La autonoma universitaria en la legislacin

universitaria vigente
Ivn Rodrguez Chvez*

Ms que por el pedido de las universidades es por el inters de

los gobiernos que se pone en la mesa de debates los asuntos universitarios. El Congreso de la Repblica viene anunciando y poniendo reiterativamente en agenda una nueva ley universitaria
pero, paradjicamente, atiende algunas urgencias derivadas de
conflictos universitarios, dictando una ley modificatoria de la actual Ley Universitaria N. 23733. El Ejecutivo, por su parte, ha constituido una comisin especial integrada por profesores universitarios designados a ttulo personal, con el encargo de elaborar un
proyecto de ley universitaria.
Frente a estas circunstancias, las instituciones como la Asamblea Nacional de Rectores (ANR), la UNESCO, las organizaciones
estamentales y las universidades estn llevando a cabo reuniones
de anlisis y debates. Dentro de esta lnea de actividades la Universidad Nacional Mayor de San Marcos convoca y nos acoge en
sus cuatricentenarios claustros para compartir ideales, pareceres
y experiencias sobre un tema tan caro para todos nosotros como
es el de la autonoma universitaria.
Mi intervencin se desarrollar, como metodologa expositiva,
dos planos:

Rector de la Universidad Ricardo Palma y Primer Vicepresidente de la

Asamblea Nacional de Rectores.

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a. El de anlisis del texto constitucional y legal correspondiente; y

b. El de la formulacin de algunos comentarios acerca de la aplicacin
de estas disposiciones constitucionales y legales en la realidad.

La autonoma universitaria
La autonoma universitaria tenemos que pensarla como un atributo de la universidad; es decir como una propiedad esencial e infaltable de la universidad, al punto que procede afirmar categricamente que no podemos concebir universidad sin autonoma ni
aqu ni en ningn otro sitio, ni antes, ni ahora, ni en el futuro. La
modernidad tendr consecuencias parciales en la organizacin y
funcionamiento de la universidad, pero nunca afectar su autonoma, menos la debilitar; muy por el contrario, los tiempos contemporneos ratificarn y reforzarn la autonoma en tanto elemento indispensable que garantiza a la universidad el logro de
sus fines y el cumplimiento cabal de sus funciones.

Regulacin constitucional
La Constitucin Poltica de 1993, en vigencia, en el cuarto pargrafo de su artculo 18, aborda el asunto de la autonoma universitaria en los siguientes trminos:
Cada universidad es autnoma en su rgimen normativo,
de gobierno, acadmico, administrativo y econmico. Las universidades se rigen por sus propios estatutos en el marco de la
Constitucin y de las leyes.

En primer lugar, la regulacin de la autonoma universitaria

es de rango constitucional, nivel que la inviste de la ms alta jerarqua jurdica dentro del sistema jurdico nacional. En segundo
lugar, el constituyente ha optado por no definir la autonoma, sino
por delimitar sus alcances a los mbitos normativo, de gobierno,
acadmico, administrativo y econmico. En tercer lugar, el sentido de la autonoma resulta reforzado en su carcter normativo al
precisar que las universidades se rigen por sus propios estatutos;

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es decir, por las reglas aprobadas por los rganos competentes

de cada universidad, pero con la nica condicin que se encuentren redactados en armona con la Constitucin y las leyes como
requisito de su validez.

La regulacin legal
Por su naturaleza, la norma constitucional es un enunciado de
lineamiento bsico que debe ser desarrollado por la ley. En este
caso, el nivel de detalle lo asume la Ley Universitaria N. 23733
que es anterior a la Constitucin Poltica vigente.
La Ley Universitaria N. 23733 consigna la disposicin sobre
la autonoma en el segundo prrafo del artculo primero, sin agregar ningn elemento nuevo con relacin al texto constitucional.
En cambio, en el artculo 4 incorpora puntualizaciones que aclaran su comprensin y alcances. Literalmente prescribe:
La autonoma inherente a las universidades se ejerce de conformidad con la Constitucin y las leyes de la Repblica e implica los derechos siguientes:
a. Aprobar su propio estatuto y gobernarse de acuerdo con l;
b. Organizar su sistema acadmico, econmico y administrativo;
c. Administrar sus bienes y rentas, elaborar su presupuesto y
aplicar sus fondos con la responsabilidad que impone la ley.
La violacin de la autonoma de la universidad es sancionable conforme a ley.

Analizando este texto cabe resaltar lo siguiente:

1. En el prrafo principal se incluyen dos expresiones importantes:
a. Que la autonoma es un atributo indesligable de la universidad, declarndola inherente a ella;
b. Que la autonoma otorga potestades jurdicas a la universidad que deben ser ejercidas aplicando los principios de

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constitucionalidad y legalidad que dan unidad al sistema

jurdico. Esta precisin, aunque pareciera inoficiosa no lo
es ya que corresponde apreciarla a partir del estatuto que sera norma de tercer nivel jurdico y por tanto jams podra
superar a la ley y menos a la Constitucin. La interpretacin adecuada hace ver esta parte del texto como el lmite
mximo de la autonoma que implica una libertad normativa nunca superior ni ms all, sino dentro del sistema jurdico. Su comprensin se refuerza relacionando el concepto
de autonoma con el de soberana. El Estado, que es el todo,
posee un sistema jurdico que se expresa en la Constitucin
y la ley, y la universidad, que es la parte, recibe una potestad normativa que se expresa en su estatuto; y, por lo tanto,
la parte debe armonizar con el todo, ubicarse dentro del todo
y no puede superar ni desbordar el todo.
La potestad normativa es la jurdicamente central y ms importante. sta subyace y se extiende por todas las dems potestades porque es la norma, en este caso el estatuto, el instrumento
jurdico en el cual se incluirn las reglas organizadoras y funcionales, de representacin y gestin que necesita la universidad.
El inciso a) da prioridad a la potestad normativa e indica que
consiste en la aprobacin de su propio estatuto, el que deber ser
dictado por el rgano competente que, de acuerdo a la ley, es la
asamblea universitaria. La potestad de gobierno se enlaza con la
normativa, determinando que la universidad conformar sus rganos de gobierno y elegir sus autoridades, de acuerdo con las
reglas de su estatuto, por s misma, sin injerencia de las autoridades estatales.
En el inciso b) se menciona, sin detallar, las potestades de organizar su sistema acadmico, econmico y administrativo.
Corresponde al inciso c) insistir, de otro modo, en las potestades administrativas y econmicas sealando los elementos troncales de la actividad administrativa y econmica de la universidad como, administrar sus bienes y rentas, elaborar su presupuesto y aplicar sus fondos con la responsabilidad que impone

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la ley. Da la impresin de que el legislador ha puesto nfasis en

el aspecto financiero y econmico resaltando que concede esa libertad de accin con el contrapeso de la responsabilidad; es decir,
en su concepto, el campo econmico y financiero es medular y el
ms ntido por lo que merece advertirse de manera expresa y categrica que ser castigado el mal uso y el abuso de la potestad econmica concedida a la universidad por la Constitucin para que
haga buen uso de sus recursos y de buenas cuentas a la sociedad.
La responsabilidad, que es implcita para toda la autonoma, aparece expresa y categrica condicionando y limitando la potestad
econmica.
En el cuarto y ltimo pargrafo del artculo 4 de la Ley Universitaria N. 23733, surge el aspecto punitivo el cual prev castigo para la violacin de la autonoma aunque de manera muy general y abstracta, insinuando que incurrirn en esta falta los actores universitarios que mal usen las potestades otorgadas a la universidad para el cumplimiento de sus fines. Al no estar adecuadamente configurada la transgresin hace inaplicable la sancin
prevista debido a su formulacin abstracta e imprecisa. Queda
como una intencin del legislador puramente formal y declarativa.
El resto de la ley universitaria contiene las previsiones puntuales que van dando forma a la autonoma tanto en lo normativo, en su gobierno, en lo acadmico, administrativo y econmico
conforme a la disposicin constitucional.

Los contenidos de la autonoma universitaria

Mas all de los textos reseados, tanto de la Constitucin como
de la ley, es oportuno detenernos un poco para detallar mnimamente cada una de las potestades atribuidas a la autonoma universitaria. Veamos:
a) La potestad normativa implica la facultad legal, por delegacin del Estado, por la cual cada universidad elaborar
y aprobar su estatuto correspondiendo esta atribucin a

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la asamblea estatutaria y sus modificaciones a la asamblea

universitaria. El estatuto es la reglamentacin de la ley universitaria en cada universidad, por lo que real y efectivamente lo que delega el Estado a cada universidad es la potestad reglamentaria y no la funcin legislativa que es privativa de l. Adems del estatuto, cada universidad para
organizarse y gobernarse est facultada para dictarse el reglamento general, los reglamentos especiales, las resoluciones de asamblea universitaria, de consejo universitario, de
consejos de facultad; rectorales y decanales que puedan ser
necesarias para su normal funcionamiento.
b) La potestad de gobierno conlleva la libertad de conformar
sus rganos de gobierno o de decisin, tanto colegiados
como individuales. Son rganos centrales de gobierno: la
asamblea universitaria, el consejo universitario y el rector.
Son rganos de gobierno de cada facultad: el consejo de facultad y el decano. Todos los rganos de gobierno estn conformados por los representantes de los estamentos y son
ellos los que eligen o designan a sus autoridades o funcionarios o a los rganos autnomos, siempre de acuerdo con
sus atribuciones y competencias.
c) La potestad acadmica incide en la determinacin de las
facultades y carreras, en la aprobacin de sus currculos,
en la admisin y los grados y ttulos; polticas y programas
de investigacin, en sus polticas y programas de extensin
universitaria y proyeccin social, en sus polticas y programas de publicaciones, en su reclutamiento de profesores y
estudiantes as como en la libertad de ctedra.
d) La potestad administrativa que determina la organizacin
de su administracin dotndola de los rganos de asesoramiento, control, evaluacin y ejecucin que sean necesarios,
previendo sus competencias que faciliten su actuacin coordinada; el reclutamiento, contrato, nombramiento y cese
de su personal administrativo.

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e) La potestad econmica acarrea la elaboracin de su presupuesto, la gestin de sus recursos y la aplicacin de stos
en los fines institucionales con la responsabilidad de dar
buenas cuentas a la sociedad y al Estado.

La aplicacin en la realidad
Hay un evidente divorcio entre el texto legal y su aplicacin en la
realidad. El drama de la universidad peruana, especialmente de
la universidad pblica, se ubica inequvocamente en este aspecto.
En donde es menos autnoma la universidad pblica es en el
campo econmico porque no dispone de los recursos que necesita
para llevar a cabo sus programas acadmicos, de investigacin y
de proyeccin social. Ha sido despojada de las rentas antiguamente asignadas por otras leyes; se la ha privado tambin del beneficio de las herencias vacantes, de los estmulos tributarios en favor
de los donantes; sufre los recortes fiscales y se le asigna un presupuesto insuficiente, al interior del cual se le suministra las partidas aun en forma distinta a la programada ocasionndose retrasos en el cumplimiento de sus obligaciones. A la universidad pblica se la controla y maniata a travs del presupuesto y de su economa, frenndola en sus planes, impidiendo su desarrollo y condenndola a sobrevivir vegetativamente con un cmulo de necesidades desatendidas y otras satisfechas parcialmente. La postracin de las universidades estatales queda explicada por el maltrato econmico que recibe del Estado. Los problemas de fondo y
procedimentales son mltiples y van desde los ms grandes a los
ms pequeos, conformando en conjunto la situacin dramtica
que la aflige.
Desde lo econmico se irradia a los otros mbitos neutralizndola en sus aspiraciones de hacer y de crecer. Sus magras rentas
influyen en lo acadmico sumindola en la mediocridad y la rutina, pues la inversin por alumno resulta mnima hasta para una
atencin vegetativa. Tiene consecuencias en que no se puede actualizar la biblioteca, no se modernizan laboratorios, no se reparan equipos, no puede proveer de materiales de enseanza, redu-

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cindoles sin opcin a un trabajo diario de comunicacin pedaggica de clase magistral y pizarra. Respecto al profesor, resulta irremediablemente prisionero del trabajo expositivo, limitado en cuanto mtodos, tcnicas y recursos pedaggicos activos que requieren
de insumos, equipos y ambientes de los cuales la universidad no
dispone. Tambin padece la injusticia de su remuneracin y de la
falta de valoracin social de la funcin magisterial que desempea. Con el pago de sus haberes se le circunscribe en su accionar,
en su desarrollo acadmico, personal y en su contribucin al desarrollo institucional. El Estado no hace de cada profesor un promotor de la ciencia, la educacin y la cultura, sino lo reduce al
papel de comunicador de aula sin una perspectiva de futuro que
lo estimule, lo retenga y lo afirme en la docencia. Si los dos sujetos
fundamentales de la enseanza-aprendizaje estn gravemente
heridos y sin una percepcin de sntomas de mejora, la sociedad
no puede cifrar esperanzas del cambio cualitativo urgente y necesario que imponen y exigen los tiempos que vivimos. La formacin que recibe el alumno dentro de este contexto obedece al entusiasmo, esfuerzo y entrega personal de los profesores y de ellos
mismos que compensan las carencias materiales y hacen de cada
uno un profesional competente, apto para desempearse con eficacia y eficiencia en el servicio a la sociedad.
Es altamente meritoria la labor de la universidad pblica que
con ingenio y altruismo entrega productos y recursos humanos de
calidad y que seran mejores si las condiciones con las cuales trabajan fueran ptimas, de acuerdo a estndares acadmicos generalmente aceptados. La economa influye y determina castrando a
la universidad en sus labores de investigacin, contentndose con
efectuar la mnima, de las que solamente se publican algunas y se
aplican en el mundo productivo, las menos o nada. Sin dinero se
sacrifica tambin la extensin universitaria y la proyeccin social
quedando la universidad cercada con la sola opcin de atender la
formacin profesional con las limitaciones ya glosadas. Se la llena de carencias y luego se la acusa y escarnece cada vez que la
coyuntura poltica hace propicia una descarga crtica contra la
universidad a solapado modo de lavar y esconder culpas.

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El terreno en el que se siente ms efectiva la autonoma es en

lo acadmico, limitado por los factores econmico-financieros e
infraestructurales. En el Per funciona la libertad de ctedra como
espacio desde el cual se edifica la buena formacin universitaria
que se imparte. Sera mejor si el trabajo y la vida acadmica estuvieran rodeados de mejores condiciones materiales. El talento de
estudiantes y profesores se potenciara y se canalizara a realizaciones mejores.
Pero, si por un lado la autonoma universitaria se ve apocada
por las carencias promovidas por las incomprensiones de gobernantes y autoridades estatales que siguen pensando que en la educacin se gasta y no se invierte, tambin ocurren distorsiones de
ella protagonizadas por los mismos universitarios, dganse autoridades, estudiantes, profesores. Una de las desviaciones consentidas de la autonoma raya en la extraterritorialidad de los predios universitarios por la que se pretende una forma de inviolabilidad del domicilio que niega a las autoridades del Estado la facultad de ingresar en el campus en los casos y formas previstas
por la ley. Otra de ellas es la impunidad, por la que en los hechos
se pretende infringir la ley sin aceptar el castigo correspondiente.
La autonoma es una institucin jurdica solemne, esencial
para la universidad, que debe ser respetada por el Estado, la sociedad y las personas. Debe ser respetada escrupulosamente por
los universitarios quienes deben dar el ejemplo y ser los celosos
guardianes de su real y efectiva vigencia como la mejor garanta
para que la universidad cumpla rigurosamente con sus fines al
servicio de la sociedad. La autonoma est llamada a ser respetada desde dentro y desde fuera como una actitud mstica de todos,
seguros del beneficio que ella reporta para su estabilidad y desarrollo institucional.

Propuesta
El pedido de toda la comunidad universitaria del Per se orienta
nica y exclusivamente al respeto irrestricto de la autonoma universitaria. Tanto el constituyente como el legislador no pueden, bajo

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solapa de contemporaneidad y modernidad, menoscabarla, reducirla o eliminarla. La autonoma est ligada a la universidad consustancialmente y ella la viene acompaando por toda su historia y
seguir indisolublemente aparejada a ella por los siglos de los siglos a fin de que sea el motor del desarrollo, contribuya al bienestar y beneficie permanentemente a la sociedad y a la humanidad.

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