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BA L A NCE DE LA POL TICA P BLICA

P A R A L A A T EN C I N I N T EG R AL AL DESPLAZAMIENTO FORZADO EN COLOMBIA,


ENERO 2004 - ABRIL 2007

balance de la poltica pblica


para la atencin integral al
desplazamiento forzado en colombia
Enero 2004 - abril 2007

balance de la poltica pblica

para la atencin integral al desplazamiento forzado en colombia


Enero 2004 - abril 2007
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.
ACNUR. Ocina para Colombia.
ISBN: 978-958-44-1610-0
Bogot D.C., Colombia
Agosto de 2007

http://www.acnur.org
//www.unhcr.org

Diseo y produccin editorial: Ricardo Alonso / Torre Grca


En la cubierta:
Lnea de partida
De la serie Transitivo, 2006
leo sobre tela
155 x 165 cms.
Claudia Garca O.

En la pgina 6:

En compaa
De la serie Transitivo, 2006
leo sobre tela
100 x 100 cms.
Claudia Garca O.

Revisin editorial: Fernando Urueta


Impresin: Pro-Offset Editorial Ltda.

Este Balance fue elaborado por el equipo tcnico del ACNUR en Colombia. La coordinacin de la investigacin y la redaccin de los textos estuvo a cargo de
Andrs Celis, con la excepcin del captulo 5 El enfoque diferencial y el proceso de la sentencia T-025 de 2004, en el que la coordinacin de la investigacin
y la redaccin del texto fue responsabilidad de Saskia Loochkartt, y el captulo 6 Coordinacin del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada en el que la investigacin y la redaccin estuvo tambin a cargo de Josep Zapater.
Colaboraron, en especial, en este Balance: Liliana Zambrano, Juliana Vargas, Javier Orejarena, Sergio Castelblanco, Adriana Buchelli, Stefano Feliciani,
Victoria Martnez y Edgar Forero, y las ocinas de campo del ACNUR en Colombia.
Este documento fue posible gracias al apoyo del Gobierno de los Estados Unidos de Amrica, a travs de la Embajada en Colombia y su Agencia para el
Desarrollo Internacional (USAID), bajo los trminos del acuerdo de cooperacin No. 514-A-00-05-00304-00 y de la Unin Europea y los pases que la
integran.
Las opiniones expresadas en este Balance son responsabilidad del ACNUR y no necesariamente reejan las opiniones de USAID, del Gobierno de los Estados
Unidos de Amrica o de la Unin Europea.

Contenido general
7

Prlogo

13

Presentacin

23

Agradecimientos

25

Introduccin

35

Conclusiones y recomendaciones

Parte I: Anlisis de polticas pblicas


49

Captulo 1: Dinmica del desplazamiento forzado 2004-2006

115

Captulo 2: Evolucin de la poltica pblica de atencin a la


poblacin desplazada por la violencia

177

Captulo 3: El registro de la poblacin desplazada

201

Captulo 4: Prevencin del desplazamiento forzado y proteccin a


la poblacin desplazada

235

Captulo 5: El enfoque diferencial y el proceso de la sentencia T-025


de 2004

Parte II: Mecanismos de la poltica


347

Captulo 6: Coordinacin del Sistema Nacional de Atencin


Integral a la Poblacin Desplazada

411

Captulo 7: Asignacin de recursos sucientes para el logro de los


nes de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada por la
violencia

453

Captulo 8: Proceso de construccin de indicadores para evaluar el


resultado de la poltica y adoptar los ajustes necesarios

492

ndices
5

Prlogo

El apoyo del ACNUR al Estado colombiano


en el restablecimiento y la reparacin de los derechos
de los desplazados internos y su integracin
en una Colombia incluyente
En los aos noventa, se registr un debate internacional acerca del derecho a la injerencia
humanitaria, propiciado, entre otras razones, por las situaciones que se estaban presentando
en Kosovo, Bosnia y Timor Oriental. Este debate abri al mismo tiempo discusiones conceptuales en relacin con la forma de proteger a los desplazados internos que se encontraba
consagrada, de manera un poco abstracta, en algunos instrumentos emanados de la Asamblea
General de las Naciones Unidas.
Recientemente estamos asistiendo, en el debate poltico internacional, a un renacimiento
y a un fortalecimiento del concepto de soberana nacional como elemento principal del
derecho internacional en materia de desplazamiento.
Este debate plantea una tensin entre la soberana del Estado y la soberana de la persona
humana. Hay que reconocer que la evolucin ms reciente est dirigida a fortalecer la soberana del Estado. En primer lugar, por consideraciones de soberana nacional, una persona
internamente desplazada permanece en su pas, y la soberana del mismo es un aspecto que
el derecho internacional no puede olvidar.
De una parte, pareciera como si el debate se inclinara a favor de los Estados y en oposicin
a la persona humana. Sin embargo, la otra cara de esta moneda es que, dado que los Estados
han tendido hacia esta opcin, estn asumiendo al mismo tiempo un mayor compromiso de
proteccin frente a la poblacin desplazada. El punto que queda sin resolver es cmo actuar
cuando los Estados no quieren o no pueden asumir esta obligacin de proteccin.
En todo caso, en la situacin de Colombia esto no sera necesario. Colombia es un
Estado fuerte, sosticado, capaz de denir y aplicar polticas. Adems, es evidente que la
responsabilidad esencial y el liderazgo de las polticas, para enfrentar los problemas del
desplazamiento interno en este pas, debe ser de los colombianos.
Son los colombianos quienes tienen que solucionar los problemas del pas. El papel de la
comunidad internacional ser siempre apoyar y ayudar, pero como se indicaba, el liderazgo
y la responsabilidad son esencialmente locales y Colombia cuenta con las capacidades y los
recursos para hacerlo.
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BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

El ACNUR no est en Colombia para ensear algo. Esta organizacin est presente en
este pas sobre todo para apoyar lo que aqu se est desarrollando en el marco jurdico y
de denicin de polticas pblicas, mbitos en los que existen avances que tienen hoy un
valor que no se restringe a Colombia ni incluso a Latinoamrica; que tienen un valor muy
importante a nivel global, en la denicin de polticas para enfrentar al desplazamiento
interno y responder a la necesidad humanitaria de las personas internamente desplazadas,
tanto en este pas como en otras partes del mundo.
El Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados tiene el compromiso y
la total disponibilidad para cooperar y para ayudar, en la medida de sus capacidades y reconociendo la necesidad del liderazgo nacional, a las instituciones y a la sociedad colombiana
en el avance de la proteccin de los derechos de las personas desplazadas internamente.
El ACNUR est presentando la versin nal del Balance de la poltica pblica para la
atencin integral al desplazamiento forzado en Colombia, enero 2004 abril 2007, que fue
construido en un dilogo muy abierto y muy franco, basado en los principios, sin la existencia
de una agenda poltica, y sobre todo, sin el nimo de confrontacin, pero tampoco con la
intencin de ser complacientes.
La primera constatacin de este balance es que Colombia tiene hoy el ms avanzado
y sosticado marco jurdico en relacin con la armacin de los derechos de las personas
desplazadas. Este marco jurdico e institucional, hay que sealarlo de forma clara e inequvoca, posee un valor que no es solamente para Colombia, sino que debe ser un caso tenido en
cuenta en el anlisis del derecho internacional comparado, en relacin con otras situaciones
que enfrentamos en varias partes del mundo.
La segunda vericacin de este balance es la relacin interinstitucional existente en
el Estado colombiano. Las relaciones entre el Gobierno, el Congreso y la Corte Constitucional juegan un papel esencial en la armacin de los derechos de la poblacin desplazada.
Tambin es el caso de la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo,
entidades que poseen una relacin interinstitucional tal, que les ha permitido grandes avances
a travs de la intercomunicacin con los distintos entes del Estado.
No se puede hablar en Colombia solamente de Gobierno; hay que hablar de Estado en
toda su complejidad, como un factor muy importante para el avance conceptual y prctico,
no solamente de la armacin de los derechos en el plano legislativo, sino en la denicin
de polticas pblicas, que tienen la intencin clara de concretizarlos.
Por otro lado, es sumamente importante reconocer el dinamismo de la sociedad civil.
Como sealaba el lsofo alemn Jrgen Habermas, lo esencial de la democracia no es solamente que existan elecciones peridicas, para que el pueblo pueda escoger a sus dirigentes,
sino que haya un ujo permanente de intercomunicacin entre la sociedad poltica y la
sociedad civil. En la medida en que, en ese ujo, la sociedad civil pueda tener una intervencin permanente en la denicin y aplicacin de las polticas pblicas, stas, en materia de
desplazamiento forzado, se construirn tambin con el aporte de las vctimas.
Al recorrer las diferentes regiones de Colombia se puede observar el enorme dinamismo
de la sociedad civil, de las organizaciones no gubernamentales, de la Iglesia Catlica, de
otras Iglesias y tambin del mundo empresarial, que despierta lentamente para asumir
responsabilidades sociales en esta materia.
Este balance resalta la relevancia e importancia del compromiso presupuestal que est
llevando a cabo el Estado colombiano. Es cierto que se puede discutir si ste es suciente o no,
8

PRLOGO

con base en la dimensin que tiene el desplazamiento forzado interno en el pas. Sin embargo,
lo que es indudable es el billn de pesos por ao, que durante los prximos cinco aos ser
destinado por el Estado para la atencin y proteccin de la poblacin desplazada.
Este compromiso presupuestal es algo sumamente relevante y crea las condiciones para
la aplicacin de muchas polticas, necesarias para la concretizacin del goce efectivo de los
derechos de las personas desplazadas.
Una preocupacin esencial que tiene el ACNUR es la necesidad de garantizar coherencia
entre la denicin de una ruta para superar el estado de cosas inconstitucional y la integralidad de las polticas. Entendiendo por esta integralidad, no una sumatoria de las distintas
estrategias de atencin y proteccin a la poblacin desplazada, sino una poltica con enfoque
de derechos, que tenga como factor integrador al ser humano.
Una realidad como la que se presenta en Colombia requiere que cada persona desplazada,
en su situacin particular, reciba una respuesta especca dentro del conjunto de polticas
que estn siendo denidas. Compatibilizar esta integracin es una tarea muy difcil. Para tal
efecto, sera apropiado implementar un enfoque diferencial para la atencin de los diversos
sectores de la sociedad colombiana afectados por el desplazamiento.
En este campo hay una gran labor por realizar, y es importante contar con la cooperacin
de todos, para que esta coherencia sea conseguida. Al respecto, se debe resaltar que no basta
con tener un conjunto de medidas de proteccin y de atencin para la poblacin desplazada.
Adems de su existencia, es necesario garantizar que todas ellas tengan el mismo enfoque, el
mismo sujeto integrador y, a la vez, la capacidad de diferenciar, de acuerdo con las distintas
situaciones. Esto ltimo resulta relevante, dado que la igualdad no se consigue tratando a
todos de la misma forma, sino tratando distintamente las situaciones que resultan diferentes.
No obstante, esto no es fcil de denir en el marco de las polticas pblicas.
Las grandes diferencias que se pueden observar en las diversas zonas del pas llevan a
concluir que, como consecuencia de que este Estado ha sido tradicionalmente un Estado
dual, se puede llegar a armar que en Colombia hay en realidad dos colombias.
De una parte, una Colombia que posee un Estado moderno y sosticado, con una
economa muy dinmica, que tiene algo de lo mejor que hay en el mundo. Por otra parte,
una Colombia marginada, olvidada, resultado de la evolucin histrica, no un producto de
una poltica actual. Este carcter dual ha hecho que en ciertas regiones, algunas instituciones
del Estado colombiano hayan tenido una presencia marginal y poco fortalecida.
Este vaco ha propiciado la conformacin de guerrillas, paramilitares e incluso del crimen
organizado, como lo es el narcotrco. Esto ha creado una situacin que tiene repercusiones
en el presente, independientemente de los esfuerzos que se hacen para que el Estado asuma
progresivamente sus funciones en la totalidad del territorio nacional.
Es importante sealar que esta realidad crea dicultades muy complejas para garantizar la
concretizacin de los derechos de las personas desplazadas. Una cuestin que consideramos
esencial es el tema de la reparacin, que naturalmente est muy afectada por la situacin antes
descrita, y que adicionalmente se encuentra ligada al problema de seguridad de aquellos
que reclaman sus derechos.
Estas problemticas no deben ser utilizadas en el marco de un debate poltico partidario.
Deben ser reconocidas, dado que afectan la constitucin del Estado y tienen implicaciones
en la denicin y aplicacin de las polticas pblicas con las que se busca proteger los
derechos de las personas desplazadas.
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BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

La dualidad a la que se ha hecho referencia, tambin puede implicar que, en la integralidad de las polticas, sea necesario tener en cuenta las particularidades de las situaciones
que resultan diferentes.
Por ejemplo, la gran mayora de campesinos en el Choc quiere retornar a sus tierras;
anhela tener la posibilidad de volver a ellas y que la seguridad le sea garantizada en sus
pueblos, junto con la posibilidad de recuperarlas, cuando han sido ocupadas por otros. Esto
es absolutamente evidente, y es crucial que sea tenido en consideracin en la restitucin de
sus derechos, en el marco del proceso de reparacin.
Pero al mismo tiempo, hay mucha gente que se ha urbanizado. Muchos de quienes lo
han hecho, no van a querer volver a sus tierras. Esto es normal: en todas las sociedades se da
un proceso de movilizacin desde el campo hasta la ciudad y el desplazamiento acelera esta
tendencia. En tales casos, las polticas pblicas buscan garantizar los derechos en la nueva
realidad urbana, brindando capacitacin, integracin en los sistemas productivos, ofreciendo
todo un conjunto de opciones. En este contexto, la reparacin puede ser indemnizatoria.
Estas dos aspiraciones crean un conjunto de dicultades y de problemas que hacen
que la formulacin y la aplicacin de las polticas exijan un alto grado de sosticacin y una
frrea voluntad poltica. Es evidente que muchos de estos derechos, para ser aplicados en
la prctica, chocarn con fuertes intereses establecidos, especialmente en las regiones ms
afectadas por el conicto.
Tanto esta realidad como los derechos que deben ser protegidos, tienen que ser reconocidos, lo cual exige una determinacin poltica muy compacta, dado que la resistencia
ser muy fuerte tambin.
El balance que el ACNUR est presentando, contiene un conjunto de recomendaciones
concretas sobre las formas de superar estas dicultades reales; creo que, en ese marco, tiene
relevancia la iniciativa asumida por la Iglesia Catlica, algunos sectores sociales y por un
grupo de parlamentarios que impulsan la promulgacin de una ley para declarar el 2007
como el ao de los derechos de las personas desplazadas.
Se conmemoran 10 aos de una ley fundamental y que es ejemplar. Pero no basta con
tener una ley. Es necesario darle carcter permanente a la divulgacin, a la informacin que
se brinde al pblico sobre lo que hay que hacer, a la garanta de la movilizacin de la sociedad
para esta causa nacional de gran importancia, a movilizar tambin el apoyo internacional que
sea indispensable y, sobre todo, a garantizar que por la armacin natural de otros intereses,
no se promulguen nuevas normas derogatorias de los avances alcanzados.
Esto implica una vigilancia permanente desde el Gobierno, el Congreso, la Corte
Constitucional y la sociedad civil para garantizar, entre todos, que un proceso que avanza
de por s con muchas dicultades, no encuentre en cierto momento la tendencia a desviarse
de su camino, por la fuerza de los intereses que pueden oponerse a este proceso o por los
obstculos y las complicaciones que se generen.
Se reitera que el ACNUR est aqu construyendo conjuntamente con los colombianos y
con la determinacin de hacer todo lo que sea posible para que, cooperando con el Gobierno,
con la Corte Constitucional, con el Congreso, con los rganos de control, con las autoridades
locales, con todos los que trabajan en la atencin y proteccin a los desplazados, y sobre todo
con las propias personas desplazadas, se logre el restablecimiento pleno de sus derechos.
El ACNUR est en este pas para cooperar con todos, para encontrar las opciones prcticas capaces de garantizar los derechos de las personas desplazadas, y al mismo tiempo,
10

PRLOGO

para hacer que el desplazamiento sea una realidad que Colombia pueda enfrentar. En primer
lugar, con prevencin, evitando su desarrollo hacia el futuro. En segundo lugar, con una
reparacin efectiva a las personas vctimas del desplazamiento, y en tercer lugar, con una
capacidad de integracin de estas personas en el marco de la Colombia incluyente, de la que
progresa, la que se arma cada vez ms como una fuerte sociedad democrtica.

Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados


Seor ANTNIO GUTERRES
Bogot D.C.,
Universidad Jorge Tadeo Lozano,
marzo 16 de 2007

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Presentacin

En 1997 el ACNUR lleg a Colombia para apoyar al Estado y a la sociedad colombiana en


el diseo e implementacin de las polticas pblicas con las que se les est dando respuesta
a los desplazados internos por la violencia y a la dura realidad a la que se ven avocados.
Este Balance de la poltica pblica para la atencin integral al desplazamiento forzado
en Colombia, enero 2004 - abril 2007 permite observar cmo se han transformado las
instituciones sociales y estatales, pero con ellas tambin el ACNUR durante todos estos
aos, porque la accin del Estado a travs de la ejecucin de polticas pblicas permite
transformar realidades.
En esta ocasin, que coincide con mi salida de Colombia, quiero dar a conocer la visin
del ACNUR sobre algunas de estas transformaciones. Desde una perspectiva cercana a la
experiencia con personas desplazadas, a los funcionarios, a los agentes humanitarios y a
las instituciones, esta visin hace parte de mi lectura de la trayectoria del ACNUR en este
pas, de algunos momentos en la historia del desplazamiento y de mi experiencia en esta
organizacin.
Detrs de la aproximacin tcnica a frmulas de poltica pblica se encuentra siempre
la gente, como eje central, que aporta a su construccin. La sociedad civil con la promocin
de respuestas; los funcionarios pblicos con su esfuerzo para su diseo y aplicacin; as
mismo, la poblacin desplazada que con su participacin y retroalimentacin enriquece
la formulacin y evaluacin de los resultados de la poltica. La construccin de polticas
pblicas no es un ejercicio abstracto elaborado y ejecutado por expertos. Es una dinmica
pblica viva y permanente.
Los anlisis dan cuenta tambin de la transformacin del conicto armado colombiano
durante la segunda mitad de la dcada de los 90, que tuvo gravsimas repercusiones sobre
la poblacin civil, reejadas, entre otras cosas, en la forma como se acrecent el desplazamiento interno.
Si bien este fenmeno no era desconocido en el pas, no se haban presentado hasta
entonces grandes ujos masivos como los ocurridos en el Cesar, en el Bajo Atrato y el Urab.
En este perodo se registraron, adems, salidas masivas de colombianos en bsqueda de
asilo y proteccin internacional a los pases vecinos, hecho que se relaciona directamente
con el mandato central del ACNUR.
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BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

La llegada: Pavarand, mayo de 1997


Descubro la magnitud del drama del desplazamiento en Colombia en el corregimiento Pavarand, ubicado en el municipio de Mutat en el Choc. Ms de 5000 personas en mayo de
1997 llegaron de distintos lugares del Bajo Atrato forzadas a desplazarse por la arremetida
paramilitar en la zona del Urab. En este lugar se vivi una crisis humanitaria profunda,
parecida a los campamentos de refugiados que haba tenido que atender en otras operaciones
del ACNUR en el mundo. Entonces, yo era Representante Regional Adjunto para el Norte
de Amrica del Sur y el Caribe con asiento en Venezuela y desde donde estaba encargado
de darle seguimiento a Panam, Colombia y Ecuador.
En Pavarand a la gente no se le permita salir. Las personas desplazadas permanecieron
durante aproximadamente un ao en un rea rodeada por la Fuerza Pblica. Vivieron en
cambuches en el casco urbano del corregimiento a la intemperie, protegidos por plsticos,
sin las mnimas condiciones de albergue, higiene, sanidad y alimentacin.
All descubr el signicado y el horror de la miseria, del hacinamiento y aprend y
aprendimos del profundo dolor de la gente por haberlo perdido todo sin siquiera saber
por qu. All tambin aprendimos las primeras lecciones de la complejidad de la atencin
a la emergencia en Colombia, gracias al trabajo del ICBF, de la Defensora del Pueblo y de
la Iglesia, entre otros.
Fue una sorpresa para m encontrar en Amrica Latina una situacin como la de
Pavarand. Acababa de regresar de Mozambique (frica) y siempre pens que de haberse
presentado esta situacin all, la comunidad internacional se habra involucrado inmediatamente. No pude entender por qu no haba inters ni nacional, ni internacional en este
caso: por ser latinos?, por ser colombianos?, por ser afro colombianos? All estbamos
todos, con nuestra inaccin, castigando indirectamente a las vctimas. En ese momento fue
evidente para m que el ACNUR deba tener un rol fundamental que cumplir en este pas.
En Pavarand encontr los primeros aliados, colombianos y colombianas valiossimos,
que pertenecan a la sociedad civil, a la academia y a la Iglesia. Este caso, tristemente emblemtico, permiti visibilizar el fenmeno del desplazamiento y trabajar por la creacin de un
marco nacional de proteccin a los desplazados internos.
Fanny Uribe, Gloria Flrez, Mara Girleza Villegas, Monseor Fabio Henao, Padre
Gabriel Izquierdo, Padre Mauricio Pontn, Padre Sante Cerbellin, Gustavo Galln, Jorge
Rojas, Ral Hernndez y Walter Cote, entre otros, se jugaron y se siguen jugando la vida,
da a da, por defender los derechos de los dems, tratando de lograr una sociedad mejor,
ms justa y con respuestas rmes al ser humano.
La Iglesia, con valenta y compromiso pastoral, fue sin duda una de las primeras instituciones que dieron a conocer este drama, junto con CODHES.
En Pavarand me convenc que en Colombia era absolutamente necesario el compromiso
nacional y el apoyo internacional para permitir asegurar el cumplimiento de los principios
internacionales. La misin interinstitucional de mayo de 1997, organizada por Cristina
Zeledn del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) y que cont con el
liderazgo de Monseor Rosa y Chaves del Salvador y de Anders Kompass del gobierno
sueco, marc la decisin internacional de intervenir, de apoyar y de participar. Para entonces
solamente el CICR estaba presente y fue precisamente en ese ao cuando empez su operacin de asistencia a los desplazados.
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PRESENTACIN

La apertura de la ocina en Colombia


Cada semana deba venir en misin a este hermoso, doloroso y paradjico pas. Entonces fue
evidente la salida de colombianos hacia el Ecuador. Desarrollamos misiones en ambos lados
de la frontera. Llegu a Villagarzn, Putumayo, despus de intensos enfrentamientos en la
zona. Fui a San Miguel, a Puerto Ospina, a Piua Negro y a Puerto del Carmen (Ecuador)
despus del paro armado impuesto por las FARC-EP que someti a un inmenso sufrimiento
a los habitantes de la regin. Recuerdo que en ese momento, en una emboscada en el ro
Putumayo, murieron 11 militares ecuatorianos. Tiempo despus, aceptando la recomendacin de esta misin, el ACNUR abri la ocina de Lago Agrio en el Ecuador.
Despus de este viaje, y de varios recorridos por el Choc, la meta fue clara: abrir una
operacin en Colombia para atender el desplazamiento forzado. El ACNUR no estaba necesariamente preparado para involucrarse con desplazados internos y particularmente para
entrar a Colombia pero la realidad nos lo impona.
Despus de la invitacin del Gobierno colombiano, fue necesario que nuestro director
para las Amricas, el seor Ko Asomani, le solicitara al seor Sergio Viera de Melo, primer
asistente de la Alta Comisionada de la poca, seora Ogata, que personalmente visitara el
pas y conociera la situacin a n de decidir si el ACNUR poda asumir ese rol en el pas.
Por lo novedoso para el ACNUR haba inquietud sobre el papel que desempeara, pero
fue la realidad colombiana, el reconocimiento a los esfuerzos de la sociedad civil colombiana,
el apoyo del Gobierno Sueco, especialmente a travs del trabajo de Pia Stavos que jug
un rol denitivo en este proceso, y el empeo de un grupo pequeo de funcionarios del
ACNUR, lo que dio la puntada nal a la decisin de asumir el reto de apoyar la respuesta
estatal al desplazamiento en Colombia. Este proceso cont con el apoyo de eximios colegas,
Agni Castro Pita, de nuestra sede en Ginebra y Francisco Galindo, quien colabor hasta la
apertura formal de la ocina del ACNUR en Colombia, el primero de julio de 1998 y que
cont con la seora Leila Lima como su primera Representante.

La Ley 387 de 1997


Era necesario dotar al pas de una herramienta jurdica que hiciera explcitos los derechos
especcos de la poblacin desplazada y entregara lineamientos a los funcionarios pblicos
para atender la emergencia del desplazamiento. En ese momento el Representante Especial
de las Naciones Unidas para los derechos de los desplazados, seor Francis Deng, estaba
nalizando el trabajo que dio origen a los Principios rectores de los desplazamientos internos.
Es decir que el reto que asuma el Estado colombiano, con el apoyo de la academia y de
organismos internacionales, era establecer un marco legal cuando en el mbito no existan
referentes jurdicos consolidados.
El primer paso sin duda fue la creacin de una ley. En ello se concentraron las primeras
misiones del ACNUR. Para entonces haba un proyecto de ley cuyos borradores venan
siendo trabajados por un grupo de la Universidad Javeriana en cabeza de Roberto Vidal, el
Ministerio del Interior con la participacin de Patricia Luna, la Defensora del Pueblo, que
contaba con quien luego sera el Defensor del Pueblo, Volmar Prez, el CICR con Reinaldo
Botero, la Universidad Nacional, la Iglesia y el equipo que hara parte de la Consejera
Presidencial para los Desplazados.
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BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

La Presidencia de la Repblica asumi el liderazgo de la expedicin de la ley y de la


formulacin de la poltica pblica de desplazados a travs de la entonces Primera Dama de
la Nacin, Jacquin Strauss de Samper.
El Presidente Ernesto Samper Pizano sancion la Ley 387 en la hacienda La Miel en
Ibagu, donde haban sido reubicados los desplazados de la hacienda Bella Cruz en el
Cesar, quienes al intentar reasentarse en municipios de Cundinamarca fueron rechazados
y estigmatizados por la Gobernacin de ese entonces. Por este hecho los desplazados interpusieron una accin de tutela, lo que dio origen adems, en 1997, al primer fallo de la Corte
Constitucional en Colombia sobre el desplazamiento forzado.
El conocimiento de la ley era el primer paso. Por ello el ACNUR desde un comienzo apoy
los procesos de difusin, para lo cual convoc a funcionarios destacados de esta organizacin,
como Juan Carlos Murillo y el colombiano Sergio Calle Norea, quien desde un comienzo,
con su compromiso con su pas, haba sido la fuente de inspiracin para que el ACNUR
se involucrara en el proceso de redaccin de la Ley 387. Precisamente, estos funcionarios
participaron en el primer foro de discusin de la ley, el cual se efectu en Ccuta a nales
de julio de 1997. En ese escenario, el ACNUR manifest pblicamente que estaba decidido
a poner al servicio de los desplazados colombianos su mandato de proteccin y apoyar el
fortalecimiento del Estado con ese propsito.
La Ley 387 surgi en un momento en que se contaba con pocos referentes normativos tanto
en el mbito nacional como en el internacional. Permiti la identicacin de cmo integrar la
accin de numerosas instituciones pblicas con diferentes niveles de gestin, logrando articular
los retos de la gestin pblica con la realizacin de los derechos de la poblacin.
La Ley ha sido el instrumento empleado por los funcionarios y por la justicia para atender
y amparar a las personas desplazadas por la violencia. De igual manera, esta ley ha sido el
mecanismo empleado por la propia poblacin desplazada para exigir la proteccin de sus
derechos. Esto hace imprescindible su defensa. Por ello y por la necesidad de mantener la
visibilidad del desplazamiento, para lograr una mejor respuesta, el ACNUR, 10 aos despus,
promovi la conmemoracin del 2007 como ao de los derechos de las personas desplazadas
en Colombia. Esta iniciativa fue retomada por el Congreso de la Repblica mediante un
proyecto de ley que lidera la senadora Martha Luca Ramrez.

Marco institucional de respuesta


En 1997 ni el gobierno central, ni las autoridades locales, ni la comunidad internacional
saban cmo enfrentar efectivamente el problema derivado del desplazamiento forzado. Para
lograr una primera articulacin de acciones, el Gobierno Nacional estableci la Consejera
Presidencial para los Desplazados, conada entonces al Consejero Presidencial Csar Manuel
Garca, quien contaba con un reducido equipo y un amplio respaldo de otras instituciones
del Estado, como la Red de Solidaridad Social y el Ministerio de Agricultura, que en esa
poca mostr un gran compromiso con los desplazados y particularmente con las mujeres
desplazadas a partir del trabajo que desarrollaba la Ocina de Mujer Rural.
En el nivel territorial no haba capacidad de gestin. La primera apuesta fue asignar
un delegado de la Consejera para atender principalmente la grave problemtica que se
estaba presentando en Antioquia. Sin embargo, la Consejera Presidencial no contaba con
la capacidad para atender la dimensin del problema a nivel nacional. En 1999 se le asign
16

PRESENTACIN

esa funcin a la Red de Solidaridad Social que se vena haciendo cargo, entre otros mltiples
asuntos, de las vctimas de la violencia.

2004: regreso a Colombia como Representante del ACNUR


Hay realidades, paisajes, personas, pases que se le meten a uno en el alma. Yo quera volver a
Colombia. Al salir en 1999 haba quedado una institucionalidad incipiente y un ACNUR con
gran entusiasmo, con una ocina ubicada en Bogot y con poca movilidad en el terreno.
Al volver, cinco aos y medio despus encuentro a un ACNUR con presencia en Barranquilla, Apartad, Puerto Ass, Quibd, Pasto y Barrancabermeja. As mismo, a numerosas
agencias del Sistema de Naciones Unidas actuando en favor de la poblacin desplazada, en
particular OACNUDH, OCHA, PMA, PNUD, UNICEF y OIM.
La Red de Solidaridad estaba a su vez fortalecida como coordinadora de la poltica de
atencin al desplazamiento forzado, bajo la direccin de Luis Alfonso Hoyos, quien todo
este tiempo ha demostrado su capacidad de liderazgo, su mstica y su determinacin de
seguir adelante, lo que logr transmitir a su gente.
La decisin de conar la coordinacin del desplazamiento a una entidad como la
Red de Solidaridad, hoy Accin Social, fue sin duda una decisin acertada del Gobierno
colombiano. Estratgicamente, este esquema busc potenciar la capacidad institucional, la
presencia en todos los departamentos del pas y la experiencia de cientos de funcionarios en
el terreno. Por esto, la Red (hoy Accin Social) se convirti en el socio natural del ACNUR.
De all el empeo en fortalecer un esquema conjunto de actuaciones a travs de la Unidad
Tcnica (UTeC), que en su ltima etapa ha estado bajo una efectiva y ecaz coordinacin
de Ubernel Arboleda.
Sin embargo, la mayor capacidad y el mayor liderazgo de la Red de Solidaridad Social
generaron al mismo tiempo el efecto no deseado de concentrar la labor en esta institucin,
ms que compartir las responsabilidades con las autoridades locales y con los ministerios.
Al regresar, encontr tambin un sistema de atencin agitado por la decisin de la
Corte Constitucional de declarar la existencia en Colombia de un estado de cosas inconstitucional. La poltica enfrentaba la crtica frente al dbil impacto de la respuesta, pero
tambin la oportunidad y el reto de concentrar los esfuerzos en superar los problemas
estructurales.

La Corte Constitucional
El equilibrio y la cooperacin entre los poderes del Estado son la base del capital democrtico
colombiano, el cual debe protegerse siempre.
Durante estos aos en Colombia, no dej de asombrarme el rol de la justicia por sobre
todas las cosas. Rol que le es atribuido por la Constitucin de 1991 y que retoma los principios internacionales. Si bien no es posible presentar como un esfuerzo individual el impacto
de su labor, es necesario reconocer la decisin y el compromiso de despachos como el del
Magistrado Manuel Jos Cepeda.
Este despacho asumi el reto de lograr que en el marco del Estado social de derecho,
las decisiones estatales plasmadas en la Ley, en los tratados internacionales aprobados por el
17

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Congreso y en las polticas diseadas por el Gobierno, se traduzcan en condiciones para que
el goce efectivo de los derechos se haga realidad y, en el caso especco de los desplazados,
se supere lo que la Corte calic como un estado de cosas inconstitucional.

Los rganos de control


Con la T-025 se empez a escribir una historia distinta. Los rganos de control que siempre
haban estado presentes en la proteccin de los derechos de los desplazados, especialmente
la Defensora bajo la direccin de Volmar Prez con su inagotable compromiso en el terreno,
empezaron a establecer mecanismos complementarios y tcnicos para hacer seguimiento al
desempeo de las autoridades en la atencin a la poblacin desplazada, y a impulsar desde
su rol constitucional mejores y ms efectivas respuestas institucionales.
La Procuradura General de la Nacin estructur una poltica pblica institucional para
propiciar el mayor impacto de todos los esfuerzos del Estado. Las intervenciones profundas
y oportunas del procurador Edgardo Maya Villazn y del equipo dirigido por Patricia
Linares y Zheger Hay, se han venido consolidando como un impulso adicional a toda la
estructura que el Estado ha establecido para atender el reto de garantizar la proteccin de
los derechos de los desplazados.

Las iniciativas de las autoridades locales


Tambin a mi regreso encontr esfuerzos de las autoridades locales para la atencin a la
poblacin desplazada, en especial en el departamento de Antioquia, con el liderazgo de su
Gobernador y su equipo y del Alcalde de Medelln Sergio Fajardo, y en Bogot D.C., con
acciones construidas desde la Secretara de Gobierno de Juan Manuel Ospina y orientadas
por el seor Alcalde Mayor de la ciudad Luis Eduardo Garzn.
De igual manera, me encontr con la invaluable labor que ha realizado el gobernador
del departamento de Nario, Eduardo Ziga, quien pese a las enormes dicultades, ha
promovido desde su regin el apoyo nacional e internacional para atender la difcil problemtica que afronta ese departamento.
Para el ACNUR constituye tambin una leccin aprendida el acompaamiento y la
asistencia tcnica que le hemos podido brindar a estas ciudades en la construccin de sus
polticas pblicas, en desarrollo del acuerdo de voluntades rmado entre los principales
alcaldes del pas.
Igualmente espero que la reciente carta de entendimiento que rm el ACNUR con la
Federacin Nacional de Personeros sirva para multiplicar en todo el pas iniciativas como
las que se desarrollaron en Bello, Soacha, Medelln y Bogot.

La audiencia pblica en el Congreso


Mi primer acto pblico en Colombia fue la audiencia del 19 de agosto del 2004 para las
personas desplazadas del municipio de Soacha ante el Congreso. Me asombr positivamente
esta demostracin de la riqueza de la democracia colombiana. Cinco aos y medio despus
de la discusin del proyecto de ley que dio origen a la Ley 387, una nueva problemtica del
desplazamiento se debata en este mismo escenario.
18

PRESENTACIN

El problema del desplazamiento haba trascendido su tradicional dinmica rural,


convirtindose tambin en un problema urbano. Quienes huan de los campos sufran
persecucin en las grandes ciudades y stas empezaban a ser escenarios de disputa por el
control de determinadas reas.
Paradjicamente, la gran emocin que tuve al ver interactuando a las ramas del poder
pblico con la poblacin desplazada en el seno del Congreso de la Repblica se convirti
la semana siguiente en una inmensa frustracin. Quienes haban participado y denunciado
lo que ocurra en Altos de Cazuc, en el municipio de Soacha, haban sido amenazados, y
como demostracin del poder que tenan los grupos que amedrentaban a la poblacin en
esa localidad el n de semana siguiente fue asesinado un grupo de jvenes.
Estos hechos marcaron la reexin sobre el rumbo que deba tomar la operacin del
ACNUR en Colombia. Era necesario fortalecer a la brevedad posible la presencia en el
terreno, en particular en las zonas de frontera y en las grandes ciudades del pas. Con esta
intencin empezamos en Soacha, ocina que luego se vio enriquecida con la presencia y el
trabajo coordinado de un conjunto de agencias de Naciones Unidas.

La operacin del ACNUR entre el 2004 y el 2007


A pesar de los importantes avances, fue evidente que el ACNUR poda jugar un rol mucho
ms activo en Colombia. Era necesario consolidar la estrategia de proteccin y utilizar toda
nuestra capacidad.
Una serie de coincidencias histricas permitieron que nos fortaleciramos durante
estos aos. El Plan de Accin de Mxico en noviembre de 2004 le dio un perl regional a
nuestro trabajo, reconociendo la relacin intrnseca entre asilo y desplazamiento. Ese Plan
hizo visible que, en la medida en que seamos ecaces y podamos cubrir las regiones ms
crticas del desplazamiento en Colombia, estaremos afectando positivamente el asilo, sin
limitar en ningn caso el derecho de todas las personas a salir de su pas en bsqueda de
proteccin.
El Plan de Accin de Mxico, que se convirti en nuestro marco institucional regional,
plantea dos lneas estratgicas para la proteccin y la bsqueda de soluciones duraderas:
las fronteras y las ciudades solidarias. La apertura de ocinas en ciudades como Ccuta y
en Arauca se torn necesaria. En el 2006 el ACNUR abri su ocina en Ccuta, pendiente
desde nuestra llegada a Colombia en 1997, y en la actualidad se avanza en la apertura de
nuestra ocina en Arauca.
Reconociendo el problema de la expulsin y recepcin de poblacin desplazada en las
ciudades, durante estos aos la ocina del ACNUR en Colombia fortaleci el trabajo urbano
en ciudades como Quibd, Barranquilla y Pasto, y abri ocinas en Soacha, Bucaramanga,
Medelln y Villavicencio. Esta ltima busca atender la grave situacin de la orinoqua
colombiana.
Todas las ocinas del ACNUR en Colombia responden a la dinmica del desplazamiento y a las necesidades de la poblacin desplazada. Todas ellas buscan cumplir con un
rol de proteccin, llegarle a la gente, acompaar a las comunidades y a las autoridades, con
conocimiento directo de lo que est sucediendo en la profundidad de los territorios. En la
medida en que sepamos y reconozcamos las realidades, en esa medida podremos responder
consecuentemente.
19

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

En especial, me preocup durante este perodo una de las prioridades del ACNUR a
nivel global, que es la de consolidar el enfoque diferencial de gnero, edad y diversidad
tnica en nuestro trabajo, consagrado en el marco nacional e internacional de proteccin a
los desplazados internos y subrayado por la Corte Constitucional. Dicho enfoque permite
reconocer la heterogeneidad de un fenmeno que impacta cotidianidades y personas de
formas distintas. El diseo y la aplicacin de un enfoque diferencial sigue siendo una
respuesta necesaria y urgente a los principios de justicia, equidad e igualdad efectiva y a
una poltica pblica con enfoque de derechos.

Los desplazados
He sido testigo en este pas de historias terribles, profundamente dolorosas, humanamente
incomprensibles. El desplazamiento, la muerte, el secuestro, el connamiento, la miseria,
la discriminacin, la xenofobia y la estigmatizacin contrastan con la fuerza y el valor de los
desplazados colombianos, a quienes admiro, y quienes a pesar de todo, siguen adelante.
Especialmente me causan gran asombro las mujeres desplazadas y particularmente las
madres cabeza de familia.
Ellas y ellos lo han perdido todo. Pese a la adversidad y al dolor no han desfallecido,
continan todos los das luchando para seguir adelante. Los admiro por su historia de vida,
por lo que les ha pasado y por su devocin de superacin.
La sociedad colombiana en general debera ser ms sensible frente a las condiciones en
las que estn viviendo sus compatriotas que han sido forzados a desplazarse. A cualquiera
de nosotros nos podra pasar que por desconocimiento terminramos siendo indiferentes
frente a la grave situacin que afronta la poblacin desplazada. Es ms fcil desconocer lo
que no nos gusta que hacer algo por ayudar y entender. Lamentablemente hace algunas
dcadas pas algo similar en mi pas. Es doloroso escuchar a mucha gente decir que si
fueron desplazados por algo sera, buscando justicar lo injusticable. El problema grave
no es solamente la responsabilidad de quines los desplazaron sino la indolencia de gran
parte de la sociedad colombiana.
Inolvidable para m, recin llegado a Colombia en el 2004, es la narracin de una mujer
en Cartagena, quien durante un encuentro de vctimas, cont que un da ella estaba en su
casa con su marido y sus dos hijos cuando unos hombres entraron de repente, asesinaron
a su esposo y lo descuartizaron delante de su familia. Uno de los nios tena un problema
en el corazn y ante semejante atrocidad, muri instantneamente.
La mujer empez a andar con sus dos hijos, el hijo vivo y el hijo muerto, en sus brazos.
Camin durante un da entero sin poder parar. 24 horas despus la convencieron de
descansar, de detenerse para enterrar a su hijo. Al respecto ella contest: no lo quiero
enterrar porque no lo quiero dejar solo. Sigui con el cadver en sus brazos, porque independientemente de cargar con su hijo muerto, segn sus palabras, tena que seguir adelante,
porque an le quedaba otro hijo por quin velar.
Lo que ms me impact ese da fue que ella empez a arengar a las mujeres del encuentro
para que todas siguieran adelante, trabajando, protegiendo lo suyo, buscando una solucin.
Como Representante me sent satisfecho cuando la Alta Comisionada Auxiliar para Operaciones, Sra. Judy Cheng, le pregunt a un grupo de mujeres acerca de qu podan rescatar en
trminos concretos del trabajo del ACNUR en Colombia; una mujer desplazada respondi:
20

PRESENTACIN

El trabajo del ACNUR me ayud a darme cuenta que soy una persona. Lo anterior, junto con
lograr que quienes han sido forzados a desplazarse se reconozcan a s mismos como sujetos
con derechos, cuyo respeto y garanta pueden exigirle al Estado y a la sociedad, nos hace sentir
a los funcionarios del ACNUR que nuestro trabajo en Colombia se justica.
Lo negativo surge cuando no podemos, ni nosotros ni las autoridades, cambiarle la
realidad a la gente, concreta y efectivamente. Ese es el caso de Caf Madrid en Bucaramanga,
una situacin inaceptable que se prolonga como muchas otras sin soluciones sostenibles.
All, entre los riesgos del hacinamiento y la miseria, algunas nias de nueve aos tienen que
prostituirse, con el consentimiento de sus padres, por quinientos pesos como nico ingreso
de la familia. Situaciones as son imperdonables y an, pese a los esfuerzos de todos y los
avances que en conjunto alcanzamos, se siguen presentando.

Colombia
Con la entrega de este Balance elaborado por Andrs Celis y el equipo de investigacin
y edicin del ACNUR que estuvo bajo su coordinacin, estoy culminando una profunda y
muy enriquecedora experiencia en Colombia.
De todas mis misiones Argentina fue importante y fuerte porque fue el principio de mi
carrera en el ACNUR y porque la efectu en medio de la dura realidad que enfrentaba mi
pas. Pero Colombia, afectivamente, fue enrgica e inolvidable, tal vez por la cercana cultural
a los mos, a las historias y patrones comunes que hacen que los afectos se exacerben y se
complementen.
Con estas notas termino mi periodo en este pas, cargado de fuerza, compromiso y
sentimiento. Al mismo tiempo termino mi ciclo en el ACNUR luego de 31 aos compartidos
con colegas invaluables e inolvidables de todo el mundo y con gente tan especial como toda
la que me ense tanto durante mi paso por Colombia.

Julio Roberto Meier


Representante del ACNUR en Colombia

21

Agradecimientos

Este Balance de poltica pblica no hubiese podido realizarse sin el desinteresado y dedicado esfuerzo de un grupo de personas, instituciones estatales, organizaciones de poblacin
desplazada y organizaciones nacionales e internacionales de derechos humanos, que de una
u otra manera hicieron signicativos aportes para su construccin.
Como reconocimiento al aporte efectuado por cada una de ellas y con el riesgo de
dejar involuntariamente por fuera a algn colaborador en este proceso, el ACNUR quiere
mencionar como seal de agradecimiento a Camila Moreno, Clara Elena Reales, Donny
Meertens, Fernando Gaitn, Franklin Combariza, Harvey Surez, Fundacin Dos Mundos,
Luis Alfonso Hoyos, Luis Eduardo Prez, Mara Anglica Alvarado, Michael Reed y Viviana
Bohrquez, quienes con sus valiosos comentarios nos ayudaron en la construccin de los
diferentes captulos de este balance.
Tambin el ACNUR quiere hacer un reconocimiento a instituciones como Accin Social,
CODHES, Comisin Colombiana de Juristas, Corporacin Opcin Legal, al Programa presidencial de derechos humanos y DIH de la Vicepresidencia de la Repblica y al Proyecto de
proteccin de tierras y patrimonio de la poblacin desplazada, a los consultorios jurdicos
de las Facultades de derecho de la Universidad Nacional de Colombia, de la Universidad
de Nario, de la Universidad de Antioquia, de la Universidad Autnoma de Bucaramanga
y de la Universidad Cooperativa de Colombia en su sede de Barrancabermeja por sus
importantes contribuciones.
Agradece, as mismo, a las entidades y funcionarios que apoyaron con su tiempo,
experiencia y conocimiento el desarrollo de las entrevistas que enriquecieron el trabajo
de este balance: Diego Molano, Luca Velasco, Luis Alberto Bonilla, Olga Ligia Margarita
Borrero, Patricia Luna y Ricardo Daniels (Accin Social); Pedro Julio Villaln (Bancoldex);
Roberto Rodrguez (Banco Agrario); Luis Alberto Gmez (CHF); Liliana Torres (Consejera
Presidencial para la Equidad de la Mujer); Gabriel Riao y Hernando Toro (Defensora
del Pueblo); Andrs Dvila y Mara Anglica Alvarado (Departamento Nacional de Planeacin); Elena Gonzlez (ICBF); Feliciano Castillo (Ministerio Agricultura); Adriana Saleh
(Ministerio de Comercio, Industria y Turismo); Janeth Guevara (Ministerio de Educacin);
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BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Jos Lucio Robles (Ministerio de la Proteccin Social); Claudia Luca Sierra, Karen Rojas
y Luz Anglica Mario (Ministerio del Interior y de Justicia); Teresa Surez (Ministerio
del Interior y de Justicia Subdireccin de Etnias); Diego Henao; Luis Evelis Andrade y el
Equipo de Derechos Humanos (ONIC); Zegher Hay (Procuradura General de la Nacin);
Claudia Meja, Myriam Hernndez y Ricardo Sabogal (Proyecto de proteccin de tierras de
la poblacin desplazada); Andrs Camelo, ngela Gmez, Lina Jarro, Mnica Machado y
Viviana Gaitn (UTeC); Asdrbal Quiroga y Fabiola Castillo (Vicepresidencia de la Repblica - Programa presidencial de DDHH y DIH).
El ACNUR quiere agradecer a la Unin Europea y a sus pases miembros, quienes son
los principales donantes de nuestra operacin en Colombia. De igual manera, quiere agradecer a los gobiernos de Canad y de Japn quienes tambin nos brindan aportes para el
nanciamiento de nuestra operacin en Colombia.
La realizacin de este Balance fue posible gracias al apoyo nanciero del gobierno de
los Estados Unidos de Amrica, a travs de la Embajada en Colombia y su Agencia para el
Desarrollo Internacional (USAID) y del apoyo de la Unin Europea y de los pases que la
integran, a quienes les agradecemos su colaboracin en este proyecto.
Finalmente, el ACNUR quiere hacer un reconocimiento especial a todas y cada una de
las entidades pblicas, funcionarios y organizaciones de derechos humanos y de poblacin
desplazada que participaron en los eventos regionales que se realizaron para la construccin de este balance, que pretende aportar soluciones a un pas al que, a pesar de todos los
esfuerzos, todava le quedan importantes retos para poder hacer de la vida de la poblacin
desplazada una vida en condiciones de paz, igualdad, respeto, autonoma y dignidad en
todos y cada uno de los rincones de Colombia.

24

Introduccin

V e r : N a c i o n e s U n i d a s . E/
CN.4/2006/71. Specic Groups
and Individuals: Mass Exoduses
and Displaced Persons. Report of
the Representative of the Secretary General on the Human Rights
of Internally Displaced Persons.
Walter Klin, 12 January 2006.
En igual sentido: The Brookings
Institution-University of Bern.
Addressing Internal Displacement: A Framework for National
Responsibility. Washington, April
2005.

Meier, Roberto y Andrs Celis.


Desplazamiento interno y asilo.
Importancia del trabajo en el pas
de origen. Reexiones a partir de
la experiencia de ACNUR en Colombia. Bogot, febrero de 2006.

Desde el ao 2000, la Ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha venido efectuando el anlisis de los principales avances y problemas
que se presentan en la respuesta que ha desarrollado el Estado colombiano para atender la
grave situacin que enfrenten miles de familias que, como consecuencia de la violencia, se
ven obligadas a huir de sus hogares en busca de atencin y proteccin y con la esperanza
de encontrar una solucin duradera.
La atencin a la crisis de desplazamiento interno constituye un enorme reto para los
Estados afectados; ms an en un caso que, como el colombiano, tiene una gran peculiaridad,
complejidad y magnitud. Los contextos en los cuales se presentan las crisis humanitarias
son de diversa ndole. Sin embargo, tienen en comn el debilitamiento de la capacidad de
los estados para responder ante las emergencias continuas que se presentan en medio de
las crisis, para atender de manera simultnea a la poblacin vctima del desplazamiento y,
adems, al resto de la poblacin del pas. Esto, sin renunciar a su visin del largo plazo y
del desarrollo.
Independientemente de sus causas, los conictos armados establecen restricciones
que limitan la capacidad de accin de las autoridades. Los costos sociales de los conictos
son de grandes proporciones, en especial, en trminos de los costos de oportunidad que se
presentan por la reorientacin de las prioridades. No obstante, esa reorientacin, al mismo
tiempo, debe establecer como inaplazable prioridad del Estado y de la sociedad la atencin
a las vctimas que producen sus conictos internos.
El Estado colombiano ha asumido su obligacin primaria de atender y proteger a la
poblacin vctima de la violencia. Si se efectuara una evaluacin de la respuesta ofrecida
por las autoridades colombianas a partir de las 12 recomendaciones bsicas que los Estados
deben considerar en el momento de denir su marco de respuesta a la crisis de desplazamiento interno, presentadas por el Representante Especial del Secretario General de las
Naciones Unidas para los desplazados internos, Sr. Walter Klin1, se tendra que reconocer
que2, en trminos generales, el esfuerzo de las autoridades nacionales recoge estos criterios
bsicos. En efecto, en Colombia:
25

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

i)
ii)

iii)

iv)

v)

vi)

Decreto 250 de 2005. Por el cual


se expide el Plan Nacional para la
Atencin Integral de la Poblacin
Desplazada por la Violencia y se
dictan otras disposiciones. 7 de
febrero de 2005.
26

existe un reconocimiento de la crisis generada por el desplazamiento forzado, as persista


el debate acerca de las cifras y de la magnitud real del problema;
existe un marco legal de proteccin de los derechos de las personas desplazadas, a partir
del cual se ha desarrollado la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada,
y se ha formulado un Plan Nacional de Accin para mejorar la respuesta en favor de
esta poblacin3. Este marco constituye uno de los referentes jurdicos y de poltica ms
desarrollados a nivel internacional en materia de desplazamiento interno;
el Estado ha conado la coordinacin de la respuesta a una institucin que, como la Alta
Consejera Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional (Accin
Social), cuenta con presencia en todos los departamentos del pas. El Estado ha establecido
competencias en, al menos, 20 instituciones del orden nacional a las cuales asigna
presupuestos especcos para la atencin al desplazamiento forzado. stas estn llamadas
a apoyar y complementar los esfuerzos de las autoridades locales de los 32 departamentos
y 1098 municipios del pas. Es decir, que adems de invertir recursos econmicos en la
atencin al desplazamiento se han asignado cientos de funcionarios pblicos que han
intervenido en la atencin y proteccin a los desplazados a lo largo y ancho del pas.
De la misma manera, otras ramas del poder pblico trabajan a favor de la poblacin
desplazada. La Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo, en su
calidad de rganos de control, contribuyen a la proteccin de las personas desplazadas.
Igualmente, las instancias judiciales, en particular la Corte Constitucional, que con 52
fallos ha amparado los derechos de esta poblacin.
La riqueza de las instituciones Colombianas es un capital con el que no necesariamente
cuentan otros estados que enfrentan crisis de desplazamiento interno. Esa riqueza
establece una mayor exigencia a las autoridades nacionales en la medida en que
cuentan con ms recursos y mejores oportunidades para procurar el bienestar de esta
poblacin en medio de la crisis. La activa participacin de las instituciones estatales es
una demostracin del compromiso de las autoridades en su conjunto para avanzar en
la efectiva proteccin a esta poblacin.
De acuerdo con las recomendaciones de Sr. Walter Klin, los estados deben asignar
recursos sucientes. Sin embargo, no se cuenta con criterios ni para establecer cul
es la magnitud suciente de recursos, ni para denir un esquema comparativo en el
que se pueda precisar si la asignacin de recursos que ha venido efectuando el Estado
colombiano est satisfaciendo un estndar internacional, dada la magnitud del problema,
las necesidades que enfrenta la poblacin desplazada y las capacidades con las que
cuenta el Estado colombiano. A priori, se podra sealar que la relacin entre el esfuerzo
nacional y la complementariedad de la cooperacin internacional difcilmente es mayor
en otros pases.
La participacin de la poblacin desplazada en el Congreso de la Repblica, en las
sesiones del Consejo Nacional para la atencin integral a la poblacin desplazada, al igual
que en todo el proceso de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025, tanto
a travs de informes escritos como en las audiencias que iniciaron en agosto de 2005,
son hechos signicativos que dan cuenta de la capacidad organizativa de la poblacin
y de la apertura de las autoridades.
As como en estos campos es evidente la consolidacin de instrumentos que facilitan
la respuesta nacional, en otros se requerira avanzar de una manera signicativa con

INTRODUCCIN

miras a lograr el cumplimiento de las recomendaciones del Representante Especial, en


particular aquellas relacionadas con la prevencin del desplazamiento y el alcance de
soluciones duraderas.

Mientras en otras crisis de desplazamiento interno en el mundo


pueden existir 80 (Burundi), 50
(Somalia), o 15 (Turqua) refugiados por cada desplazado interno,
en el caso colombiano hay menos
de un refugiado por cada desplazado interno, lo cual, si bien no
establece una relacin lineal, s
permite apreciar el impacto de
la respuesta en la proteccin y
atencin a los desplazados internos. Hipotticamente, se podra
afirmar que si no existiera esa
respuesta, ms personas se veran
obligadas a buscar atencin ms
all de las fronteras. Ver: Meier,
Roberto y Andrs Celis. Op. cit.

Corte Constitucional. Auto 218 de


seguimiento al cumplimiento de la
Sentencia T-025 de 2004. Bogot,
11 de agosto de 2006.

Algunos de los captulos que


integran este Balance hacen parte
parcial de las intervenciones que
ha solicitud de la Corte Constitucional ha efectuado el ACNUR
en este proceso. En particular,
el captulo titulado Proceso de
construccin de indicadores para
evaluar el resultado de la poltica
y adoptar los ajustes necesarios
corresponde al documento entregado por el ACNUR a la Corte
Constitucional el 27 de abril de
2007.

En el ejercicio de valoracin de
los comentarios en relacin con
indicadores, en la respuesta del
Gobierno a la Corte Constitucional del 11 de enero, se observa la
aproximacin respetuosa y autocrtica con la cual las entidades
revisaron las bateras propuestas
por los distintos participantes y
la valoracin de su pertinencia y
factibilidad.

La presentacin de este tercer Balance de poltica pblica se da en un entorno en el que


sobresalen tres circunstancias estrechamente vinculadas entre s.
i) Se cumplen los diez aos de la expedicin de la Ley 387 de 1997. Este es un instrumento
jurdico sin el cual se carecera de un marco de derecho e institucional que ha permitido
responder a las emergencias, atender de manera masiva a la poblacin y propiciar su
acceso preferencial a numerosos programas del Estado. Este instrumento, sin duda, ha
impedido que la grave situacin de la poblacin desplazada transite hacia un escenario
de crisis permanente y generalizada, e incluso de mayor impacto regional en el contexto
internacional4.
ii) No obstante las virtudes y los impactos positivos de esta norma, la respuesta del Estado
colombiano no ha logrado superar el estado de cosas inconstitucional (ECI) declarado
por la Corte Constitucional5.
iii) Las autoridades y algunos escasos sectores de la sociedad plantean alternativas acerca
de la forma como se debera reparar los daos causados por la violacin de los derechos
de la poblacin desplazada, sin que an exista claridad sobre la manera en que este
derecho va a ser garantizado a los desplazados en su calidad de vctimas.
Estas circunstancias han impuesto un reto especial al ACNUR. Durante estos tres aos
se ha producido la mayor cantidad de informacin jams conocida en relacin con polticas
pblicas para la atencin al desplazamiento forzado. Miles de folios reposan en la Corte
Constitucional con informacin acerca de los resultados de las polticas y con las valoraciones que en relacin con ellos tienen las organizaciones de la poblacin desplazada, las
organizaciones de derechos humanos que trabajan cerca de esta poblacin, los rganos de
control e incluso el mismo ACNUR6.
La Corte ha venido efectuando adems de su rol como juez constitucional un
ejercicio catalizador en relacin con toda esa informacin a partir del cual identic, en el
Auto 218 de 2006, diez puntos crticos para la superacin del ECI. Las organizaciones e
instituciones que participaron en este proceso ofrecieron a la Corte sus apreciaciones acerca
de la informacin presentada por el Gobierno, dentro de la cual se present un informe de
rplica en el que se expuso de manera amplia y ordenada lo que, en su concepto, constituye
los resultados de su gestin, y que entrara a contrastar las apreciaciones presentadas ante
la Corte7.
Si bien no hay discusin acerca de la obligacin primaria de las autoridades, y en particular del Gobierno Nacional, la superacin del ECI es un objetivo comn en relacin con
el cual todos los que trabajamos a favor de la poblacin desplazada tenemos que ofrecer la
mayor contribucin posible. La posibilidad de construir conjuntamente, sin reemplazar el
liderazgo que siempre deben tener las autoridades, debe ser el compromiso de todos. Sin
el establecimiento de consensos bsicos que faciliten el trabajo hacia un objetivo comn,
difcilmente se alcanzar la superacin del ECI.
Este contexto invita a efectuar una aproximacin distinta a la utilizada en los balances
presentados en el 2002 y en el 2004. En la actualidad existe una ilustracin pblica y completa
27

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

ACNUR. El proceso de construccin de instrumentos de medicin


de poltica pblica de prevencin,
proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado en
Colombia, en funcin del criterio
de goce efectivo de derecho.
Comentarios del ACNUR acerca
de indicadores en el marco del
proceso de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025
de 2004. Bogot, 20 de diciembre
de 2006.

28

de los resultados de los programas sectoriales desarrollados por el Gobierno que ha recibido
adicionalmente la retroalimentacin de diversos sectores en el proceso de seguimiento al
cumplimiento de la sentencia T-025. Esa fue la aproximacin del Balance 1999 2002 y
del Captulo IV del Balance 2002 2004.
En el Balance 2002 2004 esa visin fue complementada con un mayor nfasis en los
elementos conceptuales y estructurales de la poltica. La evaluacin de los resultados de la
poltica pblica se efectu a partir de la construccin de parmetros sectoriales desde un
enfoque de derechos. Por lo tanto, la revisin de la poltica sectorial, ordenada en torno a
los componentes de atencin a la poblacin desplazada, no le ofrece en estos momentos, en
concepto del ACNUR, un valor agregado al debate actual de poltica pblica.
Por esta razn, el actual Balance, pese a concentrarse en elementos estructurales de
la poltica, intenta analizar en forma ms detallada algunos aspectos relacionados con la
formulacin y la gestin de la poltica que han sido identicados como especialmente crticos
durante estos ltimos tres aos.
El propsito de este Balance es contribuir a la superacin del ECI a partir del anlisis de
las reas crticas que, por la forma y la profundidad en que han sido abordadas, no permiten
an ofrecer a las autoridades herramientas prcticas y adecuadas para la identicacin de
los obstculos que impiden alcanzar los resultados esperados.
Pese a los esfuerzos humanos y nancieros, no ha habido claridad sobre el impacto
agregado que han tenido las numerosas acciones desarrolladas, lo cual se presenta como
una nueva paradoja frente a la situacin de la poblacin desplazada. En Colombia no se ha
logrado aprovechar las potencialidades del marco jurdico e institucional para garantizar la
plena efectividad de los derechos de la poblacin. Por ello, han permaneciendo vigentes las
razones que llevaron a la Corte a declarar el ECI.
Sin embargo, la intervencin de la Corte ha generado respuestas positivas en relacin
con este propsito. Estas respuestas han provenido no slo del Gobierno Nacional sino de
diferentes sectores, incluida la propia poblacin desplazada8.
i Las organizaciones de poblacin desplazada han alcanzado espacios de interlocucin con
las autoridades que no se vislumbraban en el 2003. Altos funcionarios del Estado han
compartido con la poblacin desplazada discusiones sobre poltica pblica y sobre el alcance
de las ejecutorias del Estado. Sorprendentes son los esfuerzos de las organizaciones para
ofrecer insumos tcnicamente ordenados a las autoridades en el marco del cumplimiento
de la Sentencia T-025. Informes como el presentado a la Corte por la Mesa Departamental
de las Organizaciones de Poblacin Desplazada del departamento de Nario merecen
el reconocimiento por parte del ACNUR, al tiempo que establecen un reto superior a
las autoridades, a las organizaciones de la sociedad civil y a la comunidad internacional,
en la medida en que sealan que, pese a las adversidades impuestas por la violencia y el
desplazamiento, y en un contexto tan difcil como el que registra ese departamento, estn
en toda la disposicin de construir alternativas de solucin a sus problemas.
ii) El Estado en su conjunto se ha movilizado en funcin de esta poblacin mostrando
la riqueza de la institucionalidad colombiana. Los procesos desarrollados desde la
Defensora del Pueblo y, en especial, desde la Procuradura General de la Nacin, sealan
la importancia del trabajo armnico de todas las instituciones y poderes pblicos del
Estado; en el Congreso de la Repblica diversos equipos legislativos estn haciendo
seguimiento al proceso de la sentencia T- 025, y all mismo cursa el proyecto de ley para

INTRODUCCIN

declarar el 2007 como el ao de la promocin, el cumplimiento y el restablecimiento


de los derechos de las personas desplazadas por la violencia;
iii) Las autoridades territoriales han asumido un compromiso ms sistemtico para atender
a la poblacin desplazada. En Antioquia fue aprobada por la Asamblea Departamental
la poltica pblica de atencin al desplazamiento forzado, que fue presentada por la
Gobernacin. Esa poltica, adems de recoger los lineamientos sealados por la Corte
Constitucional, desarrolla el enfoque de derechos que ha tratado de impulsar este alto
tribunal. En el mismo sentido, la Gobernacin de Santander llev a ordenanza la poltica
pblica departamental.
La Gobernacin de Nario formul un Plan Integral nico (PIU) a partir de un
proceso ampliamente participativo y convoc a la comunidad internacional para que se
sumara a una iniciativa departamental centrada en el restablecimiento de los derechos
de la poblacin desplazada. En el departamento del Putumayo todos los municipios
desarrollaron planes de contingencia para atender los continuos desplazamientos que
se presentan en la regin.
As mismo, se destacan otros avances como los de: i) la Secretara de Educacin de
la Gobernacin del Atlntico, que ha realizado importantes esfuerzos presupuestales
para garantizar el derecho a la educacin de la poblacin desplazada; ii) la Secretara de
Educacin del municipio de Sincelejo, que ha realizado inversiones en infraestructura y
seguridad alimentaria, garantizando cobertura total para la poblacin desplazada; y iii)
la formulacin integral del PIU y los avances de las UAO del distrito de Cartagena.
Seis de las ms grandes ciudades del pas y dos departamentos9 se han unido, a travs
de un acuerdo de voluntades, con el propsito de ofrecer una respuesta adecuada que
permita compartir las cargas y dar ejemplo frente a las respuestas de entes territoriales
que cuentan con menos capacidad nanciera y de gestin para dar solucin al problema
del desplazamiento.
En Bogot, el Plan de Desarrollo ha buscado propiciar la integracin de la poblacin
desplazada, mediante el alcance de soluciones duraderas; por esta razn, cambi su
visin hacia la aplicacin de programas ms incluyentes para la poblacin desplazada.
iv) Por su parte, el Gobierno Nacional ha efectuado un esfuerzo signicativo para avanzar
en la superacin del ECI. El proceso de cumplimiento de la Sentencia T-025 ha
generado una movilizacin de diferentes instituciones del Gobierno Nacional. stas
han emprendido procesos internos para superar las falencias institucionales reseadas
por la Corte Constitucional.

Se han integrado en esta iniciativa los departamentos de


Antioquia y Cundinamarca, y las
ciudades de Bogot, Bucaramanga,
Cali, Cartagena, Medelln y Santa
Marta. Adicionalmente, algunas
municipalidades ms pequeas
tambin suscribieron el acuerdo
de voluntades.

Aunque persisten problemas en la coordinacin de las entidades, hay avances importantes dentro de los esquemas operativos diseados por el Gobierno Nacional. Los comits
jurdicos, tcnicos y de sistemas de informacin, al igual que las mesas sectoriales que han
venido funcionando, han permitido la integracin de esfuerzos y la resolucin de problemas
de comunicacin interinstitucional. El Comit de Sistemas de Informacin, en particular,
est abordando problemas que venan afectando el seguimiento de los resultados desde la
creacin del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIPD).
El Consejo Nacional ha tenido funcionamiento regular con participacin de la poblacin
desplazada y de instancias muy importantes de la sociedad, escenario que hasta el 2004 haba
contado exclusivamente con la participacin de las entidades del Estado.
29

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Instituciones como el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento


Nacional de Planeacin, se han convertido en dinamizadores de la respuesta institucional,
rol que no desempeaban antes del 2004.
La promocin de la creacin de unidades de atencin y orientacin (UAO) en diferentes
municipios ha representado un mecanismo de fortalecimiento de la red de asistencia que
debe redundar en mejoras en materia de tiempos de respuesta y orientacin en la atencin
para la poblacin. De igual manera, el proceso de promocin y asesora en la formulacin
del PIU y de planes de accin local es un elemento que ordena la respuesta institucional y
facilita la coordinacin entre los diferentes niveles de gestin territorial.
Se han establecido instrumentos jurdicos y de poltica pblica que, si bien requieren
ser usados de manera ms regular por parte de las instituciones del Sistema, constituyen
bases fundamentales para la estructuracin de respuestas.
El Decreto 250 de 2005, como lo seala el propio Gobierno, es la herramienta ms
importante para la coordinacin del SNAIPD por haber establecido los principios orientadores de la accin institucional. Pese a que no todas las instituciones emplean este Decreto
250 como instrumento bsico de planicacin, en el componente de prevencin y en los
programas de generacin de ingresos se observa que este decreto ha sido cada vez ms
empleado como herramienta orientadora de la poltica.
El documento Conpes 3400 de 2005 ha sido una respuesta estructural frente al problema
del desplazamiento. ste ha reconocido la deuda social del Estado y de la sociedad con
la poblacin desplazada; ha indicado la garanta de asignacin presupuestal que durante
mltiples vigencias scales el Gobierno se ha comprometido a efectuar.
El compromiso presupuestal ha ofrecido una visin de mediano plazo a las instituciones y claridad a la cooperacin internacional sobre los sectores en donde el Estado
requiere ms apoyo nanciero; as mismo, ha entregado una herramienta de exigibilidad
a la poblacin desplazada. El Gobierno increment la asignacin de recursos en sectores
como vivienda, tierra y generacin de ingresos, aunque sigue en stos presentndose un
signicativo dcit.
Pese a estos esfuerzos, los resultados de la respuesta del Gobierno an no son percibidos por la poblacin desplazada, la cual, en su gran mayora, contina sintiendo lejanos
los debates jurdicos y de polticas pblicas en la medida en que, en trminos agregados,
no se han traducido en un bienestar generalizado de dicha poblacin.
Es conveniente identicar las causas de esta percepcin. Hay problemas objetivos, como
los nuevos desplazados que se suman a los registros ociales cada ao. Al mismo tiempo,
persisten problemas de gestin que podran estar asociados i) al enfoque de la poltica, ii) a la
ausencia de integralidad en la misma y la articulacin de las acciones, y iii) a las dicultades
en ejecucin de los presupuestos asignados.
Es decir que, no obstante el esfuerzo realizado, e incluso el posible desgaste institucional
asociado a ese esfuerzo, hay que continuar desplegando todo el compromiso institucional,
dado que todos los aos hay nuevos desplazamientos, as el ritmo de crecimiento del desplazamiento sea menor que el que se registraba antes del 2003.
Como lo ha reconocido el propio Gobierno, la magnitud del problema solamente ha
permitido ir avanzando en forma gradual. Tanto as que, para alcanzar la garanta de realizacin del mnimo de proteccin de todas las personas desplazadas hasta el 2005, el Gobierno
plante un cronograma de cinco aos. Es claro que no hay forma an de establecer si las
30

INTRODUCCIN

personas que han venido siendo atendidas por los programas institucionales han tenido una
efectiva mejora en su situacin que permita armar que, al menos, el mnimo de proteccin
de sus derechos est siendo satisfecho.
La pregunta que se plantea ahora es cmo lograr avances ms sustanciales en la
superacin del ECI, evitando caer en soluciones puramente formales, que desgastan a las
instituciones del Estado durante el proceso.
Es fundamental que el Gobierno asuma su rol de liderazgo, soportado por consensos
acerca de la forma en que se va a superar el ECI, los obstculos que an persisten y las acciones
que deben emprenderse de manera prioritaria. Todo esto est tomando como referencia
bsica los criterios que ha venido desarrollando la Corte Constitucional.
La construccin de una ruta de superacin en que se identique cada uno de los pasos,
tendra como punto de partida obligado la aplicacin del enfoque de derechos, a partir del
cual se entienda que la poltica pblica es un instrumento para lograr la realizacin de los
derechos de la poblacin. La forma como se disponen los recursos humanos, administrativos
y nancieros, permite constituir los mecanismos que garantizan el alcance de los objetivos
planteados en las polticas (medios), y en consecuencia, debera garantizar las condiciones
necesarias para el logro de los nes del Estado.
Esta relacin entre nes, medios y mecanismos, en entendimiento del ACNUR, es justamente lo que la Corte Constitucional ha denominado principio de coherencia, a partir del
cual se formula este Balance de poltica pblica.
Dado que el objetivo es contribuir a la superacin del ECI, el Balance se ha enfocado
en el desarrollo de algunos de los aspectos que podran estar incluidos dentro de la ruta
lgica hacia su superacin.
Para superar el ECI hay que abordar de manera simultnea los diferentes elementos
constitutivos de este estado. En ese sentido, tendra que i) presentarse una disminucin
en la magnitud del problema de la violacin continua de los derechos de la poblacin; ii)
disminuirse la brecha entre la respuesta del Estado y las necesidades de la poblacin; iii)
disminuirse la brecha entre las obligaciones del Estado y su respuesta efectiva; iv) mejorarse los niveles de coordinacin para atender integralmente la multidimensionalidad del
problema; y v) asegurarse la asignacin y ejecucin efectiva de los recursos necesarios.
Es decir que, para superar el ECI, hay que afrontar simultneamente los problemas
estructurales de la respuesta y la garanta del goce efectivo de los derechos (GED) de la
poblacin desplazada. La ruta de superacin exige la incorporacin de un enfoque de
derechos en todo el ciclo de la poltica. Para el efecto:
1. Debe contarse con conjunto de parmetros de formulacin y evaluacin de polticas,
a partir del contenido de los derechos de la poblacin y de las obligaciones de las
autoridades.
2. Es preciso tener la informacin mnima necesaria acerca de la magnitud y de las
caractersticas del problema.
3. La poltica debe formularse ajustarse a la luz de los dos insumos sealados:
conocimiento del problema y del contenido de la obligacin del Estado frente al mismo.
Una poltica integral debe dar respuesta:
a. A la multidimensionalidad del problema.
b. Incorporar medios y mecanismos para atender las especiales necesidades de
la poblacin desplazada, tanto por su situacin de vulnerabilidad como por su
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BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

condicin de vctima del delito de desplazamiento forzado y los dems delitos que
la obligaron a huir en busca de proteccin.
i) Debe reconocer tanto las necesidades diferenciales.
ii) Debe reconocer las especicidades propias dadas las caractersticas de la
persona, comunidad y regin que se est atendiendo.
c. A la integracin entre los diferentes programas y proyectos que propician que una
sola persona, ncleo familiar o comunidad alcance una solucin duradera frente a
su situacin.
d. A la necesidad de garantizar el trnsito de la situacin de emergencia hacia la
estabilizacin socioeconmica.
4. La poltica debe sentar las condiciones para que lo establecido en la formulacin de la
poltica pueda llevarse a efecto.
a. Gestin de la poltica.
i) Garantizar el funcionamiento de instancias.
ii) Propiciar la coordinacin permanente y sistemtica entre las diferentes
instituciones y los distintos niveles de gestin territorial.
iii) Garantizar recursos humanos sucientes y capacidad de dar respuesta a la
atencin a la poblacin.
iv) Garantizar seguimiento y actualizacin de planes de accin tanto a nivel nacional
como departamental y municipal.
v) Propiciar la participacin de la poblacin en el ciclo de ejecucin de la
poltica.
b. Recursos sucientes.
i) Estimacin basada en las obligaciones del Estado, en las necesidades diferenciales
de la poblacin, y ajustada peridicamente a los cambios en el desplazamiento.
ii) Asignacin coherente con lo estimado.
iii) Asignacin coherente con el orden de prelacin constitucional establecido.
5. Finalmente, la poltica debe contar con mecanismos de seguimiento y control sobre
todo el ciclo de la poltica.
La estructura de este Balance responde a esta lgica. Una aproximacin a la dinmica
del desplazamiento conocimiento del problema; el anlisis de los principales desarrollos
durante el perodo, del sistema de registro de la poblacin, de la poltica de prevencin y
del enfoque diferencial de la poltica, hace parte del anlisis de los medios la poltica;
y nalmente, se presenta una evaluacin de los mecanismos: la coordinacin, la asignacin
de los recursos y el seguimiento y evaluacin de la poltica.
El primer captulo aborda la dinmica del desplazamiento para partir de una aproximacin
a la magnitud y la forma como se present el desplazamiento en los tres aos analizados. El
ejercicio planteado en este captulo se efectu a partir de las cifras de expulsin de la poblacin
de conformidad con su distribucin departamental y municipal. Esa informacin se complement con el anlisis de la tasa de intensidad del desplazamiento en cada ente territorial.
Para facilitar la comprensin de la dinmica del desplazamiento se presenta una propuesta
de regionalizacin, y se compara la forma como diferentes variables asociadas al conicto
se registraron en cada una de las regiones a partir de la presentacin de los ndices de
concentracin de esas variables.
32

INTRODUCCIN

Finalmente, para precisar las causas inmediatas del desplazamiento se cotejan los meses
en que se dio la expulsin con mayor intensidad en los municipios con situacin ms critica,
con los hechos polticos o de violencia que se registraron en ellos.
En el segundo captulo se analizan los principales desarrollos de la poltica pblica. Se
parte de los principales desarrollos jurisprudenciales. La poltica es analizada a partir de i)
las tensiones entre las polticas generales y especcas para la poblacin; ii) la aplicacin de
los principios orientadores establecidos en el Plan Nacional de Atencin, Decreto 250 de
2005enfoques de poltica; iii) la atencin a la multidimensionalidad del desplazamiento, en
particular la atencin a la vulnerabilidad de la poblacin desplazada, y iv) el reconocimiento de
la condicin de vctima del conicto y lo que esto implica para el desarrollo de las polticas.
En el tercero se analiza los problemas relacionados con el sistema de registro de la
poblacin, a partir del seguimiento efectuado a las resoluciones de inclusin o no inclusin
en el registro.
La poltica de prevencin del desplazamiento es el contenido del captulo cuarto. En este
captulo se contrastan las causas del desplazamiento con los mecanismos de prevencin, y
se evala la integralidad de las respuestas existentes en materia de prevencin y proteccin
con fundamento en lo establecido en el Plan Nacional para la Atencin.
El anlisis del enfoque diferencial en la poltica captulo quinto se realiz a partir
de la aproximacin que efectan las autoridades al signicado del enfoque diferencial que
se ha plasmado tanto en el Plan Nacional para la Atencin como en los diferentes informes
presentados por las instituciones del SNAIPD a la Corte Constitucional en el marco del
cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004.
Las diferentes visiones que sobre un mismo tema tienen las autoridades constituye el
punto de partida de la construccin de un enfoque comn, sobre el cual se debera consolidar una poltica diferencial que parta de la incorporacin de un enfoque de derechos y del
conocimiento ms profundo de las maneras como el desplazamiento impacta a los diferentes
sectores entre la misma poblacin desplazada.
En el captulo sexto se presentan los desarrollos en materia de coordinacin del sistema.
Para avanzar en la elaboracin de propuestas, se presentan los criterios que deben guiar la
coordinacin y se proponen instrumentos de priorizacin de las acciones en el territorio, a
partir de los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad, sealando
para ello como criterio la aplicacin de un ndice de subsidiariedad que permita identicar
el grado de apoyo que requiere un municipio del departamento y de la nacin.
Para complementar esos anlisis se presenta los trminos de referencia que deben guiar
las acciones de los rganos y entidades de coordinacin, y la aplicacin de los instrumentos
para la coordinacin como el Plan Nacional y los PIU.
La asignacin suciente de recursos es el tema desarrollado en el captulo sptimo. En
ste se estudia la forma como se hizo la estimacin de los recursos necesarios para la atencin
a la poblacin desplazada, y se hace una descripcin detallada de los recursos asignados
para la atencin al desplazamiento en las vigencias scales correspondientes a los aos 2004,
2005, 2006 y 2007, a partir de la lectura de las correspondientes leyes de presupuesto. Para
los anlisis se recogieron los criterios de especicidad y prelacin constitucional planteados
por la Corte Constitucional.
Finalmente, en el captulo octavo se hace la valoracin de los indicadores presentados
en marzo de 2007 por parte del Gobierno a la Corte Constitucional. Este captulo contiene
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BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

el informe presentado por el ANCUR a solicitud de la Corte en el proceso de valoracin y


adopcin de indicadores de seguimiento con fundamento en el criterio de GED. Para este
efecto, en el captulo se presenta los criterios que deben ser considerados para la construccin de indicadores que fueron acogidos por la Corte Constitucional colombiana en el
Auto 109 de 2007, la valoracin que hizo el ACNUR de los indicadores presentados por
el Gobierno Nacional, y por ltimo una recomendacin de los que podran ser los criterios
de evaluacin del avance en la superacin del ECI. Como se observa, este Balance pretende
aportar insumos al debate en relacin con:
i) Los criterios bsicos sealados por el Representante Especial del Secretario General
para los Derechos Humanos de los Desplazados Internos, como puntos esenciales en
el proceso de consolidacin del marco de respuesta nacional (polticas de prevencin,
participacin de la poblacin desplazada y asignacin de recursos).
ii) Los aspectos identicados en los autos 176 y 177 de 2005 como causas principales de
la no superacin del ECI (asignacin de recursos y coordinacin entre el orden nacional
y el territorial).
iii) Los puntos crticos de la poltica de atencin a la poblacin desplazada resaltados en
el Auto 218 de 2006.
Este Balance est dirigido fundamentalmente a quienes estn encargados de la formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de la poltica pblica de atencin integral al
desplazamiento forzado. Si bien la obra presenta una visin integral de la poltica, cada captulo desarrolla de manera completa la temtica especca que en l se est desarrollando.
ACNUR espera que este trabajo ofrezca insumos para la reexin que, una vez incorporados en la gestin de las polticas, contribuyan efectivamente a la superacin del ECI
y, en esa medida, a satisfacer el GED de la poblacin desplazada. Slo en la medida que
las propuestas incluidas en este Balance logren traducirse en una mejor condicin para la
poblacin desplazada, el ANCUR podr considerar que el esfuerzo hecho en la realizacin
de este documento ha alcanzado sus objetivos.
Bogot, agosto 2007.

34

Conclusiones y recomendaciones

CONCLUSIONES
El Estado colombiano ha asumido su obligacin primaria de atender y proteger a la poblacin desplazada. Pese a los esfuerzos que ha venido efectuando, en especial a partir de
la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, los resultados no logran an ser
percibidos ni por la poblacin desplazada ni por quienes trabajan a favor de ella como una
mejora generalizada en su bienestar y en el alcance de soluciones duraderas.
Esta percepcin parece estar originada tanto en causas objetivas como en las limitaciones
que an tienen las autoridades para evidenciar el impacto efectivo de las polticas desarrolladas. Dentro de las causas objetivas se podran encontrar, entre otras, las relacionadas
con: i) el incremento casi constante de poblacin desplazada entre el 2003 y el 2006; ii)
la magnitud del problema del desplazamiento y de las necesidades especcas de la poblacin; iii) la visin a la que responden las polticas pblicas, que an no logran incorporar
un enfoque de derechos; iv) las dicultades para lograr una adecuada coordinacin entre
instituciones y una eciente integracin de los programas; y v) la capacidad de gestin de
las instituciones.
Es necesario lograr que todos esos esfuerzos se materialicen en benecios concretos
a favor de la poblacin desplazada. La distancia entre la formulacin, el debate jurdico y
de poltica pblica, y la implementacin efectiva de las acciones contina siendo amplia.
Si no se logra en el corto plazo aprovechar todo este esfuerzo econmico e institucional,
se corre el riesgo de generar ms expectativas e incrementar los niveles de congestin y de
desgaste institucional. Ambas situaciones afectarn an ms los grados de vulnerabilidad
de la poblacin desplazada.
La urgencia de superar el ECI invita a establecer consensos bsicos, a partir de los
criterios que ha venido sealando la corte, en relacin con los contenidos de los derechos,
los obstculos que limitan su superacin y la ruta sobre la cual se puede construir una va
comn para alcanzar este objetivo.
A lo largo de cada uno de los captulos que integran esta Balance se presenta conclusiones y recomendaciones especcas. En todo caso, se puede recoger algunas conclusiones
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BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

y recomendaciones generales que, presentadas de manera agrupada, pueden resultar de


utilidad para aproximarse de forma integral a la nalidad de este trabajo.
En trminos generales, los principales avances registrados en el perodo de anlisis de
este Balance son los siguientes:
1. Se han desarrollado esfuerzos signicativos para contrarrestar el impacto del accionar de
los grupos armados sobre la poblacin. Esto, a travs del fortalecimiento de la presencia
del Estado en todo el territorio nacional y de la desmovilizacin de combatientes que
generaban con sus acciones el desplazamiento de la poblacin.
2. El Estado colombiano ha venido respondiendo en su conjunto al problema del
desplazamiento. Todas las ramas del poder se han integrado en la promocin de la
respuesta a travs del cumplimiento de su misin constitucional.
3. La Sentencia T- 025 de 2004 ha propiciado un esfuerzo generalizado y una aproximacin
comn a los problemas derivados del desplazamiento y a la bsqueda de soluciones
frente a los desafos que ste impone.
4. Uno de los desarrollos ms signicativos para las polticas pblicas, en general, es la
incorporacin del enfoque de derechos a partir de la promocin de indicadores basados
en este enfoque.
5. En el Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010 estableci como objetivo de la poltica
la maximizacin del impacto en la satisfaccin del goce efectivo de los derechos de la
poblacin desplazada.
6. El Gobierno Nacional ha efectuado un signicativo esfuerzo para incorporar a la
poblacin desplazada en la oferta social del Estado. Este esfuerzo, en todo caso, debe
completarse con una evaluacin acerca de cules de sus derechos no logran ser atendidos
a travs de los programas generales de las instituciones.
7. El esquema de seguimiento por familia representa una oportunidad para poder dar
respuestas multisectoriales que logren impactos agregados en unas personas, una unidad
familiar o una comunidad.
8. Los criterios establecidos por la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin
representan un punto de partida hacia el reconocimiento de las mltiples dimensiones
en que se ven afectados los derechos de las vctimas del delito de desplazamiento.
9. El Estatuto de Desarrollo Rural plantea mecanismos que amplan el espectro de
proteccin de los derechos sobre la tierra de esta poblacin.
10. El proyecto de Proteccin de tierras y el patrimonio de la poblacin desplazada, contina
demostrando su importancia estratgica. Ms an en el marco del proceso de desarme,
desmovilizacin y reinsercin que desarrollan los grupos paramilitares.
11. El proceso de participacin de la poblacin desplazada se ha venido consolidado a travs
de las formas organizativas locales y la mesa de fortalecimiento de organizaciones de
poblacin desplazada. Los aportes de la poblacin en el proceso de formulacin de las
polticas generan cada vez ms resultados.
12. El SNAIPD ha venido consolidando sus mecanismos de coordinacin. En particular,
con el funcionamiento regular de instancias como el Consejo Nacional y sus mesas
tcnicas, los mecanismos de planicacin a partir de la expedicin del Plan Nacional
para la Atencin, Decreto 250 de 2005, y la promocin en la formulacin de los planes
integrales nicos en los diferentes entes territoriales.
13. Accin Social, como entidad coordinadora del SNAIPD, pese al conjunto de funciones
36

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

que desarrolla y a los mltiples programas que ejecuta, fortaleci a comienzos del 2007
su equipo humano en el nivel territorial para mejorar su capacidad de coordinacin.
14. La mayor asignacin de recursos para la atencin al desplazamiento.
15. Finalmente, se avanza en el establecimiento de un modelo de seguimiento y evaluacin
a partir de criterios de GED. Esto, con la aplicacin de un ndice de estabilizacin
socioeconmica que podr a futuro dar cuenta del impacto efectivo de las polticas y
adoptar los correctivos que sean necesarios.
Junto con los anteriores avances se encuentran las siguientes conclusiones generales de
lo presentado en este Balance.
1. En la medida en que el nmero de personas desplazadas contine creciendo, los esfuerzos
que desarrolla el estado van a tener menos probabilidades de propiciar impactos efectivos
sobre el bienestar de la poblacin, y en consecuencia, encaminados a la superacin del
ECI. Por eso, los esfuerzos que pueda desarrollar el Estado en materia de prevencin
son fundamentales para avanzar en la consecucin de estos propsitos.
2. Entre el 2003 y el 2006 se han desplazado 200 mil personas en promedio por cada ao.
En los tres ltimos aos, la situacin ms crtica de desplazamiento se concentr en 191
municipios, 170 de los cuales se pueden agrupar en 15 subregiones del pas.
3. En esas regiones se presentaron de manera desproporcionada las variables asociadas al
conicto. Los mayores benecios derivados de los esfuerzos que el Estado ha realizado
en materia de seguridad no se perciben en esas zonas del pas. Por el contrario, es como
si los resultados alcanzados se hubiesen logrado como consecuencia de la intensicacin
de la confrontacin armada en esas regiones. Este hecho implica que hay un factor de
desigualdad en el pas que debera convocar la reexin y solidaridad de la sociedad y
de las autoridades.
4. Las legtimas acciones del Estado que se encaminan a consolidar su presencia efectiva
en todo el territorio nacional, al tiempo que generan benecios para amplios sectores de
la sociedad, representan, por la reaccin de los grupos armados al margen de la ley, un
riesgo para las personas que habitan las zonas en que se concentran los mayores contactos
armados. Representan un riesgo en la medida en que, para evitar la accin del Estado,
los grupos armados estn empleado mtodos y medios de combate indiscriminados
que incrementan los riesgos para la vida, integridad y libertad de la poblacin: el uso de
MAP, la imposicin de paros armados, o la orden de desplazamiento para contrarrestar,
por ejemplo, las operaciones de erradicacin de cultivos ilcitos.
5. Mientras en el 2005 el 83% de las amenazas provena de las AUC en un 60% y en un
23% de otros grupos, en el 2006 el 84% de las amenazas tuvo como fuente a las AUC
en un 17% y en un 67% a otros grupos, por lo que, en trminos de las fuentes de las
amenazas en contra de la poblacin, los espacios dejados por las autodefensas fueron
llenados por otros grupos.
6. Existen razones objetivas que explican las causas del desplazamiento en esas zonas del pas.
El desplazamiento, en consecuencia, no es un problema de la pobreza o la vulnerabilidad
de la poblacin; es un problema asociado a los riesgos y amenazas que enfrentan los
habitantes de esas regiones del territorio nacional por causa del conicto armado.
7. El Decreto 250 constituye la primera propuesta integral en materia de prevencin.
No obstante, en la puesta en marcha del plan el nfasis de la respuesta se concentra
37

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

8.

9.

10.
11.

12.

13.

en el impacto de los resultados operacionales de la Fuerza Pblica. Hay problemas


de coherencia entre las diferentes acciones que se desarrollan en la prevencin del
desplazamiento; de igual manera, hay dicultades en la integracin de los esfuerzos que
restan el alcance a los esfuerzos que vienen desarrollando las autoridades.
No se ha logrado estructurar una poltica integral de prevencin. La respuesta en
prevencin est soportada fundamentalmente en los resultados operativos de la Fuerza
Pblica. El problema, adems de los impactos no deseados que genera, es que se est
descargando la responsabilidad de la prevencin fundamentalmente en la Fuerza Pblica.
Las acciones militares estn diseadas para contrarrestar el accionar de grupos armados
al margen de la ley, no para prevenir el desplazamiento.
En materia de proteccin de la poblacin desplazada, la respuesta se sigue basando en el
Comit de Regulacin y Evaluacin de Riesgo (CRER). Este comit, pese a que incorpor
esquemas ms transparentes en los criterios de evaluacin, y a que en s mismo plantea
medidas que contribuyen a la prevenir o contrarrestar acciones en contra de las personas
desplazadas, es parcial frente la dimensin de las amenazas que ellas enfrentan.
Las autoridades carecen de un modelo de seguimiento y anlisis sistemtico de la
situacin de seguridad de la poblacin desplazada.
Entre el 2004 y el 2006, segn datos de la Comisin Colombiana de Juristas,
complementados con el seguimiento que efecta el ACNUR, se presentaron 83 asesinatos
de personas desplazadas. Revisado el perl de algunos de esos casos, se constata que
el esquema previsto a travs del CRER permite una proteccin tan slo de un sector de
la poblacin desplazada y en algunas regiones del pas.
Pese a la importancia que para la realizacin de los derechos de la poblacin y el diseo
de la poltica tiene el registro de la poblacin, todava persisten problemas en varios
puntos del proceso de inclusin de la poblacin desplazada. Hay congestin de procesos
y discrecionalidad en el ejercicio de la valoracin.
Los principios orientadores plasmados en el Plan Nacional para la Atencin no estn
siendo desarrollados de manera integral en el ejecucin de programas y proyectos.
a. Pese a los avances plasmados en la denicin de indicadores, las polticas no
responden a un enfoque de derechos.
b. La poltica, los programas y las decisiones de inversin siguen siendo denidos
de forma centralizada, generando desincentivo a la iniciativa local y limitando las
posibilidades de articulacin entre las acciones nacionales y las emprendidas por
los entes territoriales.
c. El enfoque humanitario no ha sido incorporado en los distintos programas. Hay
programas como el CCAI que pueden generar, por el contrario, cierre de espacios
humanitarios.
d. La poltica no cuenta con un enfoque diferencial.

14. El nfasis de la respuesta contina estando en la atencin a la vulnerabilidad derivada del


empobrecimiento generado por el desplazamiento. Esto, si bien atiende una necesidad real de
la poblacin, es parcial frente a los mltiples impactos que el desplazamiento genera en ella.
15. Hay razones que explican la incorporacin de la poblacin en los programas de atencin
de los problemas de desigualdad y pobreza: i) la identidad en algunas de las necesidades
que tienen diversos sectores de la poblacin; ii) la aplicacin del principio de igualdad,
38

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

que no permitira justicar que se excluyera de esos programas a la poblacin desplazada;


iii) la necesidad de generar condiciones para la sostenibilidad de las polticas.
Sin embargo, al mismo tiempo su incorporacin responde a razones como i) evitar
la aparicin de efectos perversos en la aplicacin de polticas, como incentivos al
desplazamiento o dependencia de la poblacin a los programas; ii) la bsqueda de
economas a escala; y iii) la formulacin de las polticas a partir de la oferta.
El problema es que, con la aplicacin de esos criterios, necesidades especcas de
la poblacin desplazada quedan sin la posibilidad de ser atendidas; aun en el caso en
el que hayan sido incorporadas en la oferta social del Estado. Es necesario efectuar un
anlisis ms profundo de la necesidad de atender las especicidades de la poblacin
desplazada.
16. La poltica de atencin integral al desplazamiento forzado se enfrenta a una transformacin
basada en tres elementos:
a. La construccin de indicadores a partir del criterio de goce efectivo de derechos
que, como consecuencia, debe implicar la revisin y el ajuste del contenido de las
polticas y los programas.
b. La articulacin de los programas del SNAIPD con el modelo de gestin Juntos. Este
modelo va a propiciar una forma distinta de ver la integracin de los programas
sectoriales.
c. La revisin de los programas y proyectos a la luz de los criterios de reparacin,
que, sin abordar en su conjunto las exigencias de la realizacin de los derechos a
la verdad, la justicia y la reparacin, implican un ajuste de la poltica que propicie
una eventual restitucin del goce efectivo de los derechos.
17. Dentro del SNAIPD no se presentan desarrollos sustanciales en materia de reconocimiento
de la condicin de vctima de la poblacin desplazada. No hay resultados positivos en
materia de investigacin del delito de desplazamiento Para ilustrar la situacin, se tiene
que tan slo en el 1% de los casos conocidos por el Estado en materia de desplazamiento
se inician investigaciones. De los casos conocidos por la Fiscala, solamente el 0,49% llega
a los juzgados penales. El 40% de los casos que llegan juzgados se convierte en sentencias.
Mientras en los ltimos tres aos se presentaron 602 mil personas desplazadas, solamente
se presentaron 13 sentencias por el delito de desplazamiento. Si se fuera a plantear un
indicador de efectividad de la justicia penal, sta alcanzara el 0,002% de efectividad.
18. En la medida en que existen bajas probabilidades de alcanzar la individualizacin de
responsabilidades en materia del delito de desplazamiento, y que la propuesta de la
Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (CNRR) es avanzar en programas de
reparacin colectiva, las probabilidades de alcanzar la reparacin efectiva de los daos
causados por los delitos a la poblacin desplazada son signicativamente bajas. En ese
orden de ideas, hay que avanzar en la identicacin de mecanismos para dar alcance a
los criterios plasmados por la propia CNRR.
19. A esas limitaciones para lograr la realizacin de los derechos a la verdad, la justicia y la
reparacin, se suman las restricciones objetivas derivadas de la continuidad del conicto,
la presencia de grupos armados en las zonas de residencia de las vctimas y la posicin
intimidante de los propios victimarios. No se observa que existan medidas efectivas
para garantizar condiciones adecuadas para el ejercicio de estos derechos.
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BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

20. Pese a los avances alcanzados por el esfuerzo del Programa de proteccin de los bienes
y el patrimonio de la poblacin desplazada, en materia de proteccin de los bienes y
del patrimonio de la poblacin desplazada, no hay resultados efectivos en materia de
restitucin de tierras.
21. La restitucin de la tierra es uno de los mecanismos ms claros en materia de restitucin de
derechos. Sin embargo, este mbito de la proteccin no fue incluido entre los indicadores
de GED presentados por el Gobierno, y por lo tanto no existen presupuestos especcos
para su desarrollo. Tan slo a partir del 2006 el Incoder empez a llevar el Registro nico
de predios ordenado en 1997. Pese a su carcter esencial en trminos de prevencin,
proteccin y logro de soluciones duraderas, el sector institucional rural no asume como
propio el tema del desplazamiento. Las competencias en materia de proteccin, en
virtud del Estatuto de Desarrollo Rural, pasaron del Incoder a Accin Social, hecho que
termina por congestionar la capacidad de accin de esta ltima institucin. No obstante,
el Estatuto de Desarrollo Rural contempla un conjunto de disposiciones que aumenta el
espectro de proteccin de los derechos de la poblacin desplazada.
22. Durante estos tres aos se dio un cambio sustancial frente al derecho a la participacin.
Se han ampliado los escenarios. La poblacin desplazada ha asumido de manera positiva
el seguimiento a las polticas y las oportunidades para contribuir a su diseo.
23. El enfoque diferencial de etnia, gnero, edad, discapacidad y diversidad an no ha sido
incorporado de manera integral a la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin
al desplazamiento forzado. Pese a los esfuerzos, persisten dicultades en la denicin y
en la comprensin del concepto de enfoque diferencial.
24. La comprensin parcial del enfoque diferencial evidencia problemas de desarticulacin
entre i) las diferentes fases del desplazamiento; ii) las polticas sectoriales que desarrollan
derechos especcos; y iii) las poblaciones particulares que hacen parte de la poblacin
desplazada.
25. A pesar de los esfuerzos, el lento avance en el proceso de identificacin de las
necesidades diferenciales de proteccin a la poblacin desplazada y de sus desigualdades,
conlleva a la denicin a priori de criterios de priorizacin que no necesariamente
se basan en el reconocimiento objetivo y oportuno de los impactos diferenciales del
desplazamiento.
26. Las debilidades de los sistemas de informacin obstaculizan i) la identicacin y
valoracin sistemtica del impacto positivo de las acciones adoptadas; ii) la construccin
de metas de mediano y largo plazo para la superacin progresiva del estado de cosas
inconstitucional; y iii) la superacin de la comprensin del enfoque diferencial como
la formulacin de acciones armativas inconexas.
27. La creencia de que la transversalizacin del enfoque diferencial es una responsabilidad de
unas pocas las instituciones y no del SNAIPD en su conjunto, ha generado en la actualidad
i) que la respuesta y la responsabilidad frente a esta tarea recaiga exclusivamente en
el ICBF, la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer, Accin Social y la
Direccin de Etnias; ii) que el impacto de tales acciones sea limitado, dada la ausencia
de recursos humanos y nancieros para que dichas instituciones puedan disear
la transversalizacin coordinada del enfoque diferencial en el SNAIPD; y iii) que se
invisibilicen las obligaciones que en esta materia tienen otras instituciones pblicas, los
programas estatales y los comits de atencin territoriales.
40

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

28. Pese a que en materia de coordinacin se ha establecido un funcionamiento regular de las


instancias de coordinacin en el orden nacional, y a que se han adoptado instrumentos
de planicacin, la gestin y la coordinacin siguen sin ser asumidas como elementos
de la poltica que pueden ser objeto de planicacin y sobre los cuales se puede plantear
metas concretas que redunden en el fortalecimiento de la capacidad de accin de las
entidades que hacen parte del SNAIPD.
29. No hay un reconocimiento de los instrumentos existentes para mejorar la relacin
entre la nacin y el territorio. Las autoridades nacionales no han establecido criterios
de priorizacin de la accin en el territorio. No se ha establecido un mecanismo regular
de comunicacin entre el Consejo Nacional y los comits territoriales.
30. Permanentemente se establecen mecanismos paralelos a las instancias del sistema
para efectuar la coordinacin de algunas de las acciones del SNAIPD. Especialmente
en el mbito local, las acciones promovidas desde el nivel nacional e incluso a travs
de la cooperacin internacional tienden a debilitar el rol de los comits territoriales
y las organizaciones de la poblacin desplazada, y a restar alcance a los avances en la
formulacin de los PIU locales.
31. El Ministerio del Interior y de Justicia no estaba en capacidad de asumir la coordinacin
entre el nivel nacional y el territorial, ni la promocin de mayores esfuerzos locales.
Pese a la importancia de las acciones desarrolladas, no ha logrado establecer un plan
de accin que facilite al SNAIPD en su conjunto lograr una mayor articulacin entre el
esfuerzo nacional y el local.
32. En materia de compromisos locales se presentan los dos extremos: las entidades
territoriales con gran compromiso y capacidad de gestin que, a partir de su mayor
gestin, promueven la respuesta de las entidades nacionales; y las entidades,
especialmente a nivel municipal, que continan viendo el desplazamiento como una
amenaza para el desarrollo local y, en esa medida, no asumen una respuesta local.
33. El Gobierno increment su presupuesto 5,2 veces entre el 2004 y el 2007 en relacin
con los cuatro aos anteriores. Pese al esfuerzo, no se percibe un impacto proporcional
al esfuerzo efectuado, lo cual es una evidencia de que el problema no es slo un tema de
recursos, sino que implica resolver de manera simultnea los problemas estructurales de
la poltica que aqu se han mencionado. En la ejecucin de los recursos de las vigencias
2005 y 2006 no hubo difusin suciente de los programas y las rutas de acceso a dichos
recursos en el nivel local.
34. El ejercicio de estimacin de los recursos necesarios, pese a su importancia, requiere ser
revisado sobre la base de los programas que en efecto se estn ofreciendo, y de acuerdo
con los ajustes que se deban efectuar al incorporar el criterio de GED en los diferentes
programas.
35. Mientras las entidades que trabajan en la estabilizacin socioeconmica dan prelacin
dentro de sus presupuestos a la atencin al desplazamiento, en el componente de
prevencin y proteccin el porcentaje de recursos asignados especcamente para la
atencin al desplazamiento es tan slo del 1%.
36. No obstante los esfuerzos que desarrollan en materia presupuestal entidades como el
Banco Agrario, Fonvivienda o Incoder, se presentan restricciones objetivas relacionadas
con el contenido parcial de algunos programas en especial del Incoder, en trminos
del alcance de los programas tipo incluidos, con la estimacin del dcit en asignacin
41

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

37.
38.

39.

40.

41.

42

(menor a lo estimado), ms el rezago que ambos aspectos generan. Es decir que, ante
la ausencia de alternativas, se va a enfrentar un amplio dcit en su nanciacin en las
siguientes vigencias.
Pese a que la ejecucin reportada es del 76%, no existe un esquema de seguimiento
general a la misma que permita identicar su ecacia.
Tanto en este caso como en otros, el problema es que an se carece de un sistema
operativo de seguimiento y evaluacin que pueda dar cuenta del impacto efectivo de
los esfuerzos de las instituciones y de las principales problemticas.
Sin embargo, en la aplicacin de modelos de seguimiento debe avanzarse en la
estructuracin de criterios comunes de evaluacin. La existencia de mltiples esquemas
en la materia termina generando desgaste institucional y una produccin excesiva de
informacin.
La batera de indicadores presentada por el Gobierno Nacional, adems de recoger por
primera vez un criterio de goce efectivo de derechos, incluye un ndice de estabilizacin
socioeconmica que establece una interdependencia entre los derechos que puede
propiciar una lectura integral de la respuesta efectiva de las instituciones. Es necesario,
al respecto, denir la forma como en la prctica se dara aplicacin al ndice y las
consecuencias concretas que, en materia de polticas, tendra el hecho de que una
persona no alcance un grado de satisfaccin mnimo del GED.
En la medida en que la superacin del ECI implique la atencin simultnea a los
problemas estructurales de la poltica y al grado de satisfaccin del criterio de GED de
un nmero signicativo de personas desplazadas, es necesario denir metas concretas a
la superacin de falencias institucionales para que, a travs de un modelo de seguimiento
a la gestin, se pueda establecer de manera objetiva el nivel en que se avanza hacia su
superacin.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

RECOMENDACIONES
Junto con las anteriores conclusiones se encuentran las siguientes recomendaciones generales
de lo presentado en este Balance.
1. Incorporar un enfoque derechos en todo el ciclo de ejecucin de la poltica, estableciendo
parmetros para la formulacin y evaluacin de la poltica, y emplear indicadores de
formulacin para constatar la pertinencia de las polticas e incorporar indicadores de
formulacin, insumo, gestin y resultado a lo largo de todo el proceso de formulacin
y ejecucin de la poltica.
2. Establecer un equilibrio en trminos de especicidad de las polticas, a partir de la
identicacin de los vacos que dejan las polticas y los programas generales. En especial,
en materia de prevencin, proteccin y estabilizacin socioeconmica. Y cules de ellos,
adems de no atender las especicidades de la poblacin, incluso aumentan su riesgo
y la vulnerabilidad. En este sentido, hay que dar seguimiento a lo sealado en el Plan
Nacional de Desarrollo, en cuanto a la exibilizacin de la oferta existente y el diseo
de programas especiales frente a las necesidades no cubiertas por ella.
3. En trminos de prevencin, complementar las polticas de seguridad con mecanismos
para advertir riesgos y atender contingencias derivadas de los efectos no deseados de
las legtimas acciones desarrolladas por el Estado.
a. Evaluar el impacto de las acciones desarrolladas por la Fuerza Pblica en funcin
de los impactos humanitarios de las mismas.
b. Diferenciar las acciones militares de las humanitarias.
c. Evaluar el riesgo de desarrollar acciones de contenido humanitario en el marco de
estrategias de consolidacin de los resultados de la accin militar.
d. Abstenerse de establecer restricciones al acceso de abastecimientos en las zonas de
mayor intensidad de los enfrentamientos.
4. Fortalecer el Sistema de Alertas Tempranas y emplearlo como el ncleo de los esquemas
de prevencin. Esto, en la medida en que se permite identicar riesgos a partir de lo
cual se puede denir los requerimientos de poltica pblica, y posteriormente evaluar
los resultados de las polticas y las acciones implementadas.
5. Establecer modelos de nanciamiento de los programas de prevencin con mayor
participacin de recursos del presupuesto general de la nacin.
6. Complementar las acciones del CRER con programas de proteccin que atiendan las
diferentes amenazas y riesgos que soporta la poblacin desplazada. En particular:
a. Avanzar en el nivel de conocimiento de los diferentes tipos de amenazas y riesgos
que est enfrentado la poblacin desplazada.
b. Establecer mecanismos de acompaamiento y proteccin en asentamientos de
poblacin desplazada. Esto, a partir del anlisis y la evaluacin de los riesgos que
all se puedan registrar.
c. Definir estrategias de prevencin del reclutamiento de jvenes en reas de
asentamiento de poblacin desplazada.
d. Dar prioridad a programas de proteccin para los desplazados que acuden a la

43

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

justicia en busca de la satisfaccin de sus derechos a la verdad, la justicia y la


reparacin.
7. Precisar y dar aplicacin a los enfoques contemplados en el Decreto 250 de 2005, en
particular los enfoques diferencial, humanitario y territorial.
8. Incorporar las mltiples dimensiones en que se presenta el desplazamiento en las polticas y
los programas institucionales. En particular, en relacin con las causas del desplazamiento;
los derechos individuales y colectivos, y la atencin tanto a la vulnerabilidad generada por
la prdida de activos que sufre la poblacin desplazada, como a los derechos y necesidades
derivados de su condicin de vctimas del conicto.
a. Promover ante la Fiscala General de la Nacin una estrategia para el impulso
de la investigacin del delito de desplazamiento forzado, tanto en casos de
desplazamiento masivo investigacin ociosa frente a la notoriedad del hecho
como de seguimiento a patrones de desplazamiento individual en zonas crticas de
desplazamiento.
b. Revisar el conjunto de programas a partir de los criterios de reparacin propuestos
por la CNRR. Esto, con el n de incorporar aquellos elementos de la restitucin
y reparacin de derechos a los programas de poltica pblica. El n es evitar,
de esta manera, mayores impactos del desplazamiento y que, sin que implique
un desconocimiento de los derechos a la verdad, a la justicia y a una eventual
reparacin por va judicial o administrativa a que hubiese lugar, se vaya avanzando
en la reparacin de los derechos de la poblacin desplazada.
c. Respaldar institucionalmente, a travs de instancias como la Defensora del Pueblo,
los procesos organizativos encaminados a obtener la reparacin de los derechos
que tienen como objetivo limitar el grado de exposicin a riesgos de las vctimas
del desplazamiento forzado.
9. En relacin con los derechos colectivos e individuales sobre la tierra y el territorio,
otorgar prioridad a programas de restitucin de los bienes de los que fueron despojados
las personas desplazadas. Dar aplicacin a los mecanismos de proteccin de los
derechos colectivos de pueblos indgenas y comunidades afro colombianas, y promover
la aplicacin de los principios para la restitucin de los bienes y el patrimonio de los
refugiados y las personas desplazadas.
10. Evaluar el impacto que polticas y programas de desarrollo regional pueden tener sobre
el desplazamiento o sobre los derechos de los desplazados.
Establecer mecanismos para evitar que la debilidad generada por el desplazamiento
sea aprovechada por terceros que quieran establecer esquemas de inversin y desarrollo
en zonas afectadas por el desplazamiento, sin el pleno y libre consentimiento de la
poblacin desplazada. Promover que los procuradores judiciales y agrarios acompaen
este tipo de procesos.
11. Establecer un plan de contingencia para que el proceso de traslado de competencia del
Incoder al Ministerio del Interior y de Justicia y a Accin Social genere los menores
costos para la poblacin desplazada.
12. Promover el desarrollo de un plan de accin que permita avanzar hacia una visin
comprehensiva, integral y consensuada del enfoque diferencial
44

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

13. Adecuar el proceso de caracterizacin sistemtica para que logre: i) identicar las
necesidades particulares de proteccin y las vulnerabilidades y riesgos de discriminacin
especcos de la poblacin desplazada, considerando gnero, edad y diversidad; ii)
priorizar y disear criterios para el desarrollo de acciones armativas; iii) implementar
herramientas ya validadas en otros contextos de crisis humanitarias; iv) priorizar zonas
piloto que permitan recoger las particularidades regionales del impacto diferencial del
desplazamiento; y v) implementar la caracterizacin a nivel nacional, con metas de corto,
mediano y largo plazo.
14. La coordinacin para el desarrollo del enfoque diferencial implica, como mnimo:
i) articular las diferentes polticas desarrolladas por el Estado en esta materia; ii)
comprender integralmente la responsabilidad compartida del SNAIPD en el desarrollo
del enfoque diferencial; iii) fortalecer, con recursos humanos y nancieros, el rol de
liderazgo de instituciones como el ICBF, la Consejera Presidencial para la Equidad de la
Mujer y la Direccin de Etnias; y iv) fortalecer Accin Social como entidad coordinadora
del SNAIPD para que articule en las distintas fases del desplazamiento la integralidad
de este enfoque con la caracterizacin diferencial.
15. Fortalecer la capacidad de la Consejera para la Equidad de la Mujer para difundir y aplicar
en el SNAIPD la Directriz de atencin a la poblacin en situacin de desplazamiento
con perspectiva de gnero.
16. Formular e implementar el enfoque diferencial en materia de discapacidad. Tal plan
debera traducirse en el desarrollo de protocolos especcos de atencin para poblacin
desplazada, que tengan en cuenta, no la cantidad de personas afectadas, sino el mayor
impacto del desplazamiento sobre las personas con discapacidades.
17. Avanzar en la formulacin explcita e integral del enfoque diferencial tnico en la poltica
pblica de atencin al desplazamiento forzado. Ello implica caracterizar la magnitud del
impacto por pueblo y comunidad, y formular planes de prevencin y proteccin de los
derechos colectivos a la autonoma, la pertenencia a un territorio y la integridad cultural,
que desarrollen los principios de igualdad, diversidad, concertacin, integralidad,
sostenibilidad y adaptabilidad.
Para tal efecto, es recomendable implementar la Directriz para la atencin diferencial
indgena y disear un instrumento anlogo para las comunidades afro colombianas.
18. Disear un enfoque diferencial sensible a la opcin sexual.
19. Identicar los vacos de proteccin de acuerdo con el ciclo vital, teniendo en cuenta
los grupos poblacionales por edad. De esta manera se podr dar una respuesta integral
a las necesidades particulares de los nios, las nias, los(as) jvenes y los(as) adultos
mayores.
20. Promover la democracia interna, la difusin de la informacin, el pleno reconocimiento
de los procesos organizativos y de participacin locales, la rendicin de cuentas dentro
las organizaciones de poblacin desplazada, y brindar garantas para el ejercicio efectivo
del derecho a la participacin.
21. Es necesario trascender la visin de la participacin centrada en la discusin sobre la
representacin y sobre la asistencia a espacios de discusin o informacin acerca de polticas,
programas y proyectos. En este sentido, es imperativo que las nociones de participacin
efectiva recomendadas en este balance sean implementadas en todas y cada una de las etapas
de la atencin a la poblacin desplazada en los ordenes nacionales y territoriales.
45

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

22. Establecer correctivos en el proceso de inclusin en el registro de la poblacin


desplazada.
a. Establecer mecanismos de control a los tiempos de espera en todas y en cada una
de las etapas del proceso de registro.
b. Fortalecer procesos de formacin de las personas encargadas de recibir las
declaraciones y hacer las valoraciones.
23. Adoptar criterios adecuados de interpretacin que impidan la repeticin de prcticas
que no reconocen las mltiples causas del desplazamiento forzado y la manera como
se desarrollan las dinmicas del conicto armado en Colombia.
24. En relacin con la coordinacin del SNAIPD, identicar las falencias que limitan al
alcance de los resultados de las polticas y establecer planes con metas claras para su
superacin.
25. Aplicar criterios para la utilizacin de los principios de complementariedad, concurrencia
y subsidiariedad. En particular, evaluar la posibilidad de dar aplicacin al ndice de
subsidiariedad propuesto en este Balance como criterio de priorizacin.
26. Establecer mecanismos de seguimiento a los acuerdos emanados del Consejo Nacional
para la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada. En particular, los acuerdos en
materia del plan nacional de formacin de funcionarios y de proteccin contra prcticas
discriminatorias.
27. Integrar los procesos de planicacin de las instituciones del orden nacional con los
de las autoridades locales. Lograr mayor integracin entre los PIU y las ofertas de las
instituciones del orden nacional.
28. Flexibilizar la oferta de las instituciones del orden nacional a partir de los procesos de
planicacin local.
29. Estimar los presupuestos a partir de programas que reconozcan en su formulacin los
parmetros que deben ser atendidos, teniendo en cuenta las obligaciones del Estado
e identicando las necesidades diferenciales de la poblacin desplazada en razn de
gnero, etnia, edad y discapacidad. Para tal efecto, podra ser til la ruta de superacin
del ECI sugerida en este balance.
30. Dar mayor consistencia a la aplicacin del criterio de especicidad. Para tal efecto,
sera til estandarizar en los instrumentos presupuestales la denominacin de los
programas destinados a la poblacin desplazada. Con ello se facilitara el acceso a
recursos, la complementariedad de esfuerzos y su seguimiento. Para lograr la referida
estandarizacin, se podran adoptar las siguientes acciones:
a. Mantener la leyenda APD en aquellos programas de destinacin exclusiva o con
porcentajes claros e identicables de asignacin a favor de los desplazados.
b. Identicar aquellos programas relacionados con la atencin al desplazamiento en
los que no es posible separar la inversin por sectores de poblacin.
c. Frente a los tres tipos de programas mencionados en los dos numerales anteriores (v.
gr. programas de destinacin exclusiva para la poblacin desplazada, programas con
porcentajes claros e identicables de asignacin a favor de los desplazados y programas
relacionados con la atencin al desplazamiento en los que no es posible separar la inversin
por sectores de poblacin), ofrecer mayor informacin acerca de los subprogramas que
integran el rubro presupuestal y las chas de proyecto de los mismos.
46

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

d. Dicha informacin debera ser de fcil acceso para la poblacin y para los interesados
en acceder a recursos, co-nanciar los mismos, o efectuar ejercicios de anlisis y
seguimiento.
31. Identicar con mayor precisin los recursos destinados a los componentes de prevencin
y proteccin frente al desplazamiento forzado. Estimar los requerimientos de recursos
en materia de prevencin y proteccin frente al desplazamiento forzado.
32. Identicar alternativas frente al dcit previsible en el componente de estabilizacin
socioeconmica. En relacin con vivienda y tierra, la mejor alternativa siempre ser la
restitucin de los bienes de los que fueron despojadas las personas desplazadas o la
recuperacin de los bienes que tuvieron que abandonar al verse obligadas a huir.

47

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

1
Dinmica del
desplazamiento forzado
2004-2006
1

La elaboracin de este captulo se vio dicultada por el proceso de ajuste del Sistema de Registro
de Poblacin Desplazada y por los cambios que estos ajustes generaron en la interpretacin de
la informacin. Inicialmente se us la informacin actualizada hasta octubre de 2006 (v. gr. los
ejercicios del captulo de coordinacin estn basados en esas cifras). Las cifras generales, en las
que se seala que entre el 2004 y el 2006 se desplazaron cerca de 619 mil personas, se basan en
la actualizacin que a enero 31 de 2007 fue facilitada por AS. Para efectos de la elaboracin de
este captulo se usaron los datos del RUPD, por municipio y fecha de expulsin, actualizados
a abril 21 de 2007.
49

Contenido
55
63

Situacin del desplazamiento forzado en Colombia 2004-2006


Descripcin anual del desplazamiento en los municipios con mayor
impacto

73

Descripcin de la relacin existente entre el desplazamiento y


la violencia generada por el conicto armado en las principales
regiones de expulsin de poblacin del pas

72

Zona Pacco

82

Zona Norte

91

Zona Nororiente

97

Zona Sur

105

En la portadilla anterior:

Yo soy la casa
De la serie Transitivo, 2006
leo sobre tela
100 x 120 cms.
Claudia Garca O.

Zona Central y Valles Interandinos

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

Para abril 21 de 2007 se han


registrado en el RUPD 2.054.733
personas desplazadas. Sin embargo,
las autoridades reconocen que esa
cifra puede ser superior como
consecuencia del subregistro de la
poblacin. La Corte Constitucional,
en el Auto 218 de 2006, retom las
estimaciones de altos funcionarios
de Gobierno en donde se reconoce
que pueden existir en Colombia tres
millones de personas desplazadas.
Esta estimacin es consistente
con la aproximacin que en el
ao 2002 se haba efectuado en
el Plan Nacional de Desarrollo, en
el cual se indicaba que podran
existir cerca de dos millones de
personas desplazadas, a las cuales se
sumara en consecuencia el 1.198.755
personas registradas entre el 2002 y
el 2006. Es por eso que cuando el
ACNUR seala, en el Refugee Trends
2006, la existencia de tres millones
de desplazados, est tomando
como base las mismas estimaciones
efectuadas por las autoridades del
Estado colombiano.

En la medida en que el nmero de personas desplazadas contine creciendo anualmente,


as sea en menor proporcin que en aos anteriores, las posibilidades de encontrar solucin
a la situacin de las, al menos, dos millones de personas desplazadas2, van a ser cada vez
ms difciles.
Tanto la capacidad institucional y las limitaciones en materia de recursos, como la misma
existencia del conicto armado, establecen restricciones para lograr el impacto esperado en
materia de atencin a la poblacin desplazada. En la mayora de las regiones, las autoridades
tienen que trabajar simultneamente en las tres fases del desplazamiento: prevencin, atencin
y estabilizacin. En este escenario, la llegada de ms personas desplazadas resta impacto a
las medidas que se han venido adoptando a nivel local.
Es por eso que los esfuerzos para garantizar y proteger los derechos de la poblacin
que vive en zonas afectadas por el conicto, como mecanismo para prevenir la aparicin
de las causas generadoras de desplazamiento, son un elemento esencial para avanzar en la
superacin del estado de cosas inconstitucional (ECI).
Si en todos los aos se siguen presentando ms de 200 mil nuevos desplazamientos, los
recursos que el Estado y la sociedad invierten a favor de estas personas continuarn siendo
insucientes, y la vulneracin de sus derechos continuar siendo una constante.
Abordar la prevencin del desplazamiento implica ir ms all de armar que para superar
el desplazamiento se requiere superar el conicto. Es un hecho que mientras persista el
conicto, independientemente de la denicin que quiera drsele a ste, habr desplazamiento. Esa realidad implica el deber de encontrar nuevas formas de prevencin, aun en
medio de las dinmicas del conicto. Ms an cuando, como lo ha venido demostrando
la historia colombiana, las vas de solucin bien sean militares o polticas siempre han
generado impacto negativo sobre la poblacin, en el corto y en el mediano plazo.
De igual manera, es preciso insistir en que el desplazamiento es tanto un efecto como
una estrategia del conicto armado. En la medida en que es una estrategia, i) no basta con
adoptar medidas de contingencia para minimizar el impacto que el conicto genera sobre
la poblacin y ii) resultan limitadas las posibilidades de retorno en el corto plazo, dada la
continuidad de las razones que dieron origen al desplazamiento.
51

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Ver: Captulo 2. Evolucin de la


poltica pblica de atencin a
la poblacin desplazada por la
violencia. Aparte 3. Proteccin y
restitucin de la tierra abandonada o
de la que fue despojada la poblacin
desplazada.

52

Existen razones de orden econmico y poltico, relacionadas con el conicto, que


determinan la salida de la poblacin de sus lugares de origen. As, i) los intereses sobre
actividades econmicas, tanto lcitas como ilcitas, generan presin sobre las comunidades
y se convierten en causa de desplazamiento3; ii) el control de la gestin pblica local ha
venido afectando la vida, la seguridad y la integridad de funcionarios pblicos y de dirigentes
polticos; iii) la pretensin de mantener el control de los habitantes de una determinada rea
del territorio nacional, ha generado presin sobre sectores que se rehsan a someterse al
control de los grupos armados. Estas son, entre otras, algunas de las causas generadoras del
desplazamiento forzado de la poblacin.
Situaciones que en contextos de normalidad seran deseables, paradjicamente, en medio
de la realidad del conicto se convierten en factores de riesgo para la poblacin. El avance
en la consolidacin de la presencia del Estado en zonas de disputa por el control territorial,
al tiempo que establece condiciones generales de seguridad, puede producir, como efecto
no deseado, riesgo para la poblacin en la medida en que el mayor acercamiento entre la
poblacin y la Fuerza Pblica es visto como una amenaza para el objetivo de los grupos
armados de mantener el control sobre la poblacin y el territorio.
Asumir el reto de prevenir el desplazamiento conlleva reconocer la existencia de esta
problemtica y las causas que la generan. Por tal razn, problemas como el del subregistro
deben ser vistos ms desde el impacto que generan en trminos humanitarios, que desde
un anlisis poltico acerca de las cifras.
Registrar todos los tipos de desplazamiento signica contar con informacin para
poder adoptar medidas de prevencin futura. Por ejemplo, no registrar en su totalidad que
personas pertenecientes a grupos desmovilizados, o que terceros que operan en zonas que
antes estuvieron bajo algn nivel de control de estos grupos, generan desplazamiento, puede
conllevar una ausencia de medidas especiales de proteccin de la poblacin, y con ello, la
ausencia de planes para la prevencin del desplazamiento.
Igual situacin se puede presentar cuando no se registran desplazamientos ocurridos
en medio de operaciones de fumigacin. Las legtimas operaciones que acompaan las
actividades de erradicacin de cultivos ilcitos incrementan el riesgo de vulneracin de los
derechos de la poblacin, en la medida en que las zonas afectadas por las mismas se convierten
en escenario de enfrentamientos, generndose un efecto colateral sobre los niveles de riesgo
de la poblacin que habita en estas zonas.
Situaciones como las presentadas en Vistahermosa y la Macarena en el Meta, Valle del
Guamuez (La Hormiga) en el Putumayo, o en el departamento de Nario, evidencian que
en medio de estos operativos se incrementa el uso de minas antipersona (MAP) por parte de
grupos al margen de la ley, y aumentan los enfrentamientos entre stos y la Fuerza Pblica.
Estos hechos implican un incremento de los riesgos para la poblacin y generan la necesidad
de adoptar medidas de prevencin, contingencia y proteccin de la poblacin.
El registro parcial del desplazamiento puede generar un crculo vicioso en el que, por
ausencia de registro, las zonas y las causas de desplazamiento queden sin ser reconocidas.
Como consecuencia de esto, las posibilidades de tomar medidas efectivas para prevenir la
continuidad de esas causas son menores, dado que, por la ausencia de registro, se corre el
riesgo de que las autoridades las pasen por alto, y con ello, se produzca una agudizacin de
los problemas y un mayor desplazamiento.
En este captulo se presenta una descripcin de la dinmica del desplazamiento, a partir

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

En reunin del 13 de junio de 2007


AS present por primera vez el
registro de poblacin desplazada
empleando la fecha en la que ocurri
la expulsin. Este hecho constituye
un avance signicativo en materia de
informacin, en la medida en que,
ordenada de esta manera, resulta
ser un insumo fundamental para
disear estrategias de prevencin.

ACNUR. Introduccin, conclusiones


y recomendaciones del Balance
de la poltica pblica de atencin
integral a la poblacin desplazada
20042006.

En el ao 2005 se registraron 6355


personas desplazadas del municipio
de Turbo. Sin embargo, 5590 de ellas
correspondan a desplazamientos
anteriores al 2004. Este tipo de
problemas en la interpretacin de
la informacin se podan causar
por el hecho de que el Sistema de
Informacin no permita identicar la
fecha de expulsin de la poblacin.

Para realizar este ejercicio se ha


tomado como base el registro
publicado en la pgina web de
Accin Social, con fecha de corte 31
de octubre de 2006, y los registros
facilitados en el mes de enero de
2007, con fecha de corte 31 de
diciembre de 2006.

de los registros ociales. Las conclusiones que se irn presentando a lo largo de este captulo
tienen una limitacin objetiva, causada por la ausencia de informacin. Esto impide describir
de manera completa la expulsin de la poblacin desplazada.
Esta limitacin en la informacin est originada principalmente en el hecho de que
slo el Gobierno Nacional recoge cifras discriminadas de las zonas de expulsin. El CICR
maneja cifras a partir de la asistencia que brinda; la informacin del RUT del Secretariado
Nacional de Pastoral Social no logra cubrir de manera permanente y completa las diferentes
reas de expulsin y las cifras del Sistema de Informacin de Poblacin Desplazada de la
Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) no presentan datos
discriminados por zona de expulsin. As, la nica fuente que recoge de manera sistemtica y generalizada el lugar de expulsin de la poblacin es el Registro nico de poblacin
desplazada (RUPD) que maneja Accin Social (AS).
Sin embargo, en la informacin del RUPD existen algunos problemas que limitan los
ejercicios de anlisis con fundamento en ella.
a. No todos los desplazamientos son incluidos en el RUPD. Como se ver en el captulo
que analiza el sistema de registro, se presentan interpretaciones restrictivas del Artculo
1 de la Ley 387 de 1997 que, en ocasiones, llevan a que desplazamientos originados por
determinados responsables o por determinadas causas queden por fuera del registro.
b. Tan slo recientemente la informacin del RUPD es presentada en relacin con el ao
en el que ocurri la expulsin4. Anteriormente, el ao que vena apareciendo publicado
era el de la declaracin o el de la inclusin en el registro, lo cual, en los casos en los
que no coincidan estas dos fechas, poda inducir a errores en los anlisis. Esta fue la
situacin que se present en el documento preliminar de este Balance5, en el que se
establecieron hiptesis explicativas de la situacin de Urab a partir del desplazamiento
de ms de 7 mil personas de los municipios de Turbo y de Apartad, en el ao 2005,
cuando cerca del 64% de estos registros correspondan a desplazamientos presentados
antes del 20046.
c. El proceso de depuracin de las cifras del Registro nico de poblacin desplazada afecta
los ejercicios analticos. Al menos 20 municipios que aparecan en las cifras publicadas
por Accin Social, consolidadas al 31 de octubre de 2006, con un alto nmero de
poblacin expulsada, presentan una reduccin considerable en el registro con fecha
de corte del 31 de diciembre de 2006 (tabla 1)7.
Al respecto resultara conveniente que fueran difundidas las razones metodolgicas que
han generado estos cambios. Algunos de ellos, como los registrados en Bojay, El Carmen
de Bolvar, Santa Marta y Toribo, representan una variacin de cerca de 38 mil personas.
Estos cambios generan incertidumbre, especialmente en casos como el de Toribo, en donde
se present y se registr un hecho notable, que gener en el 2005 la salida de su lugar de
origen de cientos de familias indgenas. Independientemente del hecho de que en el corto
plazo hubiesen retornado o que no hubiesen salido del rea del municipio, lo cierto es que
ms de 500 personas fueron desplazadas en marzo del 2005. Como se observa en la tabla 1,
hasta octubre de 2006 se registraban 7743 personas desplazadas en el 2005. Sin embargo,
a abril de 2007, esa cifra se redujo a 533 personas.
Todas estas circunstancias limitan las conclusiones que se pueden llegar a obtener del
anlisis de la dinmica del desplazamiento y de las polticas de prevencin.
53

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Tabla 1
Cambios en el nmero de personas desplazadas por municipio entre el 2000 y el 2005. Segn registro de poblacin
desplazada con fecha de corte octubre 2006 vs. registro con fecha de corte abril 2007
Municipio

2000
Oct-06 Abr-07

2001
Dif

Oct-06 Abr-07

El Carmen 25901 19395 -6506 17370


de Bolvar
Santa
1621 1123 -498 3437
Marta
1748
551 -1197
222
Bojay
0
7
7
48
Toribo
San Onofre 9602 3748 -5854 2677
10717 6658 -4059 3062
Cocorn
Valledupar 8852 4212 -4640 3939
San
612
481 -131 2374
Jos del
Guaviare
Pueblo
4627 1664 -2963
327
viejo
106
125
19 5275
Taraz
1919 1160 -759 4441
San Carlos
213
185
-28
796
Tad
2674
248 -2426
121
Barbosa
San
1815
748 -1067 1076
Francisco
45
12
-33 3850
Buritic
1277 1176 -101 3003
Ituango
19
9
-10 1712
Florida
2460 1283 -1177 1534
El Tarra
133
69
-64 7961
Peque
Total

-31487

2002
Dif

9585 -7785
3370

Oct-06 Abr-07
6263

2003
Dif

Oct-06 Abr-07

2004
Dif

Oct-06 Abr-07

2005
Dif

Oct-06 Abr-07

Total 2000 - 2005


Dif

Oct-06 Abr-07

Dif

5244 -1019

4003

4261

258

2263

3676

1413

2809

2957

148 58609 45118 -13491

-67 28692 19780 -8912

3224

3457

233

2269

2264

-5

1798

2463

665 41041 32457 -8584

111
54
2235
3013
3927

-111
6
-442
-49
-12

3170
1346
2895
3031
7227

3257
1335
2283
2565
7203

87
-11
-612
-466
-24

542
109
959
1928
5098

980
41
960
1156
4314

438
-68
1
-772
-784

6484
77
736
889
1668

765 -5719
73
-4
1369
633
1766
877
2963 1295

3073
7743
1122
303
1933

2229 -844 15239 7893 -7346


533 -7210 9323 2043 -7280
1633
511 17991 12228 -5763
687
384 19930 15845 -4085
2287
354 28717 24906 -3811

1479

-895

4986

2764 -2222

3726

2298 -1428

1696

2383

687

1869

2384

259

-68

109

65

41

-24

91

123

2051 -3224
3950 -491
739
-57
156
35

627
4785
2875
215

100

81

515 15263 11789 -3474

-9

73

32

5292

749
122
4016 -769
716 -2159
134
-81

203
3309
622
44

223
20
1986 -1323
168 -454
52
8

370
1137
112
39

368
1368
99
38

-2
231
-13
-1

354
506
18
20

562
926
42
46

208 6935 4078 -2857


420 16097 13406 -2691
24 4636 1949 -2687
26 3113
674 -2439

601

-475

986

829

-157

5236

4813

-423

2202

1674

-528

269

499

230 11584

1899
1927
614
990
6189

-1951
-1076
-1098
-554
-1772
-20076

32
1978
1362
4468
69

31
1227
724
3606
49

-1
-751
-638
-862
-20
-18504

21
424
116
1031
31

17
405
107
1679
28

-4
-19
-9
648
-3
-3673

27
1999
85
1044
24

41
1812
103
1075
349

14
-187
18
31
325
-959

38
747
115
230
37

84
977
186
472
47

46 4013
230 9428
71 3409
242 10767
10 8255
-3938

2268 -3024

9164 -2420
2084
7524
1743
9105
6731

-1929
-1904
-1666
-1662
-1524
-78637

Fuente: Accin Social, RUPD.

Para este ejercicio se ha empleado


la informacin suministrada por
AS en la reunin del 13 de junio
de 2007.
Para evaluar el impacto del
desplazamiento en determinada
zona se han venido planteando dos
tipos de indicadores. El primero, la
tasa de intensidad, que establece
la relacin entre la poblacin
expulsada y el nmero total de
habitantes, en un departamento
o municipio determinado, y el
segundo, la tasa de presin, que
establece la relacin entre la
poblacin desplazada que recibe
un departamento o municipio y
el nmero total de habitantes del
correspondiente ente territorial.
Ver captulo de coordinacin y
territorio.
54

En este captulo se efecta inicialmente una descripcin de la forma como se ha


presentado el desplazamiento en los tres aos que comprende este Balance, a partir de: i) la
identicacin de los principales cambios registrados en cuanto a la expulsin de poblacin;
ii) los departamentos y los municipios de expulsin, y iii) las uctuaciones anuales en la
salida de poblacin como consecuencia de la violencia8.
La descripcin del desplazamiento, a partir de la distribucin departamental y municipal,
permite establecer algunas hiptesis en relacin con los cambios en la dinmica del conicto.
De igual manera, permite establecer el impacto que stos tuvieron sobre el desplazamiento
forzado de la poblacin durante el perodo.
Para facilitar el anlisis de tales cambios, los municipios que mayor poblacin expulsaron,
durante los tres aos que abarca este Balance, tanto en trminos absolutos como en relacin
con el total de su poblacin (tasa de intensidad9), fueron agrupados en subregiones.

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

SITUACIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO


EN COLOMBIA 2004-2006
En Colombia, desde mediados de la dcada de los ochenta y como consecuencia del conicto
armado, se han desplazado al menos dos millones de personas. A pesar de que tanto las
cifras ociales como las de sectores no gubernamentales han registrado nuevos hogares
desplazados todos los aos, la tendencia del desplazamiento no ha sido constante.
El ao 2002, como lo registran ambas fuentes, marca un punto de quiebre en la tendencia
creciente del desplazamiento. Como se observa en el grco 1, ambas fuentes reejan una
tendencia creciente entre 1999 y el ao 2002, y coinciden al evidenciar que entre el ao
2002 y el ao 2003 los nuevos desplazamientos fueron cerca de un 50% menores que los
registrados en el ao anterior.
Sin embargo, para el gobierno, desde el 2003 el desplazamiento se ha mantenido prcticamente constante (alrededor de 200 mil personas por ao), mientras que para CODHES es
uctuante: un crecimiento del 38% entre el 2003 y el 2004, del 8% entre el 2004 y el 2005
y una reduccin en el crecimiento anual del 29% entre el 2005 y el 2006.
Es decir, segn las cifras gubernamentales, entre el 2003 y el 2006 el crecimiento del
desplazamiento fue un 16% menor que el registrado entre 1999 y el 2002, y segn las cifras
de CODHES, el crecimiento fue un 32% menor que el registrado entre 1999 y el 2002 (grco
2). Segn estos datos, durante el perodo de este Balance (20042006), el gobierno registr
602.271 nuevos desplazados y CODHES 817.854.
Durante el perodo de este Balance, todos los departamentos, con excepcin de San
Andrs y Providencia, fueron expulsores de poblacin. No obstante, 10 departamentos
concentraron el 61,6% de la expulsin, siendo el departamento de Antioquia el que present
el porcentaje ms alto. El grco 3 muestra los departamentos que concentraron la mayor
expulsin en estos tres aos.

Grco 1

Evolucin del desplazamiento 1999-2006


450000
400000
350000
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
Codhes
Rupd

1999
288.000
48.191

2000
317.375
186.298

2001
341.925
332.379

2002
412.553
382.968

2003
207.607
213.516

2004
287.581
195.301

2005
310.387
228.452

2006
219.886
178.518

Fuente: Accin Social, RUPD, CODHES.

55

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Grco 2
Variacin del nmero de personas desplazadas 1999-2002 / 2003-2006
1400000
1200000
1000000
800000
600000
-32%

400000

-16%

200000
0

1999-2002
1.359.853
949.836

Codhes
Rupd

2003-2006
2003
2006
200
1.025.461
815.787

Fuente: Accin Social, CODHES.

Grco 3
Principales departamentos expulsores 2004-2006
Cauca

23.746

Nario

25.465

Putumayo

28.888

Magdalena

29.047

Meta

34.782

Cesar

35.019

Tolima

35.361

Bolvar

41.035

Caquet

48.071

Antioquia

69.445

10.000

Fuente: Accin Social, CODHES.

56

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

Como lo evidencia la tabla 2, la situacin en estos 10 departamentos no es homognea.


Pese a que continan concentrando el problema del desplazamiento, en siete de ellos, el nivel
de crecimiento durante el perodo 20042006 fue signicativamente menor que el registrado
entre el 2001 y el 2003. En Nario, el nivel de desplazamiento, de acuerdo con estas cifras,
permaneci prcticamente estable. Mientras que en el Caquet y en el Meta se presentaron
cerca de 12.500 personas desplazadas ms que entre el 2001 y el 2003.
Estos 10 departamentos, con excepcin de Nario, han sido tradicionalmente expulsores
de poblacin. La revisin del listado anual de los principales departamentos expulsores,
entre el 2000 y el 2006, muestra que:
i) Algunos departamentos presentan una situacin crnica de desplazamiento, hasta el
punto de haberse ubicado de manera constante dentro del listado de los 10 principales
departamentos expulsores de poblacin. Tal es el caso de Antioquia, Bolvar, Cesar,
Magdalena, Putumayo y Tolima, que de manera conjunta, entre 1999 y el 2006, han
expulsado ms de 830.000 personas;
ii) Antioquia ha sido siempre el departamento que ms personas ha expulsado por ao.
Este departamento concentra el 15% del total de la expulsin de personas entre 1999 y
2006. Expuls en promedio 34.000 cada ao, siendo el 2002 el ao con mayor gravedad
(68.718 personas) y el 2006 el ao con menor desplazamiento (18.028 personas);
iii) Caquet y Meta han visto agravada su situacin con posterioridad al levantamiento de
la zona de distensin y con la concentracin de operaciones militares en su territorio, a
partir del 2002. Meta fue el departamento que present, entre el 2004 y el 2006, el mayor
crecimiento absoluto frente al nmero de personas desplazadas. Estos departamentos,
entre el 2002 y el 2006, han expulsado 138.293 personas. Caquet, pese a su baja
densidad de poblacin, expuls en este ltimo perodo 81.855 personas, siendo
superado slo por Antioquia y Bolvar;

Tabla 2
Variacin del nmero de personas desplazadas por departamentos
1999 / 2002 - 2003 /2006
Departamento 2001 / 2003 2004 / 2006 Diferencia Variacin %
expulsor
Antioquia

141229

69448

-71781

-50,8 %

Caquet

43498

48071

4573

10,5 %

Bolvar

84230

41035

-43195

-51,3 %

Tolima

44089

35361

-8728

-19,8 %

Cesar

59960

35019

-24941

-41,6 %

Meta

26933

34782

7849

29,1 %

Magdalena

70518

29047

-41471

-58,8 %

Putumayo

49633

28888

-20745

-41,8 %

Nario

24283

25465

1182

4,9 %

Cauca

35846

23746

-12100

-33,8 %

Fuente: Accin Social.

57

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Tabla 3
Clasicacin de los principales departamentos expulsores 2000-2006
2002

2001

2002

2003

2004

2005

2006

1 Antioquia

1 Antioquia

1 Antioquia

1 Antioquia

1 Antioquia

1 Antioquia

1 Antioquia

2
9
6
13
3
11
14
8

2
4
3
13
9
10
16
7

3
4
2
5
6
9
14
17

4
3
5
8
6
7
10
2

4
3
6
2
7
5
8
17

2
5
8
4
10
6
3
17

6
10
11
2
7
3
4
5

12
4
5
16
15
7
24
17

Bolvar
Cesar
Magdalena
Caquet
Putumayo
Tolima
Meta
Valle
Norte de
Santander
Sucre
Choc
Cauca
Nario
Crdoba
Caldas
La Guajira

14
6
8
11
15
5
17
20

Bolvar
Cesar
Magdalena
Caquet
Putumayo
Tolima
Meta
Valle
Norte de
Santander
Sucre
Choc
Cauca
Nario
Crdoba
Caldas
La Guajira

7
12
10
11
15
13
8
19

Bolvar
Cesar
Magdalena
Caquet
Putumayo
Tolima
Meta
Valle
Norte de
Santander
Sucre
Choc
Cauca
Nario
Crdoba
Caldas
La Guajira

11
18
14
16
13
22
12
15

Bolvar
Cesar
Magdalena
Caquet
Putumayo
Tolima
Meta
Valle
Norte de
Santander
Sucre
Choc
Cauca
Nario
Crdoba
Caldas
La Guajira

10
11
16
12
14
22
15
9

Bolvar
Cesar
Magdalena
Caquet
Putumayo
Tolima
Meta
Valle
Norte de
Santander
Sucre
Choc
Cauca
Nario
Crdoba
Caldas
La Guajira

13
14
11
12
9
16
7
15

Bolvar
Cesar
Magdalena
Caquet
Putumayo
Tolima
Meta
Valle
Norte de
Santander
Sucre
Choc
Cauca
Nario
Crdoba
Caldas
La Guajira

12
17
19
9
8
18
20
16

Bolvar
Cesar
Magdalena
Caquet
Putumayo
Tolima
Meta
Valle
Norte de
Santander
Sucre
Choc
Cauca
Nario
Cordoba
Caldas
La Guajira

Fuente: Accin Social.

iv) Nario, que no era considerado como uno de los departamentos ms expulsores, se
convierte en uno de los principales a partir del 2005;
v) Valle del Cauca, que entre el 2001 y el 2003 haba expulsado en promedio 14.000
personas por ao y que entre el 2004 y el 2005 haba visto reducida esta cifra a 5300
personas, volvi a superar la cifra de 11.000 desplazados al ao en el 2006.
vi) Algunos departamentos que al inicio de esta dcada se presentaban como los principales
expulsores de poblacin, dejan de aparecer dentro de los 10 primeros de la lista. Tal es
el caso de los departamentos de Sucre y de Crdoba, que expulsaron a 80.000 personas
entre el 2000 y el 2002.
vii) Algunos departamentos presentan incrementos espordicos como Caldas, que expuls a
20.230 personas en el 2001, volviendo a registrar una elevada cifra de expulsin en el 2005,
cuando 11.238 personas huyeron de este departamento en busca de proteccin. En igual
situacin se encuentran el departamento de Cundinamarca, que debido a la intensicacin
de la iniciativa de las fuerzas militares en el 2002 y 2003 en el marco de las operaciones
Libertad I y II expuls en promedio a 10.000 personas durante esos dos aos; Norte
de Santander, que en el 2002 registr el mayor nmero de personas desplazadas durante
los ltimos 8 aos, cuando huyeron ms de 22.000 de sus habitantes, y Cauca, que en los
aos 2005 y 2006 expuls cerca de 19.000 personas, casi el doble de lo registrado entre
el 2003 y el 2004.
58

capitulo 1

viii) Finalmente, existen departamentos que en el 2003 y 2004 presentaban una grave
situacin de desplazamiento, que aparecan dentro del listado de los 10 primeros
expulsores y que dejan de estar dentro de este conjunto. Tal es el caso de Cundinamarca
y de La Guajira.

10

Por lo difusa que ha sido la situacin de los grupos paramilitares,


con posterioridad a su desmovilizacin, se debe aclarar que, para
efectos de este documento, por
reestructuracin se entiende tanto
la aparicin de un nuevo grupo paramilitar como la reorganizacin
del grupo desmovilizado.

De acuerdo con los registros ociales, las cifras han tendido a permanecer constantes en
trminos agregados. Mientras en el nivel nacional hay una situacin relativamente estable, a
nivel departamental y municipal hay importantes uctuaciones anuales. Tales uctuaciones
a nivel departamental y municipal deben ser revisadas para tener una mejor comprensin de
la forma como se ha presentado la dinmica del desplazamiento en el perodo 2004-2006
(tabla 4).
Lo anterior indica que las mejores condiciones de seguridad que se han logrado en los
ltimos aos en el pas no han beneciado por igual a todas las regiones. Por el contrario,
hipotticamente se podra sealar que las mejores condiciones agregadas en materia de seguridad se han logrado a costa de la intensicacin de la confrontacin en determinadas reas
del pas. Tal es el caso de la concentracin de las acciones militares en los departamentos
del Meta y del Caquet, que durante el perodo 2004-2006, de manera conjunta, expulsaron
ms del 14% del total de la poblacin desplazada en esos tres aos.
Una tendencia similar se vio en Nario, departamento que, mientras en el 2000
registr la expulsin de 2411 personas, en los aos 2002, 2005 y 2006 vio cmo cerca de
10.000 personas anualmente, en promedio, tuvieron que huir para proteger su vida y su
integridad.
Este departamento se ha visto afectado por las disputas que se han generado por el
control de reas de cultivos de hoja de coca y por la reestructuracin10 de organizaciones
paramilitares, especialmente en las regiones del Pata, la zona occidental del pie de monte
de la Cordillera y en la Costa Pacca del departamento. Estas dinmicas se encuentran,
a su vez, relacionadas con el aumento del desplazamiento en el sur del departamento del
Cauca, donde tambin se ha visto incrementado el nmero de personas desplazadas en el
ltimo ao, tal y como se aprecia en la tabla 4.

Tabla 4
Departamentos con mayor crecimiento anual de poblacin desplazada 2004-2006
2004

2005

N de personas
Departamento Incremento %
desplazadas
Caquet
70 %
17.978
Casanare
60 %
3.606
Sucre
41 %
7.518
Crdoba
36 %
3.907
La Guajira
32 %
7.646

N de personas
Departamento Incremento %
desplazadas
Caldas
129 %
11.238
Nario
117 %
10.787
Choc
87 %
9.118
Cauca
81 %
9.114
Meta
71 %
14.267

2006
Departamento Incremento %
Valle
Caquet
Tolima
Cauca
Arauca

88 %
15 %
12 %
5%
3%

N de personas
desplazadas
11.309
16.068
12.788
9.594
5.009

Fuente: Accin Social.

59

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

En el ao 2004, los mayores incrementos en el nmero de personas desplazadas se


asocian, adems del ya mencionado caso del departamento del Caquet, a los desplazamientos en los municipios de Colos, Ovejas y San Onofre en la regin de los Montes de
Mara departamento de Bolvar, a la disputa entre grupos paramilitares presentada en
el departamento del Casanare, a la incursin paramilitar en el corregimiento Caracol, que
gener el desplazamiento de campesinos y de miembros del pueblo Wiwa, en el municipio
de San Juan del Cesar (La Guajira), la cual, junto con los asesinatos selectivos, gener en ese
ao el desplazamiento de ms de 4680 personas; y en el caso de Crdoba estuvieron posiblemente vinculados con las masacres ocurridas en Puerto Libertador y Monte Lbano.
Durante el ao 2005, el mayor crecimiento del desplazamiento en los departamentos
reseados en la tabla 4 est relacionado, en el caso del departamento del Choc, con la
inestabilidad en el rea del Medio Atrato, provocada por las disputas por el control del
territorio entre guerrillas y grupos paramilitares, en las zonas altas de los auentes de este
ro en la regin de Bojay y con la situacin presentada en el ro Buey (municipio de Medio
Atrato).
De igual manera, el mayor crecimiento del desplazamiento durante el 2005 est relacionado con la intensicacin del conicto en las cuencas de los ros Baud y San Juan,
que produjo, en la primera, el desplazamiento de 1000 personas en el municipio de Bajo
Baud.
Adicionalmente, el aumento del desplazamiento para ese ao se relaciona con los
desplazamientos ocurridos en Saman (Caldas), vinculados a su vez a la disputa existente,
entre guerrillas y paramilitares, por el control de zonas de cultivo, la cual gener en el 2005
la salida de 9079 personas.
En relacin con el departamento del Cauca, los hechos registrados en el mes de abril
de 2005 en el nororiente del departamento, en el marco de la ofensiva desarrollada por las
FARC en contra de cascos urbanos, con el n, al parecer, de desconcentrar la iniciativa militar
de las autoridades en el marco del Plan Patriota, generaron enfrentamientos sostenidos que
produjeron la salida de poblacin de los municipios de Toribo y Caloto, principalmente.
La situacin del 2006, adems de lo ya indicado en relacin con Caquet, Nario y
Cauca, se encuentra vinculada con el crecimiento del desplazamiento en el municipio de
Buenaventura, que entre el 2004 y el 2006 present un incremento 5 veces mayor al registrado
en aos anteriores, y con los impactos de los enfrentamientos entre las FARC y el ELN en
la jurisdiccin del municipio de Tame (Arauca).
Las anteriores apreciaciones se han efectuado a partir del nmero absoluto de poblacin
desplazada. Sin embargo, para evaluar la magnitud del problema es conveniente emplear
la tasa de intensidad, entendida sta como la relacin entre el nmero total de desplazados
y el total de poblacin en una determinada rea geogrca. As, por ejemplo, en aquellos
departamentos con menor densidad de poblacin, un nmero menor de personas desplazadas puede signicar una emergencia humanitaria de mayores proporciones que en otros
departamentos con menor cantidad total de poblacin. La tasa de intensidad del desplazamiento est sealando, en consecuencia, una relacin con el impacto generado por el
conicto sobre la poblacin que habita ese territorio.
Guaviare es el departamento que registra la mayor tasa de intensidad de desplazamiento.
Las 12.265 personas que se desplazaron entre el 2004 y el 2006 representan el 15% de su
poblacin total. La intensidad del desplazamiento y del conicto es especialmente grave
60

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

en departamentos como Caquet, Cesar, Meta y Putumayo, que presentan tanto una alta
intensidad de desplazamiento, como un alto nivel de concentracin relativa del desplazamiento, al estar dentro de los 10 departamentos en que ms personas se desplazaron en los
ltimos tres aos (grco 4).
A los anteriores departamentos se suman Arauca, Guana, Vaups y Vichada. Departamentos que, especialmente entre el 2003 y el 2004, experimentaron un importante
crecimiento de la poblacin desplazada.
Al igual que en el nivel nacional, los departamentos presentan diversos niveles de dao
por el desplazamiento; en el mbito departamental, los municipios registran diferentes
niveles de dao por el desplazamiento. Teniendo en cuenta esta situacin, la dinmica del
desplazamiento slo puede ser realmente apreciada a partir de la revisin de los principales
municipios de expulsin.
De los 1098 municipios del pas, 1067 registran casos de desplazamiento. El 68%
del problema se concentra en 150 municipios, de los cuales han salido en estos tres aos
412.515 personas (tabla 5).

Grco 4
Departamentos expulsores de poblacin, segn tasa de intensidad
de desplazamiento 2004-2006
Guaina

3,34

Choc

3,96

Cesar

3,98

Vaups

4,27

Vichada

4,27

Meta

4,41

Arauca

7,14

Putumayo

9,.65

Caquet

11,87

Guaviare

15,07
0,00

2,00

4,00

6,00

8,00

10,00

12,00

14,00

16,00

Fuente: Accin Social

61

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Tabla 511
150 municipios que ms personas expulsaron entre el 2004 y el 2006
Departamento

11

Los municipios que no aparecen


sombreados corresponden a aquellos que, adems de hacer parte
de los 150 municipios con mayor
nmero de personas expulsadas,
tambin se encuentran dentro de
los 150 municipios con mayor tasa
de intensidad de desplazamiento.

62

Caldas
Caquet
Valle del cauca
Meta
Bolvar
Putumayo
Arauca
Caquet
Cesar
Guaviare
Magdalena
La Guajira
Norte de Santander
Caquet
Cesar
Meta
Bolvar
La Guajira
Antioquia
Nario
Caquet
Nario
La Guajira
Putumayo
Magdalena
Putumayo
Santander
Caquet
Antioquia
Sucre
Crdoba
Sucre
Magdalena
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Putumayo
Tolima
Choc
Crdoba
Antioquia
Tolima
Cesar
Antioquia
Guaviare
Antioquia
Cauca
Antioquia
Bolvar
Caquet

Municipio
Saman
Cartagena del Chair
Buenaventura
Vistahermosa
El Carmen de Bolvar
Puerto Asis
Tame
San Vicente del Caguan
Valledupar
San Jos del Guaviare
Santa Marta
San Juan del Cesar
Tib
Florencia
Agustin Codazzi
Puerto Rico
San Pablo
Dibulla
Argelia
San Andrs de Tumaco
La Montaa
El Charco
Riohacha
Valle del Guamuez
Cinaga
Puerto Guzmn
Barrancabermeja
Puerto Rico
Urrao
Ovejas
Puerto Libertador
San Onofre
Fundacin
Ituango
Apartad
Naroo
Orito
Planadas
Bojay
Tierralta
El Bagre
Chaparral
Curuman
Cocorn
Miraores
Dabeiba
El Tambo
San Carlos
Mara la Baja
Miln

Fuente: Accin Social.

Departamento
Antioquia
Tolima
Nario
Norte de Santander
Antioquia
Crdoba
Cesar
Choc
Magdalena
Arauca
Tolima
Magdalena
Caquet
Antioquia
Huila
Nario
Choc
Caldas
Arauca
Antioquia
Cesar
Crdoba
Tolima
Putumayo
Risaralda
Cauca
Meta
Meta
Caquet
Cesar
Meta
Putumayo
Meta
Putumayo
Norte de Santander
Arauca
Tolima
Caquet
Cesar
Magdalena
Tolima
Vichada
Antioquia
Sucre
Norte de Santander
Huila
Caqueta
Magdalena
Cauca
Cesar

Municipio
Medelln
Rioblanco
Policarpa
Ccuta
Granada
Montelibano
La Jagua de Ibirico
Medio Atrato
Plato
Arauquita
Ibagu
Zona Bananera
San Jos del Fragua
San Francisco
Algeciras
Barbacoas
Quibd
Pensilvania
Arauca
Turbo
El Copey
Valencia
Ortega
Leguzamo
Quincha
Paez
La Macarena
Mesetas
Solano
Aguachica
San Juan de Arama
Puerto Caicedo
Mapiripn
Villagarzn
El Tarra
Saravena
Coyaima
Valparaiso
La Paz
Pivijay
Ataco
Cumaribo
San Rafael
Coloso
Sardinata
Neiva
Curillo
Aracataca
Bolvar
Pueblo Bello

Departamento
Meta
Bolvar
Antioquia
Cauca
Bolvar
Caquet
Guaviare
Bolvar
Valle dell Cauca
Bolvar
Putumayo
Antioquia
Meta
Bolvar
Tolima
Tolima
Bolvar
Meta
Putumayo
Guaviare
Bolvar
Antioquia
Cesar
Caquet
Cauca
Valle del Cauca
Bolvar
Bolvar
Meta
Norte de Santander
Cesar
Sucre
Caquet
Cauca
Tolima
Nario
Choc
Meta
Tolima
Bogot, D.C.
Bolvar
Choc
Choc
La Guajira
Choc
Tolima
Bolivar
Cesar
Norte de Santander
Nario

Municipio
Puerto Lleras
Santa Rosa
Sonsn
Caloto
Simit
Solita
Calamar
Montecristo
Tulu
San Juan Nepomuceno
San Miguel
Taraz
Villavicencio
Cantagallo
Rovira
Natagaima
Tiquiso
Puerto Concordia
Mocoa
El Retorno
Barranco de Loba
Yond
Pailitas
El Doncello
Piamonte
Cali
Cartagena
San Jacinto
Uribe
Convencin
Pelaya
Tol Viejo
Beln de los Andaques
Pata
Lbano
Ricaurte
Istmina
El Castillo
San Antonio
Bogot, D.C.
Magangu
Bajo Baud
San Jos del Palmar
Maicao
Riosucio
Dolores
Crdoba
San Diego
El Carmen
Cumbitara

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

Descripcin anual del desplazamiento en los municipios


con mayor impacto
El nivel de desplazamiento no ha sido homogneo en estos municipios. Contrario a lo
registrado en el nivel nacional, el 98% de los 150 municipios que mayor cantidad de poblacin expulsaron entre el 2003 y el 2006 presenta un comportamiento irregular. Slo tres
municipios presentan nmeros constantes de personas desplazadas (grco 5), siendo el
desplazamiento registrado en Maicao (La Guajira) el que mayor regularidad presenta.
Pese al alto nmero de personas desplazadas que son expulsadas de estos municipios,
18 de ellos presentan una tendencia decreciente constante durante el perodo objeto de este
Balance. En el departamento de Antioquia, los municipios de Granada, San Francisco y San
Carlos presentan esta caracterstica. De igual manera ocurre en Cesar, en los municipios
de Codazzi, Copey y Curuman, y en el departamento de Magdalena, en los municipios de
Aracataca y de Cinaga (tabla 6).
Algunos de estos municipios presentan reducciones en el crecimiento de ms de 1000
personas entre el 2003 y el 2006. Tal es el caso de San Francisco, Valledupar, Carmen de
Bolvar y El Copey (graco 6).
Por el contrario, un conjunto de 15 municipios present una tendencia constante de
crecimiento (tabla 7). Dentro de este grupo de municipios, en el que se registr un mayor
crecimiento en el nmero de personas desplazadas fue el municipio de Vistahermosa (Meta),
fuertemente afectado por los desplazamientos ocurridos en el primer trimestre del 2005.
Estos hechos hicieron que el desplazamiento creciera en este municipio en ms de 3000
personas , si se comprara lo que se registr en el 2006 con lo ocurrido en el 2003.

Grco 5
Municipios con desplazamiento relativamente constante
2003 - 2006
700
600
500
400
300
200
100
0
Solita
Maicao
Piamonte

2003
624
349
374

2004
534
368
468

2005
491
372
510

2006
587
417
414

Fuente: Accin Social.

63

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Tabla 6
Principales municipios de expulsin con tendencia decreciente
2003-2006
Departamento

Municipio

Bolvar
Cesar
Cesar
Antioquia
Magdalena
Antioquia
Cesar
Cesar
Antioquia
Antioquia
Norte de Santander
Norte de Santander
Putumayo
Magdalena
Meta
Caquet
Bolvar
Tolima
Total

El Carmen de Bolvar
Valledupar
Agustn Codazzi
San Francisco
Cinaga
San Carlos
El Copey
Curuman
Granada
Medelln
El Tarra
Ccuta
Villagarzn
Aracataca
El Castillo
Curillo
Cartagena
Lbano

2003

2004

2005

2006

Total

4261
4329
2537
4813
2375
1986
2435
1313
1449
1178
1679
1056
1196
1209
1630
896
705
623
35.670

3676
2748
2336
1674
1783
1368
1151
1154
1401
938
1075
1032
713
789
745
664
582
486
24.315

2957
2367
1933
399
1365
926
655
1140
649
810
472
760
609
586
341
564
462
427
17.422

1978
1480
1007
170
1041
314
298
568
340
716
350
601
578
393
170
553
334
413
11.304

12872
10924
7813
7056
6564
4594
4539
4175
3839
3642
3576
3449
3096
2977
2886
2677
2083
1949
88.711

Fuente: Accin Social.

Grco 6
Municipios con tendencia de desplazamiento decreciente 2003-2004
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
San Francisco
Valledupar
El Carmen de Bolvar
El Copey
San Carlos
Agustn Codazzi
El Castillo
Cinaga
El Tarra
Fuente: Accin Social.

64

2003

2004

2005

2006

4813
4329
4261
2435
1986
2537
1630
2375
1679

1674
2748
3676
1151
1368
2336
745
1783
1075

399
2367
2957
655
926
1933
341
1365
472

170
1480
1978
298
314
1007
170
1041
350

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

Tabla 7
Municipios con tendencia creciente de poblacin desplazada
2003-2006
Departamento

Municipio

2003

2004

2005

2006

Meta

Vistahermosa

775

1305

3767

3958

La Guajira

Dibulla

393

808

1911

2199

Antioquia

Nario

464

565

895

1820

Cauca

Paez

63

76

117

1871

Meta

San Juan de Arama

323

515

692

756

Cesar

La Paz

439

570

610

693

Tolima

Ataco

393

522

592

703

Norte de Santander

Sardinata

347

470

510

815

Meta

Puerto Lleras

384

387

552

743

Bolivar

San Juan Nepomuceno

236

390

546

636

Antioquia

Taraz

223

368

562

628

Bolvar

Barranco de Loba

150

156

361

921

Norte de Santander

Convencin

169

427

436

500

Cauca

Pata

178

236

373

727

La Guajira

Maicao

349

368

372

417

4886

7163

12296

17.387

Total
Fuente: Accin Social.

Dentro de estos municipios, cuatro registraron variaciones superiores a 1.000 personas


desplazadas, entre el 2003 y el 2006. Estos son: Vistahermosa, Dibulla, Nario y Pez. Al
igual que en el caso de Vistahermosa, la situacin en el municipio de Nario (ubicado en
el departamento de Antioquia) estuvo relacionada con los cultivos de coca existentes en el
sur oriente de este departamento (grco 7).
Ms de dos terceras partes de estos 150 municipios, es decir 61 municipios, concentraron
en el ao 2005 la mayor cantidad de la poblacin que fue desplazada durante el perodo
2004 - 2006. Esto coincide con la distribucin de la frecuencia de desplazamientos en el
nivel nacional. 50 municipios concentraron en mayor proporcin las cifras de personas
desplazadas en el 2004 y 39 en el 2006.
En relacin con el 2004, sobresale la ya relatada situacin de San Juan del Cesar (La
Guajira), Agustn Codazzi (Cesar), Cartagena del Chair y La Montaita en el Caquet, al
igual que los desplazamientos registrados en El Carmen de Bolvar (Bolvar) y Puerto Ass
(Putumayo) (tabla 8).
En el ao 2005 se presenta el mayor nmero de personas desplazadas durante el perodo
analizado en este Balance: 228.452 personas huyeron en ese ao. De la misma manera, es
este ao en el que se presenta el mayor nmero de municipios que evidencian una mayor
cantidad de poblacin expulsada entre 2004 y 2006 (tabla 9).
65

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Grco 7
Principales municipios de expulsin con tendencia creciente
de desplazamiento 2003-2006
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
Vistahermosa
Pez
Dibulla
Nario
Barranco de Loba
Pata

2003
775
63
393
464
150
178

2004
1305
76
808
565
156
236

2005
3767
117
1911
895
361
373

2006
3958
1871
2199
1820
921
727

Fuente: Accin Social.

Tabla 8
Municipios que concentraron la mayor expulsin de poblacin en el 2004
Departamento
Caquet
La Guajira
Bolvar
Putumayo
Caquet
Cesar
Cesar
Antioquia
Magdalena
Antioquia
Antioquia
Magdalena
Caldas
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Tolima
Cesar
Cesar
Antioquia
Norte de Santander
Norte de Santander
Sucre
Risaralda
Total
Fuente: Accin Social.
66

Municipio
Cartagena del Chair
San Juan del Cesar
El Carmen de Bolvar
Puerto Ass
La Montaita
Valledupar
Agustn Codazzi
Ituango
Cinaga
Cocorn
San Francisco
Fundacin
Pensilvania
Granada
San Carlos
Dabeiba
Planadas
Curuman
El Copey
San Rafael
El Tarra
Ccuta
Colos
Quincha

2004

2005

2006

5660
4680
3676
2953
2887
2748
2336
1812
1783
1766
1674
1574
1547
1401
1368
1268
1163
1154
1151
1136
1075
1032
1023
1011
47.878

2886
955
2957
2877
864
2367
1933
977
1365
687
399
1188
265
649
926
755
969
1140
655
405
472
760
530
558
27.539

1976
365
1978
2205
955
1480
1007
525
1041
301
170
597
333
340
314
706
1079
568
298
266
350
601
253
470
18.178

2004 - 2006
10522
6000
8611
8035
4706
6595
5276
3314
4189
2754
2243
3359
2145
2390
2608
2729
3211
2862
2104
1807
1897
2393
1806
2039
93.595

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

El municipio del cual salieron ms personas desplazadas fue Saman (Caldas), del que
9079 personas huyeron en bsqueda de proteccin. Este desplazamiento, como se ver ms
adelante, estuvo estrechamente vinculado adems con el de Argelia (Antioquia), donde 2826
personas fueron forzadas a desplazarse.
As como el norte de Caldas y el suroriente de Antioquia, otras regiones del pas sufrieron
con especial rigor el problema del desplazamiento durante el 2005.
En Nario, entre el Charco, Barbacoas y Ricaurte, 5338 personas se desplazaron en
hechos que desde esa poca se han venido repitiendo en la regin.
En los departamentos del Meta y Guaviare se present el mayor desplazamiento del
perodo, en el que fueron expulsadas de sus lugares de origen cerca de 10.000 personas
provenientes de los municipios de Puerto Rico, Macarena, Mesetas y Uribe en el Meta, y
San Jos del Guaviare, Miraores y el Retorno en el Guaviare.
El 2005 fue el ao en el que la regin del Magdalena Medio vio ms agudizado el desplazamiento dentro del perodo de este Balance. Durante ese ao, los municipios de Yond, en
Antioquia, Cantagallo, Montecristo, San Pablo, Santa Rosa y Simit en Bolvar, Aguachica en
el Cesar y Barrancabermeja en Santander, registraron el mayor desplazamiento del perodo.
En su conjunto vieron salir a ms de 15.500 personas, siendo San Pablo el municipio de
mayor expulsin (2864 personas).
De la misma manera, si se tiene como referencia el perodo comprendido entre los
aos 2004 y 2006, en Arauca y en Choc se present durante el 2005 el mayor nmero
de personas desplazadas. En la regin del Medio Atrato, municipios como Bojay (2.129
personas), Medio Atrato (2113 personas), en Choc, y Urrao (2.804 personas), en Antioquia, se vieron afectados por los enfrentamientos en las zonas medias y altas de los auentes
del Ro Atrato.
Por su parte el municipio de Tame, en Arauca, registr el desplazamiento de 2462
personas, especialmente afectadas por las disputas entre las FARC y el ELN.
Finalmente, en el departamento de Crdoba, el 2005 fue el ao en el que se concentr
el mayor desplazamiento originado en los municipios de Monte Lbano, Valencia y Puerto
Libertador, que coincide adems con el ao de mayor desplazamiento registrado en el
eje bananero, especialmente en Apartad y Turbo, de los que se desplazaron 1866 y 846
personas, respectivamente (tabla 9).
Pese a que en el 2006 se present un crecimiento menor del desplazamiento, algunos
municipios concentraron mayor nmero de personas desplazadas en ese ao. Por ejemplo, en
la regin del oriente de Antioquia y norte de Caldas, la alta concentracin de desplazamiento
que en el 2004 se haba presentado en Pensilvania (Caldas) y que en el 2005 se agudiz en
Saman (Caldas) y en Argelia (Antioquia), en el 2006 se concentr en Nario (Antioquia)
donde 1820 personas fueron desplazadas (tabla 10).
En similar lnea de continuidad, en el departamento de Nario se observ que la mayor
concentracin que se haba registrado en el Charco, Barbacoas y Ricaurte en el 2005, durante
el 2006 se present en Tumaco (2094 personas) y en la regin del Pata, en los municipios
de Policarpa (1767 personas) y Cumbitara (780 personas), a los cuales se suma la mayor
concentracin de poblacin desplazada registrada en Pata, departamento del Cauca (727
personas).
En el 2006, el municipio que ms poblacin desplaz fue Buenaventura, en el Valle
del Cauca. En este municipio, 7780 personas tuvieron que abandonar sus hogares como
67

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

consecuencia de la intensicacin de la violencia. Entre el 2005 y el 2006 el nmero de


personas desplazadas se quintuplic en este puerto del Pacco.
La grave situacin registrada en el 2005 en la regin del Ariari y de la Macarena, en el
departamento del Meta, se sigui evidenciando en el 2006 con la mayor concentracin de
poblacin desplazada en los municipios de Mapiripn, Puerto Lleras, San Juan de Arama y
Vistahermosa, municipios que sumaron cerca de 6500 personas desplazadas para el 2006,
3958 de las cuales salieron de Vistahermosa en busca de proteccin.

Tabla 9
Principales municipios que concentraron la expulsin de poblacin en el 2005
Departamento
Caldas
Nario
Meta
Bolvar
Antioquia
Norte de Santander
Magdalena
Arauca
Guaviare
La Guajira
Choc
Choc
Antioquia
Antioquia
Crdoba
Santander
Crdoba
Guaviare
Nario
Choc
Crdoba
Arauca
Meta
Magdalena
Aintioquia
Choc
Bolivar
Cesar
Bolivar
Meta
Bolivar
Antioquia
Nario
Bolvar
Guaviare
Meta
Fuente: Accin Social.

68

Municipio

2004

2005

2006

Saman
El Charco
Puerto Rico
San Pablo
Argelia
Tib
Santa Marta
Tame
San Jos del Guaviare
Riohacha
Bojay
Medio Atrato
Apartad
Urrao
Puerto Libertador
Barrancabermeja
Valencia
Miraores
Barbacoas
Bajo Baudo
Montelbano
Arauca
La Macarena
Pivijay
Turbo
Quibd
Cantagallo
Aguachica
Santa Rosa
Mesetas
Simit
Yond
Ricaurte
Montecristo
El Retorno
Uribe

1217
551
516
1187
723
2273
2264
2226
2383
797
765
139
621
1003
1023
1138
351
1063
397
113
621
669
407
607
505
596
312
668
291
576
406
325
494
629
482
418

9079
3674
3268
2864
2826
2472
2463
2462
2384
2298
2129
2113
1866
1804
1682
1642
1385
1230
1027
1009
990
900
871
847
846
846
815
811
794
782
710
679
652
651
523
496

972
280
1426
1045
1294
1169
1408
2293
1689
1223
155
106
799
984
936
1180
332
437
784
72
752
557
751
412
766
740
397
518
579
653
524
424
137
296
464
450

2004 - 2006
11.268
4505
5210
5096
4843
5914
6135
6981
6456
4318
3049
2358
3286
3791
3641
3960
2068
2730
2208
1194
2363
2126
2029
1866
2117
2182
1524
1997
1664
2011
1640
1428
1283
1576
1469
1364

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

Tabla 10
Principales municipios que concentraron la expulsin
de la poblacin en el 2006
Departamento
Valle del Cauca
Meta
Caquet
Nario
Putumayo
Cauca
Antioquia
Caquet
Nario
Putumayo
Tolima
Tolima
Meta
Caquet
Nario
Tolima
Meta
Meta
Tolima
Cauca
Tolima
Tolima
Tolima
Putumayo
Total

Municipio
Buenaventura
Vistahermosa
San Vicente del Cagun
San Andrs de Tumaco
Valle del Guamuez
Paez
Nario
Puerto Rico
Policarpa
Puerto Guzmn
Chaparral
Rioblanco
Mapiripn
San Jos del Fragua
Cumbitara
Ortega
San Juan de Arama
Puerto Lleras
Coyaima
Pata
Ataco
Dolores
Natagaima
San Miguel

2004

2005

2006

600
1305
1746
1174
1140
76
565
734
349
1084
695
724
417
689
187
579
515
387
513
236
522
293
293
515
15.338

1412
3767
1736
1554
1019
117
895
1391
304
1441
948
603
507
627
149
722
692
552
642
373
592
210
598
515
21.366

7780
3958
3132
2094
2081
1871
1820
1781
1767
1578
1234
1097
981
974
780
760
756
743
733
727
703
638
631
532
39.151

2004 - 2006
9792
9030
6614
4822
4240
2064
3280
3906
2420
4103
2877
2424
1905
2290
1116
2061
1963
1682
1888
1336
1817
1141
1522
1562
75.855

Fuente: Accin Social.

12

El municipio de Valle del Guamuez


tambin se vio afectado por los
enfrentamientos registrados en
el ltimo trimestre del 2006, que
condujeron a la salida de ms de
400 personas en ese perodo del
ao.

En los primeros meses del 2006, los paros armados impuestos por la guerrilla en departamentos como Caquet y Putumayo, al igual que los ataques contra funcionarios pblicos
de las administraciones locales, generaron un mayor nmero de desplazados en municipios
como San Vicente del Cagun (3132 personas) y Puerto Rico (1781 personas) en el Caquet,
al igual que en Valle del Guamuez12 (2081 personas), Puerto Guzmn (1578 personas) y
San Miguel (532 personas) en el Putumayo.
Finalmente, siete municipios del sur del Tolima presentaron la mayor concentracin de
poblacin desplazada en el 2006: Ataco, Chaparral, Coyaima, Dolores, Natagaima, Ortega
y Rioblanco, que conjuntamente expulsaron cerca de 6000 personas.
Al ordenar los municipios de acuerdo con la tasa de intensidad de desplazamiento que
registraron, se encuentra que dentro de los primeros 150 municipios existen 109 que adicionalmente guran, en trminos absolutos, con un alto nmero de personas desplazadas. La
tabla 11 presenta los 41 municipios restantes que, sin encontrarse dentro de los municipios
que ms poblacin expulsaron durante los tres aos revisados por el Balance, presentan una
alta proporcin de habitantes, que se vieron obligados a desplazarse.
69

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

En la tabla 11 aparecen municipios pertenecientes a departamentos como Casanare,


Guaina y Vaups, que, pese a no expulsar en trminos absolutos un nmero alto de personas,
presentaron una grave situacin de desplazamiento en estos tres aos, tal y como lo indica
la tasa de intensidad.
Al reunir tanto los municipios con mayor nmero de personas expulsadas como los de
mayor intensidad de desplazamiento, se encuentran 191 municipios que expulsaron entre
el 2004 y el 2006 a 440.918 personas. De esto se concluye que, en los ltimos tres aos, en
el 17% de los municipios se present la situacin ms crtica de desplazamiento del pas.
En el mapa 1 se puede apreciar la ubicacin de estos 191 municipios.
El desplazamiento, al igual que las acciones del conicto armado, no afecta de manera
similar todas las regiones del pas. Por el contrario, se encuentra concentrado en algunas
de ellas, en donde se presentan de manera coincidente, con mayor frecuencia, hechos de
violencia relacionados con el conicto armado. Esta concentracin de los problemas de
violencia en ciertas reas del pas, invisibiliza el problema de las vctimas para el conjunto
de la sociedad, que desconoce o no reconoce la grave situacin que enfrentan miles de
colombianos en otras zonas del pas.

Tabla 11
Municipios restantes con alta tasa de intensidad
de desplazamiento 2004-2006
Departamento
Meta
Tolima
Cesar
Norte de Santander
Caquet
Antioquia
Sucre
Casanare
Antioquia
Nario
Cauca
Tolima
Huila
Huila
Risaralda
Cundinamarca
Risaralda
Nario
Cesar
Valle del Cauca
Sucre

Municipio
Lejanas
Icononzo
Becerril
San Calixto
El Paujil
San Luis
Morroa
Tauramena
Mutat
El Rosario
Santa Rosa
Cunday
Baraya
Colombia
Puerto Rico
Viot
Mistrato
Leiva
Manaure
El Dovio
Chaln

Departamento

Municipio

Casanare
Choc
Tolima
Norte de Santander
Tolima
Caquet
Quindio
Arauca
Tolima
Bolvar
Arauca
Choc
Guaina
Antioquia
Caquet
Vaups
Choc
Meta
Antioquia
Casanare

Man
Bagad
Villahermosa
Hacar
Villarica
Albania
Gnova
Puerto Rondn
Prado
Arenal
Cravo Norte
Novita
Barranco Minas
Viga del Fuerte
Morelia
Carur
Carmen del Darien
El Dorado
Murind
Sacama

Fuente: Accin Social. Clculos ACNUR.

70

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

Mapa 1
Principales zonas de expulsin de poblacin desplazada 2004-2006

Municipios que concentran el 73% de desplazamiento 2004-2006


Municipios que combinan mayor cantidad de poblacin desplazada y mayor intensidad de desplazamiento
Municipios que registran solamente mayor cantidad de poblacin desplazada
Municipios que registran solamente mayor intensidad de desplazamiento
71

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

En su conjunto, como lo muestra la tabla 12, estos municipios13 presentan un impacto


ms que desproporcionado en trminos de variables del conicto. Estos municipios, pese
a representar tan slo el 17 % de la poblacin del pas, y a constituir el 17% del total de los
1098 municipios, concentran entre un 45% y un 72% las diferentes variables asociadas al
conicto. En estos municipios se concentra el 71% del total de personas desplazadas en los
ltimos tres aos.
El desplazamiento, en consecuencia, no se presenta como un hecho aislado, sino por
el contrario, asociado a un conjunto de hechos de violencia. En las zonas expulsoras de
poblacin, la variable que mayor concentracin presenta es la de eventos con minas antipersona (MAP), que incluye tanto los accidentes registrados como la identicacin de zonas
minadas y las actividades de desactivacin. En estos municipios se cometieron el 47% de
las masacres presentadas en el pas.
De igual manera, las operaciones de erradicacin, bien sea manual o mediante aspersin
area, se concentraron en un 58% en estos municipios. El 70% de los municipios que con
mayor rigor sufrieron la expulsin de poblacin fue objeto de operaciones de erradicacin
de cultivos ilcitos.
De otra parte, tanto las acciones militares, por iniciativa de la Fuerza Pblica (contactos
armados), como las acciones recurrentes de los grupos guerrilleros y paramilitares, tales como
atentados terroristas, ataques contra la infraestructura vial y energtica, tomas de poblaciones,
etc., se concentraron en un 61% y en 52%, respectivamente, en estas regiones. En 187, de
los 191 municipios, existen registros de combates entre la Fuerza Pblica y grupos guerrilleros o paramilitares; en 180 municipios, de los 191 municipios, se presentaron acciones
armadas de los grupos guerrilleros y paramilitares. A su vez, los enfrentamientos entre grupos
guerrilleros, y entre stos y paramilitares, de los cuales existe registro, se presentaron en un
61% en estos municipios, lo cual constituye un indicador de la disputa existente en esas
zonas por el control del territorio.

Tabla 12
Nivel de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en 186 municipios
de mayor desplazamiento 2004-2006

13

Las ciudades de Bogot, Cali,


Cartagena, Ccuta, Ibagu y
Medelln, de las que se desplazaron
11.156 personas entre el 2004 y el
2006, no fueron incorporadas en
este ejercicio por las distorsiones
que, en trminos del anlisis de
concentracin de las variables,
genera su alta densidad de poblacin. Por esa razn, en la tabla 12
se indica que se est trabajando
sobre la base de 186 municipios.

72

Variable
% del total nacional
Municipios
17 %
Habitantes
17 %
Personas desplazadas
73 %
Masacres
47 %
Eventos de erradicacin
58 %
Eventos con minas antipersonas
72 %
Contactos armados
61 %
Acciones armadas
52 %
Enfrentamientos
61 %
Eventos de desmovilizacin
45 %
Municipios con aparicin de estructuras paramilitares
47 %
Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP-OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para la
Paz, Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

Finalmente, los incipientes reportes que dan cuenta de la aparicin de nuevas estructuras
paramilitares que se han venido denominando bandas criminales emergentes, informan
sobre la presencia de estas organizaciones en algunos de estos municipios. El 47% del total
de los registros al respecto estara asociado a los referidos 191 municipios.
Al mirar en su conjunto el desplazamiento y las diferentes variables asociados a l y al
conicto, se entiende por qu se desplaza la poblacin. Las personas desplazadas no estn
saliendo de sus zonas de origen por incentivos econmicos o en bsqueda de oportunidades
en otras zonas del pas, como por momentos lo sealan algunas autoridades, especialmente
locales. La poblacin desplazada busca atencin y proteccin en lugares ms seguros del pas
porque en sus zonas de origen se presentan con mayor intensidad las acciones de violencia
relacionadas con el conicto armado.
Sin pretender abordar las causas del desplazamiento, a continuacin se describe la
manera en la que los hechos de violencia, relacionados con el conicto armado y que inciden
en el desplazamiento interno forzado, se presentan en las regiones que tuvieron mayor
concentracin de expulsin de poblacin entre el 2002 y el 2006. Esos hechos recurrentes
del conicto, y que se encuentran asociados al desplazamiento forzado, sern presentados
a travs de su ndice de concentracin, entendiendo por tal la frecuencia con la que cada
variable se registr, durante el perodo de anlisis de este Balance, en una determinada
regin, en relacin con la frecuencia total a nivel nacional.

Descripcin de la relacin existente entre el desplazamiento y la violencia


generada por el conicto armado en las principales regiones de expulsin de
poblacin del pas

14

Estos municipios son: Man (712


personas desplazadas) y Tauramena
(723 personas desplazadas) en
Casanare; Caloto (1541 personas
desplazadas) y El Tambo (2632
personas desplazadas) en el Cauca;
Viot (807 personas desplazadas)
en Cundinamarca; Maicao
(1157 personas desplazadas) en
La Guajira; Barranco de Minas
(473 personas desplazadas) en
el Guaina; Villavicencio (1540
personas desplazadas) en el
Meta; Gnova (589 personas
desplazadas) en Quindo; Quincha
(2039 personas desplazadas) en
Risaralda; Lbano (1354 personas
desplazadas) y Villahermosa
(726 personas desplazadas) en
el Tolima; Tulu (1573 personas
desplazadas) en el Valle del Cauca;
Carur (373 personas desplazadas)
en el Vaups, y Cumaribo (1606
personas desplazadas) en el
Vichada.

Al revisar el conjunto de municipios afectados de manera drstica por la expulsin de


poblacin, se pueden encontrar dinmicas comunes en algunos de ellos, que hacen posible
su agrupacin en regiones geogrcas, lo que a su vez facilita la comprensin de las causas
inmediatas que originan la huida de la poblacin.
Entre el 2004 y el 2006, el 73% de la poblacin desplazada (440.918 personas) fue
expulsado de 191 municipios. Estos municipios se pueden agrupar en: i) seis (6) grandes
ciudades que expulsaron poblacin (Bogot, Cali, Cartagena, Ccuta, Ibagu y Medelln) y
que concentran el 2% del total de las personas desplazadas (11.156 personas); ii) 15 municipios que por su dispersin geogrca no pueden ubicarse dentro de regiones comunes y
que representan el 3% de las personas desplazadas (18.307 personas)14; y iii) 15 regiones
en las que se encuentran 170 municipios pertenecientes a las siguientes 5 zonas del pas: a)
Zona Pacco; b) Zona Norte; c) Zona Nororiente; d) Zona Sur; y e) Zona Central y Valles
Interandinos, de los cuales huyeron 411.455 personas, que representan el 68% del total
de las personas desplazadas en el pas durante el perodo comprendido por este Balance
(mapa 2).

73

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Mapa 2
Regionalizacin de las reas de concentracin de desplazamiento

2004-2006

Zona Pacco
Zona Norte
Zona Nororiente
Zona sur
Zona Central y Valles Interandinos

74

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

Zona Pacco
Tanto la Costa Pacca nariense, como el norte de la zona andina del departamento
de Nario han venido registrando una intensicacin de la violencia y del conicto. La
intensicacin de la lucha contra los cultivos ilcitos, registrada en el Putumayo a nales
de los noventa, propici el incremento de las reas de cultivos ilcitos en el Pacco y en
la zona andina de Nario, generando como consecuencia la intensicacin de la disputa
territorial en este departamento, el aumento de la violencia y del desplazamiento forzado
de la poblacin.
Caractersticas del departamento de Nario, tales como su ubicacin sobre el Pacco
y en una zona de frontera, sus condiciones geogrcas favorables tanto para el cultivo como
para el transporte de insumos y de productos ilcitos, y la baja presencia efectiva de las
autoridades, especialmente en el litoral, han convertido a este departamento en un centro
de disputa por el control territorial entre los grupos armados.

Mapa 3
Regiones y municipios
con situacin crtica de
desplazamiento en la
Zona Pacco
2004-2006

Zona Pacco
Atrato
Norte del Valle y Sur del Choc
Pacco nariense
Pata

75

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

La realidad que est afectando al departamento de Nario no responde a una situacin


aislada. Por el contrario, responde al impacto de los cambios en la dinmica del conicto,
registrados en otros departamentos, tales como el incremento de la lucha antinarcticos en
el departamento de Putumayo, o el fortalecimiento de la presencia de grupos de autodefensa
en el sur del departamento del Cauca, tanto en el litoral como en la zona cordillerana de El
Tambo y el Pata, o incluso las disputas registradas en el sur del Choc y en la Costa Pacca
del departamento del Valle.
Contrario a lo que debera haberse esperado luego de la desmovilizacin del Frente
Libertadores del Sur de las Autodefensas15, la situacin de violencia en la regin ha tendido
a empeorarse. Esto ha ocurrido dado que se intensic la disputa del territorio entre grupos
guerrilleros y las estructuras paramilitares que empezaron a aparecer en las reas en que
anteriormente operaba el grupo desmovilizado, sin que sean claras las relaciones entre ste
y los grupos de reciente aparicin, tales como las organizaciones Nueva Generacin, Los
Rastrojos, Mano Negra, guilas Negras y Bloque Pacco.
El desplazamiento en este departamento creci en un 98% entre el 2004 y el 2006,
al pasar de 4978 personas desplazadas a 9700, de acuerdo con los registros del RUPD.
Los municipios del Charco, Tumaco, Barbacoas y Ricaurte, ubicados entre la Costa y el
Piedemonte occidental de Nario, concentran el 0,55% del total de la poblacin del pas,
mientras que expulsan 1,34% del total de la poblacin desplazada del pas. Es una zona
con una amplia concentracin de masacres y con una concentracin desproporcionada de
eventos de erradicacin (grco 8).

Grco 8
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en el Pacco
nariense 2004-2006
En los grcos en los que se presenta el
ndice de concentracin:
expresa la relacin entre la regin y el
total nacional, en cuanto al nmero
de personas que habitan la regin
y nmero de municipios que se
encuentran en ella.
muestra el nivel de concentracin de la
poblacin desplazada.
presenta las variables del conicto y la
violencia que se presentan en la regin
sin alcanzar niveles desproporcionados.
resalta el grado de concentracin de
variables con impacto desproporcionado
en cada una de las regiones.

% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Eventos de erradicacin
% Masacres
% Poblacin desplazada
% Municipios del pas
% Poblacin nacional
0,00 %

15

1,00 %

2,00 %

3,00 %

4,00 %

5,00 %

6,00 %

%
%
%
%
%
%
%
%
%
%
Poblacin Municipios Poblacin Masacres Eventos de MAP Contactos Acciones Enfrentamientos Nuevos
nacional del pas desplazada
erradicacin
armados armadas
grupos
Pacico nariense 0,55 %
0,36 %
2,13 %
5,23 %
5,77 %
1,07 % 1,47 %
3,00 %
0,68 %
2,29 %

Grupo desmovilizado el 30 de julio


del 2005.

76

Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para
la Paz, Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

16

Segn el seguimiento realizado por


las ocinas de terreno del ACNUR,
en abril de 2006 se produjeron
dos desplazamientos masivos
en el rea de Policarpa. Estos
desplazamientos involucraron
cerca de 2000 personas. Los
desplazamientos continuaron
hasta el mes de mayo de 2006,
por causa de las situaciones de
violencia generalizada presentadas
en el rea, que coincidieron con
el desarrollo de operaciones de
erradicacin de cultivos ilcitos.

Dada la forma como se concentran en esta regin las diferentes variables asociadas al
conicto armado, se podra sealar que es el escenario de disputa por el control de recursos
estratgicos para los grupos armados lo que podra estar incidiendo en la forma desproporcionada en la que se est presentando el desplazamiento en esta zona del pas. Este inters de
control se estara traduciendo en la realizacin de masacres principalmente en Barbacoas
y Tumaco y en el desarrollo de acciones armadas por parte de los grupos al margen de la
ley. El nivel de complejidad del escenario ha sido tal que los enfrentamientos no se reducen
a disputas entre grupos guerrilleros y de autodefensa, sino que involucran tambin choques
dentro de estos sectores.
Como consecuencia de estos hechos, entre los aos 2004 y el 2006, el desplazamiento
se increment en los municipios de Barbacoas (en un 98%), de Tumaco (en un 78%) y en el
Charco, donde creci seis veces (600%) entre el 2004 y el 2005, generando una grave crisis
en la regin, que se volvi a presentar en el primer trimestre del ao 2007.
La situacin de la Costa Pacca nariense es coincidente con lo que se aprecia en la
zona del Pata, que comprende municipios del sur del Cauca y del norte de Nario. Las
comunidades que habitan estas zonas han quedado en medio de las diferentes avanzadas
que, desde el litoral y la cordillera, se vienen efectuando sobre los grupos guerrilleros.
De los municipios de Cumbitara, El Rosario, Leiva y Policarpa16, en Nario, al igual
que Pata (El Bordo) y Bolvar en el Cauca, se desplazaron, segn registros de AS, 8231
personas. Sin embargo, tan slo en el 2006, 2600 personas que solicitaron su inclusin en
el RUPD no fueron incluidas y un nmero sin determinar, que se desplaz de manera masiva
en los hechos presentados entre abril y mayo del mismo ao, tampoco fue incluido en el
registro. Es decir que el nmero de personas efectivamente desplazadas de la zona puede
ser signicativamente superior a los ms de 8 mil que fueron registrados.
El impacto de la economa de la droga sobre el conicto es evidente en esta zona. Como
se observa en el grco 9, el 4% de los eventos de erradicacin de cultivos de uso ilcito
se desarroll en los municipios que comprende esta regin. De igual manera, la aparicin
de grupos de autodefensa, que pretenden tanto copar los espacios dejados por los grupos
desmovilizados, como disputar el territorio a la guerrilla, se evidencia en el mayor ndice
de concentracin de nuevos grupos y de enfrentamientos entre grupos al margen de la ley
en esta zona.
La evidencia encontrada en estas dos subregiones podra ser til para profundizar el
anlisis acerca de la inclusin o no de poblacin desplazada en el RUPD, en el marco de
operaciones de erradicacin de cultivos ilcitos. Como se observa, ms all de la operacin
de erradicacin en s misma, lo que se presenta en las zonas es un cuadro de violacin de los
derechos de la poblacin por la prctica de masacres, el empleo de MAP y los enfrentamientos
entre las autoridades y los grupos al margen de la ley, o entre ellos mismos.
Existen indicios que llevan a concluir que se presenta cierta relacin entre la situacin
que se registra en las dos subregiones antes reseadas y lo que ocurre en el municipio de
Buenaventura y en el sur del departamento del Choc. En este sentido, coinciden las armaciones de pobladores de la regin que dan cuenta de la movilidad existente entre el litoral
nariense, Buenaventura y las cuencas de los ros Baud y San Juan, y lo recogido por el
Sistema de Alertas Tempranas (SAT) de la Defensora del Pueblo, en el caso de Buenaventura.
De acuerdo con una nota de seguimiento a un informe de riesgo, un habitante de la zona de
Zabaletas indicaba que se ha incrementado el cultivo de plantas ilcitas, promovido por
77

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

blancos que estn llegando desde el Casanare, Satinga y otras partes, ofreciendo plata por
la compra de las tierras que posteriormente son usadas con ese n17.

Grco 9
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento
en el Patia 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Eventos de erradicacin
% Masacres
% Poblacin desplazada
% Municipios del pas
% Poblacin nacional
0,00 %

Pata

%
Poblacin
nacional
0,29 %

0,50 %

%
Municipios
del pas
0,55 %

1,00 %
%
Poblacin
desplazada
1,37 %

1,50 %
%
Masacres
0,56 %

2,00 %
%
Eventos de
erradicacin
4,00 %

2.50 %
%
MAP
1,19 %

3,00 %

%
Contactos
armados
0,99 %

3,50 %
%
Acciones
armadas
0,82 %

4,00 %

%
Enfrentamientos
2,72 %

4,50 %
%
Nuevos
grupos
2,86 %

Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para
la Paz, Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.

17

Defensora del Pueblo. Sistema


de Alertas Tempranas. Nota de
seguimiento n 21-07. Sexta nota
de seguimiento al informe de
riesgo n 068 04 de septiembre
24 de 2004. Bogot, 14 de abril de
2007.

18

Como elemento comn en las


tres regiones y en el proceso de
expansin, tanto de los cultivos
como de la disputa por el control
del territorio, se encuentra la
presencia de Los Rastrojos y sus
alianzas con el Bloque Central
Bolvar de las Autodefensas.
Ver: International Crisis Group
Colombias New Armed Groups
Latin America Report N 20, mayo
10 de 2007.
78

As, en las regiones del Pata, la Costa Pacca nariense, Buenaventura y las cuencas de
los ros San Juan y Baud coinciden i) la aparicin de estructuras paramilitares vinculadas
entre s18; ii) la disputa entre tales grupos y la guerrilla por el control de esas zonas; y iii) la
expansin reciente, en los citados territorios, de cultivos de coca. Estos elementos comunes
permiten identicar las relaciones que se dan entre las referidas regiones, en trminos de la
dinmica del conicto. De igual manera, evidencian una lgica de expansin del conicto,
consistente en que la contencin del accionar de los grupos en algunas zonas genera que
stos busquen mejores condiciones para el desarrollo de sus actividades en otras regiones
del pas, afectando cada vez ms regiones, comunidades y personas, sin que sean superados
los problemas de violencia en las diferentes reas afectadas.
As, se podra plantear que del Putumayo se expandi el accionar del conicto a Nario
y de all, a las cuencas del Baud y del San Juan, en el sur del Choc. Esta ltima regin,
por ser una zona selvtica de difcil acceso y con baja presencia de las instituciones, se ha
convertido en escenario de una fuerte disputa entre los grupos armados. En la zona de

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

frontera entre el Valle del Cauca y el Choc, la cuenca del Ro San Juan se ha convertido en
el punto estratgico de la disputa, dadas las facilidades que ofrecen los auentes de este ro
para las labores de comunicacin.
Buenaventura, como se seal en apartes anteriores de este captulo, es el municipio en
que ms poblacin se desplaz durante el 2006. Este municipio haba registrado en el pasado
altos niveles de expulsin de poblacin. Por ejemplo, en el 2001, segn cifras del RUPD, se
desplazaron 8699 personas, como consecuencia de la masacre del Naya y del grave efecto
que este hecho gener sobre las comunidades afro colombianas en las cuencas de los ros
Cajambre, Reposo y Yuramangu. De igual manera, en el 2003 se desplazaron del puerto
cerca de 15.000 personas, como resultado de la disputa territorial que se registr entre las
FARC y las Autodefensas, como consecuencia de los combates ocurridos en el corregimiento
Bajo Calima, en marzo y abril de 2003, y de las masacres perpetradas tanto en el rea urbana
del municipio como en el sector de Zabaletas, en el mes de junio de ese ao.
La situacin se torn crtica, una vez ms, en el 2005, cuando, segn la misma fuente,
cerca de 15.000 personas abandonaron este municipio. Para ese ao, el reacomodamiento de
los grupos armados ilegales, tanto guerrilleros como paramilitares, estos ltimos antes de su
desmovilizacin, hizo que conuyeran graves situaciones de violencia en la ruta Cali-Buenaventura, en el sector de Zabaletas, permanentemente golpeado por la violencia, al igual que
por la masacre cometida en la comunidad del Pital, en las riberas del ro Cajambre, que qued
prcticamente abandonada. A estos hechos se sumaron la intensicacin de la violencia en
las zonas del bajo Calima y, una vez ms, en la zona del Naya y el Yurumangu.
La nueva crisis registrada en Buenaventura en el 2006, que represent un desplazamiento 13 veces mayor al registrado en el 2004, y que se ha prolongado a lo largo del 2007,
tiene el ingrediente adicional de concentrarse de manera signicativa en la zona urbana del
municipio, que por su densidad de poblacin representa un riesgo potencial para la vida,
la integridad personal y la libertad de sus habitantes. Al menos 11 comunas del puerto se
han visto afectadas por las confrontaciones.
En este contexto, una nueva modalidad de desplazamiento se hizo evidente: numerosas
familias optaron por dejar sus comunas de origen en horas de la noche, para as evitar los
riesgos de la intensicacin de la violencia en ese momento del da y buscar proteccin en
zonas ms seguras del municipio, retornando a sus hogares al da siguiente.
Pese a la intensicacin de la violencia urbana en Buenaventura y a la dinmica propia
que sta tiene, lo que ocurre en ese municipio no puede desligarse de la dinmica del conicto
y del desplazamiento de municipios como el Dovio, en el Valle del Cauca, Mistrato y Pueblo
Rico, en Risaralda, y Bagad, Bajo Baud, Istmina y San Jos del Palmar, en el Choc. Los
procesos de desmovilizacin, la consolidacin de nuevos monopolios y rutas de bienes
estratgicos para los grupos armados ilegales, parecen estar asociados con la situacin que
se presenta en la regin de Calima, el norte del Valle y el sur del Choc
En el caso del sur del Choc, Istmina se ha visto especialmente afectado por el incremento
de la violencia en la zona del ro San Juan. En abril del 2006 se present el desplazamiento
de al menos 738 personas pertenecientes en su mayora a la etnia Wounaan y provenientes
de las comunidades Unin Wounaan y Macedonia en Medio San Juan, Unin Choc y
Macedonia, Olave Indio y San Cristbal del municipio de Istmina, Medio San Juan, que
se haban desplazado durante las dos primeras semanas de abril del 2006 hacia el casco
urbano de Istmina. De acuerdo con la Organizacin Regional Embera Wounnan, los despla79

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

19

Informe de seguimiento de la
Ocina del ACNUR en el Choc.

20

OCHA, Sala de Situacin


Humanitaria. Informe marzo/abril
2006, vol.5 n4. En: http://www.
colombiassh.org/temp/informes.
php, p. 2.

21

Segn el seguimiento realizado


en e s t e m unic ip io p o r l a s
ocinas de terreno del ACNUR,
adems de las situaciones de
violencia generalizada contra
las comunidades, ocasionada
en el marco del conflicto
armado, tambin se caus el
encajonamiento de 30 familias
pertenecientes al pueblo Embera,
el homicidio de 12 aserradores
de madera por parte las FARC y
la presencia de municiones sin
explotar. Esta situacin gener
una restriccin en la movilidad
de las personas, que decidieron
no salir de sus territorios para
cazar, trabajar sus cultivos y cortar
madera. De igual forma, dichas
circunstancias propiciaron la
escasez de alimentos, situacin
que fue agravada por la suspensin
de viajes hacia Riosucio, de donde
inicialmente podan abastecerse
de alimentos primarios y de
medicamentos. Todos estos
hechos llevaron a que nalmente
se produjera el desplazamiento
de 397 personas (84 hogares) de
la comunidad de Villahermosa,
ubicada en la cuenca del ro
Truand.

22

ACNUR. Informe de seguimiento


a la situacin del Atrato. Quibd,
2006.
80

zamientos en la zona se generaron a partir del asesinato de dos maestros los das 30 y 31 de
marzo, as como de la existencia de una supuesta lista negra de personas amenazadas por
las FARC que contenan ms de 20 nombres dentro de los cuales se encontraban al menos
5 maestros de la regin 19.
Al respecto, el ACNUR en su momento tambin report que al menos 1000 personas
permanecen aisladas en sus comunidades sin poder salir, por falta de combustible y garantas
de seguridad para desplazarse y que sus condiciones de seguridad son preocupantes dadas
las amenazas de los actores armados. ACNUR tambin manifest preocupacin por los
problemas de desescolarizacin, dado que los maestros y maestras de la zona se han tenido
que desplazar hacia Istmina y Quibd 20.
La regin, tal y como parece indicarlo el grco 10, estara concentrando de manera
desproporcionada la aparicin de estructuras paramilitares, los enfrentamientos entre grupos
al margen de la ley y la prctica de masacres, indicador claro de escenarios de disputa por
el control del territorio al igual que las dos subregiones anteriores .
En la regin del Atrato integrada por Quibd, Medio Atrato (Bet), Bojay, Carmen
del Darin y Riosucio21 en el Choc, y Murind, Urrao y Viga del Fuerte en Antioquia,
pese a que las variables que presentan mayor concentracin relativa son las referentes a
masacres y a enfrentamientos entre los grupos armados, las causas que estaran asociadas
a la disputa por el control territorial son diferentes a las evidenciadas en las regiones anteriormente descritas (grco 11).
Desde comienzo de la dcada, la regin del Medio Atrato se ha constituido en el escenario
de disputa por el control territorial, en especial en las zonas medias y altas de los auentes
de este ro. Despus de los hechos presentados en Bojay, la zona del municipio de Medio
Atrato hacia el sur, Murind y Carmen del Darin, se ha convertido en los lmites de un
escenario de confrontacin por el control de la zona media de la cuenca.
La explotacin de la madera es la actividad en la que, al parecer, se est concentrado
el inters de los grupos armados ilegales, en especial despus del proceso de desmovilizacin. Este hecho explica, por ejemplo, el secuestro en diversas ocasiones de aserradores de
la regin de Riosucio, por parte de la guerrilla, siendo el caso ms reciente el registrado a
nales de febrero de 2007. No obstante, se debe sealar que tambin subsiste el inters de
los grupos armados ilegales por los cultivos de uso ilcito.
Como lo registra el trabajo de campo efectuado por el ACNUR acerca de la situacin
en Bojay, sta se ha hecho ms tensa desde principios del 2005, cuando por temor a los
combates entre las FARC y las AUC, a mediados de febrero, cinco comunidades afro colombianas ubicadas en el ro Bojay (Corazn de Jess, Caimanero, La Loma de Bojay, Cuia y
Pogue), se desplazaron a la cabecera del municipio, Bellavista. En este ltimo municipio se
agrav la situacin humanitaria, en la medida en que ya se encontraban desplazadas desde
octubre del 2003, 48 familias (247 personas) de las comunidades de Carrillo y Amburribid
procedentes del ro Napip22.
En el mes de marzo de 2005, continuaron los desplazamientos en este ro y la cifra
alcanz las 1800 personas desplazadas. En ese mes, la avanzada de las AUC hizo que
24 comunidades indgenas, con una poblacin aproximada de 4000 personas, se vieran
obligadas a permanecer bloqueadas y en riesgo de quedar en medio de posibles enfrentamientos. Frente al deterioro de la situacin en la zona, el Procurador General de la Nacin
promulg la Circular 008 sobre la grave situacin humanitaria en la regin del Atrato. En

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

Grco 10
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en el Norte del Valle y
Sur del Choc 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Eventos de erradicacin
% Masacres
% Poblacin desplazada
% Municipios del pas
% Poblacin nacional
0,00 %

Norte del Valle y sur del Choc

%
Poblacin
nacional
0,99 %

1,00 %

2,00 %

%
Municipios
del pas
0,82 %

3,00 %

%
Poblacin
desplazada
2,81 %

4,00 %

%
Masacres
5,76 %

5,00 %

%
Eventos de
erradicacin
1,27 %

%
MAP
0,56 %

6,00 %

7,00 %

%
Contactos
armados
1,29 %

%
Acciones
armadas
3,82 %

8,00 %

9,00 %

%
Enfrentamientos

%
Nuevos
grupos
3,43 %

8,16 %

Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para
la Paz, Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.

Grco 11
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la regin
del Atrato 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Eventos de erradicacin
% Masacres
% Poblacin desplazada
% Municipios del pas
% Poblacin nacional
0,00 %

0,50 %

1,00 %

1,50 %

%
%
%
%
%
%
Poblacin Municipios Poblacin Masacres Eventos de
MAP
nacional
del pas desplazada
erradicacin
Atrato 0,49 %
0,73 %
2,26 %
1,84 %
0,09 %
0,58 %

%
Contactos
armados
1,19 %

2,00 %
%
Acciones
armadas
0,88 %

2,50 %
%
Enfrentamientos
2,72 %

3,00 %
%
Nuevos
grupos
1,14 %

Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para
la Paz, Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.
81

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

sta, en referencia a Bojay, el Procurador General demand del Gobierno y de las Fuerzas
Militares la adopcin de medidas especcas para afrontar la crtica situacin de los afro
colombianos e indgenas de la zona23.
Las autoridades han promovido un mayor control de la zona y una mayor presencia de las
Fuerzas Militares en el Medio Atrato. Con esto ltimo, se ha producido la intensicacin de
los enfrentamientos entre el Ejrcito y la guerrilla, en las zonas bajas y medias de los auentes
del Atrato. Este hecho ha generado tensin en las comunidades afro colombianas y en los
pueblos indgenas, dada la presin ejercida en las cercanas de las zonas con alta presencia
de las FARC y del ELN. Precisamente, los enfrentamientos en el ro Arquia24 generaron el
desplazamiento de la poblacin.

Zona Norte

23

Procuradura General de la Nacin.


Directiva sobre la grave situacin
de orden pblico en el Bajo, Medio
y Alto Atrato (Choc) y Apartad
(Antioquia), 21 de abril de 2005.

24

Segn el seguimiento realizado por


las ocinas de terreno del ACNUR,
en esta zona, en octubre de 2006,
se presentaron los siguientes
hechos: asesinatos selectivos,
circulacin de personas, bloqueo
de alimentos, por parte de la fuerza
pblica, y uso de la poblacin civil
como escudo, por parte de las
FARC.

25

Los municipios considerados


dentro de esta regin son los
siguientes: Apartad, Dabeiba,
Ituango, Mutat, Taraz y Turbo,
en Antioquia, y Monte Lbano,
Puerto Libertador, Tierralta y
Valencia, en Crdoba.

26

Vicepresidencia de la Repblica.
Observatorio del Programa
presidencial de derechos humanos
y DIH. Dinmica reciente de la
confrontacin armada en el Urab
Antioqueo. Bogot, septiembre
de 2006, p. 13.

82

Tres de las regiones en que ms poblacin fue expulsada entre el 2004 y el 2006 se ubican en
la Costa Atlntica y en el noroccidente del pas y son las siguientes: i) el Nudo de Paramillo
y su zona de inuencia; ii) los Montes de Mara, y iii) la Sierra Nevada de Santa Marta.
Regin del Nudo de Paramillo y su zona de inuencia25. El proceso de desmovilizacin de las Autodefensas, en particular, el establecimiento de la zona de concentracin en
Santa F de Ralito y la desmovilizacin de las tres estructuras paramilitares con presencia
en la regin, ha tenido un doble impacto sobre la dinmica del desplazamiento forzado en la
regin. Un primer impacto, que consistente en el alivio en las cifras de personas desplazadas
en el 2003, como consecuencia del cambio en los mtodos de combate de estas organizaciones, y un segundo impacto, ha resultado ser el incremento de la violencia, luego de la
desmovilizacin de estos grupos.
Desde mediados de la dcada de los noventa, la regin ha estado caracterizada por la
disputa entre los grupos de autodefensa y la guerrilla de las FARC por el control territorial.
Adems de los permanentes enfrentamientos entre estos grupos, y entre stos y la Fuerza
Pblica, las acciones violentas en contra de la poblacin civil han sido uno de los rasgos
caractersticos de las estrategias empleadas por los grupos armados ilegales para alcanzar
predominio en la zona.
Entre el 2001 y el 2002, cerca de 40 mil personas tuvieron que huir de sus hogares
como consecuencia de la violencia. Tal como lo resea la Vicepresidencia de la Repblica,
las Autodefensas iniciaron en el 2001, una contraofensiva para recuperar la marcada
inuencia que tenan en el sur de esta regin26. La disminucin del desplazamiento en el
2003 es el primer impacto del proceso de desmovilizacin. Sin embargo, a partir del 2004
el desplazamiento vuelve a aparecer y se incrementa. Si bien no alcanza las cifras extremas
de los aos anteriores, s se registra la alarmante cifra de 25.000 personas desplazadas de
esos 10 municipios entre el 2004 y el 2006 (grco 12).
Los municipios en que mayor nmero de personas se desplaz en esta regin fueron,
en su orden, los siguientes: Puerto Libertador, Ituango, Apartad, Dabeiba y Tierralta.
En el 2004, el desplazamiento estuvo ms concentrado en el sur de la regin. As, por
ejemplo, ms de 3000 personas se vieron forzadas a huir de Dabeiba e Ituango. En el
primer caso, el desplazamiento fue causado por los combates registrados entre el Bloque
Elmer Crdenas de las Autodefensas y las FARC, en el corregimiento de San Juan de
Urama, en los meses de marzo y abril. En el segundo caso, el desplazamiento fue causado

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

27

Corregimientos de Guachaqueros
y Palo Blanco.

28

Desmovilizado en abril del 2006.

29

OCHA, Sala de Situacin


Humanitaria. Informe enero/
febrero 2006, vol. 5 n 2. En: http://
www.colombiassh.org/temp/
informes.php, p. 5.

por los combates registrados entre el Ejrcito Nacional y las FARC, en la zona rural del
municipio de Ituango27.
El Sistema de Alertas Tempranas (SAT) de la Defensora del Pueblo report a principios
del ao 2006 que los habitantes del municipio de Dabeiba se encontraban en altos niveles
de riesgo, debido a la intensicacin de las acciones armadas y del control militar y poblacional que ejercen los grupos armados ilegales que operan en la zona, presumiblemente, el
Bloque Elmer Crdenas de las AUC28 y los frentes 5 y 34 de las FARC. Entre los mtodos
utilizados por los grupos armados ilegales en la zona se encuentran los siguientes: restricciones a la circulacin de personas, bienes e insumos indispensables para la supervivencia
de la poblacin campesina, la siembra indiscriminada de MAP, la realizacin de secuestros,
actos de terrorismo y sabotaje, amenazas, sealamientos e intimidaciones en contra de los
residentes y de los lderes comunitarios que habitan en la cabecera urbana del municipio
y que los grupos armados ilegales consideran simpatizantes o colaboradores del grupo
adversario 29.

Mapa 4
Regiones y municipios
con situacin crtica de
desplazamiento en la
Zona Norte 2004-2006

Zona Norte
Montes de Mara
Nudo de Paramillo y su zona de inuencia
Sierra Nevada de Santa Marta

83

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Grco 12
Desplazamieno en la regin del Nudo de Paramillo y su zona de inuencia
2003-2006
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
Nudo de Paramillo

2003
4.248

2004
7.418

2005
10.489

2006
7.009

Fuente: Accin Social, RUPD.

30

Vicepresidencia de la Repblica.
Observatorio del Programa
presidencial de derechos humanos
y DIH. Dinmica reciente de la
confrontacin armada en el Urab
Antioqueo. Bogot, septiembre
de 2006, p.39.

31

De acuerdo con el informe de


la Vicepresidencia el vaco se
presenta en el hecho de que
sin una organizacin que la
regule, el hampa comienza a
manifestarse de distintas maneras
y a reorganizarse, lo que repercute
directamente en la ocurrencia de
hechos delictivos. Ibd., p.22.
84

El desplazamiento en el municipio de Apartad, entre el 2004 y el 2006, estuvo principalmente ligado a la situacin de orden pblico en el corregimiento de San Jos de Apartad
y a las amenazas y ataques en contra de miembros de la Comunidad de Paz de San Jos de
Apartad. La masacre perpetrada en febrero de 2004 en contra de los lderes de la Comunidad de Paz de San Jos de Apartad, en la que perdi la vida Luis Eduardo Guerra, gener
el desplazamiento de cerca de 800 personas, entre febrero y abril de ese ao. Sin embargo,
este no fue el nico hecho de violencia registrado en esta zona. Durante el perodo cubierto
por este Balance, se registraron controles por parte de grupos al margen de la ley entre el
municipio de Apartad y el corregimiento de San Jos de Apartad, homicidios en contra
de los habitantes y combates en las zonas rurales, tales como los ocurridos en noviembre
de 2005 y enero de 2006, que generaron nuevos desplazamientos.
De conformidad con lo sealado por la Vicepresidencia de la Repblica, durante los
trece meses posteriores a la desmovilizacin del Bloque Bananero, en los municipios del
eje bananero las vctimas del desplazamiento forzado aumentaron en un 68%30. Segn la
Vicepresidencia, durante esos meses, adicionalmente, se increment el nmero de homicidios
y de delitos comunes en esta zona. Segn las investigaciones del Observatorio de Derechos
Humanos de esa institucin, la desmovilizacin de un grupo que mantena el control de la
delincuencia en esta regin, y que en la prctica vena administrando justicia, gener un
vaco en sus reas de inuencia31. As, los municipios de Turbo y Apartad fueron sensibles
a la desmovilizacin; en ellos el desplazamiento creci en un 70% y 200%, respectivamente,
en el ao siguiente a la desmovilizacin del Bloque Bananero.
De igual manera, la desmovilizacin del Frente Hroes de Tolov y de los frentes Alto
Sin y San Jorge pareciera estar presentando un impacto similar. El mayor desplazamiento
en la zona, durante este perodo, se present en el municipio de Puerto Libertador, que
adems se ha visto afectado por la disputa de zonas de cultivo de hoja de coca. En febrero de
2004, seis campesinos perdieron la vida en una masacre, cometida al parecer por miembros
de las Autodefensas, y cuatro ms aparecieron asesinados con signos de tortura. En este
municipio, y luego de la desmovilizacin, estaran haciendo presencia los grupos Hroes
del San Jorge y Frente Social por la Paz.

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

32

Vicepresidencia de la Repblica.
Datos del Observatorio de
Derechos Humanos y DIH
facilitados por el programa a
solicitud del ACNUR en febrero
del 2007.

De igual manera, en Tierralta y Valencia han hecho aparicin grupos como los rastrillos
y los traquetos. La dinmica de desplazamiento en estos municipios explica el incremento de las cifras de esta realidad, en los meses de agosto de 2005 y noviembre del 2006.
De acuerdo con cifras de las Vicepresidencia de la Repblica, en Tierralta se present un
increment del homicidio del 157% entre el 2004 y el 200632, a lo que se suma el mayor
accionar de las FARC en el segundo semestre del 2006, el cual se contina presentando en
el comienzo del 2007.
Es por eso que, como lo evidencia el grco 13, en la regin se presenta una mayor
concentracin de variables como los contactos armados, los enfrentamientos entre grupos
al margen de la ley, la aparicin de nuevos grupos paramilitares y los eventos de erradicacin
de cultivos ilcitos.

Grco 13
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en el Nudo de
Paramillo y su zona de inuencia 2004 - 2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Eventos de erradicacin
% Masacres
% Poblacin desplazada
% Municipios del pas
% Poblacin nacional
0,00 %

Nudo de Paramillo
y su zona de
inuencia

1,00 %

2,00 %

3,00 %

4,00 %

5,00 %

6,00 %

7,00 %

8,00 %

%
Poblacin
nacional

%
Municipios
del pas

%
Poblacin
desplazada

%
Masacres

%
Eventos de
erradicacin

%
MAP

%
Contactos
armados

%
Acciones
armadas

%
Enfrentamientos

%
Nuevos
grupos

1,36 %

0,91 %

4,14 %

0,71 %

4,43 %

3,20 %

4,09 %

1,14 %

7,48 %

2.86 %

Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado
para la Paz, Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.

85

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

33

Decretada el 1 de septiembre de
2002 y levantada el 30 de abril de
2003.

34

Organizaciones como Fantasmas


de los Montes de Mara, Camisas
Negras, operan en municipios
como San Onofre, Guaranda y
Sucre.

35

Estos municipios son: Crdoba,


El Carmen de Bolvar, Magangu,
Mara la Baja, San Jacinto y San
Juan Nepomuceno, en Bolvar, y
Chaln, Colos, Morroa, Ovejas,
San Onofre y Tol Viejo, en Sucre.
El municipio de Plato (Magdalena),
aunque no pertenece a la regin,
fue adicionado para efectos
del ejercicio presentado en el
grco 14, dada su proximidad
geogrca.

Regin de los Montes de Mara. Pese a que en esta regin el desplazamiento presenta
cifras signicativamente inferiores a la que registraba al inicio de la dcada, en la actualidad,
en esta zona del pas se contina presentando el desplazamiento de cerca de mil personas
cada mes. Como se aprecia en el grco 14, en la regin habita el 1,09% del total de la poblacin nacional y ha sido desplazado de ella, entre el 2004 y el 2006, el 5,15% del total de las
personas desplazadas del pas. De manera especialmente desproporcionada se presenta el
nmero de incidentes con MAP. En los municipios de esta regin, que corresponden al 1,16%
de los municipios del pas, se ha concentrado el 8,42% de estos incidentes. Adicionalmente,
en esta regin se encuentra una alta iniciativa de las Fuerzas Militares, que se sigui como
consecuencia del establecimiento de esta regin como zona de rehabilitacin y consolidacin33 y de la aparicin de nuevos grupos paramilitares en algunos de los municipios de
esta zona34 (grco 14).
De los once municipios que concentran el mayor nmero de poblacin desplazada en
la zona35, tres de ellos han presentado ms del 50% del desplazamiento de la regin: El
Carmen de Bolvar (28%), Ovejas (12%) y San Onofre (12%). Como se observa en el grco
15, el desplazamiento afecta de manera desproporcionada al primero de esos municipios,
del cual, contando con el 0,16% del total de la poblacin nacional, fue expulsado cerca del
1,43% del total de las personas desplazadas en el pas.

Grco 14
Indice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en los
Montes de Mara 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Eventos de erradicacin
% Masacres
% Poblacin desplazada
% Municipios del pas
% Poblacin nacional
0,00 %

Montes de Mara

%
Poblacin
nacional
1,09 %

1,00 %
%
Municipios
del pas
1,18 %

2,00 %
%
Poblacin
desplazada
5,15 %

3,00 %
%
Masacres
0,71 %

4,00 %
%
Eventos de
erradicacin
0,10 %

5,00 %
%
MAP
8,42 %

6,00 %
%
Contactos
armados
1,99 %

7,00 %
%
Acciones
armadas
2,52 %

8,00 %

%
Enfrentamientos
0,68 %

9.00 %
%
Nuevos
grupos
2,29 %

Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para la Paz, Polica
Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.

86

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

Grco 15
Concentracin desproporcionada del desplazamiento en el Carmen de Bolvar 2004-2006

1,60%
1,40%
1,20%
1,00%
0,80%
0,60%
0,40%
0,20%
0,0%
Porcentaje de
poblacin

Poblacin nacional Poblacin desplazada


0,16%

1,43%

Fuente: RUPD de AS y DANE.

Al efectuar seguimiento a los hechos de violencia presentados en el municipio de El


Carmen de Bolvar en los ltimos tres aos, se comprenden las razones que llevaron a cerca
de ocho mil personas a abandonar su lugar de origen. Si bien en la regin se han presentado
numerosas masacres, que han generado en el pasado grandes desplazamientos masivos, la
dinmica reciente del desplazamiento se relaciona ms con procesos individuales, muchos
de ellos dentro de los mismos municipios, en los que la poblacin busca temporalmente
huir de enfrentamientos, en particular en las zonas altas cercanas al Carmen de Bolvar. Ya
no se trata, como al principio del 2000, de la realizacin de masacres sino del continuo
sometimiento a una realidad de violencia y a un conjunto de hechos que amenazan la vida,
la integridad y la libertad, y que han llevado a la poblacin a buscar proteccin en la zona
urbana o en otros municipios.
La tabla 13 resulta ilustrativa al respecto. En ella se recogen los hechos de violencia
en El Carmen de Bolvar, en los meses en los que el desplazamiento fue ms intenso en la
regin de los Montes de Mara.
Adicionalmente, la poblacin de este municipio ha venido soportando de una estigmatizacin, en tanto se le atribuye una supuesta relacin con grupos al margen de la ley, que
ha dado origen tambin a procesos de captura de lderes de organizaciones comunitarias
y a rdenes de captura de lderes de organizaciones de la misma poblacin desplazada.
Incluso, como se aprecia en la tabla 13, en algunos meses en los cuales se logra identicar
una mayor intensidad de desplazamiento, se han presentado capturas dentro de la poblacin, bajo la sindicacin de pertenecer a alguno de los grupos armados ilegales que operan
en la regin.
87

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Tabla 13
Hechos de violencia en El Carmen de Bolvar en los meses de mayor intensidad del desplazamiento
2004-2006
Fecha

Ene-04
Feb-04
Mar-04
Abr-04
May-04
Jun-04
Dic-04
Ene-05
Feb-05
Mar-05
Abr-05
Jul-05
Ago-05
Sep-05
Oct-05
Dic-05
Ene-06
Feb-06
Mar-06

Hechos
Cinco personas capturadas, sindicadas de pertenecer a la guerrilla; trece personas heridas por MAP, entre ellas
un menor; cuatro campos minados desactivados; dos personas secuestradas
Cinco campos minados desactivados; dinamitado gasoducto; atentado contra aerdromo; desmantelado
campamento de las Farc; un militar herido por MAP.
Tres campos minados desactivados; insursin de AUC en Santa Cruz de la Mula en donde desaparecieron dos
personas y obligaron a a desplazarse a la poblacin; cuatro campesinos asesinados; un campamento desmantelado.
Dos campesinos asesinados; combates entre el Ejrcito y FARC; dos personas capturadas, sindicadas de
pertenecer a la guerrilla.
10 personas capturadas sindicadas de pertenecer a la guerrilla; cuatro campos minados desactivados; tres
casas bomba desactivadas; una persona asesinada; un retn de las FARC; combates entre Fuerza Pblica y Farc
Desmantelado campamento de las FARC; cuatro campos minados desactivados; atentado contra infraestructura energtica; 14 personas capturadas sindicadas de pertenecer a la guerrilla; una persona asesinada.
Casa bomba desactivada; dos campos minados desactivados; atacado convoy militar por las FARC; combates
entre el Ejrcito y las FARC.
Artefactos explosivos desactivados; combates entre guerrilla y Fuerza Pblica; enfrentamientos entre patrullas
de Infantera de Marina (Fuego amigo).
Asesinado persona en Macayepo
Cinco personas capturadas sindicadas de pertenecer a las FARC; combates entre la Fuerza Pblica y las FARC;
dos campos minados desactivados; cinco militares heridos por MAP; una persona asesinada.
Desactivado campo minado; desmantelado campamento de las Farc; combates entre AUC y Ejrcito.
Combates entre Infanteria de Marina y las FARC; dos miembros de la polica muertos en emboscada de la guerrilla; capturada una persona en el Salado, sindicada de pertenecer a la guerrilla.
Cinco combates entre la Infantera de Marina y las Farc; atentado contra gasoducto; hallado cadver del
Presidente del Sindicato de Pequeos Agricultores de Bolvar, desaparecido desde el 30 de julio. Seis campos
minados desactivados; desmantelados tres campamentos.
Encontrado cadver de indigente en el Canio; Atentado con bicicleta bomba; Dos combates entre la Fuerza
Pblica y las FARC; desactivados dos campos minados; desmantelado un campamento de las Farc; jven
asesinado en rea urbana.
Desmantelado campamento de las Farc; casa bomba desactivada; cuatro militares heridos por MAP; cuatro
ranchos incinerados por la guerrilla; capturada persona sindicada de pertenecer a la guerrilla
Desactivados cinco campos minados; dos personas capturadas sindicadas de pertenecer a la guerrilla; jven
asesinado en rea rural.
Tres campamentos de las FARC desmantelados; combates entre la Fuerza Pblica y las FARC; una persona
capturada, sindicada de pertenecer a la guerilla; dos campesinos y dos militares heridos por MAP; desactivado
campo minado en macayepo; una persona asesinada.
Capturadas tres personas sindicadas de pertenecer a las FARC; desmantelado campamento guerrillero; asesinada
una mujer en rea urbana; un campesino herido por MAP; artefactos explosivos desactivados; combates entre
Fuerza Pblica y Farc.
Herido por MAP funcionario de ISA al caer en campo minado mientras reparaba torre de energa; dos tractomulas incineradas en retn de las Farc; bus de transporte pblico en que viajaban desmovilizados atacado por
la guerrilla causando heridas a dos pasajeros.

Fuente: Observatorio de Derechos Humanos y DIH de la Vicepresidencia de la Repblica.

88

Desplazados Desplazados
Regin
Carmen de
Bolvar
1265

273

1351

377

1476

403

1229

403

1059

351

1152

279

1881

296

939

230

1055

363

1201

506

1016

184

1140

230

1053

210

959

164

1018

258

960

188

1126

297

973

263

1479

444

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

36

De acuerdo con las cifras del


RUPD de AS, en el mes de marzo
de 2006, se present el mayor
nmero de personas desplazadas
en la regin (1479 personas).
430 de ellas corresponden a
los hogares provenientes de la
vereda La Pujana, corregimiento
de La Haya, ubicado cerca de la
cabecera municipal de San Juan de
Nepomuceno. El desplazamiento,
de conformidad con la informacin
recolectada en terreno por el
ACNUR, se present por el temor
generado por la desaparicin y
posterior asesinato de un lder de
la comunidad.

37

OCHA, Sala de Situacin


Humanitaria. Informe mayo/junio
2006, vol. 5 n 6. En: http://www.
colombiassh.org/temp/informes.
php, p. 5.

38

Para efectos de esta regionalizacin,


se han ubicado como municipios
del rea de inuencia de la Sierra,
los siguientes: Aracataca, Cinaga,
Fundacin, Pivijay, Santa Marta y la
Zona Bananera, en el Magdalena;
Dibulla, Riohacha y San Juan del
Cesar, en La Guajira, y El Copey,
Pueblo Bello y Valledupar en el
Cesar.

39

International Crisis Group. Op. cit.,


p. 17.

Al igual que en otras regiones, en los Montes de Mara el proceso de desmovilizacin


tambin ha causado un impacto sobre el desplazamiento de la poblacin. Por ejemplo, en
mayo del 2006, el SAT inform que el Frente 37 de las FARC, con el propsito de copar
los espacios desalojados por los paramilitares del Bloque Hroes de los Montes de Mara
de las AUC (quienes se desmovilizaron y dejaron las armas el 14 de julio de 2005), haba
comenzado a incrementar su presencia en esta regin, con la intencin de ejercer un mayor
control sobre el territorio y la poblacin y aprovechar las ventajas geogrcas de la zona.
La pretensin de las FARC de recuperar el control de esta regin, representa un riesgo para
la poblacin civil de los municipios de San Juan Nepomuceno36, El Guamo, Mara la Baja
y San Jacinto, en particular para aquellos pobladores que han sido sealados o percibidos
como colaboradores o auxiliadores de las Autodefensas37.
Como lo demuestra el retorno en el corregimiento Las Palmas en San Jacinto, la poblacin contina estando en medio de la presin de los grupos armados y al mismo tiempo,
persisten limitaciones en la capacidad de las autoridades para interpretar y reconocer esta
realidad. El homicidio, por parte de la guerrilla, de una de las lderes de este proceso de
retorno, evidencia la forma como se castiga a la poblacin en medio del conicto, en particular a aquellas personas que han estado ligadas a los procesos histricos de luchas agrarias
en la regin.
Si bien la informacin no permite establecer una relacin lineal entre el desplazamiento
y el empleo de MAP, es evidente que la mayor utilizacin, por parte de la guerrilla, de estos
mtodos prohibidos aparece como una reaccin a la mayor capacidad e iniciativa de las
Fuerzas Militares en la zona, que incrementa el grado de vulnerabilidad y riesgo para la
poblacin.
Regin de la Sierra Nevada de Santa Marta38 . Esta es otra regin en la que se concentra
de manera desproporcionada el desplazamiento. Mientras en ella habita un poco ms del
3% de la poblacin total del pas incluidos los 770 mil habitantes de Santa Marta y Valledupar, de esta zona han sido expulsadas, entre el 2004 y 2006, ms de 45 mil personas,
esto es, el 7,5% del total de las personas desplazadas del pas.
La dinmica del conicto y del desplazamiento, que se concentraba en la vertiente
occidental de la Sierra entre el 2001 y el 2003, se traslad en direccin al oriente, al parecer,
tanto por la importancia estratgica de la frontera con Venezuela39 como por la ofensiva
de la guerrilla en esa zona, luego de la desmovilizacin del Frente Resistencia Tayrona del
Bloque Norte de las Autodefensas.
A comienzos de la dcada, la disputa de la zona media de la Sierra, con el grave impacto
sobre las comunidades indgenas que habitan esos territorios, al igual que hechos como la
masacre en la Cinaga Grande de Santa Marta o los combates entre las facciones de Hernn
Giraldo y Jorge 40 de las Autodefensas, produjeron el desplazamiento de ms de 80 mil
personas entre el 2001 y el 2002. El desplazamiento en la regin se concentraba principalmente en Cinaga (13%), Fundacin (16%), Santa Marta (29%) y Valledupar (16%).
Entre el 2004 y el 2006, el desplazamiento se contina concentrado en Valledupar (15%),
en menor proporcin en Santa Marta (14%), y, al tiempo que la intensidad del desplazamiento
es relativamente menor en Cinaga y Fundacin, aparecen los municipios de San Juan del
Cesar (13%), Dibulla (11%) y Riohacha (10%) dentro de los ms afectados.
Cuatro variables asociadas al desplazamiento se presentan con mayor intensidad en la
zona: los contactos armados, los eventos de erradicacin, los enfrentamientos entre grupos al
89

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

margen de la ley y la aparicin de estructuras paramilitares, luego de la desmovilizacin. En


esta regin se concentra cerca del 6% del total de los municipios afectados por la aparicin de
estas organizaciones, lo cual se asocia con la consolidacin del territorio que vena ostentando
el Bloque Norte de las Autodefensas (grco 16).
El desplazamiento ms grande en la regin se present en febrero del 2004 (segn AS, se
desplazaron 5870 personas), cuando por lo menos 4500 personas huyeron por los combates
entre las FARC y las Autodefensas de Jorge 40, que se registraron en la regin de Marocaso,
en San Juan del Cesar, en donde se especula que murieron de cerca de 50 combatientes.
Esos enfrentamientos afectaron particularmente al pueblo indgena Wiwa.
Durante el perodo 2004-2006, Valledupar fue el municipio del que ms poblacin fue
expulsada (cerca de 6600 personas). En la zona se presentaron grandes desplazamientos
como consecuencia de los combates que se registraron con posterioridad al ataque de las
FARC, en contra de una unidad de la Polica en la zona de Atnquez, en agosto de 2004, en
donde perdieron la vida 15 miembros de esa institucin. Tambin se han presentado hostigamientos en contra las comunidades indgenas, en especial en contra del pueblo Kankuamo,
entre los que cabe mencionar el homicidio de Freddy Arias, ocurrido en agosto del 2004.
En los meses de enero y febrero de cada uno de los tres aos analizados en este Balance,
el desplazamiento se concentr especialmente en Santa Marta. En el 2004, al parecer,
como consecuencia de la intensicacin de los contactos armados presentados despus
del secuestro y la posterior liberacin de los excursionistas israeles. En el 2005, luego del

Grco 16
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la Sierra Nevada de
Santa Marta 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Eventos de erradicacin
% Masacres
% Poblacin desplazada
% Municipios del pas
% Poblacin nacional
0,00 %

Sierra Nevada

%
Poblacin
nacional
3,11 %

1,00 %

%
Municipios
del pas
1,09 %

2,00 %

%
Poblacin
desplazada
7,51 %

%
Masacres
3,53 %

3,00 %
%
Eventos de
erradicacin
4,17 %

4,00 %
%
MAP
1,36 %

5,00 %
%
Contactos
armados
5,48 %

6,00 %
%
Acciones
armadas
1,75 %

7,00 %
%
Enfrentamientos
4,76 %

8,00 %
%
Nuevos
grupos
5,71 %

Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para la Paz,
Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.
90

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

40

OCHA, Sala de Situacin


Humanitaria. Informe mayo/junio
2006, vol. 5 n 6. En: http://www.
colombiassh.org/temp/informes.
php, p. 6.

41

De acuerdo con la Bitcora


del Observatorio de Derechos
Humanos y DIH de la
Vicepresidencia de la Repblica,
la cifra de personas desplazadas
en esa ocasin pudo ascender a
ms de 3600 personas de la zona
de Palomino.

42

En este caso, no se habla propiamente de la solicitud de asilo o de


refugio, en la medida que el pueblo
Wayu posee doble nacionalidad
(colombiana y venezolana). Como
consecuencia de esto, los miembros de este pueblo indgena que
estn solicitando proteccin en
Venezuela, lo estn haciendo en
su calidad de nacionales de ese
pas, con lo que no cumpliran con
uno de los requisitos para recibir
el estatus de refugiados (esto es,
no ser nacional del pas donde se
est solicitando asilo).

inicio de las operaciones del Batalln de Alta Montaa, la mayor presencia e iniciativa de
las autoridades en esta zona ha llevado a una reubicacin de los grupos al margen de la ley
hacia otras reas y zonas de la Sierra, lo que ha generado a su vez, como impacto no evaluado
por las autoridades, un grave efecto sobre comunidades que en el pasado no haban sufrido
problemas de desplazamiento. A su turno, el mayor desplazamiento en Santa Marta en el
comienzo del 2006, coincide con la desmovilizacin del Frente Resistencia Tayrona, llevada
a cabo en febrero de ese ao.
Al respecto, en el informe de mayo y junio de 2006 de la Sala de Situacin Humanitaria
de OCHA, se seal preocupacin por el incremento de la presencia de grupos guerrilleros
en corregimientos como San Pedro, San Javier y en Cinaga, ante la desmovilizacin del
Frente Resistencia Tayrona, hecho que a su vez provoc tensin en la zona, en tanto que
una disidencia del desmovilizado frente Resistencia Tayrona est orientando a algunos
habitantes de las veredas Kennedy y Camagual, para que ocupen algunas ncas que por su
ubicacin, resultan estratgicas para ejercer control sobre los corredores de movilidad en
la parte intermedia y as contrarrestar la avanzada guerrillera en la zona40.
El municipio de Dibulla, en La Guajira, concentr el 11% del desplazamiento de la
regin. Durante el ao 2005 se registraron enfrentamientos entre las FARC y los grupos de
autodefensa. En enero del 2005 se registr el mayor desplazamiento en el municipio 372
personas, de acuerdo con los registros de AS, al parecer originado en los enfrentamientos
que sostuvieron el Frente 39 de las FARC y hombres de Jorge 40 en la jurisdiccin de
Mingueo. Nuevamente, enfrentamientos entre grupos paramilitares y las FARC generaron
el desplazamiento de 21 familias del pueblo Wiwa en abril del 2005. En agosto de ese ao,
conforme a los registros de AS, huyeron 207 personas41, en esa ocasin como consecuencia
de amenazas de las FARC. Finalmente, en mayo del 2006 se desplazaron 370 personas, lo
que coincide con la aparicin de grupos paramilitares, el descubrimiento de fosas comunes
por parte de la Fiscala y los combates que en el rea del ro Piln se registraron entre la
Fuerza Pblica y las FARC.
En el 2005 se desplazaron cerca de 2300 personas del Municipio de Riohacha, sin
contar las personas del pueblo indgena Wayu que buscaron proteccin en territorio
venezolano42. Adicionalmente, en medio de un confuso escenario de disputa territorial, en
julio de ese ao 8 personas perdieron la vida luego de que fue atacado un camin en la zona
de Tomarrazn y Cascajalito. En este ltimo municipio, en septiembre de ese ao muri un
menor como resultado de una incursin realizada por las FARC, en medio de un proceso
de intensicacin de sus operaciones en la zona.

Zona Nororiente
Est conformada por las subregiones del Perij, el Catatumbo y por el departamento de
Arauca. En esta zona se origin el desplazamiento de ms de 45.000 personas entre el 2004
y el 2006.
Regin del Perij. Al igual que frente a las anteriores regiones analizadas, los 9 municipios
de esta zona que registran un mayor nmero de personas desplazadas, presentan tambin
una concentracin desproporcionada del desplazamiento. Mientras en estos municipios
habita el 0,45% de los colombianos, de all, entre el 2004 y el 2006, fue obligado a salir por
91

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

la violencia el 3% del total de la poblacin desplazada del pas. Cerca del 30% del total de
las personas desplazadas de esta regin ha salido de Agustn Codazzi (5276 personas).
Los combates entre la Fuerza Pblica y las guerrillas de las FARC y el ELN, que tienen
presencia en la zona, y los enfrentamientos entre los grupos guerrilleros y las Autodefensas, al
igual que la aparicin de organizaciones paramilitares con posterioridad a su desmovilizacin,
son las variables que mayor concentracin relativa presentan en esta regin (grco 17).
El hecho ms relevante en esta regin, en trminos de la dinmica del conicto y del
desplazamiento, ocurrido en el perodo comprendido entre el 2004 y el 2006, fue la incursin
del Bloque Norte de las Autodefensas en las veredas Lomas Verdes y Nuevo Horizonte, en la
jurisdiccin del municipio de Curuman, que dej como saldo la muerte de ocho habitantes
de la regin y que coincidi con el desplazamiento de ms de 400 personas de ese municipio
en los meses de diciembre del 2005 y enero y febrero de 2006.

Mapa 5
Regiones y municipios con situacin crtica de desplazamiento en la Zona Nororiente 2004-2006

Zona Nororiente
Arauca
Catatumbo
Perij

92

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

Grco 17
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la regin de Perij
2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Eventos de erradicacin
% Masacres
% Poblacin desplazada
% Municipios del pas
% Poblacin nacional
0,00 %

Perij

%
Poblacin
nacional
0,45 %

%
Municipios
del pas
0,82 %

0,50 %
%
Poblacin
desplazada
3,00 %

1,00 %

%
Masacres
0,14 %

1,50 %

%
Eventos de
erradicacin
0,33 %

%
MAP
0,92 %

2,00 %
%
Contactos
armados
2,44 %

2,50 %

3,00 %

3,50 %

%
Acciones
armadas
0,80 %

%
Enfrentamientos

%
Nuevos
grupos
3,43 %

0,72 %

Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para la
Paz, Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.

43

Los municipios de esta subregin


que han expulsado el mayor
nmero de poblacin son:
Convencin, El Carmen, El Tarra,
Hacar, San Calixto, Sardinata y
Tib.

44

Vicepresidencia de la Repblica.
Observatorio de Derechos
Humanos y DIH. Dinmica
reciente de la confrontacin
armada en el Catatumbo. Bogot,
julio de 2006, p. 23.

45

Informacin contenida en el
video Causas y consecuencias del
desplazamiento forzado en Norte
de Santander, 2007. Producido
por el Colectivo de Abogados Luis
Carlos Prez, Ccuta, 2007.

46

Vicepresidencia de la Repblica.
Observatorio de Derechos
Humanos y DIH. Dinmica
reciente de la confrontacin
armada en el Catatumbo. Bogot,
julio de 2006, p. 23.

47

Ibd., p. 24.

Seis de los municipios que integran esta regin fueron objeto de informes de riesgo por
parte de la Defensora del Pueblo. Sin embargo, ninguno de ellos conllev la emisin de una
alerta temprana por parte del Comit Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT).
Regin del Catatumbo43. El Observatorio de Derechos Humanos y DIH de la Vicepresidencia de la Repblica ha identicado cuatro perodos de violencia en esta regin. El
segundo, comprendido entre 1999 y 2002, se caracteriz por la incursin sistemtica de
los grupos de autodefensa44. En este perodo se present la mayor cantidad de poblacin
desplazada generada en esta regin. Ms de 30 mil personas huyeron de la violencia en
ese perodo. Al respecto, se ha sealado que antes de iniciado ese perodo, el Catatumbo
contaba con 347.240 habitantes en las zonas rurales, y en el 2005 pas a tener 121.456
habitantes45.
El tercer perodo, comprendido entre los aos 2003 y 2004, corresponde al desarrollo
de la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica que ha llevado consigo un aumento
importante de la intensidad de la confrontacin armada46. El cuarto y ltimo perodo est
asociado a la desmovilizacin del Bloque Catatumbo que se expresa en una disminucin de
las tasas de homicidio y en un aumento de la intensidad de la confrontacin 47.
De acuerdo con esta clasicacin por perodos de la historia reciente de la violencia y
del conicto en esta regin, el desplazamiento forzado en esta zona se divide en momentos
distintos. Uno, caracterizado por la mayor intensidad de la accin militar de las autoridades
93

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

y otro, en el que la mayor iniciativa la tienen los grupos paramilitares que operan en la
actualidad en la regin y los grupos guerrilleros, que pretenden recuperar las reas en las
que antes tenan mayor presencia que los grupos de autodefensa desmovilizados.
Dentro de las 15 regiones que concentraron el desplazamiento forzado en el pas,
entre el 2004 y el 2006, sta es la regin donde se present el mayor nmero de vctimas
de masacres, con lo que se muestra claramente el escenario de disputa territorial existente.
Dentro del ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento se aprecia que
esta subregin est afectada en todas ellas de manera desproporcionada. Sobre todo si se
tiene en cuenta que en esta zona tan slo habita el 0,27% del total de la poblacin del pas,
y que en ella se presenta el 6,6% del total de las vctimas de masacres o el 3,77% del total de
las acciones armadas cometidas por los grupos guerrilleros y paramilitares (grco18).
En la regin conuyen factores estratgicos para los intereses de los grupos armados
ilegales. Las riquezas en hidrocarburos, los cultivos de hoja de coca y la existencia de corredores estratgicos para los grupos armados, que comunican el sur de los departamentos de
Bolvar y el Cesar, con la zona baja del Magdalena Medio y con la frontera con Venezuela.

Grco 18
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la regin del
Catatumbo 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Eventos de erradicacin
% Masacres
% Poblacin desplazada
% Municipios del pas
% Poblacin nacional
0,00 %
%
Poblacin
nacional
Catatumbo 0.,27 %

%
Municipios
del pas
0,64 %

1,00 %
%
Poblacin
desplazada
2,28 %

2,00 %
%
Masacres
6,64 %

3,00 %

%
Eventos de
erradicacin
2,33 %

4,00 %
%
MAP

3,03 %

%
Contactos
armados
1,89 %

5,00 %

6,00 %

7.00 %

%
Acciones
armadas
3,77 %

%
Enfrentamientos

%
Nuevos
grupos
2,86 %

2,72 %

Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para
la Paz, Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR

94

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

48

Las referidas masacres fueron


ejecutadas en enero de 2004, en
el corregimiento de El Salado y
en noviembre de ese mismo ao,
en el corregimiento de Filogringo.
En la primera, fueron asesinadas 7
personas y en la segunda, fueron
asesinadas 5 personas.

49

Dentro del departamento de


Arauca han sido identificados
los siguientes municipios como
aquellos de los que se ha desplazado
el mayor nmero de poblacin y en
los que se presenta la mayor tasa
de intensidad del desplazamiento:
Arauca, Arauquita, Cravo Norte,
Puerto Rondn, Saravena y
Tame. Por su cercana con esta
regin, se incluy tambin en este
listado el municipio de Scama, en
Casanare.

El municipio de Tib concentra el 43% del total del desplazamiento ocurrido en esta
regin. Durante el perodo comprendido por este Balance, cerca de 6000 personas huyeron
de este municipio y de sus alrededores como consecuencia de la violencia. Pese a que todos
los meses se presentaron desplazamientos de este municipio, en algunos meses la salida
de poblacin fue an ms intensa. Por ejemplo: entre abril y agosto del 2004, ms de mil
personas se desplazaron como consecuencia de los combates que se registraron en la zona,
del bloqueo econmico que se gener, y en particular, como consecuencia de las masacres
ejecutadas el 15 de junio de 2004 en la Gabarra y el 10 de agosto en la Vereda Pachelli, en
las que fueron asesinadas, a manos de las FARC, 34 y 10 personas, respectivamente.
El desplazamiento en este municipio vuelve a intensicarse entre noviembre del 2004 y
febrero del 2005, para cuando fue concentrado y desmovilizacin el Bloque Catatumbo. Entre
octubre del 2005 y enero del 2006, las FARC promueven un paro armado que intensica
nuevamente el desplazamiento de este y de otros municipios de la regin. Particularmente,
Tib qued incomunicado de Ccuta y de algunas de sus veredas, como consecuencia de
la destruccin de tres puentes viales.
En El Tarra se ejecutaron masacres en los meses de enero y noviembre de 2004, que
generaron el temor y el desplazamiento de la poblacin48. En el 2006, el desplazamiento se
recrudece en el mes de agosto, como resultado del paro armado que afect principalmente
al municipio de Sardinata. En ste se presentaron ataques contra los vehculos de transporte
pblico y se emplearon carros cargados con explosivos, situacin que gener el temor de
la poblacin.
Regin de Arauca49. Contrario a lo ocurrido en otras zonas, Arauca no slo concentra de
manera desproporcionada el desplazamiento de poblacin, sino que adems registr crecimiento del 35% del desplazamiento entre los aos 2004 y 2006, con respecto a lo presentado
entre el 2001 y el 2003. En ambos perodos, Tame concentr cerca del 50% del total de la
poblacin que fue desplazada en esta regin; el 25% del total de su poblacin fue desplazado
entre el 2001 y el 2006. Junto con Tame, los municipios de Arauca (15%), Arauquita (16%) y
Saravena (13%) concentraron el 92% de las personas desplazadas de esta regin.
Sus riquezas en hidrocarburos, los recursos presupuestales de las administraciones
locales y su condicin de departamento fronterizo son, entre otros, los factores que hacen
de esta una regin estratgica para los grupos armados ilegales. La intensidad de las acciones
del conicto en esta zona evidencia el valor que, tanto las organizaciones ilegales como las
autoridades otorgan a esta regin, en el marco del conicto armado.
Arauca es la regin del pas en donde, segn los registros, existe un mayor nmero de
enfrentamientos entre grupos al margen de la ley. En stos se incluyen los combates entre
grupos guerrilleros y los de autodefensa y las disputas entre las FARC y el ELN. Todos estos
enfrentamientos han sido los causantes del desplazamiento de la poblacin.
La prctica de masacres ha generado, de igual manera, el desplazamiento de la poblacin.
Entre mayo y julio de 2004, cerca de 800 personas se desplazaron de Tame como consecuencia del asesinato de once personas, en la vereda Pialito de esta localidad, cometido en
una masacre realizada, al parecer, por las Autodefensas. A esta masacre se sum, en junio
de ese mismo ao, el asesinato de tres miembros de una familia. De igual manera, entre
diciembre de 2004 y febrero de 2005, 957 personas se desplazaron de Tame, gran parte
de ellas huyeron atemorizadas despus de que las FARC ejecutarn una masacre en la que
fueron asesinadas 17 personas.
95

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

50

Desmovilizado el 23 de diciembre
de 2005, en la vereda Puerto
Gaitn del municipio de Tame.

De manera similar a lo ocurrido en otras regiones del pas, la mayor iniciativa y capacidad de las fuerzas militares ha generado un incremento en el uso de las MAP por parte
de la guerrilla. Estas organizaciones recurrieron al empleo de carros bomba, de retenes en
las vas y a la destruccin de infraestructura energtica, durante los bloqueos y los paros
armados que establecieron en la regin. En el marco de esas limitaciones a la movilidad
de la poblacin, se increment el desplazamiento entre julio y agosto de 2005 paro
armado promovido por el ELN y entre noviembre y enero del 2006. En este ltimo caso,
adicionalmente se present la desmovilizacin del Bloque Vencedores de Arauca de las
Autodefensas50, que produjo temores y desplazamiento de la poblacin en la zona rural
del municipio de Tame.
Existe registro de combates durante todos los meses de los aos 2004, 2005 y 2006. En
una emboscada de las FARC, en abril de 2005, perdieron la vida 17 miembros del Ejrcito
Nacional. La intensicacin de los contactos armados en la zona increment las cifras de
desplazamiento entre mayo y junio de ese ao, cuando ms de 800 personas huyeron en
busca de proteccin.
En el grco 19 se puede observar la forma como las variables del conicto se concentran
en esta regin. En ste se aprecia la alta concentracin relativa de los enfrentamientos entre
grupos armados ilegales, de las acciones armadas que realizan y de los contactos armados
entre la Fuerza Pblica y estos grupos.

Grco 19
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en Arauca
2004 - 2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Eventos de erradicacin
% Masacres
% Poblacin desplazada
% Municipios del pas
% Poblacin nacional
0,00 %

2,00 %

4,00 %

6,00 %

%
%
%
%
%
%
Poblacin Municipios Poblacin Masacres Eventos de
MAP
nacional
del pas desplazada
erradicacin
0,55 %
2,42 %
2,26 %
1,44 %
4,41 %
Arauca 0,46 %

%
Contactos
armados
4,43 %

8,00 %
%
Acciones
armadas
6,56 %

10,00 %
%
Enfrentamientos
10,88 %

12,00 %
%
Nuevos
grupos
1,14 %

Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para
la Paz, Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.
96

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

Zona Sur

51

Municipios pertenecientes a la
Bota Caucana, en la frontera
Caquet, Cauca y Putumayo.

52

Municipios frontera con el


departamento del Caquet, sobre
la Cordillera Oriental.

53

Dentro de estos cuatro


departamentos, los municipios en
que mayor poblacin se desplaz
en trminos tanto absolutos como
en relacin con el total de su
poblacin (tasa de intensidad) son:
Albania, Beln de los Andaques,
Cartagena del Chair, Curill, El
Doncello, El Paujil, Florencia,
La Montaita, Miln, Morelia,
Puerto Rico, San Jos del Fragua,
San Vicente del Cagun, Solano,
Solita y Valparaso, en el Caquet;
Calamar, El Retorno, Miraores
y San Jos del Guaviare, en el
Guaviare; Algeciras, Baraya y Neiva,
en el departamento del Huila, y
nalmente, El Castillo, El Dorado,
La Macarena, Lejanas, Mapiripn,
Mesetas, Puerto Concordia, Puerto
Lleras, Puerto Rico, San Juan de
Arama, Uribe y Vista Hermosa
en el Meta.

54

Con posterioridad al ataque al


municipio de Toribo, Cauca, en
abril del 2005, se registr una
mayor intensidad de las acciones
de las FARC en la regin y, de igual
manera, una mayor intensidad del
desplazamiento.

55

En mayo de 2005, seis concejales


fueron asesinados por las FARC en
Puerto Rico. El 27 de febrero de
2006, las FARC causaron la muerte
de 8 concejales del municipio de
Rivera, en el Huila.

Para efectos de la descripcin que a continuacin se realiza, esta zona est integrada por
municipios de los departamentos del Caquet, Cauca51, Guaviare, Huila52, Meta y Putumayo. Esta zona se ha dividido a su vez en i) la regin de inuencia de la antigua zona de
distensin y del Plan Patriota, y ii) la regin del Putumayo.
Regin de inuencia de la antigua zona de distensin y del Plan Patriota53. Esta regin
ha sido una de las ms afectadas por el desplazamiento forzado. Al igual que en el caso del
Arauca, es de las pocas zonas del pas en donde, de acuerdo con los registros de AS, el
desplazamiento registrado entre el 2004 y el 2006 es mayor al presentado en los tres aos
anteriores. En efecto, mientras entre el 2001 y el 2003 se desplazaron 80.138 personas, entre
el 2004 y el 2005 lo hicieron 94.541, esto es, un crecimiento cercano al 18%.
Pese a estar habitada tan slo por el 2,35% del total de la poblacin del pas, esta extensa
regin expuls al 15,70% de la poblacin desplazada en el pas entre el 2004 y el 2006. Como
se observa en el grco n 20, durante este perodo, en esta regin se present el 16,31% de
los contactos armados entre la Fuerza Pblica y los grupos insurgentes y de autodefensa, el
11,68% de las acciones armadas de los grupos armados al margen de la ley y el 11,56% de
los enfrentamientos entre guerrillas y autodefensas.
La intensidad de la confrontacin se evidencia adems en la concentracin de los eventos
con MAP. El 23,50% de todos los incidentes con MAP presentados en el pas ocurri en
esta zona. Toda esta actividad blica se present en medio de la intensicacin de la accin
militar por parte de las autoridades, en el marco del Plan Patriota.
Frente a la mayor presencia y capacidad de accin de las autoridades, las FARC recurrieron, adems de los ataques contra la Fuerza Pblica, al empleo indiscriminado de MAP,
al establecimiento de restricciones a la movilidad de la poblacin mediante la estrategia de
paros armados, a la destruccin de infraestructura energtica y a los ataques contra las
autoridades civiles de la regin.
Miles de familias huyeron de la zona como consecuencia del aumento de los enfrentamientos y por el temor de quedar en medio del fuego cruzado, ante la mayor presencia de
la Fuerza Pblica en zonas histricamente controladas por las FARC. A partir de abril del
2005 se evidenci un incremento de las acciones armadas por parte de la guerrilla de las
FARC. Los ataques en el norte del Cauca54, con alto impacto sobre la poblacin civil, el establecimiento de paros armados, los ataques contra la poblacin civil y contra las autoridades
civiles, enmarcaron el perodo de mayor intensidad del desplazamiento comprendido
entre agosto de 2005 y abril del 2006, en el que ms de 30.000 personas se desplazaron
en la regin.
Los ataques a los concejos municipales de Puerto Rico, en el Caquet, y de Rivera,
en el Huila55, muestran la decisin de estas organizaciones armadas de hacer efectivas sus
amenazas contra las autoridades locales. El ataque contra autoridades establece otro reto
en materia de atencin al desplazamiento, en la medida en que, adems de los programas
especcos para atender las necesidades de los funcionarios pblicos y de sus familias, es
necesario establecer estrategias para la atencin a la poblacin, en contextos en los cuales
los funcionarios responsables de cumplir con esta labor soportan grados de vulnerabilidad
iguales o superiores a los de los ciudadanos a los que deben atender.

97

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Mapa 6
Regiones y municipios con situacin crtica de desplazamiento en la Zona Sur 2004-2006

Zona Sur
rea de inuerncia de la antigua zona de distencin y Plan Patriota
Putumayo y Bota Caucana

Adicionalmente a los ataques contra las autoridades, que adems de la afectacin directa
contra stas, representan un riesgo y una mayor vulnerabilidad para los habitantes de estos
municipios, el bienestar de la poblacin se vio tambin deteriorado por los constantes paros
armados establecidos por las FARC, hechos que explican, en gran parte, el alto nivel de
desplazamiento de la poblacin entre agosto de 2005 y abril del 2006.
Las operaciones de erradicacin en la Serrana de la Macarena, en el primer trimestre
del 2006, intensicaron los enfrentamientos, y en consecuencia, los desplazamientos de la
poblacin en municipios como San Juan de Arama, La Macarena, Puerto Concordia, San
Jos del Guaviare y Vistahermosa.
Cartagena del Chair fue el municipio en que ms poblacin se desplaz durante el
perodo analizado en este Balance. El 11% del total de las personas desplazadas de esta
regin huy de este municipio. El desplazamiento se increment en cuatro veces, al pasar
de 2702 personas entre 2001 y 2003 a 10.522 personas entre el 2004 y 2006. En el mes de
abril del 2004, segn registros de AS, 3086 personas se vieron obligadas a desplazarse. Este
98

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

desplazamiento estuvo relacionado con el temor de la poblacin ante el inminente escenario


de disputa que se avecinaba con la mayor presencia de la Fuerza Pblica, dado el operativo
conjunto del Ejrcito y de la Polica Antinarcticos en la zona de Peas Coloradas, iniciado
en el mes de febrero de ese ao. En este, segn la Iglesia:
Con el propsito de romper las estructuras de apoyo de las FARC [...] la Fuerza
Pblica aplica un control riguroso de alimentos, medicinas, comunicaciones, armas y
municiones, dinero, etc. [...] generando un desabastecimiento, abocando a situacin de
hambre a la poblacin civil rural. Esta situacin es agravada por la imposibilidad de
cultivar pancoger ya que est siendo destruido por las fumigaciones.56

56

RUT. Cartagena del Chair: Una


esperanza que sobrevive entre
balas y coca. En Boletn especial
del RUT. Estudio de caso 13. Mayo

de 2006.

Florencia, en el Caquet, concentr el 6% del total del desplazamiento de la regin en


el perodo analizado en este Balance; 5522 personas se desplazaron por la violencia en los
ltimos tres aos. Adems de los efectos de las restricciones a la movilidad impuestas por
las FARC en el 2005 y 2006, la zona rural de este municipio se vio afectada por combates
entre ese grupo guerrillero y grupos de autodefensa, y por la masacre de 6 personas por
parte de estos ltimos, en febrero de 2005. Entre enero y febrero de ese ao, ms de 300
personas abandonaron su lugar de origen.

Grco 20
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en las reas
de inuencia de la antigua Zona de Distencin y del Plan Patriota 20042006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Eventos de erradicacin
% Masacres
% Poblacin desplazada
% Municipios del pas
% Poblacin nacional
0,00 %

5,00 %

10,00 %

%
%
%
%
%
Poblacin Municipios Poblacin Masacres Eventos de
nacional del pas desplazada
erradicacin
Plan patriota y
zona de inuencia

2,35 %

3,19 %

15,70 %

5,37 %

23,48 %

15,00 %
%
MAP

20,00 %

25,00 %

%
%
%
%
Contactos Acciones Enfrentamientos Nuevos
armados armadas
grupos

23,50 % 16,31 %

11,68 %

11,56 %

7,43 %

Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto
Comisionado para la Paz, Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.

99

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

57

En el mes de junio de 2005, las


FARC atacaron bienes protegidos
como el Centro de Salud o la
Escuela, hiriendo, en esta ltima, a
menores que all se encontraban.

58

Segn el seguimiento realizado por


el ACNUR, a travs de misiones
conjuntas con la Ocina del Alto
Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos
Humanos, el 27 de diciembre de
2005, por enfrentamientos entre
la fuerza publica y las FARC, se
desplazaron hacia el casco urbano
de Vista Hermosa 1548 personas
provenientes de las veredas:
Buenos Aires, Playa Rica, Palestina,
Cristalina, Albania, Buena Vista,
Cao 20, Trocha 28, El Placer,
Termales, Porvenir, Guaimaral,
Argentina, Esmeralda, Cao
Madroo, Laurel, Cooperativa,
La Reforma y Santo Domingo. Las
personas desplazadas se vieron
afectadas adicionalmente por
problemas de seguridad en el
lugar de llegada, en la medida en
que, por provenir de zonas con
inuencia histrica de la guerrilla,
fueron objeto de amenazas en el
casco urbano de Vistahermosa, que
para ese entonces se encontraban
afectado por el accionar de
grupos de autodefensa. Este
hecho limit, adicionalmente, la
llegada de ms personas que se
encontraban en riesgo en la zona
rural del municipio, por temor a
represalias.

100

De acuerdo con los registros de AS, uno de los eventos de mayor intensidad del desplazamiento en la regin se registr en enero del 2004, en el municipio de La Montaita,
cuando 2186 personas huyeron de este municipio. Este hecho coincidi con la captura de,
al menos, 40 personas acusadas por las autoridades de pertenecer a las FARC. El municipio
de La Montaita vio incrementado el desplazamiento de su poblacin en un 55% entre los
aos 2004 y 2006, si se compara con el ocurrido entre el 2001 y el 2003. Al igual que los
otros municipios afectados por el desplazamiento, en el departamento del Caquet la mayor
concentracin del desplazamiento se dio entre agosto de 2005 y abril del 2006, en el marco
de las restricciones de movilidad impuestas por las FARC.
Esas restricciones fueron ms intensas en los municipios de Puerto Rico (3906 personas
desplazadas) y en San Vicente del Cagun (6614 personas desplazadas). Adems del ataque
contra el Concejo Municipal de Puerto Rico, los habitantes de ese municipio sufrieron
las consecuencias de los paros armados establecidos por las FARC. En febrero de 2006,
9 personas, que viajaban en un vehculo de transporte intermunicipal, fueron asesinadas
por esa organizacin ante la desobediencia de la orden de paro, establecida por el grupo
guerrillero. Tanto en San Vicente como en Puerto Rico, civiles perdieron la vida en los
retenes instalados en la va que de San Vicente conduce a Florencia.
Vistahermosa, en el Meta, fue el segundo municipio en que ms expulsin de poblacin
hubo en esta regin durante el perodo de este Balance (9030 personas). Adicionalmente,
registr un crecimiento constante del desplazamiento. En el 2005 el desplazamiento se increment en 1,8 veces, al pasar de 1305 personas en el 2004 a 3787 en el ao siguiente. Los
desplazamientos se derivaron tanto de los ataques registrados en poblados como Pialito57
y San Lucas, como del temor de la poblacin frente al aumento del nmero de incidentes
con MAP que empez a evidenciarse en la regin Vistahermosa fue el municipio que ms
accidentes con MAP present en el 2005 en el pas . En octubre de 2005, 13 campesinos
fueron asesinados en una zona de cultivo de hoja de coca, y das despus, 13 combatientes
murieron en enfrentamientos entre las FARC y las Autodefensas en la zona de La Horqueta,
causando ms temor entre la poblacin. Ms de 2200 personas se desplazaron entre mayo
y noviembre del 2005 de este municipio.
Con el ataque del 26 de diciembre de 2005 a una patrulla del Ejrcito Nacional, en el que
perdieron la vida 26 miembros de esa institucin, se recrudece la situacin de violencia en
la zona58. El inicio de las operaciones de erradicacin manual de cultivos ilcitos increment
el empleo de MAP por parte del grupo guerrillero. Con ello, aument el desplazamiento de
la poblacin, el cual creci en un 5% en el 2006 con respecto al 2005. Tan slo en el mes
de enero, y como consecuencia del inici de esas operaciones, 2320 personas se vieron
obligadas a desplazarse.
San Juan de Arama, municipio de la zona de inuencia de la Serrana de la Macarena,
tambin vio incrementado el nmero de personas desplazadas durante el perodo analizado
por este Balance. 461 personas se desplazaron en enero del 2006, como consecuencia de la
intensicacin de los enfrentamientos en la zona de la Macarena. Previamente, en enero del
2004, este municipio haba sido afectado por la masacre de 7 campesinos, presentada en zona
rural, que gener el desplazamiento de 218 personas, de acuerdo con los registros de AS.
Al igual que Vistahermosa, el municipio de Puerto Rico registr un altsimo crecimiento
del desplazamiento entre el 2004 y el 2005, al pasar de 515 personas desplazadas a 3268. En
el caso de este municipio, la situacin se vio agravada adicionalmente por los enfrentamientos

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

59

Segn el seguimiento realizado


por el ACNUR en terreno, a
San Jos del Guaviare, el 5 de
febrero de 2006, arribaron 44
personas provenientes de las
veredas Bellavista, Cao Ceiba
Alto, Cao Ceiba Medio, Cao
Ceiba Bajo y Cao Carbn, las
cuales manifestaron desplazarse
debido a los temores generados
por los operativos de erradicacin
adelantados por la fuerza pblica
en jurisdiccin del parque de la
Macarena.

60

Segn reportes de AS, el


desplazamiento en este municipio
creci en un 16% entre el 2004 y
el 2005 (pasando de 1063 a 1230
personas), y en un 122% entre
2005 y 2006 (pasando de 1230 a
2730 personas).

61

Dentro de esta regin, los


municipios que mayor poblacin
desplazaron entre el 2004 y el
2006, tanto en trminos absolutos
como en funcin de la tasa de
intensidad del desplazamiento,
fueron: Leguzamo, Mocoa, Orito,
Puerto Ass, Puerto Caicedo,
Puerto Guzmn, San Miguel,
Valle del Guamuez (La Hormiga)
y Villagarzn, en el Putumayo,
y Piamonte y Santa Rosa, en el
Cauca.

entre las Autodefensas y la guerrilla de las FARC. Entre enero y febrero del 2005, ms de
600 personas se desplazaron como resultado de los combates que se presentaron entre esas
organizaciones, en zonas como Argelia, El Darin, San Vicente Bajo y La Esmeralda. En abril
de ese mismo ao, 13 militares murieron en enfrentamientos contra ese grupo guerrillero,
lo cual aument el nivel de temor de la poblacin. El desplazamiento baj entre los meses
de marzo y junio. Sin embargo, con la incursin de las AUC en zona rural, que dej a 16
personas desaparecidas, se volvi a intensicar el desplazamiento de la poblacin. Cerca
de 1900 personas se desplazaron entre julio y noviembre del 2005.
La situacin de la Serrana de la Macarena tambin afect, a comienzos del 2006, a la
poblacin del municipio de La Macarena y de la zona rural de San Jos del Guaviare. Cerca
de 400 personas se desplazaron de ese municipio entre enero y febrero de ese ao59, segn
registros de AS. Sin embargo, la situacin ms grave en ese municipio se haba registrado
entre noviembre y diciembre del 2005, como resultado de la tensin que se sigui luego del
secuestro de 22 personas, efectuado por las FARC, en la va hacia Calamar.
Como caso extremo, el 17 de marzo de 2006 77 personas (11 hogares), pertenecientes
al pueblo indgena Nukak, se desplazaron hacia San Jos del Guaviare, provenientes de las
inspecciones de polica de Araguato y Mocuare. Ellas manifestaron que salieron desplazada
por advertencias de la guerrilla de las FARC acerca de posibles enfrentamientos con grupos
paramilitares. En la misma dinmica, el 14 de noviembre de 2006, 50 personas de ese mismo
pueblo indgena se desplazaron desde el corregimiento de Puerto Ospina, en el cual se haban
reubicado el 11 de agosto del mismo ao. Al parecer, este segundo desplazamiento estuvo
originado en amenazas de las FARC.
Finalmente, el desplazamiento en el municipio de Miraores se increment en un 195%,
presentando un crecimiento constante entre el 2004 y el 200560. En ese orden de ideas, la
recuperacin del territorio y la llegada a la zona de la Fuerza Pblica, despus de cinco aos
de ausencia, implic un costo signicativo en trminos de desplazamiento para la poblacin.
De la misma manera en que la mayor presencia de las autoridades coincidi con el mayor
desplazamiento de poblacin en Cartagena del Chair, en el caso de Miraores, el arribo
de las autoridades pasados cinco aos del ataque a la base antinarcticos en ese municipio
increment, en el corto plazo, el temor de la poblacin de quedar en medio de combates, y
aument con ello el desplazamiento en esta regin.
Regin del Putumayo61. Diversas razones podran explicar la alta intensidad, tanto
del conicto como del desplazamiento, en esta regin. La presencia histrica de las FARC,
la disputa por el control del territorio con las Autodefensas, agudizada por la avanzada de
estas ltimas a partir del ao 2000, las riquezas en hidrocarburos, la fuerte concentracin
del cultivo de la hoja de coca en el territorio y su ubicacin geogrca, con la doble frontera
con Ecuador y Per, han hecho de esta regin una zona estratgica para los intereses tanto
de los grupos armados como del Estado.
El anlisis de las cifras de expulsin de poblacin desplazada permite observar tan
slo de manera parcial la dimensin del impacto sobre la poblacin en la regin. Para tener
una lectura ms amplia se requerira complementar esa informacin con los registros de la
poblacin que ha buscado proteccin en el Ecuador. Sin embargo, en la medida en que las
cifras de poblacin refugiada en el Ecuador no permiten precisar la fecha y el municipio de
expulsin, no es posible efectuar una aproximacin ms precisa.

101

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

El desplazamiento en los tres ltimos aos present un crecimiento anual menor, en un


40%, con respecto a lo registrado entre el 2001 y el 2003. En los municipios de esta regin
se concentra el 0,66% de la poblacin nacional. Sin embargo, de ella sali expulsado por
la violencia el 5,12% del total de la poblacin que fue desplazada en el pas entre el 2004 y
el 2006. Las acciones armadas cometidas por los grupos al margen de la ley, los contactos
armados entre stos y la Fuerza Pblica, y los eventos de erradicacin de cultivos ilcitos son
las variables que en mayor concentracin se presentan en el Putumayo (grco 21).
Precisamente, las causas inmediatas del desplazamiento estn vinculadas principalmente con las continuas restricciones impuestas por las FARC en la zona. Al menos en
cinco oportunidades, este grupo guerrillero someti a la regin a paros armados. De igual
manera, los continuos ataques contra la infraestructura energtica, adems de propiciar una
mayor intensidad del conicto en la zona, provocaron el sufrimiento de la poblacin. Como
se observa en el grco 22, los ataques contra la infraestructura energtica se incrementaron
en el 2005 y en el 2006, al compararlos con los que se realizaron durante el 2004.
Uno de los hechos desencadenantes de la mayor intensidad del conicto en esta zona, fue
el ataque de las FARC contra la Base Militar en Tetey, el 24 de junio de 2004. Este ataque
caus la muerte de 19 miembros de las Fuerzas Militares. Como respuesta, el Ejrcito atac a
las FARC en Jardines de Sucumbos, en lmites con el departamento de Nario, generndose
el temor en los habitantes de esta zona. Al tiempo con estos enfrentamientos, y al parecer
con el propsito de distraer la respuesta militar, las FARC iniciaron el paro armado que,
con intermitencias, sostuvieron hasta febrero del 2006.
En medio de los continuos contactos armados registrados en la regin y de las restricciones impuestas por la guerrilla, algunas comunidades han quedado aisladas y en situacin
de riesgo y vulnerabilidad. El Comit Departamental de Atencin a la Poblacin Desplazada
ha podido establecer un diagnstico acerca de las zonas afectadas por connamiento, en las
que se encontraran aproximadamente 6000 familias, tal y como se describe en la tabla 14.

Tabla 14
Comunidades en riesgo por connamiento en el Putumayo62
Municipio
Leguzamo

62

Esta tabla fue construida por la


mesa de trabajo de prevencin
y proteccin del Comit
Departamental de Atencin
Integral a la Poblacin Desplazada
del departamento del Putumayo.
Mocoa, 17 de noviembre de 2006.

102

Zona / vereda

Poblacin afectada
(cifra aproximada de
familias)

Desde la vereda Las Delicias hasta la Inspeccin de Mecaya, ambos


sobre el Ro Leguzamo. Caquet.
Toda la cuenca de los ros Sencilla y Yurilla

1.500

Puerto Guzmn

Cuenca del ro Caquet desde Puerto Rosario hasta la cabecera


municipal de Solano, en el Caquet

2.500

Villagarzn Orito Puerto


Caicedo

Cuencas media y alta de los ros Vides y San Juan

San Miguel

Veredas Brisas de San Miguel, El Azul, Mesas del Sabalito, Jordn


Guisia, El Aj y Los Olivos.

500

Valle del Guamuez

Veredas Jordn Ortiz - La Guisia, El Aj y Limoncito.

600

Orito

Inspeccin Jardines de Sucumbos, El Amarradero en la zona


limtrofe entre Nario y Putumayo.

400

Total aproximado de familias


Fuente: Comit Departamental de Atencin a la Poblacin Desplazada del Putumayo.

500

6.000

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

Grco 21
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en el Putumayo y la
Bota Caucana 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Eventos de erradicacin
% Masacres
% Poblacin desplazada
% Municipios del pas
% Poblacin nacional
0,00 %

Putumayo y
Bota Caucana

1,00 %

2,00 %

3,00 %

4,00 %

5,00 %

%
Poblacin
nacional

%
Municipios
del pas

%
Poblacin
desplazada

%
Masacres

%
Eventos de
erradicacin

%
MAP

%
Contactos
armados

%
Acciones
armadas

0,66 %

1,00 %

5,12 %

1,13 %

4,64 %

3,11 %

3,66 %

6,29 %

6,00 %

7,00 %

%
%
Enfrentamientos Nuevos
grupos
0,68 %

2,86 %

Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para la
Paz, Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.

Grco 22
Ataques contra la infraestructura energtica en el Putumayo 2004 - 2006
250
200
150
100
50
0
o

N de voladuras de
oleoductos
No de voladuras de
torres de energa

2004

2005

2006

98

155

95

127

227

225

Fuente. Ministerio de Defensa Nacional, diciembre de 2006.


103

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

63

Comit Departamental de
Atencin a la Poblacin Desplazada
del Putumayo. Diagnstico
de la situacin del conflicto y
desplazamiento en el departamento
del Putumayo dentro del marco de
la Ley 387 de 1997. Documento
en construccin. Mocoa, 17 de
noviembre de 2006.

64

Defensora del Pueblo. Informe


de la situacin de desplazamiento
forzado en el Bajo Putumayo.
Puerto Ass, diciembre de 2006.

65

Ibd.

66

Segn el seguimiento realizado por


las ocinas de terreno del ACNUR,
a principios de marzo de 2005,
un batalln del ejrcito se instal
en el colegio de la vereda de La
Carmelita, municipio de Puerto
Ass, Putumayo; este hecho gener
una amenaza de las FARC contra
la comunidad y contra los y las
estudiantes del centro educativo.
Ante esta circunstancia 18 familias
de esta vereda se desplazaron
hasta la cabecera municipal de
Puerto Ass; el grupo de familias
restantes se desplazaron hacia
otras veredas vecinas, razn por
la cual, segn la Defensora del
Pueblo, el corregimiento qued
deshabitado por esos das. Aunque
el Ejrcito se retir en octubre
de 2006 de las instalaciones del
colegio, ste se reubic a tan
slo 70 metros, situacin que
sigui siendo percibida por la
comunidad como un riesgo.

67

Comit Departamental de
Atencin a la Poblacin Desplazada
del Putumayo. Op.cit.

68

Segn la cifra del RUPD, el nmero


de personas desplazadas ascendi
a 924.

104

Puerto Ass es el municipio que registra la mayor expulsin de poblacin en esta regin:
8035 personas huyeron entre el 2004 y el 2006. En este municipio se concentra el 26%
del total del desplazamiento en la regin. Segn las cifras de AS, la mayor intensidad del
desplazamiento se present entre mayo y julio de 2004, y entre julio y agosto de 2005. En el
primer perodo, ms de 800 personas se desplazaron, al parecer como consecuencia de los
enfrentamientos presentados en los sectores de Piua Blanco, Santa Helena y Bellavista63.
En el segundo perodo, el desplazamiento respondi al temor generado por los combates
entre las FARC y el Ejrcito, y al paro armado establecido por las FARC con posterioridad
al ataque contra la Base Militar de Tetey, ya reseado. De acuerdo con informacin de la
Defensora del Pueblo, de las 76 familias que habitaban Tetey, tan slo nueve permanecan
en ese lugar para marzo del 200764.
En el 2006, adems del impacto generado sobre la poblacin por los continuos bloqueos
establecidos por la guerrilla, el mayor nmero de poblacin desplazada se origin por las
amenazas que efectuaron las FARC en contra de los habitantes de La Carmelita, como mecanismo para presionar la salida del Ejrcito de la zona65. Segn la informacin del Comit
Departamental de Desplazados, ms del 80% de los pobladores abandonaron La Carmelita66.
En el mes de marzo se present el mayor nmero de personas desplazadas durante ese ao
en Puerto Ass, lo que coincidi con la desmovilizacin del Frente Sur del Putumayo del
Bloque Central Bolvar de las Autodefensas.
Valle del Guamuez (La Hormiga) expuls al 14% del total de la poblacin desplazada
en el departamento entre el 2004 y el 2006. En este municipio, el desplazamiento creci
en un 83% entre el 2004 y el 2006. En el 2004, la mayor intensidad del desplazamiento se
present en los meses de enero y de agosto. En enero, se presentaron cinco atentados contra
el oleoducto trasandino. Este hecho intensic los contactos armados en la zona y gener
tensin en la poblacin. Por su parte, en el mes de agosto, de acuerdo con el seguimiento
efectuado por la mesa de prevencin del Comit Departamental, fueron asesinadas 8 personas
y fueron desaparecidas tres ms, como consecuencia de una incursin de las Autodefensas
en la inspeccin de Guadalito67.
Los combates entre las FARC y las Autodefensas en las veredas La Esmeralda, La Grada
y Los ngeles, ocurridos en el mes de septiembre del 2005, generaron el mayor nmero de
poblacin desplazada en la regin, en ese ao. En medio de los combates perdieron la vida
tres personas de la comunidad, entre ellos dos menores de edad.
En el 2006, segn los datos del RUPD, salieron desplazadas de Valle del Guamuez (La
Hormiga) 2081 personas. Mayo fue el mes en el que se present, de manera ms intensa, el
desplazamiento. En ese mes, de conformidad con el seguimiento realizado por el ACNUR,
los habitantes de las veredas de Bella Vista, Unin y El Triunfo se desplazaron hacia la cabecera municipal de La Hormiga, registrndose 1040 personas desplazadas (208 hogares) 68.
El desplazamiento fue provocado por amenazas de un grupo armado no identicado, en el
marco de los procesos de erradicacin manual, adelantados por la Polica Nacional. Segn
la comunidad, la ocupacin de las viviendas por parte de los miembros de esa institucin
estatal fue tambin un causante de su desplazamiento por el temor de sufrir represalias por
parte de grupos armados.
Entre el 2004 y el 2006, cerca 3300 personas se desplazaron del municipio de Orito.
La mayor intensidad del desplazamiento se present en julio y en diciembre del 2005. En
ambos casos, dicha intensidad fue consecuencia del temor generado en la poblacin, por

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

los combates que de manera sostenida se registraron, en el primer caso, en la veredas El


Empalme, Santa Rosa, Jardines de Sucumbos y San Jos, y en el segundo caso, en la vereda
El Empalme, en la frontera con el departamento de Nario.

Zona Central y Valles Interandinos

69

Para efectos de este documento,


dentro de la regin del Sur del
Tolima estn siendo considerados
los municipios de Pez, en el
Cauca, Colombia, en el Huila,
y Ataco, Chaparral, Coyaima,
Cunday, Dolores, Icononzo,
Natagaima, Ortega, Planadas,
Prado, Rioblanco, Rovira, San
Antonio y Villarrica en el Tolima.

En esta zona se han registrado importantes cambios. En departamentos como Cundinamarca


y Antioquia, y en regiones como el Magdalena Medio, la magnitud del desplazamiento entre
el 2004 y el 2006 es signicativamente menor que la registrada entre el 2001 y el 2003. El
desplazamiento es disperso en la regin; no obstante, se pueden identicar tres regiones
como las de mayor concentracin de la expulsin en los ltimos tres aos: el sur del Tolima,
el norte de Caldas, el suroriente de Antioquia y el Magdalena Medio.
Regin del sur del Tolima69. Pese a que 14 municipios del departamento del Tolima
se encuentran dentro de los municipios que presentan la situacin ms crtica en materia
de desplazamiento, su situacin no es objeto de especial seguimiento y anlisis, dentro de
los permanentes debates que sobre el desplazamiento forzado se realizan en el pas. En la
regin del sur del Tolima, contrario a lo que puede ocurrir en el Catatumbo, en el Choc,
en Nario o en Arauca, no se realizan misiones de seguimiento ni de acompaamiento a las
comunidades. Ms all de las cifras, la situacin de esta regin es an menos visible que la
que se registra en otras zonas gravemente afectadas por el desplazamiento.
El desplazamiento es an ms disperso en esta regin que en el resto del pas, lo que
aumenta el grado de invisibilizacin de la problemtica. Mientras a nivel nacional, de
acuerdo con los datos del RUPD, entre el 2004 y el 2006 el 13% de los desplazamientos
se present de manera masiva, en los municipios del sur del Tolima solamente el 5% tuvo
esta condicin.
Como se evidencia en el grco 23, la regin sufre un impacto desproporcionado por el
desplazamiento. Mientras en esta zona habita el 0,76% de la poblacin del pas, de all sali
expulsado el 4,27% del total de la poblacin desplazada. Las variables que mayor concentracin registran son los contactos armados y los eventos con MAP, que se presentan en un
3,26% y 3,05%, respectivamente. La mayor concentracin de la actividad militar coincide
con la continuidad de la denominada Operacin Libertad, que luego de su ejecucin en
el departamento de Cundinamarca en el 2003, se concentr en esa rea del departamento
del Tolima.
Al igual que lo sealado en la zona sur, el desplazamiento de la poblacin se encuentra
asociado al temor que se genera entre los habitantes por la mayor actividad militar en la
zona, por el desarrollo de capturas masivas, por parte de las autoridades, y por el riesgo de
ser afectados por los ataques indiscriminados que realiza la guerrilla en contra de la poblacin, como estrategia para limitar la ofensiva de la Fuerza Pblica. Dentro de las acciones
indiscriminadas se evidencia en la regin la concentracin desproporcionada de eventos
con MAP (grco 23).
Durante el perodo revisado por este Balance, Planadas concentr el 12% del desplazamiento en la regin: 3211 personas se vieron obligadas a desplazarse. La mayor cantidad
de personas desplazadas se present en diciembre de 2004, cuando se registraron ataques
indiscriminados en la vereda Jordn. En los ataques con artefactos explosivos fue asesinado
105

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

un menor de 18 meses de nacido. Un ao despus, la alta intensidad de los desplazamientos


gener, a su vez, nuevos desplazamientos de este municipio. Estos se intensicaron en el mes
de enero de 2006, cuando se presentaron amenazas en contra de la poblacin en la zona la
vereda La Gaitana y se establecieron restricciones a la movilidad, por parte de las FARC,
a travs de la imposicin de un paro armado. El aumento en la intensidad de las acciones
militares se volvi a presentar en la segunda mitad del 2006. Entre julio y septiembre de ese
ao, ms de 100 personas se desplazaron cada mes del municipio.

Mapa 7
Regiones y municipios con situacin crtica de desplazamiento en la Zona Central y Valles Interandinos 2004-2006

Zona Central y Valles


Interandinos
Magdalena Medio y Sur de Bolvar
Oriente antioqueo y norte de Caldas
Sur del Tolima

106

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

Grco 23
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la regin del Sur de Tolima
2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Eventos de erradicacin
% Masacres
% Poblacin desplazada
% Municipios del pas
% Poblacin nacional
0,00 %

Sur del Tolima

0,50 %

1,00 %

1,50 %

2,00 %

2,50 %

3,00 %

3,50 %

4,00 %

4,50 %

%
Poblacin
nacional

%
Municipios
del pas

%
Poblacin
desplazada

%
Masacres

%
Eventos de
erradicacin

%
MAP

%
Contactos
armados

%
Acciones
armadas

%
Enfrentamientos

%
Nuevos
grupos

0,76 %

1,46 %

4,27 %

0,56 %

0,95 %

3,05 %

3,36 %

1,70 %

2,04 %

0,57 %

Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para la Paz, Polica Nacional, Revista Semana,
Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.

70

El municipio de Pez, ubicado en


el departamento del Cauca, fue
incluido dentro de la regin del
sur del Tolima por encontrarse
en la zona de influencia de
los municipios de Planadas y
Rioblanco, entre otros, ubicados
en el departamento del Tolima.

71

Once municipios del Magdalena


Medio se encuentran dentro
del conjunto de municipios que
presentan una situacin crtica,
en materia de desplazamiento
forzado. Estos son: Yond, en
Antioquia, Arenal, Barranco de
Loba, Cantagallo, Montecristo, San
Pablo, Santa Rosa, Simit y Tiquisio,
en Bolvar, Aguachica en el Cesar
y Barrancabermeja en Santander.
Pese a no corresponder, en
estricto sentido, a esta regin, se
ha adicionado por su vecindad el
municipio de El Bagre, ubicado en
el departamento de Antioquia.

Chaparral presenta un cuadro similar, con una concentracin del 11% del total de las
personas que fueron desplazadas en la regin. Las capturas masivas que se realizaron en el
municipio coinciden con los meses en los que se registraron altos niveles de desplazamiento
(febrero de 2004 mayor desplazamiento en ese ao y enero y mayo del 2006). El mayor
desplazamiento del 2005 se present en el mes de agosto, cuando fue asesinado el prroco
del corregimiento del Limn. La mayor concentracin del desplazamiento se present entre
mayo y septiembre del 2006. Cerca de 600 personas fueron desplazadas en esos meses, en
los que se intensicaron los combates entre la Fuerza Pblica y las FARC.
El mayor desplazamiento masivo de la regin ocurri en el mes de enero del 2006, en
el municipio de Pez, Cauca70, en donde se presentaron combates entre el Ejrcito y las
FARC, en el rea de los resguardos indgenas de Mosoco, Tlaga, Toez y Vitonc, hecho
que gener el desplazamiento de 1746 personas.
Regin del Magdalena Medio71. Esta regin se ha visto afectada de manera histrica
por el desplazamiento forzado. Los perodos ms crticos se vivieron a nales de los aos
noventa, cuando, tanto en la zona de la Serrana de San Lucas, como en el rea de inuencia
del municipio de Barrancabermeja, se vivi con mayor intensidad la disputa por el territorio
entre las Autodefensas y las guerrillas de las FARC y del ELN. De acuerdo con el Observatorio de Paz Integral del Magdalena Medio (OPI), el 63% de los municipios de la regin
107

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

72

vio disminuida en gran parte su poblacin rural, entre 1993 y 2005, como resultado de la
violencia que permanentemente ha afectado a esta regin72.
Pese a que, durante el perodo comprendido por este Balance, los municipios ms
afectados registraron una disminucin en las cifras de desplazamiento, si se compara lo
registrado entre el 2004 y el 2006 con lo ocurrido ente el 2001 y el 2003 (crecimiento
menor en un 32%), la regin se vio afectada por la disputa por el control de territorio,
registrada entre las Autodefensas y la guerrilla, por la concentracin de operaciones
militares en algunos de los municipios de esta zona e incluso por la reaccin de las FARC
frente a programas institucionales, como el de Familias guardabosques, y otras propuestas
de erradicacin manual de cultivos. El proceso de desmovilizacin de las Autodefensas
tambin impact la situacin de violencia y de desplazamiento en la regin. Esto se observa
tanto en la continuidad de las acciones de las autodefensas, como en el incremento de las
amenazas en contra de lderes de la poblacin como fue el caso de Barrancabermeja y
la avanzada de las FARC para recuperar territorios que se encontraban bajo el control de
esas organizaciones (grco 24).

Dvila Benavides, Nilson.


Desplazamiento forzado en el
Magdalena Medio 2005 2006.
Un problema que crece frente a
una respuesta estatal insuciente.
Observatorio de Paz Integral del
Magdalena Medio ACNUR.
Barrancabermeja, marzo de 2007.
En: http//www.opi.org.co/docs/
desplazameintoMM2006.pdf.

Grco 24
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en la regin del
Magdalena Medio 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Eventos de erradicacin
% Masacres
% Poblacin desplazada
% Municipios del pas
% Poblacin nacional
0,00 %

Magdalena medio

%
Poblacin
nacional
1,09 %

0,50 %
%
Municipios
del pas
1,09 %

1,00 %
%
Poblacin
desplazada
4,19 %

1,50 %
%
Masacres
1,41 %

2,00 %
%
Eventos de
erradicacin
1,74 %

2,50 %
%
MAP
2,18 %

3,00 %
%
Contactos
armados
2,40 %

3,50 %
%
Acciones
armadas
0,93 %

4,00 %

%
Enfrentamientos
2,04 %

4,50 %
%
Nuevos
grupos
2,04 %

Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para la Paz, Polica
Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.
108

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

San Pablo fue el municipio que ms poblacin expuls durante el perodo comprendido
por este Balance. Cerca de 3.000 personas huyeron de este municipio, como consecuencia
de las presiones de las que han sido objeto por parte de los grupos armados.
Los paramilitares han ensayado medidas de control ms fuertes sobre el abastecimiento
de alimentos, acceso a servicios pblicos y sociales (agua potable, educacin, salud) y
el libre desplazamiento [...]; adems han intentado connar a la poblacin en algunos
corregimientos donde hacen presencia militar (Caabrava, Pozo Azul) para protegerse
de los ataques de la guerrilla [...]. Mientras tanto las FARC y el ELN han prohibido a
los habitantes participar en programas gubernamentales como Familias Guardabosques
[...]. Estas prohibiciones han ocasionado vctimas por asesinato y desplazamiento en
algunos lugares de San Pablo73.

De acuerdo con la informacin del OPI, el desplazamiento de la zona rural del municipio obedeci, entre otras razones, a las siguientes:
1) Las operaciones militares prolongadas y sostenidas que se han desarrollado en
la zona rural del municipio [...]; 2) la persistente presin de los actores armados
ilegales por el control del territorio; 3) los procesos de desmovilizacin de los grupos
paramilitares, ya sea porque las comunidades no depositan conanza en el proceso
o por la zozobra y temor a una retaliacin de las guerrillas, en aquellas zonas que
fueron del control de los paramilitares; 4) a las fumigaciones tambin se les atribuye
una signicativa cuota de desplazamiento74.

73

Gutirrez Lemus, Omar.


Desplazamiento forzoso y
tenencia de la tierra en San Pablo
sur de Bolvar. En: http://www.
opi.org.co/docs/SPablo_Tierras.
pdf .

74

Dvila Benavides, Nilson. Op. cit.

75

Ramrez Parra, Patricia.


Ciudadana y poblacin en
situacin de desplazamiento
interno forzados en el Magdalena
Medio. Barrancabermeja, 2006.

76

Ramrez Parra, Patricia.


Observatorio de Paz Integral
para la Regin del Magdalena
Medio. Desplazamiento interno
forzado en el Magdalena Medio
en el primer semestre de 2005.
Barrancabermeja, 2005.

En diciembre de 2003 se present un fuerte desplazamiento que se extendi hasta el


mes de febrero de 2004, como consecuencia de un ataque de la guerrilla a un campamento
de las Autodefensas en la zona de Pozo Azul. Ms de 480 personas se desplazaron en
esos tres meses. Los problemas de gobernabilidad local, ocurridos con posterioridad al
asesinato de un comerciante, en febrero del 2005, y que generaron el cambio del personal
de la Polica del municipio, incrementaron la tensin local en el primer semestre de ese
ao. En abril de 2005, una menor de 19 meses muri en medio de enfrentamientos entre
las Autodefensas y la guerrilla.
En mayo de 2005, el temor generado por los combates entre el Ejercito y las FARC, en
Cerro Azul y Alto San Juan, provoc desplazamientos masivos de poblacin. De acuerdo
con el seguimiento efectuado en terreno por el ACNUR, 43 familias se desplazaron de
la zona alta de San Pablo, como consecuencia de esos enfrentamientos. Posteriormente,
ms familias se desplazaron de manera individual, como consecuencia de la escasez de
alimentos, originada por los controles establecidos por las autoridades, los cuales afectaron
a comunidades en Alto San Juan y Cao de Oro75. Luego de una emboscada de las FARC
a una patrulla de la Fuerza Pblica, se desplazaron 28 familias de la vereda Cao Hondo76.
Entre mayo de 2005 y enero de 2006, 2300 personas se desplazaron en el municipio.
Barrancabermeja concentr el 16% del total de la poblacin desplazada de estos
municipios. Tanto en su rea urbana como en la rural se presentaron hechos que originaron el desplazamiento de la poblacin. De acuerdo con denuncias de la Defensora del
Pueblo, durante el 2005 se registraron altos niveles de homicidio. Segn esas denuncias,
40 personas fueron asesinadas en los primeros 4 meses de ese ao y 20 ms fueron desaparecidas. De acuerdo con las cifras de expulsin del RUPD, 642 personas se desplazaron
109

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

77

Entre esos casos se encuentra el


secuestro de Ins Pea en enero
de 2004 y el homicidio de Yamile
Agudelo en enero de 2006.

78

Ramrez Parra, Patricia. Ciudadana


y poblacin en situacin de
desplazamiento interno forzado
en el Magdalena Medio. OPI
ACNUR. En: http:// www.opi.org.
co/docs/Desplazamiento_interno.
pdf .

79

Ibd.

80

Ramrez Parra, Patricia.


Observatorio de Paz Integral
para la Regin del Magdalena
Medio. Desplazamiento interno
forzado en el Magdalena Medio
en el primer semestre de 2005.
Barrancabermeja, 2005.

81

En relacin con el Oriente


antioqueo, en este captulo
estn siendo considerados los
municipios de la subregin
del pramo, de acuerdo con la
subregionalizacin, para efecto
de estudios, propuesta por la
Conferencia Episcopal Colombiana,
en el estudio que elabor sobre
el desplazamiento forzado en
Antioquia. Desplazamiento
forzado en Antioquia, vol. 6,
mayo de 2001.

82

En esta regin estn siendo


considerados, por el especial
impacto del desplazamiento, los
siguientes municipios: Argelia,
Cocorn, Granada, Nario, San
Carlos, San Francisco, San Luis, San
Rafael y Sonsn, en Antioquia, y
Pensilvania y Saman en Caldas.

83

xodo en San Rafael. El


Colombiano. 28 de enero de 1988,
p. 4d. Citado por Conferencia
Episcopal Colombiana.
Desplazamiento forzado en
Antioquia, vol. 6, p. 17, mayo de
2001.

84

Vicepresidencia de la Repblica.
Observatorio del Programa
Presidencial de Derechos
Humanos. Dinmica reciente
de la confrontacin armada en
Caldas, p. 13.

110

desde Barrancabermeja, entre enero y mayo de 2005. En este puerto sobre el Ro Magdalena fue una constante, tanto el ataque contra organizaciones comunitarias y de derechos
humanos, como las amenazas y el asesinato en contra de lderes de la Organizacin
Femenina Popular (OFP)77. La situacin de violencia registrada en el 2005 hizo que el
desplazamiento se incrementara en un 44% con respecto a lo registrado en el 2004.
De conformidad con el seguimiento efectuado por el OPI, el corregimiento de Cinaga
del Opn se encuentra en una grave situacin de riesgo, al extremo de haber sido objeto
de alerta temprana por parte del CIAT. Sin embargo, esta alerta no logr contrarrestar
que durante enero y junio de 2005 las zonas de mayor expulsin en Barrancabermeja,
fueron precisamente, las veredas Los eques, La Florida y la Colorada78, pertenecientes
a ese corregimiento. Adems, en octubre de 2005 la comunidad de Cinaga del Opn,
denunci ante la Misin de Apoyo al Proceso de Paz de la OEA los atropellos cometidos
por los paramilitares en dicha regin79.
Otros municipios de esta regin tambin sufrieron con intensidad el problema del
desplazamiento. Uno de estos es Cantagallo, de donde huyeron ms de 1500 personas
por la violencia. Este municipio fue uno de los que registr desplazamientos como consecuencia de las amenazas efectuadas por la guerrilla en contra de la poblacin vinculada a
programas de erradicacin manual de cultivos. En particular, la vereda Santo Domingo, en
junio de 2005, registr desplazamientos como consecuencia de las referidas amenazas80.
Similar situacin afect a la poblacin de Barranco de Loba, de la cual se desplazaron
en el mes de febrero de 2006 697 personas por esa causa, siendo este el mayor desplazamiento masivo registrado en la regin entre el 2004 y el 2006.
Regin del Oriente Antioqueo81 y del norte de Caldas82. Entre el 2004 y 2006 se
present una estrecha relacin entre la dinmica del conicto y la del desplazamiento en
estas dos regiones. Pese a que, desde nales de los ochentas, el oriente de Antioquia ha
sido una de las principales regiones expulsoras de poblacin desplazada83, la incursin
de las Autodefensas en esta zona, en la segunda mitad de la dcada de los noventa, y el
crecimiento de los cultivos de hoja de coca a nales de esa dcada, incrementaron los
niveles de violencia y de desplazamiento en la regin.
Por su parte, el norte de Caldas se vio afectado desde el 2000 por la disputa entre
las Autodefensas y la guerrilla, confrontacin que, como lo seala el Observatorio de
Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la Repblica, se ha escenicado en la
zona montaosa de esta ltima regin84, y se ha visto reejada en el incremento del
desplazamiento desde el ao 2002. De acuerdo con la Vicepresidencia de la Repblica,
es a nales de los noventa que en los municipios de Pensilvania y Saman empezaron
a desarrollarse cultivos de coca, hecho que hace parte de los detonantes de la disputa
territorial entre las FARC y las Autodefensas. Con la disputa por el control del territorio,
se incrementaron tambin los casos de accidentes con MAP, presentndose 86 en Saman
y 16 ms en Pensilvania.
El municipio que registr la situacin humanitaria ms crtica, durante el perodo
de estudio de este Balance, fue el municipio de Saman, el cual concentr el 31% del
desplazamiento entre el 2004 y el 2006. En esos tres aos, 11.268 personas se vieron
obligadas a desplazarse como consecuencia del conicto.

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

85

De acuerdo con el informe de la


Sala de Situacin Humanitaria
de OCHA se present el
desplazamiento de por lo menos
5000 campesinos, en su mayora
habitantes de corregimientos de
Pensilvania y Saman, a los cascos
de los municipios de Saman y de
Florencia (sic). Los desplazamiento
se presentaron como consecuencia
del inicio de fumigaciones para
erradicar la coca, especialmente en
la zona del oriente, en lmites con
el departamento de Antioquia.
OCHA, Sala de Situacin
Humanitaria. Informe de abril del
2005.

86

OCHA. Situacin de
desplazamiento en Antioquia y
Caldas. 10 de agosto de 2006.

87

Ibd.

88

OCHA, Sala de Situacin


Humanitaria. Informe enero/
febrero 2006, vol. 5 n 2. En: http://
www.colombiassh.org/temp/
informes.php, p.5.

Los hechos ms graves en materia de desplazamiento se presentaron en abril de


2004, abril de 2005 y noviembre de ese mismo ao. En el primer caso, la masacre de
6 campesinos y los combates en la regin del corregimiento de Florencia, originaron
el desplazamiento de ms de 600 personas. En abril de 2005 se present el desplazamiento masivo de mayores proporciones (6214 personas, de acuerdo con el registro
del RUPD). De acuerdo con la Sala de Situacin Humanitaria (SSH) de OCHA, este
desplazamiento estuvo asociado al inicio de las operaciones de fumigacin, tanto en el
oriente de Antioquia como en esta zona del norte de Caldas85. En noviembre de 2005
una amenaza de las FARC produjo el desplazamiento de cerca de 2200 personas de las
veredas del corregimiento Encimadas, en el marco de enfrentamientos entre las FARC
y las Autodefensas86.
De acuerdo con el seguimiento efectuado por la SSH, en el mes de julio de 2006 se
present un nuevo desplazamiento de 1126 personas en el corregimiento de Florencia.
Este desplazamiento no se encuentra en los registros del RUPD. En esa ocasin, de
acuerdo con el citado informe de la SSH, los hechos que habran motivado el desplazamiento estaran relacionados con maltratos por parte del Ejrcito, la muerte de tres
campesinos atribuida por las comunidades desplazadas a la Fuerza Pblica y la presin
de las FARC para que sean suspendidas las fumigaciones de los cultivos ilcitos87.
En este mismo perodo huyeron por la violencia 4843 personas del municipio de
Argelia, en el departamento de Antioquia, siendo este el segundo municipio en cifras
de expulsin de la regin. En un solo mes se concentr el 46% de este desplazamiento,
cuando de acuerdo con el RUPD 2221 personas se vieron forzadas a desplazarse como
consecuencia de los combates y del bloqueo que venan soportando en la regin. Al igual
que en el caso de Saman, en agosto del 2006, cuando se present el desplazamiento de
al menos 985 personas, fueron la presiones ejercidas por la guerrilla, como respuesta a
las operaciones de fumigacin de cultivos ilcitos, las que propiciaron el desplazamiento
masivo de la poblacin.
De acuerdo con los reportes del SAT de la Defensora del Pueblo, citados por la
SSH:
esta regin del pas se encuentra en riesgo a causa del incremento e intensicacin
de acciones armadas y prcticas de control territorial sobre las zonas rurales, por parte
de la guerrilla. En este marco, el grupo armado ha recurrido al uso de minas y otros
remanentes explosivos de guerra en caminos, trochas veredales, bocatomas de agua y
bienes civiles (casas y escuelas); al bloqueo del transporte intermunicipal e interveredal,
a la restriccin a la circulacin de personas, bienes e insumos indispensables para
la supervivencia de la poblacin civil; la obstaculizacin del trabajo de las misiones
humanitarias; a las intimidaciones y amenazas contra la poblacin rural. [...] Reportan
adems que es de prever en este contexto, la agudizacin de la crisis humanitaria de
los habitantes en municipios como Argelia, debido a los fenmenos desplazamientoretorno-desplazamiento o de desplazamiento-retorno-connamiento, a los que est
sometida la poblacin por parte de los actores armados88.

Al igual que lo ocurrido en Argelia, el municipio de Nario, en Antioquia, se vio

111

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

fuertemente afectado en agosto de 2006 por las presiones ejercidas por las FARC para
impedir el desarrollo de operaciones de fumigacin en la zona. En esa ocasin, de acuerdo
con las cifras del RUPD, se registr el desplazamiento de 1202 personas. Entre el 2004
y el 2006, en Nario fueron expulsadas 3280 personas, siendo la situacin ms grave la
registrada en agosto de 2006.
En el municipio de San Carlos fueron expulsadas 2600 personas entre el 2004 y el
2006. De igual manera, han sido atacadas las comunidades retornadas. As ocurri en
julio de 2004, en la zona de Jordn de este municipio, cuando fueron asesinados ocho
campesinos. Como consecuencia de ello, entre julio y septiembre de ese ao cerca de
700 personas huyeron de este municipio. Estos hechos se vieron agudizados por las
restricciones a la movilidad, impuestas por la guerrilla en la zona, tanto en ste como en
otros de los municipios del Oriente Antioqueo.

Grco 25
ndice de concentracin de variables asociadas al desplazamiento en el Sur Oriente de
Antioquia y el Norte de Caldas 2004-2006
% Nuevos grupos
% Enfrentamientos
% Acciones armadas
% Contactos armados
% MAP
% Eventos de erradicacin
% Masacres
% Poblacin desplazada
% Municipios del pas
% Poblacin nacional
0,00 %

2,00 %

4,00 %

6,00 %

%
%
%
%
%
Poblacin Municipios Poblacin Masacres Eventos de
nacional del pas desplazada
erradicacin
Sur oriente de Antioquia 0,42 %
y norte de Caldas

1,00 %

5,97 %

5,65 %

2,52 %

8,00 %
%
MAP
13,18 %

10,00 %

12,00 %

14,00 %

%
%
%
%
Contactos Acciones Enfrentamientos Nuevos
armados armadas
grupos
7,21 %

2,31 %

4,08 %

1.14 %

Fuente: Accin Social, DANE, Indepaz, MAPP - OEA, Ministerio de Defensa Nacional, Ocina del Alto Comisionado para
la Paz, Polica Nacional, Revista Semana, Vicepresidencia de la Repblica. Clculos ACNUR.

112

capitulo 1
DINMICA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
2004-2006

Como se observa en el grco 25 hay un impacto desproporcionado sobre todas las


variables que para efectos de este seguimiento se han asociado al desplazamiento. Las
acciones de los grupos armados al margen de la ley han sido dirigidas principalmente en
contra la poblacin civil. Mientras el nivel de concentracin de las acciones armadas es del
2,31%, los niveles de concentracin de masacres y de incidentes con MAP son del 5,65%
y del 13,18%, respectivamente.
Este regin, cuyos municipios corresponden al 1% del total de los municipios del
pas, fue el escenario del 7,21% de los contactos armados efectuados por iniciativa de las
autoridades y del 2,52% de los eventos de erradicacin. Como se seal, varios de los
principales eventos de desplazamiento forzado de la poblacin tuvieron relacin con la
presin de las FARC para evitar la continuidad de las operaciones de erradicacin que se
desarrollaban en la regin.

113

2
Evolucin de la poltica
pblica de atencin a la
poblacin desplazada
por la violencia

115

Contenido
121

Aportes de la Sentencia T-025 y de la jurisprudencia de la


Corte Constitucional a la construccin de polticas pblicas

128

Enfoque de la poltica de atencin a la poblacin desplazada


por la violencia

141

Proteccin de los derechos de las personas desplazadas en


su calidad de vctimas del delito de desplazamiento forzado

141

Impunidad en la sancin del delito de desplazamiento

145

La reparacin de los derechos de la poblacin desplazada por


la violencia

151

Proteccin y restitucin de la tierra abandonada o de la que


fue despojada la poblacin desplazada

168

En la portadilla anterior:

Durante el trayecto (Fragmento)


De la serie Transitivo, 2006
leo sobre tela
140 x 120 cms.
Claudia Garca O.

Ejercicio del derecho a la participacin efectiva por parte de


la poblacin desplazada

capitulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

ACNUR. Balance de la poltica pblica


de prevencin, proteccin y atencin
al desplazamiento interno forzado en
Colombia agosto 2002 - agosto 2004.
Bogot, diciembre 2004, p. 53

El perodo de anlisis de este Balance, 20042007, coincide con la etapa de mayor desarrollo de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada. Este desarrollo ha estado
enmarcado en el cumplimiento de la Sentencia T-025, fallo en el que la Corte Constitucional
(la Corte) declar la existencia de un estado de cosas inconstitucional (ECI), en relacin con
la respuesta estatal al desplazamiento interno forzado.
El seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 ha sido tan intenso que no ha
dado espacio para reexionar acerca del signicado del conjunto de principios, conceptos
y herramientas que han sido producidos, muchos de los cuales trascienden a la sentencia
misma e incluso a la poltica de atencin a la poblacin desplazada.
Para el anlisis de polticas pblicas el fondo del debate se encuentra en la tensin
que se genera en torno a la posibilidad de incorporar, en el ciclo de la poltica pblica, el
enfoque de derechos como modelo de aproximacin al diseo, la ejecucin y la evaluacin
de las mismas.
Desde un enfoque de derechos, la poltica pblica debe ser entendida como un instrumento para la realizacin de los derechos de la poblacin internamente desplazada, que
constituyen el correlato de las obligaciones del Estado1. En trminos prcticos, el enfoque
de derechos lo que propone es que en la poltica pblica se reconozca el contenido de las
obligaciones del Estado.
Tradicionalmente, el debate se vea limitado, de una parte, a la enunciacin normativa del deber ser y a la presentacin tcnica de la imposibilidad de su alcance, dadas las
limitaciones impuestas por las restricciones en recursos, y de otra parte, a la exposicin del
poder ser, sin encontrar vas comunes de solucin a estas dos posturas.
Lo que se ha venido presentando con posterioridad a la Sentencia T-025 es el encuentro
de salidas entre estas dos aproximaciones, que estn obligadas a coexistir. Los encargados
de hacer las polticas tienen que conocer sus posibilidades de accin. Lo cual implica tener
claridad sobre la dotacin de recursos existentes y sobre sus posibilidades de expansin.
Pero al mismo tiempo, deben reconocer los objetivos superiores de su intervencin. Esto
implica tener claridad sobre los valores y principios que ordenan su actuacin, sus obligaciones frente a determinada situacin y las restricciones que el propio deber ser tambin
les impone por ejemplo, el mnimo de proteccin de los derechos, que an en un escenario
de escasez no puede ser desconocido.
117

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Para evitar llegar a este escenario, la


Corte ha abordado de manera distinta
el seguimiento al cumplimiento de la
Sentencia T025, si se compara con
el seguimiento que le ha efectuado
a otras declaraciones de ECI que ha
realizado en el pasado.
El propsito de lograr el mayor
impacto posible con la declaracin
del ECI se evidenci, por ejemplo,
con la incorporacin de un criterio
de responsabilidad individual en los
autos 176, 177 y 178 de 2005 y con la
remisin de las solicitudes de apertura
de un incidente de desacato, que
fueron presentadas ante la Corte y que
fueron remitidas por esta corporacin,
mediante los autos 333, 334 y 335 de
2006, a uno de los jueces que conoci
en primera instancia uno de los expedientes de tutela que fue acumulado
en la Sentencia T025.

Aunque la intervencin del Congreso


de la Repblica ha sido contradictoria,
si se tiene en cuenta que, por un lado,
ha promovido medidas legales que
podran ser lesivas para los intereses
de la poblacin desplazada, por otro
lado present y discuti el proyecto de
ley en el que se declara el 2007 como
el ao de los derechos de la poblacin
desplazada y ha convocado a debates
sobre la respuesta ofrecida al problema del desplazamiento. Estos hechos
hacen que el Congreso de la Repblica
tambin pueda ser tenido en cuenta
como un promotor de la efectividad
de la poltica de atencin y proteccin
a la poblacin desplazada.
118

En otras palabras, la escasez en la dotacin de recursos lo que establece es el reto de


priorizar con el propsito de maximizar el disfrute de los derechos de la poblacin. La
eciencia en el uso de los recursos es un criterio bsico pero subordinado a la ecacia en el
avance gradual hacia la realizacin de los derechos.
La declaracin del ECI y la ruta de superacin que desde el principio plante la Corte,
ofrecen lineamientos concretos a los encargados de hacer las polticas para conciliar el
problema de la escasez con el cumplimiento de las obligaciones del Estado.
Estos lineamientos promueven la efectividad de las polticas pblicas, pero no de cualquier poltica, sino de una que se ajuste a un orden de valores constitucionalmente aceptable.
Esa efectividad es el reto que asumen las autoridades con el propsito de superar el ECI.
Un eventual fracaso de ese propsito sera el peor de los escenarios posibles: uno en el cual,
luego de la intervencin de todas las autoridades estatales, incluido el mximo tribunal
constitucional, no se logra la efectividad de la respuesta estatal2.
En la discusin sobre la poltica de atencin a la poblacin desplazada se ha dado un
debate permanente acerca del signicado y alcance del enfoque de derechos como eje articulador de la poltica, hecho que ha permitido identicar las resistencias y los problemas
prcticos de aplicacin de este enfoque. El lenguaje de la eciencia ha venido siendo enriquecido con las discusiones acerca del contenido de las obligaciones del Estado y con la
construccin de mecanismos de evaluacin a partir de criterios como el de goce efectivo de
los derechos (GED) de la poblacin desplazada.
La interaccin entre el ejecutivo, la Corte Constitucional y los rganos de control ha
sido una caracterstica de este perodo. Si bien siempre se ha dado colaboracin entre estas
instancias, el proceso de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 ha propiciado
un intercambio ms uido y una mayor integracin entre estas instituciones.
Numerosos rganos del Estado se han integrado desde sus competencias a la respuesta
a favor de la poblacin desplazada. La poblacin ha contado con ms espacios de participacin y algunas de sus ms visibles organizaciones han ganado el reconocimiento como
actores en la superacin del problema que los aqueja.
Para el ciclo de polticas pblicas, el mayor compromiso de otros rganos del Estado tiene
una signicativa relevancia. Hace que el Estado en su conjunto se comprometa con la efectividad
en la respuesta. En el extremo, por ejemplo, la ausencia de una respuesta efectiva no slo evidenciara los problemas en la gestin desde el ejecutivo, sino el dbil impacto de la labor conada
por la Constitucin a otros rganos del Estado. En este orden de ideas, la actuacin simultnea
del ejecutivo y de los rganos legislativo3, judicial de control, propicia una respuesta que:
a. otorga al problema del desplazamiento un orden principal en la agenda de poltica pblica,
en la medida en que, adems de visibilizar las necesidades de respuesta, promueve a travs
de sus requerimientos rdenes judiciales, solicitudes de informacin, presentacin
de informes, etc la permanente accin institucional;
b. se ajusta teniendo como referente los valores constitucionales y los nes del Estado
colombiano;
c. se corrige permanentemente dado que hay procedimientos para identicar vacos y
problemas en la gestin de la respuesta;
d. supera la visin formal de la poltica, segn la cual, en su formulacin se cumple el ciclo
de la misma. Es decir, se trata de una respuesta que busca ajustarse a los criterios de
seriedad y coherencia plasmados en la jurisprudencia constitucional.

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

Corte Constitucional (CC). Auto 176


de 2005 de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T025 de
2004.

Pese a los avances que se han logrado en la consolidacin del enfoque de derechos, el
lenguaje de los derechos contina siendo extrao para los encargados de hacer las polticas.
La poltica sigue siendo concebida como un n en s mismo y no como un medio para la
realizacin de los derechos de las personas, constituyendo sta el n esencial del Estado.
Los encargados de hacer las polticas maniestan sus temores frente a las restricciones
que impone la dotacin de recursos; la necesidad de atender simultneamente diferentes
sectores de poblacin y en distintos mbitos; la importancia de lograr equidad frente a
otros sectores de poblacin y de la magnitud de la accin armativa a favor de la poblacin
desplazada. De igual manera, son recurrentes sus preocupaciones frente al impacto que en
trminos de gobernabilidad puedan generar las expectativas creadas por el reconocimiento
de los derechos dentro de la formulacin de programas y proyectos.
Estas preocupaciones no necesariamente aoran en la discusin de cualquier poltica
pblica o no necesariamente han salido a ote en los debates de formulacin de programas
en benecio de otros sectores de poblacin, como pueden ser, por ejemplo, los programas
de atencin a la poblacin desmovilizada.
Tener a la poltica pblica como un medio genera que los retos tradicionalmente reconocidos en los debates de polticas sean vistos de una manera distinta. Esta manera de asumir
la poltica pblica trae consigo un conjunto de valores que, como punto de partida, permitiran identicar qu tipo de acciones y programas del Estado contribuyen efectivamente a
la materializacin de los derechos de la poblacin y cules resultan inocuos.
El enfoque de derechos reconoce las restricciones impuestas por la dotacin de recursos.
Frente a ellas establece la obligacin de buscar alternativas para ampliar en el mediano plazo
las fronteras existentes y propone rdenes de priorizacin de las acciones del Estado, en los
que los intereses de los sectores de poblacin con ms necesidades y menos capacidades
de representacin en el debate democrtico se vean protegidos.
El enfoque de derechos reconoce la necesidad de atender las demandas provenientes
de toda la poblacin, razn por la cual invita a evaluar el impacto de las acciones sobre la
situacin de otros sectores no beneciados por las polticas o afectados directa o indirectamente por ellas. De all que, en trminos de nanciamiento de la poltica de atencin a las
personas en situacin de desplazamiento, se haya precisado que la atencin a esta poblacin
no puede signicar la desatencin de otros grupos poblacionales que enfrentan condiciones
similares de vulnerabilidad4.
En la medida que este enfoque reconoce tanto las restricciones como las mltiples
demandas, reconoce tambin el carcter gradual y el avance progresivo de las respuestas.
Lo que no acepta es el aplazamiento indenido ni el retroceso deliberado en las respuestas
institucionales.
En el debate de polticas pblicas continan emergiendo los dilemas tradicionales que han
estado presentes desde la discusin de la Ley 387, tales como la magnitud de la accin armativa
y lo que sta pueda implicar en trminos de generacin de incentivos perversos, que lleven a la
aceleracin del proceso migratorio hacia las ciudades o por los problemas de riesgo moral que
llevan a los no desplazados a presentarse como tales para obtener los benecios estatales. Sin
embargo, adems del planteamiento del dilema, las autoridades no han presentado alternativas
para superar los posibles impactos no deseados en la aplicacin de la poltica.
En relacin con el grado de especicidad que debe otorgarse a la atencin a la poblacin
desplazada, las autoridades continan mostrando su preferencia por medidas en las que los
119

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

niveles de especicidad sean los menores posibles. Con este mecanismo buscan i) prevenir
los efectos perversos de las medidas, ii) alcanzar mayores economas a escala, iii) propiciar
la mayor integracin posible entre poblacin desplazada y no desplazada y iv) facilitar la
operatividad de las polticas.
Los programas estatales estn buscando propiciar las mejores condiciones para el logro
de soluciones duraderas, que permitan superar la situacin de desplazamiento. Por eso,
buscan integrar la respuesta en las diferentes fases de atencin e incorporar de manera masiva
a la poblacin desplazada dentro de la oferta existente de servicios sociales del Estado. Sin
embargo, el nfasis de la visin gubernamental es la atencin a la vulnerabilidad en la que
se encuentran las personas desplazadas, dando tan slo un incipiente reconocimiento a su
condicin de vctimas del conicto y del delito de desplazamiento forzado.
En sntesis, en materia de anlisis de polticas pblicas, la riqueza del proceso que se ha
venido registrando en Colombia parece refundirse en medio de los ritmos acelerados que
ha impuesto la necesidad de mostrar los resultados obtenidos mediante la respuesta que
el Gobierno ha venido ofreciendo a la poblacin desplazada por la violencia, y del debate
judicial acerca del grado de avance en el proceso de superacin del ECI. Con esto se est
corriendo el riesgo de desaprovechar el conjunto de principios, conceptos e instrumentos
que durante estos tres aos se ha ido construyendo.

120

capitulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

APORTES DE LA SENTENCIA T-025 Y DE LA JURISPRUDENCIA


DE LA CORTE CONSTITUCIONAL A LA CONSTRUCCIN
DE POLTICAS PBLICAS
En el intento de lograr la efectividad de los derechos de la poblacin a travs las polticas
pblicas, la Corte ha sealado un conjunto de lineamientos o de directrices bsicas, que
puede ser aplicados a sta o a cualquier otra poltica pblica.
Por su claridad y sencillez, estas directrices constituyen una hoja de ruta que est
llamada a ser empleada por los encargados de la formulacin y ejecucin de polticas y, en
particular, para dar aplicacin prctica a principios como el de progresividad, o para determinar cmo se puede medir el mayor esfuerzo con el mximo de recursos disponibles
previsto en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos Sociales y Culturales y en otros
instrumentos internacionales que consagran este tipo de derechos.
Principio de coherencia. El punto de partida de una respuesta efectiva, est en la solidez
de la poltica pblica, a la cual se le exige que sea coherente:
La coherencia apunta a que exista concordancia entre, de un lado, lo que promete
el Estado y, de otro lado, los recursos econmicos y la capacidad institucional para
cumplir lo prometido, mxime si las promesas se han transformado en normas jurdicas.
La coherencia exige que si el Estado crea un derecho prestacional especco por va
de una ley, prevea que debe contar con los recursos para garantizar su goce efectivo
y con la capacidad institucional para atender la demanda de servicios generada por la
creacin de ese derecho especco.5

CC. Sentencia T025 de 2004, numeral


8.3.1.

Esta visin inicial y parcial del desarrollo del principio de coherencia fue
tomada por el ACNUR en el balance
de polticas pblicas 2002 2004. Ver:
ACNUR. Balance de la poltica pblica
agosto 2002 agosto 2004, p. 87.

Este concepto fue expuesto por el


Magistrado Manuel Jos Cepeda
en el evento de presentacin de la
Comisin de Seguimiento, realizado
en la Universidad de los Andes el 17
de noviembre de 2005.

CC. Sentencia T025 de 2004. Ordinal


segundo, literal a.i de la parte resolutiva.

CC. Auto 218 de 2006, parte 2, numeral 2.1.

10

CC. Auto 177 de 2005, numeral 18 i)


y ii).

11

CC. Auto 218 de 2006, parte 2, numeral 5.3.2.

Sin embargo, esta coherencia va ms all de la relacin entre el contenido de la poltica


y los recursos que se asignan para alcanzar los objetivos de la misma6. Desde el enfoque
de derechos, lo que se espera de una poltica es que la solucin dada a travs de ella,
frente a un determinado problema, garantice la correspondencia entre nes, medios y
mecanismos, en donde los nes estaran determinados por el conjunto de las obligaciones
del estado y su correspondiente correlato de derechos , los medios por el contenido
de la poltica a travs de la cual se pretende alcanzar los nes, y los mecanismos por las
condiciones materiales que se establecen para que las polticas medio logren los
objetivos propuestos7.
Conocimiento mnimo del problema. La respuesta a un problema que pretende ser
atendido por el Estado requiere un conocimiento detallado del mismo, en particular, en
relacin con el contenido de las obligaciones de las autoridades y las competencias institucionales para atenderlo, y frente al nmero de personas afectadas, sus caractersticas y el
tipo de afectacin que se est generando sobre sus derechos8. Si no se conoce la situacin
la poltica pblica [...] se encuentra formulada sobre presupuestos que no corresponden
a la dimensin real del problema que se pretende atender9.
El conocimiento del problema implica, al mismo tiempo, el conocimiento claro del
entorno en el cual el mismo va a ser solucionado. Por eso, es necesario conocer el mbito
local. Hay en consecuencia que contar con un conocimiento mnimo comn de todos los
municipios en donde el problema se maniesta10. Si no se cumple con este requisito, se
corre el riesgo de que se desconozcan las variaciones y especicidades regionales del
problema, que tiene caractersticas regionales e incluso locales11.
121

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Mximo de recursos disponibles y avance progresivo. Este conocimiento es el requisito


indispensable para calcular la magnitud del esfuerzo nanciero que deben efectuar las autoridades para garantizar la atencin a la poblacin12. Los clculos correspondientes deben
ajustarse a los cambios que se presenten en la dinmica del problema y a las modicaciones
en los costos unitarios de la atencin13.
Costo de los derechos. Esta estimacin se debe efectuar en relacin con todas las
acciones del Estado involucradas en la respuesta encaminada a proteger todos los derechos,
no slo los derechos econmicos y sociales, porque

12

CC. Sentencia T025 de 2004, numeral


10.1.1.

13

De acuerdo con lo indicado por la


Corte, el ejercicio de estimacin
requiere ajustes permanentes, que
incluyan, entre otros, las personas
atendidas, los nuevos registrados, y
eventuales cambios en los costos de
la prestacin de los servicios y en las
obligaciones legales y constitucionales
con los desplazados. Ver: CC. Auto
176 de 2005, numerales 5 y 8.4.1 ii)

14

CC. Sentencia T025 de 2004, numeral


8.1.

15

Ibd., numeral 10.1.1.

16

Ibid.

17

De acuerdo con el numeral 8.3 del


Auto 176 de 2005 debe haber una
descripcin explcita de la prioridad
asignada por cada organismo a la atencin de la poblacin desplazada.

18

En los procesos de priorizacin en la


asignacin de recursos debe asegurarse a todos los desplazados el goce
efectivo de sus derechos [mnimo de
proteccin] sealados en el apartado
9 [de la Sentencia T025]. Ver: CC.
Sentencia T025, numeral 10.1.1.

19

Para la Corte el ritmo mediante el


cual se avanzar hasta cumplir los
objetivos jados, habr de ser razonable, pero sostenido y progresivo, y as
constar en el cronograma pblico. A
su vez, la razonabilidad mencionada,
depender de las limitaciones scales
y macroeconmicas, pero tambin,
de la prelacin constitucional que
tiene el gasto destinado la poblacin
desplazada dentro del gasto pblico
social. Ver: CC. Auto 176 de 2005,
numeral 8.4.1. ii).

20

CC. Auto 176 de 2005, numeral 8.2.

21

Ibd.

122

en determinadas circunstancias el goce efectivo del derecho a la vida en condiciones


de dignidad y de otras libertades bsicas puede depender de acciones positivas de las
autoridades para garantizar la dimensin prestacional de tales derechos y libertades.
Tales acciones positivas, cuando estn dirigidas a responder a las necesidades de muchas
personas, pueden desarrollarse progresivamente para garantizar la efectividad de la faceta
programtica y prestacional de un derecho constitucional, siempre que los mnimos de
satisfaccin hayan sido asegurados a todos.14

En desarrollo del principio de coherencia, el paso siguiente es garantizar la asignacin


de recursos correspondiente. Si se carece de la capacidad para nanciar la poltica, se deben
plantear medidas encaminadas a establecer cmo, en el mediano plazo, se pueden conseguir
los fondos necesarios, sin que sea posible aplazar indenidamente las medidas.
Para ello, el Estado debera:
a. identicar fuentes complementarias de recursos que incluyan la gestin con autoridades
locales, con el sector privado y con la comunidad internacional15;
b. planicar el esfuerzo presupuestal que puede hacerse para cada vigencia scal hasta
lograr las metas de nanciacin establecidas16;
c. asignar recursos de acuerdo con:
1. Capacidad general de consecucin de recursos.
2. Prelacin constitucional17, entendida sta como la prioridad que tiene el gasto para la
poblacin desplazada dentro del gasto social del Estado y medida como la proporcin
del total de recursos que la institucin correspondiente asigna a la atencin a la poblacin desplazada, dados el impacto de la intervencin del sector institucin dentro
del GED de la poblacin y de la satisfaccin del mnimo de proteccin18, y el dcit de
nanciacin de los componentes de competencia de la entidad19.
3. Capacidad de ejecucin de la entidad correspondiente, en particular porque la
administracin no tiene la infraestructura para ejecutar de manera inmediata todo el
monto estimado [...] lo cual puede llevar a un desperdicio y desaprovechamiento de
los recursos20. Es decir, se reconoce la importancia de la eciencia en la asignacin
de los recursos.
Principio de especicidad. Asignados los recursos y establecido un orden de priorizacin de las acciones y de las inversiones, las entidades correspondientes deben plantearse el
compromiso de cumplir con los resultados previstos y garantizar la destinacin de los recursos
para lograr los objetivos trazados. Por ello, deben identicar de manera especca los recursos
que estarn destinados a la atencin de la poltica, sobre todo con el propsito de evitar que
se diluya en las partidas o programas generales para la poblacin vulnerable21.

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

El principio de especificidad en el presupuesto tiene especial importancia en el


desarrollo de polticas diferenciales. Es comn que, de manera genrica, se seale que las
polticas tendrn en cuenta las necesidades particulares de los sujetos de especial proteccin
constitucional o de los pueblos indgenas y comunidades afro descendientes. Pero luego,
la manifestacin de la administracin no logra materializarse, en parte, porque no han sido
previstos los recursos que garantizarn el cumplimiento de ese objetivo.
Sistema de seguimiento y control. Como todo ciclo de poltica pblica, la Corte
ha planteado la necesidad de contar con indicadores que controlen, tanto el proceso de
formulacin y ejecucin de la poltica, en particular, el funcionamiento de los mecanismos
de coordinacin, como el impacto de la misma. La contribucin de la Corte, en este campo,
es la exigencia de medir los resultados de conformidad con los nes, es decir, a partir del
criterio del GED que la poltica pretende proteger o promover.
Para monitorear y evaluar la gestin y los resultados de la poltica pblica, la Corte ha
propuesto un modelo de seguimiento que incluye, tanto el desarrollo de instrumentos de
autoevaluacin por parte del ejecutivo, como la colaboracin armnica con los rganos de
control, en el mbito de su competencia, y la promocin del control ciudadano por parte
de las organizaciones de los propios beneciarios u otras organizaciones sociales que
promueven la defensa de sus derechos. Es decir, con esta propuesta operativa de seguimiento se estara robusteciendo en la prctica el sistema democrtico y fortaleciendo la
participacin ciudadana como elemento esencial del Estado social de derecho. Este sistema
de rendicin de cuentas
involucra al conjunto de las instituciones del Estado y a instancias de la sociedad en el
ejercicio de evaluacin conjunta de la respuesta estatal. Este sistema [...] cobra mayor
relevancia en un contexto de conicto y tratndose de las vctimas causadas por ste
[...] este sistema se puede resumir en:
i) El Estado debe contar con un sistema de autoevaluacin, basado en indicadores
claros y metas precisas;
ii) la informacin de los resultados de la gestin debe ser compartida a los rganos
de control del Estado, a las organizaciones no gubernamentales que trabajan el
tema y a los beneciarios de las polticas;
iii) los rganos de control que evalan la transparencia y eciencia en el manejo de
los recursos Contralora General de la Repblica, comportamiento de los
funcionarios Procuradura General de la Nacin y la vigencia de los derechos
humanos Defensora del Pueblo, deben emitir conceptos peridicos sobre el
desempeo de las instituciones;
iv) las organizaciones de la sociedad y las organizaciones de la poblacin pueden
emitir informes evaluativos de los resultados de las polticas.

22

Celis, Andrs. La proteccin de


desplazados internos desde la Corte
Constitucional. Rol de la Corte Constitucional en Colombia. ACNUR.
Bogot, noviembre de 2006.

[...] Como se observa es un mecanismo que fortalece los mecanismos de


control del Estado y determina unas reglas del juego claras para que la
poblacin vea de manera precisa cmo puede aportar en la construccin de
polticas pblicas. 22

Participacin de la poblacin. Finalmente, se han establecido un conjunto de reglas


en relacin con la participacin de la poblacin en las decisiones que a afectan, en especial
123

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

23

24

CC. Sentencia T-025 de 2004, aparte


10.1.2; Auto 177 de 2005, prrafo 18,
numerales vii y viii; Auto 178 de 2005,
prr. 11, numerales vii y viii.
Dentro de los fallos proferidos por
la Corte Constitucional en relacin
con el tema del desplazamiento se
encuentran: T-078 de 2004; T-327 de
2004; T-419 de 2004; T-539 de 2004;
T-728 de 2004; T-740 de 2004; T-770
de 2004; T-813 de 2004; T-859 de
2004; T-976 de 2004; T-1094 de 2004;
T-1132 de 2004; T-029 de 2005; T-042
de 2005; T-097 de 2005; T-175 de 2005;
T-264 de 2005; T-312 de 2005; T-375
de 2005; T-563 de 2005; T-640 de 2005;
T-686 de 2005; T-882 de 2005; T-971
de 2005; T-988 A de 2005; T-1076 de
2005; T-1144 de 2005; T-086 de 2006;
T-138 de 2006; T-468 de 2006; T-585
de 2006; T-754 de 2006; T-839 de 2006;
T-919 de 2006; T-1037 de 2006.

124

si corre el riesgo de que esas decisiones se conviertan en medidas de carcter regresivo


frente a sus derechos. Estas reglas establecen las condiciones para que la interaccin entre
el funcionario y el ciudadano sea construida a partir del respeto mutuo.
En este orden de ideas, la participacin efectiva implica no slo la asistencia a reuniones
y a espacios de toma de decisin sino que, adicionalmente, establece la obligacin para el
funcionario de escuchar la opinin de los desplazados y de valorarla seriamente. No signica lo anterior que las autoridades deban concertar con la poblacin sus decisiones, pero
s fundamentar por qu la opinin de sta es incorporada o no dentro de una determinada
decisin de poltica23.
Como se observa, estos principios y conceptos desarrollados por la Corte involucran
elementos bsicos que pueden ser tenidos en cuenta dentro del proceso de formulacin y
ejecucin de cualquier poltica y ofrecen instrumentos para la incorporacin del enfoque
de derechos dentro de las polticas pblicas.
As como el aporte de la T-025 no se agota en el seguimiento al cumplimiento de la misma,
el aporte de la Corte tampoco se agota en esta sentencia. Al menos 35 fallos ha proferido la
Corte desde febrero de 2004 relacionados con la proteccin de los derechos fundamentales
de personas desplazadas24. Muchos de ellos reiteran la jurisprudencia existente, al tiempo
que otros ofrecen insumos adicionales para la promocin de respuestas efectivas a favor de
la poblacin desplazada.
Las consideraciones planteadas en algunos de esos fallos resultan de especial utilidad
en materia de:
a. Sistema de registro de la poblacin desplazada, el cual debe concebirse como una
herramienta orientada a la racionalizacin de las polticas de atencin y proteccin de
tal poblacin y no como un presupuesto ineludible para asumir esa calidad (Sentencia
T-770 de 2004).
b. Proteccin de funcionarios pblicos amenazados, entre los que sobresalen los servidores
pblicos de los sectores de salud, educacin, personeros municipales y secretarios de
despacho de las alcaldas (Sentencias T-539 de 2004; T-813 de 2004; T-852 de 2004;
T-976 de 2004; T-1132 de 2004; T-685 de 2005 y T-988 A de 2005).
c. Contenido del derecho a la vivienda para la poblacin desplazada, desarrollado
detalladamente por la Sentencia T-585 de 2006.
En conclusin, este tribunal ha reconocido en su jurisprudencia que el derecho
a una vivienda digna es un derecho fundamental de las personas desplazadas
por la violencia susceptible de ser protegido mediante la accin de tutela, y que
es una obligacin de las autoridades i) reubicar a las personas desplazadas que,
debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto
riesgo; ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de carcter temporal y,
posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carcter permanente. En este sentido,
la Corporacin ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de vivienda de
largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento temporal
en condiciones dignas; iii) proporcionar asesora a las personas desplazadas sobre
los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas; iv) en el diseo
de los planes y programas de vivienda, tomar en consideracin las especiales
necesidades de la poblacin desplazada y de los subgrupos que existen al interior de
sta personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, personas discapacitadas,

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

etc.; y v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a
los programas de asistencia social del Estado, entre otros.

d. Atencin y proteccin de personas que han salido del pas en bsqueda de asilo y que
sin obtenerlo retornan a Colombia sin un esquema de proteccin, dado que tampoco
han sido reconocidas como desplazados internos. Al respecto, la Corte ha sealado la
necesidad de incorporar a estas personas a los mecanismos existentes de proteccin en
el pas (T-1037 de 2006):
la situacin para el actor es an ms compleja, pues no tiene derecho a las
prerrogativas que otorga la calidad de refugiado, pero tampoco tiene el derecho
a los benecios propios de quienes han sido desplazados por la violencia dentro
del territorio nacional, mientras que la amenaza de sus derechos fundamentales
contina inminente y actual y agravndose en el transcurso del tiempo. [...] Por lo
tanto se ordena que al accionante se le brinde [...] ayuda humanitaria de subsistencia
y alojamiento de ser necesario. De igual manera [...] a su regreso, el demandante
puede hacer parte del Programa de Proteccin del Ministerio del Interior.

e. Proteccin de viviendas abandonadas. En esa misma sentencia (T-1037 de 2006) la Corte


precis la obligacin de los alcaldes y del Incoder de proteger los bienes abandonados
por los desplazados, incluidas las viviendas urbanas:
con todo esta Corporacin considera que el hecho de que el [accionante] se haya
visto obligado a abandonar los inmuebles de su propiedad, vctima de la violencia,
le conere el derecho a que los mismos le sean amparados hasta tanto l se halle
en condiciones de hacerse cargo, a n de evitar actos que recaigan en stos. Por tal
razn, estima que al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder y a la
Alcalda del municipio de Ocaa les corresponde adelantar las gestiones tendentes
a garantizar la proteccin referida.

f.

La casustica recogida en las sentencias de la Corte muestra casos extremos que requieren
atencin especial de las autoridades. Tal es el caso de un hogar desplazado que no logr
estabilidad en los albergues por la estigmatizacin sufrida en contra de su hija de 2 aos
de edad, enferma de VIH/Sida. En este caso la Corte estableci un orden de prioridad
en la atencin estatal y de prelacin en la asignacin de subsidios de vivienda (Sentencia
T-919 de 2006):
en principio, todas las personas y familias desplazadas por la violencia han de recibir
un trato igual por las autoridades que les brindan especial proteccin, por lo cual
es legtimo que el Ministerio de Ambiente,Vivienda y Desarrollo Territorial o
concretamente Fonvivienda se esfuerce por respetar un determinado orden en la
asignacin de subsidios de vivienda. Sin embargo, dadas las especiales circunstancias
en las que se encuentra el peticionario con su familia, y la condicin de sujeto
de proteccin constitucional altamente reforzada que ostenta su hija menor [...]
aunada a la discriminacin de la que han sido objeto por causa del estado de salud
de esta ltima, es igualmente legtimo que en su caso se haga una excepcin y, en
atencin a sus condiciones de vulnerabilidad extrema, se les otorgue prioridad en
la asignacin de subsidios en cuestin.
125

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

g. De igual manera, se encuentra un caso en el que la Corte se pronunci respecto de la


necesidad de proteger el patrimonio de los desplazados frente al incumplimiento de sus
obligaciones crediticias, al que muchas veces se han visto abocados como consecuencia
de haber tenido que abandonar sus tierras y los dems medios de los que disponan
para la generacin de ingresos.
Al respecto, en la Sentencia T-419 de 2004 se promueve el cumplimiento del deber
de solidaridad y se intenta reestablecer el equilibrio contractual de la relacin existente
entre una persona desplazada y un banco con el que tena un crdito, mediante un
renanciamiento de sus deudas en el que se tenga en cuenta su condicin de persona
desplazada:

25

26

Respecto a la problemticas que


enfrentan las personas desplazadas
por el cobro ejecutivo de deudas
que adquirieron con anterioridad
a la ocurrencia del desplazamiento,
se ha sealado lo siguiente: no pudieron pagar [su obligacin] como
consecuencia de su huda. Al ser
desplazados abandonaron su tierra y
dejaron de percibir los ingresos de su
actividad agrcola. Los bienes fueron
ocupados por los grupos armados o
por terceros. Pese a que existe una
fuerza mayor que le impide cumplir
con sus obligaciones nancieras, las
entidades bancarias demandan el
pago a travs de la justicia, y la justicia termina rematando sus bienes.
La pregunta obvia del desplazado es,
por qu el Estado no protegi oportunamente su derecho con la misma
determinacin con la que protege el
derecho del banco a reclamar el pago
debido. Celis, Andrs. Op. cit.
Ver: CC. Auto 218 de 2006, aparte III,
numeral 10.

126

el demandante fue amenazado de muerte por las FARC, por tal razn abandon su
nca y sus bienes. Fue vctima de hurto de ganado por el mismo grupo guerrillero.
[...] El actor es deudor del Banco Agrario de Colombia, entidad a la que le ha
solicitado tener en cuenta su situacin. La entidad bancaria le ha contestado en el
sentido de que se acerque para lograr una alternativa de arreglo, pero, partiendo
de la base de que se puede acceder a la rebaja de un porcentaje de los intereses
contingentes, debiendo cancelar los dems conceptos en su totalidad [...].
Para esta Sala de Revisin, estos hechos prueban que aunque ha habido respuesta
del Banco, sta no resolvi lo realmente pedido por el demandante: que se tenga
en consideracin su condicin de desplazado en el crdito que tiene con la entidad
[...]. Por consiguiente, se proteger el derecho de peticin del actor y se ordenar al
Banco que le suministre una respuesta adecuada a la situacin que plantea. Es decir,
que le informe si existen alivios de crdito por hacer parte de la poblacin desplazada
por la violencia; si puede acceder a algunos de los crditos de que trata la Ley 418
de 1997 [...]; si el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, Finagro,
puede hacer el redescuento de la obligacin del actor; si tiene derecho a subsidios; si
se cuenta con otras garantas adems de la hipoteca, que prevean situaciones como
la que padece el demandante: abandono del inmueble que garantiza la obligacin y
prdida de los dems bienes.
En todo caso, el Banco debe resolver el pedido del actor y garantizarle que en la
frmula de arreglo que acuerden se tendr en cuenta su condicin de desplazado
y sus condiciones econmicas.25

h. Enfoque de prevencin. Dado que las autoridades, en particular la Fuerza Pblica,


como efecto no querido del desarrollo de su labor constitucional de preservar el orden
y restablecerlo, pueden generar desplazamiento, deben aplicar un enfoque preventivo
en el diseo y preparacin de las operaciones26.
La Corte ha reconocido en sus providencias que la presencia legtima de la Fuerza
Pblica en todo el territorio nacional y la recuperacin del monopolio de las armas
son mandatos constitucionales cuya aplicacin compete a la rama ejecutiva del
poder pblico.Tambin ha reconocido que el mejoramiento de las condiciones de
seguridad de los habitantes desestimula el desplazamiento. Por eso, la Corte no ha
hecho ni hace en el presente auto observaciones al respecto y respeta la competencia
del ejecutivo para denir las polticas atinentes al orden pblico.

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

No obstante, al margen del tema anteriormente mencionado, se pueden llegar


a presentar situaciones especcas en las cuales se pueda anticipar que, por las
particularidades de dichas situaciones, la accin legtima de la Fuerza Pblica puede
suscitar, como efecto indirecto, un desplazamiento de personas [...].
Una de las manifestaciones ms preocupantes de la ausencia de un enfoque
preventivo tiene lugar en el mbito de las operaciones legtimamente adelantadas
por las autoridades, sean estas las actuaciones de las fuerzas militares o de polica y
de los organismos de seguridad del Estado cuando le hacen frente a las conductas
delictivas realizadas por los grupos armados, o cuando se adelantan procesos de
fumigacin y erradicacin de cultivos ilcitos en lugares donde habitan personas
que se ven avocadas a desplazarse.

i.

27

Supervivencia cultural. La poltica de atencin al desplazamiento forzado en materia de


prevencin del desplazamiento de pueblos indgenas y comunidades afro descendientes
debe estructurarse tomando en consideracin que la relacin de los grupos tnicos
indgenas y afro colombianos con su territorio y los recursos presentes en l transforma
el desplazamiento forzado en una amenaza directa para la supervivencia de sus
culturas27.

CC. Auto 218 de 2006, aparte III,


numeral 6.2.
127

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

ENFOQUE DE LA POLTICA DE ATENCIN A LA POBLACIN


DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA
La incorporacin del enfoque de derechos dentro de la poltica pblica de atencin integral a la poblacin desplazada registr su ms importante desarrollo en la elaboracin de
indicadores de evaluacin a partir del criterio de GED.
No obstante, contrariamente a lo que sealara un orden lgico de construccin de
polticas pblicas, ha sido a partir de la elaboracin de los instrumentos de medicin
indicadores que se ha dado la revisin del contenido y la pertinencia de la poltica. En
la actualidad, sigue siendo una incgnita hasta dnde la denicin de unos indicadores va
a poder propiciar la redenicin del contenido de unas polticas.
Si el Gobierno no efecta un proceso de revisin de la pertinencia de las polticas, a
partir de los criterios de derecho por l mismo identicados, difcilmente podr alcanzar
resultados en los trminos sealados en los indicadores presentados.
Con excepcin de ese ejercicio, el contenido de los derechos es una informacin extraa
dentro del proceso de formulacin de polticas. Las polticas continan sin ser formuladas
a partir de ese referente. En la medida en que no se incorpore de manera sistemtica este
enfoque, las posibilidades de avanzar de manera acelerada en la superacin del ECI podran
llegar a ser menores, dado que dentro de los criterios de superacin del ECI se encontrara
el impacto, que en trminos del GED, se logre sobre un porcentaje determinado de la
poblacin desplazada.
Frente a las dicultades existentes para formular programas encaminados a atender
un problema social de la magnitud y de las mltiples dimensiones como el desplazamiento
interno forzado, el enfoque de derechos dene qu y establece criterios para la identicacin de cmo y bajo qu orden de prioridad se deben efectuar las respuestas. Si tal como
se desprende del contenido de los enfoques sealados en las Bases del Plan Nacional
de Desarrollo 20062010. Estado comunitario: desarrollo para todos28, el propsito
es maximizar el GED, habra programas que resultan inocuos frente a ese objetivo o cuya
contribucin es relativamente baja.
Los encargados de hacer las polticas encuentran en el enfoque de derechos, tanto un
reto en materia de ajuste de polticas, como un instrumento para avanzar en la efectividad
en la respuesta institucional.
En el avance hacia la incorporacin del enfoque de derechos son importantes los reconocimientos planteados tanto en el Decreto 250 de 2005 como en las Bases del Plan Nacional
de Desarrollo 20062010. En este ltimo se recoge el sentido de la poltica pblica que
planteara el ACNUR en el Balance 20022004, al indicar que,

28

29

Departamento Nacional de Planeacin. Bases del Plan Nacional


de Desarrollo 2006 2010. Estado
comunitario: desarrollo para todos.
Bogot, 2006, p. 73 .
Ibd.

128

tal y como se estableci en el Plan Nacional de Atencin Integral a la Poblacin


Desplazada por la Violencia (Decreto 250 de 2005), la poltica estar guiada a partir de
los siguientes enfoques:
1. Derecho: La poltica se constituye en un instrumento para la realizacin de los derechos de la
PD y buscar alcanzar el mayor grado de avance en su goce efectivo.29 (Cursiva nuestra.)

En todo caso, es evidente que el escenario de formulacin no es el ms favorable y


eso explica el conjunto de dilemas existente. A la magnitud del problema se adiciona las
mltiples dimensiones que tiene, no slo en relacin con la poblacin desplazada y los

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

30

Por ejemplo, el anlisis comn que


desde el sector de la salud se efecta
sobre el impacto que la atencin
diferenciada puede acarrear sobre el
comportamiento general del Sistema
General de Seguridad Social y Salud en
el pas.

31

Esta dicultad prctica se puede apreciar de manera detallada en el captulo


sobre presupuesto.

32

Naciones Unidas. Principios rectores


de los desplazamientos internos.
E/CN.4/1988/Add.2.

33

Ver. CC. Sentencia T-025 de 2004,


aparte 6.3.1.3, numeral ii; Auto 218
de 2006, aparte III, numeral 4.

mltiples derechos que de manera continuada vulnera el desplazamiento, sino tambin


frente a la dimensin macro de formulacin de polticas que interaccionan con la atencin
al desplazamiento forzado30.
Otra restriccin, en materia de formulacin, estara relacionada con que el grado de
gobernabilidad de la poltica, en materia de prevencin, est condicionado por la voluntad y
los medios y mtodos de combate empleados por los grupos armados. Los grados de riesgo de
desplazamiento responden a factores exgenos a la poltica de prevencin del desplazamiento,
incluso a los comportamientos de mercados lcitos e ilcitos en el nivel internacional.
Muchos de los problemas como es el caso concreto de la pobreza que enfrenta la poblacin desplazada coinciden con problemticas que enfrentan otros sectores de la poblacin. Esta
realidad incontrovertible determina el grado de especicidad en la respuesta al desplazamiento,
y en ocasiones conduce a que los encargados de hacer las polticas terminen incorporando a la
poblacin desplazada dentro de la oferta general que se brinda al resto de la poblacin.
En algunos componentes de la poltica es evidente que no resulta ni viable ni deseable
aplicar criterios de exclusin frente a personas no desplazadas. Este es el caso de numerosas
acciones y programas estatales en materia de prevencin y estabilizacin socioeconmica.
En la medida que la prevencin depende en un grado signicativo de los resultados de las
polticas de seguridad bien pblico puro del cual no es posible excluir a los beneciarios,
precisar las acciones adelantadas a favor de la poblacin desplazada, en este mbito, resulta
hasta cierto punto un ejercicio innecesario. De all, en parte, la dicultad para aplicar el
principio de especicidad en la presentacin pblica de los recursos asignados31.
Al revs, carecera de sentido que unos programas generales, que pueden satisfacer
algunas de las privaciones que sufren las personas desplazadas, como consecuencia del
desplazamiento o como consecuencia de la situacin general que enfrenta el pas, no puedan
ser destinados a atender a la poblacin desplazada. De ocurrir esto, se entrara en una abierta
discriminacin y se afectara el principio de igualdad previsto en el Principio rector 1: Los
desplazados internos no sern objeto de discriminacin alguna en el disfrute sus derechos
y libertades por el mero hecho de ser desplazados internos32.
La dispersin del problema limita, tanto el desarrollo de programas, como su seguimiento
y evaluacin. Las autoridades, como lo ha reiterado la Corte, continan sin poder precisar
el impacto de las polticas y, en particular, el grado de satisfaccin del criterio del GED33.
Las dicultades existentes en el proceso de formulacin de la poltica no pueden dejar
que sta desconozca que las personas desplazadas son vctimas del delito de desplazamiento,
y que por lo tanto i) las autoridades tienen que investigar y sancionar a los responsables;
ii) que en su calidad de vctimas tienen derecho a conocer la verdad de lo ocurrido, iii) a
ver restituidos los bienes de los que fueron despojadas y iv) a ser reparadas por los daos
causados por la violacin de sus derechos.
Este reconocimiento, que tiene que estar necesariamente incorporado en la poltica
de atencin a los desplazados, debe ser complementado con la atencin a la situacin de
vulnerabilidad en la que se encuentra la poblacin desplazada. Esta poblacin requiere
contar con el apoyo temporal del Estado, hasta tanto recupere la capacidad de asumir por su
propia cuenta su subsistencia y logre recuperar su proyecto de vida. Estas dos dimensiones
condicin de vctima y vulnerabilidad deben siempre estar integradas para propiciar el
logro del objetivo que es alcanzar una solucin duradera a su situacin, tal y como se indic
en el Balance 20022004:
129

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

i) han sufrido una violacin de sus derechos humanos, como consecuencia del
incumplimiento del deber de proteccin del Estado. Este hecho las ubica en situacin
de vctimas y obliga al Estado a proteger a la poblacin para que cese la causa de la
violacin, y a generar las condiciones para que se pueda restablecer el ejercicio de
los derechos y resarcir a las vctimas; ii) la poblacin internamente desplazada ve
interrumpida la realizacin de sus derechos humanos, y en particular los econmicos,
sociales y culturales, y carece temporalmente de la capacidad para brindarse por su
cuenta propia su subsistencia; iii) la poblacin internamente desplazada se encuentra
por estas razones en estado de vulnerabilidad y requiere la atencin de las autoridades
para superar la situacin de desplazamiento y alcanzar una solucin duradera, en la que,
luego de resarcidos sus derechos y garantizada la no repeticin de las causas que dieron
origen al desplazamiento, logre recuperar su proyecto de vida.34

Dentro de las diferentes dimensiones del dao que sufren las personas desplazadas, la
respuesta de poltica pblica atiende, especialmente, los factores de vulnerabilidad. No se logra
an identicar el conjunto de medidas que podran generar las condiciones para alcanzar una
solucin duradera, y reconoce tan slo de manera incipiente su calidad de vctimas. La poltica
parece continuar parcialmente afectada por los supuestos identicados en el 2004:
i) considerar que los problemas que el desplazamiento genera en las personas desplazadas,
son similares a los del resto de la poblacin colombiana que se encuentra por debajo de
la lnea de pobreza (58,8% del total de la poblacin); y que en consecuencia, una accin
armativa hacia la poblacin internamente desplazada no sera legtima en esos trminos,
en la medida en que resultara ser una medida de discriminacin en contra del resto
de la poblacin pobre; ii) armar que con la atencin al desplazamiento interno no se
pueden atender los problemas estructurales de marginalidad y pobreza en el pas y que,
por lo tanto, la poblacin internamente desplazada no puede esperar que la respuesta
estatal constituya un mecanismo para superar las condiciones de pobreza que tena
antes de ser obligada a desplazarse, y iii) asumir que el problema del desplazamiento
interno est ligado con los niveles de desarrollo y pobreza de las zonas de expulsin
de poblacin internamente desplazada.35

34

ACNUR. Balance de la poltica pblica


agosto 2002 agosto 2004, p. 51.

35

Ibd, p. 59.

130

De all que el Gobierno le d un peso tan importante a la incorporacin de la poblacin


desplazada al conjunto de los programas de poltica social y, en especial, a los programas
encaminados a la superacin de la pobreza extrema. Igualmente, que se plantee que, de una
parte, la atencin al desplazamiento puede incentivar la migracin a las ciudades y, de otra,
que la prevencin tiene una importante relacin con el arraigo y la superacin de la pobreza,
y el retorno con la generacin de incentivos para lograr estos dos ltimos objetivos.
La problemtica del desplazamiento forzado implica, de un lado, la proteccin de los
derechos de la poblacin y, de otro lado, la reparacin del dao causado por la violacin
de los mismos. Estos elementos hacen que la poblacin desplazada se diferencie del resto
de ciudadanos.
No obstante esta diferenciacin, se debe aclarar que la poblacin desplazada puede llegar
a compartir problemticas particulares con el resto de los ciudadanos. De igual manera, es
importante sealar que la solucin duradera a la vulneracin de los derechos de las personas
desplazadas puede depender, entre otros aspectos, de que se les garantice el acceso a la oferta

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

36

Departamento Nacional de Planeacin. Plan Nacional de Desarrollo


2002 2006. Hacia un Estado comunitario. Captulo I, numeral 5.b.

37

Departamento Nacional de Planeacin. Bases del Plan Nacional de


Desarrollo 2006-2010. Estado comunitario: desarrollo para todos, p.66.

38

Departamento Nacional de Planeacin. Plan Nacional de Desarrollo


2002-2006. Hacia un Estado comunitario. Captulo 1, numeral 5.b.

social del Estado, en condiciones de igualdad frente al resto de la poblacin, y de que se


atienda a la poblacin en general, en las zonas de retorno o de reasentamiento.
De igual manera, en el componente de prevencin se presenta una visin parcial de las
causas, tanto mediatas como inmediatas, del desplazamiento, al establecer que el desplazamiento, por su magnitud y caractersticas, constituye el principal problema humanitario
que experimenta Colombia como consecuencia del conicto armado interno36. O en el
nuevo lenguaje, que el desplazamiento es otro de los efectos derivados de las violaciones a
los DDHH [derechos humanos] e infracciones al DIH [derecho internacional humanitario],
cometidas por la accin de los GAML [grupos armados al margen de la ley] 37.
Es decir que frente a las causas mediatas no se identican las que originan la violacin de los derechos de la poblacin y frente a las inmediatas, no se integran los efectos
colaterales de las legtimas acciones del Estado encaminadas a contrarrestar el accionar
de los grupos armados.
Como se indicaba en el Plan Nacional de Desarrollo 20022006, una solucin de fondo
del desplazamiento forzado requiere de la obtencin de condiciones de convivencia pacca
mediante el ejercicio legtimo de la autoridad, el cumplimiento de las funciones estatales de
seguridad, defensa y justicia, que implican una solucin denitiva del conicto38. Todos
los objetivos sealados desbordan la temtica particular del desplazamiento forzado, como
puede ocurrir igualmente con las acciones de prevencin de accidentes con minas antipersona (MAP), con la poltica de descentralizacin de los derechos humanos e incluso con el
propio Sistema de Alertas Tempranas (SAT).
El desafo que tienen las autoridades es identicar cules son las necesidades especcas
de la poblacin desplazada, o en riesgo de desplazamiento, que hacen que esas medidas
generales no alcancen a satisfacer esas necesidades o que incluso puedan llegar a incrementar
en el corto plazo los riesgos de desplazamiento.
En este orden de ideas, el grado de especicidad de las polticas est determinado por
el nivel de diferenciacin de las necesidades en las diversas etapas del desplazamiento.
Como se observa en el grco 1, en la medida en que los programas se acercan ms a la
necesidad de asistencia, es decir, a niveles altos de riesgo de desplazamiento, en la etapa de
emergencia y de post emergencia, requieren altos grados de especicidad. A menor nivel
de riesgo, la poblacin debera estar cobijada por medidas generales. A su turno, a mayor
nivel de estabilizacin, la poblacin debera ir siendo progresivamente incorporada a la
oferta general del Estado.
Esta aproximacin evidencia al mismo tiempo los grados de gobernabilidad de la poltica
de atencin a la poblacin desplazada. Los factores de riesgo y los de estabilizacin son, en
una proporcin signicativa, exgenos a la poltica de atencin a la poblacin desplazada,
en la medida en que el riesgo depende de las condiciones generales de seguridad en una
determinada zona y la estabilizacin, a su vez, de las condiciones de seguridad pero tambin
de la cobertura en servicios pblicos, demanda agregada y oferta de empleo en las zonas
de reasentamiento.
Sin embargo, esta misma lectura puede generar el riesgo de invisibilizar la problemtica
de la poblacin desplazada, ubicando las respuestas en los extremos de la grca, dejando sin
atencin las necesidades especcas de las personas desplazadas, en su condicin temporal
de tales, y propiciando respuestas, fundamentalmente desde la oferta general del Estado,
en todo aquello que no corresponda a la atencin a la emergencia.
131

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

En materia de prevencin, la complementariedad entre las polticas y los programas


generales y especcos est dada por la identicacin de las causas generadoras del desplazamiento y por el grado de riesgo que enfrentan determinadas comunidades o personas.
Grco 1
Especicidad en las polticas de atencin a la poblacin desplazada
Estabilizacin
socio-econmica

Prevencin

AHE

Polticas y
programas
especcos
Polticas y
programas
generales

39

Datos obtenidos del RUPD actualizado


a enero de 2007.

40

Departamento Nacional de Planeacin. Plan Nacional de Desarrollo


2002-2006: Hacia un Estado comunitario. Captulo I, numeral 5.b.i.

132

Polticas y
programas
generales

En trminos generales, la prevencin recae fundamentalmente en el xito de la poltica


de seguridad democrtica, sin considerar que, dada la interaccin entre la accin legtima
del Estado y la respuesta de los grupos armados, en ocasiones se puede generar mayor riesgo
en el corto plazo para la poblacin.
Las polticas generales de seguridad no estn diseadas para prevenir el desplazamiento
sino para contrarrestar el accionar de los grupos armados. En el caso de Cundinamarca, fue
durante el tiempo de las operaciones Libertad I y II que se present el mayor nmero de
personas desplazadas. Mientras entre el 2000 y el 2001 fueron desplazadas 5454 personas,
entre el 2002 y el 2003 este nmero se elev a 20.492, reducindose con posterioridad a la
operacin, pero manteniendo niveles superiores a los que se registraban antes de sta. Esto
es, 8358 personas entre el 2004 y el 200539.
Esta realidad fue contemplada en el enfoque de prevencin que se incorpor en el
Plan Nacional de Desarrollo 20022006, en el que se sealaba: aparte de las acciones
de seguridad que adelantar la Fuerza Pblica, especialmente, en el marco de las zonas de
rehabilitacin, la estrategia buscar que las organizaciones responsables puedan prever y
planear acciones y procedimientos para prestar la asistencia humanitaria de emergencia en
los sitios de afectacin de la poblacin40.
Las medidas especcas, adems de la citada atencin de emergencia, estaban enmarcadas en la efectividad del Sistema de Alertas Tempranas y en la atencin en el lugar de
origen de la poblacin afectada. La atencin estuvo dirigida, en especial, a las personas
que hubiesen sufrido algn tipo de vulneracin: se brindar asistencia humanitaria a las

capitulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

vctimas del conicto por el fallecimiento de familiares, incapacidad permanente, heridas


y prdida de bienes41.
Podra plantearse que se trataba de un enfoque que privilegiaba la contencin del
desplazamiento, en la medida en que lo que se buscaba era: prestar atencin inmediata a
la poblacin civil [es decir, luego de ocurrida la vulneracin] afectada en su lugar de origen.
La atencin directa se dirigir a mitigar la vulnerabilidad y a neutralizar los actos violentos,
reduciendo con ello la probabilidad de movimientos masivos de poblacin42.
Con el Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la
Violencia, Decreto 250 de 2005 (Plan para la Atencin), se estructur una respuesta mucho
ms centrada en la especicidad del problema del desplazamiento y en algunas de las causas
generadoras del mismo43.
En el Plan Nacional de Desarrollo 20062010, en lo relativo a la prevencin, no se
recoge el contenido del Plan para la Atencin. Con excepcin del programa de tierras y del
proyecto de comunidades en riesgo, las medidas corresponden a programas generales.
En el grco 2 se presenta el grado de especicidad de la respuesta contemplada en los respectivos planes nacionales de desarrollo 20022006 y 20062010 y en el Plan para la Atencin.
Grco 244
Grado de especicidad en polticas de prevencin
Prevencin

Fortalecimiento de la capacidad
operativa de la Fuerza Pblica.
Aanzamiento del control territorial por parte
de la Fuerza Pblica
CCAI
Descentralizacin de
DDHH (Planes Departamentales)
Difusin de DDHH y DIH
en la Fuerza Pblica
Prevencin de accidentes
por MAP
Presencia y actuacin de
rganos de control
Construccin colectiva de
propuestas de desarrollo
social

41

Ibd.

42

Ibd.

43

La evolucin de estas polticas ser


desarrollada en detalle en el captulo
correspondiente a la poltica de prevencin del desplazamiento interno
forzado.

44

Dentro del grco las siglas CCAI y


RESA corresponden respectivamente
al Centro de Coordinacin para la
Accin Integral y la Red de Seguridad
Alimentaria, programas coordinados
por la Accin Social dentro del componente de prevencin.

Polticas y
programas
generales

Sistema
de alertas
tempranas
RESA

Polticas y
programas
intermedios

Proteccin de comunidades
en riesgo
Proteccin de tierras y
patrimonio de poblacin
desplazada
Defensores comunitarios
Planes de prevencin y
contingencia en comits
Territoriales

Estabilizacin
socio-econmica
AHE

Polticas y
programas
especcos

La misma lgica de incorporacin se presenta en materia de estabilizacin socioeconmica. Sin embargo, en este caso el proceso de cumplimiento de la Sentencia T-025 ha
facilitado la identicacin de los programas dirigidos atender a la poblacin desplazada.
Entre estos se encuentran i) aquellos que han sido diseados a partir de las necesidades de la
poblacin desplazada; ii) los que, correspondiendo a la oferta social del Estado, dan acceso
133

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

45

Departamento Nacional de Planeacin.


Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2006 2010. Estado comunitario:
desarrollo para todos, p. 74.

46

Departamento Nacional de Planeacin, Presidencia de la Repblica,


Accin Social, Sistema de Naciones
Unidas. Hacia una Colombia equitativa e incluyente. Informe de Colombia.
Objetivos del desarrollo del milenio
2005. Bogot, 2006, p. 34.

47

Al respecto ver: Prez, Luis Eduardo.


Poblacin desplazada: entre la vulnerabilidad, la violencia y la exclusin.
Red de Solidaridad Social. Bogot,
marzo de 2004; Programa Mundial
de Alimentos. Vulnerabilidad a la
seguridad alimentaria de la poblacin
desplazada por la violencia en Colombia. Bogot, 2003; Programa Mundial
de Alimentos y Comit Internacional
de la Cruz Roja. Identificacin de
necesidades alimentarias y no alimentarias de los desplazados internos.
Bogot, marzo de 2005.

48

Ibez, Ana Mara, Andrs Moya y


Andrea Velsquez. Hacia una poltica
proactiva para la poblacin desplazada. Universidad de los Andes y
Conferencia Episcopal. Bogot, 2006.

49

Departamento Nacional de Planeacin. Estrategia para la reduccin de


la pobreza. La pobreza y la desigualdad
en Colombia. Resultados y principales
estrategias. Presentacin PPT. Bogot,
2006.

50

Se entiende por riesgo moral el


cambio de conducta ocasionado por
un incentivo perverso que aparece
en la aplicacin de una determinada
poltica. En el caso de la poltica de
desplazamiento, la preocupacin de
los diseadores de poltica es que
la mayor atencin a la poblacin
desplazada pueda hacer que personas que no sufren el impacto de la
violencia migren a la ciudad en busca
de los benecios de la poltica, o que
personas que no han sido desplazadas,
y que habitan en las ciudades, intenten
presentarse como desplazadas con ese
mismo objetivo.

134

preferencial a la poblacin desplazada; y iii) los que correspondiendo a la oferta general, son
ajustados para atender las necesidades especiales de la poblacin desplazada.
Como se ver en el captulo de anlisis presupuestal de este Balance, el mayor porcentaje
de los recursos se encuentra dentro de la segunda categora, tendiendo a ser menor el de los
programas especcos. El propsito principal de la poltica est orientado a que nalmente
la [poblacin desplazada] acceda en condiciones de igualdad a los diferentes programas que
ofrece el Estado45. Diversas hiptesis podran ser usadas para explicar esta situacin:
a. Aplicacin del principio de igualdad. Como se indic al inicio de este captulo, el
derecho a no ser discriminados tiene como correlato la necesidad de garantizar el acceso,
en condiciones de igualdad, de la poblacin desplazada a los programas desarrollados
por el Estado. Ms an, si la oferta de estos programas favorece la materializacin de
un derecho y atiende una necesidad, generada o no por el desplazamiento.
b. Generacin de condiciones para el logro de soluciones duraderas. Para las autoridades,
una condicin necesaria para el logro de la estabilizacin socioeconmica es que la
poblacin desplazada haya podido ser incorporada de manera general a la red de
proteccin social existente. En esta lgica, su incorporacin disminuira el nivel de
vulnerabilidad de la poblacin y le facilitara retomar su plan de vida. Al mismo tiempo,
la atencin diferencial tiene el problema de generar una segmentacin, que hara ver a
la poblacin desplazada como un grupo social con caractersticas diferentes, lo que se
convertira en un obstculo tanto para su proceso de integracin como para la superacin
de su condicin.
c. La atencin a la vulnerabilidad y la pobreza. El desplazamiento genera una prdida de
activos individuales y colectivos que ubican [a la poblacin desplazada] en una situacin
de alta vulnerabilidad46. La poblacin desplazada sufre un empobrecimiento adicional,
como consecuencia del desplazamiento, al grado de presentar condiciones de pobreza
ms profundas que los sectores ms pobres de la poblacin47. Esta situacin las pone
adicionalmente en el riesgo de caer en una situacin de pobreza crnica48. Incluso, en
el informe de pobreza se calic el desplazamiento forzado como una de las trampas
regionales de pobreza49.
En estas condiciones, la atencin a la pobreza de la poblacin desplazada es una
medida necesaria que est reconociendo la vulnerabilidad generada, tanto por la situacin
de pobreza estructural, que afectaba a un conjunto signicativo de hogares, como por
la agudizacin producida por la prdida de activos que genera el desplazamiento. Al
mismo tiempo, esta tendencia se explica por:
d. Evitar la generacin de efectos perversos de las polticas. Desde su origen en 1995, las
respuestas institucionales se han debatido entre la magnitud y el grado de especicidad
que se debe dar a las polticas, dado el temor que existe de generar tanto incentivos
al desplazamiento como incentivos para que personas no desplazadas se presenten
como tales. As, los problemas de un eventual riesgo moral50 se presentan como el
argumento para evitar una mayor diferenciacin e incorporar a la poblacin desplazada
en condiciones de igualdad formal dentro de la oferta de servicios existente.
Como se precis por parte del ACNUR, en la audiencia tcnica de presentacin
de los indicadores, convocada por la Corte el 1 de marzo de 2007, las medidas que
adopten las autoridades para evitar la distorsin en las polticas, y en particular, la posible
generacin de riesgos morales, estn limitadas por el contenido de los derechos.

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

En consecuencia, si una poltica que est reconociendo el contenido mnimo del


derecho genera un riesgo moral, el problema no sera de esta poltica particular, sino del
insuciente impacto de otra poltica que no logra siquiera atender un nivel mnimo de
satisfaccin de derechos. En otras palabras, los posibles efectos perversos de polticas
y la generacin de un eventual riesgo moral no pueden ser el argumento para justicar
el desconocimiento de los derechos de la poblacin.
e. La bsqueda de economas a escala. En la bsqueda de la maximizacin de la eciencia,
habra la tendencia del diseador de la poltica a mantener una oferta general con la cual
pueda alcanzar la mayor cobertura al menor costo posible. La adopcin de polticas
diferenciales genera el riesgo de incrementar, tanto los costos unitarios en las polticas
como los costos de administracin de nuevos programas. La precaucin frente a esto, que
puede inuir en la toma de decisiones por parte de los encargados de hacer las polticas,
debera siempre ser conciliada con el n que persigue la poltica esto es, si lo que est
maximizando es la eciencia de la inversin o la efectividad de los derechos.
f. La formulacin de polticas a partir de la oferta. En los ejercicios de formulacin y planicacin
de las acciones es comn que el ejercicio se desarrolle a partir de la sumatoria de las ofertas
programticas de diversas instituciones y no de la identicacin de la demanda (necesidad)
de la poblacin beneciaria. Esta situacin genera una suerte de inercia institucional, que
opera como resistencia al ajuste de los programas de las diferentes entidades.
Se reconoce que existen fundamentos claros y razones objetivas para incorporar a la
poblacin desplazada a la oferta general del Estado, y que estas razones tienen en cuenta,
tanto el objetivo de proporcionar las mejores condiciones a la poblacin desplazada, como
los dilemas prcticos de gestin que enfrentan los objetivos generales de las polticas y los
de las instituciones que intervienen sectorialmente.
Sin embargo, si se descuida la funcin que se busca maximizar efectividad en los
derechos y no se encuentra un equilibrio entre la especicidad de la necesidad y el
derecho de la poblacin, de un lado, y los problemas de gestin de las polticas pblicas
incluido dentro de estos el impacto macro que puede generar distorsin en los efectos
buscados, de otro lado, se corre el riesgo de invisibilizar la problemtica generada por el
desplazamiento y de no atender de manera particular las necesidades especiales que tiene
la poblacin desplazada.
El reto consiste en poder identicar cul es el vaco de proteccin y de atencin que deja
la oferta general del Estado, para poder precisar la magnitud y el grado de especicidad de
programas dirigidos exclusivamente a la poblacin desplazada.
La propuesta del Plan Nacional de Desarrollo 20062010 parece estar destinada al
logro de ese objetivo:
El propsito principal de la poltica est orientado a que nalmente la PD [poblacin
desplazada] acceda, en condiciones de igualdad, a los diferentes programas que ofrece
el Estado. En esta medida, los programas que dentro de la poltica social atiendan las
necesidades de la poblacin, sern fortalecidos y ampliados con el propsito de vincular
en ellos al mayor nmero posible de personas y hogares desplazados. Si para atender las
necesidades especiales de esta poblacin se requiere exibilizar o efectuar algn tipo
de ajuste, cada uno de estos programas evaluar el ajuste requerido, lo disear y lo
efectuar. En la medida en que la atencin al desplazamiento implica una vulnerabilidad
135

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

mayor para esta poblacin, las necesidades no cubiertas por los programas existentes
sern atendidas con programas especialmente diseados para la PD.51

51

Departamento Nacional de Planeacin. Bases del Plan Nacional de


Desarrollo 20062010. Estado comunitario: desarrollo para todos, p.74.

52

Ibd., p. 7.

136

La primera parte del prrafo anterior se reere al nfasis que el gobierno da al problema
de la pobreza extrema y al supuesto sealado de identicar los problemas que sufre la
poblacin desplazada con los que aquejan al resto de la poblacin.
Este nfasis se explica, adems de las razones anteriormente expuestas, por el valor
estratgico que el Gobierno otorga a la estrategia para la superacin de la pobreza extrema, la
cual es el eje fundamental de la poltica social del Plan de Desarrollo. En ste se la comprende
como el pilar la poltica social durante el cuatrienio 20062010; es una iniciativa para llevar
todos los instrumentos de poltica social a un universo de familias, para reivindicarlas y que
logren evadir las trampas de pobreza en las que se encuentran52.
La incorporacin de la poblacin desplazada al modelo de la Red de Superacin de
la Pobreza Extrema, que el Gobierno ha denominado Juntos, ofrece mejores posibilidades
para facilitar la coordinacin de la poltica y el seguimiento de los resultados. Sin embargo,
al mismo tiempo genera el interrogante de cul es entonces el valor agregado del Sistema
Nacional de Atencin Integral para la coordinacin de la estabilizacin socioeconmica.
En la medida en que esta poltica establecera un punto comn de articulacin de la respuesta
institucional la familia y que los avances en el desarrollo de las acciones no tienen una unidad
de medida sectorial sino una aproximacin de los logros avances en el tiempo que esa familia
va alcanzando, tanto la coordinacin de las acciones institucionales, como el seguimiento de las
acciones y la evaluacin de su impacto, contaran con mejores condiciones para su realizacin.
Pese a los esfuerzos del Comit de Sistemas y a los avances en el Sistema de Informacin
de Poblacin Desplazada, SIPOD, an no se logra que exista comunicacin entre las diferentes bases de datos con las que las distintas instituciones del Sistema efectan el control
de las labores que desarrollan y realizan el seguimiento de sus beneciarios.
Al contar el Estado con una herramienta general, a partir de una unidad comn la
familia, a nales del 2007 se podran conocer las primeras lecturas del seguimiento a la
situacin de las familias desplazadas que vendran siendo atendidas por las autoridades.
La Red de Superacin de la Pobreza Extrema no fue diseada pensando en la situacin
de la poblacin desplazada. Lo que ocurri al parecer fue que las autoridades se encontraron
con tres coincidencias bsicas: i) el hecho de que la poblacin desplazada comparte con el
resto de la poblacin una situacin de vulnerabilidad, generada por encontrarse gran parte de
ella, en condicin de pobreza extrema, en un nivel incluso de mayor gravedad que el del resto
de la poblacin; ii) el hecho de que gran parte de las instituciones que hacen parte de la Red
coinciden con las que hacen parte del SNAIPD; y iii) que el esquema de seguimiento y evaluacin de resultados de la Red pareca llenar las condiciones para ser replicado en el esquema
de seguimiento y evaluacin que vena solicitando la Corte al Gobierno Nacional.
Dado que la decisin es incorporar gran parte de la respuesta institucional a la poblacin
desplazada al del esquema de la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema, se hace
an ms exigente la identicacin de los logros bsicos, el proceso de articulacin entre la
oferta tradicional, las necesidades especcas de la poblacin desplazada y el conjunto de
indicadores de GED presentados por el Gobierno Nacional a la Corte, y se convierte en un
requisito indispensable para propiciar, a travs de este esquema de gestin de la poltica
social, la proteccin y promocin de los derechos de la poblacin desplazada.

capitulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

Para este propsito, el modelo planteado por las autoridades presenta una ventaja operativa, dado que la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema es un modelo de gestin
que busca un resultado agregado frente al nmero de familias beneciadas.
En la Red para la Superacin de la Pobreza Extrema el contenido de las ofertas institucionales se construye a partir de las necesidades de la poblacin que puedan ser identicadas
por los gestores asignados a las familias. As, existe una mayor probabilidad de que la oferta
se ajuste a la demanda, con el propsito de alcanzar los logros que en materia de superacin
de la pobreza se trace para esas familias.
En ese mismo orden de ideas, en la medida en que se puedan identicar logros acordes
con las necesidades de la poblacin desplazada y con los indicadores de GED presentados a
la Corte, la oferta institucional requerir un proceso de ajuste y de adecuaciones posteriores,
de conformidad con el grado de avance en la consecuencia de los logros.
Por su naturaleza, el programa no fue diseado ni ha sido discutido en el marco del SNAIPD.
En su operacin, an no es claro el rol que van a cumplir las diferentes instancias que hacen
parte de este sistema, en particular los comits territoriales de atencin integral y las mesas
sectoriales del Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada. No se observa
en el esquema operativo una articulacin clara y esta situacin puede llegar a generar en el
mediano plazo un grado de paralelismo no deseable para el fortalecimiento del sistema.
El grco 3 muestra el grado de especicidad en el que hoy se estara desarrollando la
poltica de estabilizacin socioeconmica de la poblacin desplazada, a partir de lo indicado
en el Plan Nacional de Desarrollo 20062010.

Grco 3
Grado de especicidad en programas de estabilizacin socioeconmica
Educacin
Flexibilizacin
Ofertas en zonas de retorno
Formacin de docentes

Generacin de ingresos:
Identicacin de prl ocupacional y de la demanda
de empleo y oportunidades de negocios
Vinculacin laboral
Reconversin laboral y vinculacin ocupacional
transitoria

Vivienda:
Proteccin de viviendas abandonadas
Subcidios de acuerdo con capacidad de ingreso de la
PDV
Programas de impacto rpido en retornos

Tierras:

Generacin de ingresos:
Crdito
Programas de capacitacin
en el SENA
Acompaamientos a proyectos y articulacin a oferta de
empleo
Acompaamiento a beneciarios de subsidios de tierra

Vivienda:

Salud:
Acceso al SGSSS

Educacin:
Cobertura Universal
Red de superacin de la
pobreza extrema
Familias en accin
Acceso preferente a
banca de oportunidades

Acceso preferente a subsidios

Tierra:
Adquisicin y adjudicacin
directa
Distribucin de tierras de
acuerdo con DNE

Proteccin de bienes abandonados


Permutas

Polticas y programas especcos

Polticas y programas
intermedios

Polticas y programas
generales

137

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

La poltica requiere contar con un mayor grado de precisin y coherencia. En la


presentacin de la informacin, ni las instituciones ni los instrumentos principales de coordinacin del sistema emplean formatos o esquemas comunes. Este hecho diculta tanto la
comprensin como el seguimiento de la poltica, y en la prctica afecta las posibilidades de
coordinacin y de complementariedad de las acciones.
Como se desarrollar en el captulo correspondiente a la coordinacin, el Plan para la
Atencin, pese a ser el principal desarrollo de la poltica, tan slo empez a ser empleado
en el proceso de formulacin de polticas locales a mediados del 2006, esto es, con ao y
medio de rezago frente a su expedicin.
Frente a las autoridades nacionales la situacin no es muy distinta. Pese a que el Plan
para la Atencin es citado en la mayora de informes presentados por las autoridades y en
otros instrumentos de poltica, su lgica matricial y su forma de ordenar las acciones por
componentes y estrategias no es empleada, ni en las respuestas a la Corte, ni en el documento Conpes 3400, ni tampoco, ms recientemente, en la formulacin del Plan Nacional
de Desarrollo 2006 2010.
Esta urgencia de alcanzar mayor coherencia se plantea tambin frente a la presentacin de indicadores que, como se sealaba, conducir a un ajuste en los contenidos de los programas, para que
de esta manera los satisfactores presentados en los diferentes indicadores logren ser alcanzados.
Tanto el Plan para la Atencin como el Plan Nacional de Desarrollo 20062010 establecen un conjunto de principios orientadores de la respuesta institucional que representan
una importante evolucin de la poltica. El hecho de incorporarlos dentro de una norma es
una seal importante de la voluntad institucional de cumplirlos, en los trminos del principio
de seriedad, reiterado por la jurisprudencia constitucional.
La seriedad [seala la Corte] demanda que cuando una poltica sea articulada a un
instrumento jurdico, como una ley o un decreto, se respete la fuerza normativa, no poltica
ni retrica, de dicho instrumento y por lo tanto se denan los alcances de los derechos
reconocidos y se precise el contenido de las correspondientes obligaciones estatales.53

53

CC. Sentencia T-025 de 2004, numeral


8.3.1.

138

Si el conjunto de instituciones y funcionarios tuviere en cuenta el contenido de estos


principios, la puesta en marcha de las polticas permitira alcanzar mejores y mayores resultados de los que hasta ahora se han obtenido, en particular frente al objetivo de lograr el
GED de la poblacin desplazada.
Una de las principales hiptesis planteadas en este Balance es que no se ha logrado
incorporar el enfoque de derechos dentro del ciclo de la poltica. Los derechos, como se
ha sealado, constituyen un dato no considerado dentro del proceso de formulacin y
evaluacin de la poltica.
La riqueza del debate acerca de indicadores de impacto, bajo criterios de GED, suscitado
a partir del Auto 218 de 2006, consiste precisamente en que a partir de l se hizo evidente
la necesidad de pensar en una forma distinta las polticas, hecho que vena siendo sugerido
desde el momento en que se declar el ECI.
Si las autoridades le apuestan a maximizar la realizacin de los derechos de la poblacin,
la aplicacin del enfoque de derechos es una condicin fundamental para el logro de este
objetivo y, a su vez, para la superacin del ECI.
Enfoque humanitario. En su formulacin y aplicacin el principio de humanidad se
confunde con el concepto de vulnerabilidad y solidaridad. Tanto en el Plan de Desarrollo

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

20062010 como en el Plan de Accin se relaciona este principio con la dignidad, la integridad fsica, psicolgica y moral, y con la imparcialidad, pero no hay precisin sobre el
alcance que se le quiere dar al concepto humanitario.
En la prctica, estos vacos en la formulacin del enfoque se reejan en lo que podra
ser visto como contradicciones en su aplicacin; por ejemplo, en el riesgo que signica para
la sostenibilidad de la labor humanitaria y la coordinacin de acciones de asistencia, ms
all del aseguramiento de las zonas y el transporte de las ayudas con la Fuerza Pblica, el
condicionamiento de los retornos a la cooperacin de las comunidades con la Ejrcito o la
negacin de asistencia en casos como los registrados antes de la eleccin presidencial, en
los departamentos de Cauca y Nario.
Como se ver en el captulo correspondiente, no hay una aplicacin concreta de un enfoque
diferencial que vaya ms all de la formulacin de la directiva de atencin a las comunidades indgenas
y de algunos de los programas que ha venido desarrollando el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar para la atencin a la vulnerabilidad de los hogares en determinadas circunstancias.
Los vacos en la aplicacin del enfoque territorial se observan en las dicultades que
enfrentan las autoridades para integrar la respuesta nacional a las iniciativas locales. Como
se ver en el captulo de coordinacin, la inexibilidad de la oferta nacional, que limita las
posibilidades de complementariedad de las iniciativas locales en la formulacin de los planes
integrales nicos, es una muestra prctica de la falta de empleo de este enfoque.
El enfoque restitutivo, plasmado tanto en el Plan para la Atencin como en el Plan
Nacional de Desarrollo 20062010, representa de igual manera un avance losco y conceptual, pero requiere una interpretacin que resulte coherente con el enfoque de derechos y
con el enfoque de integralidad en la intervencin54.
El enfoque restitutivo no puede operar como una restriccin a la satisfaccin de los derechos ni puede ir en contrava del objetivo de lograr soluciones duraderas. De una parte, no
sera lgico negar una prestacin especca bajo el argumento de que en el lugar de origen la
persona desplazada careca de ese bien o servicio. De otra parte, el limitar la respuesta en virtud
de una restriccin basada en un eventual tope denido por la situacin en que se encontraban
antes del [desplazamiento] mismo55, podra dicultar el objetivo de alcanzar una solucin
duradera respetando el principio de dignidad, si se tiene en cuenta que algunos de esos bienes
y servicios resultan ser determinantes para poder lograr el mencionado objetivo.
En la prctica, este enfoque no ha sido empleado hasta ahora para profundizar en los
mecanismos de restitucin de viviendas y tierras de las que pudiesen haber sido despojados. Al respecto, el enunciado del enfoque restitutivo en el Plan Nacional de Desarrollo
20062010 seala lo siguiente:
54

55

De conformidad con el Decreto 250


de 2005, por enfoque de integralidad
en la intervencin se entiende que la
atencin efectiva de las necesidades de
los individuos y hogares desplazados
se har mediante acciones institucionales armnicas, coordinadas y
sincrnicas, propendiendo, desde las
primeras fases de la atencin, por lograr la estabilizacin de los individuos
y de sus hogares (numeral 1.2).
Decreto 250 de 2005, numeral 1.1.

DECRETO 250 DE 2005

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 20062010

Enfoque restitutivo: Se entiende como la reposicin


equitativa de las prdidas o daos materiales acaecidos por el desplazamiento, con el n de que las
personas y los hogares puedan volver a disfrutar de
la situacin en que se encontraban antes del mismo.
Las medidas de restitucin contribuyen al proceso
de reconstruccin, y estabilizacin de los hogares
afectados por el desplazamiento.

Enfoque restitutivo: La poltica buscar que las personas vuelvan a gozar, por lo menos, de las condiciones
y derechos en que se encontraban antes del desplazamiento. En esta medida, se buscar la consolidacin
de los mecanismos de proteccin y restitucin de los
bienes abandonados por la PD [poblacin desplazada]
y la articulacin de las acciones con los programas de
reparacin que sean diseados. (Cursiva nuestra.)

139

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Como se puede apreciar hay una importante evolucin, as sea desde el punto de vista
formal y normativo, en la concepcin del enfoque de restitucin entre el 2005 y el 2006.
Podra pensarse, de una parte, que busca corregir las interpretaciones restrictivas que se
efectuaron del Plan para la Atencin, y de otra, que pretende promover la efectividad de los
mecanismos de proteccin existentes en materia del patrimonio y los bienes de la poblacin
desplazada, articulando, al nal, la propuesta con los diseos que pudiese llegar a tener la
poltica de reparacin.
En el Auto 218 de 2006 se advierte acerca de la ausencia de desarrollo efectivo de la
poltica, en cuanto al reconocimiento de la condicin de vctima del conicto armado que
tiene la poblacin desplazada, mbito de la poltica que estara relacionado con
derechos especcos, como lo son los derechos a la verdad, la justicia, la reparacin
y la no repeticin. Para el caso especco de las personas vctimas del desplazamiento
forzado, estos derechos se maniestan, igualmente, en la proteccin de bienes
abandonados, en particular sus tierras componente de proteccin que no ha sido
resaltado con suciente fuerza por las entidades que conforman el SNAIPD.56

56

CC. Auto 218 de 2006, aparte III,


numeral 5.3.3.

140

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

PROTECCIN DE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS


DESPLAZADAS EN SU CALIDAD DE VCTIMAS DEL DELITO DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO
En la medida en que el desplazamiento forzado es un delito57, las personas desplazadas, en
su calidad de vctimas de este crimen de guerra y delito de lesa humanidad58, tienen derecho
a alcanzar la reparacin integral del dao ocasionado por el mismo.
La poltica de atencin integral a la poblacin desplazada est llamada tambin a entender
esta dimensin del dao a la poblacin desplazada. Sin embargo, la poltica se ha concentrado
principalmente en la atencin a sus necesidades derivadas de la vulnerabilidad causada por
el desplazamiento y, menos, en el reconocimiento de su condicin de vctima del delito de
desplazamiento y la respuesta estatal que esta condicin demanda.
La condicin de vctima del conicto y del delito de desplazamiento es la que determina,
en gran parte, la especicidad de la atencin a la poblacin desplazada. En esa medida, la
menor respuesta del Estado en este campo limita las posibilidades i) de garantizar el goce
efectivo de sus derechos, y en consecuencia, ii) de avanzar en la superacin del ECI y iii) de
alcanzar soluciones duraderas, dado que la ausencia de una respuesta efectiva, en relacin
con la condicin de vctima de esta poblacin, puede afectar la sostenibilidad y el impacto
de las medidas adoptas por las autoridades.
El desequilibrio en el desarrollo de las polticas de atencin a la poblacin desplazada,
en lo relativo a su condicin de vctimas de este delito y de vctimas del conicto, ha estado
presente desde la formulacin de la Ley 387 de 1997. Sin embargo, ha sido con el proceso
de desmovilizacin de los grupos de autodefensa y con la aplicacin de la Ley 975 de
2005 (Ley de Justicia y Paz), que se han hecho ms evidentes los vacos en la poltica y sus
implicaciones prcticas.
Si desde mediados de la dcada de los noventa el Incora (hoy Incoder) hubiese puesto
en prctica las medidas para registrar los bienes abandonados por la poblacin desplazada,
tal y como se lo ordenaba la Ley, y si la Fiscala y el resto del aparato de la administracin de
justicia hubiesen actuado oportunamente en la investigacin de los delitos que condujeron
al desplazamiento, al delito de desplazamiento forzado, segn su tipicacin en el ao 2000
en particular59, el nivel de desamparo en la proteccin de los derechos de los desplazados
sera menos grave de lo que es en la actualidad.
La poblacin desplazada se ha visto afectada tanto por la falla en el deber de proteccin
del Estado, que la llev a huir en el momento del desplazamiento, como por la debilidad de
las autoridades para cumplir con su obligacin de sancionar a los responsables del delito
de desplazamiento y de proteger sus bienes abandonados.

Impunidad en la sancin del delito de desplazamiento


57

Ley 599 de 2000. Artculos 159 y 180.

58

A/CONF.183/9, 17 de julio de 1998, Estatuto de la Corte Penal Internacional


(Estatuto de Roma). Artculos 7 y 8.

59

El delito de desplazamiento se consagr inicialmente en la Ley 589 de 2000.


Artculo 284 A.

Pese a que las autoridades han podido individualizar a cerca de dos millones de vctimas
del delito de desplazamiento, este delito no ha sido objeto de la debida investigacin, ni sus
responsables objeto de sancin judicial, y menos an las vctimas han alcanzado la reparacin
de los daos causados por la violacin de sus derechos por parte de los victimarios. Esta
realidad debera conducir a que el goce efectivo de la poblacin desplazada de su derecho
a la reparacin integral, fuese visto como un reto para todas las autoridades.
141

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Si dentro de la poltica de desplazamiento existiese la nocin de proteccin de los


derechos de los desplazados, en su condicin de vctimas del delito de desplazamiento, se
esperara que la ausencia de sancin judicial fuera investigada por parte de la autoridad para
precisar sus causas y establecer los correctivos necesarios.
En el grco 4 se evidencia que el sistema judicial ha carecido de efectividad en materia
de investigacin y sancin del delito de desplazamiento. Mientras entre el 2004 y el 2006
fueron registradas 619.000 personas desplazadas, tan slo se inici la investigacin de 6500
casos. Para ese mismo perodo, llegaron a juzgados penales 32 procesos y tan slo 13 casos
fueron fallados sancionando por este delito a 15 personas.
Grco 4
Ecacia de la justicia en la sancin del delito de desplazamiento 2004-2006
700000
600000
500000
400000
300000
200000
100000
0

Ecacia judicial

Personas
desplazadas
619.361

Casos que ingresaron Casos que llegaron


a la scala
a tribunales
6501
32

Sentencias
proferidas
13

Personas
condenadas
15

Fuente: Accin Social RUPD, Fiscala General de la Nacin, Consejo Superior de la Judicatura.

60

Para la Procuradura General de la


Nacin, los funcionarios del Ministerio
Pblico acta[n] como canalizador
[es] dentro del proceso administrativo
diseado para la atencin. En este
orden de ideas, tiene[n] tambin la
obligacin de la guarda de la informacin conada por el desplazado, para
el logro de la satisfaccin de las necesidades derivadas del desplazamiento.
Ver: Circular 017 del Procurador
General de la Nacin. Unicacin de
criterios en relacin con el contenido
del Artculo 32 de la Ley 387 de 1997
y el Artculo 6 del Decreto 2569 de
2000. Bogot, 21 de junio de 2001.

142

La inmensa brecha existente entre el nmero de personas desplazadas y el nmero de


casos que llegan a conocimiento de la Fiscala tiene una explicacin parcial: la condencialidad del registro. En la historia del SNAIPD se ha planteado la necesidad de proteger la
integridad de las vctimas a travs de la condencialidad en el manejo de las declaraciones y
del registro de la poblacin desplazada. Las declaraciones y su correspondiente registro han
sido considerados como instrumentos de carcter administrativo y humanitario, razn por
la cual no se hace traslado de las declaraciones ni de los datos del Sistema de Informacin
de Poblacin Desplazada a las autoridades encargadas de la investigacin criminal.
Tanto los funcionarios de Accin Social como los funcionarios del Ministerio Pblico
deben guardar la condencialidad del sistema de registro en virtud del Artculo 15 del
Decreto 2569 de 2000 y de la Circular 17 de 2001 emanada del despacho del Procurador
General de la Nacin60.

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

61

Es posible que no todos los casos


que han sido conocidos por los
jueces penales hayan sido objeto de
registro estadstico. En el pasado han
sido presentadas dudas acerca de la
consistencia agregada de este tipo de
informacin. No obstante, es el dato
ocial existente.

62

Consejo Superior de la Judicatura. Sala


Administrativa. Unidad de Desarrollo
y Anlisis Estadstico. Informacin
presentada por el Consejo Superior de
la Judicatura a solicitud del ACNUR, el
26 de febrero de 2007.

Con la condencialidad se ha buscado proteger la integridad de la poblacin desplazada


frente a dos riesgos principales: i) las eventuales retaliaciones que se puedan presentar por
parte de los victimarios y ii) los riesgos de inltracin que pudiesen llegar a presentarse
dentro de los rganos de investigacin del Estado.
Sin embargo, la condencialidad del registro no puede conducir a la inaccin en materia
de investigacin del delito, tanto por la magnitud del mismo como por lo notorio de la situacin, en particular frente a los procesos de desplazamiento masivo que se presentan en el
pas y al hecho de que, en efecto, el Estado tiene la certeza de la existencia de dos millones
de vctimas, como mnimo.
En el caso del Ministerio Pblico, de conformidad con la citada circular de la Procuradura, los funcionarios podran remitir la informacin a la Fiscala si as lo solicitara el
declarante. Podra ser conveniente, en este sentido, precisar en la circular que los funcionarios
deben informar a la poblacin desplazada acerca de su derecho a presentar la denuncia o
canalizar la misma a travs del Ministerio Pblico y no slo esperar la solicitud por parte
de la vctima para el efecto.
En todo caso el grco 4 evidencia la existencia de un problema estructural frente a la
sancin del delito del desplazamiento que podra estar asociado a i) la citada condencialidad
de la informacin; ii) la desconanza en las autoridades judiciales; iii) la omisin sistemtica
de la investigacin ociosa y del cumplimiento del deber de denuncia por parte de la autoridad; iv) la precaria capacidad para individualizar responsabilidades por parte del rgano
investigador; y v) la debilidad en la gestin judicial.
Durante las diferentes etapas del proceso penal, que debera culminar en la sancin de
los responsables, se presenta una serie de inecacias que hace que el sistema judicial en su
conjunto resulte inefectivo para contrarrestar la impunidad en materia de desplazamiento.
A partir de los datos disponibles (tabla 1) se podra presentar un ejercicio preliminar que
conducira a concluir que existe una inecacia asociada a la capacidad de la Fiscala para
avocar el conocimiento del delito de desplazamiento, en la medida en que tan slo el 1%
de los casos es investigado.
De las 6501 investigaciones que se desarrollaron en la Fiscala, el Consejo Superior
de la Judicatura solamente reporta 32 casos que llegaron al conocimiento de los jueces
penales, bien sea porque el sindicado se someti a una sentencia anticipada o porque se
emiti una resolucin de acusacin. En ese orden de ideas, en menos del 0,5% de los
delitos de desplazamiento que conoce, la Fiscala estara siendo ecaz en trminos de
lograr individualizar a los responsables para poder proferir la correspondiente resolucin
de acusacin61.
Los juzgados penales fallaron tan slo en 13 de los 32 procesos que recibieron (40%).
Frente al reducido nmero de procesos que fueron conocidos por los jueces, el hecho
de que un 21% de estos se haya visto afectado por nulidad (9%) o por la prescripcin de
los trminos (12%)62 es un indicador adicional de la dicultad de la justicia para avanzar
en la sancin de este delito y constituye otro elemento que debera llamar la atencin de
las autoridades.
Dado el reducido nmero de procesos que son llevados ante los jueces penales podra
ser conveniente efectuar seguimiento a los mismos con el propsito de establecer los factores
que determinan que un proceso por el delito de desplazamiento pueda o no llegar a ser
culminado mediante sentencia.
143

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Tabla 163
Efectividad de la justicia en la sancin del delito de desplazamiento 20042006
Indicador

Frmula

Resultado

Ecacia en la activacin de la justicia

Casos conocidos por la justicia / Vctimas del


desplazamiento.

1,050 %

Ecacia en la investigacin

Procesos que llegan a tribunales / No. de casos


conocidos por la Fiscala.

0,492 %

Ecacia en el juzgamiento

No. de sentencias / Ingresos por resolucin de


acusacin o sentencia anticipada.

40,625 %

Efectividad del sistema judicial

No. de sentencias / Total de vctimas.

0,002 %

Fuente: RUPD, Consejo Superior de la Judicatura, Fiscala General de la Nacin.

63

En la medida en que no es posible


establecer cuntas personas fueron
afectadas por el delito de desplazamiento, frente a cada uno de los
procesos se plante como supuesto
que hay un proceso por cada delito.
En relacin con la informacin de
la Fiscala, los ingresos no incluyen
los casos enmarcados en el sistema
acusatorio. As mismo, en la medida en
que la informacin a la que se accedi
no discrimina independientemente
resoluciones de acusacin para evaluar
el nmero de casos que llegan a la
justicia proveniente de la Fiscala, se
usaron los ingresos por resolucin de
acusacin y por sentencia anticipada
registrados por el Consejo Superior
de la Judicatura. Es claro que con la
informacin disponible no es posible
hacer un seguimiento caso a caso
que permita sealar la ruta de cada
proceso desde su ingreso a la Fiscala.
Sin embargo, la informacin permite
tener una primera aproximacin a
la magnitud de los problemas que
existen en la sancin del delito de
desplazamiento forzado.

64

CC. Sentencia T-025 de 2004, aparte


10.1.4, numeral 9.

144

El resultado nal de la intervencin de la justicia en relacin con 619 mil vctimas del
delito de desplazamiento presentadas entre enero del 2004 y diciembre del 2006, es que
tan slo en el 0,002% de los casos se llega a una decisin judicial denitiva.
Si bien la informacin presentada en este Balance no permite efectuar una lectura
completa de lo que ocurre con la investigacin y sancin del delito de desplazamiento, se
insiste en que sera conveniente que las autoridades profundizaran en los diferentes hallazgos
aqu presentados, con el propsito de precisar por qu los casos no llegan a la Fiscala, o a
qu obedece que no se individualicen las responsabilidades y que, por lo tanto, no se emitan
resoluciones de acusacin.
Ante esta realidad es necesario que se tracen y apliquen estrategias de persecucin
penal que den prioridad a las investigaciones por el delito de desplazamiento. Para
que, por lo menos, se d comienzo a las investigaciones sera conveniente que i) frente
a hechos notorios, como los eventos de desplazamiento masivo, la Fiscala iniciara de
manera sistemtica las investigaciones correspondientes y ii) que en relacin con desplazamientos individuales se promoviera la identicacin de patrones de desplazamiento,
en los casos en que se identique un nmero signicativo de personas que huyen de una
misma regin, para promover la accin de la Fiscala, y que los funcionarios encargados
de tomar las declaraciones informaran a las vctimas el contenido de su carta de derechos64 en el sentido de recordarles que como vctima[s] de un delito, tienen todos los
derechos que la Constitucin y las leyes les reconocen por esa condicin para asegurar
que se haga justicia, se revele la verdad de los hechos y obtengan de los autores del delito
una reparacin. Por lo tanto si as lo solicita el desplazado, el funcionario que toma la
declaracin puede dar traslado de la misma a la autoridad competente para que se inicie
la correspondiente investigacin.
Pese a las limitaciones sealadas, lo que s es concluyente de esta informacin es que
el Estado en su conjunto ha dado una respuesta limitada frente a la condicin de vctima
de la poblacin desplazada, que shace an ms necesaria la proteccin de sus derechos a la
justicia, la verdad y la reparacin integral en el marco de la Ley de Justicia y Paz.

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

La reparacin de los derechos de la poblacin desplazada por la violencia


Tanto la orden de la Corte Constitucional, contenida en los autos del 1 de marzo de
200765 y el 10966 de 2007, como la presentacin de las recomendaciones de criterios de
reparacin por parte de la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (CNRR),
constituyen un punto de partida hacia el establecimiento de medidas adecuadas en materia
de reparacin integral de los derechos de la poblacin desplazada y tienden a contrarrestar
una omisin que en la prctica vena presentndose.
La reparacin integral de los derechos de la poblacin desplazada no ha sido asumida
dentro de la poltica de atencin a la poblacin desplazada; en un sentido similar no lo haba
sido ni en la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz, en donde se encontraba condicionada
a los avances que la CNRR pudiese presentar en la materia, tal y como se desprende de la
respuesta que las autoridades ofrecieron a la Corte en septiembre de 2006.

65

En el interrogante 7.5 del Auto del 1


de marzo de 2007, la Corte solicit
precisin sobre la denicin de indicadores en relacin con el derecho
a la reparacin al indicar: Dado que
se ha reconocido que el gobierno
no dispone de indicadores de goce
efectivo de algunos derechos de la
poblacin desplazada tales como
[...] sus derechos en tanto vctimas
del conicto armado, qu har el
Gobierno para superar estos vacos, y
dentro de cules plazos?.

66

En el ordinal segundo de la parte


resolutiva del Auto 109 de 2007 se
determin por parte de la Corte
Constitucional: rechazar los indicadores propuestos por el Gobierno
para los derechos a la [...] reparacin
[...]. En consecuencia, el director de
Accin Social, deber remitir a la Corte
Constitucional a ms tardar el 22 de
junio de 2007, la serie de indicadores
que reemplacen los inicialmente
propuestos y que midan de manera
adecuada, pertinente y suciente tales
derechos.

67

Consejo Nacional de Atencin Integral


a la Poblacin Desplazada. Informe
comn de cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004. Bogot, 13 de
septiembre de 2006.

68

Reunin del Consejo Nacional de


Atencin Integral a la Poblacin
Desplazadas por la violencia del 18 de
julio de 2006.

Los desplazados por la violencia tienen la calidad de vctimas y los derechos a la


verdad, la justicia y la reparacin consagrados por la misma norma [Ley 975 de 2005]
les sern garantizados al igual que a las otras tipologas de vctima. Si bien es cierto
que la restitucin de bienes es muy importante para la poblacin desplazada, tambin
es cierto que no se puede excluir de los otros componentes de la misma, tales como la
indemnizacin, la garanta de no repeticin y las medidas de satisfaccin en los trminos
ordenados por el magistrado de justicia y paz que proera el fallo correspondiente
[...]. El Gobierno Nacional, seguir las recomendaciones de la Comisin Nacional de
Reparacin y Reconciliacin para la implementacin de programas de reparaciones
colectivas comunitarias y simblicas.67

Es decir que a septiembre de 2006, ms all del reconocimiento de las implicaciones


jurdicas que representa el hecho de que esta poblacin tenga la condicin de vctima de
un delito, no haba mayor desarrollo por parte de las autoridades. En el marco del SNAIPD,
ninguna autoridad ha asumido el liderazgo en la defensa de los derechos de la poblacin
desplazada derivados de esta condicin, ni en el impulso de medidas de encaminadas a la
reparacin integral.
En el Consejo Nacional no se ha profundizado ni en el impacto que la impunidad
generalizada tiene sobre la proteccin de estos derechos ni en los avances de la CNRR;
tan slo en una ocasin uno de los miembros de esta comisin efecto una presentacin
sobre el mandato de la CNRR, las potencialidades de las comisiones regionales y sobre las
dicultades que representaba incorporar a la poblacin desplazada a los beneciarios de
programas de reparacin68.
Las recomendaciones de criterios presentadas por la CNRR constituyen un avance y
un cambio en relacin con los pronunciamientos pblicos que miembros de esta comisin
venan efectuando. En esos pronunciamientos la poblacin desplazada, dada la magnitud
del problema, apareca como vctima pero no como beneciaria de los eventuales programas
de reparacin.
Hay que aclarar esto: no todas las vctimas son necesariamente sujetos de polticas de
reparacin material individual.Ante todo, sern sujetos de reparacin aquellas vctimas
que han sufrido crmenes atroces; esto debe quedar claro porque hay vctimas del
conicto que van a ser objeto de otras modalidades de reparacin. Por ejemplo, existen
145

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

69

Entrevista a Eduardo Pizarro LenGmez. Eduardo Pizarro Len-Gmez


plantea revolcn a Ley de Justicia y
Paz. La reparacin no es un cheque.
El Espectador. Bogot, 12 de agosto de
2006.

70

Que se reitera en otras declaraciones


de miembros de la CNRR. Ver: El Nuevo
Siglo. Entrevista a Eduardo Pizarro Len
Gmez. Bienes paras no sern sucientes para la reparacin: Reparacin
a vctimas de paras no ser de la noche
a la maana. Bogot 8 de octubre de
2006. Dado el nmero tan inmenso
de vctimas, tenemos que hacer una
poltica de reparacin a largo plazo.
Comenzando por los sectores ms vulnerables, que son probablemente (eso
tenemos que denirlo en los prximos
meses en la Comisin) los hurfanos, las
personas minusvlidas y las familias que
perdieron el sostn econmico. Luego
tenemos que ir avanzando hacia otros
sectores como las madres cabeza de
familia que fueron objeto de violencia
y desplazamiento, las minoras tnicas
y los indgenas; Habla Ana Teresa
Bernal. Miembro de la CNRR. Es el
momento de presentar las denuncias.
El Universal. Barranquilla, 8 de octubre
de 2006. Unas prioridades que ya estn
definidas por la comisin: mujeres
cabeza de familia, nios, ancianos,
discapacitados, poblaciones indgenas
y afro colombianas o en situaciones de
pobreza extrema. Debe concertarse la
forma de hacer una atencin integral
y gradual a este tipo de poblacin
[...]. Hay poblaciones que han sufrido
colectivamente masacres, destruccin
y desplazamientos. Vamos a trabajar la
posibilidad de reparaciones colectivas
en casos extremos. Esto tiene que ser
gradual, por recursos, por capacidad.

71

Si se acepta que el desplazamiento


se presenta mayoritariamente en su
modalidad individual (80%), y que
dentro de las personas desplazadas
individualmente tan slo un 20%
estaran dispuestas a retornar, si
existieren las condiciones para ello, a
su lugar de origen, se podra sealar
hipotticamente que el esquema
privilegiado dejara por fuera, en el
mejor de los casos, a ms del 60%
de la poblacin vctima del delito de
desplazamiento.

72

73

CNRR. Recomendaciones de criterios


de reparacin y de proporcionalidad
restaurativa. Bogot, abril de 2007. p.
11.
Ibd., p. 32.

146

personas que sufrieron actos de violencia en sus regiones y su familia no fue objeto
de asesinatos o de masacres: en este caso la reparacin ser a la comunidad.69

Esta aproximacin70 generaba, entre otros, dos riesgos para la proteccin de los derechos
de la poblacin: i) para efectos de la reparacin de los daos ubicaba el desplazamiento
como un delito subsidiario cuya reparacin se condicionaba a la existencia de otro delito;
y ii) ubicaba a la poblacin desplazada como sujeto de medidas de reparacin colectiva,
sin considerar que el desplazamiento se presenta mayoritariamente de manera individual y
que el grado de ruptura de los vnculos sociales y comunitarios es de tal magnitud que esta
poblacin se inclina preferentemente por soluciones individuales, y en el sitio de llegada, a su
situacin. En ese orden de ideas, la cobertura de proteccin va reparacin colectiva a lo sumo
alcanzara a cubrir de manera parcial a menos de un 40% de la poblacin desplazada71.
En otros trminos, lo que podra haber sido una posicin con efectos discriminatorios
en perjuicio de la poblacin desplazada, evolucion hacia una visin comprehensiva del
problema del desplazamiento, que ha incorporado dentro de los criterios que deberan ser
aplicados por las autoridades algunos de los impactos que el desplazamiento genera sobre
la poblacin y sobre las comunidades vctimas de este delito, y que establece una base que
debera ser considerada para el diseo de programas de reparacin integral ms all de la
aplicacin por va judicial de la Ley de Justicia y Paz.
En efecto, las recomendaciones de criterios de reparacin estaran estableciendo un
conjunto de lineamientos que podran ser empleados no slo por las autoridades judiciales sino
tambin por los diseadores de polticas para incorporar, al conjunto de programas, elementos
que permitan incorporar la dimensin de vctima del delito de desplazamiento, que constituye
un elemento fundamental de la especicidad de la atencin a la poblacin desplazada.
En las circunstancias actuales, el alcance de las recomendaciones de criterios de reparacin de la CNRR y su impacto sobre los ms de 2 millones de personas desplazadas, puede
llegar a ser relativamente bajo. Esto se debe a que tales recomendaciones estn dirigidas de
manera especca a las autoridades judiciales involucradas en la aplicacin de la Ley 975 de
2005 72; y a que, como consecuencia de ello, tan slo se aplicaran frente a los victimarios
que cumplan unas condiciones especcas y frente a vctimas de los anteriores que renan
unos requisitos adicionales.
Segn la CNRR, las condiciones que deben cumplir los victimarios juzgados en el marco
de la Ley 975 de 2005 (Ley de Justicia y Paz) para que les sean aplicadas las recomendaciones
de criterios de reparacin, son las siguientes:
Han confesado consciente, libre y voluntariamente, de manera completa y veraz,
todos los hechos en que han participado o de los que tienen conocimiento, indicando
las circunstancias de tiempo, modo y lugar.
Han sido declarados penalmente responsables mediante sentencia condenatoria por
conductas cometidas durante y con ocasin de su pertenencia a los GAOML [Grupos
Armados Organizados al Margen de la Ley] que hayan causado daos reales; y/o ser
declarados civilmente responsables en virtud del principio de solidaridad.
Han sido obligados a reparar mediante sentencia condenatoria.73

Por su parte, los requisitos con los que deben cumplir las vctimas de los mencionados
victimarios, para que les sean aplicables las recomendaciones de criterios de reparacin, son

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

74

Ibd., p. 33.

75

Ley 975 de 2005. Art. 47.

los siguientes: que soliciten su reparacin ante los Tribunales de Justicia y Paz, tramiten
el incidente de reparacin, o sean objeto de medidas de restitucin directa o programas de
reparacin colectiva adelantados directamente por los victimarios 74.
Dada la magnitud del desplazamiento forzado y la carencia casi absoluta de investigacin de este delito, es muy probable que tan slo en un nmero reducido de casos se logre
establecer los sujetos, individual o solidariamente, responsables de su ocurrencia y condenar
a quienes deben reparar a las personas desplazadas.
Por tal razn, es indispensable realizar un esfuerzo signicativo para lograr la sancin de
este delito, en particular, en el marco de la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz, en donde,
a pesar de los esfuerzos, existe una evidente impunidad frente a la sancin del mismo.
Las autoridades encargadas de ejecutar la Ley de Justicia y Paz deben promover la
aplicacin de las recomendaciones de criterios de reparacin que fueron formuladas por
la CNRR, para que de esta manera se logre, en algn momento, la reparacin integral a las
vctimas de este delito.
En todo caso, dada la importancia de las recomendaciones presentadas por la CNRR,
sera recomendable que las instituciones que integran el SNAIPD empleen estos criterios para
evaluar y ajustar los programas actuales de prevencin, proteccin y atencin a la poblacin
desplazada, e incluyan en ellos la dimensin de vctima del delito de desplazamiento, con
lo cual se lograra en gran medida la especicidad que se requiere en la respuesta a favor
de esta poblacin.
Es en esta lgica que las recomendaciones de la CNRR podran ser empleadas por los diseadores de polticas para ajustar los programas de atencin, a partir de la comprensin de las
diferentes dimensiones que tiene el dao producido por el delito de desplazamiento forzado.
Se entiende claramente que no todas las acciones o programas institucionales constituyen
mecanismos de reparacin de los daos. Adicionalmente, para que puedan llegar a tener
efectos reparadores en su aplicacin es necesario que, desde el anlisis que se realiza para
su formulacin, se incorporen criterios como los de la naturaleza y la magnitud del dao
producido por este delito. Slo en esa perspectiva sera posible pensar en la aplicacin del
Artculo 47 de la Ley 975 de 2005, el cual establece lo siguiente: Los servicios sociales
brindados por el Gobierno a las vctimas, de conformidad con las normas y leyes vigentes,
hacen parte de la reparacin y la rehabilitacin75.
No obstante, para que cumplan con ese objetivo se requiere que sean precisos y explcitos, tanto en el alcance como en la intencin de reparar, sin que los mismos, por supuesto,
logren superar las limitaciones que en trminos de verdad y justicia se lleguen a presentar.
Las recomendaciones de criterios de reparacin presentadas por la CNRR recogen, en
relacin con el desplazamiento forzado, una visin integral de los daos que este delito causa
sobre las personas y las comunidades desplazadas. En este orden de ideas, stos podran
ser empleados para evaluar si los programas sociales brindados por el Estado a las vctimas
del desplazamiento forzado resultan ser medios de reparacin y de rehabilitacin, tal como
es el propsito sealado en el Artculo 47 de la Ley 975 de 2005.
Una lectura de estos criterios, a la luz de las problemticas y los daos que genera el delito
de desplazamiento forzado, llevara a que las autoridades se preguntaran lo siguiente:
i) Atienden los programas los mltiples derechos vulnerados por los mltiples delitos
que dan origen al desplazamiento? El desplazamiento forzado es un delito mltiple,
complejo y permanente, y por eso es necesario evaluar tanto el conjunto de delitos
147

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

ii)

iii)

iv)
76

Al respecto, vase: CNRR. Recomendaciones de criterios de reparacin


y de proporcionalidad restaurativa.
Criterio B1

77

Ibd. Criterios B3, B6 y B7.

78

Ibd. Criterios B3, B4 y B6.

79

Ibd. Criterios B4, B6 y B8.

80

Ibd. Criterio B7.

81

Al respecto ver: ACNUR. Directrices


sobre proteccin internacional: La
alternativa de huda interna o reubicacin, en el contexto del Artculo
1A(2) de la Convencin de 1951 o el
Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de
los Refugiados. HCR/GIP/03/04, 23 de
julio de 2003; International Refugee
Law: The Michigan Guidelines on the
Internal Protection Alternative. James
C. Hathaway, April 9-11 1999. Internal
protection/relocation/flight alternative as an aspect of refugee status
determination. James C. Hathaway
and Michelle Foster as published in
Refugee Protection in International
Law; UNHCRs Global Consultations
on International Protection, Edited by
Erika Feller, Volker Trk and Frances
Nicholson. Cambridge University
Press, 2003.

148

v)

vi)

como el conjunto de derechos que genera sobre las comunidades y las personas
desplazadas76.
Promueven los programas la reconstruccin de los vnculos familiares, comunitarios y
sociales? Con la huida se rompen las relaciones de las personas con sus familias, con
la comunidad y con las redes sociales. As, el desplazamiento forzado afecta tanto a
la persona en su relacin con el colectivo, como al colectivo en s mismo. En el caso
de los pueblos indgenas y de las comunidades afro colombianas, estas rupturas
pueden generar perjuicios de mayores dimensiones, alterando el funcionamiento de
las estructuras tradicionales, debilitando a las autoridades tnicas77 e incluso poniendo
en riesgo la supervivencia de sus culturas.
Cmo atienden estos programas, por ejemplo, las tensiones causadas dentro de de las
familias, ante las diferentes posturas generacionales respecto de la vocacin y el estilo
de vida urbano y rural, que generan a su vez choques entre los proyectos de vida de
los padres y de los hijos?
Los programas fortalecen las diferentes formas organizativas? El desplazamiento, en
tanto estrategia de guerra, busca debilitar las formas organizativas y comunitarias, con el
propsito de disminuir la capacidad de reaccin de las personas y de las comunidades
y, con ello, facilitar su sometimiento y limitar sus posibilidades de permanecer en el
lugar y de rechazar la accin violenta.
Los daos causados con ese propsito se dan, en consecuencia, en funcin de la forma
organizativa que posea la comunidad. Por tal razn, la accin de reparacin debe ir
dirigida hacia el fortalecimiento de esa forma original organizacin comunitaria78.
Los programas garantizan la relacin entre la poblacin y el territorio? Promueven la
proteccin y la restitucin de las tierras, las viviendas y los dems bienes abandonados?
El desplazamiento, cuando es empleado como estrategia por parte de los grupos
armados, busca de manera premeditada cambiar la forma como la poblacin se relaciona
con el territorio que habita, as como aprovecharse de los bienes y el patrimonio de la
poblacin desplazada. Los programas deben prevenir este tipo de daos, y deben generar
condiciones para mitigar su impacto y para alcanzar la restitucin de los bienes79.
Propician los programas la recuperacin o el establecimiento del proyecto de vida de las
personas desplazadas? La huida y la llegada a un nuevo entorno diculta la continuidad
en los estudios y afecta la posibilidad de desarrollar las actividades productivas que
ejercan en su lugar de origen. Los programas deben propiciar las condiciones para que
la interrupcin sea lo ms corta posible y para que las personas recuperen la capacidad
de generacin digna de ingresos80.
Permiten los programas que las personas que ejercan un determinado tipo de actividad
puedan continuar desarrollndola? Cuando el desplazamiento se da en razn de la calidad
de la persona, adems de afectar a la comunidad que pierde con su salida a un lder, un
maestro, una autoridad, etc., impacta a la persona en su dignidad limitando su libertad
para decidir hacer lo que quiere y lo que le gusta hacer. La respuesta institucional no se
agotara, en este orden de ideas, en facilitar el traslado o en atender las necesidades en el
lugar de llegada sino tambin en proteger y potenciar la labor que vena desarrollando
esta persona lder, autoridad local, etc., en su nuevo entorno.
Este es, adems, uno de los criterios que se maneja en materia de derecho internacional
de los refugiados para evaluar las alternativas de huida interna81 internal igth

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

alternative, el cual subyace a los criterios para la valoracin de los daos establecidos
por parte de la CNRR82.
vii) Los programas protegen a los desplazados frente a los riesgos de amenaza y persecucin
en el lugar de llegada? La comisin de delitos en contra de las personas desplazadas es una
de las situaciones que generan daos de mayor impacto sobre estas vctimas, dadas sus
condiciones especiales de vulnerabilidad. El conicto persigue a las vctimas. Las zonas
de llegada no ofrecen siempre las condiciones de proteccin esperadas por las personas
desplazadas tanto frente a las amenazas iniciales como frente a nuevas amenazas surgidas
por la presencia de grupos armados en los lugares de asentamiento temporal83.
viii) Se promueve la investigacin y sancin del delito de desplazamiento interno forzado?
La impunidad es vista por la CNRR como un factor tanto de mayor gravedad del delito
como de mayor intensidad en el sufrimiento de las vctimas. Como se ha sealado en
este captulo, la impunidad genera en s misma una revictimizacin en la medida en
que limita las probabilidades de ver reparados los derechos84.
ix) Los programas facilitan la rehabilitacin frente a los daos?
x) Se han calculado los daos emergentes (entre los que se incluye los daos materiales)
propiciados por los costos que en el respectivo sector ha tenido que asumir la persona
y su ncleo familiar; por ejemplo, frente a sus arriendos, costos de traslados, gastos en
reconversin productiva? O los costos generados por la prdida de oportunidades
derivada del desplazamiento?

82

Al respecto, vase: CNRR. Recomendaciones de criterios de reparacin


y de proporcionalidad restaurativa.
Criterios B3 y B7.

83

Ibd. Criterio B3.

84

Ibd. Criterios B4 y B6.

El problema es que, como se plante al inicio de este captulo, numerosos programas desarrollados en el marco del SNAIPD corresponden a la oferta social del Estado, han sido diseados
para atender los problemas generados por la pobreza y adaptados a algunas de las necesidades de
la poblacin desplazada; y slo por excepcin han sido concebidos para atender las necesidades
derivadas de la condicin de vctima del delito de desplazamiento que tiene esta poblacin.
Por ejemplo, en materia de apoyo psicosocial, pese a los avances alcanzados, ste
contina siendo insuciente respecto del propsito de atender las necesidades especcas
de la poblacin desplazada derivadas de su condicin de vctima de este delito.
Esto se evidencia al ver que el apoyo psicosocial, contenido en el plan obligatorio de
salud del rgimen subsidiado, tiene un escaso cubrimiento y la medida complementaria,
establecida por las autoridades para atender a la poblacin desplazada las unidades mviles
del ICBF, est concentrada prcticamente en la emergencia y en la atencin a casos de
desplazamientos masivos.
Si bien la reparacin no se agota en la restitucin de los bienes abandonados, dada la
evidente relacin entre desplazamiento y distribucin de la propiedad rural y uso y explotacin
del territorio, as como el valor que dentro de la reparacin adquieren las posibilidades de
retorno y restitucin de los bienes, la revisin de las acciones encaminadas a la restitucin de
los bienes de la poblacin desplazada constituye una referencia obligada en este Balance.
Al respecto, de manera preliminar se puede armar que los programas de proteccin
de bienes, por su reciente aplicacin y baja cobertura, no estaran protegiendo al conjunto
de la poblacin. En especial por las siguientes razones:
i)
La ausencia de registros sistemticos en materia de bienes abandonados por la
poblacin desplazada. En particular, frente a los desplazamientos con ocurrencia previa
a la aplicacin del Decreto 2007 de 2001.
149

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

ii)
iii)

iv)

85

Decreto 4760 de 2005. Art. 13.

86

Frente a las restricciones econmicas


existentes en materia de reparacin
de las vctimas, este modelo, adems
de los riesgos que puede llegar a
representar en materia de proteccin
de las vctimas, genera dudas en trminos del costo de oportunidad que
representa frente a las necesidades de
reparacin de stas y los criterios axiolgicos que se estaran aplicando.

150

Este hecho se ve agudizado porque no hay asignacin especca de recursos en los


presupuestos del SNAIPD destinados a la restitucin de los bienes abandonados.
La restitucin de los bienes tiene, en el marco de la Ley de Justicia y Paz, un conjunto
de condicionamientos prcticos que limitan las posibilidades de restitucin efectiva.
Tales condicionamientos son los siguientes:
a. Voluntad de los victimarios de entregar la totalidad de los bienes.
b. Capacidad de individualizar al titular de los derechos de propiedad o posesin
del bien restituido. En especial, tratndose de mujeres y viudas, pues son ellas
quienes estn reclamando las reparaciones.
c. Garantas de seguridad y oportunidades efectivas para que los titulares de derechos
sobre los bienes devueltos o no devueltos puedan reclamar su derecho.
d. Capacidad de perseguir y administrar los bienes en poder de victimarios y de terceros.
Incluso de personas que cumplen la labor de testaferros de los desmovilizados, sobre
los cuales se puede aplicar adicionalmente el principio de oportunidad85.
El reducido impacto que tendra, para la reparacin efectiva de los derechos de las
vctimas, la entrega de bienes que se est efectuando para el benecio colectivo de los
desmovilizados y las vctimas86, sumado a los riesgos que representa para esta poblacin
el tener que desarrollar este tipo de programas en una etapa tan reciente de un proceso
de desmovilizacin, cuando pareciera evidente que cualquier tipo de cuestionamiento
al respecto constituye un factor adicional de riesgo.

En conclusin, el proceso de aplicacin de la Ley de Justicia y Paz establece un claro reto


para la reparacin de las vctimas del delito de desplazamiento. Sin embargo, es necesario
reconocer tanto sus potencialidades como los lmites existentes para poder avanzar en una
perspectiva de reparacin integral para esta poblacin.
En este sentido sera conveniente que, en el marco de la aplicacin de la Ley de Justicia
y Paz, adems de la ampliacin del alcance y aprovechamiento de las recomendaciones de
criterios de reparacin presentadas por la CNRR,
i)
se articularn los espacios de participacin denidos por la CNRR a las instancias
establecidas en el SNAIPD y en particular a la mesa de fortalecimiento de las
organizaciones de la poblacin desplazada;
ii) se desarrollarn programas de difusin de los derechos, criterios y rutas para el goce
efectivo del derecho a la reparacin;
iii) se estableciera una red de asistencia y orientacin jurdica a las personas desplazadas
que busquen hacer efectivo su derecho a la reparacin;
iv) se evaluara la necesidad de recursos en materia de reparacin para la vigencia 2008
y las siguientes. Es posible que los 50 mil millones, asignados para la vigencia 2007
al Fondo de Reparacin y Reconciliacin, resulten insucientes para una demanda
creciente en materia de reparacin;
v) se establecieran mecanismos de seguimiento y evaluacin de iniciativas legislativas
y de polticas pblicas que terminan haciendo inocuos los programas destinados a
la reparacin integral de la poblacin desplazada y, en particular, los programas de
proteccin y restitucin de bienes;
vi) se promoviera la efectiva accin de la justicia;
vii) se ofreciera a las vctimas garantas para el ejercicio de sus derechos y para la reparacin

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

integral de los mismos. Estas garantas debern enmarcar tambin la proteccin de


testigos, investigadores, jueces y defensores de derechos humanos.
Las autoridades se han planteado el reto de avanzar en la reparacin a las vctimas en un
contexto de continuidad de conicto armado y en el que, incluso en algunas reas del pas,
los victimarios continan ejerciendo algn nivel de presencia y presin sobre la poblacin.
Este hecho explica el temor existente, entre las organizaciones de poblacin desplazada y
las comunidades, a abordar la reclamacin de sus derechos a la reparacin integral.
Adems de las dos muertes presentadas en la Costa Atlntica, se han presentado ataques
contra organizaciones de desplazados; han sido sustrados de entidades pblicas discos
duros con informacin relevante acerca de las vctimas; se han presentado amenazas contra
personas que han promovido el debate acerca de la reparacin en foros pblicos y acadmicos; en asentamientos de poblacin desplazada se desarrollan labores de vigilancia por
parte de personas desmovilizadas de los grupos armados; se han recongurado estructuras
armadas en zonas antes controladas por los grupos paramilitares, en algunos casos con
participacin de miembros de estos grupos.
Los riesgos para las vctimas son maniestos. El liderazgo en este campo tiene un costo
incluso mayor que el que se presentaba en un escenario sin la complejidad de la denuncia y
la reclamacin. Es urgente que las vctimas y sus organizaciones sean ms respaldadas por
instituciones que propicien una menor exposicin al riesgo.
En esta materia, la Defensora del Pueblo podra cumplir un papel an ms relevante en su
rol de promocin de los derechos de la poblacin, para lo cual resulta conveniente fortalecer
la labor desempeada por los defensores regionales y seccionales que, en ocasiones, tienen
que asumir la labor de hacer frente a las presiones que las vctimas reciben en el mbito local.
No se ha logrado establecer an un esquema institucional de respuesta oportuna en relacin
con la advertencia de riesgo que puedan estar soportando las vctimas.
Mientras en el marco del proceso de aplicacin de la Ley de Justicia y Paz existan mecanismos para que los tenedores actuales continen con el control sobre los bienes ilcitamente
obtenidos como la posibilidad de aplicacin del principio de oportunidad previsto en el
Artculo 13 del Decreto 4760 de 2005 existirn incentivos para impedir que las vctimas
promuevan la recuperacin de sus bienes.
De all los riesgos inherentes al establecimiento de mecanismos jurdicos que limitan el
mbito de proteccin de los derechos de propiedad y posesin de las personas desplazadas
como los que han sido incluidos en diferentes iniciativas legislativas; terminan por hacer
inocuos los mecanismos de proteccin establecidos en el marco del SNAIPD y el impacto
de las comisiones regionales para la restitucin de bienes.

Proteccin y restitucin de la tierra abandonada o de la que fue despojada la


poblacin desplazada
La garanta en el ejercicio de los derechos que, sobre las tierras y el territorio, tiene la poblacin desplazada o en riesgo de desplazamiento, constituye un elemento fundamental en todos
los componentes de la atencin integral al desplazamiento forzado, desde la prevencin de
su ocurrencia, hasta el logro de soluciones duraderas.
151

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Si bien se han venido realizando acciones encaminadas a la proteccin, tanto de las tierras
de la poblacin desplazada, como de los territorios pertenecientes a los pueblos indgenas
y las comunidades afro colombianas que han sido desplazados o que se han visto afectados
por el conicto, las acciones desarrolladas no logran an dar una respuesta integral.
i)
La respuesta no ha logrado incorporar an el conjunto de causas tanto del
desplazamiento como del despojo, de la prdida o del aprovechamiento abusivo de los
bienes. As como tampoco las diferentes modalidades en que se presenta la vulneracin
de los derechos.
ii) No se han generado los ajustes institucionales requeridos para poder propiciar una
adecuada respuesta.
Los programas estn llamados a reconocer las diferentes formas en que se ven afectados
los derechos. En consecuencia, deberan reconocer que:
i)
Como consecuencia del desplazamiento la poblacin ve restringido el acceso a recursos
econmicos. Este hecho limita sus posibilidades para poder cumplir oportunamente
con sus obligaciones crediticias. Por tal razn, la poblacin desplazada puede llegar a
perder sus bienes como resultado de la accin de la justicia, cuando se encuentra en
mora frente a sus obligaciones crediticias.
ii) Los bienes abandonados pueden ser ocupados por terceros, tanto de buena como de
mala fe, que pueden beneciarse de la explotacin temporal de stos o pueden pretender
convertirse en propietarios de los mismos, a travs de la prescripcin adquisitiva.
iii) Pese a que la posesin no se interrumpe con el desplazamiento (Art. 27 de la Ley 387
de 1997), la poblacin enfrenta dicultades para probar su posesin sobre los bienes
abandonados.
iv) Hay inters de los grupos al margen de la ley para propiciar el poblamiento de las tierras
abandonadas por parte de sectores anes a sus proyectos econmicos y polticos.
v) El conicto y la accin de los grupos armados producen cambios en el valor de la tierra.
Esta situacin genera el inters por propiciar y beneciarse de tales variaciones en el
valor de la tierra, llevando en muchos casos a la poblacin a vender sus propiedades
a un menor precio.
vi) Los proyectos de infraestructura y de desarrollo econmico generan presiones que,
en una situacin de conicto armado, incrementan los riesgos de desplazamiento y el
impacto del mismo sobre la poblacin, en la medida en que:
a. Existe el inters de aprovecharse del mayor valor que la tierra adquiere en virtud
de los proyectos.
b. La debilidad de las comunidades, generada por la violencia y el desplazamiento,
limita la capacidad de denir la vocacin productiva del territorio y sus expectativas de explotacin, facilitando as la denicin de alternativas inicialmente no
previstas por ellas.
c. La ausencia de poblacin facilita la explotacin de los territorios de propiedad
colectiva de pueblos indgenas y comunidades afro colombianas.
vii) Tanto la existencia de derechos no inscritos como la indenicin en territorios colectivos,
facilitan los procesos de apropiacin y explotacin de las tierras y del territorio a los que
se ha hecho referencia. Con esto, aumenta el riesgo de desplazamiento y de vulneracin
de los derechos de la poblacin.
152

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

87

Ley 1152 de 2007, sancionada por el


Presidente de la Repblica el 25 de
julio de 2007.

88

La aproximacin que se plantea


del Estatuto, est relacionada con
la proteccin de los derechos de la
poblacin desplazada. No se trata en
un anlisis de las virtudes o falencias
del mismo, en trminos del desarrollo
rural, en la medida en que dicho tpico no es materia de este Balance ni de
las funciones conadas al ACNUR.

89

Establecido en el Ttulo I, Captulo II


del texto conciliado de la Ley 1152 de
2007 (Estatuto de Desarrollo Rural).

90

Estatuto de Desarrollo Rural. Art.


126.

91

Ibd. Art. 116.

As, una poltica integral en la materia estara llamada a incluir mecanismos tanto de
prevencin del desplazamiento, relacionados con los intereses cifrados en la apropiacin y
explotacin de las tierras y del territorio, como de proteccin y restitucin de los derechos.
En los primeros, limitando los incentivos al despojo o al aprovechamiento injusto de los
bienes abandonados. En los segundos, generando las condiciones para la identicacin de
derechos, las restricciones a las transacciones con propsitos fraudulentos de los bienes y
las condiciones para la restitucin.
En consecuencia, se esperara i) que se avanzara en el registro de los bienes abandonados
y en los mecanismos para reclamar cualquier apropiacin o abuso efectuado por terceros; ii)
que las autoridades se abstuvieran de formular normas, polticas o programas que generen
incentivos perversos en contra de los derechos de la poblacin desplazada o en riesgo de
desplazamiento, y iii) que se establecieran mecanismos para evitar cualquier tipo de aprovechamiento de la situacin de debilidad generada por el desplazamiento.
Las medidas adoptadas han resultado insucientes para propiciar una proteccin integral. Sin embargo, el anlisis de las polticas en la materia se ve coyunturalmente afectado,
en el momento de culminar este Balance, por el escenario de transicin que plantea el
Estatuto de Desarrollo Rural (el Estatuto)87, recientemente sancionado por el Presidente.
Por esta razn, en este apartado se va a efectuar una corta referencia a los elementos que
desde el mbito de proteccin de los derechos de la poblacin desplazada se pueden resaltar
en relacin con el Estatuto88, para posteriormente presentar algunos puntos de anlisis y
evaluacin de los desarrollos de esta poltica entre el 2004 y el 2006, anteriores a la aprobacin del mencionado Estatuto.
El Estatuto plantea un nuevo escenario de transicin institucional frente al cual se puede
advertir el riesgo que representa, tanto para el Sistema Nacional de Desarrollo Rural89
como para el SNAIPD, que se hubiesen conferido funciones de concesin de subsidios y
de adquisicin de tierras a la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin
Internacional90.
De una parte, la desconcentracin de funciones hacia una entidad con vocacin diferente a la del desarrollo rural, puede signicar la desinstitucionalizacin del sector rural. De
otra parte, frente al SNAIPD, estas nuevas funciones representan una carga adicional para
una institucin como AS, que ya est altamente congestionada, y que ha venido teniendo
dicultades para cumplir con el conjunto de responsabilidades de coordinacin del Sistema
Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada (SNAIPD) y de atencin a esta poblacin.
Incluso, esta asignacin de nuevas funciones podra hacer inocuos los esfuerzos, recientemente realizados por esta institucin, para fortalecer su capacidad de accin en las unidades
territoriales.
El mismo riesgo se puede presentar con la asignacin de funciones al Ministerio del
Interior y de Justicia, en materia de constitucin, ampliacin, saneamiento de resguardos
indgenas y titulacin de baldos, adquisicin de tierras y mejoras para la titulacin colectiva
a favor de comunidades negras91.
Si bien esta funcin es necesaria para la prevencin del desplazamiento y la proteccin
de los derechos de los pueblos indgenas y de las comunidades afro descendientes afectadas
por el desplazamiento, al asignrsela al Ministerio del Interior, se est sobrecargando a una
entidad que tiene bajo su responsabilidad la importante labor de coordinar el nivel central y
las entidades territoriales frente a la poltica pblica de prevencin y atencin a la poblacin
153

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

92

Ibd. Arts. 127 y 129.

93

En el Artculo 27 de la Ley de 387


de 1997 se estableci que el desplazamiento no interrumpe el trmino
de prescripcin para los poseedores
que, como consecuencia del desplazamiento, dejaron abandonados
sus bienes. El Estatuto adiciona esa
medida de proteccin con los tiempos
de ocupacin y con los trminos de
caducidad de las acciones judiciales a
favor de la proteccin de los derechos
de la poblacin desplazada.

94

Estatuto de Desarrollo Rural. Artculo


130.

95

Ibd. Art. 130.

96

Ibd.

154

desplazada, para cumplir la cual ha tenido algunas dicultades, tal como lo ha sealado la
Corte Constitucional en los autos 177 de 2005 y 218, 266 y 334 de 2006.
Sera recomendable establecer un plan de contingencias para evitar que, como en el
pasado trnsito del Incora al Incoder, los traumatismos en el ejercicio y la proteccin de
los derechos impliquen cargas adicionales para la poblacin desplazada.
No obstante, el Estatuto contempla una serie de medidas que responden a las dicultades de aplicacin de los mecanismos de proteccin previstos, en particular a algunas de
las limitaciones que en la prctica haba enfrentado el Decreto 2007 de 2001.
Con el Estatuto se fortalece y se enriquece el esquema de proteccin previsto en el
Decreto 2007, en la medida que eleva a rango legal las disposiciones contenidas en el citado
decreto, y contempla herramientas complementarias de proteccin.
i)
Se ampla el espectro de proteccin de los derechos de la poblacin al establecer que las
ocinas de registro tienen la obligacin de dejar constancia inscrita de los derechos, no
slo de los propietarios, sino tambin de los ocupantes, los poseedores y los tenedores.
La virtud de esta medida consiste en que sin afectar derechos de terceros ni la
seguridad jurdica, se establece una prueba sumaria que puede ser oponible a terceros,
aumentando con ello el grado de proteccin de los derechos que ejercan las personas
en el momento del desplazamiento, al tiempo que ofrece mejores condiciones para
ejercer el derecho a la reparacin (restitucin o indemnizacin) de los daos sufridos
por las vctimas del delito de desplazamiento92.
ii) Complementa las medidas jurdicas de proteccin establecidas en el ttulo III de la
Ley 38793.
a. Para efectos de titulacin de baldos, el desplazamiento no interrumpe el tiempo
de explotacin efectiva94.
b. Se protege al desplazado que se vio forzado, por las circunstancias o por terceros,
a vender sus bienes o a venderlos a menor precio. Reconoce, en consecuencia,
que algunas de las transacciones efectuadas por las personas desplazadas pueden
contener vicios de consentimiento y, en consecuencia, el desplazado est facultado
para alegar la nulidad de los contratos as realizados.
En este sentido el Artculo 132 del Estatuto consagra: Los desplazados
propietarios o poseedores de predios rurales, que hayan enajenado o transferido
sus derechos en condiciones tan desfavorables que hagan presumir que no hubo
libertad jurdica en la celebracin, podrn ejercer las acciones de nulidad, lesin
enorme, rescisin o posesorias95.
c. Para propiciar su efectividad, el Estatuto previ que el trmino de caducidad de
las acciones jurdicas, sealadas en el literal anterior, slo empieza a correr una
vez haya cesado la condicin de desplazado. Este hecho reconoce las limitaciones
que las personas desplazadas tienen para promover la efectiva proteccin de sus
derechos, mientras se encuentran afectados por la situacin de desplazamiento.
De igual manera, resulta ser una medida que, a lo largo del tiempo, protege el
patrimonio de la poblacin desplazada y, con ello, favorece tanto los procesos de
estabilizacin socioeconmica como los de restitucin de los bienes96.
d. El Estatuto plantea igualmente la proteccin de los derechos de los pueblos
indgenas y de las comunidades afro colombianas y eleva a rango legal los procedimientos especiales contemplados en el Decreto 250 de 2005, en relacin con

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

e.

f.

g.

97

Ibd. Art. 128.

98

Ibd. Arts. 127 y 128.

99

Ibd. Art. 127.

100

Ibd. Artculo 127, pargrafo 4.

101

Banco Agrario. Circular reglamentaria


089 de 2005.

102

Decreto 1660 de 2007, por el cual se


reglamenta el Artculo 19 de la Ley
387 de 1997, en lo relacionado con
la permuta de predios de propiedad
de la poblacin en condicin de desplazamiento.

103

La Superintendencia Bancaria, de
conformidad con lo ordenado en la
Sentencia T-520 del 2003, expidi la
Carta circular 101 de 2003, en la que
estableci un mecanismo de excepcin en virtud del cual no se causarn
intereses moratorios a las vctimas del
delito de secuestro, entre la fecha en
que ste ocurri y el momento en el
cual la vctima ha alcanzado su recuperacin, luego de recobrar su libertad.

la necesidad de avanzar en los procedimientos de constitucin, saneamiento,


ampliacin, reestructuracin y deslinde de resguardos indgenas o procedimientos
de titulacin de propiedad colectiva de negritudes97.
En trminos de competencias, el Estatuto establece cules son las rutas de proteccin de los derechos patrimoniales de la poblacin desplazada. El Estatuto seala
que es responsabilidad de la Superintendencia de Notariado y Registro y de las
ocinas de registro de instrumentos pblicos registrar los derechos patrimoniales
y las medidas de proteccin que sean solicitadas por el Ministerio Pblico o por
la persona desplazada o en riesgo de desplazamiento. De igual manera, le asigna
una serie de funciones a los comits territoriales de atencin integral a la poblacin desplazada, relacionadas con la proteccin de sus tierras, en el marco de las
declaratorias de riesgo de desplazamiento o de ocurrencia del mismo98.
Se precisa el alcance de la obligacin de los notarios y de los registradores en
trminos de proteccin de los derechos de los desplazados, que han sido cobijados
por las medidas de proteccin colectiva o que han solicitado el registro de sus derechos, a travs de la ruta de proteccin individual99, sealando como causal de mala
conducta, sancionable con destitucin, el incumplimiento de esta obligacin100.
Finalmente, clarica y agiliza la ruta de proteccin individual y el procedimiento
para el levantamiento de las medidas.

Como se puede apreciar, el Estatuto, que en algn momento de su discusin en el


Congreso gener temor por los riesgos que representaba para la proteccin de los derechos
de la poblacin desplazada, no slo corrigi los peligros que se advertan sino que estableci
un conjunto de instrumentos jurdicos que robustecen el mbito de proteccin jurdica de
los derechos de esta poblacin, que dej abandonada su tierra o se vio obligada a venderla
como consecuencia de la violencia y del desplazamiento.
A esta medida jurdica, se suman el tratamiento especial que el Banco Agrario otorga
a la poblacin desplazada, para el cumplimiento de sus obligaciones crediticias101, y la
reglamentacin del procedimiento de permutas de bienes abandonados102.
El Estado ha venido reconociendo de manera parcial, los problemas que la poblacin desplazada enfrenta para dar cumplimiento a sus obligaciones crediticias o de otra ndole, dada la prdida
de activos y las dicultades para generar ingresos, como consecuencia del desplazamiento.
La Circular reglamentaria 089 de 2005 del Banco Agrario es una herramienta til
para la proteccin de los derechos de la poblacin desplazada, en la medida en que
establece condiciones especiales para el cumplimiento de las obligaciones adquiridas
por esta poblacin. Esta medida fue inspirada en el tratamiento especial, que en virtud
de lo ordenado por la Corte Constitucional, debe otorgarse a las vctimas del delito de
secuestro, tal y como lo indica la misma circular103. La ampliacin de esta medida a la
poblacin desplazada, por parte del Banco Agrario, es una accin positiva que reconoce la
situacin excepcional que enfrenta este sector de poblacin para cumplir oportunamente
con sus obligaciones.
Sin embargo, esta medida no es aplicada de manera generalizada por todo el sector
bancario. En este sentido, debera procurarse un tratamiento igual para la misma circunstancia
en las diferentes entidades nancieras, cumpliendo as con las subreglas constitucionales
sealadas en la Sentencia T-419 de 2004 de la Corte Constitucional, con el n de restablecer
155

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

el equilibrio contractual y responder, desde el sector nanciero, con el deber de actuar


conforme al principio de solidaridad.
Adicionalmente, y pese a la importancia de estos avances, existe otro tipo de obligaciones
frente a los bienes que han sido abandonados, tales como las obligaciones tributarias o el
pago de los servicios pblicos domiciliarios, que en numerosos casos se convierten en cargas
imposibles de asumir y que, con el paso del tiempo, representan obligaciones que pueden
conducir a un signicativo detrimento patrimonial para la poblacin desplazada.
El Decreto 1660 de 2007, por el cual se reglamenta el Artculo 19 de la Ley 387 en
lo relacionado con la permuta de predios de propiedad de la poblacin en condicin de
desplazamiento, llena un sentido vaco en trminos de reglamentacin de esta Ley, que se
haba convertido en obstculo para establecer un procedimiento alternativo para propiciar,
tanto el restablecimiento socioeconmico, como la compensacin de los daos causados
por el desplazamiento. Dado que en el Estatuto de Desarrollo Rural se aborda en diferentes
artculos el tema de permutas y se le asignan funciones en la materia a AS, sera conveniente
precisar el alcance de este decreto a la luz de la nueva normativa del sector rural.
Al igual que en otros sectores de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada, en las instituciones del sector rural responsables de la proteccin de los derechos de
esta poblacin se registran tensiones entre, de un lado, la necesidad de ajustar su estructura
institucional y los programas existentes a la realidad del conicto y a las necesidades derivadas del desplazamiento, y de otro lado, la tendencia a ofrecer los programas ya existentes
y a operar como si la realidad del conicto y del desplazamiento no estuviese presente. En
el sector rural esta tensin se agudiza an ms por la existencia de falencias, previas a la
intensicacin del desplazamiento en el pas, tales como la precariedad en ttulos, el rezago
en materia de registros catastrales y el retraso tecnolgico.
Las competencias asignadas por la Ley 387 de 1997 hasta ahora empiezan a ser asumidas.
Por ejemplo, tan slo a partir del 2006 se empez a llevar el registro de predios abandonados,
competencia que haba sido asignada al Incora desde la expedicin de la norma y que en el marco
de el Estatuto pasarn a estar en cabeza de la Superintendencia de Notariado y Registro. Adicionalmente, en el caso de los poseedores, los ocupantes y los tenedores que han sido desplazados
o se encuentran en riesgo de serlo, se han presentado dicultades para que sus derechos sean
identicados e incluidos en el Registro nico de predios (RUP). Resulta entonces necesario
ofrecerles a estos sectores alternativas de proteccin que en la prctica resulten efectivas.
Se ha evidenciado una signicativa falencia en la informacin. Por ejemplo, tan slo
el 55% de los predios rurales cuenta con formacin catastral. Este hecho representa un
elemento de vulnerabilidad para la proteccin de los bienes. Sin embargo, no se ofrecen
alternativas frente a las deciencias existentes. El Instituto Geogrco Agustn Codazzi
(IGAC), encargado del tema, basa su informacin en la cartografa y la formacin catastral
efectuada. Para lograr una efectiva proteccin de los derechos de la poblacin desplazada o
en riesgo de desplazamiento, y dadas las limitaciones existentes en materia de informacin,
sera conveniente que el IGAC complementara los datos de los que dispone con los provenientes de los entes territoriales.
En ese orden de ideas, la informacin para la proteccin terminaba limitndose a la
inscripcin, a los folios de matrcula inmobiliaria, de los ttulos de propiedad y de otros
derechos inscritos. La proteccin de los derechos de la poblacin desplazada no se agota en
la proteccin de quienes son propietarios de bienes inmuebles. Por el contrario, el grado de
156

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

104

CC. Sentencia T-1037 de 2006.

105

La ruta colectiva de proteccin se


reere a aquella prevista en el Decreto 2007 de 2001, segn la cual,
cuando exista una situacin de riesgo
o de desplazamiento por causa de la
violencia, el alcalde, el gobernador o
Accin Social debern convocar a una
reunin urgente del comit municipal,
distrital o departamental (segn sea
el caso) de atencin integral a la
poblacin desplazada por la violencia,
para que ste decida si es necesario
hacer una declaratoria de riesgo de
desplazamiento o de la ocurrencia del
mismo, y con ello proceder a proteger
las tierras de las personas que habitan
all, siguiendo los procedimientos
establecidos en el referido Decreto
2007 de 2001 para tal efecto. Al respecto ver: Accin Social y proyecto
de Proteccin de tierras y patrimonio
de la poblacin desplazada Manual
General de Procedimientos. Proteccin de los derechos sobre bienes
inmuebles de la poblacin en riesgo
de desplazamiento o desplazada.
Bogot, 2005, pp. 1-169.

vulnerabilidad es ms grave en el caso de quienes tienen derechos y expectativas de derechos


no registrados (derechos precarios), que en el de quienes han contado con la posibilidad
de registrar sus correspondientes ttulos. Esta limitacin estara siendo superada con la
adecuada aplicacin de los artculos 127 y 129 del Estatuto, para lo cual se requiere de la
efectiva coordinacin de las instituciones que participan en las rutas de proteccin.
El esquema institucionalmente vigente no opera integralmente. i) La proteccin del
patrimonio no se incorpora a la gestin de la prevencin y de la proteccin; ii) desde las
entidades rectoras de la prevencin y de la proteccin, no se promueve la aplicacin de
medidas de proteccin por parte de los entes territoriales; iii) la aplicacin del Decreto
2007 de 2001 contina recayendo principalmente en el Proyecto de proteccin de tierras y
patrimonio de la poblacin desplazada (El Proyecto); iv) no hay gestin de la informacin;
y v) se carece de capacidad tcnica y tecnolgica para garantizar la proteccin.
Ni el Ministerio del Interior y de Justicia, ni la Vicepresidencia de la Repblica, que
tienen bajo su responsabilidad la articulacin de los programas de prevencin y proteccin,
incorporan la proteccin de los bienes y del patrimonio a su estrategia. No asumen, en
consecuencia, liderazgo frente a las autoridades locales, para que activen los mecanismos
de proteccin y para que adopten acciones frente a bienes abandonados, tal y como sera
su competencia104.
En esa medida, la aplicacin del Decreto 2007 de 2001 ha venido siendo reducida a
la promocin efectuada desde El Proyecto, desde las gobernaciones de Antioquia y Norte
de Santander, y ms recientemente desde las gobernaciones de Nario y Tolima, al igual
que desde los comits de atencin a la poblacin desplazada en Bolvar, Magdalena Medio,
Meta, Sucre y Valle del Cauca.
En la aplicacin de estas medidas se evidencia que existen limitaciones en la gestin de la
informacin. Los datos recogidos a travs de las declaratorias de desplazamiento y de riesgo de
desplazamiento, en el marco de la ruta colectiva de proteccin105, hasta ahora empiezan a ser
cruzados con el RUPD y el RUP. La deciencia en informacin, las dicultades para compartir
la existente y el no uso de la misma, limitan el impacto de la gestin e impiden cerrar el ciclo de
proteccin y alcanzar los objetivos previstos en el Decreto 2007 de 2001. Existen limitaciones
en el procesamiento de la informacin para la proteccin.
i)
La lentitud en el levantamiento de la informacin limita el impacto de las medidas
de proteccin. En ese ejercicio, los comits solicitan informacin al Incoder, al
IGAC, a las ocinas de registro de instrumentos pblicos (ocinas de registro) y a
la propia poblacin. Dadas las deciencias en el manejo de archivos y la ausencia
de la informacin, la respuesta por parte de las entidades ha tomado hasta ms de
un ao; incluso existen casos en los que la respuesta tan slo indica que la entidad
correspondiente carece de informacin sobre esos bienes.
ii) Los comits tienen limitaciones para procesar la informacin. Este objetivo slo es
logrado cuando reciben el apoyo externo de El Proyecto.
iii) Luego de procesada la informacin, el aval de la misma, a travs de los alcaldes, en su calidad
de presidentes de los comits municipales, signica por lo general un retraso adicional.
Estos inconvenientes venan limitando la efectividad de las medidas preventivas y se
convierten en un factor adicional de vulnerabilidad para la poblacin.
El tiempo que transcurre entre la solicitud de las medidas y la inscripcin en las
correspondientes ocinas de registro, incluso ha generado casos en los que, cuando
157

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

se va a efectuar la correspondiente inscripcin, ya ha sido registrada la enajenacin


del bien por parte de un tercero106.
La informacin, una vez remitida al Incoder, no estaba siendo sistemticamente empleada
en la priorizacin de las actividades del Instituto, lo cual impeda cerrar el ciclo de proteccin. Como consecuencia de esto, no se estaba logrando contrarrestar, de manera oportuna
y efectiva, los riesgos y resultaba ms onerosa la respuesta del Estado.
De acuerdo con el Decreto 2007 de 2001, corresponda a esta institucin iniciar
los programas y procedimientos especiales de enajenacin, adjudicacin y titulacin
de tierras, en las zonas de eventual expulsin, dentro de los treinta (30) das siguientes
a la fecha, en que los Comits le notiquen el acto que declar la inminencia de
riesgo de desplazamiento o de desplazamiento forzado, en determinada regin, como
estrategia de prevencin. Para tal efecto, tomar en cuenta el informe sobre propietarios,
poseedores, tenedores y ocupantes, debidamente avalado por el respectivo comit de
atencin a la poblacin desplazada.107

106

Caso citado en el taller de formacin


del proyecto de Proteccin de tierras
y patrimonio de la poblacin desplazada para el equipo del ACNUR. Bogot,
febrero 2007.

107

Decreto 2007 de 2001. Art. 3.

108

Procuradura General de la Nacin.


Seguimiento a polticas pblicas en
materia de desmovilizacin y reinsercin. Tomo I. Bogot, junio de 2006,
p. 231.

109

Decreto 2007 de 2001. Art. 1.2.

110

Consejo Nacional de Atencin Integral


a la Poblacin Desplazada. Informe
comn de cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004. Bogot, 13 de
septiembre de 2006.

111

Gobierno dio 67 lotes en ncas de un


capo a falsos desplazados. Peridico
El Tiempo, <http://www.eltiempo.
com>, marzo 30 de 2006. Gente
con orden de captura recibe tierras
de manos del Gobierno. Peridico
El Tiempo, abril 9 de 2006. Citados en:
Revertir el destierro forzado: proteccin y restitucin de los territorios
usurpados a la poblacin desplazada
en Colombia. Comisin Colombiana
de Juristas. Bogot, 2006, p. 61.

158

Sin embargo, ni en la aplicacin de la ruta de proteccin colectiva ni en la aplicacin


de la proteccin individual, se alcanz una respuesta integral por parte del SNAIPD. La
implementacin de estas medidas no incluy, de manera sistemtica, el conjunto de efectos
sealados en los decretos 2007 de 2001 y 250 de 2005 (procedimientos especiales).
El Incoder no incluy dentro del Registro nico de predios (RUP) los bienes incluidos
en la declaratoria108. No fue la aplicacin del Decreto 2007 de 2001 la ruta para iniciar
los trmites de enajenacin, titulacin y adjudicacin, ni fueron presentados los informes
semestrales por parte de las ocinas de registro a AS109.
En relacin con los procesos de adjudicacin y titulacin, se debe mencionar que las
21.881 hectreas entregadas por el Incoder, entre el 2002 y septiembre de 2006110, y que
de acuerdo con los datos de las autoridades beneciaron a 1694 familias, no se articularon
a los procesos de proteccin desarrollados en el marco de la aplicacin del Decreto 2007.
Si se lograra dar una lnea de continuidad entre estos procesos que en esencia
mantienen la misma lgica en el marco de aplicacin del Estatuto se evitaran los riesgos
de concesin discrecional de benecios a favor de poblacin que, adems no haber sido
desplazada, despierta sospechas acerca de sus vnculos con grupos de autodefensa, como
parece fue el caso de lo ocurrido en el departamento del Meta111.
Adicionalmente, las declaratorias de riesgo de desplazamiento y de desplazamiento deberan ser empleadas para priorizar acciones en materia de prevencin. Por ejemplo, aquellas
zonas en donde se presenten estas declaratorias y en las que en el proceso de recoleccin
de informacin se haya evidenciado especial rezago en la formacin catastral, deberan ser
priorizadas para efectos de la actualizacin del catastro.
Por el contrario, en el caso del IGAC, de conformidad con lo sealado en el Plan Nacional
de Desarrollo 20062010, las reas prioritarias estaran denidas en funcin de las oportunidades de desarrollo, ms que en funcin de la proteccin de los derechos de la poblacin.
El supuesto que determinara ese orden de prioridad es que, una mayor actividad econmica
requiere contar con instrumentos que faciliten la realizacin de transacciones y que otorguen
seguridad jurdica para la inversin. Si bien ese argumento, en s mismo, es incontrastable, ilustra
el orden de prioridad y de valores establecidos en este mbito de actuacin institucional.

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

Se carece an de los recursos tecnolgicos para administrar la informacin y propiciar la


aplicacin efectiva de las medidas su correspondiente registro y el seguimiento de stas. El
retraso tecnolgico de los crculos registrales contina constituyendo un factor de riesgo para la
poblacin desplazada y para la proteccin de sus derechos. Los archivos sin respaldo magntico
o electrnico112 pueden facilitar la destruccin y la manipulacin de la informacin113.
En este orden de ideas, el pas contina careciendo de una institucionalidad organizada
de manera integrada en su accionar, que propicie la proteccin de los bienes de la poblacin
desplazada y su restitucin.
Si bien se han presentado importantes avances en materia de proteccin de los derechos
de la poblacin desplazada y en riesgo de desplazamiento, en particular, propiciados por el
desarrollo de El Proyecto, los resultados hasta ahora alcanzan coberturas reducidas frente
a las zonas y personas afectadas.
Desde la expedicin del citado Decreto 2007 de 2001, 61 municipios del pas, esto es, el
6,4% del total de los municipios expulsores, han efectuado la declaratoria de desplazamiento
o inminencia de desplazamiento114.
Tan slo en reas de 12 departamentos se ha aplicado esta medida. Los departamentos
de Norte de Santander, Vichada y Antioquia son en los que un porcentaje ms alto, del total
de los municipios que los conforman, ha efectuado esta declaratoria. Se esperara que con
la decisin de Nario y Tolima de impulsar su adopcin, aquella empiece a cobijar ms
municipios de sus correspondientes jurisdicciones.

112

113

114

115

Grco 5
Porcentaje de municipios expulsores con declaratoria de desplazamiento por departamento
Procuradura General de la Nacin.
Seguimiento a polticas pblicas en materia de desmovilizacin y reinsercin.
Tomo I, p. 243.
La Ocina de Instrumentos Pblicos
en Valledupar sufri un incendi que
gener la prdida de 20.000 folios. De
acuerdo con las versiones de prensa,
se presuma la responsabilidad en
estos hechos de grupos vinculados
al proceso de desmovilizacin. Los
paramilitares convierten ocinas de
Instrumentos Pblicos en objetivo
militar. Peridico El Tiempo, 29 de
julio de 2006. Citado por Comisin
Colombiana de Juristas. Revertir el
destierro forzado: proteccin y restitucin de los territorios usurpados a
la poblacin desplazada en Colombia.
Bogot, diciembre de 2006, p 30.
Programa de Proteccin de tierras y
patrimonio de la poblacin desplazada. Presentacin PPT efectuada
en el Comit Directivo del proyecto.
Bogot, 14 de mayo de 2007.
Flrez, Luis Bernardo. Desplazamiento forzado: un impacto territorial. En:
Territorio, patrimonio y desplazamiento. Seminario Internacional. Tomo I.
Procuradura General de la Nacin.
Bogot, 2006, pp. 261-277.

Santander

1,2 %

Tolima

2,2 %

Nario

3,2 %

Cauca

5,0 %

Meta

7,1 %

Arauca

14,3 %

Valle del Cauca

14,6 %

Bolvar

15,9 %

Sucre

16,0 %

Antioquia

16,0 %

Vichada

25,0 %

Norte de Santander

35,9 %
0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

Fuente: RUPD, Proyecto de proteccin de tierras y patrimonio de la poblacin desplazada.

De acuerdo con las cifras de la Contralora General de la Repblica, el 2,25% del


territorio nacional ha sido afectado por el abandono de tierras por parte de la poblacin
desplazada115. Dentro de los 15 departamentos que ms tierras abandonadas han registrado,
solamente en seis de ellos se han efectuado declaratorias.
Pese a que, con la informacin disponible, no es posible precisar si las declaratorias
159

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

que se han efectuado se han realizado en las veredas en las que ms se ha concentrado la
expulsin de poblacin y el abandono de bienes, dentro de una lgica de identicacin de
reas prioritarias se esperara que la declaratoria fuese impulsada precisamente en las zonas
en donde mayor informacin se tenga en relacin con bienes abandonados.
Como indicador de esa correspondencia se podra establecer de manera preliminar una
relacin entre el porcentaje del rea abandonada y el porcentaje de municipios cobijados
por la declaratoria, en un determinado departamento. Al revisar los 15 departamentos que,
de acuerdo con los datos de la Contralora, han sido afectados en mayor proporcin por
el abandono de bienes, se tiene que solamente en seis de ellos se ha dado aplicacin a esta
medida de proteccin. Incluso, como se observa en el grco 6, en el Cesar y el Magdalena,
que presentan el mayor abandono relativo, los municipios no han dado aplicacin a lo
establecido en el Decreto 2007 de 2001.
Grco 6
Relacin entre % del rea departamental abandonada y % de municipios con declaratoria de
desplazamiento
Cundinamarca
% de rea abandonada
% de municipios con
declaratorias

Santander
Arauca
Putumayo
Guajira
Caquet
Caldas
Choc
Crdoba
Norte de Santander
Sucre
Antioquia
Bolvar
Magdalena
Cesar
0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

Fuente: Proyecto de proteccin de tierras y patrimonio de la poblacin desplazada, Contralora General de la Repblica.

116

Proyecto de proteccin de tierras y


patrimonio de la poblacin desplazada. Cuarto informe fase II. Bogot,
diciembre de 2006.

160

Pese a que la medida ha sido adoptada tanto en zonas en donde ya se ha presentado el


desplazamiento como en aquellas en riesgo de que se presente, es en materia de prevencin en
donde se han registrado los ms importantes avances y en donde, hacia el futuro, se encuentra
la principal potencialidad de la aplicacin de esta medida. En el marco de la aplicacin del
Decreto 2007 de 2001, entre agosto de 2005 y diciembre de 2006, 665.447 hectreas fueron
cobijadas dentro la declaratoria de riesgo de desplazamiento o de desplazamiento116.
En relacin con el nmero de personas que se han visto beneciadas por los meca-

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

117

Ibd.

118

Proyecto de proteccin de tierras y


patrimonio de la poblacin desplazada. Cuarto informe fase II. Bogot,
diciembre de 2006.

119

Procuradura General de la Nacin.


Seguimiento a polticas pblicas en materia de desmovilizacin y reinsercin.
Tomo I, p. 185.

120

Conferencia Episcopal de Colombia


y CODHES. Desafos para construir
nacin. El pas ante el desplazamiento
y el conicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005. Bogot, febrero
2006, p 92.

121

Entrevista a funcionarios del Proyecto


de proteccin de bienes y patrimonio
de la poblacin desplazada. Mayo de
2007.

122

Con la informacin disponible no es


posible precisar el porcentaje efectivo.
En el extremo, el 12% podra haber
sido amparado; sin embargo, esta cifra
debe ser significativamente menor
en la medida en que las declaratorias
cobijan tambin a personas en riesgo
de desplazamiento y que dentro de
los derechos registrados se encuentran
igualmente casos de posesin inscrita.

123

Plan Nacional para la Atencin


Integral a la Poblacin Desplazada.
Decreto 250 de 2005. Art. 2, numeral
5.3.4.2, inciso 3.

124

Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES);


Corporacin Opcin Legal (OL).
Surez Morales, Harvey Danilo, Gladys
Celeide Prada Pardo y Ral Hernndez.
El desplazamiento forzado en colombia: las estrategias de usurpacin,
despojo y destierro. Bogot, 30 de
mayo de 2004. Consultora contratada
por DIAL (sin publicar).

nismos de proteccin, para el 31 de diciembre de 2006 46.493 personas han sido


protegidas a travs de las declaratorias y 5148 mediante la ruta individual para un total
de 51.641 personas amparadas117.
No es posible establecer el impacto efectivo de estas medidas, como herramientas de
prevencin del desplazamiento. An no se puede determinar cuntas de estas personas, de
manera previa a la medida, o con posterioridad a ella, se vieron obligadas a desplazarse. Sin
embargo, es evidente que en uno u otro caso, con el inventario de los bienes y con el registro
de la medida cuando ste procede, se reducen los riesgos de usurpacin y de despojo.
La ruta de proteccin individual cuya demanda se ha venido incrementando desde la
puesta en marcha del RUP en el Incoder en junio de 2006 logra hasta ahora un impacto
efectivo reducido, en la medida en que tan slo el 32% de las solicitudes haba sido tramitado
a diciembre de 2006 y que escasamente el 5% de los predios haba sido objeto de anotacin
de la medida, en el respectivo folio de matrcula inmobiliaria118.
Para el caso de los propietarios de bienes abandonados, la proteccin efectiva registro
en el folio de matrcula inmobiliaria se ha alcanzado en un porcentaje inferior al 15% de las
personas desplazadas que ejercan este derecho. Si se tiene en cuenta que el 76% de las personas
desplazadas, esto es, 335 mil hogares, contaba con algn tipo de derechos vinculados a la
tierra119 y de stos 124 mil eran propietarios120, y que para el 31 de diciembre de 2006, los
predios de 19.012121 personas haban obtenido el citado registro, se concluye que un porcentaje inferior al 15% de los propietarios alcanz una proteccin efectiva de sus predios122.
En relacin con territorios colectivos tampoco se ha promovido la aplicacin del inciso
3, numeral 5.3.4.2 del Decreto 250, en relacin con el compromiso de las entidades de
constituir, sanear y ampliar los territorios de pueblos indgenas y la culminacin de los
procesos de titulacin colectiva a favor de las comunidades negras123.
En el caso de los territorios colectivos, los intereses estaran ligados principalmente
al uso y explotacin de sus recursos, en la medida en que jurdicamente no es posible
su apropiacin. Este tipo de prcticas limita adicionalmente el ejercicio del derecho a la
autonoma, y las posibilidades de ordenamiento y manejo del territorio. El retraso en los
procesos de titulacin de territorios colectivos y de constitucin, ampliacin y saneamiento
de resguardos constituye un factor de riesgo para la proteccin de los pueblos indgenas y
de las comunidades afro colombianas, y para le preservacin integral de sus culturas.
Como se seala en el captulo de enfoque diferencial de este Balance, diversas fuentes
han coincidido en sealar que, por ejemplo, en el ao 2002 143 de los municipios que tenan
resguardos en trmite fueron expulsores de poblacin (CODHES 2004). Similar evidencia
encontr el proyecto de Proteccin de tierras y patrimonio de la poblacin desplazada en
el 2006. Segn los datos del proyecto, en 64 de los 150 municipios que ms poblacin
expulsan existen resguardos en trmite.
Este dato, si bien no est determinando una relacin de causalidad directa, s permite ver
el riesgo que representa la existencia de indenicin de los derechos colectivos en relacin
con el territorio para la proteccin de los derechos de estas comunidades y, en particular,
frente a la prevencin del desplazamiento124.
En el caso del Pacco, por ejemplo.
Paradjicamente, la presin sobre el Pacco y sobre sus habitantes, casi en su totalidad
comunidades indgenas y afrocolombianas, se present inmediatamente despus de
uno de los ms importantes logros jams alcanzados por los grupos tnicos en el pas:
161

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

el reconocimiento de sus derechos colectivos, el amparo constitucional de sus saberes,


tradiciones y costumbres y la expedicin de normas encaminadas a la proteccin de
sus activos comunitarios: como su cultura. []
Cuando avanzaba el proceso de titulacin colectiva de territorios ancestrales de la
poblacin afrocolombiana, la violencia se adelant para obstaculizar el disfrute pleno
de los derechos recin conquistados. La agudizacin de la confrontacin en el Pacco se
present como si se pretendiera impedir que los habitantes de estos territorios pudieran
disfrutar de los inmensos recursos que caracterizan esta regin. Incluso, hay quienes arman
que la Ley 70, en la medida en que impeda a terceros explotar los territorios colectivos,
pudo tener como efecto no deseado el escalamiento del conicto en la regin.125

125

Meier, Roberto. Palabras en la instalacin del seminario Las reparaciones


y su incidencia para el pueblo afro
colombiano. Bogot, 23 de septiembre
de 2004.

126

Naciones Unidas. Principios sobre


la restitucin de las viviendas y el
patrimonio de los refugiados y de
las personas desplazadas. Adoptados
por la Subcomisin de Promocin y
Proteccin de los Derechos Humanos
mediante resolucin 2005/21 del 11 de
agosto de 2005 (principio 2.2).

127

Ver: Tabla 14 del captulo de presupuesto.

128

Al respecto ver el captulo de presupuesto.

162

La relacin entre el conicto armado, el desplazamiento interno y la proteccin de las


tierras y el territorio va ms all de la restitucin de los bienes y del patrimonio. No obstante,
esta restitucin constituye el medio preferente de reparacin en los casos de desplazamiento
y es un elemento fundamental de la justicia restitutiva 126.
Pese a ser el mecanismo preferente de reparacin, tan slo se conocen experiencias
informales en la materia, efectuadas en el marco de la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz.
En los procesos de devolucin de tierras por parte de excombatientes se ha carecido de
la capacidad para establecer con certeza el origen de los bienes y para garantizar que los
mismos no correspondan a predios abandonados por la poblacin desplazada o usurpados
por los grupos de autodefensa. En la medida en que no se logre individualizar a los titulares
originales de los derechos sobre estos bienes, se corre el riesgo de consolidar los procesos
de repoblamiento propiciados por esas mismas organizaciones, en contrava de los derechos
de las vctimas del desplazamiento.
Los procesos de adjudicacin directa, como medio de compensacin, no van a permitir
atender porcentajes signicativos de poblacin. Como se aprecia en el captulo relacionado
con el esfuerzo presupuestal, de acuerdo con la composicin del gasto pblico en materia de
tierras, no existiran recursos para atender la demanda de atencin a la poblacin desplazada
por esta va. En la estimacin efectuada por el Departamento Nacional de Planeacin, cerca
de 58 mil personas podran ser beneciadas. Esta cifra, adems de ser inferior a la demanda
potencial, se ve afectada por el dcit de apropiacin que, para la vigencia del 2006, result
ser del 75% en relacin con lo estimado en el documento Conpes 3400127. En este orden
de ideas, resultara conveniente ajustar las estimaciones y las correspondientes asignaciones
presupuestales a la demanda efectiva.
Adicionalmente, dentro del conjunto de tems presupuestales del Incoder, no se identica un rubro especcamente destinado para la adjudicacin de predios a la poblacin
desplazada ni para nanciar esquemas de restitucin de predios.
De otro lado, si se tiene en cuenta que el Incoder le est dando una prelacin superior
al 16% al presupuesto para la atencin al desplazamiento forzado, se concluye que existen
restricciones nancieras para que el Instituto asuma una carga superior bajo el esquema de
adjudicacin de predios a favor de esta poblacin128.
Tampoco se aprecian recursos para apoyar los procesos de titulacin, lo cual, una vez
ms, afecta las posibilidades de cerrar el ciclo de proteccin consagrado en el Decreto
2007 de 2001.
En este orden de ideas, la restitucin de los bienes se presenta como la ruta ms adecuada

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

tanto en trminos jurdicos como econmicos para propiciar la reparacin de los


derechos de la poblacin y su estabilizacin socioeconmica. La asignacin va Direccin
Nacional de Estupefacientes y los procesos de devolucin pre-procesal efectuados en el
marco de la desmovilizacin no se han presentado an como mecanismos conducentes a
la restitucin de los bienes.
Por lo tanto, en el marco de la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz, las comisiones
regionales de restitucin se presentan como instancias potenciales para la proteccin de
lo derechos de la poblacin desplazada. Por lo tanto, deberan concentrarse los esfuerzos
institucionales en la articulacin del trabajo de las comisiones a los procesos de proteccin
colectiva e individual, desarrollados en el marco del Decreto 2007 de 2001 ahora en el
marco de el Estatuto, con el propsito de avanzar en la recuperacin de los bienes usurpados a la poblacin desplazada. En el trabajo de estas comisiones es indispensable que,
antes de realizar actos de disposicin de los bienes, se garantice la individualizacin de los
titulares de derecho sobre los mismos.
Articulo 4. Mecanismos para informacion sobre bienes. Con el n de propender
por la restitucin a las vctimas de conformidad con lo dispuesto para el efecto por
la ley 975 de 2005, las entidades estatales competentes debern adoptar las medidas
necesarias para disponer de la informacin sobre los bienes inmuebles rurales y urbanos
que han sido objeto del despojo realizado por miembros de los grupos armados
organizados al margen de la ley.
Para tal n, la Superintendencia de Notariado y Registro deber coordinar e
implementar un sistema que permita la interrelacin de notariado, catastro y registro,
y cuente con la informacin pertinente del lGAC, Incoder y dems instituciones
relacionadas. Las inscripciones en los registros de instrumentos pblicos derivadas
de la declaratoria de inminencia de riesgo de desplazamiento o de desplazamiento
forzado en concordancia con las normas legales que rigen el tema, formarn parte de
este sistema de informacin. La Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin
propondr mecanismos de interlocucin dirigidos a fortalecer la articulacin del
accionar estatal, tanto nacional como territorial, relacionado con la informacin sobre
restitucin de bienes, en lo cual consistir el Programa de que trata el numeral 4 del
Artculo 21 del Decreto 4760 de 2005. Para tal efecto contar con el concurso de las
comisiones de restitucin de bienes.129

129

Decreto 3391 de 2006 por el cual se


reglamenta parcialmente la Ley 975 de
2005.

130

CNRR. Op. cit., p. 82.

Los criterios identificados por la CNRR130 constituyen un punto de partida significativo en la definicin de instrumentos de poltica para la restitucin de los bienes. Sin
embargo, mientras no se acompae de una institucionalidad articulada y de recursos
especficos para el efecto, difcilmente se alcanzar la aspiracin de la restitucin de
los bienes.
El proyecto de Proteccin de tierras ha venido demostrando su importancia estratgica
en el marco de la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz. Sera conveniente que la relacin
entre el proyecto, la CNRR y la Unidad de Fiscalas para Justicia y Paz se estrechar an
ms. Es fundamental que la experiencia del proyecto y la informacin que ste ha venido
ordenando se convierta en un punto de partida para la promocin de la efectiva restitucin
de los bienes de la poblacin desplazada.
Dadas las mltiples potencialidades del proyecto de Proteccin de tierras, la propuesta
163

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

de sostenibilidad del mismo, que se deduce del Plan Nacional de Desarrollo 20062010,
es signicativa para el propsito de impulsar la aplicacin efectiva de instrumentos de
prevencin y proteccin de la poblacin desplazada. Con el proyecto de Proteccin de
tierras y patrimonio de la PD, el Gobierno Nacional continuar avanzando en la aplicacin
de medidas legales, institucionales y comunitarias de proteccin del patrimonio de la PD o
en riesgo de desplazamiento en reas prioritarias del pas.131
Pese a la necesidad de garantizar la sostenibilidad del proyecto de Proteccin de tierras y la
integracin progresiva de sus actividades a las instituciones correspondientes, sera recomendable
mantener la estructura institucional hasta ahora empleada, a travs de una gerencia de proyecto
bajo la direccin del Alto Consejero para la Accin Social y la Cooperacin Internacional.
Esta estructura facilita la coordinacin de acciones en mltiples instituciones y ha
demostrado su agilidad frente a las limitaciones de la cultura institucional imperante en
entidades como el Incoder, el IGAC o la Superintendencia de Notariado y Registro. De igual
manera, desde la unidad de gerencia de proyecto se facilita adicionalmente la articulacin
con la institucionalidad que rodea la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz y, en particular,
las eventuales demandas de apoyo que provengan de la CNRR.
En un contexto como el colombiano, en el cual existen indicios del aprovechamiento
de medios legales para hacer efectivo el despojo de los bienes de la poblacin desplazada y
en el que han sido pblicos los reconocimientos de miembros de organizaciones armadas
al margen de la ley acerca de sus intereses sobre determinadas actividades econmicas, las
autoridades, en el momento de denir el ordenamiento del territorio, la visin de desarrollo
o las condiciones econmicas que permitan avanzar en esos propsitos (como la claricacin
de la propiedad), deberan evaluar siempre el impacto que esas medidas puedan acarrear en la
proteccin de los derechos de la poblacin desplazada, que por la realidad fctica de no estar
en su territorio tiene menores posibilidades de hacer efectiva la defensa de sus intereses.
Un mecanismo que tenga la probabilidad de poner en riesgo la proteccin de los derechos
de la poblacin desplazada podra resultar contrario al deber de proteccin y al deber de
obrar de manera solidaria frente a quienes se encuentran en condiciones de vulnerabilidad.
De partida, una medida de esa naturaleza podra congurarse como una accin discriminatoria en contra de la poblacin desplazada.
Los Principios sobre la restitucin de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y
las personas desplazadas, insisten en la importancia de establecer como lnea de conducta
lo siguiente:

131

Departamento Nacional de Planeacin. Bases del Plan Nacional de


Desarrollo 2006 2010. Estado comunitario: desarrollo para todos, p. 79.

132

Naciones Unidas. Principios sobre


la restitucin de las viviendas y el
patrimonio de los refugiados y de
las personas desplazadas. Adoptados
por la Subcomisin de Promocin y
Proteccin de los Derechos Humanos
mediante resolucin 2005/21 del 11 de
agosto de 2005 (principio 19).

164

19.1 Los estados no deben aprobar ni aplicar leyes que menoscaben el proceso de
restitucin, como leyes de abandono o prescripcin arbitrarias, discriminatorias o
injustas por alguna razn. [...]
19.2 Los estados deben adoptar de inmediato medidas para revocar las leyes injustas o
arbitrarias y las que produzcan algn otro efecto discriminatorio respecto del disfrute
del derecho a la restitucin de las viviendas, las tierras y el patrimonio, as como
proporcionar recursos jurdicos a quienes hasta entonces se hayan visto injustamente
perjudicados por la aplicacin de dichas leyes.132

Algunas de las iniciativas legislativas promovidas en los ltimos tres aos tales como
las normas encaminadas a facilitar el saneamiento de ttulos o la prescripcin adquisitiva
de bienes, que fueron incluidas en los proyectos de ley 230 de 2004, 102 de 2006 e incluso

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

en la versin original del Proyecto de Ley 30 de 2006, que nalmente se convirti en el


Estatuto generaron debate en torno a los efectos que podra causar su aplicacin para la
proteccin de los derechos de los desplazados. La ausencia de los desplazados en los recintos
donde se discutan estos proyectos dicult la posibilidad de garantizarles su derecho a la
participacin efectiva, frente a proyectos de ley que, como stos, podan constituir un riesgo
potencial para esta poblacin. Sin embargo, en lo atinente a la proteccin de los derechos
de los desplazados, el articulado nalmente conciliado del Proyecto de Ley 30 de 2006,
contrario a lo que se adverta, representa un salto cualitativo.
Como lo indicara la Comisin Colombiana de Juristas, en relacin con los proyectos
de ley 230 de 2004 y 102 de 2006, el procedimiento
no cuenta con las garantas necesarias para que las personas que han sido despojadas
de sus tierras se opongan dentro del proceso, desconoce el problema de desplazamiento
forzado y, de convertirse en ley, llevara a que las personas desplazadas perdieran
denitivamente la posibilidad de titular o sanear los ttulos de las tierras de las cuales
fueron expulsada violentamente.133

133

Comisin Colombiana de Juristas.


Revertir el destierro forzado: proteccin y restitucin de los territorios
usurpados a la poblacin desplazada
en Colombia, p. 57.

Lo que en circunstancias de normalidad se presenta como una aspiracin comn para


sectores campesinos, en un contexto de conicto y desplazamiento se puede convertir en una
amenaza para ellos y en un incentivo al desplazamiento. Estos hechos explican los debates
surgidos en torno a estas iniciativas.
Lo paradjico es que esas mismas medidas estn llamadas a jugar un rol esencial en
trminos de prevencin del desplazamiento, si se acepta que la informalidad en los derechos
constituye un incentivo al despojo. Frente a esa paradoja, lo que sera recomendable es que
las autoridades, en el anlisis de cualquier medida, evaluaran el conjunto de impactos que
puedan derivarse y que, de manera participativa, establecieran las salvaguardas requeridas
para garantizar la defensa de los derechos de la poblacin desplazada. Si se observare que
persisten los riesgos, debera operar, en consecuencia, un principio de precaucin que
invitara a las autoridades a abstenerse de promover determinadas medidas.
Similar aplicacin de un principio de precaucin podra predicarse en eventos en
los cuales se quiera promover el ordenamiento productivo de un territorio en el que
existen serios indicios de que organizaciones al margen de la ley tienen intereses sobre
determinado tipo de actividad productiva. La generacin de incentivos en este sentido
puede constituir, a su vez, un incentivo no deseado, que propicie el desplazamiento de
la poblacin por parte de grupos armados o de un tercero determinador de la conducta
de estos ltimos.
En un contexto de desplazamiento o de retorno reciente, las comunidades carecen de
las condiciones necesarias para tomar decisiones en relacin con la denicin productiva
de los territorios. En ese orden de ideas, el desplazamiento no debera ser asumido como la
oportunidad para establecer modicaciones en la denicin del ordenamiento productivo
de los territorios afectados por ste. En esas circunstancias, las comunidades, o tienen la
imposibilidad material de participar en la toma de decisiones, o carecen de alternativas frente
a las propuestas productivas que terceros les puedan llegar a presentar.
En este tipo de definiciones, tal como sucedi en la zona del Bajo Atrato, el establecimiento de un determinado modelo de explotacin de los recursos naturales se ha
logrado, en gran medida, a travs de la incidencia externa que ha propiciado la divisin
165

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

de las comunidades. Contrario a favorecer el desarrollo, lo que se ha generado es la


inestabilidad de los procesos de retorno, acompaada de la destruccin de activos
comunitarios.
Sera conveniente que en las comunidades afectadas por el desplazamiento (incluyendo comunidades en riesgo y retornadas), las decisiones en relacin con los modelos
productivos y de explotacin de los territorios fueran acompaadas por alguna autoridad,
con capacidad de representar simultneamente el inters colectivo y el de las personas de
la comunidad, como podra ser el caso de la Defensora del Pueblo o de los procuradores
judiciales, ambientales y agrarios.
En otras palabras, es necesario que frente a la vulnerabilidad de las comunidades y
su debilidad organizativa, derivada del desplazamiento, se encuentren mecanismos para
establecer equilibrios en la capacidad de participacin en los procesos de toma de decisin
de esta naturaleza.
En materia de proteccin de los bienes y el patrimonio se podran sealar algunos de
los retos que podran ser objeto de atencin por parte de las autoridades.
i) En materia de desarrollo institucional.
a. En el evento de sancionarse el Estatuto, en los trminos sealados, es necesario
avanzar de manera gil en el proceso de traspaso de los programas y recursos
del Incoder a AS y al Ministerio del Interior y de Justicia, dando a conocer a la
poblacin desplazada, de manera clara y oportuna, las nuevas rutas de acceso a
los programas institucionales, a los funcionarios pblicos y a las instancia que
trabajan en la promocin y proteccin de los derechos de los desplazados.
b. Integracin institucional en el marco de la mesa de prevencin del desplazamiento,
en la que, tanto el Ministerio del Interior y de Justicia como la Vicepresidencia
de la Repblica, promuevan el mayor compromiso de las autoridades locales
en la aplicacin de mecanismos de proteccin. En particular, la aplicacin de la
Sentencia T-1037 de 2006 de la Corte Constitucional, en relacin con las competencias de las autoridades locales en la proteccin de las tierras y de las viviendas
abandonadas.
c. Adecuacin institucional a las necesidades sealadas en el Artculo 4 del Decreto
3391 de 2006, que como mnimo precisa el establecimiento de un sistema de
informacin integrado entre las instituciones competentes, a lo largo de los diferentes pasos, dentro de los procesos de proteccin y restitucin de los bienes. En
especial, la actualizacin de la formacin catastral y la sistematizacin del registro
de instrumentos pblicos.
d. Promocin de la actuacin de los comits territoriales de atencin a la poblacin desplazada en relacin con la adopcin de medidas de proteccin y con
la participacin de la poblacin desplazada, elemento esencial en el proceso de
reconstruccin de la historia de los bienes desde el momento en que se present
el primer desplazamiento. En este sentido, la participacin de la comunidad y
sus testimonios deberan ser tenidos como pruebas que puedan ser oponibles a
otro tipo de instrumentos probatorios esgrimidos por terceros.
ii) Establecer mecanismos de seguimiento y control dentro de las rutas de proteccin,
tanto individual como colectiva, que propicien una respuesta ms ordenada, oportuna
y efectiva en relacin con los propsitos buscados por estos instrumentos.
166

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

iii) Promover la aplicacin de los Principios de restitucin de las viviendas y el patrimonio


de los refugiados y las personas desplazadas. En particular, en lo atinente a la proteccin
y restitucin de viviendas abandonadas. En ese orden de ideas, es necesario desarrollar
los programas que sobre esta materia han sido anunciados en el Plan Nacional de
Desarrollo 20062010.
iv) Establecer y dar aplicacin a los instrumentos de proteccin de los derechos colectivos
de los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas, en particular, para poder
protegerlos frente a las diferentes formas de dao a sus territorios.
v) Fortalecer los programas de difusin del contenido de los derechos y de las rutas
de proteccin que operan, tanto como instrumentos disuasivos del despojo, como
herramientas para:
a. La reclamacin de los derechos por parte de la comunidad y de las personas
afectadas.
b. La prevencin del desplazamiento y del despojo. Esto ocurre en la medida en que,
al reconocerse bajo ciertas circunstancias, establecidas en la Ley 1152 de 2007
(Estatuto de Desarrollo Rural), que existe una presuncin de ausencia de libertad
jurdica en las transacciones efectuadas sobre los bienes de la poblacin desplazada
o en riesgo de serlo, sta pueda llevar a que se declare la nulidad o la rescisin de los
contratos, o al reconocimiento de una eventual lesin enorme134. Con esta proteccin habran menos incentivos para el despojo o el aprovechamiento injusto de la
situacin de debilidad, en la cual se puede encontrar la poblacin desplazada.

134

Estatuto de Desarrollo Rural. Art.


132.
167

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

EJERCICIO DEL DERECHO A LA PARTICIPACIN EFECTIVA POR


PARTE DE LA POBLACIN DESPLAZADA

135

CC. Sentencia T 025 de 2004, numeral 10.1.2.

136

Ibd., numeral 10.1.4.

168

En materia de participacin se encuentra uno de los impactos ms signicativos de la


Sentencia T-025 y su proceso de cumplimiento, que por su carcter intangible resulta
de difcil medicin. No obstante esta dicultad, en la prctica se evidencia un cambio
cualitativo en la comprensin de lo que signica el ejercicio del derecho a la participacin.
Este cambio representa igualmente un avance hacia una nueva forma de relacin entre la
poblacin desplazada y las autoridades encargadas de su atencin y proteccin que debera
incluso ser sistematizada para su aplicacin en relacin con otros sectores de la poblacin
y frente a otros mbitos de la poltica pblica.
Este proceso de cambio ha venido siendo propiciado por algunas de las rdenes
establecidas en la Sentencia T-025 y en los autos de seguimiento a su cumplimiento. Ms
all de las rdenes precisas, ha sido la interaccin entre las autoridades y la poblacin,
en el desarrollo de estas rdenes, la que ha venido estableciendo una forma distinta de
relacionarse.
El papel de evaluador que, en virtud del reglamento de cumplimiento de los autos 177 y
178 de 2005, se le con a las organizaciones de la poblacin desplazada, ha propiciado el
surgimiento de una comunicacin especial con la autoridad, que debe explicar y compartir
con la poblacin su visin de cmo ha venido cumpliendo con lo que le fue ordenado
por la Corte. De igual manera, este rol de evaluador les ha generado a los representantes
de la poblacin desplazada la responsabilidad de promover, frente a las autoridades, las
condiciones necesarias para la realizacin de sus derechos.
Este papel de evaluador ha implicado para las organizaciones de la poblacin desplazada un esfuerzo en materia de informacin, conocimiento y seguimiento del signicado
y contenido de las polticas pblicas.
De igual manera, las ha llevado a asumir el reto de la representacin, en la que se
aboga por los derechos de la colectividad. Las intervenciones de la poblacin en el mbito
del Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada o en las audiencias
citadas por la Corte trascienden las visiones personalistas y locales que podan caracterizar
el esquema de participacin anterior.
La aplicacin del reglamento de participacin 135 ha invitado a los funcionarios
pblicos a reexionar a partir de la necesidad y la experiencia de la poblacin desplazada,
propiciando as una forma distinta en la formulacin de la poltica. Pese al conocimiento
y la experiencia de los funcionarios, el proceso de diseo de polticas y programas debe
ser siempre enriquecido con la opinin sustentada y respetuosa de los beneciarios
nales de stas.
La difusin de la Carta de derechos bsicos136 determina una forma de relacin que
permite dar aplicacin a un enfoque de derechos en el que la poblacin se presenta como
portadora de derechos y los funcionarios asumen que su respuesta representa un mecanismo
para hacer efectivas las obligaciones del Estado.
Si bien, como se ver a continuacin, subsisten problemas que afectan el GED de la participacin, la sistematizacin de algunas de las buenas prcticas que a partir de la Sentencia
T-025 se han presentado podra contribuir al aprovechamiento por parte de la poblacin
desplazada y de otros sectores de la poblacin, de las potencialidades de los instrumentos

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

137

El informe de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004,


autos 176, 177 y 178 de 2005 y 218 de
2006 de la Mesa Departamental de
Organizaciones de Poblacin Desplazada de Nario o los documentos de
la Mesa de Trabajo de Bogot sobre
Desplazamiento Forzado constituyen
ejemplos claros de la capacidad
adquirida por las organizaciones y
de la seriedad de sus procesos de
seguimiento y evaluacin.

138

CC. Sentencia T-358 de 2002.

139

Ibd.

y reglamentos para la participacin que se derivan de las subreglas constitucionales y


de la forma como en la prctica stas viene siendo aplicadas.
Su participacin, tanto en el Consejo Nacional como en la audiencia de junio de 2005
convocada por la Corte Constitucional, evidenci el nivel de madurez de las organizaciones
de la poblacin desplazada. Sus posiciones fueron respetuosas, propositivas y prolijamente
soportadas en los ejercicios de seguimiento a los programas gubernamentales137. Para
cumplir con este reto, asumieron como propios lenguajes tcnicos en materia jurdica y
de polticas pblicas y emplearon instrumentos tcnicos para soportar ante las diversas
autoridades sus valoraciones.
Las organizaciones de poblacin desplazada por la violencia (OPD) cuentan con un
conocimiento ms actualizado acerca de las polticas, programas y proyectos tanto del
Gobierno Nacional como de autoridades locales, organismos no gubernamentales y de la
comunidad internacional, y, frente a ellos, es cada vez ms comn que exijan cuentas de
los resultados de la gestin.
Ese ejercicio de veedura social es un indicador del nivel de desarrollo de las OPD
y de los resultados de los diferentes procesos de fortalecimiento organizativo que desde
nales de los noventa se han venido desarrollando, en particular, a travs de organismos
no gubernamentales y agencias de cooperacin internacional.
En este orden ideas, los procesos organizativos han venido evolucionando a una posicin en la que el ejercicio de exigencia de los derechos se efecta de manera ms sistemtica,
lo cual genera mayor compromiso de las mismas OPD en la bsqueda de solucin a los
problemas derivados del desplazamiento. En consecuencia, han venido asumiendo el reto
que implica aportar de manera seria y oportuna en los procesos decisorios que incidirn
signicativamente en el rumbo de su vida138.
Pese a estos logros, las OPD tienen que avanzar en el fortalecimiento de sus procesos
de democracia interna, favoreciendo la difusin de la informacin y del conocimiento en
sus bases, facilitando la rendicin de cuentas dentro de las organizaciones y respetando
los procesos de organizacin locales y regionales. La mayor visibilidad de las organizaciones, al tiempo que representa una gran oportunidad para lograr una mayor incidencia,
representa un mayor riesgo de divisin dentro de ellas, que podra debilitar su capacidad
de incidencia, e incluso generar riesgos en materia de seguridad personal.
En este perodo se han denido temas fundamentales que afectan los intereses de la
poblacin desplazada. Tal es el caso de la expedicin de la Ley de Justicia y Paz o de las
citadas deniciones en torno a la poltica agraria del pas en las que la poblacin ha sido
escasamente escuchada y poco representada. El derecho a la participacin implica tambin
generar las condiciones para que la expresin ciudadana tenga materialmente efectividad139. En el marco de la adopcin de decisiones de trascendencia para la poblacin
desplazada, como las ya citadas, es fundamental abordar el derecho a la representacin en
las corporaciones pblicas.
Vista as la participacin, sta implica i) ser representado en el Congreso, en asambleas y
concejos; ii) ser escuchado de manera efectiva por las instancias encargadas de la denicin
y ejecucin de polticas y programas; y iii) intervenir en la denicin del contenido y en la
ejecucin de los proyectos de los cuales se vaya a ser beneciario.
El Gobierno Nacional present a las OPD las bases del Plan Nacional de Desarrollo.
Si bien se carece de informacin acerca de qu tanto de sus aportes fue considerado en
169

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

la denicin del Plan presentado al Congreso de la Repblica, la sola existencia de este


espacio constituye un avance frente a la formulacin de los dos planes anteriores en los
que este sector de la poblacin no fue explcitamente considerado.
En el escenario de formulacin de los planes de desarrollo departamentales y municipales que se efectuar en el ao 2008, la participacin efectiva de las mesas de fortalecimiento
de la poblacin desplazada en este mbito se presenta como una oportunidad para lograr
la incorporacin de la poltica local de atencin a la poblacin desplazada al marco del
desarrollo del correspondiente ente territorial. La ausencia de esta incorporacin ha dicultado la complementariedad entre el orden nacional y el territorial.
Durante el perodo de este Balance fueron adoptadas decisiones trascendentales en
la denicin del contenido y del enfoque de las polticas en las que la poblacin desplazada no tuvo oportunidad de participar. Tal es el caso de su incorporacin a programas
como el de Familias en Accin, en el cual aparecen como beneciarios de un conjunto
de prestaciones denidas por las autoridades de manera paralela al Plan Nacional para la
Atencin que, independientemente de su impacto e importancia tema abordado al inicio
de este captulo, abri la puerta para una nueva aproximacin a la forma de propiciar la
estabilizacin social y econmica de la poblacin.
En la formulacin de las polticas, y en especial, en las propuestas de reglamentacin
o de modicacin de decretos reglamentarios, las autoridades han presentado a las OPD el
contenido de las iniciativas. Sin embargo, en ese proceso no se les ha ofrecido la informacin
completa en relacin con i) las razones tcnicas que explican el contenido de las medidas;
ii) las consideraciones que hacen que la medida propuesta sea la mejor frente a una serie
de alternativas, y iii) la comprensin general de la poltica sectorial correspondiente sin la
cual no es fcil el entendimiento de la propuesta.
Algunas materias, en particular las polticas de tierra, vivienda y salud, requieren de
un conocimiento tcnico para poder aproximarse al contenido de la poltica. Ni siquiera
para instancias que cuentan con los recursos para profundizar en su contenido resulta
fcil el estudio y el anlisis de las propuestas. Para las OPD este ejercicio resulta an ms
complejo.
Por ejemplo, en las discusiones de la propuesta de reforma del Decreto 2569 de 2000
o del proyecto de decreto reglamentario del procedimiento de permutas les fue compartido
el contenido de los proyectos pero no se les dio el tiempo suciente para su anlisis ni se
acompa de un proceso pedaggico que facilitara la compresin de las propuestas.
Como lo seal en su oportunidad el ACNUR140:

140

ACNUR. Comentarios en relacin


con el proyecto de decreto por medio
del cual se reglamenta parcialmente
el Artculo 19 de la Ley 387 de 1997.
Bogot, julio de 2006.

170

42. Es necesario hacer explcitas las motivaciones que fundamentan este cambio.
Las razones jurdicas o de gestin son necesarias para poder revisar el contenido del
proyecto y poder ofrecer alternativas. Con informacin parcial tan slo es posible
referirse al contenido del texto presentado. [...]
43. Se recomienda tener en cuenta los parmetros establecidos en el numeral 10.1.2
de la Sentencia T-025 de 2004 y en los numerales 11/vii y 11/viii del Auto 178 de
cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004. Es posible que las organizaciones de la
poblacin desplazada [] se hayan visto afectadas [...] por los vacos de informacin
en relacin con las dicultades existentes en la aplicacin del mecanismo de permuta.
No es suciente, en nuestro concepto, dar a conocer el contenido de un proyecto de
decreto, en especial cuando se trata de asuntos tan especcos y de tan alto contenido

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

tcnico. Tampoco resulta suciente el tiempo ofrecido para recibir insumos. Si


el inters de las autoridades es disear instrumentos de manera conjunta con los
beneciarios, con otras instituciones del Estado, con organizaciones que trabajan
a favor de la poblacin desplazada y con organizaciones que, como el ACNUR,
tienen la funcin de prestar apoyo al Estado en procura de garantizar los derechos
de la poblacin desplazada, el proceso de discusin sobre este tipo de instrumentos
debera, en nuestra opinin, ser ms amplio, informado y participativo para garantizar
el logro del objetivo propuesto por las mismas autoridades.

El Gobierno Nacional y las autoridades locales han abierto espacios de participacin


y han dado mayor regularidad al trabajo de las instancias de coordinacin del sistema. La
conformacin de la Mesa Nacional de Fortalecimiento de Organizaciones de Poblacin
Desplazada (MNFOPD), al igual que la participacin regular de las OPD dentro mesas
nacionales establecidas en el marco del Decreto 250 de 2005141, son ejemplo de esto.
En estos escenarios se ha fortalecido la relacin entre las autoridades y las OPD, por
lo menos en el nivel nacional. Sin embargo, an no logran consolidarse como los instrumentos que permitan garantizar el goce efectivo (GE) del derecho a la participacin. Pese
a que no son espacios de contradiccin tampoco han logrado convertirse en escenarios
de construccin colectiva.
Se tiende a confundir el derecho a la participacin con la asistencia a instancias de
participacin. El Consejo Nacional y las mesas continan siendo importantes escenarios en
donde se intercambia informacin pero an no se convierten en espacios de construccin
colectiva. Si bien las agendas de las reuniones se distribuyen con anterioridad, no hay una
distribucin previa de los documentos y los antecedentes relacionados con la misma que
permitan efectuar una participacin informada. Las agendas del Consejo Nacional son tan
ambiciosas y extensas que no permiten profundizar en las temticas.
En este sentido, se considera conveniente que se efecte un proceso de revisin acerca
de lo que signica el GED a la participacin y que, a partir de la experiencia recogida,
en especial con posterioridad a la Sentencia T-025, se efecten los ajustes que permitan
aprovechar las oportunidades que, en el marco de su cumplimiento y de algunas de las
prcticas adoptadas por las instituciones, se han generado.

Algunos elementos para la reexin: recomendaciones para mejorar el goce


efectivo del derecho a la participacin de la poblacin desplazada
141

En el marco del Plan Nacional para


la Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada (Decreto 250 de 2005) se
conformaron 4 mesas nacionales. Una
de ellas es la de fortalecimiento a las
organizaciones de la poblacin desplazada y las otras tres corresponden
a cada una de las fases de intervencin
del Plan; stas son: prevencin y
proteccin, atencin humanitaria y
estabilizacin socioeconmica, cada
una de las cuales cuenta con la participacin de las OPD.

El debate acerca de la participacin se ha centrado en la representacin de la poblacin


desplazada y la asistencia a los escenarios de discusin de polticas. Este hecho ha llevado
a que la reexin acerca de la participacin se reduzca a la forma de conformacin de la
Mesa Nacional de Fortalecimiento de OPD y a las condiciones logsticas para la asistencia
a estas reuniones.
Tales reexiones no han partido de una base comn de entendimiento, entre las
OPD y el Gobierno Nacional, sobre las condiciones mnimas para garantizar el derecho
a la participacin efectiva de la poblacin desplazada. Lo anterior es evidente, tanto por
las dicultades que se han presentado en la relacin entre las OPD que participan en la
171

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

142

Ley 387 de 1997 por la cual se


adoptan medidas para la prevencin
del desplazamiento forzado; la atencin, proteccin, consolidacin y
estabilizacin socioeconmica de los
desplazados internos por la violencia
en Colombia. Art. 30.

172

Mesa Nacional de Fortalecimiento de las OPD (MNFOPD) y el Gobierno, que llevaron a


su distanciamiento en el primer semestre de 2006, como por las diferentes respuestas de
las instituciones del gobierno en el proceso de la Sentencia T-025, en las que se confunde
el derecho a la participacin efectiva con la convocatoria a reuniones, la asistencia a las
mismas, procesos de capacitacin y consulta a las OPD, herramientas para la difusin de
derechos y programas, el fortalecimiento de las OPD y procedimientos para la presentacin
de quejas, entre otros.
Si bien los elementos presentados por las diferentes instituciones del gobierno no son
excluyentes ni contradictorios entre s, no existe un entendimiento comn que permita i)
identicar el grado de avance en la superacin del ECI, con respecto al derecho a la participacin efectiva, a travs de la presentacin de informes que den cuenta de cmo todas las
instituciones del SNAIPD, incluyendo los comits territoriales, promueven el derecho a la
participacin, y ii) compartir el mismo lenguaje entre el gobierno, las OPD y las diferentes
organizaciones e instituciones que les apoyan, cuando se habla de la participacin efectiva
de la poblacin desplazada.
Lo anterior a pesar que que el SNAIPD en su conjunto ha hecho un esfuerzo considerable en el diseo de instrumentos, mecanismos de difusin, programacin de talleres de
capacitacin, identicacin de rutas para la respuesta a quejas, entre otras acciones, que
facilitan una mejor relacin entre el gobierno, las OPD, sus lderes y la poblacin desplazada misma.
Si bien es cierto que ejercer el derecho a la participacin efectiva es potestad de la
poblacin desplazada, sus lderes y sus organizaciones, y que la calidad de tal participacin
depende, en buena parte, nicamente de ellos, es claro que a las autoridades les compete
facilitar las condiciones para que el goce de ese derecho pueda ser efectivo. De conformidad
con la Ley 387 de 1997, se deben brindar las las garantas necesarias 142 para que las OPD
(y las ONG que desarrollan labores a su favor) puedan realizar su trabajo.
En ese sentido, se requiere un apoyo activo y permanente por parte de las instituciones
que hacen parte del SNAIPD, no slo de AS, sino especialmente de los comits territoriales
de atencin y del Ministerio Pblico, en particular de la Defensora del Pueblo, i) para
fortalecer la coordinacin entre las acciones propuestas por esta Mesa y las de las dems
instituciones y mecanismos del SNAIPD (mesas sectoriales, Consejo Nacional, entre otros);
ii) para facilitar la articulacin entre la Mesa Nacional y las mesas territoriales de OPD, que
participen en los escenarios locales y regionales; y iii) para facilitar el seguimiento de la
poltica pblica, desde un enfoque de derechos y un enfoque diferencial, con el reconocimiento de la PD como sujeto de derechos.
De lo anterior se puede inferir que la participacin de la poblacin desplazada tiene
al menos tres dimensiones concretas: i) la participacin de la poblacin desplazada en s
misma, fundamentalmente a travs de sus organizaciones, cuya efectividad se podra medir
por el nivel de incidencia o impacto en la poltica pblica y en el avance gradual hacia la
superacin del ECI; ii) las condiciones mnimas materiales que permiten que la poblacin
desplazada, a travs de sus lderes y organizaciones, pueda cumplir con su labor; y iii) los
mecanismos de representacin interna, es decir, la forma en la que se concretan medios
giles para garantizar que la poblacin desplazada sea representada en los diferentes escenarios en los que se decide la poltica pblica, a travs de organizaciones que legtimamente
representen sus intereses.

captulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

143

Se requiere evaluar, utilizando el principio de precaucin, el impacto que


pueden generar los apoyos econmicos que se le den a las organizaciones
en tanto: i) se constituyen en un
incentivo para que puedan participar,
pero no en un auxilio de carcter
permanente para los y las lderes de las
OPD que condicione su participacin;
y ii) dadas las necesidades materiales
de las OPD, la expectativa frente a la
captacin de recursos econmicos
genera el efecto perverso de debilitar
el proceso de coordinacin entre las
mismas OPD.

144

Consejo Nacional de Atencin Integral


a la Poblacin Desplazada (CNAIPD).
Informe de Rplica a las observaciones
presentadas por la Procuradura General de la Nacin, la Contralora General
de la Repblica, de la Defensora del
Pueblo, la Comisin Colombiana de
Juristas, la Comisin de Seguimiento,
las Mesas de Organizaciones de Poblacin Desplazada y CODHES al Informe
de cumplimiento comn presentado
el 13 de septiembre de 2006 por el
CNAIPD a la Corte Constitucional,
dando cumplimiento a lo ordenado
en el Auto 218 de 2006. Enero de
2007, pp. 41 - 43. Adicionalmente,
son importantes los esfuerzos de
convocatoria realizados por entidades
como el Ministerio de Educacin y
el SENA, entre otros, que tratan de
divulgar por diferentes medios, tanto
los programas como los derechos de
la PD.

145

Ibd., p. 41. Un ejemplo de cmo


progresivamente disminuye la participacin son las actividades referidas
por la UTeC en el proceso de consulta
sobre el Comit de Comunicaciones, donde en cada reunin fueron
disminuyendo los representantes,
hasta llegar a que en la ltima reunin
convocada no particip ningn representante de la PD.

En relacin con la primera dimensin, la participacin en s misma, connota a su vez


varios elementos, entre ellos, la necesidad de denir mecanismos adecuados de informacin,
consulta, recepcin de observaciones y cmo stos efectivamente son o no considerados
en la formulacin de la poltica pblica.
Esta dimensin implica, entonces, la denicin de un procedimiento comn en las
instituciones del SNAIPD, de forma tal que sistemticamente se mantenga informada a la
poblacin desplazada, se invite a sus representantes a espacios de discusin y se responda
adecuadamente a sus inquietudes, sin que esto signique que las decisiones nales sean
concertadas. Tal procedimiento debera permitir dar cuenta, de forma ordenada, de la
cantidad y el contenido de las observaciones hechas por las OPD y la forma en que las
mismas fueron tenidas en cuenta en la elaboracin de la poltica pblica, permitiendo
deducir el tipo de incidencia efectivamente logrado. Con lo anterior se superara la visin
de participacin efectiva como, nicamente, asistencia a reuniones o convocatoria a las
mismas.
La segunda dimensin de la participacin, referente a las condiciones materiales requeridas para su ejercicio, est relacionada con lo que comnmente se ha venido denominando
como fortalecimiento de las OPD, que en ltimas tiene que ver con la capacidad real de las
OPD para incidir efectivamente.
Tal capacidad est a su vez relacionada i) con el reconocimiento mismo de las OPD por
parte de las diferentes instituciones del Estado, en particular por parte de las autoridades
locales y los comits territoriales de atencin integral a la poblacin desplazada; ii) con la
posibilidad material de asistir a las reuniones (que tiene que ver con cmo la actividad de
liderazgo y representacin de los intereses de la poblacin desplazada concuerda con las
necesidades materiales propias de la persona que realiza la labor de liderazgo); y iii) con
la habilidad para transmitir adecuadamente las inquietudes de la poblacin desplazada en
espacios y discusiones de contenido tcnico.
Lo anterior lleva a pensar que, para que la participacin sea efectiva, se requiere i) apoyo
logstico, incluyendo apoyos econmicos, denidos con criterios claros y en condiciones de
equidad143; ii) apoyo en la gestin de los mismos, en capacitacin, no nicamente dirigida
a los lderes, sino a las bases de las OPD; y iii) apoyo en divulgacin, a travs de herramientas de fcil acceso para la PD, aspecto en el que han avanzado considerablemente144
las entidades del Estado.
La carencia de estas condiciones mnimas puede llevar a que los espacios a los que
se est invitando a participar a la poblacin desplazada no tengan sostenibilidad. Por esta
razn, la participacin de las OPD no est siendo permanente en el conjunto de reuniones
a las que se les invita145. La inexistencia de estas condiciones ha sido resaltada como uno
de los principales obstculos para lograr participacin efectiva.
Si bien se ha reconocido por parte de las instituciones la legitimidad de las OPD, este
reconocimiento requiere necesariamente ser acompaado del respaldo a la labor de las
mismas, respaldo que implica identicar las medidas necesarias para que puedan desarrollar
su trabajo con condiciones mnimas de seguridad.
Una tercera dimensin de la participacin tiene que ver con quines ejercen, y a
travs de qu medios, la representacin de los intereses de la poblacin en situacin de
desplazamiento.
Como se mencion, el proceso de discusin sobre la participacin de la poblacin
173

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

desplazada ha estado ms relacionado con los mecanismos para lograr la representacin de


las OPD a nivel nacional y durante el ao 2006, con su representacin a nivel territorial,
que con los logros y la incidencia efectiva de la participacin de la poblacin desplazada
en el avance en la superacin del ECI.
La necesidad de consolidar los procesos de representacin de las OPD parte de la
premisa bsica de que, de forma organizada, la poblacin desplazada podra exigir ms
fcilmente sus derechos. Por tal razn, es importante continuar avanzando hacia la forma en
la que la MNFOPD pueda reconocer la pluralidad de los escenarios y la representatividad
de los procesos organizativos locales de la poblacin desplazada.
Durante el 2006 se presentaron avances importantes en la consolidacin de mesas de
fortalecimiento de OPD a nivel departamental. De acuerdo con la estructura territorial del
pas, las mismas deberan basarse en la idea de que representan ampliamente los intereses
de las mltiples organizaciones existentes en lo local (los municipios). El reto consiste,
entonces, en garantizar que los intereses y necesidades de las OPD de los municipios
tengan cabida en la mesa departamental, y que la sumatoria de los intereses de las OPD
en el departamento sea ampliamente recogidas en las intervenciones que se hagan a nivel
nacional.
Para lo anterior, es evidente que se requiere un proceso amplio de: i) reconocimiento
de las OPD existentes en los municipios y departamentos del pas y su relacin con las
OPD a nivel nacional; ii) caracterizacin sistemtica de las necesidades de las OPD a nivel
municipal y departamental, para que las demandas a nivel nacional recojan el agregado de
las territoriales; y iii) comunicacin efectiva entre los diferentes niveles (nacional/territorial), que permita a su vez procesos transparentes de veedura entre las mismas OPD que
faciliten el conocimiento de los avances en la poltica pblica, y el nivel de incidencia real
de las OPD en la misma.
Para fortalecer el nivel de representatividad de la MNFOPD, habra que trabajar conjuntamente con sta para que pudiera:
i)
contar con los elementos necesarios para fortalecer su relacin con las OPD de los
municipios y departamentos del pas, y conocer las necesidades especcas de la PD
que representan, para que sus intervenciones sean an ms cualicadas;
ii) buscar mecanismos que permitan la participacin del mayor nmero de regiones en
la Mesa Nacional, es decir que ms all de la existencia de espacios, se logre mayor
participacin de delegados directos de las mesas departamentales, sobre el supuesto
de que stas recogen los intereses de mesas municipales, en reuniones peridicas
de carcter general, que les permitan discutir sobre las principales dicultades de la
poltica pblica y construir consensos sobre la misma;
iii) fortalecer los esquemas de representacin de las OPD territoriales; que no impliquen
necesariamente la presencia permanente de delegados regionales en las actividades
del nivel central o nacional (en tanto se diculta su presencia en las reuniones, y se
desvirta la importancia de las OPD territoriales, que inciden estratgicamente a nivel
municipal y territorial).
Finalmente, del panorama anterior se concluye que los mayores retos, para garantizar
la participacin efectiva de la poblacin desplazada, se resumen en: i) que las instituciones
del SNAIPD, las OPD y las organizaciones que las apoyan, trasciendan la visin de partici174

capitulo 2
EVOLUCIN DE LA POLTICA PBLICA DE ATENCIN
A LA POBLACIN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA

pacin como la simple asistencia a las reuniones convocadas, y compartan la nocin de


participacin bien informada y representativa de los intereses de la poblacin desplazada, a nivel municipal, departamental y nacional, en el proceso de superacin del ECI;
ii) que se mejoren los niveles de representacin de los intereses de la PD, reconociendo
sus necesidades y, en particular, el impacto diferencial del desplazamiento en hombres y
mujeres de distintas edades y contextos socioculturales; iii) que se brinden las garantas
necesarias para que el proceso de participacin sea efectivo.

175

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

3
El registro
de la poblacin desplazada

177

Contenido
182

El procedimiento de inclusin en el Registro nico de


poblacin desplazada

182

Toma de declaracin

183

Problemas en la valoracin de las declaraciones

184

Error en la interpretacin del trmino directamente


amenazados

186

La nica causa de desplazamiento no es el conicto


armado interno ni los nicos causantes directos son los
grupos guerrilleros y paramilitares

189

Valoracin de desplazamientos en el marco de


operaciones de erradicacin de cultivos ilcitos

191

Interpretacin sobre la causa de la vulneracin y la


amenaza

192

Declaraciones que faltan a la verdad

193

No inclusin por extemporaneidad: incoherencia en la


interpretacin de la Ley 387 de 1997 y del Decreto 2569 de 2000

196

197

En la portadilla anterior:

Calendario
De la serie Transitivo, 2006
leo sobre tela
100 x 110 cms.
Claudia Garca O.

Conclusiones acerca del problema del subregistro

Conclusiones y recomendaciones

captulo 3
EL REGISTRO DE
LA POBLACIN DESPLAZADA

Ver: Corte Constitucional (CC).


Sentencia T-025 de 2004, numeral
6.3.1.1 de su parte motiva; Auto
178 de 2005, orden segunda y
numeral 1 del anexo; y Auto 218
de 2006, numeral 2, aparte III.

La estimacin de la magnitud del problema del desplazamiento, la caracterizacin y el registro


de la poblacin desplazada hacen parte del conjunto de elementos que mayor incidencia
tienen dentro de lo que podra denominarse el orden lgico hacia la superacin del estado
de cosas inconstitucional (ECI).
La superacin del ECI implica el conocimiento sistemtico de la magnitud del problema
y de sus caractersticas. La subestimacin de la primera y como consecuencia, la insuciencia
de la respuesta ofrecida, contradicen este n. Tal vez por esta razn, la Corte ha resaltado la
importancia de estos instrumentos en distintos momentos de la Sentencia T-025 de 20041.
Dado que la respuesta al desplazamiento interno forzado por la violencia involucra
numerosas instancias del Estado y que las instituciones deben promover que sus programas
sean complementados con las iniciativas de la sociedad, del sector privado y de la comunidad
internacional, la superacin del ECI deber partir necesariamente de una visin comn de
la problemtica o, al menos, de acuerdos bsicos acerca de cmo estimarla.
En el pasado, el Sistema de Estimacin de Fuentes Contrastadas (SEFC) constitua un
importante mecanismo para complementar la informacin arrojada por el registro nico de
poblacin desplazada (RUPD); en especial, por el reconocimiento que la misma autoridad
otorga al impacto que el problema del subregistro podra generar en el diseo de la respuesta
al desplazamiento. Sin embargo, los resultados de este Sistema no volvieron a ser difundidos
por Accin Social (AS).
Las autoridades han estimado pblicamente que en la actualidad el nmero de desplazados internos podra ascender a 3 millones de colombianos. No obstante, se desconoce la
metodologa empleada para este clculo.
La entidad coordinadora del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada (SNAIPD) anex en la respuesta a la Corte el informe del censo del Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas (DANE) sin precisar el objetivo por el que
se retoma esta informacin. All se seala que entre el perodo 2000-2005, el nmero de
familias que cambiaron de residencia por amenaza contra sus vidas fue inferior a 100.000,
esto es, cerca de 280.000 familias menos de las que aparecen en el registro de Accin Social
para el mismo lapso.
Con las imprecisiones en el manejo de la estimacin se corre el riesgo de generar incertidumbre en: i) los funcionarios responsables del diseo y la ejecucin de las respuestas; ii)
179

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

la comunidad internacional, que busca complementar los esfuerzos estatales; iii) la sociedad,
que pretende cumplir con su deber de solidaridad, promocin de la respuesta y control
social de la gestin pblica; y iv) la poblacin desplazada, para la cual podra no resultar
clara la posicin de las autoridades. Es difcil comprender por qu, de una parte, se seala
pblicamente que pueden existir tres millones de personas desplazadas y, de otra, se anexa
en las respuestas a la Corte un reporte del DANE en el que la cifra de desplazados forzados
no llega al milln de personas.
Independientemente de los resultados entregados por el DANE, parece existir consenso
en que la cifra de personas desplazadas reportada por el Registro nico de poblacin
desplazada (RUPD) a diciembre de 20062 (1.976.970), es inferior a la cifra real de personas
desplazadas en el pas.
El seguimiento del ACNUR a desplazamientos masivos e individuales permite raticar la
existencia de subregistro en el Sistema. Si bien el ejercicio efectuado por el ACNUR no permite
inferir la magnitud del mismo, s ha facilitado la identicacin de prcticas en la administracin
del Sistema que inciden en la reiteracin de procesos de no inclusin en el RUPD.
La falta de acceso al Registro, como fue sealado en el informe presentado por el ACNUR
el 18 de marzo de 2005 a la Corte Constitucional, genera serias limitaciones a la proteccin
de los derechos de la poblacin desplazada y al alcance de soluciones duraderas bajo el
criterio de goce efectivo de los derechos (GED).
La incorporacin al RUPD es un mecanismo de proteccin de los derechos de la
poblacin desplazada que al mismo tiempo opera como instrumento para el diseo y
ejecucin de polticas pblicas. El registro sirve como herramienta tcnica para la identicacin de la poblacin afectada y como instrumento para el diseo e implementacin
de polticas pblicas3.
En consecuencia, la administracin del sistema de registro debe buscar un equilibrio
entre la necesidad de identicar quienes se encuentran en situacin de desplazamiento
y la proteccin de los derechos de los desplazados. Como ha sido sealado por la Corte
Constitucional,
los organismos estatales responsables de la atencin a la poblacin desplazada deben
contar con un instrumento que identique a las personas a quienes se dirige la ayuda.
As mismo, dicho instrumento ha de contar con un mecanismo de control con el n
de evitar que de la atencin estatal con recursos escasos se benecien personas que
en realidad no se encuentran en condicin de desplazamiento. Sin embargo, [] los
controles mencionados no pueden ir en desmedro de los derechos fundamentales de
las personas desplazadas.4
2

Segn consulta efectuada en <http://


www.accionsocial.gov.co/SUR/Registro_SUR_General.xls> a 15 de febrero
de 2007.

CC. Sentencia T-1076 de 2005. Magistrado ponente Jaime Crdoba.

CC. Sentencia T-1094 de 2004. Magistrado ponente Manual Jos Cepeda.

Consejo de Estado. Seccin Tercera.


Proceso AG-25000232600020010021301. Consejera ponente Ruth Stella
Correa. 26 de enero de 2006.

180

La forma como se discute la magnitud del problema del desplazamiento y la recurrencia


de prcticas inadecuadas en el proceso de incorporacin al RUPD, sealan la posible
incomprensin de la nalidad de estos instrumentos, en tanto mecanismos de proteccin
de derechos: i) desde el punto de vista individual, el registro facilita la atencin y el alcance
de soluciones duraderas; ii) en el contexto de desmovilizacin, desarme y reinsercin de
grupos armados, la inscripcin en el registro, sin ser la nica prueba, facilita la identicacin de la vctima, para efectos de la proteccin del derecho a la reparacin de la poblacin
desplazada, tal y como lo demuestra el reciente fallo del Consejo de Estado en el caso de la
Gabarra (Norte de Santander)5.

captulo 3
EL REGISTRO DE
LA POBLACIN DESPLAZADA

De conformidad con la lgica sugerida por la Corte, se debe revisar la coherencia entre
el n que se persigue: la proteccin de las personas en situacin de desplazamiento, y los
medios y mecanismos utilizados. El sistema de registro es un medio para alcanzar la proteccin. No es un instrumento poltico, ni un procedimiento formal con bajo impacto sobre
la poblacin. La administracin del sistema exige, en consecuencia, certeza en la actuacin
administrativa y claridad y uniformidad de criterios frente a la poblacin desplazada.

181

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

EL PROCEDIMIENTO DE INCLUSIN EN EL REGISTRO NICO DE


POBLACIN DESPLAZADA
Toma de declaracin

En algunos casos, como en San


Pablo, Bolvar, implicaba la espera
de ms de tres meses para poner
en conocimiento de la autoridad el
desplazamiento.

Caso en la Personera Local de Engativ, identicado por el servicio del


Consultorio Jurdico de la Universidad
Nacional en Bogot. (Por condencialidad no se cita el nombre de la
persona.)

En algunos casos, como se ha identificado en el departamento del


Putumayo, dado que las declaraciones
se envan por correo certicado desde
la Personera a la sede de AS, este
procedimiento ms la valoracin por
parte de esta ltima entidad puede
tomar hasta dos meses.

Accin Social (AS). Resolucin 110011380 del 26 de septiembre de 2005. UT


Bogot.
182

El proceso de toma de declaracin, valoracin e inclusin en el RUPD puede constituir una


barrera de acceso a la oferta estatal de proteccin y atencin.
La separacin de responsabilidades entre el Ministerio Pblico y Accin Social genera
un impacto negativo sobre la proteccin de los derechos de las personas desplazadas, en la
medida en que el responsable de la valoracin carece de contacto con la vctima.
As, las fallas en la toma de declaracin, adems del costo en tiempo que representan,
limitan en ocasiones las posibilidades de subsanar adecuada y oportunamente las deciencias
por parte del valorador.
El proceso de toma de declaracin no est lo sucientemente documentado. Sin embargo,
son recurrentes las quejas de la poblacin desplazada acerca de: i) los tiempos de espera
para la toma de la declaracin6; ii) la negativa de los funcionarios de las personeras para
recibir la declaracin7; iii) la formulacin de preguntas capciosas que generan contradiccin en el declarante; y iv) diversas carencias en la formacin de funcionarios para recibir
declaraciones. A estos problemas se suman en algunos casos los tiempos que transcurren
entre la toma de la declaracin y el envo efectivo de la misma a AS8.
Con informacin insuciente el funcionario valorador enfrenta limitaciones para decidir
sobre el caso. En el pasado se solicitaba ampliacin de declaracin ante el Ministerio Pblico.
En la actualidad, como se ver adelante, se adopta la decisin de no inclusin con base
principalmente en falta a la verdad o ausencia de elementos para considerar que el hecho
corresponde a los descritos en el Artculo 1 de la Ley 387 de 1997.
En ambos casos, se acta en contrava del principio de economa y celeridad de la
gestin pblica y, especialmente en el ltimo, se ve afectado el debido proceso, toda vez que
se acelera el agotamiento de la va administrativa sin contar an con los elementos necesarios
para adoptar decisiones de fondo.
No se aplica el principio de economa y celeridad cuando: i) el funcionario que toma
la declaracin no ayuda a la persona desplazada en la reconstruccin de los hechos; y ii) el
funcionario valorador que carece de mecanismos para subsanar el hecho, rechaza la inscripcin sin solicitar la ampliacin de la declaracin.
Se entiende que esta ltima opcin podra estar siendo aplicada en casos en que, dadas
las dicultades de comunicacin, los tiempos para la ampliacin terminaran afectado a las
personas desplazadas. Sin embargo, en la prctica, esta alternativa se estara empleando
aun en los casos en que coincide el lugar de toma de declaracin y la sede de la Unidad
Territorial (UT) de AS en el mismo municipio, situacin en la que debera buscarse una
forma gil de ampliacin de la declaracin antes de adoptar una decisin de fondo sobre la
inclusin en el registro.
Sin embargo, aun en este ltimo caso se opta por la no inscripcin. As, por
ejemplo, se niega la inscripcin en el registro bajo la explicacin de que no hay una
descripcin clara del contexto en el que ocurrieron los hechos que motivaron su
desplazamiento; el tiempo en que se present, el lugar donde se desarrollaron y que
generaron su movilizacin9.

captulo 3
EL REGISTRO DE
LA POBLACIN DESPLAZADA

10

AS. Resolucin que resuelve el caso de


EV. (Por condencialidad no se cita el
nombre de la persona.)

11

En igual sentido ver: AS. Resoluciones


11001-1023 del 10 de agosto de 2005,
UT Bogot; 11001-1235 del 5 de septiembre 2005, UT Bogot; 11001-0555
del 1 de marzo de 2006; 11001-1364
de 16 del mayo de 2006, UT Bogot;
11001-0825, del 23 de marzo de
2006.

12

Procurador General de la Nacin.


Circular n 004 del 23 de enero de
2004. Requisitos mnimos de la
declaracin de personas desplazadas
por la violencia, con miras a posibilitar
su valoracin por parte de la Red de
Solidaridad Social.

13

Los ejemplos que a continuacin se


presentan han sido recogidos por el
ACNUR a travs de los programas
de fortalecimiento de la asistencia
jurdica a la poblacin desplazada
que se desarrollan con la Universidad
Nacional, la Universidad de Nario y
las universidades de Antioquia, Autnoma de Bucaramanga, Cooperativa
de Barrancabermeja y Tecnolgica
de Choc a travs del convenio ILSA
ACNUR. Estn basados en las
solicitudes de asistencia jurdica
presentadas por la poblacin en los
consultorios jurdicos, y soportados
en las resoluciones emanadas de la
correspondiente unidad territorial de
Accin Social. No se trata, en ese sentido, de una muestra de resoluciones,
sino de un seguimiento sistemtico a
las resoluciones donde se decide la no
inclusin en el RUPD.

O frente a declaraciones como la siguiente: a mi me amenazaron 4 hombres igual uniformados y armados, por eso tuve que salir de all, no me dieron ningn plazo tuve que salir
[]; no, yo no conoca a nadie, tampoco s de qu grupo eran, s que se vestan de militar
pero nada mas, las autoridades efectuaron la siguiente valoracin: no hay una descripcin
clara del contexto en que ocurrieron los hechos que motivaron su desplazamiento, el tiempo
o las fechas en las que se presentaron, el lugar en donde se desarrollaron y que generaron
su movilizacin del municipio10.
En efecto, una declaracin deciente responsabilidad del funcionario encargado de
recepcin limita la respuesta del funcionario valorador. El problema es que el costo de la
falla inicial en el servicio la termina asumiendo el desplazado, que tiene que esperar a que
su declaracin regrese al despacho donde se tom inicialmente, su reenvo a la sede de AS
y la decisin nal, o ver limitado su derecho al debido proceso.
Estas fallas podran ser superadas si desde el principio se hubiese tomado una declaracin
adecuada11. Las deciencias en las declaraciones fueron detectadas desde enero de 2004
por la Procuradura General de la Nacin (PGN). Al respecto, el Procurador General seal:
hemos detectado que muchas declaraciones han sido devueltas porque no cumplen con
los requisitos mnimos para ser valoradas, con lo cual se agrava la situacin del desplazado
y se le somete a una doble victimizacin12.
No todas las personeras municipales cuentan con los recursos tanto humanos
como logsticos para el cumplimiento de esta labor. Tanto la Defensora del Pueblo y
la PGN como Accin Social han promovido y brindado procesos de capacitacin en
la materia; sin embargo, las falencias en la toma de declaracin se siguen presentando.
Es necesario avanzar en el fortalecimiento de los despachos encargados de esta labor y
evaluar las razones del por qu los esfuerzos hasta ahora efectuados no hayan generado
los impactos esperados.

Problemas en la valoracin de las declaraciones13


El proceso de valoracin pareciera estar afectado por el nivel de discrecionalidad que manejan
los funcionarios responsables del cumplimiento de esta labor. Esta discrecionalidad puede
ser causada por: i) ausencia de claridad en la institucin; ii) precariedad en el proceso de
formacin; iii) decisin institucional de hacer ms exigente el proceso de inclusin en el
registro.
En todo caso, los problemas en la valoracin son recurrentes en diferentes unidades
territoriales de Accin Social. Ello indicara que no se trata de casos asilados y que en consecuencia sera necesario revisar a fondo la forma cmo se est prestando este servicio.
La definicin plasmada por el legislador en el Artculo 1 de la Ley 387 de 1997
es clara. No lo es as la interpretacin efectuada por el valorador. Son abundantes los
ejemplos de solicitud de requisitos adicionales, de restricciones para el acceso y de
interpretaciones subjetivas del contexto, que terminan por desnaturalizar el sentido de
la respuesta de la autoridad frente a una situacin de emergencia que, de conformidad
con los Principios rectores, debera estar basada en criterios de humanidad, imparcialidad e igualdad.

183

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Error en la interpretacin del trmino directamente amenazados

14

En muchas ocasiones las causas


del desplazamiento son silenciosas
y casi imperceptibles para las personas que no estn siendo vctimas
de este delito. Frente a este tipo de
situaciones es inminente la necesidad
de la presuncin de buena fe si se le
pretende dar proteccin al desplazado []. Usualmente, las causas
de un desplazamiento no se pueden
concretar en un hecho puntual, sino
que son el resultado de numerosos
detalles que van llenando de temor
a las vctimas. CC. Sentencia T-327
de 2001. Magistrado ponente Marco
Gerardo Monroy.

15

AS. Resolucin 1101-1318 del 13 de


septiembre de 2005, UT Bogot.

16

AS. Resolucin 11001 -1358 del 19 de


septiembre de 2005, UT Bogot.

17

AS. Resolucin 11001-1647 del 28 de


octubre de 2005.

184

La Ley 387 de 1997 busca proteger la vida, la integridad personal, la seguridad y la


libertad de las personas. Por ello, seala que es desplazada toda persona que ha visto vulnerado o directamente amenazado su derecho.
La Ley no prev que la forma en que se vulnera o se ve amenazado el derecho sea
una amenaza directa perpetrada por grupos armados al margen de la ley. Cuando sta se
presenta, la libertad ya ha sido vulnerada. La Ley protege tanto la vulneracin como el riesgo
de vulneracin sin establecer una tipologa especial sobre las formas de vulneracin.
La accin amenaza directa no ha sido exigida por el legislador. La interpretacin que
exige que la accin de amenazar se presente va en contrava de lo indicado en la norma y de
lo sealado en la jurisprudencia constitucional14.
En la valoracin de los hechos narrados por el declarante, algunos valoradores han
asimilado directamente amenazados con amenaza directa de un grupo armado, y a partir
de esa interpretacin han negado la inscripcin a quienes con fundamento en la situacin
de la regin o con base en versiones de terceros se han visto afectados por un temor generalizado y han decidido huir en busca de proteccin.
As por ejemplo, se ha negado la inscripcin en el registro sealando lo siguiente: No
se evidencia amenaza directa perpetrada por un actor armado [] sino que obedece tal
como lo maniesta la declarante a un rumor15.
En un determinado contexto, el escuchar un rumor puede ser el mecanismo de
proteccin de la vida. El desplazamiento no exige una relacin directa entra la persona y
el desplazador.
Frente al relato el da 10 de agosto de este ao eran las tres de la maana cuando lleg
mi amigo G.S. y me dijo que me fuera porque me iba a matar la guerrilla, entonces yo sal
esa misma madrugada junto con mi mujer la Unidad Territorial de AS conceptu: en su
declaracin no hay evidencia determinante que seale que se ha visto vulnerada su integridad fsica o personal, por cuanto no se evidencia actualmente amenaza directa perpetrada
por parte de un actor armado ilegal y que implicara su salida forzosa de la regin, sino que
obedece a comentario de terceros16. En el mismo sentido, una persona declaraba que se
haba desplazado
por la guerra, por el conicto armado. Llegaron por un lado los paras y por el otro
lado lleg la guerrilla y nos dijeron que tenamos que salir, entonces por esto tuve
que venirme con mi esposa y mis hijos y mis cuados menores de edad []. Eso fue
hace dos aos, pero yo me devolv a ver que pasaba con mi madre y mi familia y eso
fue hace como seis meses que estuve, pero esa gente lo conoce a uno y como yo soy
reservista entonces me toc venirme.

Ante la anterior declaracin AS consider que no hay evidencia determinante que


seale que se ha visto vulnerada su integridad fsica o personal, por cuanto no se evidencia
actualmente amenaza directa perpetrada por parte de un actor armado ilegal17. Sin mayores
elementos de contexto se desconoci que su familia ya haba sido desplazada y que por el
hecho de haber sido soldado su regreso al lugar podra haber sido interpretado como una
amenaza para los grupos armados en la regin.
En los tres ejemplos se carece de una valoracin objetiva del hecho y se cuenta con
una visin subjetiva sobre el peso que la vctima otorga al rumor o al comentario de un

captulo 3
EL REGISTRO DE
LA POBLACIN DESPLAZADA

tercero. Se establece entonces una exigibilidad de conducta que implicara que las personas
deban tener que sufrir la vulneracin de sus derechos para poder solicitar la proteccin
del Estado. Ello desconoce que el desplazamiento es un mecanismo de proteccin en el
que, a travs de la huda, la poblacin busca evitar un dao mayor.
Como se observa, los funcionarios emplean formatos, como mecanismos para agilizar
su labor. Ello limita la defensa de las personas, puesto que no son claros los criterios en que
efectivamente se est basando el valorador para adoptar su decisin.
La ausencia de valoracin sobre el contexto genera el riesgo de dejar sin atencin ni
proteccin a personas que las requieren:
el motivo de nuestro desplazamiento fue que la guerrilla siempre se mantena en
el pueblo, pero cuando entr el ejrcito hace unos dos aos entonces empezaron los
bombardeos cerca del pueblo y empez la guerrilla a amenazar las gentes, que si le
colaboraba al ejrcito o dejaban que entrara a las casas o a los negocios entonces lo
mataban , ante esa situacin yo prefer tomar a mis hijos y venirme para ac.

18

AS. Resolucin 110001-0642 del 13 de


marzo de 2006, UT Bogot.

19

Datos suministrados a solicitud del


ACNUR por el Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia
de la Repblica.

20

En igual sentido ver: AS. Resolucin


11001-1050 del 21 de abril de 2006,
UT Bogot. En ella el declarante seala:
Vista Hermosa (Meta), es una zona
guerrillera, de las FARC y hace tiempo
entr el ejrcito y comenzaron los
enfrentamientos [] y muchos rumores de amenazas a la poblacin civil.
Entraron los paramilitares despus y
ah estn [] la gente fue saliendo. Entonces nosotros tambin viviendo la
presin dejamos todo abandonado.
Frente a este testimonio AS valor:
queda claro que en su declaracin
no hay evidencia determinante que
seale que se ha visto vulnerada su
integridad fsica o personal por cuanto
no se evidencia amenaza directa perpetrada por parte de un actor armado
ilegal.

Frente a este testimonio el funcionario valorador seal: queda claro en su declaracin que no hay evidencia determinante que seale que se ha visto vulnerada su integridad
fsica o personal, por cuanto no se evidencia amenaza directa perpetrada por parte de un
actor armado18.
La existencia del conicto, la disputa por el control territorial, la accin legtima del
Estado para contrarrestar la accin de los grupos armados ilegales y los enfrentamientos que
esas circunstancias generan en ciertas reas del pas, pueden vulnerar o poner en riesgo los
derechos de las personas que las habitan. La Ley 387 de 1997 fue concebida para proteger
a las personas frente a este riesgo de vulneracin. No se entiende por consiguiente la interpretacin que hace el valorador de la norma.
Adicionalmente, dicha interpretacin establece una discriminacin que no debera ser
aceptada. Las personas que habitan reas afectadas por la presencia de grupos armados,
adems de soportar las restricciones que esa realidad impone, carecen de apoyo de las autoridades para buscar proteccin en otro lado. No es posible ejercer libertades en un contexto
como el sealado por el declarante. Una de las desigualdades que genera el conicto armado
es que se establecen parmetros de conducta para unos sectores de la sociedad y para los
habitantes de algunas regiones del pas, que no estaran dispuestos a asumir los habitantes
de otros sectores y lugares de la nacin.
En el caso reseado, que se present en Planadas (Tolima), es clara la relacin entre la
situacin de la regin y la necesidad de desplazarse que seala el declarante. El rea es zona
de inuencia tradicional de las FARC y se encuentra dentro del 4% de los municipios del
pas que concentran el 35% de los contactos armados en los dos ltimos aos y el 2% de
los municipios que concentran el 37% de los accidentes con minas antipersonales (MAP)19.
Ello expresa el elemento objetivo que podra haber dado origen a la decisin de desplazarse
en busca de proteccin20.
No es exigible que una persona permanezca en la zona rural de un municipio afectada
por la presencia de grupos armados, que limitan la circulacin e impiden el desarrollo de
actividades para la subsistencia, y, adicionalmente, afectada por MAP.
Por ejemplo, ante la siguiente declaracin: cuando yo no pude ir ms a coger lea
en el monte por asuntos del conicto armado y porque en cualquier momento hay minas
185

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

quiebra patas, me toc que venirme, ya no consegua para el sustento, ni para la droga, me
vine el 4 de julio de este ao, el valorador conceptu lo siguiente:
queda claro que las situaciones narradas y los motivos por los cuales el declarante se
moviliz hacia la ciudad de Bogot son ajenos al conicto y que corresponde a asuntos
de ndole personal y econmica y que no existe evidencia determinante que seale que
se ha visto vulnerada su integridad fsica y personal. O la integridad de los miembros
de su familia por parte de un grupo armado ilegal.21

La Ley 387 de 1997 ampara a todas las personas frente a las amenazas que a su libertad o
a su integridad personal puedan representar hechos relacionados con el conicto armado.
En su lenguaje, el declarante seala que no puede desarrollar su actividad, porque no
puede salir al campo, dado que ste se encuentra afectado por MAP. En el municipio de
Mesetas, departamento del Meta, lugar de expulsin, se han presentado 62 accidentes con
MAP entre el 2004 y 2006. Mesetas se encuentra dentro del 1,5% de los municipios del pas
que concentran el 35% de la accidentalidad por MAP durante ese perodo22.
Lo paradjico de este caso es que el hecho que no es aceptado como grave por la
autoridad civil es visto con preocupacin por la autoridad militar, que en la reunin del
Comit Departamental del Meta solicitaba ms apoyo al Gobierno Nacional para fortalecer
su capacidad operativa en materia de desminado23. Las anteriores valoraciones permiten
plantear una serie de interrogantes:
a. Antes de considerar la falta de adecuacin a la descripcin del Artculo 1 de la Ley
387 de 1997, consider el funcionario valorador esta amenaza para la vida, la integridad
y la libertad de los habitantes de este municipio?
b. Cul es el lmite entre la agresin armada y la prdida de oportunidades de vida digna
que genera la imposibilidad de cumplir libremente con los proyectos de vida, y que es
causada por la presencia de actores armados o la existencia de minas indiscriminadamente
sembradas en los campos?
c. Cul es la conducta exigible a un ciudadano? Por qu debe quedarse en su territorio
si no logra en l la proteccin de las autoridades?
d. Con base en qu criterios las autoridades le niegan proteccin cuando la busca en
zonas sin MAP y sin actores armados o con menor capacidad de persecucin, como en
el caso de esta declaracin?

La nica causa de desplazamiento no es el conicto armado interno ni los nicos


causantes directos son los grupos guerrilleros y paramilitares

21

AS. Resolucin 11001-1022 del 10 de


agosto de 2005, UT Bogot.

22

Informacin suministrada por el


Observatorio de Derechos Humanos
de la Vicepresidencia de la Repblica
a solicitud del ACNUR. Bogot, febrero
de 2007.

23

Ver informe presentado por el Ministerio de Defensa el 13 de marzo de


2005.

186

Los funcionarios encargados de la valoracin parecen olvidar que la Ley 387 de 1997
est protegiendo a las vctimas de la violencia y que la violencia puede tener su origen en el
conicto armado interno, los disturbios y las tensiones interiores, la violencia generalizada,
las violaciones masivas de los derechos humanos, las infracciones al derecho internacional
humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar
o alteren drsticamente el orden pblico (Ley 387 de 1997. Artculo 1).
No se exige, como se observa de la norma, que para ser protegido por el Sistema Nacional
de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIPD), el hecho causante del desplazamiento tenga una motivacin poltica o ideolgica, o que el causante sea directamente una
organizacin paramilitar o guerrillera.

captulo 3
EL REGISTRO DE
LA POBLACIN DESPLAZADA

Las circunstancias emanadas de las situaciones anteriores abren un espectro importante que seala la disposicin del legislador de proteger a la persona y de exibilizar la
respuesta del Estado, dada la dicultad en contextos de conicto armado de establecer
una clara frontera entre la accin poltica y la criminalidad comn organizada que en una
determinada zona del territorio nacional pueda representar una restriccin signicativa de
los derechos y libertades o una directa vulneracin de un conjunto de derechos.
La reciente desmovilizacin de grupos paramilitares en diferentes zonas del pas,
demuestra el lmite difuso que puede existir entre una u otra circunstancia. Pero en ambos
casos i) presencia y control de un grupo guerrillero o paramilitar y ii) presencia y control de
facto de una grupo de criminalidad organizada, las vulneraciones y la amenaza directa de
vulneracin de los derechos de la poblacin pueden ser similares; de all que el legislador
previera un conjunto de circunstancias y una relacin con situaciones derivadas de ellas.
La imposibilidad de probar la responsabilidad en el desplazamiento no puede signicar
la negacin de la atencin. En caso de tratarse de una organizacin criminal vinculada con
la delincuencia comn, que genera en determinada rea de un municipio una situacin de
violencia y vulneracin general de los derechos y las libertades, la obligacin de las autoridades de proteger a esas personas y de atender sus necesidades persiste.
Algunas interpretaciones institucionales van en contrava del sentido de lo planteado
por el legislador. As, por ejemplo, frente a declaraciones como la siguiente: nos encontrbamos cenando, cuando pas una camioneta despacito, mi marido se asom, cuando se
entraron esos hombres a la fuerza a mi rancho, nos pusieron el arma en la cabeza a todos,
nos deca que nosotros ramos unos muertos de hambre. Entonces le dijeron a mi marido
que le daban 24 horas para que se desapareciera y que la prxima vez que lo encontraban
lo mataban, las autoridades efectuaron la siguiente valoracin:

24

AS. Resolucin 11001-1154 del 23 de


abril de 2006, UT Bogot.

25

Principio rector 4. Estos principios se


aplicarn sin distincin alguna.

26

Ley 387 de 1997. Artculo 2, numeral


3: El desplazado y/o desplazados
forzados tienen derecho a nos ser
discriminados.

27

De conformidad con lo informado por


el Director de AS la institucin tom
las medidas para corregir este tipo de
interpretaciones y ha revocado las
resoluciones en las que se present
esta situacin. Bogot, 13 de marzo
de 2007.

28

En trminos objetivos el nombre que


se le otorga a este tipo de organizaciones no modica el hecho de que
mantienen en el terreno la disputa por
el control del rea con las FARC y el
ELN, y que efectan actos de amenaza
y agresin a la poblacin.

en relacin con los argumentos anteriores queda claro que en su declaracin no hay
evidencia determinante que seale que los supuestos hechos a que hace referencia
hayan sido perpetrados por los grupos armados al margen de la Ley y que estos estn
relacionados con motivos ideolgicos y polticos en el marco del conicto armado.
Dado lo anterior no es posible determinar efectivamente que se trata de una persona
desplazada por causa del conicto armado colombiano.24

La interpretacin efectuada por el valorador establece un criterio no denido en la norma y


contradice tanto el Principio rector 425 como el numeral 3 del Artculo 2 de la Ley 387 de 199726,
al establecer un tratamiento diferencial en funcin del actor responsable del desplazamiento.
La revisin de algunas de las resoluciones permite concluir que durante algn tiempo
para AS la desmovilizacin de un grupo de autodefensas en un rea establece una imposibilidad de responsabilizarlo de desplazamiento27.
Como se ha sealado, esta interpretacin: i) establece una restriccin no sealada en el
Art. 1 de la Ley 387 dado que otras formas de organizacin al margen de la ley pueden ser
causantes de desplazamiento; ii) niega la forma como se registra la dinmica del conicto;
y iii) podra resultar contra evidente frente a la aparicin de nuevos grupos de autodefensa,
denominados por la autoridad bandas criminales emergentes28.
Lo cierto es que puede existir una vulneracin o una amenaza de vulneracin de derechos de la poblacin en zonas en que grupos de autodefensa se desmovilizaron dado que
las reas continan siendo inestables en materia de seguridad.
187

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Si se asume que un proceso de desmovilizacin implica un reto signicativo para


las autoridades, que es evidente que durante el tiempo en que el mismo se consolida se
pueden presentar situaciones que afecten los derechos de los habitantes de esas zonas
y que esta realidad se ve agravada por la permanencia en armas de otros actores del
conicto, la conducta esperada de las autoridades es un reforzamiento de los mecanismos
de proteccin a la poblacin y el establecimiento de planes de contingencia frente a la
aparicin de circunstancias previsibles, como la aparicin en esas zonas de otras estructuras armadas.
En este orden ideas, la negacin de la inscripcin fundada en la desmovilizacin de
grupos podra representar un contrasentido frente al deber de proteccin de las autoridades. Se ha negado la inscripcin en el registro sealando lo siguiente: no especica el
grupo armado que gener el desplazamiento, las autodefensas en esa regin se encuentran
desmovilizadas de tal manera que se trata de delincuencia comn y no de un grupo al
margen de la ley29.
No corresponde al declarante precisar en un escenario como el descrito la responsabilidad de la autora, cuando ni siquiera las propias autoridades tienen precisin sobre
cules son los grupos que estn operando en las reas anteriormente controladas por los
grupos paramilitares desmovilizados. Lo anterior sin detenerse en el hecho de que aun
tratndose de organizaciones de delincuencia comn, la ley ha sealado la obligatoriedad
de proteccin y asistencia.
Puede entonces ser calicada la situacin como una prueba de la falsedad en la declaracin de las personas que buscan proteccin? Al respecto, las autoridades efectuaron la
siguiente valoracin: La declarante arma ser desplazada por grupos paramilitares en el
municipio de Medelln, estos grupos ya se reinsertaron, por lo tanto el desplazamiento es
debido a delincuencia comn30; y concluyeron que la declaracin es contraria a la verdad.
Frente a otro caso, los encargados del registro sealaron lo siguiente:
Las autoridades locales de la zona de procedencia consultadas en el proceso de
valoracin de la declaracin recibida, maniestan que los relatos no son coherentes con
el contexto local de orden pblico en la zona de procedencia por la poca sealada,
toda vez que el Bloque Mineros se desmoviliz en el mes de enero de 2006 y el sitio
de concentracin fue el corregimiento La Caucana en Taraz, Antioquia, por lo tanto
para el mes de abril no operaba ya este grupo en el municipio de Cceres y, por lo tanto,
no se han reportado hechos como los relatados atribuibles a dicho grupo.31

29

AS. Resolucin 050019623 del 21 de


abril de 2006.

30

AS. Resolucin 050018047 del 30 de


septiembre de 2005.

31

AS. Resolucin 561 del 15 de mayo de


2006, UT Bogot.

188

La realidad imperante en zonas de conicto hace que sea muy complejo establecer una
clara lnea divisoria frente a los hechos que estn directamente relacionados con el conicto,
a las circunstancias emanadas de l y aquellas que no. Como se ver adelante, las decisiones
sobre la inclusin podran, en determinadas circunstancias, estar basadas ms en interpretaciones sobre la situacin poltica que en la evaluacin de la necesidad de proteccin de la
poblacin y de los derechos que han sido o pueden ser vulnerados. En esas circunstancias
los criterios humanitarios terminan pasando a un segundo plano.
Si las valoraciones tuvieran en cuenta el contexto de conicto que establece el teln de
fondo de un gran nmero de las movilizaciones que no han sido consideradas como desplazamiento interno por la violencia, posiblemente las decisiones de la administracin hubiesen sido
distintas. Como se recoge en las declaraciones de la poblacin frente a los hechos registrados

captulo 3
EL REGISTRO DE
LA POBLACIN DESPLAZADA

en el primer semestre del ao 2006 en el departamento de Nario32, las personas no podan ni


marchar ni negarse a marchar. En el primer caso seran objeto de agresin por parte de grupos
de autodefensa y en el segundo, por parte de la guerrilla.

Valoracin de desplazamientos en el marco de operaciones de erradicacin de


cultivos ilcitos

32

La situacin se present en el mes


de abril de 2006 en el corregimiento
Snchez de Policarpo y en Remolino,
Taminango. All, simultneamente se
presentaba un operativo de erradicacin de cultivos ilcitos, movilizaciones
en contra de la fumigacin, y protestas
frente al Tratado de Libre Comercio
(TLC) y la reeleccin presidencial, en
un contexto de presencia de y enfrentamientos entre grupos armados al
margen de la ley y la Fuerza Pblica.

33

AS. Resolucin 52001803 del 8 de junio


de 2006, UT Nario.

En el ejercicio de valoracin se desconoce que en algunas regiones la expansin del


conicto ha estado ligada a los cambios en las zonas de cultivo. Por ejemplo, frente a la mayor
capacidad militar del Estado en la regin del Putumayo, los grupos armados trasladaron los
cultivos hacia el departamento de Nario, regin que no haba sido hasta 1999 impactada
de manera grave por el conicto armado. Los operativos militares para contrarrestar esta
situacin estn trasladando en la actualidad las zonas de cultivo hacia la regin de los ros
Baud y San Juan en el departamento del Choc.
De igual manera, una regin como el eje cafetero, zona central andina del pas que no haba
sido afectada por el conicto, es centro de cultivo, de disputa territorial y de desplazamiento; entre
2004 y 2006, 17 mil personas fueron desplazadas en municipios histricamente beneciados
por la produccin cafetera y que ahora se encuentran afectados por los cultivos ilcitos.
Las zonas de cultivo son estratgicas para los grupos armados. Por esta razn tienen
mayor presencia en ellas. En la medida en que los cultivos son protegidos por grupos
armados irregulares, el desarrollo de operaciones de erradicacin requiere ser acompaado
por operaciones militares que generen las condiciones para que los aviones de fumigacin
o los grupos de erradicacin manual efecten sus actividades.
En consecuencia, por lo general las operaciones de fumigacin generan enfrentamientos
armados entre el Ejrcito y el grupo armado que custodia la zona. Los habitantes de la zona,
tanto poblacin dedicada al cultivo por decisin propia o por presin de los grupos armados,
como quienes se dedican a otras actividades en la zona, quedan en medio de enfrentamientos
armados que ponen en riesgo su vida y su seguridad e integridad personales, situacin que
causa desplazamiento de poblacin.
Para las unidades territoriales de AS el desarrollo de acciones de fumigacin constituye
una causal para no incluir a las personas en el RUPD, independientemente del contexto que
se presente en la zona de expulsin. Esta posicin genera de partida una vulneracin del
principio de igualdad, en la medida en que el lugar de origen del desplazado se convierte
en factor determinante del rechazo o negacin de acceso a los programas estatales. As por
ejemplo se neg el registro por las siguientes razones: Se logr establecer que las situaciones vividas por el seor [], se relacionan directamente con la ejecucin del programa
de fumigaciones que se lleva a cabo en la zona, siendo esta una circunstancia diferente a las
contempladas en el Artculo primero de la Ley 387 de 199733.
La Ley 387 no aborda taxativamente el tema de las operaciones de fumigacin como una
causal de inclusin. Sin embargo la descripcin del Artculo primero tampoco excluye, per se,
que las operaciones de fumigacin, en la medida en que constituyen una accin relacionada o
derivada del conicto armado, puedan generar una amenaza para la vida, la integridad personal
y la seguridad de las personas que habitan las reas afectadas por estos operativos.
El problema en el caso de las fumigaciones es que de acuerdo con las declaraciones de la
poblacin desplazada algunas de las marchas son ordenadas por grupos armados. La poblacin no tiene capacidad de resistir. No se puede calicar ese hecho como un acto voluntario
189

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

ni como un acto poltico. De acuerdo con los testimonios de los declarantes rechazados por
las autoridades se trata de una clara limitacin a su libertad: a nosotros nos sac la guerrilla,
si no salamos al paro nos mataban34. En otro caso la persona afectada manifest:
a comienzos del mes de mayo, la guerrilla empez a planear un paro en contra de
la poltica gubernamental de fumigaciones; a los hombres de cada familia se nos iba a
obligar a salir, me dijeron: hermano usted tiene que salir, si no no respondemos ni por
su vida y menos por la de los suyos [].Yo no quera salir. Quin iba a cuidar de mi
familia? y si eso se pone difcil [], por eso me qued.

34

Entrevista documentada a persona


desplazada en sesin de asistencia
jurdica del consultorio jurdico de la
Universidad de Nario. Programa de
asistencia jurdica integral a personas
vctimas del desplazamiento forzado.
ACNUR ILSA universidad de
nario. Informe noviembre 2006.

35

Entrevista documentada a persona


desplazada en sesin de asistencia
jurdica del consultorio jurdico de la
Universidad de Nario. Programa de
asistencia jurdica integral a personas
victimas del desplazamiento forzado.
ACNUR ILSA universidad de
nario. Informe noviembre 2006.

36

Citado en el informe del convenio


ACNUR-Universidad de Nario.

37

AS. Resolucin 500001994 del 5 de


julio de 2006, UT Nario.

38

Ver resoluciones 520011085 del 26 de


octubre de 2005 y 52001976 del 30 de
junio de 2006.

190

Luego, y de acuerdo con su versin, lo fue a buscar la guerrilla, su mujer tuvo que
mentir y decir que no estaba35.
Revisada la situacin, la regin se encontraba afectada por la disputa del territorio luego
de la salida de grupos desmovilizados, a la cual se sumaban los campos minados y las operaciones de fumigacin. El 9 de agosto de 2006 el declarante fue noticado que no haba sido
incluido en el registro36. En uno de los casos de negacin en razn de fumigaciones, no se
consider que la persona afectada sali precisamente de la zona porque se neg a cumplir
la orden dada por las FARC de participar en la marcha, como lo indic en su declaracin
ante la Defensora del Pueblo37.
Son numerosos los casos negados por fumigaciones en los que no han sido consideradas las condiciones de seguridad y orden pblico que constituan el contexto en el cual
se desarrollaron los operativos antinarcticos38.
En comunicacin UTNA 2386 de AS dirigida al Defensor Regional del Pueblo en el
departamento de Nario, se calican los hechos ocurridos de la siguiente manera:
las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los hechos que originaron su llegada a
esta ciudad [Pasto] se relacionaron directamente con la ejecucin del programa de fumigaciones que se adelantaba en la zona, ante lo cual demostraban su desacuerdo y aprovecharon
la oportunidad de expresar su oposicin al TLC, a la reeleccin del Presidente Uribe y a la
bsqueda de soluciones a los problemas de educacin, salud y abandono estatal de la regin,
situacin ampliamente conocida en el mbito nacional y departamental []. Ante lo cual y
por el conocimiento de la Unidad Territorial sobre la situacin poltica, social y econmica
de la zona, se concluye que nos encontramos frente a un movilizacin que busca reivindicaciones sociales, situacin que no se enmarca dentro de las circunstancias establecidas en
el Artculo primero de la Ley 387 de 1997.
La valoracin efectuada no recoge la realidad del contexto de disputa por el control
del territorio, la avanzada de nuevas estructuras paramilitares en la zona, el desarrollo
de operaciones militares previas a los operativos de fumigacin y la accin de la
guerrilla de usar a la poblacin. Hay, en consecuencia, una interpretacin limitada de
la Ley 387 de 1997 que puede entrar en contradiccin con los principios que rigen
la accin humanitaria. Como lo evidencian las declaraciones, las personas sufrieron
amenazas y su decisin de marchar o no era objeto del seguimiento por parte los
grupos al margen de la ley.
Adicionalmente, de manera simultnea se presentaba, en La Hormiga, Putumayo, un
desplazamiento de 800 personas causado por la erradicacin manual de cultivos que s
fue atendido por AS y cuyos afectados registrados por esa institucin, lo que sealara
que hasta ese momento no haba una postura denida en la institucin sobre el procedimiento aplicable.

captulo 3
EL REGISTRO DE
LA POBLACIN DESPLAZADA

No obstante, y con el propsito de precisar los criterios, la ocina jurdica de AS,


respondiendo a una inquietud de un UT de la entidad claric que si
las circunstancias de tiempo, modo y lugar que obligaron al declarante a migrar
estuvieron originadas por actores de violencia como grupos subversivos o autodefensas,
o por extralimitacin de funciones de la fuerza publica, podra considerarse que de tales
declaraciones se deriva que los hogares estn dentro de las circunstancias descritas en el
Artculo 1 de la ley 387 de 1997, empero, si de la declaracin juramentada se concluye
que el nico motivo de la migracin es la fumigacin de cultivos ilcitos, no se podra
reconocer la condicin de desplazado.39

Esta interpretacin llevara a concluir que la fumigacin o la erradicacin manual


no constituyen, per se, causal de reconocimiento de la condicin de desplazado, sino las
circunstancias en las cuales se presenta la misma. El desplazamiento es causado por la forma
en puede llegar a presentarse la operacin de erradicacin y la vulneracin o amenaza de
vulneracin de los derechos de la poblacin que en ese contexto se puede llegar a presentar.
Se trata, en consecuencia, de una interpretacin ms acorde con el sentido de la Ley 387 de
1997 que la que vena efectundose dentro de la institucin.

Interpretacin sobre la causa de la vulneracin y la amenaza


Se presentan valoraciones en las que no se acepta como causa del riesgo el hecho de que
alguno de los miembros de la familia haya o est presentando su servicio militar obligatorio
o se encuentre vinculado con la Fuerza Pblica.
Dadas las estrategias por el control del territorio que emplean los grupos armados, la
presencia de un ex miembro de la Fuerza Pblica puede ser percibida como amenaza y, en
consecuencia, las familias pueden ser vctimas de agresin o intimidacin.
No se entiende, dado el tipo de valoracin que se efecta en las resoluciones, por qu
en algunos casos el funcionario valorador niega la anterior circunstancia como causal de
desplazamiento.
As, por ejemplo, una persona que haba prestado servicio militar manifest lo siguiente
en su declaracin:
yo me encontraba prestando servicio militar en el Batalln de Infantera n 11 General
Simn Bolvar, en la ciudad de Tunja, desde el 26 de junio de 2002 hasta el 17 de junio
de 2004. Estando prestando el servicio me enter que a mi familia le haba tocado salir
de la vereda La Fiche, Municipio de Prado, Tolima, fueron desplazados por la guerrilla
[]. Despus de salir del Batalln no poda regresar a Prado, primero porque ya no
haba nadie de mi familia y segundo porque es zona roja.

39

AS. Memorando interno. Consulta


poblacin desplazada por fumigaciones. Bogot, 19 de febrero de 2007.

40

AS. Resolucin 11001-1177 del 13 de


agosto de 2004, UT Bogot.

AS en su valoracin del caso consider lo siguiente: queda claro que no hay en su


declaracin un temor fundado objetivo y determinante que seale que se han visto vulneradas su integridad fsica o personal, puesto que no es vctima de los mismos hechos por
los cuales se moviliz su familia, puesto que se encuentra en otra regin del pas prestando
servicio militar40.
Es previsible que una persona que ha prestado su servicio militar enfrente problemas
al regresar a una zona con presencia de la guerrilla. En este caso no solamente l sino su
ncleo familiar, de acuerdo con su versin, han soportado esta situacin.
191

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

En un contexto como el descrito las autoridades tienen el deber brindar proteccin


especial.
En el departamento del Putumayo se han identicado situaciones similares. El trabajo
del ACNUR con organizaciones de poblacin desplazada ha permitido identicar casos de
amenaza por parte de la guerrilla en contra de familias desplazadas en las que uno de sus
miembros ha estado vinculado con las Fuerzas Militares41.

Declaraciones que faltan a la verdad

41

En el trabajo se han identicado 32


casos en Orito (5), Villagarzn (6),
Puerto Caicedo (5), Puerto Ass (10)
y La Dorada (6).

42

CC, Sentencia T-27 de 2001. Magistrado ponente Marco Gerado Monroy.

43

Ibd.

44

AS. Resolucin 1881 del 13 de marzo


de 2006.

45

AS. Resolucin 1999 del 28 de junio de


2006.

46

AS. Resolucin 1998 del 28 de junio de


2006.

47

AS. Resolucin 2027077-1086 del 24


de abril de 2006, UT Choc.

192

Como lo seal la Corte Constitucional, no se puede condicionar la existencia de una


realidad a la armacin de su conguracin por parte de las autoridades42. Es decir que la
realidad existe independientemente de que un funcionario arme que sta existe o no. Como
lo indicaba esa misma jurisprudencia, las causas del desplazamiento [en muchas ocasiones]
son silenciosas y casi imperceptibles para las personas que no estn siendo vctimas de este
delito. Frente a este tipo de situacin es inminente la necesidad de la presuncin de buena
fe si se le pretende dar proteccin al desplazado43.
Evidentemente, deben existir controles para evitar actitudes oportunistas de terceros
no desplazados. Sin embargo, las resoluciones que se relacionan a continuacin muestran
que la labor valorativa requiere mayor profundizacin para evitar que personas desplazadas
no sean incorporadas al RUPD.
La calicacin de contraria a la verdad no est adecuadamente sustentada, hecho que
diculta apreciar la motivacin del acto y no permite a la persona desplazada, en el momento
de presentar su recurso de reposicin, una precisin completa sobre los elementos que
considera el valorador hacen falta en la declaracin.
As, por ejemplo, frente a una armacin como la siguiente: yo estaba con X, viva en
mi casa con mi cuada muy tranquilo y en una ocasin llegaron las FARC44, no es posible
aseverar, por ser indenido, que nunca llegaron las FARC. Al tiempo que es poco probable
constatar si efectivamente llegaron en una ocasin.
No se entiende por qu, en la medida en que no se argumenta, el valorador en la
capital del departamento puede armar que es contrario a la verdad el que a Turriquitad, corregimiento de Riosucio, Choc, llegaron en una ocasin las FARC a la casa
en donde viva la declarante con su cuado, quien fue asesinado, segn su versin, por
el grupo armado.
Tampoco se entiende por qu, frente a la siguiente armacin: me desplac por temor
ya que en el pueblo mataron a un seor y dijeron que iban a matar a 2 mujeres y a 5 hombres
ms, el valorador seal que el testimonio era contrario a la verdad45. As mismo ocurri
frente al siguiente caso: nos desplazamos porque al pueblo llegaron unos guerrilleros y
dijeron que venan a radicarse, que si queramos nos viniramos o nos quedramos. Al cabo
de un tiempo empez el maltrato y a raz del miedo a ellos, se muri un nio vecino mo y
despus decidimos desplazarnos46.
En otro caso, la UT Choc consider contraria a la verdad la declaracin presentada
por un desplazado por considerar que, si su lugar de residencia en ese momento era Quibd,
resultaba contradictorio que el desplazamiento se hubiera dado desde ese municipio47.
En efecto, el desplazamiento se present en el municipio de Quibd, pero no en el casco
urbano sino en una comunidad en la va a Medelln, razn por la cual el desplazado tuvo que
solicitar constancias del hecho al comandante del Batalln Manosalva para que certicara

captulo 3
EL REGISTRO DE
LA POBLACIN DESPLAZADA

que se haban presentado combates, y que haba versiones sobre amenazas por parte de la
guerrilla en contra de la poblacin.
En la labor de valoracin se presentan apreciaciones sobre el impacto que una determinada situacin pueda tener en trminos de riesgo para la poblacin. La presencia de la
Fuerza Pblica, si bien es factor de seguridad, no constituye garanta absoluta en trminos
de proteccin, como lo pretende evidenciar la siguiente valoracin de AS; en particular,
en un departamento como el Putumayo: en el lugar donde dice usted residi hasta el mes
de julio de 2006 se encuentra ubicada la estacin de la Polica Nacional, por lo cual no
es coherente que en ese sector haga presencia el actor armado que usted menciona. Por
lo anterior y encontrando falta a la verdad en su informacin se decide su no inclusin
en el registro48.

No inclusin por extemporaneidad: incoherencia en la interpretacin de la Ley


387 de 1997 y del Decreto 2569 de 2000
De acuerdo con lo establecido en el Artculo 11 del Decreto 2569 de 2000, no procede la
inscripcin en el RUPD cuando la persona presente su declaracin y solicite su inscripcin
en el registro despus de un ao de acaecidas las circunstancias descritas en el Artculo 1
de la Ley 387 de 1997.
Esta causal de no inscripcin tiene una excepcin en el mismo articulado del Decreto,
cuando se seala:
Si el interesado efecta la declaracin y solicita la inscripcin en el registro con
posterioridad a la fecha antes indicada, esto es, un ao despus de acaecidos los hechos
que dieron origen a tal condicin, la persona solicitante slo tendr derecho de
acuerdo con la disponibilidad presupuestal, al acceso a los programas que en ocasin a
la condicin de desplazado preste el Estado en materia de retorno, reasentamiento o
reubicacin. (Artculo 18)

48

AS. Resolucin 463436 del 15 de


septiembre de 2006, UT Putumayo.

49

El Artculo 7 del borrador sealaba: OPORTUNIDAD PARA LA


DECLARACIN. La declaracin a que
se refieren los artculos anteriores,
deber presentarse por las personas
interesadas, dentro del ao siguiente a
la fecha de la ocurrencia de los hechos
que dieron origen al desplazamiento;
establecindose como causal de no
inclusin: Artculo 10. DE LA NO
INSCRIPCION [] 3. Cuando el interesado efecte la declaracin y solicite
la inscripcin en el Registro nico de
Poblacin Desplazada despus de un
(1) ao de acaecidas las circunstancias
descritas en el Artculo 1 de la Ley
387 de 1997.

Pese a la claridad en la excepcin sealada en el Artculo 18, y tal y como se aprecia


en la tabla siguiente donde se recogen algunas resoluciones de tres unidades territoriales de AS, las UT de AS continan aplicando la extemporaneidad como causal de
no inclusin.
Como se seal en el informe presentado por el ACNUR a la Corte Constitucional
el 18 de marzo de 2005, con la aplicacin de la extemporaneidad se desconocen
8 de los nueve derechos mnimos establecidos por la Corte en la Sentencia T-025
de 2004.
Con el propsito de aclarar la presunta contradiccin entre los artculos 11 y 18 del
Decreto 2569, el Ministerio del Interior y de Justicia trabaj en una propuesta de modicacin al citado Decreto en la que se mantena la disposicin del Artculo 1149 y se suprima
la referencia del Artculo 18. Este tipo de soluciones, unidas a la continuidad de la aplicacin restrictiva del Decreto, sealan la decisin de las autoridades de mantener un lmite
temporal a la declaracin.

193

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Tabla 1
Ejemplos de declaraciones no incluidas en el RUPD por extemporaneidad

UT
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
194

Inadmisin por extemporaneidad


Resolucin no.
050018970
050018608
050018825
050019397
050018991
050018648
050018750
050018563
050019389
050018013
050018767
050018563
050018826
0500110063
050018756
050018454
050018253
050019187
050019561
050018693
050018422
050010901
050018770
050010116
050018611
050018758
050019735
050018545
0500110044
0500110049
050019909
050019379
050019402
050018690
050018999
050018542
0500189992
0500110046
050017168
050018300
050010858
050018558
050017276

Fecha
23/12/2006
28/12/2005
06/02/2006
20/04/2006
23/02/2006
28/12/2005
16/01/2006
22/12/2005
20/04/2006
22/09/2005
16/01/2006
22/12/2005
06/02/2006
12/06/2006
16/01/2006
9/12/2005
22/11/2005
16/03/2006
21/04/2006
16/01/2006
09/12/2005
15/02/2006
16/01/2006
21/06/2006
28/12/2005
16/01/2006
16/05/2006
22/12/2005
12/06/2006
12/06/2006
30/05/2006
20/04/2006
20/04/2006
16/01/2006
23/02/2006
22/12/2005
23/12/2006
12/06/2006
15/12/2004
09/12/2005
13/01/2006
22/12/2005
23/02/2005

captulo 3
EL REGISTRO DE
LA POBLACIN DESPLAZADA

50

Juzgado Noveno de familia, Medelln. Sentencia de tutela rad.


050013110009200600656 del 11 de
septiembre de 2006. Caso asesorado
por el Consultorio Jurdico de la Universidad de Antioquia. Programa de
asistencia jurdica integral a personas
vctimas del desplazamiento forzado.
ACNUR ILSA Universidad de
Antioquia. Informe octubre 2006.

UT
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Antioquia
Choc
Bogot
Bogot
Bogot
Bogot

Resolucin no.
050019209
050018467
050018127
050018934
050018254
050018750
050010915
926
050018387
1911
11001-1370
11001-1475
11001-0951
11001-1177

Nario

Caso de Mara Eugenia


Revelo Das.

Nario
Bogot
Bogot
Bogot
Bogot
Bogot
Bogot
Bogot

52001774
05564
0456
491
0712
0457
0592
10819

Fecha
16/03/2006
09/12/2005
25/10/2005
22/02/2006
22/11/2005
16/01/2006
27/02/2006
30/03/2006
9/12/05
7/04/06
23/09/05
3/10/05
28/07/05
13/08/04
Accin de tutela no 2005-0383. Juzgado
primero de menores
del Circuito de Pasto.
1/12/04
10/05/06
10/04/06
24/04/06
29/06/06
18/04/06
23/05/06
11/08/06

Al optar por esa disposicin, las autoridades, adems de estar estableciendo una
restriccin no contemplada en la Ley 387 de 1997, podran estar desconociendo que
el desplazamiento constituye una vulneracin continua de derechos fundamentales.
As mismo, podran estar omitiendo que mientras la persona no supere esta situacin, independientemente del tiempo, requiere contar con el apoyo del Estado. Por
el contrario, el tiempo, en numerosas ocasiones termina por agravar la situacin de la
poblacin desplazada. Es decir, una respuesta en ese sentido, adems de desbordar el
contenido de la ley, implicara ir en contrava de principios constitucionales como la
igualdad y la solidaridad.
Los problemas en la interpretacin de estas normas no se presentan slo en AS. Como
se seal anteriormente, hay casos en los que las personeras municipales y distritales niegan
el acceso a la toma de la declaracin con fundamento en el Artculo 11 del Decreto 2569.
En igual sentido, las autoridades judiciales a todo nivel han evidenciado desconocimiento
sobre las normas de atencin a la poblacin desplazada y han aplicado en igual sentido la
restriccin prevista en el citado artculo.
Un despacho judicial en Medelln atribuy a la Ley 387 el lmite temporal de un ao para
presentar la declaracin, bajo el siguiente argumento: O se es desplazado, o no se es, pero
en ningn momento puede pensarse que luego de ocho aos, se es desplazado; por algo la
Ley 387 citada, puso un tiempo tope para presentar su declaracin de desplazado50.
195

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto va ms all y establece que el paso
del tiempo es suciente condicin para superar la situacin de desplazamiento:

51

52

Sala de Decisin Laboral. Impugnacin


de tutela n 2006-00129-01. Magistrado ponente Franklin Flrez. Citado en:
Informe de problemas en el registro.
Universidad de Nario Programa de
asistencia jurdica integral a personas
vctimas del desplazamiento forzado.
Convenio entre la Ocina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados ACNUR y la Universidad de Nario.
CC. Sentencia T-563 de 2005, punto
4 de la parte motiva. Magistrado
ponente Marco Gerardo Monroy.
De las disposiciones contenidas en
las anteriores normas se concluye que
el procedimiento que debe seguirse
para que una persona sea inscrita en
el RUPD, es el que a continuacin
se explica: i) La persona desplazada
debe rendir una declaracin sobre
los hechos que dieron lugar a su
desplazamiento ante la Procuradura
General de la Nacin, la Defensora
del Pueblo, las personaras distritales
o municipales, o cualquier despacho
judicial. Dicha declaracin debe presentarse dentro del ao siguiente a la
ocurrencia de los hechos.

53

En el mismo sentido se han presentando en este captulo manifestaciones de


CODHES, SNPS, AS, Corte Constitucional, PGN y ACNUR.

54

Ibez, Ana Mara, Andrs Moya y


Andrea Velsquez. Hacia una poltica
proactiva para la poblacin desplazada. Universidad de los Andes y
Conferencia Episcopal. Bogot, 2006.

55

Sumando a la cifra de 1.896.160 del


registro, a 31 de octubre de 2006, el
30% ms que, de acuerdo con el citado
estudio, constituye el subregistro, da
como resultado un total de 2.465.008
personas desplazadas a octubre 31 de
2006.

56

ACNUR, Defensora Regional del Pueblo de Nario, Pastoral Social Regional


Nario y Universidad de Nario. Informe sobre desplazamientos masivos en
el departamento de Nario durante el
ao 2005. Pasto, abril de 2006.

196

ese hecho ocurri en 1998, es decir hace siete aos, y recin se hace conocer ese
hecho a las autoridades en el ao 2005, es decir, que ha transcurrido un tiempo
sucientemente amplio para que las afectadas hayan logrado la organizacin de
ncleo familiar [] tal proceder demuestra que no existe apremio alguno en
dichas pretensiones ya que la persona solicitante ha sorteado de la mejor manera
sus vicisitudes, sin que haya sido menester la intervencin por parte del Estado,
constituyndose de esta manera una situacin de hecho superado en lo relativo a su
condicin de desplazada.51

Incluso, la misma Corte Constitucional retoma el lmite temporal en la sentencia T-563


de 200552 al presentar de manera ordenada el procedimiento para realizar la inscripcin en
el registro y los criterios que deben ser considerados por los funcionarios encargados de la
toma de declaracin y de la valoracin.
Es necesario, en consecuencia, adelantar programas de formacin dirigidos a todas
las autoridades del Estado que tengan competencia en la atencin y proteccin de la
poblacin desplazada.

Conclusiones acerca del problema del subregistro


Como se seal, hay coincidencia53 acerca de la existencia de un problema de subregistro
en las cifras ociales. Este problema de subregistro afecta de manera individual a aquellas
personas que por diversas razones no acceden a los programas ofrecidos por las entidades
del Estado. Al mismo tiempo, impacta el comportamiento general de la poltica al tomar
como referencia una magnitud inferior a la real dimensin del problema. En la medida en
que el Gobierno ha dejado de presentar los resultados del Sistema de Fuentes Contrastadas
las estimaciones de las autoridades estn basadas en la cifra del RUPD.
Adems de la discrepancia existente entre las cifras ociales y los datos ofrecidos por la
Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), nuevas fuentes se
aproximan a identicar las causas del problema del subregistro. El reciente estudio presentado por la Universidad de los Andes y la Conferencia Episcopal Colombiana54, permite
corregir las cifras del RUPD a 2.465.008 personas a octubre 31 de 200655. Sin embargo,
ese nivel de subregistro podra ser mayor, tal y como lo seal el ACNUR en la presentacin
del citado estudio, en la medida en que en ste se asume que el problema de subregistro tan
slo se presenta en casos de desplazamiento masivo.
En el seguimiento que durante ms de dos aos ha efectuado el ACNUR, conjuntamente
con la Defensora del Pueblo, Pastoral Social y la Universidad de Nario, al comportamiento
del desplazamiento en el departamento de Nario, se ha constatado que, por lo menos en
esa regin del pas, se presenta un problema de subregistro en los desplazamientos masivos.
Entre el 2004 y el 2005 se han incrementado tanto los desplazamientos masivos como el
subregistro56, tal y como se indica en la tabla siguiente: (Tabla 2)
El mismo informe identica algunos de los problemas del registro de desplazamientos
masivos: i) la falta de procedimientos claros y adecuados para la inclusin en el RUPD de

captulo 3
EL REGISTRO DE
LA POBLACIN DESPLAZADA

desplazamientos intraveredales; ii) el rechazo a censar y registrar a las personas que ya


retornaron; y iii) el rechazo de censar y registrar a personas que se desplazaron despus
del grupo principal57.
Este ltimo caso ya se haba registrado en el pasado. La UT del departamento del
Choc calicaba ese tipo de desplazamiento como espejo del originalmente ocurrido y
negaba con base en ese argumento la inscripcin en el registro.
A los anteriores problemas se adiciona la prctica identicada en el caso del Corregimiento de Snchez en el municipio de Policarpa, Nario, en donde en vez de aplicar el
procedimiento previsto en el Artculo 13 del Decreto 2569 de 2000, la personera municipal
opt por tomar declaraciones individuales cuando el procedimiento debi haber consistido
en el levantamiento de un censo y su posterior envo a AS.

Tabla 2
Seguimiento a desplazamientos masivos en Nario 2004-2005
2004

2005

15

Personas desplazadas

3388

7970

Total inscritos

2033

3642

Porcentaje de subregistro

40%

54.3%

Eventos

Incremento % en eventos

114%

Incremento % en personas

135%

Incremento % en subregistro

35.75%

Fuente: ACNUR, Defensora del Pueblo, Pastoral Social y Universidad de Nario.

57

Ibd.

58

Entre 1997 y julio de 2006 las siguientes sentencias han abordado


problemas relacionados con la naturaleza del desplazamiento y el registro
de la poblacin desplazada: T-227 de
1997; T-327 de 2001; T-215 de 2002;
T-268 de 2003; T-025 de 2004; T-740
de 2004; T-770 de 2004; T-1094 de
2004; T-175 de 2005; T- 563 de 2005;
T-882 de 2005; T-1076 de 2006; T-086
de 2006 y T-486 de 2006.

Esta decisin podra ser interpretada como un mecanismo de barrera para desestimular
la solicitud de asistencia estatal. El reconocimiento prima facie establecido en el citado
decreto es el indicado para atender situaciones masivas en las que, dada la caracterstica de
hecho notorio del desplazamiento, no es necesaria la corroboracin de la informacin
caso por caso.
El anlisis de las diferentes resoluciones de no inclusin emitidas por tres UT de AS,
seala que hay problemas en la valoracin de las declaraciones y en la forma como se
toman las mismas.
La existencia de esta tendencia podra indicar que, en efecto, el 41% de los rechazos
encontrados en las ciudades controladas y el 37,8% de los encontrados en los departamentos
que fueron analizadas por la PGN, corresponden en un porcentaje importante, pero an
sin precisar, a una parte del problema de registro existente. As mismo, que los anteriores
hallazgos tendran que ser complementados con los problemas en desplazamientos masivos
que se pueden presentar en diferentes zonas del pas y que para el caso de Nario arrojaron
un resultado de un 54% de no inclusin en el registro para el ao 2005.
En catorce oportunidades la Corte Constitucional ha abordado el tema del registro58.
En la sentencia T-563 de 2005, pese a la incongruencia antes reseada, se presenta una
197

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

orientacin a las autoridades que podra ser tenida como gua para el cumplimiento
de las funciones de toma de declaracin y posterior valoracin. Las estadsticas existentes requieren ser precisadas. Sera conveniente revisar los insumos que llegan a AS
(las declaraciones) para adoptar correctivos en el punto de partida. De igual manera,
convendra precisar los criterios bajo los cuales los funcionarios que cumplen esta labor
estn siendo regidos.
Todos los esfuerzos que se realicen para mejorar el impacto de las polticas y programas
estatales resultarn inecaces si, en efecto, el nivel de subregistro fuere tan alto como lo
podran evidenciar los anteriores insumos.

198

captulo 3
EL REGISTRO DE
LA POBLACIN DESPLAZADA

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Al realizar una recopilacin de los anlisis realizados anteriormente se podra concluir y
sugerir lo siguiente:
i)
Existen todava fallas en el acceso al registro que generan serias limitaciones a la
proteccin de los derechos de la poblacin desplazada y su alcance, a las soluciones
duraderas bajo el criterio de goce efectivo de los derechos (GED). En el mismo sentido,
existen todava fallas que impiden que el sistema de registro opere como un importante
instrumento de apoyo para el diseo y la ejecucin de polticas pblicas.
ii) Existen fallas en el proceso de toma de la declaracin que constituyen una barrera de
acceso a la oferta estatal de proteccin y atencin. Estas fallas son principalmente:
1. Ausencia de contacto entre el valorador y el desplazado que presenta su declaracin dado
el esquema de asignacin de funciones entre el Ministerio Pblico y Accin Social.
2. Las fallas relacionadas con el excesivo tiempo en el que se realiza la declaracin
impiden subsanar adecuada y oportunamente las deciencias que se hayan
presentado a lo largo del proceso de declaracin.
iii) Un mecanismo adecuado de registro deber:
1. Disminuir los tiempos de espera en todas y cada una de las etapas del proceso de
registro.
2. Insistir en que desaparezcan todo tipo de prcticas en las que los funcionaros de
las personeras se nieguen a recibir la declaracin.
3. Fortalecer procesos de formacin en las personas encargadas de recibir las declaraciones para as evitar que se persista en prcticas como:
a. Formulacin de preguntas capciosas que hagan entrar en contradiccin o
confusin a la persona desplazada.
b. Falta de colaboracin de las personas que reciben las declaraciones en la
reconstruccin de los hechos que originaron el desplazamiento.
c. No se inician los procedimientos para subsanar las solicitudes de inscripcin
que requeran que la declaracin rendida fuera ampliada.
4. Corregir los problemas en la valoracin que se han venido presentando en los
procesos de inclusin en el registro. Para esto se requiere:
a. Desarrollar mecanismos que informen e ilustren de manera clara y constante a la
poblacin desplazada sobre las instituciones encargadas de recibir las declaraciones.
b. Adoptar prcticas institucionales que exibilicen, en la medida de lo posible,
el proceso de inclusin en el registro.
c. Apropiarse de criterios adecuados de interpretacin que impidan la repeticin
de prcticas que no reconozcan las mltiples causas del desplazamiento
forzado y la manera como se desarrollan las dinmicas del conicto armado.
5. Superar los problemas presentados en el proceso de inclusin en el registro de
desplazamientos masivos. Algunos de estos problemas son:
a. Falta de procedimientos claros y adecuados para la inclusin en el registro de
los desplazamientos intraveredales.
b. Rechazo a censar y registrar a las personas ya retornadas.
c. Rechazo a censar y registrar a personas que se desplazan despus del grupo
principal.
199

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

4
Prevencin del desplazamiento
forzado y proteccin
a la poblacin desplazada

201

Contenido
209

Nocin de las acciones de prevencin

209

nfasis en las polticas de seguridad

210

Identicacin de riesgos previsibles de acciones emprendidas por el Estado

215

Gestin de la informacin

217

Coherencia entre los diferentes programas y entre las diferentes acciones para la
prevencin

217

SATCIAT

218

CCAI y la asistencia humanitaria

220

Articulacin de programas y acciones

221

Integracin de las iniciativas nacionales y locales

222

Articulacin de los proyectos de atencin a comunidades en riesgo con los de


defensores comunitarios

226
226

Vacos en la formulacin y el desarrollo de polticas de prevencin


Aspectos incluidos en el Decreto 250 que no se han desarrollado en la
planeacin y ejecucin de la poltica

227
229

En la portadilla anterior:

Silente
De la serie Transitivo, 2006
leo sobre tela
100 x 120 cms.
Claudia Garca O.

Temas sin desarrollo de poltica


Proteccin a la poblacin desplazada

captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO y proteccin
a la poblacin desplazada

Naciones Unidas. Principios


rectores de los desplazamientos
internos. Principio rector 5. E/
CN.4/1998/Add.2.

El desplazamiento interno forzado de la poblacin es una realidad generada por la existencia


del conicto. En la medida en que ste persista, miles de personas continuarn huyendo en
busca de proteccin. Sin embargo, como se ha sealado en diferentes apartes de este Balance,
no se puede esperar a que el conicto sea superado para empezar a desarrollar acciones
para prevenir y evitar la aparicin de condiciones que puedan provocar el desplazamiento
de personas1.
Los esfuerzos de las autoridades encaminados a contrarrestar el accionar de grupos
guerrilleros y paramilitares mediante la consolidacin de la presencia legtima del Estado
en todo el territorio nacional, al igual que los esfuerzos en trminos de alcanzar la efectiva
desmovilizacin de los grupos paramilitares, constituyen pasos fundamentales para alcanzar
el propsito de proteger a la poblacin y de avanzar en la generacin de condiciones para
garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades.
En la medida en que la accin de las autoridades limite o impida los actos de violencia en
contra de la poblacin y que, en las diferentes reas del pas, existan menos organizaciones
armadas y portadores de armas, se presentarn menos factores de amenaza y de riesgo para
la poblacin.
Sin embargo, tal y como se evidenci en el captulo de la dinmica del desplazamiento,
en el camino hacia el logro de esos objetivos se presentan riesgos para algunos sectores de
la poblacin por el hecho de residir en las reas en que se concentran las acciones armadas,
en las zonas en donde se dan las principales disputas por el control del territorio en el cual
tenan presencia los grupos desmovilizados, o en el cual han ocurrido acciones de violencia
e intimidacin por parte de grupos desmovilizados o de algunos de sus miembros.
Es decir, no es suciente con avanzar en soluciones de carcter general y estructural; es
necesario contrarrestar los efectos que ambas acciones tienen sobre la poblacin y ejecutar
planes y programas encaminados a advertir y prevenir los riesgos, y a atender las contingencias que de stos puedan derivarse.
En el marco de conictos armados la proteccin a la poblacin, pese a constituir un
imperativo tico para quienes en ellos participan, se subordina en la prctica a sus valoraciones estratgicas en trminos polticos y militares. De all que sea necesario hacer visible
los impactos sobre la poblacin y exigir su respeto a las partes enfrentadas.
203

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Consejo Nacional de Atencin


Integral a la Poblacin Desplazada.
Informe de cumplimiento comn
relacionado con lo ordenado en el
Auto 218 de 2006. Bogot, 13 de
septiembre de 2006, p. 7.

ACNUR. Balance de la poltica


pblica de prevencin, proteccin y
atencin al desplazamiento interno
forzado en Colombia agosto 2002agosto 2004. Bogot, diciembre de
2004, p. 133.

204

La vulnerabilidad de la poblacin es evidente, adems del impacto que el mismo conicto


le genera; las posibilidades prcticas de hacer exigibles sus derechos se ven reducidas frente
al riesgo potencial que signica denunciar los atropellos que los grupos armados ilegales
pueden cometer.
Para las autoridades la tarea de prevencin no resulta sencilla. En doctrina de poltica
pblica las recomendaciones estn por lo general planteadas para operar en escenarios de
normalidad en los que existe un control razonable de las variables que determinan el xito
de las polticas. Las relaciones entre el Estado y la poblacin en escenarios de conicto
estn inspiradas en estrategias encaminadas a consolidar los resultados militares a travs de
estrechar las relaciones entre la autoridad militar y la poblacin civil.
Esta situacin se presenta tambin en la formulacin de las polticas de prevencin del
desplazamiento en el caso colombiano. Por ejemplo: el CCAI [Centro de Coordinacin de
la Accin Integral] busca recobrar la legitimidad, conanza y gobernabilidad de las zonas
recuperadas militarmente2.
El esquema establecido en la Ley 387 de 1997 no ofrece a los diseadores de poltica
mayores herramientas en materia de prevencin del desplazamiento interno forzado. En
efecto, el Artculo 14 de esta ley plantea acciones genricas que no dan lineamientos para la
prevencin. El nivel de vaguedad de la norma es evidente, por ejemplo, cuando seala que
para prevenir hay que crear grupos de prevencin. En otras palabras, el legislador, en el
caso particular de la prevencin del desplazamiento, no entreg en la Ley 387 herramientas
efectivas al ejecutivo. De all la importancia del Decreto 250 de 2005 que constituye la
primera apuesta integral en materia de prevencin del desplazamiento.
Antes de abordar el contenido del Decreto 250 de 2005, es conveniente sealar algunos
aspectos que se presentan como limitantes en la formulacin de polticas de prevencin del
desplazamiento interno forzado.
a. Alto grado de ingobernabilidad. Ni los diseadores de poltica pblica ni los encargados
de su ejecucin ejercen control sobre las variables que determinan el xito o fracaso de
la poltica.
b. Baja especicidad de la poltica. En la medida en que la prevencin est basada
fundamentalmente en la provisin del bien pblico seguridad, no resulta deseable, y en
muchos casos ni siquiera posible, la exclusin. Por lo tanto, las acciones de prevencin
resultan difciles de diferenciar en relacin con otros objetivos de la poltica.
c. Subsiste una lectura parcial de las causas. Por lo menos en la formulacin explcita de
la poltica, se soslayan al menos dos elementos presentes en el desplazamiento: i) que al
tiempo que es un efecto del conicto es tambin una estrategia de los grupos armados o
de terceros que determina su actuacin; y ii) que no son los actores armados al margen
de la ley los nicos causantes de desplazamiento forzado; hay legtimas actuaciones de
las autoridades que son generadoras de desplazamiento de la poblacin.
Tal y como se seal en el anterior Balance presentado por el ACNUR, en el diseo
de la poltica pblica de prevencin es necesario identicar las causas tanto mediatas
como inmediatas que generan desplazamiento. Dentro de esas causas, sin pretender
presentar un listado exhaustivo, se pueden identicar3, entre otras:
i) La necesidad de garantizar el control de la poblacin y del territorio por razones
estratgicas para los intereses de los grupos armados.
Control de las nanzas pblicas locales.

captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA

Control de lneas de abastecimiento.


Control sobre corredores de movimiento de los grupos y sobre zona de ingreso
y salida de armas y productos relacionados con el trco de narcticos.
reas de cultivos ilcitos.
ii) La ausencia de sancin del delito de desplazamiento forzado.
iii) La ausencia de denicin acerca de los derechos sobre la tierra y el territorio.
iv) El impacto que proyectos de inversin pblica o privada pueden generar sobre la
poblacin y sus efectos no deseados, como los incentivos que dichos proyectos
producen en los grupos armados o en terceros determinadores de stos para desplazar
a la poblacin.
v) El reclutamiento forzado de menores.
vi) La debilidad en la presencia efectiva del Estado, que involucra la necesidad de
garantizar las condiciones para el ejercicio de las funciones pblicas por parte de
los funcionarios locales. Del anlisis de la dinmica del desplazamiento presentada
en el captulo correspondiente se extraen causas de desplazamiento con mayor
incidencia en el desarrollo reciente del conicto. Entre stas sobresalen:
vii) Concentracin de la actividad militar en determinadas zonas del pas que genera
temor de la poblacin por la inminencia de combates en las zonas.
Control de las rutas de abastecimiento de los grupos armados por parte de las
autoridades que se traduce en restricciones a la movilidad y al trnsito de vveres
para los habitantes de la regin.
Desarrollo de programas de erradicacin y sustitucin de cultivos que involucran
operaciones militares y que son contrarrestadas por los grupos armados al
margen de la ley mediante:
1. El empleo de MAP.
2. El desplazamiento de la poblacin para impedir el desarrollo de operaciones
de erradicacin bien sea por aspersin area o manual.
3. Los ataques contra la poblacin involucrada en los programas.
viii) Respuestas a la mayor capacidad militar de las autoridades que se traducen en
acciones indiscriminadas en contra de la poblacin y en incumplimiento del
principio de distincin por parte de los grupos guerrilleros.
Restricciones a la libertad mediante la imposicin de paros armados.
Uso de medios de combate prohibidos como MAP.
ix) Efectos del proceso de desmovilizacin de grupos paramilitares y la aplicacin de
la Ley de Justicia y Paz.
Incremento de la violencia, en zonas en que ejercan presencia los grupos
desmovilizados, por la reestructuracin de grupos paramilitares o el copamiento
de la zona por parte de grupos guerrilleros.
Violencia generada en zonas de ubicacin de excombatientes.
Temores de la poblacin por la presencia en sus zonas de residencia de
excombatientes identicados como sus victimarios.
Ataques y amenazas en contra de vctimas que promueven el ejercicio de sus
derechos a la verdad, la justicia y la reparacin.
205

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Los factores de vulnerabilidad de las comunidades incrementan el impacto de estas y


otras causas de desplazamiento, tales como:
x) Estigmatizacin de personas y comunidades.
xi) Aislamiento de las comunidades.
xii) Debilidad y fractura en los procesos organizativos de las comunidades.
xiii) Marginalidad en el desarrollo de las regiones.
xiv)Debilidad de los programas de proteccin de personas amenazadas.
d. Existe debilidad en la gestin de la informacin. Pese a la alta produccin de informacin
que existe en el pas sobre las violaciones a los derechos humanos, las infracciones al
derecho internacional humanitario (DIH) y el conicto, los datos existentes y los
informes que de stos se producen no son empleados en forma analtica para estructurar
acciones de prevencin.
i) La informacin del RUPD no es empleada para la prevencin.
ii) Tan slo a partir de abril de 2007 se cuenta con informacin depurada en trminos
de lugar y fecha de expulsin, hecho que constituye un signicativo avance para la
futura planicacin de la prevencin.
e. Limitada integracin de las polticas y los programas. Pese a que el Decreto 250 de
2005 presenta una aproximacin integral para la prevencin del desplazamiento, las
diferentes acciones desarrolladas por las autoridades no logran integrarse para lograr
impactos agregados en la respuesta.
Como se sealaba, el Decreto 250 de 2005 constituye la primera aproximacin integral
y operativa para abordar la prevencin del desplazamiento. Este decreto llena de esa manera
los vacos dejados por la Ley 387 de 1997. Varios de los factores de riesgo y vulnerabilidad que generan el desplazamiento de la poblacin fueron recogidos en este instrumento
normativo.
Ms all del orden matricial sobre el cual est estructurado el Plan Nacional para la
Atencin Integral a la Poblacin Desplazada, en el decreto se identican los supuestos sobre
los cuales se determina la estrategia de prevencin. Las acciones identicadas tienden a
contrarrestar los factores de vulnerabilidad de la poblacin, tales como su debilidad organizativa (punto 2.2 y literal B del punto 1.1, del cuadro 1) y sus condiciones de aislamiento
que determinan la necesidad de apoyo a travs de la presencia estatal (puntos 2.1 y 3, y
literales A, B, C y D del punto 1.1, del cuadro 1).
De igual manera, la estrategia de prevencin prevista en el Plan Nacional de Atencin
supone que para avanzar en esta materia se requiere contar con una estructura institucional
idnea que pueda identicar oportunamente los riesgos y las amenazas que se ciernen sobre
la poblacin y, a partir de all, planicar respuestas efectivas (literales A, C y E del punto
1.1; puntos 2.1, 2.2 y 2.3 del cuadro 1).
En el Plan para la Atencin se identicaron algunos factores especcos de riesgo tales
como la precariedad en el reconocimiento de los derechos sobre la tierra y la existencia de
zonas minadas en las regiones afectadas por el conicto (literales B y F del punto 1.1 del
cuadro 1).
Es decir que, en materia de poltica pblica, se avanz en la denicin de un esquema de
respuesta frente a la aparicin de causas generadoras de desplazamiento, cuyo alcance, pese
206

captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA

a las limitaciones que el mismo conicto genera, estar basado en la capacidad del sistema
de atender las mltiples lneas de accin sealadas en el Plan.
En consecuencia, en trminos de la formulacin de la poltica las autoridades identicaron
un conjunto de acciones especcas para atender el problema del desplazamiento. Sin embargo,
en su aplicacin se puede identicar un conjunto de restricciones que limitan el alcance de
los esfuerzos institucionales, en la medida en que algunas de ellas, como se ver ms adelante,
contrarrestan el impacto de otras acciones emprendidas por el Estado.

Cuadro 1
Estructura de la fase de prevencin del Plan Nacional para la Atencin
(Decreto 250 de 2005)
Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia.
1. Atencin humanitaria

2. Gestin social

3. Seguridad alimentaria

1.1 Proteccin

2.1 Fortalecimiento institucional

RESA

A. Fortalecimiento
administracin civil
Control territorial de la Fuerza
Pblica
Descentralizacin DDHH
Fortalecimiento zonas de
frontera
Formacin Fuerza Pblica

Formulacin de planes de
prevencin
Promocin cultura DDHH
Cualicacin comits territoriales
Fortalecimiento instituciones
responsables de prevencin

B. Presencia en zonas de riesgo


Comunidades en riesgo
Misiones humanitarias
Prevencin accidentes MAP
Acciones especiales de proteccin
C. Accin defensora del pueblo
Regional de atencin y tramite
de quejas
Defensores comunitarios y
zonas de frontera
Consolidacin SAT
Formacin funcionarios
D. Comunicacin local
E. Fortalecimiento CIAT
F. Proteccin de bienes
1.2 Asistencia
humanitaria
A. Aprovisionamiento bsico
OPSR AS ICBF
B. Jornadas de impacto rpido

2.2 Gobernabilidad y fortalecimiento de las relaciones con la


comunidad
Fortalecimiento instancias de
participacin
Apoyo y fomento del control
social
Procurar presencia y actuacin
rganos de control
Propuestas concertadas de
desarrollo social
Participacin de poblacin
desplazada
Apoyo de organizacin social
de comunidades en riesgo
2.3 Fortalecimiento de la
mesa nacional de prevencin
Apoyo tcnico a la gestin de
comits
Observatorios regionales y
nacionales de desplazamiento
Evaluacin y seguimiento de
lneas de accin del plan

Fuente: Decreto 250 de 2005.

207

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Pese a que el campo de prevencin y proteccin es en donde mayor aplicacin se da


a los lineamientos denidos en el Decreto 250 de 2005, la ausencia de una integracin de
las acciones y una superacin de las contradicciones operativas existentes entre diferentes
programas resta impacto a los esfuerzos. La forma en que se dio respuesta a la Corte Constitucional en septiembre de 2006 es un ejemplo de la ausencia de una visin compartida
sobre los mecanismos para avanzar en trminos de prevencin.
En esa oportunidad, en vez de estructurar la respuesta con fundamento en las lneas
de accin y los componentes planteados en el Plan Nacional para la Atencin, el Consejo
Nacional opt por presentar el esquema de prevencin a partir de cinco objetivos en los
que se ordenaron las diferentes acciones realizadas.
En la siguiente tabla se presentan algunos elementos que podran ser considerados
para propiciar una mayor y mejor integracin de las acciones emprendidas en materia de
prevencin del desplazamiento interno forzado.

Tabla 1

Aspectos a considerar en la bsqueda de una mayor integracin de las acciones


emprendidas en materia de prevencin del desplazamiento interno forzado y proteccin
a la poblacin desplazada
A. Concepcin

B. Coherencia entre los programas


y acciones de prevencin

C. Articulacin
de acciones

D. Vacos en la poltica
pblica

1. Lneas de accin con1. Un SAT ecaz debera ser el ncleo 1. Entre el orden
1. Mayor nfasis en respuestas
complementarias a la accin de la
templadas en el Decreto
nacional y el terde las polticas de prevencin del
Fuerza Pblica.
desplazamiento (SAT CIAT).
ritorial.
250 de 2005 que an
2. Evaluacin del impacto para la
2. Entre los proyectos
2. Aplicacin del enfoque de
falta desarrollar.
2. Lneas ausentes en la
de atencin a
prevencin frente a riesgos preaccin humanitaria de las acciones
visibles de acciones promovidas
integrales (CCAI y la Asistencia
comunidades
poltica.
por el Estado.
3. Proteccin a la poblacin
Humanitaria).
en riesgo y el
3. Mejor empleo de la informacin
de defensores
desplazada.
comunitarios.
en la priorizacin de las acciones.

208

captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA

NOCIN DE LAS ACCIONES DE PREVENCIN


nfasis en las polticas de seguridad

Ver: Consejo Nacional de Atencin


Integral a la Poblacin Desplazada.
Informe de rplica a las observaciones planteadas por la Procuradura
General de la Nacin, la Contralora General de la Repblica, la
Defensora del Pueblo, la Comisin
Colombiana de Juristas, la Comisin de Seguimiento, las mesas de
organizaciones de poblacin desplazada y CODHES al informe de
cumplimiento comn presentado
el 13 de septiembre de 2006 por el
CNAIPD a la Corte Constitucional
en seguimiento a lo ordenado en
el Auto 218 de 2006. Enero de
2007, p. 101.

Comando Conjunto n 1 Caribe.


Ocio n 000942/CGFM-CCON1C5-725. Santa Marta, 2 de mayo
de 2005. Incluido en el informe del
Consejo Nacional de Atencin a la
Poblacin Desplazada a la Corte
Constitucional del 12 de mayo de
2006. Carpeta 5 -12, folio 560.

Segn cifras ociales en el 2006


se presentaron 16.302 casos de
homicidios, 10% menos con relacin a los ocurridos en el ao
anterior (18.111 casos). Los casos
de secuestro extorsivo tambin
disminuyeron: en el 2006 hubo
249, mientras que en el 2005 fueron 376, es decir una disminucin
del 34%. En los ltimos 4 aos la
reduccin de este delito ha sido
del 85%. Por su parte, y segn el
Gobierno, estos indicadores han
impactado de manera positiva el
comportamiento de la economa
del pas, la cual tambin arroj resultados satisfactorios al cerrar el
ltimo trimestre del ao con una
cifra del crecimiento econmico
de 7,68%, la ms alta de los ltimos
27 aos segn el Departamento
Nacional de Planeacin. Ver:
Fuerza Pblica cierra el 2006 con
un positivo balance de seguridad en
el pas. 21 de diciembre de 2006.

A pesar de la existencia de diversas lneas de accin y diversos componentes en la poltica de


prevencin del desplazamiento forzado, sta parece enfatizar en las actividades de la Fuerza
Pblica, el incremento del pie fuerza y el desarrollo de operaciones militares, para recuperar
el control del territorio nacional en el marco de la poltica de seguridad democrtica.
El mismo Gobierno Nacional reconoce en el Informe de rplica 4 que la medicin y
evaluacin de las estrategias, los proyectos y planes en materia de prevencin y proteccin
hasta ahora adelantados, tan slo es posible en el mediano y largo plazo, puesto que apuntan
a la construccin de una cultura institucional y social en DDHH y, en consecuencia, los
nicos avances que en la actualidad se reejan estn relacionados con los resultados operacionales de la Fuerza Pblica y la disminucin de las conductas que amenazan y/o vulneran
el derecho a la vida, a la libertad e integridad personales y a la movilidad.
No se discute ni la importancia ni la necesidad de propiciar transformaciones culturales
en materia de derechos humanos, a travs de un proceso sostenido que por su naturaleza
arrojara sus resultados principalmente en el mediano y en el largo plazo. Pero si nicamente
se puede percibir los impactos de los resultados operacionales de la Fuerza Pblica, es como
si el Sistema se hubiese concentrado en el componente de consolidacin del control del
territorio en cuanto estrategia de prevencin.
La prevencin del desplazamiento es un resultado contingente de la accin de la Fuerza
Pblica. En otras palabras, el objetivo de las operaciones militares y de polica se centra en
contrarrestar la accin de los grupos al margen de la ley. Los efectos que en el corto plazo
se puedan llegar a producir, en trminos de desplazamiento de poblacin, son inciertos en
el momento en que se inician las operaciones de la Fuerza Pblica.
En este sentido resulta ilustrativa la forma como el Comando Conjunto N 1 Caribe
informa al Comandante General de las Fuerzas Militares los resultados obtenidos en
proteccin y prevencin del desplazamiento, y como presenta la matriz de acciones ejecutadas y logros obtenidos en la proteccin y prevencin del desplazamiento forzado por la
violencia5(tabla 2).
En el informe sealado se presentan 22 operaciones militares desarrolladas en la
jurisdiccin del Comando Conjunto n 1. En todas las operaciones los resultados se dan
en funcin de objetivos militares, y en todos los objetivos se presenta como un estribillo la
proteccin prevencin del desplazamiento.
En efecto, es posible que como resultado de las acciones reseadas se hubiese alcanzado la neutralizacin de factores de riesgo potencial para la poblacin que reside en las
zonas donde se desarrollaron esas operaciones. La mayor ofensiva militar, de acuerdo con
el Gobierno Nacional, ha contribuido a una reduccin de los principales indicadores de
violencia en el pas, as como de las cifras de desplazamiento6.
Sin embargo, es igualmente posible que, como impacto no deseado de los mismos operativos, algunos habitantes de esas regiones hubiesen tenido que huir para proteger su vida e
integridad frente a los riesgos que representan los combates ocurridos en esas zonas.

209

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Tabla 2
Acciones ejecutadas en la proteccin y prevencin frente al desplazamiento por parte de
Comando. Conjunto N 1 Caribe.
Objetivo

Resultado

Destruir capacidad accin armada OAML alzados en armas y


prevencin proteccin desplazamiento

Bajas 42; capturas 36; fugas 3; fsiles 13; armas cortas


33

Capturar y dar de baja principales cabecillas y proteccin y


prevencin del desplazamiento

Bajas 15; capturas 63; fugas 5; fsiles 9; armas cortas


25

Incrementar seguridad principales ejes viales y proteccin


prevencin desplazamiento

Bajas 27; capturas 17; fugas 8; fsiles 10; armas cortas


14

Obtener y asegurar el dominio control de las zonas estratgicas


mediante el control militar activo del rea y operaciones ofensivas y proteccin y prevencin desplazamiento

Bajas 26; capturas 5; fugas 1; fsiles 6; armas 20

Capturar y dar de baja principales cabecillas y proteccin preven- Bajas 16; capturas 4; fugas 6; fsiles 14; armas cortas 2
cin desplazamiento
Fuente: Comando Conjunto n 1 Caribe del Comando General de las FFMM.

Identicacin de riesgos previsibles generados por acciones emprendidas


por el Estado

Ver: Departamento Nacional de


Planeacin. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
Estado comunitario: desarrollo
para todos. Bogot, 2006, p. 66.

Corte Constitucional. Auto 218 de


2006 de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 de
2004. Numeral 10 del apartado III
de la parte motiva.
210

Riesgos previsibles en el marco del desarrollo de operaciones militares. En el anlisis


explcito de las causas del desplazamiento las autoridades no prevn el impacto de la accin
del Estado7. Por esta razn tampoco se considera el desarrollo de planes de contingencia
para mitigar los efectos de operaciones militares. De all la insistencia de la Corte Constitucional en incluir un enfoque de prevencin en el desarrollo de la legtima accin del Estado
de mantener el orden pblico en todo el territorio nacional8.
Existen reacciones previsibles de los grupos guerrilleros, frente a la accin del Estado,
que a su vez constituyen riesgos para la poblacin. Entre ellas se incluyen las siguientes:
a. Aumenta el riesgo de desplazamiento como consecuencia de un mayor nmero de
enfrentamientos militares. El incremento del pie de fuerza y de los operativos militares
no siempre garantiza la proteccin para la poblacin sino que por el contrario, al generar
una reaccin de los grupos armados ilegales, incrementa el riesgo de desplazamiento
al presentarse una intensicacin de los enfrentamientos y el temor de la poblacin a
quedar en medio del fuego cruzado.
b. Aumenta el riesgo de desplazamiento por combates en zonas estratgicas por la erradicacin
manual de cultivos ilcitos. El ingreso por tierra de grupos de erradicadores, dado el alto
valor estratgico de las reas de cultivo, genera riesgo para la poblacin; por ejemplo,
por el aumento en el uso de MAP para impedir el desarrollo de estas labores. Es el caso
de Vistahermosa y San Juan de Arama en el departamento del Meta.
Los casos sealados en el captulo de dinmica del desplazamiento, acerca del incremento
en el uso de MAP o de las amenazas contra las personas que se integran a los programas
de erradicacin manual, constituyen uno de esos ejemplos. En esos programas es

captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA

Al respecto ver los ejemplos recogidos en el captulo de dinmica


del desplazamiento en relacin
con la situacin registrada en el
Magdalena Medio, el Meta y el
departamento de Caldas.

10

Ejrcito Nacional. Fuerza de Tarea


Omega. Ocio n 0896/CGFMCOFTC-AJ-725.

11

La Corte Constitucional advierte,


en el Auto 218 de 2006, que una
de las manifestaciones ms preocupantes de la ausencia de un
enfoque preventivo tiene lugar
en el mbito de las operaciones
legtimamente adelantadas por
las autoridades, sean stas las actuaciones de las fuerzas militares
o de polica y de los organismos
de seguridad del Estado cuando
le hacen frente a las conductas
delictivas realizadas por los grupos
armados, o cuando se adelantan
procesos de fumigacin y erradicacin de cultivos ilcitos en lugares
donde habitan personas que se
ven avocadas a desplazarse [].
La ocurrencia de estas situaciones
especcas revela que, al momento
de planear y ejecutar operaciones
militares y de seguridad, las autoridades colombianas han omitido
incluir, como se aprecia en los informes remitidos, un componente
preventivo del desplazamiento
interno, que prevea la posible
generacin de este tipo de consecuencias sobre la poblacin de la
zona donde se efectan, anticipe
en lo posible las consecuencias y la
magnitud del mismo, y establezca
medidas concretas para atender
las necesidades de las personas
que llegaren a desplazarse, por
ejemplo, mediante la prestacin
de ayuda inmediata y de emergencia con especial celeridad y
cuidado a quienes resulten afectados. Ver: Corte Constitucional.
Auto 218 de 2006, aparte III,
numeral 10, pp. 29 y 30.

12

En acta de reunin realizada en


Vistahermosa, Meta, el 17 de junio
de 2005. Citada por en el informe
del Ministerio de Defensa presentado a la Corte Constitucional el
12 de mayo de 2006.

evidente que el objetivo es contrarrestar una causa estructural de la violencia y del


desplazamiento cuyo resultado slo llegar a ser percibido en el mediano y largo plazo.
Al mismo tiempo, es claro que esos programas no estn encaminados a prevenir en el
corto plazo el desplazamiento, ms an cuando, por el contrario, se reconocen los casos
en que este tipo de iniciativas gubernamentales se ha visto afectado por el incremento
de las amenazas provenientes de grupos al margen de la ley en contra de la poblacin y
de su consecuente desplazamiento9.
En el informe presentado por el Gobierno a la Corte Constitucional el 13 de marzo de
2006 se recoge un informe de la Fuerza de Tarea Omega en el que advierte los riesgos
de desplazamiento; por este hecho
se prev que los municipios de La Macarena y SanVicente del Cagun se reactiven
como receptores de poblacin desplazada, como consecuencia de las acciones
terroristas realizadas por las FARC, contra el plan de erradicacin manual de cultivos
ilcitos que adelanta la Presidencia de la Repblica en el rea general de la Sierra
de la Macarena. [] Teniendo en cuenta las actividades terroristas adelantadas por
las FARC, en la Serrana de la Macarena, lo cual podra generar desplazamiento
de pobladores, se considera oportuno contemplar los municipios de La Macarena
y San Vicente como municipios receptores10.

c. Aumenta el riesgo de desplazamiento si no se prevn los efectos de las operaciones militares.


El no tener un enfoque de prevencin en el desarrollo de las operaciones militares de
la Fuerza Pblica11 puede poner en riesgo a la poblacin. La reaccin del contrario no
debera ser tan slo medida en trminos militares sino tambin humanitarios. En una
lgica de interaccin estratgica, los impactos que sobre la poblacin puedan generarse
de los movimientos del contrario deberan ser elementos bsicos en la planeacin de las
acciones y la formulacin de planes de contingencia.
No se conocen anlisis pblicos de los impactos de la concentracin de actividades
militares en determinadas zonas del pas. Como se seal en el captulo de dinmica
del desplazamiento y qued evidenciado en el seguimiento de las variables asociadas
al desplazamiento all presentado, la mayor capacidad militar de la Fuerza Pblica ha
venido siendo contrarrestada con acciones indiscriminadas, tales como el empleo de
MAP y el sometimiento a la poblacin a restricciones como los paros armados impuestos
por los grupos guerrilleros en las zonas de mayor actividad de la Fuerza Pblica.
En este campo resulta ilustrativo el debate presentado en un comit de desplazados en
el que el alcalde del municipio seal:
la situacin es preocupante, la mayora de la poblacin es rural, la presencia
del Ejrcito ha causado el desplazamiento [], el Ejrcito ha hecho una labor
importante, pero que no se retire de los lugares donde llega porque si se vienen,
esa amistad creada con las familias, el da que se va llega la guerrilla y qu pasa: o
se tiene otro desplazamiento o es desaparecido porque la guerrilla piensa que la
familia dio alguna informacin al Ejrcito. La guerrilla hace presencia cuando el
Ejrcito sale, y mata, desaparece o coloca minas []. Cuando el Ejrcito llega a
una vereda enseguida llega el mensaje de la guerrilla a los campesinos de la regin:
que se vayan o se unan a sus las12.

211

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

d. Aumenta el riesgo del desplazamiento porque se afecta el principio de distincin. El


fortalecimiento de las relaciones entre autoridad y ciudadano, y en particular con la
Fuerza Pblica, hace que stas se vuelvan relaciones visibles de apoyo, de modo que,
cuando la Fuerza Pblica, cuya presencia no es permanente sino estacionaria, se retira,
se genera el riesgo de castigo o estigmatizacin de la poblacin y retaliacin por parte
de los grupos irregulares.
e. Aumenta el riesgo para la poblacin si se confunde la accin humanitaria desarrollada
por el Estado con la accin militar. Las acciones conjuntas entre Fuerza Pblica y agentes
humanitarios puede no slo poner en riesgo a la poblacin sino que adems limita el
ejercicio de la accin humanitaria. Agentes humanitarios que tenan la posibilidad de
entrar a una zona controlada por un grupo armado, a futuro pueden ser vistos como una
amenaza para ese grupo y tener bloqueado el acceso para brindar las ayudas. Es el caso
de las restricciones impuestas por las FARC a funcionarios del ICBF en el departamento
de Nario
f. Aumenta el riesgo para la poblacin por los controles alimentarios por parte de la Fuerza
Pblica. La necesidad de cortar las lneas de abastecimiento del contrario no puede
satisfacerse mediante el bloqueo o la restriccin del paso de alimentos para la poblacin
en zonas de alta concentracin de actividad militar. En los talleres desarrollados con
comunidades desplazadas en el proceso de preparacin de este Balance, miembros
de las comunidades indicaron que este tipo de prcticas se haba presentado a travs
de topes mximos de alimentos por familia en regiones como el Catatumbo, el Bajo y
Medio Atrato, la Sierra Nevada de Santa Marta y el Sur de Bolvar.

13

Consejo Nacional de Atencin


Integral a la Poblacin Desplazada.
Informe comn de cumplimiento
al Auto 218 de la Corte Constitucional, de seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004. Bogot,
13 de septiembre de 2006, p. 1.

14

Corte Constitucional. Sentencia


C-251 de 2002. Citada en la Directiva n 9 de 2005 del Ministerio de
Defensa Nacional.

212

Para disminuir el impacto de algunos de los anteriores riesgos, las autoridades sealan
que han puesto en marcha mecanismos en los que, en el planteamiento y ejecucin de las
operaciones militares y de polica, se prev la proteccin a la poblacin, para evitar que en
el desarrollo de stas la poblacin tenga que desplazarse13.
Dentro de los instrumentos institucionales el Ministerio de Defensa Nacional expidi las
directivas permanentes n 9 de 2005 y n 1 de 2006, referentes a las funciones que le compete
cumplir a la Fuerza Pblica en materia de proteccin y prevencin del desplazamiento interno
forzado por la violencia. Estas directivas recogen la jurisprudencia constitucional y reiteran,
en consonancia con lo consignado en la sentencia C-251 de 2002 de la Corte Constitucional,
que el orden pblico no es una nalidad en s misma sino que constituye, como esta Corte
lo ha dicho, un valor subordinado al respeto de la dignidad humana14.
Pese a los esfuerzos en materia de difusin de estas directivas, los cuales incluyen la
produccin de cartillas de formacin para los miembros del Ejrcito Nacional, an no se
logra un conocimiento generalizado de estos instrumentos. Es conveniente, en consecuencia,
incluir de manera ms sistemtica el tema del desplazamiento en los programas de formacin y reentrenamiento de los miembros de la institucin para avanzar en la garanta de la
proteccin de los derechos de la poblacin desplazada.
Los niveles de comprensin del desplazamiento y de la vulnerabilidad de la poblacin
desplazada continan siendo dismiles en la Fuerza Pblica. Por ejemplo, en los informes
de cumplimiento a la Sentencia T-025, de una parte, se relaciona el desarrollo de misiones
de proteccin por parte de la Polica Metropolitana de Medelln en los asentamientos en
que se ubica la poblacin desplazada. Esta unidad en materia de seguridad dispone de

captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA

un grupo conformado por 55 hombres que realizan actividades preventivas, bsqueda de


informacin, [] que permitan tener conocimiento oportuno de hechos que atenten contra
esta poblacin15.
De otra parte, en el mismo ocio se relaciona la misin establecida en la Polica Metropolitana de Bogot, en la cual se indica:
Actividades operativas: Ejercer un permanente control sobre los puntos neurlgicos,
que por su trascendencia puedan ser utilizados por personas desplazadas de otra parte de la
ciudad o del pas, generando sitio de asentamiento para vivienda y otros (ventas ambulantes y
mendicidad) desestabilizando las normas de convivencia y seguridad ciudadana en la capital del pas
[] para que efecten revistas permanentes a cada uno de los puntos crticos de sus jurisdicciones
vulnerables o de inters ante una posible toma de instalaciones del Estado (personeras, alcaldas,
ministerios, entre otros) por parte de poblaciones desplazadas16. (Cursiva nuestra.)

15

Polica Nacional. Inspeccin General. Grupo Derechos Humanos.


Oficio n 078193. Avance del
cumplimiento de las rdenes
de la Corte Constitucional en la
Sentencia T- 025 de 2004. Bogot,
5 de julio de 2006.

16

Ibd.

17

En acta de reunin realizada en


Vistahermosa, Meta, el 17 de junio
de 2005. Citada por en el informe
del Ministerio de Defensa presentado a la Corte Constitucional el
12 de mayo de 2006.

Como se observa, mientras en una misin institucional se consagra el rol protector de


la institucin, en la otra se muestra una visin que advierte un prejuicio hacia la poblacin
desplazada, que resulta discriminatorio y que con seguridad no corresponde a las directivas
internas de la institucin, pero que se repite en las discusiones de los comits municipales de
atencin a la poblacin desplazada. Es por eso que se insiste en la importancia de continuar
desarrollando programas de formacin y sensibilizacin de la Fuerza Pblica.
La valoracin de las causas del desplazamiento es distinta si la realiza una autoridad
civil o una militar. Desde la perspectiva militar una accin puede no representar un riesgo.
Por ejemplo, en la citada reunin en la Alcalda de Vistahermosa, en el Meta, un ocial del
Ejrcito seal: veo que hay un desconocimiento sobre qu es un desplazado y cul es una
amenaza gaseosa. Una amenaza es gaseosa cuando un sujeto o un hombre va y amenaza a
una comunidad, ejemplo: Puerto Toledo, Villa de la Paz, Pialito, diciendo que si no se van
coloca una bomba; en ese momento la comunidad sale y ha sido un solo hombre el que ha
hecho ese trabajo; frente a lo cual el funcionario de AS intervino y precis: es que si un
miliciano se acerca a una comunidad y les dice que van a colocar una bomba la comunidad
lo toma como una amenaza; esos son motivos de desplazamiento contemplados en la Ley
38717.
Estos ejemplos reiteran la necesidad de continuar y profundizar los procesos de formacin y sensibilizacin de los miembros de la institucin, y sealan por qu la valoracin de
los riesgos y de las condiciones para los retornos no puede ser un ejercicio que se soporte
principalmente en la valoracin emanada del anlisis de la Fuerza Pblica. Su experiencia
ofrece una perspectiva que no necesariamente responde a criterios de valoracin de quienes
no estn acostumbrados a afrontar determinados tipos de riesgos.
Riesgos previsibles generados por el proceso de desmovilizacin de grupos paramilitares. En la medida en que existen efectos contrapuestos del proceso de desmovilizacin
de los grupos paramilitares, no es claro el impacto efectivo de ste sobre el desplazamiento
interno forzado de la poblacin. En todo caso, los resultados positivos del mismo habran
podido ser superiores de haberse tomado medidas preventivas frente a riesgos previsibles
generados por su desmovilizacin.
El proceso de desmovilizacin de los grupos paramilitares ha contribuido de manera
positiva a la reduccin de los indicadores de violencia y de las cifras de desplazamiento en
los dos ltimos aos como consecuencia del cese de su accionar armado. Sin embargo, el
213

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

18

Consejo Nacional de Atencin


Integral a la Poblacin Desplazada.
Informe de rplica a las observaciones planteadas por la Procuradura
General de la Nacin, la Contralora General de la Repblica, la
Defensora del Pueblo, la Comisin
Colombiana de Juristas, la Comisin de Seguimiento, las mesas de
organizaciones de poblacin desplazada y CODHES al informe de
cumplimiento comn presentado
el 13 de septiembre de 2006 por el
CNAIPD a la Corte Constitucional
en seguimiento a lo ordenado en
el Auto 218 de 2006. Enero de
2007.

19

Ibd., p. 138.

214

proceso mismo tambin ha generado una serie de impactos no deseados que han puesto en
riesgo a la poblacin. Como qued consignado en el captulo de dinmica del desplazamiento,
en la vspera de la desmovilizacin y en los meses inmediatamente siguientes se present en
casi todas las zonas revisadas un incremento en el ujo de poblacin desplazada.
La aparicin de organizaciones paramilitares en las zonas que se encontraban bajo la
inuencia de grupos que se desmovilizaron ha sido causa del desplazamiento de la poblacin, con el agravante de que en las zonas en que hacen presencia estas organizaciones se
han reducido los espacios para la accin humanitaria y se incrementan los riesgos para la
poblacin, en la medida en que son ms difusas las estructuras de las organizaciones y la
identicacin de los mandos responsables de su accionar.
En esa lgica, cada vez son menos las posibilidades para disuadirlos de sus actos de
amenaza y agresin en contra la poblacin, dado que en este momento son menores para
estas organizaciones los costos polticos de su accionar. En este sentido, la calicacin de
bandas criminales no contribuye a la proteccin de la poblacin y al desarrollo de la labor
humanitaria. En un escenario tan confuso cualquier actor puede aprovechar la situacin para
atacar comunidades, amenazar organizaciones de derechos humanos y humanitarias, sin que
sea posible identicar el origen de las amenazas. Es urgente en ese sentido precisar la forma
como operan esas organizaciones e identicar sus correspondientes estructuras.
En un escenario en el cual se reconoce la existencia de bandas criminales y de narcotracantes se puede generar un posible efecto positivo dentro de una lgica de poltica criminal,
pero no necesariamente un menor impacto negativo sobre las condiciones de la poblacin
que habita las zonas en donde esas bandas tienen inuencia y sobre las posibilidades para
atenderla.
Tal y como lo reconoce el propio Gobierno en el Informe de rplica 18, el lugar que
venan ocupando las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) como responsables del
desplazamiento de la poblacin vino a ser ocupado por otros grupos: Los cambios en la
presencia y accionar de las AUC y otros tienen relacin con la poltica de desmovilizacin
de la estructura militar de las autodefensas y el surgimiento de otros grupos integrados por
desmovilizados, excombatientes que no entregaron las armas y otras organizaciones de
delincuencia organizada y/o al servicio del narcotrco19.
De acuerdo con los datos del SAT, entre el 2005 y el 2006 la disminucin en la participacin de las AUC como responsables del desplazamiento es inversamente proporcional
al incremento de la responsabilidad de otros grupos (ver grco 1).
Como se aprecia en el grco 1 el nivel de responsabilidad de las AUC y otros como
presuntos autores de amenazas que generaron desplazamientos se mantiene prcticamente
estable entre el 2005 y el 2006; un 83% y un 84% respectivamente. Lo cual tiende a sealar
que los espacios dejados por los unos fueron copados por los otros, muy posiblemente con
la aplicacin de prcticas similares.

captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA

Grco 120
Participacin porcentual del autor fuente de amenaza identicado en informes
de riesgo del SAT 2004-2006
100 %
90 %
80 %
70 %
60 %
50 %
40 %
30 %
20 %
10 %
0%
FARC
ELN
AUC
Otros
AUC + otros

2004
70 %
30%
90 %
7%
97 %

2005
85%
32 %
60 %
23 %
83 %

2006
88 %
28 %
17 %
67 %
84 %

Fuente: MSD, Defensora del Pueblo, SAT.

Gestin de la informacin

20

De conformidad con la explicacin


del grco original, presentado en
el Informe nal del programa de
derechos humanos 2001-2005
implementado por MSD, pese a
que las cifras estn expresadas en
porcentaje, ste supera el 100% en
la medida en que es posible que
frente a una misma situacin de
amenaza o riesgo coincida ms de
una fuente de amenaza.

21

Ver captulo de Coordinacin del


Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada

Pese a los esfuerzos desarrollados por el Sistema en materia de informacin21, la gestin de


la informacin constituye un elemento crtico en trminos de la identicacin de las regiones
en que ms se concentran la expulsin de la poblacin, las causas del desplazamiento y, en
particular, las comunidades en riesgo de desplazamiento, como informacin bsica para la
planeacin de la prevencin de las contingencias.
La presentacin de la informacin a partir de la fecha de expulsin y no de la fecha
de declaracin o registro representa una herramienta fundamental para profundizar en las
causas que dieron origen al desplazamiento de la poblacin. La informacin, tal y como vena
siendo presentada, generaba distorsiones en el anlisis de la dinmica del desplazamiento y
la profundizacin en sus causas.
Los problemas en el subregistro de la poblacin desplazada pueden generar el riesgo
de entrar en un crculo vicioso ante la imposibilidad de identicar el lugar, la magnitud y
la intensidad del desplazamiento en un determinado perodo de tiempo. En la medida en
que una causa no aparezca como generadora de desplazamiento y que una regin crtica
no est considerada como tal, tampoco existirn medidas de prevencin y de atencin al
desplazamiento en determinada regin. Es por eso que la precisin acerca de las cifras
desborda cualquier discusin poltica y tiene un impacto directo sobre la proteccin de los
derechos de la poblacin.
215

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

22

En ocasiones la preocupacin
de las entidades cooperantes se
enfoca en el impacto agregado de
sus recursos; por eso, por ejemplo para el caso de defensores
comunitarios, una de las variables
que determina la focalizacin de
los programas es la posibilidad
de hacer concurrir los esfuerzos
desarrollados por la Defensora
del Pueblo con el programa Redes
que adelanta el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).

216

Pese a que las instituciones pblicas han desarrollado instrumentos importantes en el


anlisis de la violencia y del conicto, no son comunes los ejercicios de planicacin y anlisis
de riesgo del desplazamiento en los que se compartan, entre las diferentes instituciones
que hacen parte del Sistema Nacional, instrumentos tan valiosos como los desarrollados
por el Observatorio de Derechos Humanos y DIH de la Vicepresidencia de la Repblica.
Los protocolos de anlisis del Proyecto de atencin a comunidades en riesgo o del SAT no
se emplean de manera sistemtica en la planicacin y priorizacin general de las acciones
del Sistema.
Cada institucin determina sus criterios de priorizacin y focalizacin de acciones.
Incluso, por momentos, la denicin de las zonas de intervencin est basada en las prioridades establecidas por los donantes de los recursos, como ocurre en el caso del Proyecto
de defensores comunitarios, de acuerdo con lo sealado por los funcionarios de la institucin22.
La menor capacidad de gestin de las autoridades locales genera un doble castigo para
las comunidades, en la medida en que no promueven ni la presencia ni el apoyo del nivel
central ni de los organismos internacionales y humanitarios, como s puede ocurrir en departamentos y municipios con mayor fortaleza institucional. Es por eso que es fundamental
superar las formas de priorizacin basadas principalmente en la capacidad de hacer visible
una realidad, que tiene la Iglesia, una ONG, el Sistema de las Naciones Unidas o una comunidad en particular, para, por el contrario, establecer criterios objetivos de determinacin
de prioridades de intervencin.
Dentro de esos criterios, adems de las variables de violencia y conicto asociadas al
desplazamiento, es necesario construir ndices de vulnerabilidad en los que la capacidad
de las autoridades, la presencia de organismos humanitarios, las condiciones de acceso
a las zonas, e incluso de abastecimiento de las comunidades, sean consideradas como
elementos fundamentales para identicar qu comunidades y qu mbitos de apoyo deben
ser priorizados.
Durante el primer semestre de 2007, OCHA y la Universidad Santo Toms han estado
trabajando en el diseo de un ndice de riesgo y vulnerabilidad humanitaria que puede ser
un punto de partida fundamental para alcanzar un mayor impacto en trminos tanto de
prevencin como de atencin humanitaria en las zonas ms crticas del pas.
No obstante las dicultades reseadas, los dos programas que de forma ms directa
trabajan en el acompaamiento a las comunidades afectadas por la violencia, el Proyecto
de atencin a comunidades en riesgo y el Proyecto de defensores comunitarios, se encuentran presentes en 69 de los municipios con situacin ms crtica de desplazamiento (estos
corresponden al 36 % de los municipios con situacin crtica de desplazamiento). Esto, dado
que el desplazamiento forzado no es su nica preocupacin y dada la dimensin de estos
programas, representa un adecuado ejercicio de focalizacin en trminos de acompaamiento
a las comunidades que habitan las zonas ms afectadas por el desplazamiento.

captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA

COHERENCIA ENTRE LOS DIFERENTES PROGRAMAS Y ENTRE LAS


DIFERENTES ACCIONES PARA LA PREVENCIN
SAT CIAT
El Sistema de Alertas Tempranas constituye un elemento esencial dentro de la estructura
de prevencin del desplazamiento. A partir de la informacin suministrada por el SAT se
puede precisar los hechos que dan origen al desplazamiento forzado de la poblacin. El
anlisis de la informacin debera estar en la capacidad de nutrir los ejercicios de diseo y
ejecucin de polticas, planes y programas de prevencin.
Es decir, ms all del ejercicio rutinario de revisar un informe de riesgo y evaluar si se
emite o no una alerta temprana, la informacin proveniente del SAT debera ser considerada
como insumo para la planicacin en su conjunto de la respuesta institucional en materia
de prevencin.
La presencia de los analistas y las notas de seguimiento a los informes de riesgo y a
las alertas permiten efectuar un ejercicio sistmico de evaluacin de los resultados de las
medidas adoptadas, generar correctivos y aprender lecciones.
Esa dinmica que hace del SAT un sistema, es la que lo ubica en el ncleo de la poltica
de prevencin del desplazamiento forzado. Si todos los que intervienen en el proceso de
seguimiento, evaluacin y emisin de alertas cumplieran tambin las recomendaciones del
SAT podra avanzarse en una armnica colaboracin entre las instituciones para atender las
necesidades de proteccin de las personas y comunidades en mayor situacin de riesgo.
Si la poltica de prevencin es clara, la respuesta a esta poltica tambin debera ser clara
y no debera generar tensin entre las instituciones. Si no hay aproximacin eciente a mecanismos concretos de prevencin y proteccin es porque la poltica, en su conjunto, adolece
de los mismos. Si las respuestas a las alertas son fundamentalmente militares y policivas, ello
signica tambin que el nfasis de la poltica de prevencin es de esa naturaleza.
Es decir que el SAT, independientemente de su nivel de efectividad, es un parmetro de
evaluacin de la poltica y de los programas de prevencin del desplazamiento, y de otras
violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario.
El esfuerzo desarrollado por la Defensora del Pueblo, con el apoyo de la Agencia Internacional para el Desarrollo del Gobierno de los Estados Unidos (USAID), permite encontrar una
interpretacin a los problemas de violencia, y a los impactos del conicto sobre la poblacin,
desde una ptica institucional, a partir de una aproximacin local, con una perspectiva distinta
a la del anlisis primordialmente militar y policivo de las mismas realidades.
De all que la sola existencia de los analistas regionales sea un valor agregado por el
SAT al desarrollo de acciones de prevencin en todos los mbitos de gestin. En la medida
en que el analista participa en misiones de orden humanitario y en discusiones locales para
la formulacin de planes de prevencin, entrega insumos tanto a los defensores regionales
como a los comits territoriales, a las autoridades locales, a organismos humanitarios con
presencia local, que introducen al debate local elementos de anlisis.
Los tiempos que tardan el anlisis y la respuesta an no permiten atender los problemas
con la rapidez que estos requieren. El ujo de informacin y de proceso que incluye la
discusin y emisin de alertas por parte del CIAT contina siendo dispendioso, hecho que
limita el impacto efectivo de las alertas.
217

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

La Defensora del Pueblo emiti informes de riesgo en relacin con 237 municipios
entre el 2004 y el 2006. El 37% de ellos coincide con municipios que se encuentran dentro
de los 191 que concentran el 73% de las personas desplazadas del pas. A su vez, el CIAT
emiti 61 alertas tempranas; el 50% de ellas cobij a municipios con situacin crtica en
materia de desplazamiento. Sin embargo, de los 121 informes de riesgo presentados en
relacin con municipios con situacin crtica de desplazamiento, el CIAT tan slo emiti
alertas en el 26% de los casos.
En otras palabras, en 62 municipios con situacin crtica de desplazamiento y que
fueron objeto de informe de riesgo por parte del SAT, el CIAT se abstuvo de emitir alerta
temprana. Al respecto quedan dos interrogantes: i) Son acertados los criterios de valoracin del CIAT para valorar los informes de riesgo, si en municipios con situacin crtica
de desplazamiento considera que las condiciones de la zona no ameritan emitir una alerta
temprana? Como se present en el captulo de dinmica de desplazamiento, las zonas
impactadas de manera crtica por el desplazamiento registran una concentracin ms que
desproporcionada de variables de violencia si se comparan con el total nacional. Si esas
zonas no ameritan una alerta, cuando la Defensora del Pueblo ha recomendado emitirla,
entonces qu regiones lo ameritaran?. Y ii) qu impacto hubiese tenido en trminos de
prevencin del desplazamiento en el caso de que se hubiese emitido la correspondiente
alerta temprana en esos municipios?
En este orden de ideas, sera conveniente profundizar en el contenido de cada uno de
los 119 informes de riesgo que fueron presentados por la Defensora del Pueblo a consideracin del CIAT, en relacin con los municipios que presentaron situacin crtica de
desplazamiento; esto para evaluar las razones que llevaron a emitir las 34 alertas tempranas
y a desestimar los 97 informes de riesgo restantes.
Por lo tanto, contina siendo necesario superar las contradicciones operativas que se han
identicado entre el SAT y el CIAT. Se reconoce que la difcil situacin de orden pblico
en el pas supera muchas veces la capacidad humana e institucional de las autoridades, y
por lo tanto que stas deben valorar cuidadosamente las alertas proferidas para maximizar
sus recursos, ahorrar esfuerzos y garantizar su efectividad. No obstante, tambin es preciso
sealar que la emisin reiterada de informes de riesgo por parte de la Defensora, en zonas
claramente identicadas como zonas de riesgo, con fuerte presencia de grupos irregulares,
debera ser una razn suciente para adoptar las medidas necesarias de respuesta23.

CCAI y la asistencia humanitaria

23

Ver: ACNUR. Respuesta a solicitud


de informacin sobre el cumplimiento de la orden contenida en el
ordinal quinto de la parte resolutiva de la Sentencia T-025 de 2004,
relativa a los mnimos de atencin
a la poblacin desplazada. Bogot,
marzo 18 de 2005, p. 28.

218

Como se indic tanto en el Balance anterior, elaborado por el ACNUR, como al comienzo
de este captulo, sera conveniente que las autoridades evaluaran la conveniencia de integrar
la respuesta humanitaria a la consolidacin de reas recuperadas por la accin de la Fuerza
Pblica. En la prctica, este tipo de acciones representa un riesgo para los funcionarios
locales, bien sean del ente territorial o de las entidades nacionales con presencia local, como
el ICBF y AS, que puede implicar restricciones a su movilidad y al desarrollo normal de
sus funciones en el territorio.
Esta tensin tambin se inserta en el debate internacional en trminos de la conservacin
del espacio para la accin humanitaria, caracterizado por su independencia, imparcialidad y

captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA

24

Ver: Schwizer, Beat. El humanitarismo enfrenta dilemas morales


en la era de las intervenciones
militares humanitarias. En: Revista internacional de la Cruz Roja.
Seleccin de artculos 2004. Nn
853 a 856, 2007, p. 191; Rana, Raj.
Los desafos contemporneos
en la relacin entre civiles y militares: complementariedad o
incompatibilidad?. En: Revista
internacional de la Cruz Roja. Ed.
cit., p. 209235.

25

Ver: Decreto 250 de 2005. Artculo


2, numeral 1.1.

26

Inter Agency Standing Committee.


Civil-Military Relationship in
Complex Emergencies An IASC
Reference Paper . 28 June 2004.
En: http://www.ochaonline.
un.org/mcdu/guidelines.

27

Ibd.

28

Ministerio de Defensa Nacional.


Informe de cumplimiento presentado a la Corte Constitucional.
Bogot, mayo 12 de 2006, folio
556.

29

ACNUR. Informe interno de


misin de seguimiento al desplazamiento masivo de las veredas
La Unin, Bellavista y el Triunfo
asentadas temporalmente en La
Hormiga. Valle del Guamuez,
mayo de 2006.

basado en el principio de humanidad24; principio que tambin ordena el Sistema nacional


de atencin integral a la poblacin desplazada, tal y como lo establece el enfoque humanitario contemplado como principio orientador de la poltica de atencin a la poblacin
desplazada25.
Cuando, en estos contextos, el objetivo humanitario se subordina al propsito militar
de consolidar el territorio, se corre el riesgo de afectar la imparcialidad de la accin humanitaria y de poner en peligro el espacio para la atencin y la proteccin a la poblacin civil.
Ese mismo tipo de dilemas ha enfrentado el Sistema de las Naciones Unidas, y por eso
ha establecido un conjunto de recomendaciones para evitar que, frente a la necesidad de
contar con el apoyo de unidades militares, su actuacin deje de ser percibida como neutral
e imparcial en conictos complejos26.
Si bien la situacin que se registra en Colombia establece una diferencia radical, en la
medida en que son las mismas autoridades del Estado las que en la mayora de los casos
distribuyen la ayuda humanitaria, las recomendaciones bsicas podran ser tambin aplicables en este contexto, ms an cuando, como se sealaba, el enfoque humanitario se ha
establecido como un principio orientador de las acciones del Plan Nacional para la Atencin
Integral a la Poblacin Desplazada.
De acuerdo con esas recomendaciones i) el apoyo de las fuerzas militares en la entrega
de la ayuda humanitaria debe ser una ltima medida y debe evaluarse con especial cuidado
frente a otras alternativas; ii) no debe afectarse la percepcin de neutralidad del agente
humanitario; iii) deben ser evaluados los riesgos de la accin; iv) es necesario mantener una
distincin clara entre le rol y la funcin de los actores humanitarios y militares; y v) la accin
militar debe ser de soporte y no interferir directamente en la asistencia27.
La tensin entre una perspectiva humanitaria y una aproximacin de contenido militar
se reeja en algunas contradicciones de la operacin de la Fuerza Pblica en zonas de
desplazamiento en donde se ha presentado como parte de la labor del Ejrcito Nacional o
de la Infantera de Marina en el marco del CCAI.
Por ejemplo, en los informes presentados a la Corte Constitucional por el Ministerio de
Defensa se presenta como uno de los resultados positivos de la institucin los desarrollos del
CCAI en Bojay. Se anexa en el informe un folleto distribuido por las autoridades militares
en el que se seala: no abandone lo que con tanto esfuerzo ha conseguido, su tierra, su
casa, sus animales, su cosecha. Los terroristas buscan aduearse de su propiedad y hasta
de su propia vida. El Ejrcito Nacional est presente en la regin para protegerlo. Informe
a las unidades militares28.
La preocupacin no est relacionada con la promocin de la denuncia sino, de una
parte, con la forma como se relaciona la accin de atencin a la poblacin con la accin
militar en el territorio, y de otra, con la comprensin de lo que signica prevenir el desplazamiento. Al igual que lo ocurrido en un desplazamiento masivo en el Putumayo, en donde
el ACNUR observ cmo, mediante megfono, se sealaba desplazarse no es proteger su
casa, retornen29, todo esto, en el marco de lo que el ocial a cargo explic, corresponda a
la misin operativa del CCAI de propiciar el retorno de la poblacin.

219

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

ARTICULACIN DE PROGRAMAS Y ACCIONES


Integracin de las iniciativas nacionales y locales

30

Mesa de prevencin y proteccin


del Comit Departamental de
Atencin a la Poblacin Desplazada. Diagnstico de la situacin
del conicto y desplazamiento en
el departamento del Putumayo
dentro del marco de la Ley 387 de
1997, con formulacin de plan de
accin. Mocoa, 17 de noviembre
de 2006.

31

Ejemplo de estos problemas de


coordinacin fue la reunin del
12 de octubre de 2006, en Mocoa, cuando el nivel central, sin
conocer los procesos locales ni
los desarrollos de la mesa de prevencin y proteccin del Comit
Departamental, promovi una
metodologa de actuacin para la
prevencin que resultaba menos
profunda que la ya efectuada por
las instancias locales.

220

Al igual que la situacin general del SNAIPD, en materia de prevencin se han fortalecido los
mecanismos de coordinacin y de comunicacin entre las diferentes instancias involucradas
en la prevencin de la aparicin de causas generadoras de desplazamiento. La constitucin
y el funcionamiento de mesas de prevencin, tanto en el seno del Consejo Nacional como
en el de los comits territoriales, ha sido un punto de partida signicativo.
Hay ejercicios realizados en las mesas de prevencin que ofrecen herramientas de anlisis
y alternativas de actuacin para las diferentes instituciones que hacen parte del Sistema.
Ejemplo de ello es el caso de la mesa de prevencin del Comit Departamental de Atencin
a la Poblacin Desplazada en el departamento de Putumayo.
Sin embargo, al igual que en la situacin general del sistema no existe una comunicacin
uida y permanente entre los comits y el Consejo, o lo que es lo mismo, entre las mesas de
prevencin en los diferentes niveles. La informacin que se produce en una y otra instancia
no es empleada en los ejercicios de planicacin.
Al revisar el documento de la mesa de prevencin y proteccin del Comit Departamental
del Putumayo30, no se ve en l que el esquema integral de respuesta basado en la estructura
matricial del Decreto 250 de 2005 Plan Nacional para la Atencin sea la estructura bsica
de planeacin empleada. Las distancias entre los niveles de gestin es tal que cuando el
nivel central prest asesora a las instancias departamentales en la formulacin de planes de
prevencin termin desconociendo los avances de las instancias locales en la materia31.
Lo que se ha observado es que la gestin y la planicacin de la poltica general de
derechos humanos no necesariamente se integra con la gestin y la planicacin de la
poltica de prevencin y atencin integral al desplazamiento interno forzado. En el proceso
de descentralizacin de la poltica de derechos humanos y DIH, el desplazamiento es un
tema tangencial y los procesos de incorporacin de los derechos humanos a la gestin de
la planeacin y el desarrollo departamental no se integran en las dinmicas de los comits
territoriales.
Si bien se ha elaborado un Plan de Prevencin al Desplazamiento por parte de la mesa
nacional de prevencin, ste no se ha logrado reproducir a travs de los comits territoriales.
Se desconoce no slo si el proceso de elaboracin de este plan se dio de manera participativa en el nivel nacional, sino adems si tuvo en cuenta insumos del nivel territorial para el
diseo del mismo.
En la relacin nacin territorio no es claro si la intencin de este Plan es que sea reproducido por los entes territoriales o si se convierte en un instrumento gua para que cada ente
territorial elabore su propio plan de acuerdo con las particularidades del contexto. Sobre la
estructura del Plan en particular:
i) Se resalta la importancia de la conformacin de mesas de prevencin del desplazamiento
dentro de los comits departamentales y municipales como un hecho positivo, siempre
y cuando sean operativas y conduzcan al diseo de estrategias concretas de prevencin
y mitigacin de efectos del desplazamiento.
ii) Da la impresin de que se confunden planes de prevencin con planes de
contingencia.

captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA

iii) Al referirse a las medidas de impulso, se cae de nuevo en el nfasis en la seguridad


y el mantenimiento del orden pblico. Esto, dejando de lado otras iniciativas de
carcter civil, como el mejoramiento de los servicios pblicos en zonas de expulsin
y recepcin, programas de desarrollo social y presencia civil del Estado.
iv) En el componente de difusin podra complementarse el contenido normativo
con informacin acerca de las rutas de acceso a los mecanismos de prevencin y
proteccin.
Cuando el nivel nacional empez a apoyar la formulacin de planes de prevencin, ya
algunos departamentos, como en el citado caso del Putumayo, haban adoptado y avanzado
en la aplicacin de metodologas y esquemas de respuesta. Es decir, el avance de la descentralizacin de la poltica de derechos humanos que constituye, como se recoge de los diferentes
informes del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional, uno de los pilares del componente
de prevencin y proteccin, tan slo empez a darse en la segunda mitad del 2006.
A la multiplicidad de procesos se suma la multiplicidad de instancias en las que aparece
el conjunto de comits y consejos locales en donde se toman decisiones que impactan en los
resultados de las polticas y programas de atencin al desplazamiento. En la prctica, muchas
de las decisiones se adoptan en el mbito nacional y no son objeto de discusin ni anlisis
en espacios como los comits territoriales. Este hecho conduce una vez ms a la discusin
del grado de especicidad de las polticas de prevencin del desplazamiento. No es en el
comit territorial donde se deciden los procesos de inversin regional de planeacin del
desarrollo rural, de erradicacin de cultivos o de operativos militares que tienen un evidente
impacto en la situacin de seguridad y desplazamiento en las regiones.
As, en el nivel regional, ms que la prevencin, lo que se alcanzara a planicar es la
contingencia, lo cual le da a la poltica de descentralizacin un alcance limitado en trminos
de la prevencin efectiva del desplazamiento forzado.
Los comits territoriales han avanzado, por lo menos, en el orden departamental en
la planeacin de los diferentes componentes de la atencin al desplazamiento. El eje del
funcionamiento de los comits es la atencin a las emergencias. En esa labor, por lo general,
tambin termina confundindose el plan de accin para la atencin de las emergencias con
la formulacin de planes de contingencia.
En ese orden de ideas, an no se ha logrado alcanzar la capacidad local para la anticipacin de los riesgos y la potencial magnitud de los desplazamientos. Los mecanismos
propuestos en el Decreto 2569 de 2000 en relacin con la prevencin del desplazamiento,
tales como el monitoreo constante de las zonas de riesgo o el establecimiento del sistema
de alerta temprana local, no han sido desarrollados.
La situacin resulta ms grave en municipios con menor capacidad institucional, que
adems, por las distancias y las dicultades de acceso, tampoco logran ser apoyados de
manera oportuna y permanente por los departamentos o el Gobierno Nacional. Como
se vio, por ejemplo, en la atencin a la emergencia presentada en el Pacco nariense a
comienzos del 2007, los planes de contingencia que se haban formulado no lograban
identicar la magnitud de las necesidades ni prevean la forma de nanciar y ejecutar las
acciones previstas en los planes.

221

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Articulacin de los proyectos de atencin a comunidades en riesgo con los de


defensores comunitarios

32

El proyecto de Defensores comunitarios es la ampliacin de


una propuesta construida por las
propias comunidades, en particular por la comunidad del Cacarica,
que en 1999, en el marco de su
proceso de retorno, plante la
necesidad de la presencia permanente de las autoridades. Pese a
que la solicitud de las comunidades inclua a la Defensora del
Pueblo y a la Procuradura General
de la Nacin, y que todas las
autoridades se comprometieron
a tener presencia permanente en
la zona, la nica institucin que
mantuvo la lgica inicial de la
propuesta fue la Defensora. En
el caso del proyecto de Comunidades en riesgo, ste se gest en
el marco del acompaamiento
a comunidades objeto de medidas de proteccin por parte
del Sistema Interamericano de
Derechos Humanos y recogi la
experiencia de los modelos de
acompaamiento que diferentes
instituciones haban aplicado
entre 1998 y el 2002.

222

Los proyectos de atencin a comunidades en riesgo y de defensores comunitarios son


parte de la respuesta institucional a las vulnerabilidades identicadas por el Estado en
zonas especialmente afectadas por el conicto armado. La menor presencia del Estado en
determinadas zonas del territorio nacional y las condiciones de aislamiento de algunas de
esas comunidades generan una mayor debilidad de los habitantes de esas regiones frente
a las amenazas derivadas del conicto, y en particular de la presencia de grupos armados
en la regin.
Estos proyectos representan un ajuste institucional a los retos derivados del conicto.
En esa medida, son una forma distinta de ejercer la funcin pblica en medio de las restricciones que impone un conicto de las caractersticas del que se registra en el pas. En la
lgica del anlisis de especicidad en la poltica (ver grcos 1 y 2 del captulo de evolucin
de la poltica), estos proyectos muestran tanto la necesidad como la posibilidad de desarrollar acciones especcas frente a comunidades o regiones que presentan vulnerabilidades
que pueden signicar un riesgo extraordinario y que, por lo tanto, ameritan una respuesta
especial por parte de las autoridades.
Al mismo tiempo, muestran que es posible efectuar ajustes institucionales y que la dinmica del conicto exige una respuesta institucional que se adece a las realidades que ste
impone, y que genere condiciones para la proteccin y el ejercicio de los derechos de la poblacin. Independientemente del impacto de estos proyectos, es claro que constituyen un paso
hacia la proteccin de estas comunidades de cara a los riesgos y amenazas que soportan.
Estos proyectos establecen al mismo tiempo criterios de accin que protegen los derechos
colectivos de las comunidades. En la medida en que, como mecanismo de prevencin, tienden
a favorecer los procesos organizativos y comunitarios, estn amparando activos comunitarios
que por lo general no son reconocidos en el conjunto de acciones institucionales.
Pese a que tienen orgenes distintos32 y a que pueden aplicar algunas metodologas
diferentes en su ejecucin, estos dos proyectos coinciden en el contenido de los derechos
que buscan proteger, e incluso en muchas ocasiones coinciden geogrcamente. En efecto,
en cerca de 30 municipios hay trabajo simultneo de ambos proyectos.
Como se seal al inici de este captulo, ambos proyectos han alcanzado una cobertura
signicativa. Al menos 69 de los municipios en los que se presenta una situacin crtica de
desplazamiento son objeto de su acompaamiento, focalizndose en las comunidades que
presentan la mayor situacin de riesgo dentro de esas jurisdicciones.
Se ha avanzado en la identicacin tcnica de criterios de focalizacin de comunidades.
Este hecho permite superar la tradicional lgica de intervencin basada en la visibilidad que
una ONG, los organismos internacionales, la Iglesia o las propias comunidades alcanzan a
darle a una determinada realidad local. Si bien esa visibilizacin es necesaria, en la medida
en que de no efectuarse es posible que no exista respuesta alguna de proteccin, las autoridades deben contar con la capacidad de responder a las necesidades de proteccin que
puedan tener otras comunidades.
En el esquema de priorizacin del proyecto de atencin a comunidades en riesgo, se
encuentra, adems de las solicitud de las comunidades, el nivel de riesgo que stas enfrentan,
los antecedentes de riesgo que se registran en informes de riesgo, la dimensin del territorio,

captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA

33

Management Science and Development (MSD). Informe sobre


actividades. Bogot, 2007.

el nivel de cohesin social, la accesibilidad y el nivel de atencin33. Los criterios sealados


incorporan tcitamente aspectos fundamentales en trminos de las posibilidades de accin
y de los impactos no deseados de este tipo de proyectos.
Por ejemplo, la discusin acerca de la dimensin del territorio en donde se va a desarrollar las acciones y el nivel de cohesin de las comunidades est ntimamente ligada con la
naturaleza misma de los proyectos. Frente a bastas extensiones, el modelo de intervencin
debe estar relacionado con el fortalecimiento de las secretaras del interior de departamentos
y municipios, y con las mayores posibilidades de movilidad de las defensoras seccionales o
regionales de la Defensora del Pueblo; o con la posibilidad de mayor presencia de despachos
seccionales de la Ocina de Investigaciones Especiales de la Procuradura, para citar algunos
ejemplos, y no con un esquema de seguimiento a travs de contratistas de las instituciones
que asumiran de facto el papel de un defensor regional. En ese orden de ideas, ha sido
acertada la decisin de estos proyectos de no ampliar su mbito de accin local.
Sin embargo, la intervencin por comunidad genera la inquietud sobre la atencin a las
comunidades vecinas. Una actuacin centrada en una sola comunidad genera el riesgo de
provocar insostenibilidad poltica y social de la intervencin en el territorio, y, contrario a
lo esperado, puede convertirse en factor de riesgo para la comunidad acompaada si no se
maneja un equilibrio y una complementariedad entre las acciones desarrollados por unas
instituciones en relacin con una determinada comunidad y la atencin que prestan esas
instituciones y otras a las comunidades vecinas.
Hay esquemas de intervencin en los que, bajo el argumento de proteger, se ha establecido una suerte de competencia entre comunidades en la que se termina etiquetando a las
comunidades y generando de esa manera un riesgo adicional a las mismas. Comunidades
como Cacarica o San Jos de Apartad son un claro ejemplo de esos riesgos. Las autoridades,
en vez de concentrarse en una reexin encaminada a encontrar la mejor forma de proteger
a las comunidades de la zona, terminaron estableciendo esquemas de atencin paralelos,
tanto en trminos de proteccin como de estabilizacin, por los que se incrementa el nivel
de riesgo de las comunidades y se profundiza la divisin entre ellas.
Desde la perspectiva de revisin del alcance del papel de defensores comunitarios, el
interrogante que surge es cul es el papel institucional, ms all de la presencia misma del
defensor comunitario si no se logra con ella propiciar una respuesta institucional, coherente
con los riesgos de las comunidades.
En los escenarios en que coexisten ambos proyectos este no es el caso de los citados
ejemplos en la regin del Urab y el Bajo Atrato el riesgo que se advierte est relacionado
con los esquemas de accin que ambos proponen, dado que en el de comunidades en riesgo
hay una mayor disposicin a propiciar una respuesta integrada de mltiples instituciones y
en el de defensores comunitarios se tiende a una aproximacin ms cercana a las propuestas
de las propias comunidades.
El problema en la prctica es el cmo son percibidos por las propias comunidades
las visiones distintas que se pueden presentar entre estas dos iniciativas. En el caso del
Pacco nariense, el nivel de tensin que se alcanz a presentar en algn momento
llev a que pblicamente dos proyectos ambos con la participacin de la Defensora del
Pueblo presentaran visiones distintas de una realidad y rutas de accin divergentes. Este
tipo de situaciones terminan incluso dejando en riesgo a los propios representantes de estos
proyectos en el terreno.
223

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Se observa all, tanto un problema de coordinacin interna, como un problema de


integracin de estos proyectos que parte desde el Sistema nacional. Una visin integral de
prevencin debera permitir superar las inconsistencias que en la prctica se presentan entre
proyectos que hacen parte del Plan Nacional para la Atencin, lo que muestra nuevamente
que, al igual que en otras fases de accin y componentes de la poltica, existe ms una sumatoria de acciones y proyectos que una respuesta integral.
Desde esa lectura se genera un desaprovechamiento del impacto que una integracin
real de las acciones pueda propiciar en benecio de las comunidades, en la medida en que
se desaprovecha la potencialidad de cada proyecto. stos, individualmente considerados,
representan un esfuerzo institucional y, como se indic, ofrecen alternativas de proteccin
local que tienden a llenar los vacos de presencia efectiva de instituciones en lo local.
En la perspectiva del proyecto de Atencin a comunidades en riesgo, se presenta otro
criterio de intervencin que puede resultar incoherente con los propsitos planteados y con
la accesibilidad a los lugares objeto de proteccin. Tal y como se indica en los criterios de
focalizacin de comunidades,
un criterio adicional a ser considerado para la elegibilidad de una comunidad es el
nivel de acceso a ella, asociado tanto a las caractersticas de las vas de penetracin y la
frecuencia y el costo del transporte, como a las condiciones de seguridad para el trnsito
por las vas (nivel de control que ejercen los grupos armados) []. Si bien las condiciones
de aislamiento geogrco o de connamiento forzoso de una comunidad hacen
necesaria la intervencin protectiva de las instituciones del Estado, tales condiciones
dicultan que el PACR (Proyecto de atencin a comunidades en riesgo) desarrolle una
actuacin ms sistemtica en funcin de los objetivos del proyecto, lo que las hara menos
elegibles. Ello no deber entenderse en el sentido de que tales comunidades no deban
ser objeto de la accin humanitaria por parte de las autoridades responsables.34

34

Management Science and Development. Proyecto de atencin


a comunidades en riesgo. Parmetros para la focalizacin de las
comunidades.

35

Ver recursos para la atencin de


proyectos de la Defensora del
Pueblo para el 2007 en la tabla
8 del captulo de asignacin de
recursos.

224

El criterio sealado deja sin solucin un problema. Si la razn del riesgo es la debilidad
de la presencia institucional y los problemas de aislamiento de las comunidades, entonces
cul es la autoridad que va a atender a esa comunidad? En la prctica, si no es este el modelo
de intervencin o el de defensores comunitarios, una comunidad que cumple con los otros
factores para ser atendida no va a contar con un esquema de presencia institucional. Esto
genera que no se cumpla el verdadero objetivo del proyecto.
Por supuesto, este dilema entre la efectividad de un proyecto apoyado por la cooperacin
internacional y la efectividad de la accin del Estado, no lo tiene que resolver el proyecto
sino el Estado mismo. Se sigue evidenciando el problema de denir la priorizacin y la focalizacin a la luz de criterios de eciencia, y con ello, que la necesidad de alcanzar resultados
claros y positivos puede llegar a implicar que queden sin respuesta verdaderas necesidades
de atencin y de proteccin.
Por eso es que programas tan importes y con tantas potencialidades deben ser asumidos
de una manera ms estructurada por parte de las autoridades. No pueden ser contratistas sin
integracin efectiva a un esquema institucional quienes asuman principalmente la carga de la
accin de prevencin. Los recursos internacionales deben complementar el esfuerzo nacional
y no al contrario. El esfuerzo presupuestal efectuado por la Defensora del Pueblo35, pese a que
ampla el espectro de atencin de la institucin, no entra a complementar estos programas, los
cuales siguen siendo nanciados con recursos provenientes de la cooperacin internacional.

captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA

De igual manera, es fundamental que, dado que se atienden factores de vulnerabilidad


relacionados con la dbil presencia del Estado en esas zonas, se establezcan acciones complementarias desde el Ministerio del Interior y de Justicia para propiciar el fortalecimiento de
las capacidades locales. De lo contrario, los proyectos se mantendrn indenidamente sin
lograr la superacin del problema de fondo que pretenden contrarrestar. En esa labor debera
garantizarse una permanente articulacin con las mesas departamentales y municipales de
atencin a la poblacin desplazada. En el caso de Nario, por ejemplo, la llegada a la zona
del proyecto de Atencin a comunidades en riesgo, se dio por fuera del marco del comit
departamental, y slo en una fase posterior de su ejecucin se dio esta relacin.

225

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

VACOS EN LA FORMULACIN Y EL DESARROLLO DE POLTICAS


DE PREVENCIN
Aspectos incluidos en el Decreto 250 que no se han desarrollado en la planeacin
y ejecucin de la poltica

36

Consejo Nacional de Atencin


Integral a la Poblacin Desplazada.
Informe de cumplimiento a la
Sentencia T-025. Bogot, 13 de
marzo de 2005.

226

Algunas de las lneas de intervencin sealadas en el Plan Nacional de Atencin no han


sido desarrolladas por entidades competentes, o han sido ejecutadas sin la integracin
requerida al Sistema Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada. Tal es el caso de
los programas de prevencin de accidentes con MAP que lidera la Vicepresidencia de la
Repblica y de las acciones de desminado que adelanta el Ejrcito Nacional, las cuales, pese
a su desarrollo e importancia, no se ven integradas al trabajo especco en la prevencin
del desplazamiento.
Tal y como se seal en el captulo de la dinmica del desplazamiento forzado, uno de
los principales factores de riesgo que tienen que enfrentar las comunidades en zonas de
conicto es la amenaza generada por el incremento en el uso de medios de combate prohibidos a nivel internacional como las MAP.
La necesidad de integrar las acciones y de mejorar los niveles de comunicacin entre el
orden nacional y el territorial se evidencia en la intervencin de un alto ocial del Ejrcito
en una sesin del Comit Departamental de Desplazados en el Meta. All, en relacin con
la discusin del alto impacto de las MAP en la zona de La Macarena, el ocial seal: el
objetivo es vender la idea al Gobierno de la necesidad de recursos para el desminado, para
que incrementen los grupos marte36. En ese sentido, lo que indicaba el ocial era la debilidad
institucional para atender la gravedad y la magnitud del problema y la urgencia de aunar
esfuerzos para dar visibilidad a esa realidad y encontrar una respuesta efectiva.
Vista la relacin creciente entre el problema de MAP y el desplazamiento, sera conveniente que se planicara la respuesta en funcin de ambas variables y que se estrechara la
relacin entre los diferentes programas.
Pese a que el proyecto de Proteccin de bienes y patrimonio de los desplazados es una
de las acciones ms importantes de las que desarrolla el Gobierno en materia de prevencin
y proteccin, no se evidencia la forma como la mesa de prevencin y proteccin coordina
la planicacin de sus acciones con el proyecto. Sera conveniente, tal y como se indica
en el captulo de evolucin de la poltica de atencin al desplazamiento, que se diera esa
integracin.
Otras lneas de accin sealadas en el Decreto 250 de 2005 no han sido incluidas en los
diferentes informes presentados por el Consejo Nacional y por las diferentes instituciones
a la Corte Constitucional.
En el Plan Nacional se seala el desarrollo de acciones especiales en zonas de frontera.
Sin embargo, en estos territorios no se ha implementado una estrategia de prevencin,
que tenga en cuenta las particularidades especcas de estas zonas. Lo que existe hoy en
las zonas de frontera es el esquema de respuesta que el Sistema ha logrado estructurar all,
fundamentalmente a partir del esfuerzo de las instancias locales y nacionales con presencia
local. As por ejemplo, en Nario y en Putumayo se han logrado importantes avances, gracias
a la dinmica local del Sistema de Atencin en estas regiones, pero en otros departamentos
fronterizos no se presentan los mismos desarrollos.

captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA

Tampoco se encuentra integrado al esquema nacional de prevencin el componente de


fortalecimiento de los instrumentos de comunicacin local; ni se observa una articulacin en
las propuestas de los observatorios locales sobre el desplazamiento. Pese a la importancia y al
desarrollo del Observatorio de derechos humanos y DIH, y a las propuestas de formulacin
de observatorios locales, el tema del desplazamiento constituye una variable ms de anlisis
pero no un elemento central de seguimiento y profundizacin por parte del Observatorio.
En el nivel territorial han sido las iniciativas de las mesas territoriales, de universidades
o de organismos internacionales, las que han promovido la conformacin de observatorios.
Hay iniciativas locales que no se han logrado integrar entre s y que no han podido establecer
metodologas comunes de aproximacin y anlisis de los problemas.

Temas sin desarrollo de poltica


A lo largo de este Balance se ha presentado un conjunto de temas que no han sido objeto de
la atencin del Sistema. La tensin entre polticas generales y especcas le genera lmites a las
posibilidades de presentar de manera explcita las acciones que se desarrollan en diferentes
mbitos de la respuesta de proteccin. Sin embargo, al mismo tiempo, la naturaleza general
de las polticas es usada como argumento para explicar por qu no se precisan acciones,
por ejemplo, en trminos de enfoque diferencial o de respuestas ms concretas a favor de
la poblacin desplazada.
Si bien las acciones de prevencin basadas en polticas generales de seguridad no facilitan
la identicacin de la forma como stas benecian de manera concreta y diferenciada a un
sector especco de la poblacin, tambin es cierto que s hay acciones de prevencin que
se pueden precisar en trminos diferenciales.
El caso ms evidente es el de la proteccin de los territorios colectivos para prevenir tanto
el desplazamiento como su impacto en pueblos indgenas y comunidades afro colombianas;
tema que se encuentra abordado tanto en el captulo de evolucin de la poltica como en el
de enfoque diferencial.
En la misma lnea de los enfoques diferenciales, la clave est en preguntarse qu hechos
hacen que un determinado sector de la poblacin se desplace por causas que no afectan a otro?
Es posible plantear, por ejemplo, que una mujer que ha perdido su compaero podra permanecer en una determinada regin en la medida en que cuente con el respaldo institucional para
superar el impacto de la prdida, bajo el supuesto de que no se cierne sobre ella una amenaza
adicional. En ese orden, la existencia de programas de atencin a vctimas que han quedado
viudas obedece a un enfoque diferencial de la atencin al desplazamiento de las mujeres cabeza
de familia que estn en esa circunstancia por la prdida violenta de sus compaeros.
Podra pensarse que una poltica de prevencin dirigida a personas con discapacidades
generadas por el conicto, como pueden ser las vctimas de MAP y sus familias, debera
relacionarse con la posibilidad de encontrar medios para la rehabilitacin fsica y productiva
en zonas cercanas a su lugar de residencia. Si no los encuentran, el desplazamiento sera la
nica salida para esa familia, dada la la necesidad de proteger su integridad fsica.
En otros trminos, el desarrollo de mecanismos diferenciales de prevencin es tanto
una necesidad como una alternativa posible en trminos de formulacin de polticas. En
esa medida, el argumento de que hay polticas generales en las cuales no es posible la dife227

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

renciacin es tan slo parcialmente vlido. El tema no es de estadsticas discriminadas por


sectores de poblacin; la clave est en la identicacin de la necesidad diferencial.
El reclutamiento forzado de jvenes y menores es otro hecho generador de desplazamiento, de amenaza y de riesgo para la poblacin desplazada. Cada vez es ms generalizada
la informacin acerca de reclutamiento por parte de grupos guerrilleros y paramilitares en
zonas de asentamiento de poblacin desplazada. Ms all de la accin de la Fuerza Pblica
para contrarrestar la presin de los grupos armados, no es explcita la estrategia de prevencin del reclutamiento que se desarrolla en el marco de la prevencin del desplazamiento
forzado ni en el marco de la proteccin a las personas desplazadas.
Hay aspectos estructurales de las polticas de prevencin que no son desarrollados
en una lgica de prevencin. El impacto de procesos de inversin pblica o privada no es
objeto de anlisis en la formulacin de las polticas ni en la prevencin del desplazamiento.
Este aspecto, de manera general, fue abordado en el apartado de tierras del captulo de
evolucin la poltica.
As mismo, la estrategia para lograr la sancin de los responsables por el delito de
desplazamiento, pese a que tanto el Gobierno como los rganos de control reconocen el
vaco al respecto, no ha sido objeto de revisin ni de coordinacin entre las diferentes ramas
del Estado.
El Procurador General de la Nacin, durante la presentacin del libro La prevalencia
de los derechos de las vctimas del delito de desplazamiento forzado en noviembre de 2006,
hizo referencia a este aspecto en los siguientes trminos:
La PGN, siguiendo el ordenamiento jurdico nacional e internacional que vincula
al pas, reivindica a la poblacin desplazada como vctima de un crimen de guerra y
un delito de lesa humanidad, lo que la convierte en una poblacin vulnerable entre
los vulnerables. El desplazamiento conlleva a la violacin masiva y sistemtica de los
derechos fundamentales de sus vctimas, lo cual plantea deberes especiales del Estado
en trminos de reparacin y restablecimiento de sus derechos, cuyo cumplimiento le
corresponde vigilar al mximo rgano de control.37

37

38

Palabras del Seor Procurador General de la Nacin, Doctor Edgardo


Maya Villazn en la presentacin
del libro La prevalencia de los derechos de las vctimas del delito de
desplazamiento forzado. Noviembre 22 de 2006, p. 1.
Accin Social. Comentarios a
la ponencia presentada por el
Seor Procurador General de la
Nacin, Doctor Edgardo Maya
Villazn en la presentacin del
libro La prevalencia de los derechos de las vctimas del delito de
desplazamiento forzado. Bogot,
noviembre 23 de 2006, p. 1.

228

Como se apreci en el captulo de evolucin de la poltica, no hay resultados por parte


de las autoridades en trminos de la investigacin y sancin de este delito. Este hecho tiene
impacto tanto en la prevencin del desplazamiento como en el goce efectivo del derecho a
la verdad, la justicia y la reparacin de las vctimas de este delito, segn se desarroll en el
citado captulo.
El mismo Gobierno Nacional reconoci este vaco. El Alto Consejero Presidencial de
Accin Social insta a la Procuradura a
trabajar el tema correspondiente a la Fiscala y a los Jueces. Uno de los elementos
centrales para garantizar la no repeticin es combatir la impunidad. Todas las
evidencias muestran que estamos lejos de que al menos el 1% de los casos del delito
de desplazamiento haya sido castigado []. Este enfoque preventivo debe ir dirigido
a todas las instancias del Estado y no nicamente a las del Gobierno. Es por ello que
el trabajo de su entidad acompaado por ACNUR sera de gran utilidad prctica en
lo referente a las responsabilidades del aparato judicial, sector donde se presentan las
mayores falencias en el Estado colombiano frente al drama del desplazamiento.38

captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA

PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA


Existe una falencia compartida entre todas las instancias que hacen parte y que colaboran
con el SNAIPD en materia de proteccin a las personas desplazadas. No se ha logrado
consolidar una visin compartida acerca de los riesgos y de las amenazas que enfrenta la
poblacin desplazada en contra de su vida, integridad y libertad.
Ni el Gobierno, en su calidad de responsable primario, ni la comunidad internacional
en su rol de complementariedad de la accin del Estado, ni las ONG como defensoras y
promotoras de la respuesta del Estado, ni las propias organizaciones de la poblacin desplazada, cuentan con informacin suciente que permita efectuar una aproximacin real a los
problemas de seguridad que estn enfrentando las personas desplazadas.
El conocimiento de las autoridades est basado en la demanda de proteccin que, a
travs del Comit de Regulacin y Evaluacin de Riesgos (CRER), presenta la poblacin
desplazada, al igual que en la informacin compartida por la poblacin desplazada en los
talleres de prevencin y proteccin que han sido convocados por el Ministerio del Interior
y de Justicia.
Al igual que en el caso del Gobierno, el ACNUR tan slo conoce aquellos casos en los
que personas desplazadas han llegado a compartir con la institucin sus preocupaciones
en relacin con la persecucin de la que han sido objeto, y en especial con los riesgos que
enfrentan en sus lugares de asentamiento por la presencia de grupos guerrilleros, paramilitares y del crimen organizado.
La Comisin Colombiana de Juristas (CCJ) ha llevado un registro de casos de homicidios, desapariciones y amenazas en contra de la poblacin desplazada, pero como la misma
Comisin lo advierte, sta es tan slo una informacin parcial frente a la real magnitud del
problema.
El incipiente nivel de organizacin de la poblacin desplazada afecta las posibilidades
de obtener un registro agregado y denitivo de casos. Las organizaciones conocen situaciones de riesgo, especialmente asociadas con la seguridad de los lderes, pero carecen de
mecanismos para la recoleccin sistemtica de casos.
Con base en los registros adelantados por la CCJ y en la informacin proveniente de
las ocinas de campo del ACNUR, se estableci que entre el 2004 y el 2006 al menos 83
personas desplazadas fueron asesinadas en el pas (grco 2). Pese a que la informacin tan
slo presenta un registro parcial de la situacin, evidencia que el caso ms grave se registr
en el departamento de Antioquia, en donde 20 personas desplazadas fueron asesinadas,
ms de la mitad de ellas en la zona de Urab. Al igual que en ese departamento, la mayora
de los hechos violentos se present en pequeos y medianos municipios; tan slo el 13%
de los casos se present en las grandes ciudades del pas.
El primer esfuerzo de las autoridades debera estar encaminado a levantar y consolidar
informacin que d cuenta de la magnitud real de esta problemtica; de lo contrario, las
medidas adoptadas podran resultar insucientes. El Estado basa su respuesta, para la proteccin de los lderes y dirigentes de la poblacin desplazada, en el programa de proteccin
del Ministerio del Interior y de Justicia.

229

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

Grco 2
Personas desplazadas, asesinadas o desaparecidas 2004-2006
Bogot
Cauca
Choc
Crdoba
Cundinamarca
Norte de Santander
Putumayo
Santander
Atlntico
La Guajira
Sucre
Valle
Nario
Meta
Risaralda
Magdalena
Bolvar
Antioquia
0

10

12

14

16

18

20

Fuente: CCJ, ACNUR.

Desde el 2004, como respuesta a la constante solicitud de la poblacin desplazada y a lo


ordenado en la Sentencia T-025 de 2004, se estableci el Comit de Regulacin y Evaluacin
de Riesgos (CRER) para la poblacin desplazada, lo cual constituye un signicativo avance
en materia de proteccin de la vida e integridad de este sector de la poblacin.
Las acciones adelantadas por el Ministerio del Interior y de Justicia coinciden en gran
medida con las recomendaciones planteadas por el ACNUR en el anterior Balance. En
aquella oportunidad se haba sealado, entre otras:
i) ajustar los criterios del programa de proteccin de defensores de derechos humanos
y lderes frente a las disposiciones de la Ley 387 de 1997; ii) revisar y aplicar los criterios
establecidos en la Sentencia T-719 de 2003 acerca del derecho a la seguridad personal;
iii) adecuar con participacin de la poblacin desplazada el programa de proteccin a
lderes y otras personas desplazadas acorde a las necesidades especcas de esta poblacin
de conformidad con lo dispuesto en la Ley 387.39

39

ACNUR. Balance de la poltica


pblica agosto 2002 agosto 2004,
p. 41.

230

El Gobierno, adems de establecer un CRER especial para la poblacin desplazada,


incorpor en el Decreto 2816 de 2006 los criterios sealados en la jurisprudencia constitucional acerca del derecho a la seguridad personal. Adicionalmente, para avanzar en
la identicacin de beneciarios, la evaluacin de riesgos y la denicin de las medidas,

captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA

40

Este hallazgo es consecuente con


lo encontrado en el estudio desarrollado por Management Science
Development.

estableci la presencia permanente de representantes de la poblacin desplazada y de la


Ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, y ms
recientemente del ANCUR.
Las medidas previstas en el CRER son positivas en s mismas. Constituyen mecanismos
para prevenir agresiones, disuadir al agresor o proteger de manera directa a la persona que
sufre una agresin. En ese orden de ideas, cualquier evaluacin acerca del CRER tiene
que partir del reconocimiento de su alcance. Si no fuese importante y no contribuyera a la
proteccin a la poblacin, sta no buscara el apoyo para ser incorporada en este esquema
de proteccin.
Al reconocer su alcance, es necesario identicar las limitaciones que tiene para poder
establecer si el programa requiere ajustes o ser complementado con otros instrumentos de
proteccin que demandaran ser diseados.
Si el CRER slo atiende a personas que han asumido un nivel de liderazgo dentro de
las organizaciones, es necesario prever cul es la ruta de proteccin a las personas que no
ostentan esta condicin. Si no existe una ruta alternativa de proteccin, el CRER puede
resultar discriminatorio frente a personas que no cumplen con el requisito establecido en
el programa.
El instrumento del CRER no cuenta con la difusin suciente en la mayora de zonas
en donde existen situaciones de riesgo para la poblacin desplazada. En las reuniones efectuadas con la poblacin desplazada en diferentes zonas del pas, en el marco de la elaboracin
de este Balance, hubo coincidencia en el hecho de que en los niveles locales se carece de
conocimiento sobre los mecanismos de proteccin y de rutas de acceso para su atencin.
Esto constituye una limitacin adicional para su impacto.
Pese a los niveles de descentralizacin del programa, la respuesta se sigue concentrando
principalmente en Bogot. Sin embargo, como se reeja en los registros tanto de la CCJ como
del ACNUR, la mayor concentracin de acciones en contra de la poblacin desplazada se
registr segn los datos conocidos en pequeos y medianos municipios. En la ciudad de
Bogot existe registro de un solo caso de homicidio de una persona desplazada. Uno ms
fue reconocido en la ciudad de Soacha. Esto es tan slo el 2,5% de los casos de homicidio
en el pas. Si a las zonas en que, de acuerdo con los datos conocidos, se ha presentado el
mayor nmero de homicidios no llega la informacin, cmo pueden los habitantes de esas
zonas acceder a mecanismos de proteccin?40
En este orden de ideas, es necesario tanto fortalecer los procesos de difusin del contenido del programa y de sus rutas de acceso, como buscar mecanismos complementarios
para la proteccin a las personas desplazadas, en particular aquellas que no encontraran
lugar dentro del esquema de proteccin del CRER.
Para superar algunos de los inconvenientes que se venan presentando en el CRER el
Gobierno expidi el Decreto 2816 de 2006. Este Decreto establece criterios para la identicacin de beneciarios, la evaluacin de los riesgos y la denicin de las medidas. Esta
norma constituye una hoja de ruta que facilita tanto la ejecucin del programa como la denicin y difusin del contenido del mismo. Este hecho permitir ofrecer mayor informacin
y claridad a las personas con necesidades especiales de proteccin.
Al parecer, existe un problema de congestin en las entidades encargadas de la valoracin
de los riesgos. Las personas consultadas por el ACNUR sealaron que persisten problemas
en materia de eciencia en el proceso de evaluacin de riesgos. No en todos los casos las
231

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

autoridades encargadas de la evaluacin DAS y Polica Nacional alcanzan a entregar


los informes en los 15 das establecidos en la normativa.
La solicitud de acceso a un mecanismo de proteccin como el CRER es una accin
extrema para una persona que percibe que su vida, integridad y libertad se encuentran
seriamente amenazadas. La prolongacin en los tiempos de espera puede constituir un factor
de vulnerabilidad adicional para la persona en riesgo, y no se compadece con el objetivo y
la naturaleza del programa.
El establecimiento de un procedimiento extraordinario para situaciones de emergencia,
que establezca tiempos menores en la valoracin de los riesgos, sera un mecanismo que
tendera a corregir los problemas de congestin que se pueden presentar en las instancias y
que operara en casos en que se presuma que existe un riesgo inminente.
El proceso de aplicacin de la Ley de Justicia y Paz ha establecido un nuevo reto para
las autoridades, en la medida en que se esperara que un conjunto signicativo de poblacin
desplazada acuda a hacer efectivo su derecho a la verdad, la justicia y la reparacin. Esta
posibilidad establece a priori un riesgo para la poblacin y una obligacin clara por parte de
las autoridades de garantizar su vida e integridad frente a un eventual riesgo o amenaza.
Independientemente del mecanismo que se adopte, sea ste el CRER, el programa
de proteccin de testigos de la Fiscala o algn otro programa especco en el marco de la
aplicacin de la Ley, es claro que deben existir mecanismos ecaces y giles para alcanzar
este propsito. Ante la ausencia de un mecanismo adicional, debera el CRER asumir la
proteccin de los desplazados que se encuentran en esa situacin.
Como se puede apreciar en el captulo de construccin de indicadores, existe un conjunto
de medidas que podran ser establecidas para mejorar las condiciones de proteccin y seguridad de la poblacin desplazada. Como se desarrolla en el captulo citado, la poblacin
desplazada, por el hecho de serlo, se encuentra en una situacin de riesgo extraordinario,
y en esa medida debe recibir especial proteccin de las autoridades.
Existen evidentes limitaciones para identicar qu personas se encuentran en una situacin de riesgo. Al mismo tiempo, no resulta ni posible ni deseable que todas las personas
gocen del mismo esquema de proteccin; lo que s es posible y debera ser objeto de revisin
por parte de las autoridades, son los modelos de proteccin para aquellos casos en los que
las autoridades, sin requerir una solicitud especca de las personas desplazadas, establezcan
medidas concretas de proteccin.
Al revisar el listado de casos de homicidios de los que se tiene noticia, se encuentra que
algunos de estos fueron ejecutados durante la atencin a la emergencia. Un ejemplo de ello
fue el asesinato de los cinco indgenas del pueblo Aw, en el corregimiento de Altaquer, en
Barbacoas, Nario, en agosto del 2006. O el asesinato de algunas personas que retornaban
en el caso de San Carlos, Antioquia.
Hay casos, como las situaciones de emergencia, el acompaamiento a los retornos o la situacin de los lderes, en los que es factible advertir los riesgos y establecer mecanismos ecaces para
proteger a la poblacin. Hay otras situaciones en las que la identicacin de riesgos es ms compleja
y en las que la visibilidad de los casos y las personas diculta respuestas institucionales adecuadas.
En estas ltimas circunstancias tambin deberan desarrollarse esfuerzos desde las intuiciones,
encaminados a identicar riesgos y a establecer mecanismos de proteccin.
Por esa razn es que se sugiere que, de una parte, se ofrezca una mirada ms integral a
la proteccin al derecho a la seguridad personal de la poblacin desplazada, y de otra, que
232

captulo 4
PREVENCIN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y PROTECCIN A LA POBLACIN DESPLAZADA

se establezcan mecanismos de seguimiento a la permanencia de los riesgos que enfrentan


las personas desplazadas en algunas zonas del pas. Se sugiere iniciar una consolidacin
de la informacin referente a los hechos de violencia que se han cometido en contra de
comunidades y personas desplazadas, informacin sin la cual se corre el riesgo de disear
y ejecutar polticas con alcance parcial en materia de proteccin.

233

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

5
El enfoque diferencial
y el proceso de la Sentencia T-025

235

Contenido
237
242
242
243
246
246
249
249
250
253

273
274
281

283
307

314
314
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337
337
341
En la portadilla anterior:

Una vez que se parte


De la serie Transitivo, 2006
leo sobre tela
100 x 800 cms.
Claudia Garca O.

Introduccin
El enfoque diferencial y su relacin con los derechos a la igualdad, a la no
discriminacin y a la dignidad e integridad fsica, moral y psicolgica
El enfoque diferencial y los Principios Rectores
El enfoque diferencial y el derecho a la igualdad y a la no discriminacin:
unificando conceptos
El enfoque diferencial en la poltica pblica: La torre de Babel
Decreto 250: Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada por la Violencia
El enfoque diferencial de gnero en la poltica pblica
El fin del enfoque diferencial de gnero
Decreto 250: Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada
Respuesta a la Sentencia T-025 de 2004 y autos 176, 177, 178 y 218
y parmetros para la construccin y evaluacin del enfoque diferencial
de gnero en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al
desplazamiento interno forzado
El enfoque diferencial de diversidad en la poltica pblica
Discapacidad
Parmetros para la construccin y evaluacin del enfoque diferencial de
discapacidad en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin
al desplazamiento interno forzado
Pueblos indgenas y comunidades afro colombianas
Parmetros para la construccin y evaluacin del enfoque diferencial
tnico en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al
desplazamiento interno forzado
El enfoque diferencial de edad en la poltica pblica
Nias, nios y jvenes
Adultos(as) mayores
Parmetros para la construccin y evaluacin del enfoque diferencial
de edad en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al
desplazamiento interno forzado
Conclusiones y recomendaciones para una poltica pblica diferencial de
prevencin, proteccin y atencin frente al desplazamiento forzado
Conclusiones
Recomendaciones y retos

captulo 5
EL ENFOQUE DIFERENCIAL Y EL PROCESO
DE LA SENTENCIA T-025 DE 2004

INTRODUCCIN
1

Corte Constitucional (CC). Sentencia


T-602 de 2003. Magistrado ponente
Jaime Arajo. Citado por la Red Nacional de Mujeres y el Observatorio de los
Derechos Humanos de las Mujeres en
Colombia, p. 20. Red Nacional de Mujeres y Observatorio de los Derechos
Humanos de las Mujeres en Colombia.
Las invisibles. Mujeres, desplazamiento y poltica pblica 2002-2005.
Informe de derechos humanos de las
mujeres en Colombia. Bogot, 2006, p.
20.

Ibd.

CC. Sentencia T-721 de 2003. Magistrado ponente lvaro Tafur.

Naciones Unidas. Informe de la Relatora Especial sobre la violencia contra la


mujer, sus causas y consecuencias, Sra.
Radhika Coomaraswamy, presentado
de conformidad con la Resolucin
2001/49 de la Comisin de Derechos
Humanos. Misin Colombia, 1 al 7 de
noviembre de 2001. E/CN.4/2002/83/
Add.3:
a. Las mujeres y los nios que son la
gran mayora de los desplazados
internos deben recibir asistencia
adecuada;
b. en todos los aspectos de los conictos, en especial en su fase ulterior
-concepcin y construccin de
refugios, programas de atencin, y
distribucin de ayuda- los estados
debern contemplar las necesidades especiales de las mujeres y
tener en cuenta sus experiencias
concretas en tiempo de guerra;

El Plan Nacional para la Atencin a la Poblacin Desplazada por la Violencia (Decreto 250
de 2005) recoge en su formulacin un enfoque diferencial de gnero, edad y diversidad.
Su inclusin en tanto principio de poltica es un importante avance. Las mltiples acciones
institucionales en respuesta a la Sentencia T-025 de 2004 y sus autos respectivos (en particular los Autos 177, 178 y 218), as lo conrman.
La Corte Constitucional a travs de su jurisprudencia ha sealado en repetidas ocasiones
la relevancia de la incorporacin de un enfoque diferencial en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin a la poblacin desplazada.
La Sentencia T-602 de 2003 hace explcita la necesidad de dicha perspectiva: La
atencin a la poblacin desplazada debe basarse en acciones armativas y en enfoques diferenciales sensibles al gnero, la generacin, la etnia, la discapacidad y la opcin sexual1.
En este pronunciamiento la Corte ordena acciones armativas para la atencin a
minoras tnicas, y a grupos tradicionalmente marginados, ya que no puede obviarse que
Colombia es un pas pluritnico y multicultural, y que buena parte de la poblacin desplazada
pertenece a los distintos grupos tnicos, as como tampoco puede olvidarse que dentro de
la poblacin afectada, un gran porcentaje son mujeres, y bien es sabido que stas padecen
todava una fuerte discriminacin en las reas rurales y en las zonas urbanas marginales2.
En sentido anlogo, la Sentencia T-721 de 2003 precisa la necesidad de la incorporacin del enfoque de gnero para orientar la atencin a la poblacin desplazada3. En
particular subraya: i) el impacto del desplazamiento sobre las mujeres; ii) la obligacin de
los gobiernos de resolver y atender de manera especial los problemas de las mujeres y de los
nios vctimas del desalojo forzado en zonas de conicto Principio rector (3 y 4); iii)
la importancia de observar las recomendaciones de la Relatora Especial sobre la violencia
contra la mujer, Sra. Radhika Coomaraswamy 4, y de la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos al Estado colombiano5 relativas a la proteccin y asistencia integral y especial de
las mujeres desplazadas y a la garanta de acceso de las mujeres amenazadas por la violencia
a medidas especiales para proteger su integridad fsica y mental respectivamente.
La Sentencia T-025 de 2004 seal la ausencia de un enfoque diferencial como una de
las falencias sustanciales de la poltica pblica de atencin al desplazamiento forzado, que
237

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

c. los programas de rehabilitacin


debern considerar el carcter
generalizado de la agresin sexual
y la violacin; as mismo se formularn estrategias y acciones para
resolver las necesidades concretas
de los(as) supervivientes de la
agresin sexual;
d. debern elaborarse programas que
aborden las necesidades especiales
de las mujeres ex combatientes;
e. habr esfuerzos especiales para
garantizar que los intereses de
seguridad y subsistencia de todas
las viudas de la guerra y otras
mujeres jefas de hogar se atiendan
debidamente;
f. deber mejorarse la condicin
jurdica y social de la mujer rural,
en particular entre las poblaciones
desplazadas, con miras a fortalecer
los indicadores de salud, educacin
y calidad de vida.
Para el seguimiento al informe de
la Relatora Especial sobre la violencia contra la mujer, sus causas y
consecuencias, Sra. Radhika Coomaraswamy, ver: Mesa de trabajo Mujer
y conflicto armado. Informe sobre
violencia sociopoltica contra mujeres,
jvenes y nias en Colombia (20022006). Bogot, Colombia. 2006.
5

Informe anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos.


1999. Informe de seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones de
la CIDH en el Tercer informe sobre la
situacin de los derechos humanos en
Colombia.1999. OEA/Ser.L/V/II.106. 13
de abril de 2000, p. 133. Ver adems
Comisin Interamericana de Derechos
Humanos. 2006. Las mujeres frente a
la violencia y la discriminacin dervivada del conicto armado. OEA/Ser.
L/V/II.67. 18 de octubre de 2006.

CC. Sentencias T-025 de 2004, aparte


6.3.1.1 (v), (f); y T-025 de 2004, aparte
6.3.1.3, (c).

CC. Auto 177 de 2005.

CC. Auto 218 de 2005, aparte III,


numeral 5.

Ibd., numeral 6.
238

debera ser resuelta para superar el estado de cosas inconstitucional (ECI). En este sentido,
identic6: i) la inexistencia de polticas que faciliten el acceso a la oferta institucional a
los grupos desplazados en situacin de mayor debilidad, tales como mujeres cabeza de
familia, nios o grupos tnicos; ii) la no existencia de programas especiales que respondan
a las especicidades de stos grupos; y iii) la insensibilidad de los sistemas de registro en la
identicacin de las necesidades de estos sectores.
El Auto 177 de 2005, relativo a la coherencia entre las obligaciones de atencin y los
recursos destinados a nivel territorial, en su orden segunda, conmin a las autoridades a
disear, implementar y aplicar una estrategia de promocin y coordinacin de esfuerzos
nacionales y territoriales para realizar una evaluacin de la situacin del compromiso actual
de las entidades territoriales en materia de atencin a la poblacin desplazada, de tal manera
que sea posible conocer de cada entidad territorial [], las especicidades de la poblacin
desplazada en cada una de ellas, prestando particular atencin a los pueblos indgenas, a la
poblacin afro colombiana y a los campesinos que no podran subsistir7.
Simultneamente, el Auto 178 de 2005, relativo al cumplimiento de las rdenes
complejas de los ordinales 2, 3 , 4 , 5 , 6 y 9 de la Sentencia T-025 de 2004, en su
orden dcimo primera, impone a Accin Social (AS) la obligacin de elaborar un programa
de accin para superar las falencias relacionadas con la evaluacin de las medidas adoptadas
para proteger a la poblacin desplazada contra prcticas discriminatorias y garantizar el goce
efectivo del derecho a la igualdad.
En el Auto 218 de 2006 la Corte Constitucional seala falencias persistentes en la
especicidad de la atencin a sujetos de especial proteccin que dicultan la superacin
del estado de cosas inconstitucional (ECI):
si bien se ha demostrado un avance signicativo en el nivel bsico de especicidad
consistente en diferenciar la atencin que se presta a la poblacin desplazada de la
atencin que se presta al resto de la poblacin vulnerable, el criterio de especicidad est
ausente de los informes en tres niveles distintos de igual trascendencia constitucional: a)
en relacin con los sujetos de especial proteccin constitucional que forman parte de
la poblacin desplazada ancianos, nios, mujeres cabeza de familia; b) en relacin
con las diferencias regionales que presenta el conicto; c) en relacin con la condicin
de vctimas del conicto armado que tienen las personas desplazadas8.

El mismo Auto resalta el impacto del desplazamiento sobre los derechos individuales y
colectivos de los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas, en tanto amenaza
para su supervivencia cultural:
El desplazamiento de los grupos indgenas y afro colombianos conlleva una violacin
grave de los derechos constitucionales especcos de los que son titulares, incluyendo
sus derechos colectivos a la integridad cultural y al territorio. Ms an, la relacin de los
grupos tnicos indgenas y afro colombianos con su territorio y los recursos presentes en
l transforma el desplazamiento forzado en una amenaza directa para la supervivencia de
sus culturas []. El Estado est en la obligacin de actuar con particular diligencia para
prevenir y solucionar este problema; pero con base en los informes de cumplimiento
remitidos a la Corte, se observa un notorio vaco en este componente de la poltica de
atencin al desplazamiento .9

captulo 5
EL ENFOQUE DIFERENCIAL Y EL PROCESO
DE LA SENTENCIA T-025 DE 2004

10

Informe a la Corte Constitucional de


la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica para el Desplazamiento.
Octubre 27 de 2006. Consultora para
los Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado (CODHES), Facultad
de Derecho de la Universidad de Los
Andes, Corporacin Viva la Ciudadana y Pastoral Social.

11

CC. Auto 333 de 2006, aparte II, numeral 5.

12

Naciones Unidas. Comisin de Derechos Humanos. Subcomisin de


Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos. 53 perodo de
sesiones. Tema 5 del programa provisional. Informe nal presentado por el
Sr. Marc Bossuyt, Relator Especial para
la prevencin de la discriminacin,
de conformidad con la resolucin
1998/5 de la Subcomisin. E/CN.4/
Sub.2/2002/21. 17 de junio de 2002.

En el Auto 333 del 27 de noviembre de 2006 la Corte Constitucional cita las observaciones de la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica para el Desplazamiento10: Los
enfoques diferenciales aparecen mencionados de forma dispersa en el conjunto de las polticas pblicas y en general se trata de enunciados formales que no se traducen en criterios,
instrumentos, programas especiales, recursos destinados a atender a las mujeres, los nios,
los pueblos afro descendientes e indgenas que son los ms afectados por la violencia del
desplazamiento forzado. Esta heterogeneidad muestra los problemas de base de la poltica,
lo cual se traduce en ausencia de polticas adecuadas a las necesidades de los diferentes
grupos sociales desplazados y en ltima instancia en la reproduccin del estado de cosas
inconstitucional11.
En sntesis, la jurisprudencia constitucional ha reiterado la importancia de atender las
necesidades especcas de diferentes sectores de la poblacin, como desarrollo del derecho
a la igualdad y a la no discriminacin, y como mecanismo para proteger a los sujetos de
especial proteccin constitucional y a la diversidad tnica y cultural del pas reconocida
en la Constitucin Poltica de 1991. Sobre este ltimo aspecto, la Corte ha insistido en la
necesidad de proteger la supervivencia cultural de los pueblos indgenas y las comunidades
afro colombianas.
Por otro lado, en respuesta a las rdenes de la Sentencia T-025 de 2004, se observan
diversas acciones institucionales parciales de orden nacional y regional, entre las que se
destacan la formulacin de polticas sectoriales especcas para grupos poblacionales
desplazados, el diseo de polticas sectoriales para grupos poblacionales, y la formulacin
y ejecucin de algunos programas y proyectos de atencin diferencial en las distintas fases
del desplazamiento.
Es necesario avanzar hacia una formulacin explcita, integral y coherente del enfoque
diferencial en la poltica pblica de desplazamiento desde una perspectiva de derechos. El
desarrollo de la poltica pblica no contiene una nica denicin de enfoque diferencial;
al parecer dentro de cada una de las instituciones y polticas sectoriales no hay consenso al
respecto. Parece persistir la ausencia de claridad y acuerdo sobre el signicado, los contenidos
y los nes del enfoque diferencial de gnero, edad y diversidad, debilidad que se evidencia,
entre otras, en la inexistencia de un lenguaje compartido.
Los problemas de coherencia e integralidad conllevan una visin restrictiva y fragmentada del derecho y de la proteccin integral de todas las personas desplazadas de distintos
contextos socioculturales, en particular de los sujetos de especial proteccin y las personas
en situacin de extrema vulnerabilidad.
La forma en que se concibe la poltica pblica no facilita relacionar el enfoque diferencial
con la proteccin del derecho a la igualdad y a la no discriminacin, impidiendo superar
el ECI y amenazando incluso con provocar efectos discriminatorios ulteriores, resultado
contrario a la bsqueda de la equidad, uno de los principales nes de dicho enfoque.
Como lo reconoce el Relator Especial para la prevencin de la discriminacin, Sr. Marc
Bossuyt, en el Informe nal relativo a la prevencin de la discriminacin12, la inadecuada
aplicacin de esta perspectiva, por improcedentes formas de determinar cules grupos deben
merecer un trato especial, puede dar como resultado formas no deseadas de discriminacin.
Urge entonces desarrollar una reexin sobre el concepto de enfoque diferencial en la
poltica pblica, su polivalencia y sus implicaciones en la actual respuesta institucional, con
el n de avanzar en su reconstruccin desde un enfoque de derechos.
239

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

13

Informes bimensuales. Autos 176,


177 y 178. Informe comn de cumplimiento a la Corte Constitucional
del 13 de septiembre de 2006. El corte
temporal de anlisis es septiembre 13
de 2006. Sin embargo en algunos casos, para una comprensin integral de
los contextos de impacto, se utilizan
referencias anteriores al proceso de la
Sentencia T-025 de 2004 y posteriores
al Informe comn.

240

En tanto no exista un lenguaje comn basado en un enfoque de derechos, se corre el


riesgo de que el impacto del enfoque diferencial y de los esfuerzos estatales sea asistemtico, de corto aliento y de difcil medicin. Particularmente, la poltica pblica podra ser
contradictoria, atomizada y producto de la sumatoria de acciones parciales que no responden
necesariamente a un enfoque integral de derechos, y a una identicacin sistemtica de los
vacos y riesgos de proteccin de la poblacin desplazada.
De continuar con esta prctica, podran fortalecerse la incomunicacin y la falta coordinacin en la respuesta institucional, lo cual no permitira avanzar sistemticamente y de
manera progresiva y decidida hacia la superacin del ECI. Al parecer, existe una tensin
en la que responder a la Corte Constitucional se sobrepone al objetivo de encontrar una
solucin centrada en los sujetos (individuales y colectivos) y en sus necesidades especcas,
de acuerdo con el impacto diferencial del desplazamiento en sus vidas.
En la base del problema no est slo un desencuentro de una o varias deniciones restrictivas y no coincidentes que no permiten una proteccin integral de los sujetos de manera
coordinada y coherente; de fondo, persiste el desconocimiento de la verdadera magnitud
del impacto del desplazamiento sobre cada una de las personas, familias y comunidades, y
de la totalidad de los derechos individuales y colectivos vulnerados vistos de manera integral
e interdependiente.
Darle contenido al enfoque diferencial implica identicar y evaluar los elementos
conceptuales que soportan las deniciones y acciones existentes, as como reconstruir una
denicin que se ajuste a las necesidades y los derechos de la poblacin desplazada, con
un claro reconocimiento de los estndares nacionales e internacionales aplicables en todas
las fases del desplazamiento.
Este captulo busca plantear reexiones sobre la actual comprensin del enfoque diferencial de gnero, edad y diversidad, y las consecuencias que dicha interpretacin tiene sobre la
proteccin de los derechos de la poblacin desplazada. A partir de all, propone parmetros
de derecho para la reconstruccin y evaluacin de la poltica pblica que permitan avanzar
y superar el ECI.
Como insumos del anlisis se tuvieron en cuenta los informes a la Corte Constitucional del conjunto de las instituciones del Estado pertenecientes al Sistema Nacional de
Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia (SNAIPD)13, normativas y
jurisprudencia pertinentes, y estudios de organizaciones no gubernamentales (ONG) y del
sector acadmico.
El documento est estructurado en cinco secciones: i) anlisis general del enfoque
diferencial; ii) enfoque diferencial de gnero; iii) enfoque diferencial de diversidad (con
nfasis en discapacidad y etnias-pueblos indgenas y comunidades afro colombianas); iv)
enfoque diferencial de edad; y v) conclusiones y recomendaciones.
Cada una de las unidades se desarrolla a partir de cuatro preguntas gua: i) qu es y
cmo se ha entendido el enfoque diferencial en general y cada una de sus manifestaciones
gnero, edad y diversidad?; ii) cul es el n del enfoque diferencial?; iii) con qu
medios se alcanza este n?; y iv) existe enfoque diferencial en la poltica pblica de gnero,
edad y diversidad?
Si bien el desarrollo de los primeros cuatro apartados genera particularidades, el anlisis
en general busca ordenarse a partir de: i) una introduccin; ii) la revisin del contenido del
enfoque en el Plan Nacional de Atencin para la Poblacin Desplazada por la Violencia

captulo 5
EL ENFOQUE DIFERENCIAL Y EL PROCESO
DE LA SENTENCIA T-025 DE 2004

(Decreto 250 de 2005); iii) la identicacin y valoracin de las respuestas institucionales;


y iv) los parmetros propuestos por el ACNUR para la evaluacin y la reelaboracin de la
poltica14.
Conforme a la orientacin de este Balance, la reexin se realiza a partir del principio
de coherencia que ha venido acuando la Corte Constitucional, segn el cual puede entenderse que la poltica pblica debe ajustarse a la relacin entre el n del Estado en el sector
correspondiente, y los medios y mecanismos que establece para cumplirlo. En este caso,
se revisa si el medio, la poltica, es coherente con el n estatal, a saber, garantizar el derecho
a la igualdad y a la no discriminacin15.

14

A excepcin de los parmetros de


gnero, los cuales resultan de la actualizacin de aquellos presentados
en el Balance de la poltica pblica
de prevencin, proteccin y atencin
al desplazamiento interno forzado en
Colombia agosto 2002- agosto 2004, los
parmetros de discapacidad, etnia y
edad son desarrollos nuevos.

15

Este captulo ha contado con la


colaboracin y los comentarios de
Donny Meertens, Asesora Regional
del programa Paz y seguridad de
UNIFEM, regin Andina, Ocina en
Colombia.
241

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

EL ENFOQUE DIFERENCIAL Y SU RELACIN CON LOS DERECHOS


A LA IGUALDAD, A LA NO DISCRIMINACIN Y A LA DIGNIDAD E
INTEGRIDAD FSICA, MORAL Y PSICOLGICA
El enfoque diferencial y los Principios Rectores
Los Principios rectores, PR, establecen los fundamentos del enfoque diferencial en la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada. A pesar de no hablar explcitamente de
ste, los PR instalan la relacin del enfoque diferencial con el derecho a la igualdad y a la
no discriminacin.
En el PR 1.1 se lee: los desplazados internos disfrutarn en condiciones de igualdad de
los mismos derechos y libertades que el derecho internacional y el derecho interno reconocen
a los dems habitantes del pas. No sern objeto de discriminacin alguna en el disfrute de
sus derechos y libertades por el mero hecho de ser desplazados internos.
El PR 4.1 reza: estos principios se aplicarn sin distincin alguna de raza, color, sexo,
idioma, religin o creencia, opinin poltica o de cualquier otra ndole; origen nacional, tnico
o social, condicin jurdica o social, edad, discapacidad, posicin econmica, nacimiento o
cualquier otro criterio similar.
En particular, el PR 4.2 y el PR 19.1 destacan el derecho a la proteccin y asistencia
especial de personas desplazadas que por su condicin requieren de un tratamiento que
tenga en cuenta sus necesidades especiales: ciertos desplazados internos, como los nios,
especialmente los menores no acompaados, las mujeres embarazadas, madres con hijos
pequeos, las mujeres cabeza de familia, las personas con discapacidades y las personas
de edad, tendrn derecho a la proteccin y asistencia requeridas por su condicin y a un
tratamiento que tenga en cuenta sus necesidades especiales16. El PR 19 enfatiza la atencin
y cuidados mdicos con mxima celeridad de enfermos, heridos o personas que sufran
discapacidades.
El PR 9 enfatiza el papel del Estado como garante de la atencin diferencial desde una
perspectiva tnica: los estados tienen la obligacin especca de tomar medidas de proteccin contra los desplazamientos de pueblos indgenas, minoras tnicas, campesinos, pastores
y otros grupos que tienen dependencia especial a su tierra o apego particular a la misma.
Los PR establecen as mismo de manera directa la correlacin del enfoque diferencial
con el derecho a la dignidad y a la integridad fsica, mental o moral, en particular con el
derecho a ser protegido contra tratos crueles, violencia sexual y por motivos de gnero,
esclavitud, trabajo y reclutamiento forzado de nios:
Todo ser humano tiene derecho a la dignidad y a la integridad fsica, mental o moral.
(PR 11.1)
Con independencia a que haya sido o no limitada su libertad, los desplazados internos
sern protegidos en particular contra: i) la violacin, la mutilacin, la tortura, las penas
o tratos crueles, inhumanos o degradantes y otros ultrajes a su dignidad personal, como
los actos de violencia contra la mujer, la prostitucin forzada o cualquier otra forma de
ataque a la libertad sexual; ii) la esclavitud o cualquier otra forma contempornea de
esclavitud, como la entrega en matrimonio a ttulo oneroso, la explotacin sexual o el
trabajo forzado de los nios; y iii) los actos de violencia destinados a sembrar el terror
entre los desplazados internos. (PR 11.2)
242

captulo 5
EL ENFOQUE DIFERENCIAL Y EL PROCESO
DE LA SENTENCIA T-025 DE 2004

Los desplazados internos disfrutarn de proteccin contra las prcticas discriminatorias


de alistamiento en fuerzas o grupos armados como resultado de su desplazamiento.
En particular, se prohibirn en toda circunstancia las prcticas crueles, inhumanas o
degradantes que obliguen a los desplazados a alistarse o castiguen a quienes no lo
hagan. (PR 13.2)

Los PR subrayan adems la importancia de promover el acceso de las mujeres en forma


equitativa a la toma de decisiones, a la participacin y a la organizacin en el marco de la
atencin del desplazamiento forzado, garantizando:
i) el derecho a la participacin, en particular de las mujeres, en la planicacin y gestin
de su reasentamiento (PR 7.3);
ii) el derecho a la participacin de la mujer en la planicacin y en la distribucin de
alimentos esenciales y suministros bsicos (PR 18.3);
iii) la satisfaccin de las necesidades sanitarias de las mujeres desplazadas, tales como
acceso a los servicios de atencin mdica [], en particular los servicios de salud
sexual y reproductiva, y el asesoramiento adecuado a las vctimas de abusos sexuales y
de otra ndole (PR 19.2);
iv) la igualdad de derechos de mujeres y hombres para obtener los documentos necesarios
que acrediten su situacin y que se expidan a su propio nombre (PR 20);
v) la proteccin a la propiedad y posesiones de los desplazados(as) internos(as) en toda
circunstancia (PR 21. 2);
vi) el derecho a educacin gratuita y obligatoria primaria privilegiando el acceso a mujeres
y nias (PR 23.3).

El enfoque diferencial y el derecho a la igualdad y a la no discriminacin:


unicando conceptos

16

ACNUR. Balance de la poltica pblica


de prevencin, proteccin y atencin
al desplazamiento interno forzado en
Colombia agosto 2002- agosto 2004.
Bogot, diciembre de 2004, p. 24.

La aplicacin de un enfoque diferencial de gnero, edad y diversidad no es una construccin


caprichosa del derecho. Es la respuesta a un principio de justicia y equidad frente a una
realidad que establece de facto diferencias que deben ser reconocidas. Es, al mismo tiempo,
la reivindicacin de los derechos alcanzada por un sinnmero de movimientos sociales y
reconocida como aspiracin comn de los estados, plasmada en instrumentos internacionales. Es, en consecuencia, un conjunto de obligaciones estatales establecidas en el marco
nacional e internacional de proteccin a los desplazados(as) internos(as) y una respuesta a
la garanta efectiva del goce del derecho a la igualdad y a la no discriminacin.
El enfoque diferencial de gnero, edad y diversidad es ante todo un enfoque de derechos. Esto es, una perspectiva que se estructura a partir del reconocimiento de la poltica
pblica como instrumento para la realizacin de los derechos de la poblacin internamente
desplazada, derechos que constituyen el correlato de las obligaciones del Estado16.
La denicin de enfoque diferencial planteada por Donny Meertens establece un marco
claro de su alcance en cuanto
mtodo de anlisis que toma en cuenta las diversidades e inequidades en nuestra realidad
con el propsito de brindar una adecuada atencin y proteccin de los derechos [].
Parte de los principios bsicos del libre ejercicio de los derechos, de la equidad y del
243

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

reconocimiento de las diferencias entre los grupos poblacionales. Emplea un anlisis de la


realidad que pretende [en particular] hacer visibles las diferentes formas de discriminacin
contra aquellas poblaciones consideradas diferentes y dene las discriminaciones ms
relevantes en el contexto de la crisis humanitaria y del desplazamiento17.

17

Meertens, Donny. Encrucijadas urbanas. Poblacin desplazada en Bogot


y Soacha: Una mirada diferenciada
por gnero, edad y etnia. ACNUR.
Mayo de 2002, p. 8. Dos (2) elementos
componen la denicin de Meertens:
i) reconocimiento de la diferencia y ii)
alcance de la igualdad.

18

UNHCR. Accountability Framework


for Age, Gender and Diversity Mainstreaming and Targeted Action to
Promote the Rights of Discriminated
Groups. 2006. Documento interno.

19

Ibd.

20

ACNUR. Balence de la poltica pblica


agosto 2002 - agosto 2004, p.103.

21

Naciones Unidas. Comisin de Derechos Humanos. Subcomisin de


Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos. 53 perodo de
sesiones. Tema 5 del programa provisional. Informe nal presentado por el
Sr. Marc Bossuyt, Relator Especial para
la prevencin de la discriminacin,
de conformidad con la resolucin
1998/5 de la Subcomisin. E/CN.4/
Sub.2/2002/21. 17 de junio de 2002.
Prrafo 6.

22

Ibd. Prr. 8.

244

En el marco de la atencin a la poblacin desplazada por la violencia, el enfoque diferencial debe tener como objetivo la identicacin de: i) el impacto diferencial del desplazamiento
y la profundizacin de las desigualdades histricas sobre hombres y mujeres de distintas
edades, capacidades y contextos socioculturales18; y ii) la generacin de nuevas discriminaciones que crean nuevas desigualdades.
En particular, el enfoque diferencial es especialmente relevante en la medida en que
permite adems visibilizar las vulnerabilidades y vulneraciones especcas de grupos e
individuos, las cuales propician condiciones inequitativas, que deben ser identicadas y
transformadas priorizando acciones encaminadas a la proteccin y restauracin del derecho
a la igualdad y la realizacin efectiva e integral de los derechos civiles, polticos, econmicos,
sociales, culturales, colectivos y del medio ambiente conculcados.
Su aplicacin en la poltica pblica se dirige a la adopcin de medidas encaminadas a la
proteccin y garanta del derecho a la igualdad y a la no discriminacin, sobre el que reposa el
derecho a la dignidad, en tanto principio fundamental y punto de partida para el desarrollo de
los dems principios constitucionales. Este derecho establece que personas en situaciones
anlogas deben ser tratadas de forma igual; aquellas en situaciones distintas deben tratarse
de manera distinta en forma proporcional a dicha diferencia19. En este sentido, reconoce
el principio de justicia tendiente a compensar desventajas histricas y objetivas.
El mismo derecho obliga a los estados a tomar medidas armativas para garantizar el
goce efectivo de los derechos de la poblacin internamente desplazada y, dentro de ella,
especialmente a favor de los grupos vulnerables20. Esto es, aquellos afectados por al menos
alguna de estas condiciones: i) inequidades estructurales; ii) mayor exposicin al riesgo; o
iii) imposibilidad de proveerse por s mismos.
El enfoque diferencial en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al
desplazamiento forzado, implica reconocer, garantizar y dar respuesta adecuada a los derechos, necesidades y problemticas propias de los distintos grupos de poblacin afectados por
el desplazamiento, como instrumento para abordar y superar adecuadamente la desigualdad.
Esto es, no slo identicar y monitorear los vacos de proteccin de las mujeres y los hombres
de distintas edades, las nias, los nios, los jvenes, los(as) adultos(as) mayores y las personas
con discapacidad de distintos contextos socioculturales, sino desarrollar herramientas que
permitan avanzar hacia la igualdad.
Las acciones armativas o positivas son las herramientas de mayor alcance de una
poltica pblica sensible al enfoque diferencial. De acuerdo con el Relator Especial para
la prevencin de la discriminacin, Sr. Marc Bossuyt, la accin armativa es un conjunto
coherente de medidas de carcter temporal dirigidas especcamente a remediar la situacin
de los miembros del grupo, que estn destinadas a uno o varios aspectos de su vida social
para alcanzar la igualdad efectiva21. La accin armativa se orienta a un grupo determinado,
compuesto por personas que comparten una caracterstica comn en la que est basada su
pertenencia al grupo y se encuentran en situacin de desventaja22:
Las acciones positivas consisten en el establecimiento de medidas temporales de

captulo 5
EL ENFOQUE DIFERENCIAL Y EL PROCESO
DE LA SENTENCIA T-025 DE 2004

compensacin, con el n de lograr la igualdad de oportunidades en la prctica.


Pretenden corregir aquellas situaciones en que a pesar de la igualdad formal desde el
sistema legal, permanecen discriminaciones o exclusiones como resultado de prcticas
o hbitos sociales discriminatorios. La accin positiva formaliza, en trminos legales,
las medidas de promocin, focalizacin o priorizacin tomadas a favor de un grupo
poblacional determinado23.

23

Meertens, Donny. UNIFEM. Tierra,


derechos y gnero. Leyes, polticas y
prcticas en contextos de guerra y
paz. Informe nal de la Consultora
sobre derechos de las mujeres a la
tierra -programa de Paz y seguridadColombia, noviembre de 2005.

24

Meertens, Donny. ACNUR. Transverzalizacin de gnero desde un enfoque


diferencial. Experiencias, lecciones y
recomendaciones. Bogot, abril de
2004, p.13.

Su implementacin supone: i) generar condiciones reales de igualdad para todos los


actores en juego; ii) reconocer las prcticas discriminatorias frente a ciertos grupos sociales;
iii) admitir que en condiciones desiguales las reglas neutrales generan desigualdades entre
los actores; y iv) tener en cuenta la temporalidad de las acciones armativas, esto es, reconocer que stas concluyen cuando hay igualdad de resultados; en el caso de la poblacin
desplazada, cuando se alcanza el restablecimiento integral de sus derechos24.
Desde esta perspectiva, el diseo y la aplicacin del enfoque diferencial en la poltica
pblica es un proceso complejo e integral que atiende necesidades diferenciales y desigualdades en la realizacin de los derechos, y por lo tanto implica acciones multisectoriales
coordinadas. stas requieren el diseo de mecanismos que permitan al menos:
i) identicar los impactos diferenciales del desplazamiento en las mujeres y los hombres
de distintas edades, las nias, los nios, los jvenes, los(as) adultos(as) mayores y las
personas con discapacidad de distintos contextos socioculturales;
ii) identicar las vulnerabilidades y necesidades especiales de cada uno de los individuos;
iii) reconocer y caracterizar antes y durante el desplazamiento las desigualdades por razones
de gnero, edad, discapacidad, origen tnico y opcin sexual;
iv) garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a los recursos, los bienes y los
servicios del Estado;
v) promover el acceso y participacin equitativa de hombres y mujeres de distintas
edades, capacidades y contextos socioculturales, en el anlisis, la toma de decisiones y
la construccin de las soluciones al problema del desplazamiento;
vi) eliminar los estereotipos culturales que obstaculicen el libre ejercicio de los derechos
y la inclusin social;
vii) planear y ejecutar acciones armativas de corto, mediano y largo plazo con base
en una caracterizacin sistemtica que permita identicar necesidades especcas,
vulnerabilidades y vulneraciones, como insumo para la priorizacin de la atencin y el
restablecimiento progresivo e integral de los derechos;
viii) fortalecer por medio de las acciones armativas la autonoma de las personas, con
particular nfasis en aquellas que pertenecen a los grupos tradicionalmente subordinados,
y mitigar las condiciones de desigualdad;
ix) planear presupuestos sensibles a las diferencias de gnero, edad, etnia, discapacidad y
opcin sexual, que apliquen acciones armativas.
Como se observa, el enfoque diferencial trasciende el desarrollo de acciones armativas.
stas son una herramienta temporal que debe estar basada en la caracterizacin sistemtica
de los riesgos de proteccin, las vulneraciones de derechos, las posibles inequidades y las
actuaciones discriminatorias que se puedan presentar por desconocimiento de la diversidad. Las acciones armativas buscan garantizar la igualdad. En la prctica, en ocasiones
el diseador de poltica termina confundiendo estos dos conceptos, situacin que pareciera
presentarse en la poltica pblica de desplazamiento forzado en Colombia.
245

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

EL ENFOQUE DIFERENCIAL EN LA POLTICA PBLICA:


LA TORRE DE BABEL
Decreto 250: Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada
por la Violencia.
El Decreto 250 de 2005 por el cual se expide el Plan Nacional de Atencin para la Poblacin
Desplazada por la Violencia y se dictan otras disposiciones, establece entre sus principios
orientadores el enfoque diferencial en trminos de gnero, edad y etnia. Sin embargo, no
hace explcito el n de dicho enfoque y no dene especcamente cada uno de sus trminos,
lo que deber entenderse por ellos o cmo se relacionan.
De la lectura del decreto pueden extraerse al menos cuatro aproximaciones distintas de
enfoque diferencial, no necesariamente excluyentes:
1) Enfoque diferencial entendido como el mecanismo para considerar las caractersticas
de la poblacin en la formulacin y el desarrollo de actividades.
Como principio rector del Plan Nacional se erige el enfoque diferencial, orientado a la
formulacin y el desarrollo de las actividades, para lo cual se tendrn en consideracin
las caractersticas de la poblacin sujeto o grupos involucrados en la atencin, en trminos
de gnero, edad y etnia, as como sus patrones socioculturales. Lo anterior permitir
reconocer y promover ofertas institucionales acordes a los intereses de desarrollo de
los grupos e individuos afectados.
Si bien la aproximacin es adecuada, no se especica posteriormente en el desarrollo
del Plan la manera en que se entienden ni cules son las caractersticas de gnero, edad
y etnia a las que se hace referencia. Tampoco se aclara bajo qu criterios se debe realizar
tal caracterizacin.
2) Enfoque diferencial entendido como accin armativa a grupos vulnerables.
En diferentes apartes el Plan, se presenta la necesidad de reconocer las vulnerabilidades
especcas sin establecer una relacin entre el enfoque diferencial y la identicacin de
las mismas:
A. En el principio rector del enfoque humanitario: La atencin a la poblacin desplazada se brindar de manera solidaria en atencin a las necesidades de riesgo o grado
de vulnerabilidad de los afectados, con el n de brindar soporte humanitario, trato
respetuoso o imparcial, asegurando condiciones de dignidad e integridad fsica,
psicolgica y moral de la familia.
B. En atencin humanitaria de emergencia (AHE): Apoyo nutricional en el perodo
de la emergencia mediante suministro de complementos alimentarios a individuos
y hogares incluidos en el Registro nico de Poblacin Desplazada cuyos miembros
se encuentran en condiciones que se consideran vulnerables nutricionalmente tales
como los(as) adultos(as) mayores, mujeres gestantes, madres lactantes y menores
de 5 aos.
As mismo, el decreto plantea la atencin a individuos y hogares en situacin
o riesgo de inseguridad alimentaria y con necesidades de alojamiento transitorio.
Incluye a su vez acciones orientadas a la provisin de asistencia alimentaria y apoyo
para alojamiento temporal de individuos y hogares que, despus de la prestacin
de la atencin humanitaria de emergencia, continan en una situacin que pueda
246

captulo 5
EL ENFOQUE DIFERENCIAL Y EL PROCESO
DE LA SENTENCIA T-025 DE 2004

afectar su seguridad alimentaria segn la previa valoracin de sus necesidades.


Las actividades que se enuncian son: i) apoyo alimentario mediante cocinas comunitarias a los grupos vulnerables de la poblacin desplazada; ii) recuperacin nutricional de los nios y las nias menores de seis aos en riesgo o con algn grado
de desnutricin; iii) suministro de desayuno infantil a nios y nias menores de
7 aos; y iv) asistencia alimentaria y auxilio para el alojamiento temporal a individuos y hogares que se encuentran en situacin de urgencia extraordinaria o cuyos
miembros presentan situaciones particulares de vulnerabilidad.
A pesar de priorizar la atencin de sujetos de especial proteccin constitucional,
como los(as) adultos(as) mayores, las mujeres gestantes, las madres lactantes y los
nios y las nias menores de 5 aos, esta aproximacin al reconocimiento de la
vulnerabilidad de ciertas personas y grupos corre el riesgo de restringir el alcance
y la importancia de: i) la caracterizacin sistemtica del impacto diferencial del
desplazamiento; ii) la identicacin y priorizacin de acciones que busquen garantizar la equidad en la atencin en todas las fases del desplazamiento y desde una
perspectiva integral de derechos; y iii) la caracterizacin de las vulnerabilidades,
vulneraciones y los riesgos de proteccin mas all de los problemas nutricionales
y de alojamiento transitorio.
C. Como sptimo objetivo el Plan Nacional plantea: brindar atencin especial a las
mujeres y nios, preferencialmente a las viudas, mujeres cabeza de familia y hurfanos.
D. El objetivo octavo establece la obligacin de garantizar atencin especial a las
comunidades negras e indgenas sometidas al desplazamiento en correspondencia
con sus usos y costumbres, y propiciando el retorno a sus territorios.
E. En la fase de estabilizacin socioeconmica se contempla la promocin de programas
de seguridad alimentaria: apoyo alimentario a los menores desplazados en edad
escolar que contribuya a mantener y mejorar los niveles nutricionales. As mismo,
el acceso a tierras a favor de las comunidades negras e indgenas, en particular la
constitucin, ampliacin y saneamiento de los territorios tnicos.
Como se observa, en los literales C, D, y E se est previendo la accin armativa a partir
de la denicin constitucional de sujetos de especial proteccin.
Esta formulacin del contenido de la atencin a algunas personas en situacin de
vulnerabilidad y per se a sujetos de especial proteccin constitucional, no es necesariamente
integral y podra no coincidir con el resultado de una identicacin sistemtica de las
vulnerabilidades y las necesidades y derechos de estos sujetos. En consecuencia, se corre el
riesgo de dejar por fuera a personas que requieren especial atencin. Una aproximacin de
la poltica como esta, principalmente basada en estereotipos, puede propiciar la atomizacin
de las respuestas, ser parcial frente al objetivo de obtener integralidad y a largo plazo generar
acciones discriminatorias.
3) Enfoque diferencial entendido como acceso preferencial de algunos sectores de la
poblacin a programas para la proteccin de la familia.
La fase de estabilizacin socioeconmica enfatiza la atencin al bienestar de la familia
con acciones tendientes a:
247

BALANCE DE LA POLTICA PBLICA


PARA LA ATENCIN INTEGRAL AL DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN COLOMBIA Enero 2004 - abril 2007

25

Fundacin Dos Mundos y ACNUR.


Jornada de trabajo para la discusin
conceptual del enfoque diferencial en
la poltica pblica de desplazamiento
en Colombia. Enero de 2007.

248

i) promover el ingreso regular de las nias y los nios, madres lactantes y gestantes
desplazadas en programas que se establezcan para tal efecto;
ii) brindar atencin especial a nios y nias desplazados(as) en situacin de discapacidad, abandono u orfandad mediante su ingreso a programas establecidos para tal
efecto;
iii) promover atencin especial a nias y nios desplazados(as) abandonados(as) y/o
en peligro mediante su ingreso a programas establecidos;
iv) propiciar la inclusin de los(as) adultos(as) mayores desplazados(as) que lo
requieran en programas que el Estado establezca para atender sus necesidades;
v) fomentar la participacin y vinculacin de los nios y las nias desplazados(as) en
los programas de formacin musical, artstica y otros que contribuyan a su desarrollo
psicosocial y valorativo.
Estas acciones buscan mejorar las condiciones de bienestar de las familias beneciarias
y en esta medida contribuir al goce efectivo de sus derechos. Sin embargo, frente al
conjunto de la poblacin desplazada pueden dejar sin atencin a sectores que igualmente
requeriran una respuesta especial, dado que no parten de un diagnstico que permita
priorizar algunos campos de accin y grupos de poblacin, sin el cual es muy difcil
progresar sistemticamente hacia el n: alcanzar la igualdad.
Adicionalmente, teniendo en cuenta la complejidad de los impactos psicosociales
del desplazamiento, y que la atencin durante la fase de emergencia es importante
pero no suciente para dar una adecuada respuesta a las necesidades emocionales a
nivel individual, familiar y colectivo, se recomienda considerar, como un elemento
fundamental del bienestar, el acceso a programas de acompaamiento psicosocial
tendientes a la superacin de los efectos emocionales de los hechos violentos que
generaron el desplazamiento y que exceden las acciones relacionadas con formacin
musical y artstica, planteadas en el numeral v. As mismo se sugiere considerar el impacto
emocional diferenciado por razones de gnero, causado antes, durante y despus del
desplazamiento forzado25.
Al parecer, esto sera el resultado de plantear la poltica a partir de los programas
existentes y no de desarrollar programas con base en las necesidades y las vulnerabilidades
y derechos de la poblacin, que es la lgica de formulacin de los planes nacionales de
accin, como se reeja en el Decreto 173 de 1998 y en el actual Plan Nacional.
4) Enfoque diferencial entendido como enfoque poblacional.
En la fase de atencin humanitaria de emergencia (AHE) las lneas que desarrollan esta
perspectiva son las siguientes: i) asistencia humanitaria en situaciones de emergencia
a individuos y hogares desplazados, con enfoque poblacional de gnero, etnia y edad
(Decreto 250 de 2005. Artculo 2, numeral 5.2.1); ii) apoyo psicosocial, segn
caractersticas poblacionales de gnero, edad y etnia, tendiente al acompaamiento e
intervencin personal, familiar y comunitaria para la atenuacin de los efectos derivados
del desplazamiento, en procura de contribuir al manejo de la crisis psicosocial, el
restablecimiento del equilibrio emocional y el fortalecimiento de la cohesin familiar
(Decreto 250 de 2005. Artculo 2, numeral 5.2.1.2. B. 1).
Si bien la consideracin de las caractersticas de la poblacin desplazada y sus
necesidades es fundamental para la efectiva proteccin y el restablecimiento de los
derechos en condiciones de igualdad, tal como lo seala el Plan Nacional, es necesario

captulo 5
EL ENFOQUE DIFERENCIAL Y EL PROCESO
DE LA SENTENCIA T-025 DE 2004

desarrollar esta perspectiva de manera integral bajo un enfoque de derechos en todas


las fases del desplazamiento.
Dado que cada una de las anteriores aproximaciones en s misma y de manera individual
aporta elementos para la construccin de un enfoque diferencial, sera conveniente una
revisin que permita articularlas y traducirlas en acciones concretas en cada una de las
diferentes etapas de la atencin a la poblacin desplazada, con el propsito de construir
una visin integral del enfoque diferencial.
Este ejercicio de integracin permitira la aplicacin de un enfoque diferencial con
correlatos precisos e integrales en: i) la recoleccin de la informacin; ii) el anlisis
de vulnerabilidades y de necesidades de proteccin; iii) la participacin y la toma de
decisiones; iv) el acceso y control de recursos, servicios e informacin; v) la distribucin
de los benecios; y vi) el anlisis del impacto de las acciones y los proyectos.
La ausencia de sistemas de informacin sensibles a los objetivos del enfoque diferencial
y la poca claridad acerca de las necesidades especcas y vulnerabilidades de cada
individuo o sector social, inciden negativamente en la eficacia de la seleccin y
priorizacin de acciones tendientes al resarcimiento efectivo de los derechos vulnerados,
y a la mitigacin de la inequidad y la discriminacin.
La inexistencia de un sistema de indicadores integral de derecho que d cuenta de la
realizacin de los derechos de cada una de las personas desde las particularidades de
los contextos socioculturales, diculta a su vez la reorientacin y medicin de los logros
de las acciones de la poltica pblica y la superacin del ECI.

El enfoque diferencial de gnero en la poltica pblica


El n del enfoque diferencial de gnero

26

Fondo de Desarrollo de las Naciones


Unidas para la Mujer UNIFEM regin Andina. CEDAW en 10 minutos.
Bogot, marzo de 2006, p. 5.

27

Meertens, Donny. ACNUR. Consultora transverzalizacin de gnero desde


un enfoque diferencial. Bogot, abril
de 2004, p.10.

28

Meertens, Donny. UNIFEM. Tierra,


derechos y gnero. Leyes, polticas y
prcticas en contextos de guerra y
paz.

29

Corporacin Opcin Legal; ACNUR;


Agencia Espaola para la Cooperacin Internacional. Llave Maestra.
Herramienta para la Equidad. Bogot,
2006, pp. 54-55.

El enfoque diferencial de gnero privilegia el gnero como principio que estructura


todas las relaciones sociales en todas las sociedades y atraviesa las categoras de edad,
discapacidad y etnia.
El gnero es el conjunto de caractersticas, roles, actitudes, valores y smbolos que
conforman el deber ser de cada hombre y de cada mujer, impuestos dicotmicamente a
cada sexo mediante el proceso de socializacin. Ser mujer u hombre es una condicin social
y cultural construida histricamente26. Se articula con el enfoque de derechos al develar
que las diferencias se constituyen en la prctica en oportunidades desiguales para la plena
realizacin de los mismos27.
El gnero como categora de a