de Defensa Estratgica (SDI), un ambicioso sistema
de defensa antimisil que prometa salvaguardar el territorio estadounidense frente a cualquier ataque enemigo, alterando as el equilibrio del terror y reforzando la doctrina de las
opciones selectivas. Estos principios constituiran el ltimo aporte a la dialctica atmica
++
+!`+

445
Finalmente, desde el cambio de siglo se han sucedido varios hechos que, con toda
probabilidad, darn lugar a un entorno nuclear ms complejo y motivarn enormes cambios en la doctrina, teora, estrategia y disuasin nuclear (Sagan y Waltz, 2002). En este
sentido, puede que los ms destacables sean los que a continuacin se detallan:
El desarrollo de la Defensa de Misiles Balsticos estadounidense, su retirada del
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Los esfuerzos de la Alianza Atlntica por dotarse de un sistema antimisil anlogo
al estadounidense.
El progresivo deterioro del rgimen internacional de no-proliferacin motivado
por el acceso de nuevos pases al selecto club atmico.
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+
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+

de doble uso.
El esfuerzo de Irn por dotarse de ingenios nucleares y la prospectiva de un
entorno de disuasin multipolar en Oriente Medio.
El temor de que un actor no-estatal acceda al arma atmica y la imposibilidad de
mantener la disuasin nuclear tradicional para hacer frente a esta amenaza.
^
!+
+
+

!$+vo Tratado para la Reduccin de Armas Estratgicas_[|]+
$!minuir el tamao de los arsenales estratgicos de las dos grandes potencias atmicas y
mantener su statu quo presente y futuro. Sin embargo, tras esta norma se esconden dos
grandes visiones contrapuestas sobre el valor de los regmenes internacionales, la utilidad
del arma nuclear y la naturaleza de la disuasin. Por un lado, la estadounidense y occidental se fundamenta en unos cuestionados regmenes internaciones y concibe la reduccin del
armamento atmico como un medio para incrementar la estabilidad internacional, prima
la disuasin estratgica convencional y desvirta la disuasin al concebir el arma nuclear
solamente como una herramienta de ltimo recurso. Por el contrario, la visin rusa y nooccidental parece relativizar el valor de estos tratados, aprecia el valor del arma atmica
como garante de la estabilidad internacional, integra los ingenios tcticos y estratgicos
en sus planes operativos y mantiene una disuasin fuerte al sostener que cualquier ataque
convencional masivo podr responderse con armamento nuclear.
En conclusin, en los prximos aos es probable que asistamos al progresivo deterioro del rgimen internacional de no-proliferacin, la emergencia de nuevos poderes nucleares y el surgimiento de un entorno de disuasin multipolar. Ello comportar la revisin

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revitalizacin de la teora y la estrategia nuclear.
221
Cuadro 5. Otras doctrinas nucleares
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unilateral estadounidense.
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adaptado los grandes principios de estas doctrinas a su realidad particular. No obs"#

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Ideas clave
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armamento nuclear.
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contendientes.
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El escudo antimisiles
La bsqueda de frmulas para destruir los misiles durante su trayectoria antes de que estos puedan alcanzar sus objetivos es tan antigua como el mismo cohete guiado. Sin embargo,
batir un pequeo objetivo desplazndose a gran altura y a varias veces la velocidad del so
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En trminos generales, los sistemas antimisil pueden dividirse en varias categoras (estratgicos, de teatro o tcticos), dependiendo del rea que protegen y la amenaza que afrontan. A pesar de que hoy en da se estn integrando los distintos modelos para incrementar su
!

+
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solamente se expondr la evolucin de los sistemas estratgicos (orientados a la proteccin
del territorio nacional frente un ataque con ICBM o SLBM), puesto estos constituyeron uno
de los elementos fundamentales de la dialctica nuclear durante la Guerra Fra.
Inicialmente, el desarrollo de un sistema capaz de destruir los misiles balsticos enemigos
buscaba reducir los daos causados por un ataque nuclear. Sin embargo, ste evolucion progresivamente hasta convertirse en una solucin a la MAD mediante la degradacin de la capa-
223
Los orgenes de los sistemas antimisil se remontan a los primeros aos de la Guerra
Fra, cuando las dos superpotencias comenzaron a experimentar con artefactos capaces de
destruir los ICBM en el aire. Al principio, los sistemas combinaban equipos de deteccin
con cohetes armados con ojivas nucleares preparadas para detonar tanto fuera como dentro
de la atmsfera terrestre, destruyendo los misiles atacantes.
Durante la dcada de 1960, la Unin Sovitica present el sistema antimisil >3Q
Aldan, desplegado en los alrededores de Mosc para defender la capital del pas frente a
un ataque con ICBM. Declarado operativo en 1971, el sistema se mantuvo activo hasta la
dcada de 1990, cuando fue sustituido por otro modelo ms moderno. Por otro lado, Estados Unidos present tres grandes proyectos (Defender, Sentinel y Safeguard), de los cuales
solamente el ltimo entr en servicio en 1975 para defender los silos de misiles balsticos
de la base area de Grand Forks (Dakota del Norte). No obstante, fue desactivado al poco
$+$

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Y es que el mayor problema que deban afrontar los sistemas antimisil era, precisamen"+
$!

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de los cohetes atacantes si el resto alcanzaban sus objetivos. En este sentido, no es extrao
que Washington manifestara que su proyecto se orientaba hacia Beijing (que dispona de
varias decenas de misiles capaces de alcanzar a Estados Unidos) y no contra Mosc, que con
un millar de ICBM hubiera podido arrasar el pas sin ningn tipo de problema.
Si ya era difcil destruir un misil equipado con una nica ojiva de guerra, interceptar
un cohete que montara MIRV era virtualmente imposible, puesto que cada sistema debera
localizar y batir todas las cabezas lanzadas por el misil. En otras palabras, las ojivas mltiples convirtieron los sistemas antimisil en irrelevantes y obsoletos (Baucom, 1992).
Este conjunto de problemas tcnicos, econmicos y estratgicos ocasionaron la sus

$ % $ %
!$
ABM (1972), que limitaba a dos el nmero de emplazamientos que podan ser protegidos
por tales sistemas. En 1974 se redujo a un nico punto por pas, por lo que la Unin Sovitica mantuvo su sistema cerca de Mosc y Estados Unidos el tambin mencionado en
la base area de Grand Forks. El compromiso se acompa del Acuerdo Provisional para
la Limitacin de Armas Estratgicas Ofensivas (1972) que limitaba el nmero de vectores
intercontinentales que podan poseer ambas superpotencias. En consecuencia, los acuerdos
y el despliegue de los primeros misiles balsticos equipados con MIRV reforzaron el equilibrio del terror durante la dcada de 1970 (Freedman, 1981).
cidad de segundo golpe sovitico y el inicio de la opcin nuclear limitada (opciones selectivas)
o la ejecucin de un nuevo contrataque nuclear (tercer golpe) estadounidense. En la actualidad,
estos sistemas pretenden proteger el territorio frente a un ataque limitado con misiles.

224
En la dcada de 1980 se volvera a tratar de superar el estancamiento estratgico que

suscitaba la MAD con la implementacin de las opciones selectivas y el desarrollo de la Iniciativa de Defensa Estratgica (SDI), popularmente conocida como Guerra de las Galaxias.
Formulada en 1983 por el presidente estadounidense Ronald Reagan, la SDI era una
iniciativa ambiciosa enfocada a proteger el territorio nacional frente a un ataque masivo
con misiles, convirtiendo en impotente y obsoleto el arsenal sovitico y alterando el frgil
equilibrio que exista entre ambas superpotencias a favor de Estados Unidos. El proyecto
se fundamentaba en el desarrollo de una pltora de sistemas terrestres, areos y espaciales

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prcticamente inexpugnable frente a cualquier ataque.
La SDI fue duramente criticada, tanto por sus astronmicos costes como por las limitaciones tecnolgicas de la poca, incapaces de proporcionar los satlites, sensores, sistemas de comunicaciones y armas que requera. Tambin despert enormes temores entre la
comunidad estratgica americana, ya que poda inducir a que Mosc realizara un primer
golpe antes de la entrada en funcionamiento del proyecto (Quinlan, 2009).
Aunque pronto se demostr que era imposible crear un escudo impenetrable que protegiera el pas de un ataque nuclear masivo, la SDI permiti a Estados Unidos recuperar una
iniciativa poltica perdida durante la Guerra de Vietnam, a la vez que arrastr a la Unin
Sovitica a una carrera tecnolgica y militar que su dbil economa fue incapaz de soportar.
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cancelada y sustituida por otro sistema menos ambicioso y ms acorde con la realidad
estratgica de la inmediata posguerra fra: la Proteccin global frente ataques limitados
(GPALS). El nuevo proyecto buscaba proteger el territorio americano contra lanzamientos
accidentales, no-autorizados o deliberados de un mximo de 200 misiles balsticos procedentes de los arsenales nucleares ex-soviticos o de China, mientras proporcionaba una
defensa de zona a las fuerzas desplegadas en el exterior.
La GPALS se mantuvo formalmente activa hasta 1996, cuando fue sustituida por la
Defensa Nacional de Misiles (NMD), orientada a la proteccin del territorio americano
frente a un ataque accidental, no-autorizado o deliberado de entre cinco y veinte misiles
balsticos procedentes de Corea del Norte. Este proyecto basado en sistemas terrestres
y navales capaces de interceptar a los cohetes enemigos durante la fase intermedia de su
vuelo fue integrado dentro del actual escudo antimisiles y declarado operativo en 2006.
En el ao 2001, el presidente George W. Bush anunci el desarrollo de una Defensa de
Misiles Balsticos (BMD) capaz de proteger a Estados Unidos, a sus fuerzas desplegadas y a
los pases aliados ante un ataque limitado procedente de Irn o Corea del Norte, y en un futuro
cubrir un mayor nmero de amenazas hasta conseguir un escudo antimisiles de alcance global.
A diferencia de su predecesora, la BMD integra en un nico sistema la NMD (orientada a la
proteccin del territorio) y la Defensa de Misiles de Teatro (TMD) (dirigida a la defensa de las
225
fuerzas desplegadas) para destruir, mediante una amplia gama de sistemas terrestres, embarcados, areos y espaciales, los misiles enemigos en todas las fases de su vuelo.
Adems, la construccin del escudo antimisiles provoc enormes controversias entre la

comunidad internacional, especialmente despus de que en el ao 2007 Washington cerrara un
acuerdo para instalar una estacin de seguimiento por radar en la Repblica Checa y una base
de misiles en Polonia. Por un lado, China y Rusia consideraban que el sistema se diriga contra
ellas y que su despliegue alterara el equilibrio estratgico entre estos tres pases, lo que comport la aceleracin del programa de misiles antisatlite chino y la suspensin rusa de varios
tratados de limitacin de armamento. Por otro lado, los socios europeos y aliados mostraron
enormes reservas en relacin a la utilidad prctica del escudo y censuraron a Polonia y a la
Repblica Checa por albergar elementos del mismo sin consultarlo con el resto del continente.
En la actualidad, la mayora de los sistemas que componen el escudo antimisiles todava se hallan en fase de desarrollo, y los que han sido desplegados poseen una operatividad
limitada o su efectividad es menor de la esperada. Sin embargo, el cambio de signo poltico
$ +

{!]+
+ra de este sistema, reducirse su nivel de ambicin y retirarse los equipos del suelo europeo. El
tiempo determinar el destino y el nivel de ambicin del escudo antimisiles estadounidense
en un momento en el que China ha ensayado con xito sus sistemas antisatlite, Rusia est
desarrollando nuevos misiles capaces de atravesar las defensas antimisiles, la Alianza Atlntica ha acordado dotarse de un escudo antimisil similar al estadounidense, Corea del Norte
est intentando obtener vectores de largo alcance e Irn est buscando el arma atmica.
Ideas clave
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El desarrollo de un proyecto de estas caractersticas requera enmendar el Tratado

ABM. Para ello, a mediados de la dcada de 1990 Washington ya haba entablado conversaciones con Mosc sin xito; y en el ao 1999 las Naciones Unidas haban instado al pas
a abandonar sus planes para construir un escudo antimisiles. En consecuencia, la negativa
rusa a revisar el acuerdo y la voluntad de George W. Bush por implementar el proyecto
comportaron la retirada estadounidense del Tratado ABM y el desarrollo de la BMD.

226
Otras armas de destruccin masiva

Aunque la bomba atmica es el arma ms devastadora, formalmente no constituye el
nico ejemplo de armamento de destruccin masiva (ADM). Y es que bajo esta denominacin se incluyen todas aquellas armas de naturaleza indiscriminada y con un elevado poder
destructivo sobre las infraestructuras o los seres vivos. Ello ha motivado que dentro de esta
categora tambin se incluyan los ingenios qumicos y biolgicos y, ms recientemente, los
radiolgicos.
Un arma qumica engloba cualquier sustancia qumica inorgnica (en Estado slido,
]+"$|+
&$!$&+
efectos txicos sobre las personas, los animales o las plantas. A pesar de que el empleo de
]+$
!$ [

"$mas qumicas modernas surgieron en el siglo /;/ y tuvieron su bautismo de fuego durante
la Primera Guerra Mundial. Desde entonces, y a pesar del Protocolo de Ginebra (1925),
que prohiba expresamente el empleo de armamento qumico y bacteriolgico aunque no
su experimentacin, produccin, almacenamiento o transferencia, estas sustancias continuaron formando parte de los principales arsenales blicos del mundo y se usaron de
manera limitada en varias ocasiones que comprenden desde la Guerra del Rif (1911-1927)
a la Guerra Irn-Irak (1980-1988), sin olvidar los ataques en el metro de Tokio realizados
por la secta Aum Shinrikyo (1995).
Desde la Guerra Fra hasta fechas muy recientes, muchos pases especialmente en el
Tercer Mundo se dotaron de grandes arsenales qumicos. Su fcil obtencin y bajo coste
de produccin se combinaba con un elevado potencial destructivo y una gran capacidad
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$&]+$]+$
%+
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&$& $
&[+]+%

!mado la Convencin sobre Armas Qumicas (1993), que prohbe su desarrollo, produccin,
$
+"

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+&$]+$

de gran toxicidad. Adems, con la tecnologa actual sera posible construir nuevos sistemas
capaces de transportar y diseminar estas sustancias con mayor efectividad que antao (tradicionalmente se han empleado bombas, proyectiles de obs, ojivas de misil o tanques con
aerosoles dispersados a baja altura por aeronaves), puesto que las condiciones atmosfricas
y su forma de dispersin constituyen los principales condicionantes de la efectividad del
armamento qumico (Davis y Gray, 2005).
"+]+

!

&
permitiran disear armas qumicas altamente destructivas, es harto improbable que nin< *
%$

X" ]+ !

Convenio sobre Armas Qumicas evada los regmenes internacionales y desarrolle este
tipo de sustancias. El potencial destructivo del armamento convencional y la precisin de
sus vectores, la discutible utilidad de los ingenios qumicos en el campo de batalla y sus
227
Cuadro 6. El armamento qumico binario

=

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"

"

armas qumicas binarias, compuestas por dos

"

&

de estos productos, sino tambin los haca menos detectables.
$$]+$

!
+persistencia o el tiempo en que el
agente txico permanece activo tras su diseminacin. En consecuencia, mientras los agentes
no-persistentes pierden su efectividad transcurridas unas horas y presentan riesgos por inhalacin, los agentes persistentes tienden a permanecer activos durante periodos ms largos,
complicando su descontaminacin y presentando grandes peligros al contacto fsico.
Dependiendo de su composicin y los efectos que provocan sobre los seres vivos, el
$$]+$
+
!
+%$=
Agentes nerviosos, que afectan al sistema linftico, respiratorio o neuronal y

$+!
$
Agentes sanguneos" ]+ !

+
provocan un fallo generalizado en el organismo.
> , que provocan quemaduras en la piel y graves problemas en
el sistema respiratorio.
Agentes pulmonares, $
!

sistema respiratorio.
Agentes paralizantes, que provocan alteraciones transitorias en el sistema
nervioso.
Agentes irritantes (gases lacrimgenos), que provocan alteraciones o irritaciones
en las vas respiratorias y en las mucosas nasales y oculares.
posibles efectos colaterales, las consecuencias polticas que provocara su utilizacin y el

$+$$
+]+'
&!
'
vocado por su empleo. Sin embargo, no debe descartarse que en un futuro, pases en vas
de desarrollo u actores no estatales empleen agentes qumicos relativamente complejos
!$
"%+$"|

228
Agentes ecocidas, que destruyen la vegetacin y contaminan las tierras de cultivo.

Junto con los agentes incendiarios y explosivos, los agentes ecocidas no se hallan
regulados por la Convencin sobre Armas Qumicas.
Cuadro 7. En qu se diferencian las armas qumicas y biolgicas
de las armas convencionales?
Z

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explosivos convencionales.
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convencionales.
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)

Un arma biolgica abarca cualquier agente infeccioso (bacteria, virus, rickettsia,

|+
&$!$&+%
gnicos sobre las personas, animales o plantas. Aunque la utilizacin de sustancias infecciosas como herramienta blica existe desde tiempos inmemoriales, el armamento biolgico moderno surgi a principios del siglo //

!

$
$
&$

"!$Protocolo de
Ginebra (1925) que prohiba el uso de armas qumicas y bacteriolgicas, estas sustancias
no slo vieron incrementada su letalidad, potencial estratgico y presencia en los arsenales
militares de todo el mundo, sino que tambin fueron empleadas de manera muy localizada
durante la Guerra Sino-Japonesa (1937-1945), la Segunda Guerra Mundial (1939-1945) o
#
|"]+

+
estadounidenses realizados en 2001.
^ &
& !$
la Convencin sobre Armas Biolgicas (1972), que prohiba su investigacin, almacenamiento y empleo e instaba a eliminar los arsenales existentes y sus vectores de lanzamien-
229
En un plano prctico, probablemente el mayor riesgo que presentan los agentes bio

!
+
"+
$
+
posibles efectos. A diferencia del armamento nuclear o qumico, donde el tiempo constituye un factor de amortiguacin de sus efectos letales, en las armas biolgicas el paso
del tiempo puede propiciar la reproduccin y propagacin de la pandemia, puesto que los
seres vivos y las condiciones atmosfricas actan como vehculos transmisores de las enfermedades. Adems, es posible sintetizar varias cepas distintas de cada agente infeccioso,
utilizar mltiples medios para su liberacin y propagacin o emplear este tipo de sustancias para atacar una amplia variedad de objetivos. Todo ello se combina con el coste de
las defensas activas, la imposibilidad de mantener defensas pasivas para toda la gama de
posibles contingencias, el lapso temporal necesario para aislar la infeccin y proteger a la
poblacin o la psicosis pblica que podra generar un ataque. Estos elementos convierten
al armamento biolgico en una poderosa arma de destruccin masiva y una peligrosa herramienta del terror (Cirincione, Wolfsthal & Rajkumar, 2005).
Finalmente, el armamento radiolgico constituye el ms reciente y discutible ejemplo de arma de destruccin masiva. Catalogado as por su carcter indiscriminado y no por
su letalidad, el armamento radiolgico est concebido para liberar radioactividad en la at$ %
&
$+!
$
tipo puede valerse de medios pasivos (aerosoles) o activos (explosivos convencionales)
para diseminar residuos nucleares o desechos radioactivos. Mientras los medios pasivos se
agrupan en dispositivos de dispersin radiolgica, los activos son popularmente denominados bombas sucias, puesto que no son ms que explosivos convencionales con metralla
radioactiva o, en el caso ms extremo, una bomba detonada en una central nuclear con la
esperanza de provocar una fuga.
En ambos casos, la utilidad militar de las armas radiolgicas es prcticamente inexistente y su poder destructivo independientemente de la fuente radioactiva empleada es
muy limitado. Los pases que experimentaron con estos sistemas (desde la Unin Sovitica
en el amanecer de la Guerra Fra hasta Irak en la dcada de 1980) pronto abandonaron di-
[+]+$!
+$$
$+
"
*$]+

!

necesarias para desarrollar este tipo de armamento. Adems, al no existir ningn proceso
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]++%++'&bles se doten de ingenios biolgicos y se produzcan fugas no deseadas o transferencias
voluntarias de material a otros actores no estatales, incluidos grupos terroristas. Y es que la
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bioterrorismo siguiendo esta va indirecta parece ms plausible que su obtencin por medios propios
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!
+]+
+|"+]++
"
almacenamiento y empleo de estas sustancias precisa de importantes infraestructuras y
*

$
!
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4;5
chos proyectos a favor de otras armas ms letales, relevantes o efectivas. En la actualidad

se teme que los ingenios radiolgicos puedan ser empleados por grupos terroristas debido
a su carcter indiscriminado, su idoneidad para desatar el pnico entre la poblacin y su
capacidad para alterar el funcionamiento de la sociedad. Aunque no cabe descartar esta
posibilidad, es preciso tener en cuenta que los materiales radioactivos son fcilmente detectables y que un ataque de este tipo tendra unos limitados efectos reales (Quinlan, 2009).
Ideas clave
%

"

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personas, los animales o las plantas.
Z

personas, animales o plantas.
%
" "

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)

venciones internacionales.
Z

determinada.
Desarme y control de armamento de destruccin masiva

Tal como hemos visto en el captulo 6, los conceptos de desarme y control de armamentos
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$$
$
$

"+
"$
$"%+ $
$!
evitar las carreras armamentsticas y reforzar la estabilidad mundial. As, mientras el primero
aspira a su eliminacin parcial o total como medio para lograr la paz, el segundo admite su
posesin bajo estricta regulacin y control para conservar el equilibrio estratgico. Al reforzar
la seguridad mutua entre las partes, limitar la escalada de armamentos e incrementar la estabilidad internacional, estas iniciativas contribuyen al menos en teora a superar el dilema de
seguridad. Y es que estos acuerdos se fundamentan en el compromiso de los participantes para
231
$
+]++ +$
!
+
$%+Protocolo de Ginebra (1925), que prohiba el empleo de sustancias qumicas y bacteriolgicas
tras observar sus efectos durante la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, fue durante la
Guerra Fra cuando se realizaron algunos de los principales avances en el control de armas
+
$
!$
$$+tencias, y como medio para reducir el riesgo de guerra, mitigar la devastacin en caso de
#

$
La Autoridad Internacional para el Desarrollo Atmico (1946) podra haber sido el primer organismo internacional en regular todas aquellas actividades relacionadas con la energa nuclear. Sin embargo, la iniciativa fracas por la oposicin sovitica, contraria a cualquier
posible injerencia sobre su programa nuclear. Sera necesario esperar hasta la constitucin de
la Agencia Internacional de la Energa Atmica (1957) para que la comunidad internacional
dispusiera de un organismo capaz de controlar y regular la difusin de la tecnologa nuclear y
+$!

+'"" _'

`%+$!$Tratado para la Prohibicin Parcial
de Ensayos Nucleares (1963), que impeda la detonacin de cualquier artefacto atmico en la
atmsfera terrestre, en el espacio exterior o bajo el mar. Al prohibir todos los ensayos nucleares excepto los realizados en instalaciones subterrneas, se esperaba que el acuerdo permitira
ralentizar la carrera de armamentos (al carecer de sistemas de simulacin, las pruebas in situ
eran fundamentales para evaluar el comportamiento de los ingenios atmicos) y detener la
contaminacin atmosfrica que producan los residuos nucleares. No obstante, Francia y China
!$
+*+&+
$ %
+'" _'
!$Tratado del Umbral de Ensayos Nucleares (1974), que entr en vigor en el ao 1990 y prohiba la detonacin
de cualquier ingenio con una potencia superior a los 150 kilotones; y dcadas despus se abri
!$Tratado para la Prohibicin Total de Ensayos Nucleares (1996), que prohbe todas

+
!$
_$&"&
!$+$$
$+
!
$
ses, todava no ha entrado en vigor puesto que no ha sido sancionado por aquellos Estados que

+

+!$
$+

+"
Corea del Norte, Egipto, Estados Unidos, India, Indonesia, Irn, Israel y Pakistn).
& !$Tratado de No-Proliferacin Nuclear, basado en tres
grandes pilares: la no-proliferacin nuclear, el desarme y el empleo de la energa atmica para
!
!
$& $ $

Unidos, Unin Sovitica, Reino Unido, Francia y China) que ya disponan de ellas, impeda cual-
cumplir el tratado, por lo que si uno de ellos no desea atenerse a sus trminos, puede intentar
"+$$[$$$"!
++
"
$
$$&

!
+
+$miento y medidas diplomticas para sancionar su quebrantamiento (Baylis, 2005).

232
]+%

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o adquirir ingenios de este tipo, y comprometa a todos los signatarios incluidos los poderes
nucleares a avanzar hacia el objetivo del desarme nuclear. Concebido con una vigencia inicial
de veinticinco aos, el tratado, que cuenta con el aval de casi la totalidad de la comunidad internacional, se convirti en permanente en el ao 1995. Desde su entrada en vigor en 1970, el rgimen
%
+
&!
*$
+
al selecto club nuclear, puesto que hasta fechas relativamente recientes slo Israel (1969), India
||]+&!

$
haban dotado de armas atmicas. Sin embargo, la retirada norcoreana tres aos antes de su primer
ensayo atmico (2006) o el desarrollo nuclear iran, a pesar de su participacin en el tratado, hacen
temer la progresiva erosin del rgimen de no proliferacin nuclear.
+'!$%
+
"
Unin Sovitica iniciaron las denominadas Conversaciones sobre la Limitacin de Armas Estratgicas_[^|
&!$&
$++

y contribuir a la distensin entre Washington y Mosc. La primera ronda de conversaciones o
SALT I (1969-1972) culmin con dos importantes iniciativas de control de armamentos:
El Tratado Anti-Misiles Balsticos (1972), por el que se limitaba a dos el nmero de
emplazamientos que podan ser protegidos por sistemas ABM estratgicos. En 1974 se
aprob la reduccin a un nico punto por pas y en el ao 2002, tras mltiples intentos por

'$
+
!
$%
{les, Estados Unidos se retir del mismo para desarrollar la Defensa de Misiles Balsticos.
El Acuerdo Provisional para la Limitacin de Armas Estratgicas Ofensivas (1972), por
el que estableca un mximo de vectores estratgicos bombarderos, ICBM y SLBM por pas
mientras se avalaba la sustitucin de los viejos misiles balsticos por nuevos modelos. En el ao
1974 se acord establecer un tope de 2.400 vectores estratgicos y 1.320 ojivas MIRV por pas.
La segunda ronda de conversaciones o SALT II (1972-1979) pretenda acabar con
el desarrollo y produccin de armas nucleares estratgicas. Los debates terminaron con
el compromiso mutuo de reducir a 2.200 el nmero de vectores estratgicos y paralizar el
desarrollo de nuevos misiles balsticos, as como con la aceptacin sovitica de no montar
MIRV en los ICBM de tercera generacin, disminuir su produccin de bombarderos a baja
cota y limitar sus fuerzas nucleares de alcance intermedio. Planteado con una vigencia inicial de diez aos mientras se llevaba a cabo una nueva ronda de conversaciones, el acuerdo
%+!

'
[%
1979. A pesar de ello, ambas partes respetaron el pacto hasta 1986, cuando Washington
anunci la retirada del mismo tras acusar a Mosc de haber violado sus trminos.
En conclusin, las conversaciones SALT I y SALT II pusieron lmites a la carrera
de armamentos, contribuyeron a la distensin entre las superpotencias y sentaron las ba-
233
Coincidiendo con las conversaciones para limitar el armamento nuclear estratgico,

$+
& !$Convencin de Armas Biolgicas (1972).
Este acuerdo prohbe desarrollar, producir, almacenar, transferir o emplear cualquier arma
biolgica y obliga a destruir estas sustancias incluyendo sus precursores, medios de dispersin, sistemas de almacenaje o infraestructuras para su sntesis con la nica excepcin
]+$+!$'
"%
!

$plementar el Protocolo de Ginebra (1925), el convenio entr en vigor en el ao 1975 con
un amplio apoyo internacional, a pesar de las controversias que genera la preservacin de
&
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&"!

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$
$!

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+
+
rgimen de control y cumplimiento de sus trminos (Koblentz, 2011).
Y mientras Washington y Mosc negociaban la reduccin de sus arsenales estratgicos, se
&!$Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (1987), por el que
ambas superpotencias se comprometan a eliminar todos aquellos misiles balsticos o de crucero de lanzamiento terrestre con alcances comprendidos entre los 500 y los 5.500 kilmetros. El
acuerdo supuso la destruccin de 2.692 misiles (846 estadounidenses y 1.846 soviticos) y sell
!
euromisiles, que alter el frgil equilibrio estratgico europeo durante
la dcada de 1980. En el ao 2007, Rusia amenaz con retirarse del tratado tras el acuerdo estadounidense para emplazar componentes de su escudo antimisiles en Polonia y en la Repblica
Checa. Sin embargo, el cambio de signo poltico en la Casa Blanca en 2008 motiv la retirada
de estos equipos y la preservacin de este vestigio de la Guerra Fra.
El START I (1991) comenz a negociarse en el ao 1982 a peticin de Estados Unidos como una nueva ronda de conversaciones para realizar grandes reducciones en los
arsenales nucleares de ambas potencias. Pero el desarrollo de la Iniciativa de Defensa
Estratgica y las discrepancias en relacin a los trminos del acuerdo paralizaron las ne

$+!$
$+$&
Unin Sovitica y la consiguiente dispersin de su arsenal atmico entre Rusia, Kazajstn,
Bielorrusia y Ucrania. Ello motiv la elaboracin del Protocolo de Lisboa (1992), por
el que estos pases se integraban en el tratado como sucesores de la Unin Sovitica y

$$!$%

$+

destruir por completo sus arsenales atmicos a excepcin de Rusia; todo lo cual retras la
entrada en vigor del START I hasta 1994.
El START I estableci un lmite de 1.600 vectores de lanzamiento, entre ICBM, SLBM
y bombarderos estratgicos; y un total de 6.000 ojivas nucleares, de las cuales 1.100 podran
montarse en misiles balsticos emplazados en lanzaderas mviles. Adems, estableca un lmite
ses del Tratado para la Reduccin de Armas Estratgicas (START), cuyas negociaciones

"
+$
!$
$
desaparicin de la Unin Sovitica.

234

!

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+
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$da entre cinco y nueve toneladas como los soviticos R-36 y R-36M. El cumplimiento de las
provisiones del tratado result en la destruccin de entre el 30 y el 40% de los arsenales nucleares de ambos pases, lo que convierte al START I en el mayor acuerdo de reduccin de armamentos de la historia reciente. Proyectado con una duracin inicial de quince aos ampliables
por periodos de cinco aos previo acuerdo de ambas partes, el START I expir formalmente
en el ao 2009 y fue sustituido por el Nuevo START, que entr en vigor a mediados de 2011.
+$+%"+!$_[XX
(1993), que propona nuevas reducciones en los arsenales nucleares de ambas potencias. El
tratado limitaba el nmero de ojivas nucleares a 3.000-3.500 por pas, prohiba el montaje
de ojivas mltiples en los ICBM y forzaba la destruccin de los misiles balsticos pesados.
_$&"

++
]+
$+!

(la intervencin aliada en Kosovo, la ampliacin de la OTAN hacia Europa oriental y la
&*+
+%+$|!$

*
en respuesta a la retirada estadounidense del tratado ABM. A da de hoy, mientras Estados
Unidos ha eliminado todas sus ojivas mltiples de sus ICBM, Rusia que tras la retirada
americana del tratado ABM declar no estar sujeta a las provisiones del START II ha
modernizado sus misiles balsticos equipados con MIRV.
$&!$Convencin sobre Armas Qumicas (1993), un
tratado multilateral que prohiba el desarrollo, produccin, almacenamiento y empleo de
armamento qumico. Originado tras la Convencin sobre Armas Biolgicas y facilitado por
la distensin entre ambas potencias que pactaron reducir sus arsenales qumicos hasta un
mximo de 5.000 toneladas, este acuerdo se present en la Conferencia de Desarme de
las Naciones Unidas de 1992, y entr en vigor cinco aos despus. Desde entonces, casi
la totalidad de la comunidad internacional exceptuando Angola, Egipto, Irak, Lbano,
"_$_!$
%
$

del armamento qumico, incluyendo sus precursores, municiones, medios de dispersin o
cualquier otro equipo o instalacin empleada para su fabricacin.
$&!

+_[XX"$*

las conversaciones del START III, que propona limitar el nmero de cabezas nucleares a
2.000-2.500 por pas. Sin embargo, Mosc pretenda negociar un techo de 1.500 ojivas at$
"+
%]+
+!
$+ $$

]+$&
++!
trminos del tratado ABM para acomodar la Defensa Nacional de Misiles y la determinacin
rusa por vincular cualquier nueva reduccin del armamento ofensivo al mantenimiento de las
restricciones impuestas sobre los sistemas defensivos. No obstante, la propuesta americana
de limitar a 1.700-2.200 las cabezas nucleares desbloque las negociaciones y permiti la
!$Tratado para la Reduccin de Armas Estratgicas Ofensivas (SORT).
235
Mientras se estaba implementando el SORT, Estados Unidos y Rusia emprendieron las negociaciones para elaborar un nuevo tratado que remplazara al START I que expiraba en 2009.
Despus de varias controversias motivadas por la invasin de Irak, la guerra de Georgia o el emplazamiento del escudo antimisiles en Europa, a mediados de 2009 ambas potencias lograron un
preacuerdo segn el cual se limitara el nmero de ojivas nucleares a 500-1.000 y los vectores de
*$_$&"
$$!! +

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nucleares activas (el cmputo no incluye las ojivas inactivas o almacenadas), 800 medios de lan*$
++$!
composicin de su trada estratgica. El nuevo START (2010) entr en vigor en 2011 y tendr una
vigencia inicial de diez aos renovable cada cinco aos previo acuerdo de las partes.
Cuadro 8. Las zonas libres de armas nucleares

Z!
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/
! k 'Tratado de Tlatelolco6J(
?" <'Tratado de Rarotonga6JKV(
Sudeste Asitico (Tratado de Bangkok6JJV(
'Tratado de Pelindaba6JJ(
sia Central (Tratado de Semipalatinsk455(
~
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#
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Antrtico x#
, *;{6{|
& x, # 2 ;{}~|
Fondo marino x, $ &;{~;|
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pases a 1.700-2.200 cabezas nucleares. A diferencia de los START, este tratado no estableca ninguna restriccin sobre los vectores de lanzamiento y permita almacenar todas las
ojivas excedentes. Proyectado con una vigencia inicial de diez aos, el SORT fue formalmente sustituido por el Nuevo START en 2011.

236
Ideas clave
Firmado por casi la totalidad de la comunidad internacional, el Tratado de
No-Proliferacin Nuclear '6JK(

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SALT
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Los Tratados para la Reduccin de Armas Estratgicas '<%$

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( ! 1 zyzk
_ ]^]'6JJ4(Makers of Nuclear Strategy, Londres, Palgrave

Macmillan.

238
Sitios web recomendados
Arms Control Association:

www.armscontrol.org
k%k
z? /
armscontrolcenter.org
+
% < /
xxxy
^< /

xxx x
H
\! zxy/
merln.ndu.edu
Missile Threat:
www.missilethreat.com
z /
xxx
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0z= (/
www.rand.org
08
Polticas pblicas de defensa

Jos Antonio Pea
Contenido
\
\
\
\
\
\
\
\
\
Introduccin
Caractersticas de las polticas pblicas de defensa
Tipologa de actores
Fases del proceso
!
&$%
Diseo de la agenda poltica de defensa
Formulacin de estrategias y adopcin de decisiones
Implementacin
Evaluacin y retroalimentacin
241
Introduccin
Caractersticas de las polticas pblicas de defensa

$<!

<&
public policy). Dye
=|!
$todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer, Meny
y Thoenig (1992: 89) entienden que es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental, y para Tamayo (1997: 281) las
polticas pblicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un
gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos
y el propio gobierno consideran prioritarios+ "+!

$%
=|"]+!+
<blica como la suma de las actividades de los gobiernos, bien por medio de una actuacin

!
!

de los ciudadanos.
En las polticas pblicas de defensa (en adelante PPD) el problema a solucionar
es la defensa nacional, entendida fundamentalmente como la proteccin del territorio
de un pas y la seguridad de su poblacin frente a amenazas externas (vase el cuadro
| " $ !
%
$ ]+ ]+ $
objetivos de la defensa nacional y las acciones y los recursos necesarios para alcanzar
dichos objetivos. De ah la relevancia del anlisis de las PPD en el mbito de los estudios
estratgicos.
El problema de la defensa es complejo. La defensa es una funcin primaria que el Estado debe desempear de manera permanente e indelegable. Es un bien pblico puro slo
lo ofrece el Estado, al igual que la administracin de Justicia que requiere la existencia

<&
%
+
!

PPD (vase el cuadro 2), que la diferencia de otras polticas pblicas y que es necesario
tener en cuenta al estudiar su proceso. No obstante, las particularidades a las que haremos
referencia no se aplican en su totalidad de manera automtica e invariable en el tiempo a
todas las PPD de los Estados occidentales.
POLTICAS PBLICAS NACIONALES DE DEFENSA
Este captulo ofrece una aproximacin terica a las polticas pblicas de defensa en el
mbito occidental. En primer lugar se abordan las caractersticas de las polticas pblicas
de defensa. Seguidamente se establecen los actores que pueden intervenir en sus diferentes
fases. Por ltimo, se describe y analiza su proceso de formulacin desde el Anlisis de
Polticas Pblicas.

242

] ^ '6JJ;/ 6}(

"

#
#

?_)H'6JJV(

" &
W

/ gracin y accin coordinada de todas las energas y fuerzas morales y materiales de
< '

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_~*6V
656JK56VV5(
La poltica pblica de defensa se encuentra estrechamente relacionada con la poltica

exterior, e incluso la subordinacin, hasta cierto punto, de la primera a la segunda, es otra

!
]+
]+
recogeremos en el tercer apartado del captulo tenga como teln de fondo la pertenencia
de los Estados a estructuras supraestatales. Espaa, por ejemplo, como miembro de pleno
derecho de la Unin Europea (UE) y de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte
(OTAN) se ha esforzado en contribuir al desarrollo de la identidad europea de seguridad y
defensa, y en adaptar el planeamiento de su Defensa Nacional a los plazos y sistemas del
planeamiento de la defensa aliada.
243

$"

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"
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Presentan un elevado grado de opacidad, particularmente algunos de sus

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" *

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Tipologa de actores
Podemos distinguir dos grandes tipos de actores polticos y sociales que pueden intervenir en las polticas pblicas, entre ellas las PPD: actores institucionales y actores no
institucionales. Los actores institucionales forman parte de la estructura del Estado (en sus
diferentes niveles poltico-administrativos: estatal, regional, local, supraestatal) y que por
tanto ostentan poder pblico. Los ms relevantes son:
Los gobiernos.
Las burocracias y administraciones pblicas.
Los parlamentos.
?

&'& (
"

244
Los tribunales de justicia.

Por su parte, los actores no institucionales son aquellos que se encuentran fuera de
la estructura del Estado y que, por consiguiente, no ostentan poder pblico. Los ms relevantes son:
Los partidos polticos.
Las organizaciones de defensa de intereses colectivos pblicos o no
(organizaciones empresariales y sindicales, y organizaciones vinculadas a
movimientos sociales, entre otras).
Las empresas y corporaciones empresariales.
Las organizaciones del tercer sector (fundaciones y ONG, entre otras).
Los expertos (comunidades epistmicas).
Los medios de comunicacin.
X+#+
La opinin pblica (que no es un actor propiamente dicho del proceso, pero s
puede ser una variable contextual crucial).

$$&#+

actores en comparacin con otras polticas pblicas por varias razones que guardan una

+$

!
'
+|=
Se asume que las lites gubernamentales y administrativas responsables de las

+$%$$

!
proteger los intereses nacionales a largo plazo.
Se considera peligrosa la interferencia de intereses privados en temas sensibles
como la direccin de la guerra o la salvaguarda de la soberana y de la integridad
territorial.
^
&!
%+"%+
+
tan transversal, que existe una tendencia a no conformar en torno a ellas grupos de
'%+]++$
#+&
proceso, como veremos ms adelante.
No obstante, resulta constatable que, pese a esa menor permeabilidad en comparacin
con otras polticas, unos y otros actores intervienen sobre ellas.
245
Ideas clave
!??=

" * cas, como su elevada dependencia del contexto internacional, su relativa

)

??=
*&

!

#

inteligencia son actores distintivos de las PPD.
Fases del proceso

El Anlisis de Polticas Pblicas (APP) (Policy Analysis) es uno de los marcos anal
$

$!determinar lo que hacen
los gobiernos, por qu lo hacen y qu resultados obtienen (Dye, 1976: 1), es decir, describir y explicar las causas y las consecuencias de la accin (las polticas pblicas) de los
gobiernos. Al mismo tiempo, el APP trata de conocer el proceso de las polticas pblicas y
mejorar la calidad de las mismas.
Cuadro 3. El APP aplicado a la poltica pblica de defensa
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??

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6J; Hz
=
='== (6JV
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== %

% 0 #
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6JV5\%z=k
!
defensa a travs de las PPD.

246
Aunque los marcos tericos del APP son muy amplios, en este captulo emplearemos
slo aquellos que consideramos adecuados para un manual de estas caractersticas. El APP
ha establecido un esquema metodolgico aplicado a las polticas pblicas en general, incluidas las de defensa. Se trata de un proceso cclico compuesto por una serie de fases (va
+|
!
$
&+

$

y pedaggico que ordena la realidad, ya que en la prctica no se trata de un ciclo secuencial
y unidireccional en el que una fase precede siempre a la siguiente. De hecho, en la prctica
las fases se superponen, pueden seguir otro orden e incluso es posible que una fase no
tenga lugar, como sucede a veces con la de evaluacin. En opinin de Muller (1990: 33),
la representacin secuencial de las polticas no debe utilizarse de manera mecnica. De!
!
%! $
procedimientos a los que tratamos de dar un sentido. A su vez, cada fase tampoco es lineal
a nivel interno, sino que tambin es un ciclo.
Cuadro 4. Ciclo de las polticas pblicas
En este captulo tambin seguiremos el enfoque de proceso cclico de las polticas pblicas aplicndolo a las PPD, teniendo en cuenta que, tal como advierten Arteaga y Fojn
247
Cuadro 5. Proceso de las PPD
& '

En los problemas de defensa, como en el resto de problemas, existe por un lado el

&
+

"!
+&]+
l hacen el actor o los actores implicados, con sus propios intereses y valores. Las dos di-
(2007: 19-20): la poltica de defensa, a diferencia del resto de las polticas que integran la
poltica general de un Estado, y que comparten la misma secuencia de objetivos polticos y

# !
complejidad y trascendencia.

248
mensiones (objetiva y subjetiva) son importantes, ms si cabe la segunda, ya que cada una
&!
+$$&$
%$+
%
estrategias

^%$!+&$$
&+$++
!+&$+$
$
ejemplo, Dery (1984: 21-27, citado en Ortega y Ruiz, 2006: 114-116) ha distinguido cuatro
$!
&$"]+$
=
Problema como situacin"!&$%
$+
que existe objetivamente. Esta modalidad genera controversia en torno a dos cuestiones:
]+']+'$!&$$!
$

+ "
+
!
&$+$
cin de los mismos? Adems, conocer las causas de un problema no implica necesariamente conocer sus soluciones.
Problema como discrepancia$"&$%!
como la dicotoma entre el ser y el deber ser. La desventaja de esta modalidad es que
presupone que, al conocer lo que debera ser, tambin conoce el objetivo a lograr, lo que
implica elegir entre diversos objetivos. As, esta modalidad no tiene en cuenta que no se
%&$!&&&
*"!+&$

Problema como discrepancia salvable, que supera la desventaja de la modalidad ante"!&$%
$+$$+

Problema como oportunidad, donde, partiendo de la concepcin de los problemas de
%
$+$
!
$$"
!&$
$&<]+% $+++
["+luciones planteadas para ver si ofrecen oportunidades reales de mejora, y se repite este procedimiento hasta que se dispone de un conjunto de soluciones que parecen aportar dichas
oportunidades, de modo que el problema se transforma en un proceso de decisin entre
!"
+
!
&$"
esto es, entre problemas competitivos u oportunidades de mejora tambin competitivas.
Veamos un ejemplo sencillo referente a la prestacin del servicio militar obligatorio.
Ante la realidad del aumento de los objetores de conciencia a dicha prestacin, adoptando
la modalidad problema como discrepancia salvable$!&$=
necesidad de endurecer la normativa vigente para acogerse a la objecin de conciencia
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$+
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embargo, adoptando la modalidad problema como oportunidad"+&!

problema podra ser la siguiente: la necesidad de profesionalizar las fuerzas armadas con
!*%

249
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& ! $
intereses de defensa y los objetivos de defensa:
Incluir los intereses de defensa en alguna de las siguientes categoras: 1) defensa del
territorio; 2) bienestar econmico; 3) orden mundial; y 4) fomento de valores.
!
$
= | $
+ |

serio; 3) vital o peligroso; y 4) crtico o de supervivencia.
b) Objetivos de defensa. A continuacin se establecen los objetivos de defensa, que

!
%$
'+

+$
objetivos, en esta subfase habr que determinar:

Los posibles objetivos cuyo cumplimiento satisface cada inters.
Los criterios de valoracin que se utilizarn para considerar satisfecho un inters.
La compatibilidad en el caso de poder cumplir simultneamente dos o ms objetivos.
*!%&%"$%!

+$$
$&$
defensa. Se realiza un anlisis, un diagnstico de los riesgos y amenazas existentes para
los intereses nacionales sobre la base del conocimiento del contexto estratgico: riesgos y
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.
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!

los riesgos y amenazas. Un ejemplo relevante, aunque a nivel supraestatal, es el Proyecto
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%/ 7 +535 (Multiple Futures Project. Navigating towards
+535), de la OTAN, concluido en 2009, a travs del cual la Alianza Atlntica pretenda mejorar su compresin sobre el contexto de amenazas futuras para poder anticiparse a ellas.
Diseo de la agenda poltica de defensa

^%]++!
&$diseo de la agenda poltica de
defensa (agenda-setting|"]+$!
$proceso a travs del cual proble-
a) @

#. Una vez analizado el contexto estratgico y
los riesgos y amenazas que de l se pueden derivar, se establecen los intereses que se persiguen en materia de defensa. Nuechterlein (1991: 19 y 26) aporta una matriz ampliamente
aceptada en las comunidades estratgicas que permite:

4V5
mas y cuestiones [de defensa] llegan a llamar la atencin seria y activa del gobierno como
asuntos posibles de poltica pblica (Aguilar Villanueva, 1993: 30). No hay que confundir
la agenda poltica con la agenda sistmica o coyuntural. La agenda sistmica es el conjunto
de problemas que plantean todos los sectores sociales, mientras que la agenda poltica es la
lista de problemas en nuestro caso, de defensa que ocupan la atencin seria y activa del
gobierno como asuntos posibles de poltica pblica, y que se convierten, de este modo, en
problemas pblicos]+!

$&$&%+
travs de los medios de comunicacin).
En la transicin de hecho problemtico de defensa a problema pblico de defensa
intervienen los denominados agenda setters, que son aquellos actores (institucionales y
+
|]++

#+

%$

la agenda poltica, es decir, de
++
%!
la prioridad de cada asunto dentro de ella. Una segunda categora de actores son aquellos
que se movilizan ante el asunto problemtico, y como tercera categora se encuentran los
denominados pblicos, que son simples espectadores del proceso.
En este sentido, el nmero de actores intervinientes en las %!
blemas de defensa y de diseo de la agenda poltica de defensa vara de un Estado a otro, si
bien se trata de las fases de las PPD donde se suele acumular un mayor nmero de actores.
Dentro de ellos, son los parlamentos (actores institucionales) o, en concreto, determinados
rganos intraparlamentarios los que poseen en trminos generales mayor capacidad de
#+
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$

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el diseo de la agenda poltica (la defensa es, lgicamente, una ocupacin ms del poder
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#+
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Estados: es particularmente elevada en Estados Unidos, pero mucho menor en algunos
pases europeos, como por ejemplo Espaa, donde la Comisin de Defensa del Congreso
y la Comisin de Defensa del Senado carecen de poder decisorio real sobre las PPD (sumando a ello que las Comisiones Parlamentarias cuentan en Espaa con medios materiales
limitados y son poco operativas al estar integradas por un nmero elevado de miembros).
No obstante, existen otros actores (no institucionales) que, pese a no tener el peso

%$$"

#+
]++
afectar a las PPD. Se trata de los medios de comunicacin, los grupos de inters (en particular en los aspectos de gasto en defensa, fabricacin y adquisicin de armamento, y de
acceso a mercados exteriores) y los nuevos movimientos sociales (NMS). Fundamental$
+
#+&&$
'
precisamente de los parlamentos, en particular a travs de algunos de sus rganos (el caso
+$
"
#+
+
*lobbies en el
Congreso y el Senado). No obstante, y aunque en mucha menor medida, los medios de
comunicacin, los grupos de inters y los NMS tambin intentan dirigir sus actividades de
#+

$
&$"=|
251
El efecto CNN$&'+#+%formulacin de estrategias y adopcin de decisiones de las PPD, en la medida en que, por ejemplo, la emisin permanente de
contenidos impactantes fuerce a los dirigentes polticos a adoptar decisiones que por su celeridad podran resultar desacertadas e incluso contrarias a sus intereses estratgicos. A su
vez, los medios de comunicacin pueden afectar a la fase de implementacin de las PPD si,
por ejemplo, las emisiones televisivas orientan hacia una direccin no deseada por el gobierno la postura de la opinin pblica sobre una operacin militar en curso. Precisamente,
la opinin pblica se preocupar como mnimo por los aspectos de las PPD relacionados
con la guerra, los impuestos o, en su caso, el servicio militar obligatorio.
A otro nivel, y de manera complementaria al anterior, tambin puede tener relevancia
el efecto YouTube, que consiste en la difusin rpida de vdeos producidos por ciudadanos,
que siempre alcanzarn un mayor nivel de omnipresencia que los profesionales de la informacin. Los vdeos son reproducidos en otras pginas web y, en algunos casos, tambin en

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+$
$
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que incluyen la emisin de los vdeos son nuevamente distribuidos en internet por los activistas o los bloggers"$!

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$
+
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como la de Witness.org, para proveer de cmaras de vdeo a quienes se encuentran en zonas

#
!$+

+$
Por otra parte, los grupos de inters econmico, sobre todo los encuadrados en la
industria de defensa, tambin pueden movilizarse a la hora de preservar sus intereses
en materia de gasto en defensa, fabricacin y adquisicin de armamento, o de acceso a
mercados exteriores. Sin embargo, autores como Ripsman (2009: 183-184) cuestionan
que, por ejemplo en Estados Unidos, los grupos de inters que conforman el denominado
$$+*+#+

&
$
pudiera parecer. Ripsman argumenta que la rivalidad entre empresas acaba favoreciendo
los intereses gubernamentales y que los grupos de inters de otros sectores de la economa
#+

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Los medios de comunicacin desempean un papel singular en la inclusin de los

+
%!

+
dentro de ella. En este sentido resulta destacable el efecto CNN. Aunque existen diferentes
+

+

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#+
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esenciales de las PPD, y del papel independiente o al servicio del poder que juegan stos,
es evidente que la retransmisin global de noticias en directo veinticuatro horas al da
sobre acontecimientos como matanzas de civiles (Bosnia, Libia, Siria, etc.) o crisis huma_$"|#+<&

"
puede contribuir a reordenar las prioridades en materia de defensa. Como seal un alto
funcionario del Departamento de Estado norteamericano sobre la intervencin de su pas
en Somalia en 1992-1993 (operacin Restore Hope): los medios nos metieron en Somalia
y ellos nos sacaron de all (Gilboa, 2002: 734).

252
(por ejemplo, la fusin de las empresas aeroespaciales McDonell-Douglas y Boeing de

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$ca). Ello sin perjuicio de que empresas de este complejo como Lockheed Martin o General
$
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think-tanks, como el American Enterprise Institute For Public Policy
Research (AEI)"]+$&'#+&
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ejemplo en Francia, la empresa `++
$! Groupe
Figaro, editor de uno de los diarios franceses de mayor tirada (Le Figaro) y de otras importantes publicaciones.
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gobiernos sobre la industria de defensa es mucho mayor que la de sta sobre aqullos,
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por los sucesivos gobiernos sobre compaas como Thales o el mencionado Groupe Dassault, y sus antecesoras. Los mercados de defensa no son mercados de competencia perfecta, sino mercados donde el nico tipo de cliente son los ministerios de Defensa (si bien
los diferentes ministerios de Defensa europeos interactan en su conjunto con un nmero
reducido de empresas que los abastecen). De ah que se trate de mercados donde los ministerios tienen un gran poder, aunque ello les obligue a asumir los notables encarecimientos
de los precios de los productos (Prez Fornis, 2011: 170).
Respecto a los movimientos sociales, son actores transnacionales que tambin tratan de
#+&
$$
memente favorecida por el empleo de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunica

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la dcada de 1990 dentro del Movimiento Alterglobalizador (o Antiglobalizacin) ha sido el
que ha prestado mayor atencin a las cuestiones de defensa. Aunque no resulta fcil medir su
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++huella social que con frecuencia

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temente profunda, ha ido generando en el medio y largo plazo resultados pretendidos, algunos
sobresalientes, como, por ejemplo, la deslegitimacin del concepto de guerra preventiva entre
una parte importante de la opinin pblica internacional.

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a la guerra%"6

455; gregaron simultneamente a decenas de millones de personas en todo el mundo.
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253
Formulacin de estrategias y adopcin de decisiones

La fase que sigue al diseo de la agenda poltica es la fase de formulacin de estrategias y adopcin de decisiones (decision-making). En esta tercera fase se formulan las
posibles soluciones para cumplir los objetivos de defensa y se opta por una o varias de
ellas. Dichos objetivos se pueden alcanzar a travs de una o ms estrategias, por lo que en
esta fase se establecer qu estrategias se pueden adoptar y cules son las ventajas y los
inconvenientes de optar por cada una de ellas.
Como la satisfaccin de un determinado inters de defensa puede lograrse mediante
ms de un objetivo, y como a su vez cada objetivo puede alcanzarse siguiendo diferentes
estrategias, es fundamental que en esta tercera fase se elabore una exposicin valorada que
recoja todas las posibles combinaciones y los pros y los contras de todas ellas. Tambin
en esta fase desempea un papel fundamental el anlisis de prospectiva estratgica, con
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+
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propuestas. Cuanto mayor sea la riqueza de esta exposicin valorada, mayores sern las
probabilidades de que las medidas sean correctas.
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+#++
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las PPD: las comunidades estratgicas. Es la denominacin que reciben en el mbito de
la defensa las que genricamente se conocen como comunidades epistmicas en el APP.
Las comunidades estratgicas se encuentran integradas por redes de expertos procedentes
de instituciones pblicas y privadas (por ejemplo, de universidades o de think-tanks) que
contribuyen con sus anlisis y conocimientos a stas y otras fases de las PPD.
El grado de complejidad que implique el proceso de toma de decisiones depender
de los intereses que haya en juego y de los actores intervinientes (nmero, caractersticas,
percepcin, etc.). El cuadro 7 recoge una adaptacin y actualizacin de la tipologa clsica
de modelos decisionales de Allison:
Por ltimo, en algunos Estados existen asociaciones profesionales de militares, y de

familiares y veteranos del ejrcito, que tambin pueden ser consideradas como grupos de
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polticas es muy limitada, ya que sus demandas se centran generalmente en las mejoras de
las condiciones laborales y profesionales de los miembros y exmiembros de las fuerzas
armadas. En el caso de Espaa, por ejemplo, estas asociaciones hacen en algunos aspectos

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+

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partidos polticos para los militares espaoles.

254
Cuadro 7. El proceso de decisiones y sus modelos
Fuente: Arteaga (2007: 129) (adaptada de Allison, 1971: 359).

* El aadido es nuestro.
** Este modelo tambin se ha denominado poltico, denominacin que omitimos para
evitar inducir al error de considerar que los modelos racional y organizacional se encuentran
fuera de la esfera poltica.
Cada uno de estos tres modelos coincide con o se aproxima a alguno de los modelos clsicos de formulacin de soluciones y toma de decisiones del APP:
a) El modelo racional limitado. Fue expuesto por Simon (1957) como una revisin
del modelo racional puro previamente planteado por l mismo, segn el cual el decisor
conoce todas las estrategias posibles y sus consecuencias y, por tanto, escoger la mejor.
Sin embargo, segn el modelo racional limitado, el decisor se enfrenta a diferentes trabas a
la hora de adoptar sus decisiones: cognitivas, ya que el decisor, como consecuencia de los
sesgos cognitivos, no puede conocer absolutamente todas las estrategias y sus consecuencias; limitaciones marcadas por valores e intereses, puesto que la poblacin objeto de las
decisiones posee intereses y valores contrapuestos y nunca una decisin contentar a todos
por igual; organizacionales, teniendo en cuenta que el decisor tiene que hacer frente a las
propias limitaciones de la organizacin de la que forma parte (estructura, recursos humanos, gestin y cultura organizacional, entre otras); econmicas, pues el presupuesto para la
adquisicin de recursos materiales y humanos, y de informacin y conocimiento nunca es
ilimitado; temporales, dado que la intervencin sobre los problemas requiere la adopcin
de decisiones en un intervalo de tiempo razonable; y otras limitaciones, por ejemplo, de
255
tipo jurdico-normativo, o relacionadas con las demandas ciudadanas o con ciclos previos
de la poltica pblica.
c) El modelo de exploracin combinada (mixed scanning). Es un modelo intermedio

entre el modelo racional y el modelo incrementalista. Propone elaborar una visin general
y contextual (overview) del problema a solucionar para posteriormente centrarse en el estudio exhaustivo y puntual de algn elemento o elementos del problema. Segn el modelo de
exploracin combinada, para las decisiones fundamentales el modelo vlido es el racional,
pero reconoce las limitaciones que constrien a los decisores. Al mismo tiempo, se trata
de un modelo parcialmente incrementalista, porque no aspira al conocimiento absoluto
sobre las estrategias a adoptar y sobre las consecuencias de su adopcin, pero se distancia
del incrementalismo porque no slo examina los elementos que ya son conocidos (Etzioni,
1967: 385-392).
d) El modelo garbage can (papelera). Fue propuesto por March y Olsen (1976) y, al
igual que el modelo incrementalista, niega el carcter racional del proceso decisorio. Para
estos autores es el factor casualidad el que determina el proceso de adopcin de decisiones, de ah que se trate de un modelo particularmente vlido para explicar la adopcin de

&$!"+

$+
elevado nmero de actores e intereses en el proceso decisional. Segn Subirats (1989: 8182), en todas aquellas situaciones en las que existe ambigedad en la determinacin de
los objetivos de la organizacin (porque son problemticos o por la necesidad de consenso
entre las partes), en las que la tecnologa a utilizar no est tampoco clara, y en las que la
participacin de los actores vara a lo largo del tiempo de su ejecucin, la decisin resulta
b) El modelo incrementalista. Fue propuesto por Lindblom (1959: 79-88) y ha dado

lugar a derivaciones aportadas por autores como Majone (1989) y Wildavsky (1996). El
modelo incrementalista no slo establece limitaciones para los decisores, sino que niega el
carcter racional del proceso de toma de decisiones, por los siguientes motivos: el decisor

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marcha; el decisor baraja un nmero relativamente pequeo de estrategias y de consecuen

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predominio de la improvisacin, sino que las estrategias son diversas y revisables siguiendo el mtodo de ensayo y error. El modelo incrementalista se concibe ms como modelo
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$$lo para desarrollar futuras metas. As, las decisiones adoptadas seran el resultado de los
distintos intereses en juego en el momento presente. En este sentido, el modelo incrementalista ha sido criticado porque obstaculizara el surgimiento de soluciones innovadoras y
porque las decisiones adoptadas primaran los intereses de los actores ms poderosos.

256
ms fruto del encuentro casual debido a factores ambientales o contingentes, entre proble

/
Volviendo a la tipologa de Arteaga (adaptada de Allison), el modelo racional (o
gubernamental o clsico) respondera al modelo racional limitado de Simon. Es el empleado por los niveles presidencial, gubernamental o supraministerial para adoptar decisiones
sobre los grandes asuntos estratgicos. Sera el caso, por citar el ejemplo de un rgano de
reciente creacin, de las decisiones adoptadas por el Consejo de Seguridad Nacional (National Security Council) del Reino Unido, que sustituy en 2010 al Comit de Seguridad
Nacional, Relaciones Internacionales y Desarrollo. En comparacin con este Comit, el
Consejo de Seguridad Nacional ha reforzado su presencia dentro del gabinete y su capacidad de planeamiento y supervisin gracias al personal permanente y a los equipos de
coordinacin inter-agencias. Se trata de una estructura potente en el ncleo del gobierno
presidida por el primer ministro que se rene semanalmente e integra a ministros, militares
y responsables de inteligencia.
Siguiendo el modelo racional se aprueban, por ejemplo, en Estados Unidos, en los
mbitos estrictos de defensa y militar, la Estrategia de Defensa Nacional, la Revisin Cuatrienal de la Defensa (Quadrennial Defense Review, QDR) y la Estrategia Militar Nacional. En el mbito ms amplio de la seguridad, tambin sigue el modelo racional la
adopcin de las estrategias de seguridad nacional (ESN). No obstante, Dueck (2009: 139|$!

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e Irak (esta ltima, la de 2003) que, aunque los gobiernos primen el componente racional y
la defensa de intereses estratgicos al adoptar las decisiones de defensa, al hacerlo se ven
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estos casos el modelo decisional se correspondera mejor con el modelo incrementalista.
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aumentando su papel en la fase de formulacin de estrategias y adopcin de decisiones,
debido a su experiencia y conocimiento tcnicos y al papel decisivo que desempean en
la cuarta fase del proceso de las polticas pblicas: la implementacin. De ah que haya
surgido el modelo organizacional o burocrtico, que respondera al modelo incrementalista de adopcin de decisiones. En l, las Administraciones Pblicas, con sus propuestas
basadas en criterios tcnicos y racionales, pero tambin con sus correspondientes intereses
y criterios corporativos, se suman a los decisores del modelo racional, por lo que en estos
casos las decisiones adoptadas sern aquellas que satisfagan los intereses de unos y otros
$
&!
que las burocracias primen sus intereses
corporativos, pero s evidencia la obsolescencia del modelo racionalista-weberiano (que
sigue una lgica lineal y unidireccional, segn la cual los burcratas siempre se limitan
!
+'<&
$
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consecuencia, que no sea descartable la aparicin de intereses corporativos propios y estables que van ms all de las directrices marcadas por los gobiernos de turno.
257
Como resultado de ello, aunque en la mayora de los casos predominan en las decisiones criterios tcnicos coherentes con la consecucin de los objetivos estratgicos nacionales, en algunas ocasiones puede resultar ms difcil determinar quines son realmen &!

+ %
& $ &+ $
este sentido lo constituyen con las limitaciones sealadas anteriormente los complejos
industriales-militares de los Estados. Las diferentes burocracias, adems de cumplir los
objetivos que en teora les son propios, entran en competicin entre s y con los decisores
gubernamentales, de manera que la adopcin de decisiones en las PPD puede ser el resultado de luchas de poder en las que el ejecutivo debe desempear un papel fundamental
de coordinacin y ponderacin de los intereses burocrticos, basado en la negociacin, la
competencia y el compromiso (Halperin, 1974; Kozak & Keagle, 1988).
Para evitar que dichas dinmicas distorsionen la implementacin (cuarta fase del ciclo) de las decisiones presidenciales, gubernamentales o supraministeriales, son necesarios
sistemas de coordinacin y de supervisin, lo cual, por ejemplo, resulta particularmente difcil durante mandatos de estilo presidencial de coordinacin vertical, de arriba hacia abajo
(2# & |#

, CEO Presidency), como el del presidente George W.
Bush, que tena que implicarse personalmente en el proceso de adopcin de decisiones
&%&
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los xitos y los fracasos (Arteaga, 2006).
Finalmente, en el modelo decisional plural participan, adems de los decisores sea$
*
"$
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de decisiones pero refuerza la legitimidad de las decisiones que se van a llevar a cabo en
la fase de implementacin. Se trata de los partidos polticos, los grupos de inters y los
lobbies, los movimientos sociales y las comunidades estratgicas, los cuales, a su vez,
tambin pueden intentar defender sus propios intereses. Este modelo se podra ajustar ms
al modelo garbage can (aunque tambin podemos considerar dentro de l elementos incrementalistas).
En este sentido, tambin en el mbito de las PPD las diferentes burocracias y los
individuos que las integran tienen otros objetivos: su supervivencia como organizaciones,
%$++

#+

consecuencia, las burocracias buscan potenciar sus redes clientelares a travs de actores
como los grupos de inters, que, como veremos en el modelo decisional plural, tambin
$#+
$

+"
res estn adquiriendo un papel cada vez ms relevante como consecuencia sobre todo del
adelgazamiento de las estructuras burocrticas en lo que respecta a un elemento esencial
como es la adquisicin de informacin. Los burcratas reciben informacin de las redes
clientelares y a su vez proporcionan informacin al poder poltico, lo que les permite in#+$$$%
+

258
Implementacin
A la fase de formulacin de estrategias y adopcin de decisiones le sigue la fase de
implementacin. Es incorrecto emplear el concepto ejecucin como sinnimo de implementacin, ya que con frecuencia los resultados esperados de las PPD no coinciden con
los resultados obtenidos. La implementacin trasciende la mera ejecucin y supone una

$$#+
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{"
2001: 62-63). Si slo hubiese que ejecutar las decisiones previamente adoptadas, no sera
necesaria la quinta fase del proceso de las PPD: la evaluacin y retroalimentacin.
En el APP existen dos modelos analticos clsicos sobre la implementacin:
El modelo Top-Down (Arriba-Abajo), segn el cual los polticos adoptan las decisiones y los burcratas se limitan a ejecutarlas, sobre la base del mencionado modelo
racionalista-weberiano, que sigue una lgica lineal y unidireccional. Segn este modelo,
los programas de implementacin son perfectos, las Administraciones Pblicas son completamente transparentes y racionales, existe una adecuada coordinacin, y los objetivos a
cumplir son ntidos y compatibles entre s.
El modelo Bottom-Up (Abajo-Arriba), que cuestiona el modelo anterior, y segn el
cual esa lgica unilineal y unidireccional es ms bien circular. Este modelo considera que
las decisiones nunca estn completamente cerradas, sino que los burcratas, sobre todo
aquellos que tienen mayor contacto con el ciudadano (o en el caso de los militares desplegados en el exterior, con la realidad sobre el terreno), se ven obligados en el desempeo
de sus funciones a interpretar y adaptar las decisiones adoptadas por los polticos. Esto
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polticos, o a la ambigedad o el carcter contradictorio de dichos objetivos.
Dentro de la fase de implementacin de las PPD distinguiremos dos subfases: una de
diseo, y otra de desarrollo y sostenimiento:
a) Diseo. En ella se articulan los medios y las medidas con los que desarrollar y
sostener en el tiempo las estrategias aprobadas en la fase de adopcin de decisiones, que
se concretan en polticas, fundamentalmente de recursos humanos, inversiones (por ejemplo, en I+D), equipamiento (adquisicin de armamento y material), y, en el caso militar,
gasto en operaciones y adiestramiento. Estas polticas relacionan los recursos de los que se

&!"

nuevas estrategias horizontales, polticas y programas (a su vez, estas polticas siguen el
$$

+
!

]+$
en este captulo). El cuadro 8 sintetiza el contenido de la subfase de diseo aplicndolo a
un ejemplo de descomposicin de la estrategia de defensa.
259
Cuadro 8. Ejemplo de diseo aplicado a una estrategia de defensa
-Infraestructuras*
Fuente: Elaboracin propia a partir de Arteaga y Fojn (2007: 134-135).

* - DOTMLPF (Estados Unidos): Doctrina, Organizacin, Adiestramiento, Material, Liderazgo y educacin, Personal e Infraestructuras.
- DOTMLPFI (OTAN): Doctrina, Organizacin, Adiestramiento, Material, Liderazgo y
educacin, Personal, Infraestructuras e Interoperabilidad.
- MIRADO (Espaa): Materiales, Infraestructura, Recursos humanos, Adiestramiento, Doctrina y Organizacin.
b) Desarrollo y sostenimiento. En esta segunda subfase, las polticas y los programas

ministeriales o departamentales ltima columna del cuadro 8 son desarrollados por unos
actores que tambin son distintivos de las PPD. Se trata de las fuerzas armadas, de los
servicios de inteligencia y, en su caso y para determinadas circunstancias, los cuerpos policiales de naturaleza militar (Guardia Civil en Espaa, Gendarmerie en Francia y Arma dei
Carabinieri en Italia, entre otras). Durante el desarrollo de las polticas y los programas,
los medios y las medidas articulados en la subfase de diseo van siendo adaptados a los
cambios de circunstancias.

45
Uno de los problemas ms graves que puede afectar al desarrollo y al sostenimiento de

estas polticas y programas es el relacionado con los cambios de circunstancias de naturaleza
++"&'+!

%+!

cuada gestin de los recursos. En Espaa, por ejemplo, las asignaciones presupuestarias del
Ministerio de Defensa cuya deuda reconocida en 2012 asciende a 36.000 millones de euros
para el conjunto de la dcada de 2010 ya se encontraban hipotecadas en el ao 2011.
Evaluacin y retroalimentacin
La evaluacin y retroalimentacin (feed-back) es la quinta y ltima fase del proceso
de las PPD. Podemos operacionalizar la evaluacin a partir de siete variables y obtener
mltiples modalidades de evaluacin, tal como sintetiza el cuadro 9.
Cuadro 9. Evaluacin de las PPD
Fuente: Elaboracin propia a partir de Feinstein (2007: 27).
261
Combinar la autoevaluacin con la evaluacin independiente.

Sus resultados deben ser difundidos y estar disponibles para que los actores que
adoptan las decisiones y el resto de actores de las PPD puedan hacer uso de ellos.
De cara a la mejora de las PPD resulta conveniente que la evaluacin de las mismas
no se restrinja a una de sus fases, elementos o actos, aunque stos sean particularmente

^
$!
++
aspectos (normativos, institucionales, decisionales, administrativos, econmicos, estratgicos, tecnolgicos y militares, entre otros) invita a perder la visin de conjunto. Por el
contrario, la evaluacin debe abarcar todo el proceso, incluyendo la evaluacin de la propia fase de evaluacin (metaevaluacin).
^+
!
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cultura de la evaluacin que afecta a numerosos Estados como consecuencia de:
^+!
$
+

Las restricciones presupuestarias, la no utilizacin de las partidas destinadas a la
evaluacin, o su reasignacin dentro del presupuesto.
La falta de instancias evaluadoras.
^!
+$
++%
|
El desincentivo generado por las dudas sobre el uso que se har de la evaluacin.
El mayor uso de las evaluaciones como mtodo de rendicin de cuentas que como
mtodo de extraccin de lecciones aprendidas.
Pero entre ellas el mayor obstculo que puede presentarse en la fase de evaluacin
es la falta de voluntad poltica para realizar tales evaluaciones, difundir sus resultados y
aprender de ellos, sobre todo si se trata de evaluaciones externas e independientes cuyas
conclusiones son vistas por los dirigentes polticos como posibles amenazas y fuentes de
crticas hacia su gestin.
En esta fase se evalan los efectos positivos o negativos y los resultados esperados
o inesperados de las PPD. La conveniencia de utilizar uno u otro modelo de evaluacin
depende de las circunstancias, y lo habitual es que se apliquen varios de ellos. Por otra
parte, para que no queden reducidos a meras revisiones, es conveniente que los procesos
de evaluacin renan las siguientes caractersticas:

262
La evaluacin es una fase particularmente olvidada en las PPD, ms aun si cabe que
en otras polticas pblicas, sobre todo en Estados que, como Espaa, poseen una escasa
cultura de la evaluacin y carecen de instancias evaluadoras externas e independientes. En
Espaa, la evaluacin de la poltica pblica de defensa se reduce casi completamente al

$
!
*&++

mente testimonial de la Comisin de Defensa del Congreso y de la Comisin de Defensa
del Senado.
Existen, no obstante, excepciones, de nuevo en el mbito anglosajn, particularmente
en Estados Unidos y el Reino Unido, dos de los Estados con mayor tradicin de evaluacin
de las polticas pblicas, incluidas las PPD. As, constituyen ejemplos de buenas prcticas
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[+|"&"`$[
+&%!
`["!cina de Responsabilidad Gubernamental) en Estados Unidos. La NAO es un ente pblico
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*
pblico en nombre del parlamento britnico, tambin el gasto del Ministerio de Defensa
(Ministry of Defence), incluyendo la realizacin de propuestas y recomendaciones en materia presupuestaria.
La misin de la GAO es ms amplia. Se trata de una agencia que trabaja para el Congreso de Estados Unidos. Divide su labor en equipos, entre ellos el Defense Capabilities
and Management Team. Entre sus funciones se encuentran llevar a cabo anlisis de las polticas pblicas en materia de defensa, y plantear al Congreso opciones y recomendaciones
sobre cada una de las fases del proceso de las PPD. El Congreso estadounidense toma en
consideracin dichas opciones y recomendaciones, las cuales han propiciado, por ejemplo,
la paralizacin de la implementacin de determinados programas de defensa.
Finalmente, dado el carcter cclico de las polticas pblicas, la fase de evaluacin
retroalimenta el proceso, dando comienzo as un nuevo ciclo. La retroalimentacin afecta
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&$%"%$

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$$"&+

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"<tima fase puede retroalimentar a las fases de diseo de la agenda poltica de defensa, de
formulacin de estrategias y adopcin de decisiones, de implementacin, y de la propia
evaluacin de las PPD.
Ideas clave:
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263
Para saber ms:
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RAND Corporation:
www.rand.org
Strategic Studies Institute:

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09

Javier Jordn
Contenido
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Introduccin
Debilidad del Estado
Economa de las guerras civiles
Etnicidad y guerra
Dramas humanos
*

#

Participar o no en el peacekeeping
267
Introduccin
_$&"%$]+$*

+!+tancialmente de las guerras civiles clsicas. No se trata tanto de la rivalidad entre un
gobierno establecido y un centro alternativo de poder que aspira a crear una nueva estructura poltica, como del desmoronamiento parcial y, en casos extremos, completo de
las estructuras estatales. A comienzos del siglo //;"

#

<
siendo la ms numerosa, la que provoca mayor sufrimiento y la ms compleja de resolver.
Debilidad del Estado

En la Europa de los siglos /> y />;" la guerra contribuy a centralizar los recursos
y fortalecer el poder de los monarcas, impulsando as la aparicin del Estado moderno.
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#

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es decir, a una comunidad humana que reclama exitosamente el monopolio legtimo de
la violencia en un determinado territorio. El poder estatal se descompone y da paso a una
situacin de poliarqua armada. En el interior de sus fronteras emergen actores de distinta
naturaleza: insurgentes, seores de la guerra, grupos paramilitares, milicias de autodefensa, mercenarios, etc.
CONFLICTOS ARMADOS INTERNOS

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2001: 13). Dicho trmino sugiere la existencia de dos bandos claramente establecidos y
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#
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+
Cada uno de ellos posee un gobierno, fuerzas armadas, relaciones exteriores y una poblacin que en mayor o menor medida reconoce su legitimidad y respalda el esfuerzo blico.
La victoria de uno de los contrincantes puede ir seguida de una secesin o de la conquista
del gobierno. Estas fueron las pautas que siguieron la Guerra de Secesin americana, la
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#
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Croacia y la Repblica Federal Yugoslava.

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268

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#
$intratestatales internacionalizados son aquellos donde otro Estado, o
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+*
Fuente: Themnr & Wallensteen (2011).
El origen de las guerras civiles se encuentra vinculado a dos tipos de causas (Gleditsch & Ruggeri, 2010: 299):
Agravios]++*
#

]++*+

con la pobreza, desigualdad econmica, exclusin tnica, carencia de derechos
polticos y libertades civiles, y con aspiraciones frustradas por la distancia existente
entre el estatus social y econmico real y el esperado.
Condiciones que facilitan la movilizacin de los potenciales insurgentes y que
se encuentran asociadas tanto a los incentivos que ofrece unirse a la rebelin, como
a la capacidad del Estado para elevar los costes de hacerlo y disuadir a quienes se
inclinan a favor de la protesta.
269
Cuadro 2. Factores clave para determinar la capacidad de los Estados

De modo general, se entiende como capacidad

#)
en el mbito de su propia sociedad.
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1. ^

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2. \
3. +
4. k
5. %

cursos disponibles.
Los Estados que proporcionan bienes pblicos tienen menos probabilidades de verse
envueltos en guerras civiles. Entre dichos bienes sobresale la partida dedicada a educacin,
pues transmite el mensaje de que el gobierno pretende mejorar la vida de sus ciudadanos,
lo que contribuye a reducir los agravios incluso en periodos difciles. A la vez, la mejora en
educacin sienta las bases del desarrollo econmico, social y poltico (Thyne, 2006). Por
el contrario, la escasez de inversiones pblicas reduce la implantacin de la administracin
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+"!
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$

materia de seguridad, educacin, empleo, sanidad, bienestar e infraestructuras. Los indivi+!

%
+
lealtad al grupo de los suyos: los de la misma aldea, valle, clan, tribu, etnia, etc.
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+

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que disuadir o neutralizar la actividad insurgente en sus etapas iniciales, lo cual requiere
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#

primero de ellos es la capacidad del Estado. Aquellos gobiernos que disponen de recursos
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+
en mejores condiciones de satisfacer las necesidades bsicas de su poblacin y de reducir los incentivos que ofrece la violencia poltica a gran escala. Al advertir las tensiones
sistmicas que generan determinados agravios, los Estados capaces pueden afrontar los
problemas subyacentes y cooptar a los sectores crticos respondiendo a sus demandas. De
$"!
+]+]+
++
+&$
asociados a la accin colectiva (Sobek, 2010: 267).

45
tanto presencia policial y militar sobre el terreno, como conocimiento local sobre lo que
est sucediendo. Por el contrario la ineptitud y la corrupcin policial y militar favorecen
la aparicin de la insurgencia, pues adems de privar al gobierno de medios de reaccin,
!

+
+ &+
$&+
sobre la poblacin (del tipo extorsin econmica a cambio de proteccin) que contribuyen
a avivar el levantamiento (Fearon & Laitin, 2003). Por ejemplo, el Che Guevara escogi
Bolivia para fomentar la insurgencia porque la inteligencia cubana valor que las fuerzas
de aquel pas eran las peor organizadas y entrenadas de toda Amrica Latina (Hendrix,
2010: 274).

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#
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relevante a la hora de predecir a favor de quin se inclinar la balanza. Y, si llega el mo$
*"!

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++$prescindible para el cumplimiento efectivo de los compromisos (Sobek, 2010: 267-268).
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contendientes. En este sentido destacan dos aspectos a la hora de evitar el contagio: 1) lograr el despliegue de fuerzas que aseguren las fronteras, gestionen correctamente la llegada
de refugiados y eviten la entrada y salida de armas, de bienes ilcitos y de violencia; y 2)
conseguir que su poblacin contine participando a travs de los cauces polticos legales y
no trate de emular la rebelin de sus vecinos (Braithwaite, 2010).
Cuadro 3. Los seores de la guerra

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warlords con esas estructuras tradicionales es, como mnimo, ambigua.
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271
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ese gobierno central (Dokubo, los warlords

warlords(?
medias, ms posibilistas o ms tacticistas en este aspecto, no exentas, por ende, de
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warlords, incluso de los ms poderosos de entre todos

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grado de democratizacin. Son ms vulnerables los regmenes que combinan elementos
democrticos y no democrticos. Las democracias consolidadas ofrecen canales institucionalizados de participacin poltica que reducen el atractivo de la lucha armada. Por su
parte, los Estados totalitarios y autoritarios altamente represivos constituyen terrenos poco
frtiles para una movilizacin rebelde por su manera expeditiva de sofocar los levanta-
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X% warlords& $
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#

De hecho, los ms poderosos de entre todos ellos han logrado establecer autnticos

272
mientos. As se observa en las operaciones de castigo del rgimen de Saddam Hussein contra los kurdos del norte en las dcadas de 1980 y 1990, o en la represin de los islamistas
sirios en la ciudad de Hama en 1982 por las fuerzas de Hafez el Assad, que provoc ms de
veinte mil muertos en pocos das. Una dureza que ha sido emulada por parte del rgimen
liderado por su hijo, Bashar Al Assad, desde 2011.
Pero son precisamente los regmenes que se sitan en un punto intermedio de la escala de libertades polticas y, en especial, aquellos que atraviesan un proceso de transicin
$

+$"]+$
#
derman, Hug & Krebs, 2010: 387). Se trata de sistemas que, por un lado, permiten altos
niveles de participacin poltica pero que, por otro, no ofrecen mecanismos institucionales
adecuados para canalizar las demandas populares (Hendrix, 2010: 276). Al mismo tiempo,
las lites polticas del gobierno y de la oposicin pueden tratar de fomentar la movilizacin
social mediante la polarizacin y la creacin de enemigos internos y externos, con lo que
+'$'$
{!_"|
A veces tambin se producen intentos de transicin irregular (golpes de Estado o
formacin de un nuevo gobierno saltndose los trmites institucionales), auspiciados por
facciones del propio rgimen o de la oposicin, que incrementan las probabilidades de
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en pases que han experimentado una transicin irregular el mismo ao o el anterior al
#
!
$+|
#

]+
no han pasado por semejantes situaciones (4%). Los procesos irregulares son a menudo un
sntoma de la debilidad del Estado y una ventana de oportunidad poltica para los adversarios del rgimen.
En tercer lugar, los factores polticos externos tambin afectan el origen de algunas
guerras de desintegracin. El apoyo que los insurgentes reciben de Estados vecinos o de
potencias extranjeras puede tener un carcter ms o menos explcito. Desde permitir el
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incluso, la participacin de fuerzas militares en combinacin con los rebeldes (momento
]+
#

). Esta dinmica se ha dado de alguna manera en muchas de las guerras civiles de frica subsahariana,
Asia central y Amrica andina. El apoyo a la insurgencia se convierte as en un instrumento
de poltica exterior entre vecinos mal avenidos, que en ocasiones tambin padecen sntomas similares de debilidad y descomposicin. Por ejemplo, durante la rebelin contra el
rgimen congols de Laurent Kabila en agosto de 1998, las fuerzas de Ruanda y Uganda
invadieron el pas en apoyo de los insurgentes, mientras que las de Angola y Zimbabue
intervinieron en apoyo del dictador, a las que posteriormente se unieron las de Namibia,
Chad y Sudn (Callaghy, 2001). La decisin de Angola se deba al temor de que la guerrilla de la UNITA pudiera utilizar la Repblica del Congo como refugio, mientras que la de
273
Otro factor internacional de peso, especialmente en la primera mitad de la dcada de

+
*
$
#
"%+

ayuda exterior que muchos pases del Tercer Mundo reciban al formar parte de los juegos
de alianza y contencin de la Guerra Fra. El apoyo en forma de dinero, armas y asistencia
militar apuntal Estados dbiles y permiti contener diversos conatos de insurgencia. Pero
una vez terminada la rivalidad entre bloques, la falta de inters de las grandes potencias
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rgimen de Mobutu que acabamos de comentar responde tambin a esta secuencia. Ni
Estados Unidos ni Blgica (antiguos valedores del dictador zaireo) fueron en su auxilio
en 1997. Slo Francia, atemorizada ante la posibilidad de que el nuevo rgimen de Kabila
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acumulacin por la prolongacin en el tiempo de muchos de ellos se haba iniciado al
terminar la Segunda Guerra Mundial (Fearon & Laitin, 2003: 75).
Ideas clave
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vulnerables al estallido de una guerra civil.

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tatales.
Zimbabue responda a intereses meramente econmicos. A su vez, Ruanda haba prestado

en su da un apoyo crucial a la rebelin de Kabila contra el rgimen de Mobutu, pero se
enemist contra el nuevo dictador cuando ste expuls del pas a los altos mandos militares tutsis ruandeses (Olsson & Fors, 2004). Otro ejemplo ha sido el apoyo de la Alianza
[
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`!"+]+$
de un ao despus de la intervencin militar todava est por ver el grado de consolidacin
del nuevo rgimen.

274
Economa de las guerras civiles

Adems de las variables explicativas de carcter poltico, las circunstancias econmi
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#

^+rras civiles tienen su escenario mayoritariamente en pases pobres. Una vez que se alcanza
un nivel de ingresos medio o superior, se reducen sensiblemente las posibilidades de que

+
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La precariedad econmica se convierte as en un peligroso factor de riesgo para el
ejercicio de la soberana estatal dentro del territorio, similar a los efectos de la desnutricin sobre un cuerpo humano. Las defensas se debilitan y los enemigos del Estado cobran
fuerza. Adems, si los ejrcitos y agencias policiales se encuentran desmotivados y mal
pagados, no es extrao que en algunos casos acaben recurriendo al saqueo de la poblacin
!
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equipo militar y el adiestramiento de las fuerzas estatales son precarios, de manera que la
ventaja cuantitativa o cualitativa sobre los insurgentes es reducida. El nmero de aviones

$&!$ ^++$&'
carecer de equipo pesado y de multiplicadores de fuerza como visores nocturnos, sistemas
de comunicaciones o autnticas unidades de operaciones especiales.
A veces, la precariedad de recursos pblicos se debe a su injusta distribucin. Es el
caso de los gobiernos cleptmanos, donde los dirigentes consideran que las riquezas del
pas forman parte de su patrimonio personal. Desgraciadamente han abundado ese tipo
de ejemplos: Felix Houphout-Boigny, principal promotor de la independencia de Costa
{!"$+$+" +rrillero, seor de la guerra y expresidente de Liberia; Mobutu Sese Seko en Zaire; Robert
Mugabe en Zimbabue; ngel Flix Patass en la Repblica Centroafricana, etc. Debilidad
econmica y fragilidad poltica se encuentran entrelazadas, pues aun en los casos en los
que el pas es rico en recursos naturales (diamantes, madera o fuentes energticas), la mala
gestin y la corrupcin de las lites pueden impedir que la explotacin de esas riquezas se
traduzca en desarrollo social y fortalecimiento de la administracin del Estado.
Pero los agravios no son el nico motivo de la lucha armada por el reparto de la riqueza nacional. El anlisis cuantitativo de las guerras civiles entre 1960 y 1999 concede
ms importancia explicativa a la avaricia de las distintas facciones armadas (que ganan y
pierden sucesivamente el poder), antes que a las injusticias entre grupos tnicos (Collier,
2000). Se trata de una de las motivaciones ms comunes entre los seores de la guerra que
combaten en contextos con abundancia de recursos naturales (Murshed, 2002).
Por otra parte la pobreza generalizada, combinada con la incapacidad estatal, disminuye los costes del apoyo personal a la insurgencia. Los campos de refugiados, las aldeas
depauperadas en pocas de hambruna y las barriadas marginales repletas de jvenes en paro
proporcionan miles de voluntarios a los grupos insurgentes, seores de la guerra y a las bandas armadas incontroladas. frica es el continente ms joven del mundo. En 2010, el 40% de
275
Adems de los factores sealados, los efectos ms graves sobre el desarrollo se derivan de la propia dinmica de desintegracin estatal. Como seala Mary Kaldor (2001:
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ejemplo durante la Primera y Segunda Guerra Mundial. Al venirse a pique la economa

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prcticas econmicas irregulares como el saqueo, la extorsin (dinero o bienes a cambio
de seguridad), el secuestro, la explotacin y comercio de materias primas, el robo y redistribucin de ayuda humanitaria, etc. De este modo, la naturaleza poltica de la guerra se
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en algunos casos se ve en gran medida suplantada por estos ltimos.
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pueden adquirir por ellos mismos los medios para luchar, sin que resulte indispensable contar c

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Manual de Estudios Estratégicos y de Seguridad Internacional (1)

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necesario conocer la posicin que ocupa en el sistema y, ms en concreto, su poder

c) La variable dependiente es un rea concreta de la poltica exterior de un Estado

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