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ENFOQUES URBANOS

La situacin actual
de la gestin urbana
y la agenda de las
ciudades en la
Argentina*
Eduardo Reese**

Introduccin
Las transformaciones ocurridas en todos los
campos durante los ltimos 20 25 aos han
sido lo suficientemente importantes como
para cuestionar conceptual y metodolgicamente las ideas y la prctica de la gestin
territorial tanto en la Argentina como en
Amrica Latina. Los procesos que explican
estos cambios han sido ampliamente debatidos y estudiados. Muchos de ellos han tenido
sus races en las polticas implementadas
durante la dictadura desde mediados de los
aos 70 y se terminaron de verificar con
amplitud durante la dcada del 90.
A su vez, la crisis de 2001 promovi un
conjunto de redefiniciones en un amplio campo de cuestiones como por ejemplo el papel
de las polticas pblicas y de los diferentes
niveles del Estado en los procesos de desarrollo territorial.

* El presente documento refleja un conjunto de anlisis


y reflexiones que parten fundamentalmente de la prctica profesional. En este sentido recoge debates, trabajos y aportes compartidos con diferentes compaeros y
compaeras y, especialmente, con Andrea Catenazzi.
Asimismo es deudor de la colaboracin de Juan Duarte.
**Arquitecto / Urbanista. Docente del Instituto del
Conurbano de la Universidad Nacional de General
Sarmiento y del Instituto Lincoln de Polticas de Suelo.

La velocidad de los cambios y la profundidad


de los impactos en las dcadas recientes, los
nuevos escenarios abiertos a partir de la modificacin de las polticas macroeconmicas
desde 2002 y 2003, la instalacin en la agenda de fuertes disputas alrededor de la tierra
junto a la emergencia de un amplio abanico
de conflictos cuyo motor visible es la cuestin ambiental nos ha incentivado a aprovechar la invitacin a escribir en este nmero de
Medio Ambiente y Urbanizacin con la finalidad de abrir un espacio de reflexin y revisin de la agenda de nuestras ciudades y,
conexo con esto, de las concepciones y las
prcticas del urbanismo en nuestro pas.
Emergen en la actualidad nuevas cuestiones
urbanas o, en realidad los viejos temas
asumen caractersticas y parmetros diferentes?. Que transformaciones se estn verificando en nuestros territorios?. Cul es el
sentido y que roles cumplen las polticas
urbansticas en el escenario de cambio de la

Eduardo Reese

Argentina de los ltimos aos?.Cules son


los enfoques y las herramientas adecuadas de
cara a estos escenarios y transformaciones?.
A partir de estas preguntas, este trabajo intenta, primeramente y de manera muy breve,
analizar la evolucin de las ideas y de las
experiencias del urbanismo en la Argentina
en relacin a los procesos socio-polticos y
econmicos que le dieron marco. En una
segunda instancia se hace un anlisis, por
cierto incompleto, de las diferentes acciones
que en materia de planeamiento urbano los
distintos niveles del Estado estn llevando a
cabo. Por ltimo se plantean algunas cuestiones que, a nuestro criterio, resultan claves en
la agenda de los prximos aos.

1. Las ideas y la prctica del


urbanismo en la Argentina1
El planeamiento urbano, entendido como disciplina tcnica, tiene sus primeras experiencias en la Argentina entre las dcadas de 1920
y 1940 2 y se consolida como actividad profesional hacia mediados de siglo. A partir de
ese momento, la prctica de la planificacin
se centra fundamentalmente en la accin del
Estado y cumple la funcin de herramienta al
servicio del modelo econmico desarrollista
basado en la industrializacin.
En los sesenta, bajo la influencia del
desarrollismo Cepalino y el impulso externo
de la Alianza para el Progreso, se institucionaliz de manera generalizada la planificacin en Amrica Latina. Dentro de ello, la
planificacin del desarrollo regional fue una
actividad significativa asociada a la industrializacin sustitutiva de importaciones comandada por el Estado. Su sentido -pocas
veces logrado- fue impulsar el desarrollo
industrial o el desarrollo rural integrado donde ste no se daba, complementando o compensando las falencias del mercado para ge-

nerar un desarrollo territorialmente balanceado. La estrategia de los polos de desarrollo, importada de Europa, se extendi como
paradigma que a lo largo de la dcada se hizo
presente en los documentos de planificacin
territorial y regional del continente (Coraggio,
J. L. 1997).
Los aos 60 estuvieron influidos por la idea
desarrollista de un crecimiento continuo e
ilimitado que se extendera sobre las siguientes dcadas y cuyo resultado sera la eliminacin de la pobreza, la extensin del ocio, el
consumo sin fronteras, etc. Este consenso
sobre los escenarios del futuro, motiv prcticas de planeamiento que se basaban en el
crecimiento autosostenido de los complejos
urbanos que justificaba una organizacin de
las actividades productivas orientadas al consumo ilimitado de recursos naturales y materias primas y, sobre todo, con una base energtica barata. La crisis de los 70 dio por
tierra con estas premisas y con los planes de
desarrollo basados en objetivos detalladamente cuantificados en extensas matrices e
ndices macroeconmicos, en la construccin de grandes obras pblicas y en la implementacin a travs de organizaciones centralizadas de alta complejidad (Catenazzi y
Reese, 1998).
En ese marco, el problema central de la planificacin urbana era el control del rpido y
desordenado crecimiento que se verificaba
en las ciudades. As, el urbanismo asume las
ideas racionalistas vigentes con un sesgo fuertemente tecnocrtico y centrada en los instrumentos del Plan Regulador (que contena las
grandes lneas de desarrollo de la ciudad) y
del Cdigo Normativo, con un enfoque eminentemente espacialista y de corte funcionalista que, con matices y de manera aggiornada, perdura hasta la actualidad bajo el
supuesto o argumento que la actividad de
planificacin del territorio es una disciplina
fundamentalmente cientfica. Las reglamen-

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taciones urbansticas se concentraron en dos


tipos de dispositivos operativos: las normas
de uso del suelo y las normas de tejido urbano. En general estos presentan, desde un
planteo de fuerte abstraccin, una rgida clasificacin de las diferentes actividades a travs de la tcnica del zooning, la definicin
de indicadores y densidades de ocupacin y
la determinacin de un conjunto de patrones
para la subdivisin del suelo.
Odilia Surez (1992) al caracterizar la planificacin urbana en la Argentina, menciona el
liderazgo de la ciudad de Buenos Aires3 en la
elaboracin de planes urbanos y su resonancia
en otras ciudades del pas: ms de trescientos
planes urbanos fueron elaborados durante las
dcadas del 1950-1980, sin embargo, este
proceso bastante activo no fue orientado por
legislacin nacional especfica.
Estas ideas, que forman parte de la corriente
que llamaremos de manera simplificada como
planeamiento urbano tradicional, comienzan a sufrir un conjunto de fuertes crticas a
partir de fines de los 60 y principios de los
70 en primera instancia desde la sociologa
urbana, creada por esos aos en Francia, y
fundamentalmente desde un amplio conjunto
de intelectuales latinoamericanos pertenecientes a diversas disciplinas y enrolados en la
corriente de la teora de la dependencia.
Estas crticas estaban centradas en el papel
que cumpla la planificacin estatal frente a
las condiciones socio - polticas de los procesos de desarrollo de los pases latinoamericanos y frente a las nuevas formas que asuma el
capitalismo en la regin. Estos debates quedan truncos en la Argentina a partir de 1976
y las polticas represivas de la dictadura cierran cualquier espacio de reflexin crtica
hacia el urbanismo tecnocrtico y elitista de
esos aos.
Hacia principios de los aos 80 se reabre la
discusin y los juicios al planeamiento tra-

dicional pero con un cambio de sentido


poltico y amplindose, adems, a lo instrumental: se cuestiona al Plan como herramienta vlida y se propugna el predominio de la
herramienta del proyecto (autnomo, sin vinculacin con los planes y de actitud 'postmoderna') como dispositivo adecuado para desencadenar procesos de transformacin territorial. Esta lnea de pensamiento y accin es
simultnea y funcional al auge creciente de
las ideas neoliberales en la Argentina y en
Amrica Latina, desde las cuales, y con el
apoyo de las entidades multilaterales de crdito, se promueve la privatizacin de la ciudad y la desregulacin de las normativas
urbanas. La retirada del Estado de las funciones de planificacin a partir de mediados de
los aos 70 y particularmente durante los
aos 90, ubica al mercado como principal
asignador de las prioridades, y pone en cuestin su rol en la defensa del bien comn y la
representacin de los sectores de escaso poder relativo en el conjunto social.
En los ltimos aos, la prctica urbanstica
argentina (tradicionalmente influida por la
cultura internacional) ha experimentado cambios importantes y si bien parece exagerado
hablar de cambio de paradigmas es posible
consignar algunos aspectos:
Los procesos de transformacin urbana
experimentados en mayor o menor medida por nuestras ciudades y la experiencia
acumulada han generado nuevas definiciones de lo que es considerado problema urbano con una visin mas integral
del territorio.
Reaparece la herramienta del Plan, cuestionada entre los 80 y buena parte de los
90, pero, a partir de un eclecticismo
terico y metodolgico ms que notable
y, sobre todo, muy diferente al de las
dcadas pasadas. As la planificacin es
entendida como una plataforma de despliegue de estrategias generales de desa-

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rrollo urbano que permiten la puesta en


marcha de proyectos de actuacin acompaados por una necesaria actualizacin
de los reglamentos urbansticos.
Reforzamiento, por lo menos discursivamente, del papel del poder pblico reclamando para el Estado una funcin activa
y mediadora en pro de un mayor equilibrio social y ambiental.
En forma sinttica, puede decirse que las
principales cuestiones del debate de la planificacin territorial en Argentina 4 durante los
ltimos 20 aos se pueden agrupar en siete
grandes ejes:
El rol del Estado en la planificacin y
gestin territorial.
La articulacin entre la planificacin, la
gestin y los enfoques de plan-proceso
en contraposicin al plan-libro 5 .
La disyuntiva entre lo sectorial y lo integral6 .
La consideracin de lo ambiental primeramente a partir de la Conferencia Mundial de Medio Ambiente celebrada en
Estocolmo en 1972 y especialmente en
los ltimos 15 aos priorizando la concurrencia de la cuestin ambiental y la problemtica del desarrollo 7 .
El debate y los diferentes enfoques sobre
la participacin y la construccin de escenarios de planificacin -gestin multiactorales.
La emergencia de lo local y la cuestin de
la descentralizacin.
El papel de los instrumentos, especialmente en las dificultades de articulacin
entre plan, proyectos y normas.
La articulacin de ideas y el peso relativo
dado a las distintas cuestiones han generado
diversas prcticas de la planificacin que van
desde desestimarla como herramienta de cambio hasta proponer la construccin de un
nuevo paradigma que la legitima y recrea.

2. Los instrumentos de poltica


territorial en la Argentina
2.1. Normas e instrumentos del mbito
nacional y provincial
Como se sabe la Argentina es una sociedad
organizada bajo la forma federal con tres
niveles de gobierno: uno global (nacional o
federal) y dos territoriales (provincial y municipal). En el marco de esta organizacin
poltica la cuestin de la distribucin de competencias en referencia a las polticas de
ordenamiento territorial entre la Nacin, las
Provincias y los Municipios ha sido por largo
tiempo fuente de controversias.
Con el fondo de este antiguo debate, la cuestin del ordenamiento territorial no ha formado parte, histricamente, de las preocupaciones y de la agenda de gobierno tanto a nivel
nacional como a nivel provincial.
Esto no quiere decir que tanto la Nacin
como las Provincias no dicten normas y ejecuten polticas y acciones que tengan muy
fuertes impactos sobre el desarrollo territorial. Por el contrario, en especial durante los
ltimos aos, la fuerte inversin realizada,
en particular en obras pblicas, y las polticas activas de reactivacin econmica han
modificado los escenarios territoriales y han
tenido, en las ciudades y regiones, importantes efectos de reconfiguracin socio - espacial.
De tal forma, la Repblica Argentina, se ha
caracterizado histricamente por no contar ni
con una poltica urbana explcita a nivel nacional ni con una ley de suelo y ordenamiento
territorial como sucede en otros pases latinoamericanos de rgimen federal como Brasil y Mxico. Sin embargo cuenta con un
conjunto de instrumentos legales y normativos que inciden y condicionan de manera

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sectorial e indirecta, pero a veces importante,


la gestin provincial y local del territorio8 .
En esta lnea, son importantes resaltar aquellas normas, tanto del mbito nacional como
provincial, que tienen el denominador comn
de proteger y/o poner en valor mbitos considerados de excepcionales caractersticas a
travs de figuras especiales como parque
nacional, reserva natural, reserva natural estricta, monumento nacional, parque provincial, reserva provincial, etc.
Al mismo tiempo, en los ltimos aos ha
habido una amplia difusin y adscripcin a
figuras jurdicas sancionadas por organismos
internacionales (como por ejemplo la
UNESCO) que declaran a ciertos territorios,
a propuesta de los distintos pases, como
Patrimonio de la Humanidad, Reservas de
Biosferas Sitio Ramsar9. La aplicacin de
estas figuras, en algunas oportunidades muy
asociadas al marketing turstico de las regiones y municipios, generan muy importantes
restricciones y compromisos en las polticas
e instrumentos de ordenamiento territorial de
los municipios10.
Asimismo, desde el mbito del Gobierno
Nacional, actualmente se encuentra en desarrollo el Plan Argentina 2016 - Poltica y
Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Construyendo una Argentina equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa bajo la responsabilidad de la
Subsecretara de Planificacin Territorial de
la Inversin Pblica dependiente del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios. Adicionalmente en abril de
2006, trece Secretaras y Subsecretaras del
Gobierno Nacional suscribieron una carta en
la que manifiestan su intencin de integrar y
gestionar en forma conjunta la Red Nacional
de Asistencia al Desarrollo y Ordenamiento
Territorial. Por ltimo se mencionan las
iniciativas de la Subsecretara de Desarrollo

Urbano y Vivienda11 que ha elaborado diferentes documentos y cartillas cuyo objetivo


es el de proporcionar apoyo tcnico y orientacin metodolgica a los Organismos Provinciales y Municipales encargados de la
planificacin urbana.
En el mbito provincial se confirma la muy
escasa atencin que ha tenido la temtica del
ordenamiento territorial y del manejo del
suelo en las agendas de gobierno. Las principales cuestiones a sealar en este aspecto son
las siguientes:
a. Slo la Provincia de Buenos Aires cuenta
con una ley integral de desarrollo urbano:
el Decreto - Ley 8.912, aprobado el 24 de
octubre de 1977, rige el ordenamiento del
territorio provincial y regula el uso, ocupacin, subdivisin y equipamiento del suelo. Esta es una norma que no est dirigida
esencial y directamente a regular la conducta de los individuos sino que establece
condicionantes o estndares dirigidos a
regular la actuacin de los municipios. La
ley tiene una concepcin tecnocrtica del
urbanismo propia de la poca de su formulacin. La lectura del articulado muestra
fundamentalmente un planteamiento del
deber ser de la ciudad y no del que se
puede hacer a partir de la ciudad real. En
este sentido, la ley pauta un tipo de
ciudad propia de los sectores medios y
altos de la sociedad desconociendo las
lgicas con la cual operan los sectores
populares en la produccin del espacio
urbano. Ejemplo de esto ltimo, es que la
ley contiene un captulo completo destinado a la regulacin urbanstica de los clubes
de campo (la ciudad formal) y ni siquiera
un artculo vinculado a la promocin de
polticas activas dirigidas a la produccin
de suelo y/o a la mejora del hbitat de los
sectores populares (la ciudad informal).
En la actualidad la Ley se encuentra desactualizada y fuertemente cuestionada por

Eduardo Reese

los municipios por el centralismo operativo con el que fue diseada, la falta de
instrumentos de gestin acordes con los
procesos actuales y su falta de flexibilidad.
b. La Ciudad de Buenos Aires hace un fuerte
nfasis en su carta constitucional en la
cuestin de la planificacin del territorio12 :
- El Artculo 19 crea un Consejo de Planeamiento Estratgico, de carcter consultivo,
con iniciativa legislativa, presidido por el
Jefe de Gobierno e integrado por la instituciones y organizaciones sociales representativas que tiene como finalidad la de proponer peridicamente planes estratgicos
consensuados que ofrezcan fundamentos
para las polticas de Estado.
- El Artculo 29 determina que la Ciudad
debe definir un Plan Urbano Ambiental,
elaborado con participacin transdisciplinaria de las entidades acadmicas, profesionales y comunitarias y que constituir la
ley marco a la que se ajustar el resto de la
normativa urbanstica y de las obras pblicas.
c. A pesar de estos y otros importantes preceptos contenidos en la Constitucin de la
Ciudad, hasta la actualidad sus instrumentos de gestin urbana no han sido modificados y/o actualizados en su esencia. El Plan
Urbano Ambiental13 elaborado entre los
aos 1997 y 2000 se encuentra cuestionado por un amplio conjunto de instituciones
intermedias y todava no fue aprobado por
la Legislatura portea. De tal forma, el
antecedente ms reciente referido a lineamientos para la gestin urbana de la ciudad
de Buenos Aires (hoy todava vigente legalmente), data de 44 aos atrs: el Plan
Director realizado en 1962 por la Oficina
del Plan Regulador de Buenos Aires
(OPRBA)14 . A partir de sus criterios generales fue elaborado el Cdigo de Planeamiento Urbano (CPU)15 de 1977 que fue

reformado en mltiples oportunidades y


cuenta con un texto ordenado a partir de la
sancin de la Ley 449 del ao 200016 .
d. Tradicionalmente, las polticas urbanas y
ambientales de la Ciudad de Buenos Aires
tuvieron una importante autonoma del resto
de la regin metropolitana y a pesar del
cambio de status jurdico de la ciudad en
1996 todava no se observan intentos de
articulacin que permitan definir polticas
consensuadas.
Asimismo, es importante destacar la coincidencia en el tiempo de la aprobacin de las
dos herramientas de reglamentacin urbanstica que todava hoy estn vigentes y afectan
a la Regin Metropolitana de Buenos Aires:
el Decreto-Ley 8912/77 de Uso del Suelo y
Ordenamiento Territorial de la Provincia de
Buenos Aires y el Cdigo de Planeamiento
Urbano de la Ciudad de Buenos Aires. Ambos cuerpos legales fueron aprobados en 1977
y tuvieron en su momento una estrecha relacin con las polticas ms generales de corte
autoritario y antipopular implementadas por
la ltima dictadura.
e. La Provincia de Jujuy cuenta con la Ley
2.903 de 1972 que legisla parcialmente
sobre el fraccionamiento y el uso del suelo.
Los especialistas locales consultados sealan que se encuentra en debate un nuevo
texto normativo provincial con un enfoque
ms actualizado e integral sobre el desarrollo urbano.
f. En la Provincia de Mendoza la Cmara de
Diputados, por unanimidad, dio media sancin en el pasado mes de Abril del corriente ao (2006) al proyecto de ley de Uso del
Suelo y Ordenamiento Territorial, por lo
que la norma ha vuelto al Senado en segunda revisin. En este caso es importante
hacer notar que, segn la informacin recabada, si bien en el tratamiento en particular

La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina

se sugirieron modificaciones a algunos artculos, la mayora de ellos fueron consensuados por lo que el texto final cont con el
acuerdo de todos los bloques partidarios.
El Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas ser la autoridad de aplicacin en cuanto a la elaboracin de instrumentos de
planificacin a los cuales debern ajustarse los sujetos una aprobada esta ley y se
especifica que corresponder a los Municipios dictar las ordenanzas que regulen su
ordenamiento territorial y el uso del suelo
en su jurisdiccin.
g. En las dems provincias argentinas la legislacin es fragmentaria, dispersa y desactualizada. En algunas de ellas, segn las
consultas realizadas, se sigue utilizando de
manera supletoria el Reglamento Nacional
de Mensuras aprobado por Decreto Nacional 10.028 del ao 1957, para legislar
sobre los fraccionamientos de suelo.
h. Como contracara de esta situacin, todas
las provincias cuentan con moderna legislacin ambiental (incluyendo en algunos
casos sofisticadas reglamentaciones sobre
procedimientos de Evaluacin de Impacto
Ambiental) an cuando su aplicacin parece ser, hasta el momento, dificultosa y
fragmentaria.
2.2. Normas e instrumentos
del mbito local
El anlisis de las experiencias de planificacin local / municipal en el pas muestra una
amplia diversidad y heterogeneidad de
situaciones y abordajes. Sin embargo, desde
el enfoque de los instrumentos y los procesos
de planificacin, es posible sistematizar las
iniciativas en curso o en elaboracin en cuatro grandes grupos:
a. El primer grupo de instrumentos est constituido por aquellas propuestas de planifi-

cacin - gestin, orientadas a promover


procesos de desarrollo de base local o
microregional. Estas iniciativas han tomado diversas denominaciones como Planes
Estratgicos de Desarrollo, Planes de Desarrollo Local, etc. Las caractersticas comunes de estos instrumentos son:
- un esfuerzo por entender los problemas
del territorio desde un enfoque integral /
interdisciplinario de los procesos;
- la configuracin de las propuestas a travs de un esquema que intenta articular un
conjunto de estrategias sociales, econmicas, espaciales, ambientales, etc., acompaadas por un amplio nmero de proyectos
y acciones;
- un fuerte nfasis en la participacin, no
siempre lograda, de los agentes locales;
- un fuerte acento en la revalorizacin del
espacio local / microregional como el espacio privilegiado para la gestin de las
polticas territoriales.
b. El segundo grupo est constituido por aquellas iniciativas de planificacin - gestin
que, haciendo un recorte de la complejidad
territorial, abordan centralmente la problemtica de las cuestiones fsico - espaciales
- ambientales. Como en el caso anterior, es
posible encontrar diferentes denominaciones para los instrumentos elaborados: Plan
Urbano, Plan Urbano - Ambiental, Plan de
Desarrollo Territorial, Plan de Ordenamiento, etc. Las caractersticas comunes
de estos instrumentos son:
- la definicin de las caractersticas y los
escenarios de crecimiento de la ciudad;
- la definicin de estrategias y proyectos
de actuacin fsico - ambientales a diferentes escalas;
- un creciente nfasis en las cuestiones de
prevencin / remediacin de conflictos ambientales;
- un intento por pasar de un urbanismo
reglamentarista, ms propio de dcadas
pasadas, a un urbanismo claramente opera-

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cional an cuando se verifica una escasa


atencin a los instrumentos de gestin del
plan.
c. El tercer grupo, quizs el ms numeroso,
est constituido por un muy amplio abanico de instrumentos municipales de carcter estrictamente normativo cuya funcin
principal es la de ser reguladores del uso,
ocupacin, subdivisin y equipamiento del
suelo y/o de diferentes aspectos de la problemtica ambiental. El panorama en este
grupo muestra una muy extensa variedad
de situaciones:
- desde el punto de vista de la tcnica
legislativa y de la gestin, se puede encontrar desde municipios con cdigos urbansticos fuertemente estructurados y compendiados a la manera de un digesto hasta
municipios que trabajan con un muy amplio men de ordenanzas diferentes, en
algunos casos de manera catica, sobre
temticas especficas y sectoriales;
- desde el punto de vista de los contenidos,
existen ejemplos de municipios que cuentan con cuerpos normativos completos que
abracan las cuestiones urbansticas, ambientales y de edificacin hasta municipios
que solo cuentan con escasas regulaciones
de edificacin y/o de subdivisin del suelo;
- en general, las normas urbansticas se
encuentran en muchos casos fuertemente
desactualizadas y presentan un extenso nmero de modificatorias y excepciones.
d. El cuarto grupo est constituido por aquellas acciones directas sobre el territorio
que, de manera amplia, se pueden denominar grandes proyectos urbanos. En general se trata de proyectos urbansticos llevados a cabo por los municipios a travs de
una vasta gama de opciones de financiamiento y que involucran la rehabilitacin
de predios con infraestructuras obsoletas,
la renovacin urbana de barrios degrada-

dos y/o de reas centrales y comerciales, la


relocalizacin o construccin de nuevos
equipamientos sociales / institucionales con
caractersticas de centralidad, etc.
Un punto singular en este anlisis lo constituye la falta de experiencias en el pas que
excedan el territorio municipal y aborden el
mbito supra local. Un ejemplo claro en este
sentido es la Cuenca Matanza - Riachuelo. La
Cuenca tiene un largo de 70 km, abarca 2.940
km2 de superficie entre el sur de la ciudad de
Buenos Aires y 13 municipios bonaerenses y
afecta a mas de tres millones y medio de
habitantes. La elaboracin de un plan de
desarrollo con estrategias para el conjunto
del territorio, que supere el abordaje sectorial
hidrulico-ingenieril, se encuentra impedida
histricamente, entre otras cosas, por la enorme superposicin no coordinada de jurisdicciones e intereses de organismos nacionales,
provinciales y municipales. El caso del Matanza - Riachuelo es solo uno, aunque quizs
el mas grave por la escala de sus problemas,
de una gran cantidad de casos en el pas donde
se hace imperiosa la necesidad de crear mbitos institucionales de gestin territorial interjurisdiccional a partir de la celebracin de
convenios y acuerdos para posibilitar la puesta en marcha de estrategias de desarrollo y
ordenamiento. Los anlisis parecen mostrar
que en nuestra cultura poltica, la puesta en
marcha de organismos de este tipo han sido
en general de difcil manejo y lento accionar.
Con referencia a la gestin local del ordenamiento territorial, las principales conclusiones generales que pueden sealarse en base a
los estudios y consultas realizadas, asumiendo el riesgo que implica este tipo de generalizaciones a nivel nacional en un pas fuertemente heterogneo, son las siguientes:
En lneas generales, los planes y las normativas locales parecen cumplir un papel
de adecuacin pasiva de la poltica mu-

La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina

nicipal a los procesos territoriales ms


generales. En este sentido la planificacin
territorial tiene un enfoque de corte puramente administrativo. Son escasos los
ejemplos donde se asume el proceso de
planificacin desde un enfoque de gestin activa del territorio.
Las reas tcnicas de los municipios no
cuentan con anlisis o estudios del comportamiento del mercado inmobiliario en
sus distritos y las medidas que implementan suelen seguir su lgica en forma
acrtica.
Parece subsistir, en los organismos estatales responsables de la planificacin y de
los proyectos urbanos, una serie de rigideces en la elaboracin e implementacin
de nuevos instrumentos urbansticos:
- Por un lado, existe una fuerte tradicin
que reduce la poltica urbanstica solamente a una accin de tipo regulatoria va
la aplicacin de cdigos u ordenanzas de
zonificacin / edificacin.
- Por otro, se detecta una total desarticulacin entre herramientas urbansticas
(plan/proyectos), herramientas fiscales y
administrativas (simplificacin de trmites para ciertas iniciativas), herramientas
de corte tributario (cargas y desgravaciones impositivas para favorecer o desalentar actividades o procesos) y polticas
econmicas activas (por ejemplo lneas
de financiamiento bancario con subsidios
diferenciales en las tasas de inters para
actividades urbanas a promocionar).
Las normativas urbansticas analizadas
siguen con mayor o menor rigor las pautas
del planeamiento tradicional y de la
lgica del zooning como criterio bsico
de sus propuestas contribuyendo a segregar las diversas zonas y usos urbanos y a
reducir los niveles de vitalidad y diversidad urbana.

11

Los anlisis sobre la gestin local del urbanismo realizados ms arriba deben, contextuarse en la situacin de debilidad en la que se
encuentran los gobiernos municipales y los
agentes locales en la mayora de nuestras
ciudades. Esta situacin se ha hecho paulatinamente crtica en la medida que se ampli la
brecha entre la cada vez ms extensas competencias que se les asignan y las reales autonomas (poltica, econmica y financiera) y
capacidades con las que cuentan para llevarlas a la prctica.

3. El debate de una nueva


agenda urbana
En los pargrafos anteriores hemos intentado
resumir muy brevemente la evolucin de las
ideas y de las prcticas urbansticas en nuestro pas, en particular durante los ltimos 20
/ 25 aos, y reflejar algunas de las cuestiones
que caracterizan la situacin actual de la
gestin territorial desde los diferentes niveles
de gobierno. En este marco, interesa ahora
sintetizar, asumiendo nuevamente el riesgo
de la generalizacin, los procesos y tendencias verificables e intentar elaborar una agenda de temticas relevantes para nuestras ciudades.
Las transformaciones territoriales ocurridas
en las ltimas dos dcadas han tenido una
fuerte repercusin territorial fundamentalmente en la Regin Metropolitana de Buenos
Aires y en las principales ciudades del sistema urbano argentino en la medida que el
sistema econmico se apoya principalmente
en stas y en las metrpolis para efectivizarse.
Sin embargo las ciudades intermedias no han
estado exceptuadas de estos cambios. Muy
por el contrario, este proceso dio lugar a
nuevas oportunidades y limitaciones con relacin a su localizacin relativa 17 junto a las
crisis cclicas y a las transformaciones aceleradas de su base econmica urbana.

12

Luego del perodo neoliberal en que las


ciudades y polticas estrecharon sus vnculos
con el mercado, la crisis y las movilizaciones
populares producidas a finales del ao 2001
modificaron los escenarios y con ello un
amplio conjunto de polticas. Esto plantea a
su vez una nueva agenda para las ciudades y
para la gestin pblica.
Los componentes ms generales que se pueden sealar de estos cambios son los siguientes:
a. La modificacin de las variables macroeconmicas junto a un variado grupo
de medidas complementarias, como el
estmulo al mercado interno, producen
desde 2003 una importante reactivacin
econmica y en particular el resurgimiento de un amplio conjunto de sectores
productivos.
b. El sostenido crecimiento tuvo como efecto una paulatina reduccin de los altos
niveles de pobreza y desempleo. Sin embargo este efecto de derrame no modifica una caracterstica estructural del
modelo: la desigualdad en la distribucin
tanto de las cargas de la crisis como de los
beneficios del crecimiento. Esta, entre
otras cuestiones, estn consolidando el
modelo de segregacin social y espacial
de nuestras ciudades que se comenz a
verificar especialmente desde finales de
los aos '80.
c. El Estado reasume un rol activo en diversas polticas y en particular en la inversin
de la obra pblica.
As, y desde una mirada urbanstica, las ciudades grandes y medias argentinas18 enfrentan
nuevos escenarios y nuevos desafos que se
entremezclan con los problemas heredados
tanto de la etapa de crecimiento acelerado del
Estado de Bienestar anterior como de la
fase de reestructuracin econmica y poltica
con sus dramticas consecuencias socio terri-

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toriales. La complejidad de la realidad urbana actual se apoya en la constatacin de


conflictos que se superponen y en algunos
casos se agravan y que identificamos simplificadamente en el siguiente cuadro. (ver pag.
siguiente)
En base a la sntesis anterior, proponemos a
continuacin poner a discusin algunas cuestiones que, a nuestro criterio, forman parte de
la agenda de debate y accin en nuestras
ciudades.
i. Tipos de crecimiento y de ocupacin
del suelo urbano
An cuando el crecimiento demogrfico de
las ciudades en la Argentina no parece mantenerse actualmente en las altas tasas que
mostraron hasta el tercer tercio del siglo pasado, la cuestin del crecimiento residencial
seguir siendo un aspecto de principal preocupacin en los prximos aos19 .
As, el desafo que se presenta es reinterpretar
este desafo no slo como un problema cuantitativo, que es el que ha dominado tradicionalmente la preocupacin de nuestros planes
urbansticos (cuntas nuevas viviendas y equipamientos hay que programar, cunto suelo
es necesario ocupar y con qu indicadores,
etc.), sino tambin como una cuestin de
calidad y de modo de organizacin urbana:
qu estructura territorial adoptar, qu tipo de
productos y de diseo de piezas urbanas son
las ms convenientes, qu modelo de periferia se implementa, cul debe ser la relacin de
las nuevas urbanizaciones con el paisaje y la
naturaleza, etc.
El modelo de crecimiento de las ciudades
argentinas estuvo basado tradicionalmente
en el loteo popular20 a bajo precio y con
escasos niveles de cobertura de infraestructura. El loteo popular ha sido un elemento
central en la organizacin socio-espacial de

La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina

13

Problemas heredados del modelo


Problemas heredados del
de crecimiento hasta mediados
modelo de crecimiento hasta
Posibles tendencias recientes
de los 70
2002
Tipos de crecimiento y ocupacin del suelo urbano
Alto crecimiento de la poblacin urbana
y expansin de la ciudad auto-construida
de baja densidad.

Dficit de servicios pblicos.

Diferenciacin socio espacial urbana.

Importantes reas ocupadas por


instalaciones industriales, ferroviarias,
militares, etc, actan de barreras
urbanas y deterioran los entornos.

Reduccin del crecimiento demogrfico


y expansin de periferias por grandes
emprendimientos: archipilagos
urbanos.
Privatizacin de los servicios. Los
incumplimientos contractuales de las
empresas privatizadas y los niveles
crecientes de desempleo y pobreza
urbana dificultan la ampliacin de la
oferta de nueva infraestructura bsica.
Fragmentacin en enclaves
residenciales, recreativos, comerciales,
etc.
Reciclado de grandes predios con
instalaciones obsoletas en reas
centrales y pericentrales de las
ciudades, generalmente vinculadas a
centros comerciales, torres de oficinas
y/o viviendas de categora.

Bajo crecimiento demogrfico y


periferizacin de la poblacin en un
proceso en el que conviven los dos
modelos de crecimiento anteriores.
Crisis del sistema de privatizacin de
servicios de saneamiento y tendencia a
la re-estatizacin. La persistencia de la
desigualdad limita el financiamiento de
ampliacin de redes bsicas de escala
barrial.
Acentuacin de la segregacin urbana
a partir de un nuevo tipo .
Cascos centrales tradicionales en
proceso de debilitamiento frente a la
competencia de las nuevas reas de
centralidad e inters.

Derecho a la ciudad y acceso de los sectores populares al suelo


Polticas de vivienda estatal
fragmentarias y discontnuas,
predominantemente a travs de grandes
conjuntos en periferias. Subordinacin a
las lgicas del mercado de suelo.

Informalidad reducida a los sectores de


pobreza estructural: consolidacin de
villas.
Mercados de suelo dbilmente
regulados y fuertes expectativas de
rentas especulativas.

Reforma del sector vivienda dentro de la


reforma del Estado. Mejora de la
eficiencia en el sistema de
financiamiento. Subordinacin a las
lgicas del mercado de suelo
profundizando la segmentacin de las
periferias.
Durante la dictadura: erradicacin de
villas y represin. Crecimiento de la
informalidad (ocupaciones de tierras y
viviendas) asociada al aumento del
desempleo, de la pobreza y de la
desigualdad social.
Mercados de suelo dbilmente
regulados y fuertes expectativas de
rentas especulativas.

Reactivacin de la construccin de
vivienda con fuerte incremento de la
inversin pblica. Subordinacin a las
lgicas del mercado de suelo
profundizando la segmentacin de las
periferias.
Alta informalidad a pesar de la
reduccin de los niveles de pobreza
como producto de la desigualdad
sostenida y de los altos precios de la
tierra.
Mercados de suelo dbilmente
regulados y fuertes expectativas de
rentas especulativas.

Calidad urbana y conflictos ambientales


Urbanizacin con muy baja calidad
urbana y ambiental de los espacios
pblicos centrales y barriales.

Nuevos consumos y espacios pblicos


privatizados.

Deterioro de los centros tradicionales


por la emergencia de nuevas reas de
centralidad en grandes
emprendimientos.

Conflictos funcionales y ambientales


entre actividades urbanas. Falta de
competencias locales en materia de
control ambiental.

Nuevas exigencias y modernizacin de


normas en materia de calidad
ambiental. El aumento de conciencia
ambiental de las empresas y de la
poblacin en general presiona para
mejorar los instrumentos de regulacin
del desarrollo urbano.

Aumento de conflictos ambientales por


contaminacin (Cuenca Riachuelo,
Cuenca Reconquista, emprendimientos
mineros, etc,) y por sobre explotacin o
privatizacin de recursos (cordillera
andina, urbanizaciones atlnticas, etc.).

Coordinacin de la gestin estatal (entre jurisdicciones y entre entes reguladores) / Articulaciones


pblico privado / Mecanismos de participacin ciudadana
Debilidad y fragmentacin poltica e
institucional.

Emergencia de diferentes formas de


articulacin pblico privadas.
Privatizacin de la ciudad.

Dbil capacidad de gestin y de


participacin de la poblacin en la toma
de decisiones.

Desconcentracin de
responsabilidades, mayores demandas
sociales, cambios socio-econmicos
con fuertes impactos territoriales.

Reaparicin de empresas estatales.


Mayor protagonismo estatal en las
asociaciones pblico privadas.
Incremento de las movilizaciones
populares post crisis de 2001 por
demandas urbansticas. Revisin de
formas y metodologas de participacin
e involucramiento de la sociedad.

14

nuestras ciudades y se constituy as en el


mecanismo principal con el cual se expandieron en forma extensiva las tramas urbanas
dando como resultado una muy baja ocupacin del suelo con densidades en la periferia
que no superan en muchos casos los 20 - 30
hab/ha y por lo tanto incrementando de manera sustancial los costos de urbanizacin.
Adicionalmente, las nuevas formas de expansin fragmentada de las ciudades y de urbanizacin de espacios rurales y naturales que se
vienen desplegando con gran amplitud a lo
largo de los ltimos 20 aos responden a la
operacin de lgicas muy diferentes a aquellas.
El modelo ms denso de desarrollo urbano
con relacin a los costos de los equipamientos y de la infraestructura apareci siempre en
el debate y en las expectativas de nuestras
polticas urbanas como una alternativa viable
frente a las dificultades y demandas del desarrollo suburbano. Sin embargo el modelo
urbano denso tiene un conjunto de lmites
dados por diferentes cuestiones (proporcin
entre espacio libre o pblico y espacio lleno
o edificado, etc.) pero en particular por un
cambio en los patrones y demandas de localizacin residencial.
Asimismo, resulta fundamental incorporar a
nuestros planes de urbanismo una concepcin ms integrada de las funciones y actividades que permita un desarrollo urbano ms
complejo, que no segrega las diversas zonas urbanas a travs de la especializacin
funcional. La opcin de mezcla de funciones
y actividades debe ser no slo entendida
como superacin de la simplificacin del
urbanismo tradicional, sino que debe adems
responder a un criterio amplio de vitalidad y
diversidad urbana y a la reduccin de la
segregacin de los diferentes sectores sociales.
Desde esta mirada, la produccin de una
ciudad inclusiva, requiere tambin de una

Eduardo Reese

fuerte articulacin y niveles de correspondencia entre las normas urbanas y otras decisiones polticas que tienen gran incidencia
sobre el crecimiento y la densificacin, como
las polticas de vivienda, las decisiones de
extensin de redes de infraestructura, las facilidades de acceso al suelo por parte de los
sectores populares, las polticas impositivas,
las decisiones de ordenamiento y regulacin
del transporte pblico, etc., que suelen estar
cruzadas por fuertes presiones de actores
pblicos y privados con capacidad de decisin que trasciende el mbito local municipal
(los Institutos de Vivienda Provinciales, las
empresas constructoras, los agentes inmobiliarios, los partidos polticos en momentos
electorales, etc.). En trminos del anlisis de
la produccin de suelo urbano esto puede
resultar obvio. Sin embargo esta obviedad en
un gran nmero de nuestras ciudades suele
estar ausente y, por lo tanto, interpela a la
gestin urbanstica local sobre su capacidad
para establecer negociaciones y conducir las
acciones sectoriales que den como resultado
un territorio cohesionado.
ii. Derecho a la ciudad y acceso de los
sectores populares al suelo
Asociado a lo anterior, el crecimiento en
damero de nuestras ciudades respondi, histrica y casi exclusivamente, a los mecanismos del mercado y al predominio de intereses
en gran medida especulativos. En el contexto
actual, los cambios generales ocurridos desde 2003, sealados ms arriba, estn teniendo
verificables impactos en la configuracin
socio territorial de nuestras ciudades:
a. La reactivacin de las actividades econmicas y la expansin de la demanda en
general operan como factores de causa efecto del crecimiento de la construccin21 y
del aumento de la demanda de suelo para
nuevos usos y actividades.
b. El conjunto de estos procesos ha generado

La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina

y transferido importantes rentas a los propietarios particulares del suelo produciendo adicionalmente un alza significativa de
los precios, a tasas superiores que el crecimiento de la economa22, en un contexto de
escasas y dispersas regulaciones.
c. Adicionalmente, las sociedades latinoamericanas en general y la Argentina en particular tienen una antigua cultura rentista
devenida, entre otras causas, de la inestabilidad de sus economas y de los numerosos
ciclos de expansin y retraccin. De tal
forma la propiedad inmueble, asociada a
dispositivos de promocin de una intensa
especulacin sobre el aumento de sus precios, ha sido histricamente el lugar de
refugio y proteccin de los ahorros empresariales y familiares. Estos elementos han
conformado una extendida cultura no tan
solo permisiva con la especulacin rentista
y con la apropiacin privada de las plusvalas que se generan socialmente, sino aceptada como fuente legitimada de actividad
econmica y de ganancias.
d. Por otro lado, las polticas pblicas han
contribuido en gran medida a la valorizacin diferencial del suelo a travs de las
normativas de usos del suelo, de las obras
pblicas, de proyectos promovidos o mediante acciones de modificacin de la distribucin espacial de accesibilidad, generando mayores desigualdades socioespaciales al interior de las ciudades.
e. La resultante directa del aumento de las
expectativas especulativas en los precios
de la tierra es la imposibilidad de crecientes
sectores de la poblacin de acceder al mercado formal y, por lo tanto, del aumento de
la informalidad a pesar, como se dijo ms
arriba, de la drstica reduccin de los niveles de pobreza y de desempleo desde 2003.
En Amrica Latina las formas de funcionamiento de los mercados de tierra producen
una ciudad econmicamente desigual, socialmente excluyente, espacialmente segre-

15

gada y ambientalmente insostenible. Los altos y a veces irracionales precios de la tierra


se explican no slo por la operacin de un
mercado estructuralmente imperfecto, sino
por la ausencia de efectivas formas de gestin
de la tierra urbana. Los mercados de tierra
son relaciones sociales y por eso es posible
incidir en ellos (Instituto Lincoln de Polticas de Suelo, 2004).
De esta forma, un eje central del urbanismo
actual es el de la bsqueda de equidad en la
distribucin de los costos y beneficios del
proceso de urbanizacin y, por lo tanto, el
desafo de promover una ciudad mas integrada en el marco de una creciente presin sobre
el suelo como producto de la expansin de la
demanda de viviendas, equipamientos, nuevas actividades econmicas y servicios23.
En este punto se abre otro vasto espacio de
debate en la agenda: el de los mecanismos de
regulacin del mercado del suelo.
Para incidir en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana (formales e informales), promover un uso sostenible y justo de
este recurso, reducir sus precios, producir
tierra equipada para los pobres y repartir ms
equitativamente las cargas y las ganancias; es
necesario:
- articular las polticas de desarrollo urbano
con las polticas de tributacin de la tierra;
- promover una nueva visin y legislacin
urbanstica en que se diferencie el derecho
de propiedad del derecho de edificacin y
se comprenda que las plusvalas generadas
no pertenecen exclusivamente a los propietarios de la tierra;
- crear mecanismos para la recuperacin y
distribucin de plusvalas que permitan
producir tierra urbana equipada para los
sectores sociales de menores ingresos y
compensar las desigualdades urbanas (Instituto Lincoln de Polticas de Suelo, 2004).

16

Hasta el momento las experiencias en la Argentina en este campo han sido escasas, polticamente tmidas y estn siempre amenazadas por las presiones de los grupos inmobiliarios amparados en una legislacin dbil y
obsoleta.
iii. Calidad urbana y conflictos
ambientales
La incorporacin de la variable ambiental a
los instrumentos de gestin de la ciudad
supone adoptar el concepto de desarrollo
sostenible como marco para el diseo e
implementacin de las polticas urbanas. El
desarrollo sostenible es uno de los mayores
desafos a los que se enfrentan las sociedades en todo el mundo pero la definicin
operativa de este concepto en nuestras regiones perifricas es todava ambigua y las
concepciones ms difundidas sobre las relaciones entre ambiente, planificacin y gestin urbana no logran superar una mirada
recursista (anlisis del recurso agua, aire y
suelo) ni inducir prcticas integrales concretas. A pesar de estas limitaciones, los
planes de urbanismo estn paulatinamente
introduciendo las condiciones ambientales
y el respeto al entorno y al paisaje urbano en
las estrategias de desarrollo territorial. El
territorio formalizado en un paisaje urbano
y rural concreto, identificable de cada ciudad y de su propia diversidad, empieza a ser,
cada vez ms, un elemento marco de la
planificacin urbanstica.
A partir de esto, nos interesa resaltar dos
cuestiones que son complementarias entre s.
En primer lugar, es ampliamente conocido el
crecimiento exponencial de las demandas de
la poblacin por un ambiente sano. Los
difundidos conflictos de los ltimos aos
(Esquel, Gualeguaych y Riachuelo por citar
solo algunos) son la cara visible de muchos
otros ms que de manera atomizada y menos

Eduardo Reese

conocida (la localizacin de feed-lots en varios municipios, la proteccin de las sierras


en Tandil, la localizacin de hoteles y otros
servicios tursticos en Villa La Angostura y
en otras localidades patagnicas, etc.) interpelan duramente el sentido de las polticas
territoriales adoptadas hasta la actualidad.
De esta forma, se han convertido en los emergentes de un proceso de cuestionamiento
social a un modelo de desarrollo que combina
dramticamente un mercado promotor de la
ocupacin indiscriminada del territorio y unas
polticas pblicas dispersas y, en muchos
casos, cuanto menos negligentes.
Por otro lado, y como dijimos ms arriba de
manera complementaria con lo anterior, la
incorporacin de lo ambiental en la problemtica urbana tiende muchas veces a constituirse en un ejercicio reduccionista de aadidura del paisaje natural en la definicin de
los espacios pblicos del estilo: hay que
incorporar ms plazas o ms rboles o ms
verde. No estamos cuestionando la necesidad de ms plazas, ms rboles o ms verde
sino la confusin de lo ambiental con lo
natural como uno de los deslices ms comunes en los enfoques vigentes. El ambiente
urbano es esencialmente un ambiente construido y, en l, el urbanismo, como se sabe,
tiene un papel central. El ambiente del espacio pblico debe ser entendido desde una
mirada integral que incorpore los componentes culturales y muchas veces difusos, de las
identidades locales. La nocin de lugar, de
representacin simblica de lo construido, de
relectura de los lenguajes arquitectnicos, de
recuperacin de la historia o mejor de las
historias son los componentes fundamentales del ambiente urbano que otorgan sentido
al proyecto de espacio pblico de nuestras
ciudades. De all, la importancia que tienen,
por ejemplo y entre otras, las numerosas
iniciativas de recuperacin de las reas centrales que se pueden relevar actualmente en el
pas 24 .

La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina

iv. Coordinacin de la gestin estatal


(entre jurisdicciones y entre entes
reguladores)
Articulaciones publico - privada /
Mecanismos de participacin ciudadana
Ms arriba se ha hecho hincapi en la debilidad de los municipios a la hora de llevar a la
prctica diferentes polticas y proyectos urbanos. La difundida descentralizacin que se
implement en la Argentina desde mediados
de los 80, apoyada por las reformas constitucionales provinciales y nacional y por las
entidades multilaterales de crdito, en la gran
mayora de los casos ha resultado ser puramente formal. La autonoma municipal, en
la prctica, ha significado la desconcentracin de funciones y responsabilidades sin
transferencias de capacidades ni recursos. La
ausencia de ingresos genuinos suficientes y
de capacidades de gestin genera, en los
municipios una fuerte dependencia poltica,
instrumental, econmica y financiera. En consecuencia, el ejercicio efectivo del poder a
nivel local, la toma de decisiones y la definicin de prioridades, suelen estar sujetas a los
condicionamientos y a las modalidades de
accin de los gobiernos provinciales, de la
financiacin externa y/o de agentes privados
con capacidad de inversin que suelen reemplazar la accin del Estado.
Por otro lado, la planificacin territorial
tuvo, y lamentablemente en muchos casos
sigue manteniendo actualmente, una manera
tecnocrtica y centralista de operar. Los tcnicos de diferentes niveles toman decisiones
sobre el desarrollo con una lgica que podramos llamar de arriba hacia abajo en la que
slo cuenta la mirada de la oferta y los recursos son asignados siguiendo procedimientos
modelsticos. As, la prctica de la planificacin ha sido marcadamente sectorialista y
poco integral y adolece de una gran ausencia
de capacidades efectivas de operatividad
(Catenazzi y Reese, 1998).

17

Subsiste, de este modo, en los organismos


estatales responsables de la planificacin y
de los proyectos urbanos, una serie de rigideces en la elaboracin e implementacin de
nuevos instrumentos urbansticos:
Una fuerte tradicin que reduce la poltica urbanstica solamente a una accin de
tipo regulatoria va la aplicacin de cdigos u ordenanzas de zonificacin.
La desarticulacin entre herramientas urbansticas (plan/proyectos), herramientas
fiscales y administrativas (simplificacin
de trmites para ciertas iniciativas), herramientas de corte tributario (cargas y
desgravaciones impositivas para favorecer o desalentar actividades o procesos) y
polticas econmicas activas (financiamiento bancario con subsidios diferenciales en las tasas de inters).
A pesar de esto, en lo que se refiere a la
gestin y al control pblico de la ejecucin de
las decisiones y los proyectos, se verifica una
preocupacin por abandonar los sistemas rgidos de normas para sustituirlos por procesos de concertacin y compromisos vinculados a resultados o intervenciones concretas.
En suma, el debate actual est poniendo el
acento en la calidad y pertinencia de la formulacin de reglas del juego y no en la preconfiguracin normativa de los resultados. De
esta forma, se estn desarrollando instrumentos para una accin territorial ms impulsora
y movilizadora y menos preocupada por prohibir; una planificacin menos rgida y ms
eficaz, sin renunciar a la calidad de los resultados, o, precisamente, como exigencia de
resultados.
La posibilidad de profundizar este debate
significa una oportunidad para repensar un
conjunto de metodologas alternativas que,
basadas en un replanteamiento de las relaciones entre gobierno, territorio y comunidad,
permitan disear nuevos marcos y enfoques

18

Eduardo Reese

de actuacin ms democrticos y participativos y, por lo tanto, diferentes a los de la


planificacin tradicional.

4. Breve reflexin final


Las nuevas demandas surgidas de los rpidos
y profundos cambios que se estn produciendo en la sociedad y en las ciudades argentinas
requieren de respuestas acordes a travs de
nuevas formas de intervencin urbanstica y
estrategias de gestin. Por lo tanto el sentido
que adquiere hoy la intervencin en el territorio no es solamente normativo sino tambin
instrumental. La resolucin de los problemas
urbanos requiere de la definicin de recursos
e instrumentos de gestin que permitan pasar
a un urbanismo centrado en la cohesin social
y fuertemente operativo que requiere la definicin de nuevos instrumentos y recursos.
Se trata de un problema esencialmente poltico: que el territorio sea objeto de la poltica y
de liderar un rumbo de desarrollo que cambie
sustantivamente las tendencias.
Como dice Raquel Rolnik (1997):
Los principales problemas urbanos a enfrentar, particularmente en Amrica Latina
remiten al alto grado de injusticia en la distribucin de los costos y de los beneficios en las
ciudades. El enfrentamiento de esos problemas exige un nuevo paradigma de planeamiento urbano para sustituir el planeamiento
tecnocrtico basado en un modelo de ciudad
ideal. Este proyecto de ciudad del futuro
apostaba en la posibilidad de conduccin,
por parte del poder pblico, del proceso de
crecimiento y desarrollo urbano, realizada a
travs de grandes inversiones en transportes,
sistema viario, infraestructura y equipamientos pblicos y de un control estricto de la
accin de los agentes privados dado por el
disciplinamiento del uso del suelo, sobretodo

con la zonificacin funcional. Este modelo


tambin corresponda integralmente a una
concepcin del Estado como protagonista
nico en la definicin y conduccin de las
polticas pblicas, confiando en su poder de
inversin y control y descalificando el papel
y posicin de la ciudadana. Finalmente, bajo
esta concepcin, se operaba una separacin
total entre planeamiento y gestin e incluso
un conflicto entre estas dos dimensiones,
operando el planeamiento apenas en la esfera
tcnica y la gestin en la dimensin poltica.
En la prctica, muy poco de lo que se idealiz
de esa forma ha salido del papel y gran parte
de la ciudad real no tiene que ver con las
normas y estndares propuestos, lo que traduce la ineficacia de este paradigma para enfrentar los retos de la ciudad. Un nuevo paradigma que privilegia la ciudad real, aceptando en ella la presencia permanente del conflicto y tomando la gestin cotidiana como
punto de partida se est desarrollando en
algunas ciudades latinoamericanas. Este nuevo paradigma parte del planteamiento de que
la ciudad se produce por una multiplicidad de
agentes que deben tener su accin concertada, generando un pacto que corresponda al
inters pblico de la ciudad. Presupone una
revisin permanente para ajustes o adecuaciones, que mantenga un seguimiento de la
dinmica de la produccin y reproduccin de
la ciudad.

Bibliografa
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Integracin Social como Condicin del Desarrollo. El Plan Estratgico en el Ambito Local
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La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina

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- Coraggio, J. L. (1992). Consideraciones
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Nuevas corrientes de pensamiento en planificacin urbana. Edit. FADU. UBA. Buenos
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- Novick, A. y Nuez, T. (1995). De los planes de
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- Surez, O. (1989). Planes y Cdigos para Buenos Aires. 1925 - 1985 .En Ediciones Previas.
Edit. EUDEBA. Buenos Aires.
- Surez, O. (1992). La planificacin urbana en
la Argentina. En Panorama de la situacin
urbana en la Argentina. SIP. FADU. UBA.
Buenos Aires.
Instituto Lincoln de Polticas de Suelo. Declaracin de Buenos Aires, 2004.

Notas
1. Este pargrafo se basa en: Reese, E. (con la
colaboracin de Duarte, J.) Planificacin urbana
en la Argentina: conflictos y perspectivas - Mi-

19

nisterio de Economa y Produccin de la Nacin.


2. Los principales antecedentes son el Proyecto
Orgnico para la Urbanizacin de la Capital Federal de la Comisin de Esttica Edilicia en 1925 y
el Plan Regulador y de Extensin de la Municipalidad de Rosario en 1935.
3. Para un anlisis de los Planes y Cdigos de la
Ciudad de Buenos Aires ver Surez, O. (1989) y
Novick, A. y Nuez T. (1995). En una apretada
sntesis puede mencionarse que la tendencia de
los planes llega a Buenos Aires a travs de la
Comisin de Esttica Edilicia a travs del Proyecto Orgnico para la Urbanizacin del Municipio:
el Plano Regulador y de Reforma de la Capital
Federal (1925). Posteriormente se pueden citar
los siguientes: el Plan Director para la Ciudad de
Buenos Aires y lineamientos generales para el
Area Metropolitana y su regin. (publicado en
1962), el Esquema Director del Ao 2000. Esquema Director de la Organizacin del Espacio de la
Regin Metropolitana de Buenos Aires (publicado en 1970), el SIMEB (Sistema Metropolitano
Bonaerense) en 1979, el Concurso Veinte Ideas
para Buenos Aires (1986), el Proyecto 90 y el Plan
Urbano Ambiental (1997 2001).
4. En parte basado en un trabajo realizado por
Catenazzi, A., Kullock, D., Pierro, N. (2001)
sobre nuevas corrientes de pensamiento en planificacin urbana.
5. Se refiere a los planes no implementados (y que
engrosaron las bibliotecas) y por lo tanto a un
tipo de planificacin, que hemos denominado
tradicional, que tiene un fuerte desapego o
descompromiso por los instrumentos y procedimientos de la gestin poltico-tcnica del territorio.
6. Nos referimos al debate entre planificacin por
sectores (econmica, social, urbanstica, etc.) y
planificacin integral (global y holstica) que se
basa en la totalidad analtica para interpretar a la
sociedad; caracterstica que no permite la intro-

20

duccin de cambios deliberados en aspectos especficos de ella sin que afecten o sean afectados por
las tendencias en las dems partes.
7. En ese proceso puede reconocerse el pasaje
desde una caracterizacin unidimensional de la
cuestin, preocupada fundamentalmente por la
preservacin de los recursos naturales, a una
caracterizacin mutidimension al interactuante y
compleja que alcanza su mxima expresin en los
trminos de la sustentabilidad ambiental, social,
cultural, poltica y tica. Tambin puede reconocerse un pasaje desde una consideracin sincrnica y asptica de la problemtica ambiental, a una
consideracin diacrnica en la cual, la aparicin
de actores sociales con distintos roles, funciones
y responsabilidades, personaliza y politiza dicha
consideracin.
8. Entre ellas y de manera muy resumida se
destacan: ley 12.665 de la Comisin Nacional de
Museos, Monumentos y Lugares Histricos, leyes 13.512 y 19.724 de Propiedad Horizontal y de
Prehorizontalidad, ley 22.351 de Parques Nacionales, ley 24.374 de Regularizacin dominial, ley
24.464 de Creacin del Sistema Nacional de la
Vivienda, ley 25.675 de Poltica Ambiental Nacional, ley 25.997 de Poltica Nacional de Turismo, etc.
9. Argentina cuenta con 34 sectores declarados
bajo las distintas figuras del mbito nacional
(parque nacional, reserva natural estricta, etc.) y
una cantidad importante de reservas y parques
provinciales. A esto deben sumarse 8 zonas declaradas Patrimonio de la Humanidad y 13 sitios
Ramsar.
10. En este caso se pueden citar las iniciativas de
ordenamiento territorial de Puerto Pirmides y
Puerto Madryn en relacin a la declaracin de
Patrimonio de la Humanidad de la Pennsula de
Valds. Asimismo es interesante seguir atentamente los conflictos que parecen presentar las
iniciativas de planificacin del desarrollo local de
los pueblos localizados dentro del rea protegida

Eduardo Reese

con la misma figura en la Quebrada de Humahuaca


y, en un futuro cercano, con el proyecto de
reactivacin del corredor ferroviario San Salvador de Jujuy La Quiaca.
11. Es de destacar que la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda (organismo que tiene
histricamente como funciones dictar los grandes
lineamientos de poltica del sistema urbano nacional) tiene actualmente bajo su dependencia la
mayora de los Programas que el Gobierno Nacional desarrolla en el mbito de la vivienda y la
infraestructura social. La accin de estos programas, implementados por los diferentes Institutos
de Vivienda provinciales, tienen extraordinarios
impactos (positivos y negativos) en el desarrollo
urbanstico de las ciudades en la Argentina. Algunos de ellos son: FONAVI - Fondo Nacional de la
Vivienda, Programa Federal de Construccin de
Viviendas, Programa Federal de Mejoramiento
de Vivienda -MEJOR VIVIR, Programa Federal
de Emergencia Habitacional, Programa Federal
de Solidaridad Habitacional, PROMEBA - Programa de Mejoramiento de Barrios, Programa de
Mejoramiento Habitacional y de Infraestructura
Bsica, PROPASA - Programa de Provisin de
Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Bsico, Programa para la Recuperacin de Zonas
Afectadas por las Inundaciones, Programa Rosario Hbitat, etc.
12. Adicionalmente, es importante remarcar que
la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, incorpor como destacada novedad el
principio de la participacin ciudadana. Desde su
mismo comienzo, el Artculo 1 menciona que la
Ciudad ...organiza sus instituciones como democracia participativa.... Esta figura de la participacin se repetir luego, a lo largo de todo su
texto, ms de una veintena de veces y en significativas aplicaciones.
13. La Ley 71, sancionada el 3 de septiembre de
1998 cre el Consejo para la elaboracin del Plan
y defini los ejes y objetivos urbano ambientales
generales del mismo.

La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina

21

14. El Plan Director realiz un anlisis detallado de


todas las funciones urbanas y de los usos del suelo en
el mbito de la Capital Federal. Basndose en el
respeto de la estructura urbana tendencial, definida
a partir del relevamiento de las situaciones preexistentes, se fij una estructura urbana general. Los
supuestos que subyacieron consideraban a la problemtica urbana casi exclusivamente desde la dimensin fsico-territorial y con criterios determinsticos,
utilizando indicadores urbanos de un alto nivel de
abstraccin (densidad neta, FOS, FOT, etc.).

resultado un sensible retroceso en la calidad de


vida urbana.

15. El antecedente inmediato al CPU en la Ciudad


de Buenos Aires, es el Cdigo de Edificacin
aprobado en 1944 y que rigi hasta 1977. Gran
parte de la actual morfologa de la ciudad central
fue reglamentada por sus normas. El Cdigo era
extraordinariamente permisivo y, en la prctica,
dej librado al juego del mercado tanto los usos
como el grado de ocupacin del suelo. Esto se
tradujo en la saturacin de reas con efectos
ambientales indeseables (como gran parte de la
zona norte de la ciudad) y el abandono y degradacin de otras (como la zona sur).

19. Tngase en cuenta, como es sabido, que durante todo ciclo expansivo de la economa (como
el actual) el mercado inmobiliario crece a tasas
ms altas que la del Producto Bruto.

16. Desde su aprobacin, el CPU de 1977 sufri


una incalculable cantidad de modificaciones de
todo tipo que intentaban corregir las rigideces de
la norma original y dar cuenta de situaciones
particulares. La ms importante de ellas fue la
introducida en 1989 que de cualquier forma no
tena la finalidad de modificar sustantivamente
los parmetros ms importantes que regulan la
ciudad. A esto se agreg una importante cantidad
de excepciones (hasta 1995) producto de la presin de grupos empresarios vinculados al negocio inmobiliario y ligadas a situaciones de comprobada corrupcin. En ese estado de situacin,
el CPU de 1977 era una norma de difcil lectura
e interpretacin. Por otro lado la poltica urbana
de la ciudad sufri los vaivenes de los diferentes
enfoques que le impusieron las sucesivas administraciones. Todo esto se tradujo en una
sumatoria de iniciativas incoherentes y dispersas, que se manifestaron con particular crudeza
sobre el espacio pblico y que han dado por

17. Nos referimos a los impactos que las ciudades


medias han tenido en los ltimos aos de acuerdo
a la mayor o menor excentricidad territorial con
relacin a los ejes territoriales ms dinmicos.
18. Segn los datos del ltimo censo nacional en
las ciudades mayores a 20.000 habitantes viven el
85% de la poblacin argentina.

20. Se entiende por loteo popular al fraccionamiento, urbanizacin mnima y venta en mensualidades, promovido por agentes privados, de parcelas de tierra destinadas a la vivienda de los
sectores de bajos ingresos.
21. Segn un reciente documento de la UADE, el
sector de la construccin duplic el crecimiento
de la economa en su conjunto, con un 21,2% en
la primera mitad del ao 2006 frente a igual
perodo de 2005.
22. Por ejemplo y segn las estimaciones de los
operadores privados el crecimiento de los precios
del suelo en Rosario en los ltimos 40 meses se
ubica entre el 75 y el 80%.
23. En este punto se destacan las acciones y los
espacios de discusin abiertos por las diferentes
organizaciones de base en varias provincias argentinas. Vase de manera especial la Declaracin Nacional por la Reforma Urbana (2005).
24. Las principales ciudades como Buenos Aires,
Rosario y Crdoba tienen actualmente en marcha
diferentes estrategias y proyectos de mejoramiento de sus cascos centrales. En el Gran Buenos
Aires se pueden citar tambin las experiencias de
Morn y San Fernando adems de muchas otras
ciudades intermedias.