Sistema Aero Pu Er Tua Rios

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S
154
recursos naturales e infraestructura
istemas aeroportuarios,
servicio pblico e iniciativa privada
Bernardo Snchez Pavn
Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura

Santiago de Chile, julio de 2011
Este documento fue preparado por Bernardo Snchez Pavn, consultor de la Unidad de Servicios de
Infraestructura, Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura, de la CEPAL.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
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ISSN: 1680-9017
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CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 154
Sistemas aeroportuarios, servicio pblico e iniciativa privada
ndice
Resumen .................................................................................................... 7
Introduccin.............................................................................................. 9
I.
El cuestionamiento del concepto tradicional de servicio

pblico ............................................................................................. 13
A. Del Estado prestador al Estado regulador ......................... 13
B. Privatizacin y liberalizacin ................................................... 16
C. Servicios pblicos y servicios de inters general ..................... 19
D. Regulacin y desregulacin...................................................... 21
1. Concepto de regulacin .................................................... 22
2. El nivel de regulacin adecuado y sus virtuales
inconvenientes.................................................................. 22
3. Evaluacin de los procesos de desregulacin................... 24
E. Las relaciones de agencia y su influencia en la eficacia
gestora ...................................................................................... 25
II. El sistema aeroportuario................................................................ 27

A. Concepto y caractersticas ........................................................ 27
B. Requisitos del sistema aeroportuario........................................ 28
1. Unidad .............................................................................. 28
2. Coherencia........................................................................ 30
3. Completitud ...................................................................... 31
C. Consideraciones sobre la importancia de la configuracin
del sistema aeroportuario.......................................................... 31
D. El principio de solidaridad y el sistema aeroportuario......... 32
III. La competencia entre aeropuertos................................................ 35
A. La competencia como proceso dinmico.................................. 35
B. De la competencia intraeroportuaria a la interaeroportuaria .... 36
IV.
La gestin aeroportuaria ............................................................................................................. 39

A. Delimitacin del significado de gestin aeroportuaria ....................................................... 39
B. Anlisis de algunas experiencias de gestin aeroportuaria .................................................... 40
1. Estados Unidos............................................................................................................... 41
2. Canad............................................................................................................................ 41
3. Australia......................................................................................................................... 41
4. Reino Unido ................................................................................................................... 42
5. Alemania ........................................................................................................................ 42
6. Holanda .......................................................................................................................... 42
7. Francia............................................................................................................................ 42
8. Portugal .......................................................................................................................... 42
9. Italia ............................................................................................................................... 43
10. Espaa ............................................................................................................................ 43
11. Brasil .............................................................................................................................. 45
12. Argentina........................................................................................................................ 46
13. Chile............................................................................................................................... 47
14. Mxico ........................................................................................................................... 49
C. La gestin directa e indirecta de los aeropuertos ................................................................... 50
1. La gestin directa y las alternativas en orden a una gestin participativa ..................... 50
2. La gestin indirecta........................................................................................................ 54
D. La configuracin de un modelo poltico de gestin como imperativo previo
a la decisin acerca del modelo organizativo y de participacin ........................................... 56
V.
La determinacin del concepto de infraestructura y obra pblica como factor

coadyuvante para la financiacin de los aeropuertos ............................................................... 59
VI.
Conclusiones ................................................................................................................................. 65
A. Un proceso de privatizacin solo debe ser abordado en el marco de una poltica
econmica suficientemente definida y tras un minucioso anlisis del pro y el contra .................65
B. El xito de la privatizacin tiene un alto grado de dependencia respecto de las
condiciones contextuales del correspondiente sector .....................................................................67
C. El Derecho de la competencia puede estar llamado a jugar un importante papel en los
procesos de liberalizacin ................................................................................................................68
D. No deben minimizarse las posibilidades que todava puede ofrecer el sistema
tradicional del servicio pblico........................................................................................................68
E. Alumbrar alternativas para prevenir los costes de agencia en las empresas pblicas
es un paso adelante hacia el xito de la gestin y, en casos concretos, una
alternativa a la privatizacin ............................................................................................................69
F. La configuracin del sistema aeroportuario se erige en conditio sine qua non para una
posterior planificacin de las infraestructuras y la eleccin de los modelos de gestin................72
G. La eleccin del modelo de gestin aeroportuaria es un procedimiento complejo en el
que se ha de prestar la mxima atencin a cada una de las etapas si no se desea incurrir
en defectos que vicien definitivamente el sistema ..........................................................................72
H. En el diseo de la gestin aeroportuaria es imprescindible garantizar el principio de
estabilidad presupuestaria ................................................................................................................74
I. Una adecuada elaboracin del concepto de infraestructura aeroportuaria puede facilitar
las posibilidades de colaboracin entre el sector pblico y privado ..............................................74
J.
K.
La competencia entre aeropuertos puede venir de la mano de la privatizacin, pero sus

posibilidades de implantacin responderan a circunstancias muy concretas de cada
sistema aeroportuario. ......................................................................................................................75
Es preciso dotar al sistema aeroportuario y al modelo de gestin elegido de
una razonable proyeccin en el tiempo.................................................................................. 77
Bibliografa .............................................................................................................................................. 79
Serie recursos naturales e infraestructura: nmeros publicados ....................................................... 83
Resumen
El transporte areo ha adquirido una notoria importancia dentro los

sistemas de transporte. Adems de su tradicional contribucin al
desarrollo del turismo, se observa un incremento exponencial de la
demanda de movilidad para personas y mercancas como consecuencia del
crecimiento econmico y de la globalizacin.
En los ltimos decenios del pasado siglo, se ha cuestionado la
idoneidad de la organizacin estatal para la provisin de ciertas
necesidades sociales, abogando por una mayor implicacin de la iniciativa
privada en este mbito y la consiguiente reduccin del espacio
dominado por el sector pblico. Como resulta fcil colegir, estos
razonamientos han sido extrapolados al sector del transporte,
postulndose como elementos catalizadores de su eficiencia.
A lo largo del presente trabajo, se efecta un anlisis de los
movimientos privatizadores y liberalizadores en la esfera del transporte
areo; de la desregulacin y alguna de sus experiencias prcticas ms
significativas y del surgimiento del nuevo concepto de servicios de
inters general. Asimismo, se estudia el concepto de sistema
aeroportuario y los modelos de gestin de los aeropuertos, haciendo
especial hincapi en algunos de los implementados en Europa y Amrica.
Finalmente, y a modo de conclusin, se exponen varias reflexiones
tendentes al establecimiento de unas lneas programticas que permitan
configurar sistemas aeroportuarios sostenibles y compatibles con la
participacin de diversos actores sociales.
Palabras clave: Sistemas aeroportuarios, gestin aeroportuaria,
competencia interaeroportuaria, liberalizacin, servicios de inters
general, desregulacin, privatizacin.
Introduccin
El transporte areo ha ido adquiriendo relevancia en los sistemas de

transporte tanto por su contribucin al desarrollo del turismo como por su
capacidad de facilitar el comercio internacional de bienes y servicios.
Aunque en sus inicios se configura como minoritario, la segunda mitad
del siglo XX es testigo de la consolidacin de un transporte areo de
pasajeros accesible a amplios sectores de poblacin.
Las razones que suelen esgrimirse para explicar este repunte han
sido, entre otras, las continuas aportaciones de las nuevas tecnologas y
los procesos de liberalizacin emprendidos en el sector.
El crecimiento econmico y la globalizacin han generado un
incremento de la demanda de movilidad, en especial del transporte areo1.
Por una parte, el crecimiento econmico depara que la elasticidad de la
demanda de transporte respecto al producto sea superior a la unidad. Por
otro lado, el fenmeno de la globalizacin implica un incremento de la
distancia requerida en los viajes, lo cual aconseja la utilizacin del
transporte areo frente a otros modos de transporte menos veloces. En
mercados globalizados, las cadenas de suministros deben disponer de
componentes producidos en lugares muy distantes entre s.
El uso creciente del comercio electrnico caracterstico de la
nueva economa favorece el crecimiento de la demanda de transporte
areo de mercancas, priorizndose la rapidez en la recepcin de los
productos necesitados2. El precio del transporte pierde el carcter de
factor determinante en la eleccin del modo de transporte frente a otros
aspectos como el tiempo empleado y la fiabilidad.
1
2
Lehto, & Himanen, (2001).

Lpez de Sabando, Legidos y Milln, (2007).
Un rasgo que identifica a la economa actual es que el desarrollo del proceso de produccin est
orientado a la medida de cada consumidor3 y las nuevas tecnologas de la informacin hacen posible una
respuesta cada vez ms rpida de la oferta a las cambiantes exigencias de la demanda4.
En este escenario, adquiere mayor importancia la distribucin de productos altamente fragmentados
y con elevado valor unitario 5 (industria qumica, instrumentos mdico-quirrgicos y de precisin, mquinas
de oficina y equipos informticos, material electrnico artculos de piel y cuero, calzado, joyas y ptica),
precisamente los que ms pueden beneficiarse de la utilizacin del transporte areo.
El carcter de infraestructura bsica en el conjunto del sistema econmico, ha derivado en un
planteamiento del aeropuerto anudado al concepto de servicio pblico y, en consecuencia, un sistema
aeroportuario basado en la gestin por parte de las autoridades pblicas, normalmente a travs de la
creacin de organizaciones ad hoc. Las actividades desarrolladas por esta organizacin administrativa
han comprendido las instalaciones aeroportuarias; los sistemas de control areo; la inspeccin de
aeronaves; el control de la emisin de certificados y licencias; la supervisin y aprobacin de las
tarifas cobradas a pasajeros, carga y aeronave y la participacin en la negociacin de acuerdos
internacionales. No obstante, en los ltimos veinticinco aos la industria aeroportuaria ha ido
abandonando su estrecha vinculacin con la Administracin Pblica (paralelamente a la consolidacin
de los aeropuertos como focos de negocio de primer orden llegndose a cuestionar los modelos de
gestin y de propiedad existentes.
Las teoras desreguladoras se han ido extendiendo al mbito del transporte a modo de factor
catrtico en la bsqueda de la mxima eficiencia del sector. El conjunto de disposiciones liberalizadoras
ha posibilitado que cualquier compaa acceda al mercado sin restricciones, ha establecido
obligaciones de servicio pblico (frecuencias, puntualidad de los servicios, disponibilidad de plazas,
etc.) y ha promovido un variado elenco de medidas encaminadas a intensificar la competencia, reasignar
franjas horarias, mejorar la asistencia en tierra y perfeccionar los sistemas informatizados de reserva.
En un pasado no tan remoto, el desarrollo aeroportuario responda a un doble orden estratgico: la
lgica territorial (necesidad de garantizar la accesibilidad por motivos econmicos o sociales) y la lgica
militar (defensa y seguridad del Estado). Ambos criterios se mantienen todava, pero se ha abierto el
abanico de razones justificadoras de la expansin del transporte areo en base a la capacidad de los
aeropuertos para influir positivamente sobre el comportamiento de las economas locales y la
integracin de las regiones perifricas. El transporte de pasajeros y de carga admitira ser calificado de
esencial para la competitividad y el desarrollo de determinadas regiones y los aeropuertos bien
comunicados pueden resultar extraordinariamente atractivos para las compaas areas. De este
sinrgico contexto, la cohesin econmica, social y territorial saldra muy beneficiada.
An cuando la idiosincrasia de cada Estado desaconseja efectuar simples transposiciones
normativas, sino ms bien proceder en base a fuertes dosis de originalidad en los planteamientos, es
indudable que las experiencias comparadas se ofrecen como referentes de obligado estudio, evitando
caer en la peligrosa confusin entre lo original y lo improvisado. En este sentido, la reciente experiencia
europea es especialmente interesante, pues los Estados miembros de la Comunidad se encuentran
inmersos en una modificacin sustancial de sus sistemas aeroportuarios, destacando el caso de Espaa,
dnde se est a punto de transitar de un modelo fuertemente centralizado a otro marcado por una
relevante intervencin de las entidades territoriales menores (Comunidades Autnomas y municipios).
El objetivo principal de este informe es presentar una serie de conclusiones respecto de los
modelos de gestin de sistemas aeroportuarios que puedan servir como marco de referencia para la
eventual revisin de una normativa que, en ocasiones, parece dar la espalda a los presupuestos fcticos
en que debe desenvolverse. Para ello, en primer lugar, se procede a analizar la actual relegacin de la
institucin del servicio pblico a favor de la novedosa figura de los servicios de inters general y sus
ms inmediatas consecuencias prcticas: los procesos de liberalizacin y regulacin. En segundo lugar,
3
4
5
Lpez De Sabando, (2003).

Lpez De Sabando, Legidos y Milln, (2007).
Golob y Regan, (2001).
10
se propone la configuracin que debe darse a un conjunto de aeropuertos para que admita ser calificado
de sistema aeroportuario. En tercer lugar, se centra la atencin en la posibilidad y conveniencia de
introducir la competencia entre las piezas que componen el entrado sistmico. El esquema se cierra con
un estudio de la gestin aeroportuaria, sus formas y algunas de las experiencias prcticas ms
significativas. Todo ello sirve de frontispicio a las conclusiones finales, en las que se ha pretendido
compendiar una serie de reflexiones basadas en los anlisis precedentes.
Finalmente, es de justicia sealar que la publicacin de este trabajo slo ha sido posible como
consecuencia de la inmerecida receptividad que para l han tenido los Sres. Ricardo J. Snchez,
Fernando Bravo y Fernando Snchez-Albavera. Por otra parte, quien suscribe el texto, desea expresar su
gratitud a la entidad pblica empresarial AENA y especialmente a los Sres. Jos Mara Guillamn y
Antonio Donoso, por su colaboracin, exquisito trato e ilimitada paciencia. Asimismo, no podran ser
dejadas en el tintero unas palabras acerca de la inestimable ayuda de Mara Anglica Snchez y Esteban
Snchez en la siempre ardua labor de documentacin. A todos ellos, el ms sincero reconocimiento.
11
I.
El cuestionamiento del concepto

tradicional de servicio pblico
A.
Del Estado prestador al Estado

regulador
El imperativo de satisfacer ciertas prestaciones esenciales para los

ciudadanos algunas de las cuales se derivan de obligaciones
constitucionales y/o legales se complica de sobremanera cuando se
aade la condicin de hacerlo a precios asequibles para amplias capas de
la poblacin. En la actualidad, existe una dialctica entre dos modelos
alternativos para atender las necesidades sociales: el modelo de mercado
(basado en la liberalizacin, el derecho de la competencia, la regulacin y,
en su caso, la privatizacin) y el modelo pblico (cuya piedra angular es
el concepto de servicio pblico)6.
Tradicionalmente se ha venido considerando que el Estado es el
principal responsable de la tarea antes citada y, para ello, se ha reservado
extensas reas de actuacin con diversas justificaciones. En unos
supuestos, el fundamento era la incapacidad del sector privado para
atenderlas adecuadamente, debido a que el coste de produccin no
permitira una poltica de precios que garantizase la nota de generalidad
en su cobertura. En otros casos, se actu bajo la premisa de que los
beneficios que pudiesen obtener con el desarrollo de ciertas actividades
podran ser transferidos a otras en las que los destinatarios abonan menos
del precio real de prestacin y, por ende, no son rentables. Esta ltima
razn, frecuentemente anatematizada, ha sido esgrimida por las propias
Gonzlez-Varas Ibez, (2007).
13
instituciones de la Comunidad Europea poco partidarias de las reservas de actividad a favor de los
Estados miembros para resolver ciertos conflictos jurdicos surgidos al respecto de los monopolios
estatales. Tal es el caso del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea en la sentencia de 19 de mayo
de 1993 (relativa a la prestacin del servicio postal) donde reconoci la posibilidad de que el Estado
Belga se reservase, en exclusiva, ciertas lneas de prestacin partiendo de la premisa de que el beneficio
obtenido por ellas enjugara el dficit que le supona la prestacin de otras no rentables7:
[] procede partir de la premisa de que la obligacin que incumbe al titular de dicha misin de
garantizar sus servicios en condiciones de equilibrio econmico presupone la posibilidad de una
compensacin entre los sectores de actividad rentables y los sectores menos rentables y, en
consecuencia, justifica una limitacin de la competencia, por parte de empresarios privados, en los
sectores econmicamente rentables [] En efecto, si se autorizara a empresarios privados a hacer la
competencia al titular de los derechos exclusivos en los sectores, elegidos por los primeros,
correspondientes a dichos derechos, podran concentrarse en las actividades econmicamente rentables y
ofrecer, en ese sector, tarifas ms ventajosas que las practicadas por los titulares de los derechos
exclusivos, dado que, a diferencia de estos ltimos, no estn econmicamente obligados a efectuar una
compensacin entre las prdidas registradas en los sectores que no son rentables y los beneficios
obtenidos en los sectores ms rentables []8.
La nocin de servicio pblico ha supuesto, para un relevante sector doctrinal del Derecho
Pblico, la justificacin misma de la existencia del Estado. El jurista francs Duguit sostuvo que el
Estado se articula mayormente sobre el concepto de servicio pblico ms que sobre el de poder: []
Ltat nest pas comme on a voulu le faire et comme a cru quelque temps quil tait, une puissance qui
commande, une souverainet; il est une coopration de services publics organiss et controls par des
gouvernants []9. Segn el concepto de servicio pblico, el Estado est limitado por un factor
objetivo externo y superior: la solidaridad social. En consecuencia, el papel del Estado ser utilizar el
instrumento del servicio pblico en orden a la realizacin de la solidaridad social10. Este razonamiento
es piedra angular de la clebre definicin de servicio pblico que lo concibe como [] toute activit
dont laccomplissement est assur, rgl et control par des gouvernants, parce que laccomplissement
de cette activit est indispensable la ralisation et au developpement de linterdpendence sociale, et
quelle est de telle nature quelle ne peut tre realise compltement que par lintervention de la force
gouvernamentale []11.
El concepto de servicio pblico se fundamenta en dos aspectos bsicos12:
La libertad de la Administracin para optar por una forma de prestacin directa (por s misma
o con la creacin de entidades pblicas o privadas, pero, en este ltimo caso, dependientes de
ella) o indirecta (vehiculando la prestacin a travs del sector privado sin perder ni la
titularidad ni la direccin ltima del servicio). En el fondo, ello supone la facultad decisoria
acerca de la sumisin de la organizacin y gestin del servicio al Derecho privado o al
Derecho pblico.
La libertad de optar por un operador nico o por varios operadores. La posibilidad
constitucional o legal de monopolio no obliga a su utilizacin, salvo en casos muy especficos
(defensa, seguridad en lugares pblicos, justicia, etc.).
10
11
12
Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 1993, asunto C-320/91, Recopilacin de Jurisprudencia, ao 1993,
pgina I-02533, fundamentos jurdicos 17 y 18.
Pocos aos despus, tras la liberalizacin del servicio postal, el propio Tribunal reconoci que la anterior resolucin haba devenido
obsoleta y desajustada a la realidad jurdica, careciendo de valor en lo sucesivo.
Duguit, (1928). [] El Estado no es como se quiso hacer o como se pensaba en aquel tiempo que era, es decir, un poder que manda,
una soberana; el Estado es una organizacin de servicios pblicos organizados y controlados por gobernantes []
Esplugas, P., Le service public, Dalloz, 1997, pg. 15.
Duguit, (1928). [] toda actividad cuya realizacin se encuentra asegurada, regulada y controlada por los gobernantes, porque la
realizacin de aquella actividad es indispensable al desarrollo de la interdependencia social, es aquella de tal naturaleza que no puede
ser realizada completamente ms que por la intervencin de la fuerza gubernamental []
Gonzlez-Varas Ibez, Op. Cit., pg. 427.
14
Esta nocin parte, adems, de la equiparacin entre la red nica y el operador nico. La
argumentacin se considera irrefutable en clave econmica, pues a mayor cantidad de redes ms elevado
ser el coste de mantenimiento y, por ende, mayor la cantidad a repercutir sobre los usuarios del
servicio. En consecuencia, red nica y operador nico convienen a los usuarios en cuanto hacen viable
una minoracin en los precios (economas de escala).
Los ltimos decenios del pasado siglo han sido testigos de como las ideas econmicas de las
Escuelas de Friburgo, Viena, Chicago y de la Public Choice Theory respaldados, desde el mbito
jurdico, por miembros de la doctrina administrativista y constitucional han postulado que servicio
pblico y libertades pblicas son dos conceptos prcticamente incompatibles, considerando que estas
ltimas encuentran una mejor salvaguarda en el mercado, pues en l se combinaran, de forma ptima,
las libertades y la eficiencia econmica.
Las tesis que abogan por un Estado mnimo tienen sus ms acabadas traducciones prcticas en
Europa y Amrica de la mano de los ejecutivos liderados por Ronald Reagan (1980-1988) y Margaret
Thatcher (1979-1990). Nacen as las teoras desreguladoras, basadas en la poltica de la
desreglamentacin, y que, como no poda ser de otra forma, han influido en el mbito del transporte,
proponindose como elemento catalizador la bsqueda de eficiencia econmica.
Los puntos que permiten dibujar la generatriz de esta poltica son tres: privatizacin, gestin
comercial y desregulacin13.
La privatizacin hace referencia a la venta de activos del Estado a empresas privadas (la venta
de British Airways o British Airports son dos claros ejemplos). En el supuesto de que las
empresas o activos vendidos permitan una actuacin en rgimen de competencia, la enajenacin
no ha implicado interferencia alguna; no obstante, cuando tal enajenacin haya podido implicar
la creacin de un monopolio privado, se ha procedido a crear, al mismo tiempo, un organismo de
regulacin pblica con la misin de velar por la no perturbacin del mercado.
La gestin comercial consiste en la bsqueda de rentabilidad por parte de las empresas y su
basamento principal consiste en que las cargas sean soportadas por los usuarios del transporte y no
por otros sujetos. Este postulado no lamina las ayudas pblicas al sistema, pero las reduce de
forma sustancial. Las ayudas, de existir, han de ser dirigidas al usuario y no a la empresa
explotadora.
La desregulacin implica la supresin de encorsetamientos de carcter normativo en el
funcionamiento del mercado, especialmente en lo que se refiere a la libertad de acceso
(barreras a la entrada) y a la libre tarificacin. La pretensin es dejar amplios mrgenes a la
creatividad del mercado, aligerando sustancialmente la carga normativa fijada por los poderes
pblicos a travs de la reduccin de las reglamentaciones. Los partidarios de la desregulacin
propugnan que el nmero de normas relativas a los distintos sectores de la economa sea
reducido al mnimo indispensable.
A diferencia de la teora del servicio pblico, el sistema de mercado propugna el principio de la
libre entrada de operadores en el respectivo sector, siendo su nmero fijado no como consecuencia de
una decisin discrecional del Estado, sino por las disponibilidades del mercado (desde el punto de vista
econmico) y por las caractersticas tcnicas del servicio (en el caso, por ejemplo, de las
telecomunicaciones, debido a lo limitado del espacio radioelctrico). Este sistema se mueve en la
posibilidad de un uso compartido de las infraestructuras, la libre creacin de redes y, en su caso, la
posibilidad de interconexin de las existentes. Los progresos cientficos y la evolucin de la economa
han aportado cierta consistencia a esta teora:
La tecnologa, que en su da aval la intervencin pblica en determinados servicios por la
incapacidad de la iniciativa privada para su financiacin, permite hoy cuestionar el concepto de
los monopolios naturales (caso de las telecomunicaciones, donde la revolucin digital ha
permitido la aparicin de competencia entre redes). La idea del monopolio natural, basado en la
13
Izquierdo de Bartolom, (1994).
15
nocin de economas de escala en la funcin de costes (consecuencia de la elevada proporcin

que representan los costes fijos en algunas actividades) habra perdido peso argumental14.
La globalizacin de la economa ha supuesto la formacin de grandes grupos empresariales de
potencial econmico mayor que el de algunos Estados y con capacidad suficiente para suceder a
la organizacin tradicional encargada de los servicios pblicos, abocada ahora a moverse en
mbitos territoriales econmicamente ineficientes.
Esta nueva crisis del servicio pblico no pocos entienden que el concepto de servicio pblico
se ha encontrado en crisis, por su proverbial indefinicin, desde su mismo surgimiento se diferencia
notablemente de otras en que se trata de un cuestionamiento de los pilares que fundamentan la actividad
prestacional del Estado. La validez del concepto de servicio pblico no se discute exclusivamente en
trminos tcnico-jurdicos, sino sobre la base de su carcter perjudicial para las libertades pblicas. En
este sentido, se ha llegado a afirmar que si al Estado no se le concibe ms que como un conjunto de
servicios pblicos y stos gozan de una desmedida elasticidad en su determinacin, se estara
justificando toda intervencin del Estado y, por ende, cualquier restriccin de las libertades, abrindose
el camino a la servidumbre del ciudadano15.
B.
Privatizacin y liberalizacin
La ms reciente poltica econmica se ha movido en un impreciso marco conceptual tendente a la admisin

de la sinonimia entre privatizacin y liberalizacin16, aun cuando sus significados difieren notablemente.
La privatizacin, en sentido amplio, ha sido definida por Bilbao Ubillos como la tendencia hacia
la generalizacin de los principios, criterios e incentivos tpicos de la gestin empresarial privada al
conjunto de los mbitos productivos17. De este modo, la privatizacin supone un desplazamiento de los
agentes del sector pblico desde la esfera productiva a la de control del inters general. Para Hartley y
Parker, la privatizacin abarcara la desnacionalizacin o venta de propiedades estatales, la
desregulacin y la tendencia a la competitividad, junto con la introduccin de la propiedad privada y los
acuerdos de mercado de los Estados sociales18.
En su acepcin estricta, la privatizacin supone el cambio en la propiedad de empresas o el cambio
en la entidad jurdica del prestatario de bienes y servicios. Este sentido la concibe ZANK, para quien se
tratara de la transferencia de una funcin, actividad u organizacin del sector pblico al privado19.
El concepto de privatizacin afecta, pues, a la titularidad del prestador o prestadores del
servicio, que pasa de las manos pblicas a las privadas (enajenacin de empresas pblicas) y
son muy variados los objetivos ltimos perseguidos a travs de ella20:
Mejora de la eficiencia productiva. La entrada en la disciplina de mercado tiende a repercutir
en la actitud de los directivos de las empresas, que ven ahora como se incrementa el control
ejercido sobre ellos por parte de los nuevos propietarios.
Aligeramiento de las cargas que lastran los presupuestos pblicos. Las operaciones de
enajenacin de activos puede ser utilizada en orden a la reduccin de los niveles de
endeudamiento y dficit pblicos. En este sentido pueden ser interpretadas algunas de las
privatizaciones que se produjeron en el Reino Unido y Espaa en el decenio de los noventa.
Garanta de la concurrencia en el mercado.
14
15
16
17
18
19
20
Bilbao Ubillos, (2003).

Hayek, (1944).
Costas y Bel, (2000).
Bilbao Ubillos, Op. Cit.
Hartley y Parker, (1991).
Zank, (1991).
A este respecto, vase Bilbao Ubillos, Op. Cit.
16
Promocin del denominado capitalismo popular. La extensin de la base accionarial de las

grandes empresas adems de dificultar una marcha atrs en el proceso privatizador
contribuye a comprometer a la ciudadana con el devenir de empresas especialmente
significativas para la economa del pas. Por otra parte, se democratiza el control de la
direccin de las entidades (rendirn cuentas de su gestin directamente a los ciudadanos,
convertidos ahora en dueos de la entidad), evitando que la excesiva concentracin de capital
de las empresas privatizadas pueda derivar en el surgimiento de intereses particularizados que
entren en conflicto con el inters general. Otras consecuencias que puede deparar la extensin
de la base accionarial de las empresas privatizadas son la mayor garanta para eludir el riesgo
de que la entidad pueda caer bajo la influencia de sociedades extranjeras, la intensificacin la
cultura financiera de la sociedad (a base de comprometerla decididamente con la renta
variable) y, si se establecen precios reducidos para el tramo minorista (pequeos inversores,
empleados de la empresa, etc.), la redistribucin de rentas.
Activacin de los mercados financieros. La enajenacin de activos de importantes empresas
incrementa el volumen de negocio burstil en aquellos momentos en los que la demanda de
activos de renta variable no encuentre inversiones atractivas en grandes empresas.
Evitacin de la utilizacin instrumental de la empresa pblica. La empresa pblica ha sido en
numerosas ocasiones instrumento de poltica regional a travs de su localizacin en reas
necesitadas de desarrollo. La privatizacin puede dar comienzo a un perodo de
reconsideracin de las polticas de desarrollo regional.
Implicacin de los trabajadores de la empresa en la eficiencia de sta. Los denominados bonos
staff trasladan los riesgos de gestin a los directivos y los trabajadores de la empresa,
convertidos en accionistas de la misma. La mejora de la productividad se intenta alcanzar a
travs de un compromiso activo de sus componentes con los resultados de la empresa.
Las frmulas que pueden utilizadas en orden a encauzar jurdica y econmicamente la
privatizacin de las empresas pblicas difieren notablemente en sus consecuencias21:
Venta negociada de activos. La propiedad de la empresa se transfiere tras unas negociaciones
previas con los interesados en la adquisicin. Las transacciones suelen concluir con acuerdos
acerca de la orientacin industrial de la empresa en el futuro, la situacin financiera de la
entidad, la posibilidad de ser saneada antes de la transmisin y el volumen de empleo que
podra verse afectado con la operacin. Los riegos en este tipo de procedimiento son la
infravaloracin de los activos y las preferencias subjetivas (no basadas en hechos constatados)
de quienes han de elegir el nuevo propietario. No obstante, hay que tener en cuenta que la
infravaloracin de la empresa puede erigirse en atractivo para una iniciativa privada a la que,
en contraprestacin, se le podra exigir el mantenimiento de un determinado volumen de
empleo en la misma.
Concurso o subasta. En este caso de trata de maximizar la objetividad y la renta de
transferencia del accionista pblico. Se trata de un procedimiento altamente reglado y rpido
(se elimina la dilacin en extensas negociaciones previas).
Bonos de staff. Se trata de una venta de activos de la empresa a directivos, empleados o clases
pasivas vinculadas a la misma. En numerosas ocasiones, se ha utilizado esta frmula
combinada con otros mecanismos, procurando no la plena asuncin de la gestin empresarial
por sus trabajadores, sino que estos sean partcipes en una fraccin de la misma.
Oferta pblica de venta de acciones. Es una colocacin atomizada de los activos de la empresa
mediante la oferta al pblico de los ttulos en las condiciones establecidas y durante un
periodo de tiempo dado. Con este procedimiento se garantiza una amplia base accionarial, la
consecucin de amplios mrgenes de beneficios para las arcas pblicas (derivados del
21
Bilbao Ubillos, Op. Cit..
17
volumen de la operacin) y la garanta de objetividad y transparencia en la privatizacin. Una

alternativa de frecuente utilizacin ha consistido en la divisin en un tramo nacional (dirigido
a residentes), un tramo institucional (dirigido a inversores institucionales) y un tramo
minorista (dirigido a pequeos inversores).
Colocacin de acciones en el mercado de valores. Se utiliza normalmente cuando la operacin
de privatizacin no implica grandes operaciones. No se selecciona previamente al adquiriente
ni se oferta pblicamente las acciones, sino que se procede a una colocacin de las mismas a
travs de la Bolsa.
Reduccin de capital a cargo del accionista pblico o ampliacin de aqul sin intervencin del
sector pblico. Las consecuencias son las mismas que la enajenacin de ttulos (prdida
eventual de la posicin mayoritaria del sector pblico); no obstante, en el caso de la
ampliacin no suscrita por el ente pblico no se generan ingresos para el erario pblico.
Aceptacin de una Oferta Pblica de Adquisicin (OPA) efectuada por un inversor privado.
La iniciativa parte del accionista privado, quien procede a efectuar la oferta de adquisicin de
los ttulos. La oferta puede afectar a la totalidad de la participacin del accionista pblico o
slo a una parte.
Emisin de bonos convertibles en acciones. A travs de este procedimiento, la empresa
pblica capta recursos ajenos mediante la emisin de bonos convertibles en acciones. En su
momento, los bonos podrn ser canjeados por acciones de la empresa. De esta forma, el
potencial adquiriente de la empresa dispone de un periodo de tiempo para madurar la
operacin. El sector pblico obtiene un resultado equivalente a la enajenacin de activos, pero
no pierde inmediatamente el control de la entidad.
Fusiones e intercambios de activos financieros entre empresas. Este sistema implica la
transferencia del control de la empresa pblica a un agente privado sin que ello suponga
desinversin. Solamente se cambia la inversin de unos activos a otros. Cuando la empresa
pblica tiene una dimensin menor que la empresa privada y se llega a este tipo de acuerdos,
lo habitual es que la nueva entidad resultante quede en manos del accionista privado,
manteniendo el sector pblico una participacin minoritaria. Esta alternativa es especialmente
atractiva en aquellos casos en los que la empresa pblica opere en un sector estratgico y con
buenas expectativas de futuro (no desaprovechables por el socio pblico). Tambin cuando las
empresas pblicas operen en sectores de tecnologa especialmente avanzada, de forma tal que
sea interesante buscar un socio que aporte know-how y pueda impulsar la actividad futura.
Frmulas mixtas. Se tratara de combinaciones de dos o ms de los anteriores sistemas, de
forma que quepa aprovechar las ventajas de ms de uno de ellos sin internalizar todos sus
inconvenientes. En Espaa, un paradigma fue la privatizacin de Iberia, que adopt la forma
de oferta pblica de venta, tras haber asegurado previamente un ncleo estable de accionistas
entre operadores areos, empleados y entidades financieras.
A diferencia de la privatizacin, la liberalizacin se basa en la adopcin de medidas dirigidas al
estmulo y a la defensa de la competencia en los mercados de bienes y servicios. El concepto de
liberalizacin es extremadamente amplio y comprende cualquier operacin de apertura a la libertad de
empresa de ciertos espacios antes vedados, implantndose un rgimen de competencia en la interaccin
de los sujetos econmicos. As, se procede al desmantelamiento de monopolios sobre servicios
reservados a la autoridad pblica, producindose la depublicatio, esto es, la actividad (antes de exclusiva
titularidad estatal) puede ahora ser abordada por los particulares como derecho inherente a su libertad
econmica y no como fruto de una discrecional habilitacin por parte de la Administracin. La
liberalizacin es la apertura de un sector a mltiples operadores y el monopolio su anttesis.
18
Desde un punto de vista prctico, las liberalizaciones de los diversos sectores han seguido unas
pautas bastante similares22:
Desintegracin vertical del sector, separando actividades competitivas y no competitivas con
la finalidad de aplicarles regmenes jurdicos diferenciados. Es muy frecuente la distincin
entre infraestructuras (comunes) y servicios (singularizados), por cuanto es condicin para la
concurrencia de operadores el que stos puedan acceder a las infraestructuras sobre las que
descansa la prestacin de los servicios.
Ordenacin de los mercados, comprensiva de un encadenamiento de actuaciones tendentes
a garantizar la determinacin del estatus de cada uno de los operadores, la supervisin de
las relaciones entre ellos y el control de sus relaciones con los clientes y los proveedores de
bienes y servicios.
Transformacin de los ttulos habilitantes otorgados conforme a la legislacin anterior
(concesiones de servicio, etc.) en licencias individuales o en autorizaciones generales, as
como determinacin (si hubiera lugar a ello) de las indemnizaciones por alteracin del
primigenio ttulo.
En definitiva, la liberalizacin posee una naturaleza esencialmente jurdica, pues surge cuando
existe la obligacin de hacerlo en base a previas imposiciones normativas ora de Derecho interno, ora
de Derecho internacional23. Por el contrario, la privatizacin est incardinada ms bien en la esfera
poltica y la propia Comunidad Europea ha estimado que el Tratado de Roma de 1957 aunque
basado en el postulado fundacional de una economa de mercado no prejuzga la forma de
propiedad en los Estados miembros.
Liberalizar y privatizar son opciones diferentes, pudindose privatizar plenamente un sector (en el
que deja de estar presente, como actor principal, la Administracin) sin que ello implique,
necesariamente, liberalizar (introducir la competencia); no obstante, la independencia de ambos
conceptos no impide recocer una cierta interaccin, pues las liberalizaciones tienden a generar, de facto,
un efecto privatizante24 derivado del bro impuesto por la empresa privada en los sectores liberalizados
y que no resulta inocuo para unas empresas pblicas poco acostumbradas a competir.
C.
Servicios pblicos y servicios de inters general
La expresin servicio pblico, como se ha indicado, puede significar cosas muy diferentes en los
diversos sistemas normativos, pues varias son las tcnicas jurdicas que cabe emplear para dar respuesta
al mismo fin poltico: asegurar a los ciudadanos una serie de prestaciones esenciales de forma general,
regular y continuada. Este resultado puede ser alcanzado con alternativas tan dispares como el servicio
pblico con publicatio y rgimen exorbitante (sistema francs) o las public utilities garantizadas por va
de regulacin de la actividad de los sujetos privados prestadores de la actividad (sistema anglosajn)25.
En aquellos supuestos en los que una extrema diversidad normativa ha aconsejado dotar de cierta
uniformidad al tratamiento de las actividades antes citadas (caso de la Comunidad Europea), con la
intencin de no privilegiar a una u otra tradiciones jurdicas concretas, se ha optado por un concepto de
carcter eclctico: servicios de inters econmico general26. No obstante, algn sector de la doctrina
sostiene que la categora de los servicios de inters econmico general no es deudora dogmticamente
de la categora del servicio pblico, sino que esta categora nace como ruptura frente al servicio pblico
22
23
24
25
26
Ario Ortiz, (1997).

Tal es el caso, por ejemplo, de la Comunidad Europea, donde los Reglamentos o Directivas imponen la misma a los Estados
miembros, quedando en manos de la Comisin (ejecutivo comunitario) la interposicin de un recurso de incumplimiento ante el
Tribunal de Justicia, si no se procede segn lo preceptuado.
Gonzlez-Varas Ibez, Op. Cit.
Roldn Martn, (2000).
Villar Ezcurra, (1999).
19
tradicional tanto en el plano jurdico como en el plano ideolgico27. Tal afirmacin se sustenta en que
el concepto de servicios de inters general parte del reconocimiento del derecho de propiedad y de la
libertad de empresa, por contraposicin a la titularidad pblica de la actividad inherente al concepto
servicio pblico.
En el documento Los servicios de inters general en Europa28 se procede a efectuar una
definicin de varios conceptos trascendentalmente importantes:
Servicios de inters general: Actividades de servicio, comerciales o no, consideradas de
inters general por las autoridades pblicas y sujetas por ello a obligaciones especficas de
servicio pblico.
Servicios de inters econmico general: Actividades de servicio comercial que cumplen
misiones de inters general y estn sometidas, por parte de los Estados, a obligaciones
especficas de servicio pblico (servicios en red de transportes, energa y comunicacin).
Servicio pblico: Con esta expresin se designa tanto al organismo de produccin como la
misin de inters general que se le confa. Las obligaciones de servicio pblico especficas
pueden ser impuestas por la autoridad pblica al organismo de produccin del servicio con la
finalidad de favorecer o permitir la realizacin de inters general (por ejemplo, en materia de
transporte areo, por va frrea o en materia de energa).
Servicio universal: Conjunto de exigencias de inters general a las que deberan someterse las
actividades de inters general y que tienen por finalidad garantizar el acceso de todos los
ciudadanos a determinadas prestaciones esenciales, con unos niveles de calidad aceptables y a
un precio asequible.
En Europa, la tendencia a extender la libre competencia en todos los mbitos ha pasado a los
propios textos de los tratados constitutivos de la Comunidad. El artculo 86 del Tratado de la
Comunidad Europea dispone que las empresas encargadas de la gestin de servicios de inters
econmico general o que tengan el carcter de monopolio fiscal quedarn sometidas a las normas del
presente Tratado, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicacin de
dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misin especfica a ellas
confiada. Ahora bien, el propio Tratado de Roma de 1957 se cuida de sealar que no prejuzga en modo
alguno el rgimen de la propiedad en los Estados miembros29 y, por ello, en base al denominado
principio del inversor en una economa de mercado, los Estados miembros pueden ser propietarios de
empresas, dirigirlas y adquirir participaciones en las mismas. En consecuencia, la Comisin (rgano
ejecutivo por excelencia de la Comunidad), no puede ni penalizar ni favorecer a las autoridades pblicas
que adquieran participaciones en determinadas empresas.
Las normas comunitarias someten a todas las empresas a las reglas de la competencia y no
prejuzgan el rgimen de propiedad de los Estados miembros ni obligan a privatizar sus empresas. Esta
decisin depende de la voluntad de cada Estado y las decisiones al respecto han sido bien distintas:
determinados Estados han optado por mantener su participacin en el capital de empresas actuantes en el
sector correspondiente (Holanda y Alemania), mientras que otros han decidido abandonarlo
definitivamente (Espaa).
En relacin con las infraestructuras aeroportuarias, las instituciones comunitarias han subrayado
que toda referencia a aeropuertos o empresas gestoras engloba a cualquier tipo de entidad jurdica, pero
los principios de no discriminacin e igualdad no eximen a las autoridades y empresas pblicas de
aplicar la normativa de competencia. Por ello, tanto si se trata de financiacin pblica de aeropuertos
como de la concesin directa o indirecta de fondos pblicos a compaas areas, la Comisin valora las
ayudas considerando si en circunstancias similares, un socio privado habra procedido a la aportacin
27
28
29
Troncoso Reigada, (1999).

Diario Oficial de las Comunidades Europeas N C-281, (1996).
Artculo 295 del Tratado de la Comunidad Europea.
20
de capital en cuestin, basndose en las posibilidades previsibles de rentabilidad y haciendo abstraccin

de cualquier consideracin de tipo social o de poltica regional o sectorial30.
La realidad ha puesto de manifiesto que desde el Tratado de la Unin Europea31 se ha
desencadenado un proceso de liberalizacin que ha afectado profundamente a la organizacin
institucional de los servicios pblicos de los Estados miembros. En este sentido, reputados
administrativistas europeos han llegado a afirmar que se ha laminado la empresa pblica, la existencia
de un sector pblico fuerte y la intervencin pblica en la economa32.
Las empresas pblicas europeas estaban acostumbradas a moverse en un contexto de ayudas
financieras en orden a atender los servicios pblicos encomendados, lo que las situaba muy al margen de
las reglas de juego del mercado. Los servicios pblicos se parapetaban en estos privilegios, a pesar de su
asidua falta de rentabilidad, porque facilitaban empleo y/o atendan necesidades de desarrollo regional o
social.
La actual normativa comunitaria slo permite la no aplicacin de las reglas de competencia a las
empresas que prestan servicios econmicos de inters general en los casos en que dicha excepcin sea
imprescindible para el adecuado cumplimiento de su misin. La posicin de privilegio y, por ende, la
no aplicacin del rgimen comn de la competencia se contempla hoy como una excepcin, pues la
regla es el sometimiento de todas las empresas que prestan servicios pblicos a los principios de
mercado33. El Derecho Comunitario de la Competencia, que principalmente se dirige a controlar la
actuacin ad extra de las empresas (pblicas o privadas), ha llegado a condicionar las potestades de
organizacin de los servicios pblicos de los Estados miembros, procediendo a limitar
considerablemente sus posibilidades de mantener empresas pblicas que los desarrollen en rgimen de
monopolio. La jurisprudencia comunitaria ha contribuido tambin a combatir con todo rigor los
privilegios administrativos por considerarlos injustificados o desproporcionados, muy especialmente los
derechos de exclusiva y monopolios.
Las instituciones comunitarias han pretendido que las consecuencias de sus exigencias en el
plano organizativo no implicasen mermas en el nivel de prestacin de los servicios. Para ello, se ha
previsto la intervencin de los Estados imponiendo a las empresas que operan en los sectores
liberalizados obligaciones o cargas de servicio pblico, con la finalidad de asegurar la prestacin y la
calidad del servicio all donde exista riesgo efectivo de que el mercado no funcione adecuadamente
(falta de rentabilidad o reduccin de los estndares de calidad exigibles)34. Esta es la razn por la cual la
regulacin de los servicios de inters econmico general distingue entre las prestaciones susceptibles de
ser realizadas satisfactoriamente en rgimen de mercado y aquellas no aptas para una prestacin
competitiva (para las que el mercado no es capaz de generar la oferta necesaria o cuyos costes plantean
serios problemas de financiacin para los usuarios). En cuanto a stas ltimas, la autoridad impone la
prestacin obligatoria a alguno de los operadores del sector, arbitrndose un sistema de compensacin
econmica. Las obligaciones de servicio pblico han sido erigidas por la Comunidad en instrumentos
de correccin de las ineficiencias del mercado.
D.
30
31
32
33
34
Regulacin y desregulacin
Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, asunto 40/85 (Reino de Blgica/Comisin). Vase: Snchez Pavn, B., Las ayudas
pblicas y su influencia sobre la competencia entre los aeropuertos europeos: Anlisis desde la normativa y jurisprudencia
comunitarias, en Unin Europea Aranzadi, N 12, diciembre de 2007, pgs. 5 a 15.
El Tratado de la Unin Europea (TUE) modific sustancialmente el primigenio Tratado de Roma de 1957. El contexto poltico
europeo, en aquellos momentos, se caracterizaba por importantes y profundos cambios como la cada del muro de Berln (1989) -que
dio lugar a la unificacin de Alemania en octubre de 1990- y la descomposicin de la Unin Sovitica (1991). El TUE fue adoptado
por el Consejo Europeo de diciembre de 1991 y entr en vigor el 1 de noviembre de 1993. Con la finalidad de aadir a las estructuras
comunitarias integradas un sistema de cooperacin intergubernamental en algunos mbitos, se cre la Unin Europea.
Fernndez, (1996).
Muoz Machado, (1998).
Roldn Martn, Op. Cit.
21
1.
Concepto de regulacin
El concepto de regulacin es acorde con el sistema de mercado y consiste en que el Estado deje de ser
prestador para convertirse en regulador. El carcter de inters general de las actividades realizadas (se
est ante un mercado, pero en el que los bienes y servicios son considerados esenciales) obliga a que el
poder pblico d entrada a nuevos operadores, pero asumiendo las tareas de regular, autorizar,
inspeccionar y, en su caso, sancionar las conductas que puedan contravenir el inters general.
La Teora de los Precios y la de la Eleccin Pblica conciben el proceder de los gobiernos como
una respuesta a las demandas de regulacin por parte de los diferentes grupos econmicos que
persiguen maximizar su utilidad y sus decisiones obedecern tanto al funcionamiento del proceso
poltico de distribucin de los costes y beneficios entre los distintos agentes econmicos como a la
influencia relativa de los distintos demandantes de regulacin35. Desde este punto de vista, la regulacin
es un juego de suma negativa que genera ganadores y perdedores36.
El Estado se va a topar con que los distintos grupos actuantes en el mercado intentarn influir
sobre l con diversos propsitos37:
Obtener transferencias con cargo al erario pblico y beneficios fiscales.
Procurar la introduccin de medidas perjudiciales para los productores de bienes o servicios
sustitutivos y beneficiosas para los que producen los complementarios.
Constituir barreras para la entrada en el mercado de nuevos competidores.
Garantizar una fijacin de precios que maximice su beneficio.
En un sector liberalizado, la garanta de que las anteriores pretensiones no se traduzcan en
perjuicio efectivo del mercado abierto se hace descansar sobre una serie de premisas a las que deber
ceirse la autoridad pblica:
Concienzuda poltica de control sobre las ayudas pblicas.
Menor injerencia posible del poder pblico en la regulacin de las actividades
liberalizadas (desregulacin).
Mxima apertura posible del mercado a la entrada de nuevos competidores.
Escrupuloso respeto a una poltica de precios acorde con los costes de produccin, las
necesidades sociales y el imperativo de procurar adecuados beneficios empresariales.
En definitiva, dos seran, en principio, los componentes tericos esenciales para el xito de los
procesos de liberalizacin: mnima y apropiada regulacin y configuracin de un slido Derecho
de la competencia.
2.
El nivel de regulacin adecuado y sus virtuales

inconvenientes
Un objeto de frecuentes debates doctrinales es dnde puede ser fijada la lnea de lo que ha de
considerarse como la medida justa de la regulacin. Si se aplica la perspectiva econmica en el mbito
jurdico, la existencia de una norma slo se justifica cuando sea ms rentable que su inexistencia y, en
base al mismo criterio, el Estado slo debera utilizar en el trfico jurdico el Derecho privado cuando
resultase ms eficiente que el Derecho pblico.
En el fondo, sobre este espacio controversial no puede evitarse el sobrevuelo de una cierta
paradoja: el Estado, que se convierte en regulador para entroncar un sector de actividad en el sistema
de mercado, tiene ahora como imperativo subsiguiente el regular lo menos posible, esto es,
35
36
37
Stigler, (1988) y Olson, (1982).

Bernaldo de Quirs, (2000).
Bernaldo de Quirs, L., Op. Cit.
22
desregular. Pero, con una exagerada y desmedida reduccin de la regulacin de las actividades de los
operadores se corre el riesgo de concluir en una merma de las posibilidades de control. El Estado,
procurando regular al mnimo, puede acabar perdiendo el control sobre la actividad en perjuicio de
los ciudadanos. El Estado regulador no debe asumir la desregulacin como dogma, sino como
tendencia y siempre que est objetivamente justificado por una mejora, cualitativa o cuantitativa, en
las prestaciones para los ciudadanos.
El correcto funcionamiento de los servicios econmicos de inters general prestados en rgimen
de mercado precisa de la creacin de rganos independientes de los operadores y dotados de potestades
pblicas de control, supervisin y arbitraje38. En la regulacin de las public utilities americanas tales
potestades se otorgan normalmente a las Independent Regulatory Commissions, que efectan el control
de los prestadores de los servicios. El sistema de las autoridades administrativas independientes
presenta, sin embargo, algunos inconvenientes:
En ocasiones, las grandes empresas no ofrecen informacin suficiente respecto de sus costes
reales y las agencias reguladoras, cuando hacen el clculo de los costes para fijar los precios,
pueden preocuparse ms intensamente por garantizar el beneficio empresarial en detrimento
de los usuarios.
La revisin judicial de las decisiones del ente regulador es posible, pero limitada. En efecto,
partiendo de la consideracin de que las decisiones de los entes reguladores no son recurribles
en todo caso (en aras al buen orden del sistema han de gozar de ejecutividad inmediata), el
juez no podr modificar la decisin concreta de la autoridad reguladora, sino que nicamente
le cabr pronunciarse corrigiendo los presupuestos en que ha basado su actuacin o, si acaso,
determinando los efectos indemnizatorios de las decisiones lesivas que produzcan
perjuicios patrimoniales.
Si bien la primigenia intencin de cualesquiera rganos reguladores es la proteccin del inters
general, no es menos cierto que en numerosas ocasiones se concluye reflejando los intereses de las
empresas que intervienen en los sectores regulados. Las empresas que operan en un sector liberalizado, y
ello es de una lgica elemental, estn poderosamente interesadas en la organizacin y composicin de las
agencias y comisiones reguladoras, pues de ellas depender en buena medida la evolucin de sus
expectativas de negocio39. La escrupulosa garanta de independencia en la organizacin y funcionamiento
de estas entidades, as como la introduccin de elementos democratizadores en la eleccin de sus miembros
(en la que podran intervenir, de diversas formas, grupos de usuarios) es esencial.
Finalmente, convendra tener presente la circunstancia de que la regulacin, como en general todo
lo normativo, tiene una natural y comprensible tendencia a la rigidez. Esta caracterstica, garanta de
seguridad jurdica, quizs no resulte lo ms propicio para hacer frente a situaciones de mercado
(marcadas por la contingencia), si conlleva una excesiva lentitud en la capacidad de reaccin ante los
cambios del entorno. Por ello, aun teniendo en cuenta lo perentorio de cierta estabilidad normativa, es
aconsejable efectuar denodados esfuerzos de tcnica jurdica en orden a alcanzar un cierto grado de
flexibilidad en la regulacin, dotando tanto a las normas como a las organizaciones de la mxima
capacidad de adaptacin.
38
39
El Libro Verde sobre las telecomunicaciones de la Comisin Europea, de 30 de junio de 1987, consider esencial la separacin de
las actividades de regulacin y explotacin de las administraciones de las telecomunicaciones.
Bernaldo de Quirs, L., Op. Cit.
23
3.
Evaluacin de los procesos de desregulacin
El concepto de servicio pblico est caracterizado por una nota de mutabilidad, prcticamente
intrnseca, que ha permitido la convivencia de muy variadas formas de organizacin de tales
actividades: el monopolio y gestin directa de la Administracin, la utilizacin de la tcnica
concesional y el control ejercido a travs de la exigencia de autorizaciones.
Las teoras sobre la intercambiabilidad de las tcnicas de intervencin pblica sealan como la
articulacin jurdica de los servicios de inters econmico general ha combinado elementos de las
clsicas formas de la actividad administrativa a los que aaden otros de reciente cuo, crendose figuras
mixtas40. La verdad es que no puede estar ms clara la pervivencia de elementos del servicio pblico en
la imposicin de obligaciones de servicio pblico a los operadores que actan en el mercado de las
telecomunicaciones o los transportes.
La idea de que los servicios pblicos constituyen una amenaza para las libertades pblicas ha sido
objeto de contestacin en base a que, justo al contrario, aqullos constituyen una tcnica al servicio de la
satisfaccin real y efectiva de los derechos de los ciudadanos. Esta polmica ha sido especialmente
intensa en Francia en relacin a la concepcin de la televisin como servicio pblico41.
Los ms acrrimos defensores de la necesidad del mantenimiento del servicio pblico se
encuentran en Francia, donde el propio Conseil d'tat en el Rapport Public 1994 seala que
Europa no instruye un proceso a los servicios pblicos, sino que ignora ampliamente la nocin misma
de servicio pblico y su existencia, tendiendo a no identificar ninguna zona intermedia entre los
servicios regalianos y sociales (que se han situado bajo un rgimen especial, pero no en tanto que
servicios pblicos, sino en razn de su participacin en las prerrogativas del sector pblico) y las
empresas ordinarias42. Quizs, la mejor defensa que puede hacerse del servicio pblico es que se trata,
en palabras del propio Consejo de Estado francs, de la prolongacin del mercado por otros medios,
cuando el mercado fracasa, no su contrario.
En el caso de transporte areo, los resultados de la lnea poltica liberalizadora y desreguladora se
han plasmado en un incremento notable de la competencia, si bien los avances en relacin con las
situaciones de cuasi-monopolio, como seala Izquierdo de Bartolom43, han estado por debajo de lo
esperado. En efecto, uno de los peligros del sistema es que las empresas dominantes en los mercados
liberalizados abusen de su posicin de dominio, de modo que la liberalizacin de un sector slo sirva
para convertir el antiguo monopolio de derecho en un monopolio o en un oligopolio de hecho. A nivel
supranacional, puede producirse la acumulacin de poder en manos de unas pocas empresas que
conduzca a la asfixia de operadores de menor tamao y, una vez eliminados stos, no se encontrarn
muchos problemas para ofrecer condiciones no tan beneficiosas para los usuarios de los servicios. A
ttulo de ejemplo, puede citarse el caso norteamericano, donde la liberalizacin area ha generado un
descenso de ms del 50% en el nmero de operadores. Eso s, los ms competitivos han crecido
exponencialmente, producindose una drstica reduccin de los costes empresariales, pero centrada muy
especialmente en los laborales y generales y, con mucha menor importancia, en los costes materiales.
En otro orden de cosas, la eliminacin de las ayudas pblicas y subvenciones ha dado lugar a un
alza muy fuerte de las tarifas en los primeros aos de aplicacin del sistema. Posteriormente, han ido
creciendo con arreglo a la inflacin anual. Las empresas han concentrado su estrategia no en la bajada
de las tarifas, sino en una mejora importante del servicio. De esta forma, el temido abandono por los
usuarios de algunas lneas no se ha producido. En el caso norteamericano, su transporte areo no tena
tradicin en ayudas pblicas, por lo cual la estructura de costes tradicional la llev al nuevo sistema de
tarifas, generndose una guerra de precios muy fuerte, de forma tal que se ha llegado a delimitar
territorios de cuasi-monopolio, dentro de los cuales las empresas utilizan los precios con mucho tiento
para no hacer excesivamente atractiva la entrada de nuevos operadores que puedan competir.
40
41
42
43

Chinchilla, (1991).
Rapport Public, tudes et documents, N 46, (1994).
Izquierdo de Bartolom y otros, (1994).
24
El problema de las actividades colusorias es ciertamente significativo. No cabe duda de que todo
empresario, con la pretensin de maximizar los beneficios, est fuertemente tentado a alcanzar la
posicin de monopolista y, si ello no fuese posible, a asegurar a travs de acuerdos con otras
empresas un oligopolio en las condiciones ms favorables. Por razones de eficiencia, la existencia de
economas de escala (en las que las empresas experimentan una reduccin de sus costes a medida que se
incrementa su produccin) aconsejan a las empresas privadas no perder de vista la posibilidad de un
estatus de monopolio u oligopolio; no obstante, el coste de la colusin para los operadores no es cero.
Los acuerdos entre empresas no resultan fciles de mantener ni salen gratis.
Una de las razones que pueden dificultar esta tendencia a la concentracin es la existencia de un
nmero suficiente de operadores: A ms operadores, ms difcil y costoso ser el acuerdo colusorio. La
sola amenaza de nuevos competidores ejerce una poderosa presin para evitar abusos en la posicin
dominante44. Esta reflexin es particularmente importante en mercados como el del transporte areo y los
aeropuertos. El espacio areo es, por naturaleza, un bien escaso y no admite un nmero excesivo de
operadores sin que ello redunde en un evidente perjuicio generalizado derivado de la congestin
aeroportuaria (con la consiguiente prdida de competitividad frente a otros modos), de los inconvenientes
medioambientales que implica (cuyas consecuencias, desde el punto de vista econmico y poltico, resultan
extraordinariamente difciles de justificar) y de lo difcil que resultar la recuperacin de las fuertes
inversiones en infraestructuras necesarias para dar cabida a un crecimiento exponencial del trfico.
E.
Las relaciones de agencia y su influencia en la eficacia

gestora
Las relaciones de agencia se manifiestan con bastante frecuencia en la vida econmica y se producen
cuando un agente acta en nombre o por cuenta del principal. En principio, la situacin de cada parte
parecera bastante definida y el contorno de las responsabilidades de uno y otro suficientemente claro:
en la concreta relacin jurdica, el agente debe actuar en inters del principal. No obstante, la realidad
muestra como se generan situaciones en las cuales el agente adopta decisiones teleolgicamente
orientadas a satisfacer sus propios intereses con independencia de que puedan verse perjudicados
los del principal.
Existe una extensa aportacin de reputados especialistas que se han afanado en encontrar formas
para la resolucin del conflicto de intereses entre los accionistas y la direccin de una empresa, esto es,
las discrepancias entre los objetivos del equipo directivo y los de su accionariado.
El gestor de una organizacin ora una sola persona, ora una organizacin es quien selecciona
las alternativas que ms convenga implementar. Para ello, es axiomtico que posea ms y mejor
informacin que el principal sobre la tarea a realizar (asimetra en la posesin de informacin), pero esta
misma circunstancia plantea el interrogante de si es factible establecer un control eficaz cuando se posee
menos informacin que el sujeto controlado. He aqu la raz de los denominados costes de agencia45. No
sera la primera vez que la gerencia empresarial se compromete decididamente en una estrategia dirigida a
incrementar el tamao empresarial ms por lo que ello pueda aportar para su prestigio y contactos
personales que por los beneficios de mbito estrictamente empresarial. Como es obvio, todo ello tiende a
redundar muy negativamente en la valoracin de las empresas por parte del mercado.
La doctrina ha sealado que la separacin entre propiedad y gestin tiende a empeorar los
problemas de asimetra de informacin, manifestndose exteriormente en un esfuerzo insuficiente por
parte de la direccin, la bsqueda de intereses privados, la distribucin del cash flow libre y el riesgo o la
seguridad en el empleo 46.
La cuestin de la permanencia del directivo en su puesto de trabajo est en estrecha relacin con
los riesgos asumidos por la direccin de la empresa. El directivo, ante la evidencia de su posible
44
45
46
Baumol, (1982).
Gonzlez de la Fe,(2003).
Vase Jensen, y Meckling, (1976) y Lozano Garca, (2005).
25
sustitucin, puede optar por el denominado comportamiento en manada (herd behavior), tomando las
mismas decisiones que la mayora de los directivos de otras empresas estn llevando a cabo y
renunciando a posturas ms arriesgadas, an estando ntimamente convencido de su conveniencia en
base a la informacin disponible. Este comportamiento explicara ciertas oleadas de fusiones que se han
venido produciendo en algunos sectores de actividad, inexplicables desde un punto de vista
estrictamente econmico47.
El relevo de los altos directivos cobra especial importancia en el marco de las tomas de control
empresariales derivadas de gerencias ineficientes. El denominado enfoque disciplinario (sustitucin de
equipos directivos ineficientes) argumenta que las adquisiciones son parte integral del mercado de control y
que el mercado de empresas juega un papel clave de carcter disciplinario en orden a asegurar una gestin
de los directivos en consonancia con los intereses accionariales. Desde este punto de vista, la toma de
control de unas empresas por parte de otras ofrecera una posible solucin a los problemas generados en la
relacin de agencia entre accionistas y directivos48. En el modelo continental europeo (las empresas
poseen una elevada concentracin de la propiedad), el funcionamiento del mercado de control es reducido
y poco activo; sin embargo, en el modelo anglosajn (la propiedad de las empresas est muy dispersa) la
posibilidad de las tomas de control se ha erigido en una de sus caractersticas ms significativas49.
47
48
49
Andrade, Mitchell y Stafford, (2001).

Lozano Garca, Op. Cit.
Gedajlovic y Shapiro, (1998).
26
II. El sistema aeroportuario
A.
Concepto y caractersticas
El propio concepto de sistema sugiere que no se est en presencia de

una agrupacin de elementos simplemente yuxtapuestos, sino que se
requiere una estructura unitaria, es decir, un conjunto en el que sus partes
se relacionen de un modo coherente, constituyendo una unidad. De hecho,
el propio Diccionario de la Lengua Espaola define el sistema como un
conjunto de cosas que relacionadas entre s ordenadamente contribuyen a
determinado objeto. En definitiva, late una idea de organizacin.
Como ha tenido ocasin de sealar el profesor Ario Ortiz, el
transporte no es un agregado de actividades diversas, sino que es un
sistema integrado, que forma una unidad y debe ser considerado como un
sistema comn de transporte50.
Los elementos del sistema aeroportuario se caracterizan por:
Interdependencia. Los elementos se exponen a recprocas
influencias, de manera que la alteracin de un elemento tiende a
incidir sobre los dems.
Dinamismo. Cada pieza del sistema se altera a veces cabra
hablar de una autntica recreacin de forma constante en su
configuracin, en el marco de un sistema permanente.
50
Ario Ortiz, (1999).
27
As pues, en una primera aproximacin, el sistema aeroportuario admitira ser definido como el
conjunto de aeropuertos ordenados en aras a garantizar un eficiente transporte areo y entre los que es
posible apreciar una cierta jerarqua, de forma tal que acaben constituyendo un escenario propio,
reconocible y singularizable, con capacidad para ofrecer a sus usuarios las mayores cotas de accesibilidad.
B.
Requisitos del sistema aeroportuario
En orden a comprobar si un conjunto de aeropuertos admitira ser calificado de sistema aeroportuario,

es preciso detenerse en si este agregado cumple tres condiciones:
1.
Unidad
Esta caracterstica implica la existencia de una estructura unitaria y para ello es imprescindible que
exista una relacin entre las piezas que componen el entramado y, por ende, una jerarqua (principio
de jerarqua).
La jerarqua impone, por ejemplo, la existencia de Hubs o nudos de conexin y de Feeders. Los
hubs son aeropuertos en los que las compaas areas establecen la base operativa de conexiones,
ofreciendo vuelos entre ciudades que obligan a realizar una escala en l para cambiar de avin. La
existencia de estos nudos de conexin garantiza la posibilidad de servicio a un nmero importante de
destinos sin correr el riesgo econmico que puede implicar el establecimiento de vuelos directos. Los
feeders, por su parte, albergan vuelos cortos, siendo utilizados de forma troncal para aportar pasajeros a
una ruta principal.
En gran parte de las clasificaciones de los aeropuertos que se efectan (tanto en normas
como en planes estratgicos de infraestructuras), puede adivinarse una clara vocacin de
jerarquizacin de los mismos.
En Espaa, el Plan Estratgico de Infraestructuras y Transporte 2005-202051 (PEIT) ha optado por
dividir los aeropuertos espaoles en cinco grupos52:
Aeropuertos troncales: Madrid-Barajas y Barcelona-El Prat. Entre ambos gestionan cerca del
40% del trfico de pasajeros y suponen los pivotes de la red aeroportuaria, tanto en cuanto a
conexiones domsticas, como en su funcin de principales puertas de salida hacia destinos
europeos y extraeuropeos53.
Aeropuertos tursticos insulares: Palma de Mallorca, Ibiza y Menorca, Tenerife Sur, Las
Palmas, Fuerteventura, Lanzarote y La Palma. Entre todos gestionan un volumen significativo
del trfico de pasajeros, en su mayora internacional, pero dentro de la Unin Europea. Su
importancia es vital no slo para el sector turstico de los sistemas insulares, sino tambin para
la integracin de estos territorios con la Espaa peninsular y su desarrollo econmico.
Aeropuertos metropolitanos con conexiones internacionales: Apoyados en grandes reas
metropolitanas y ofreciendo una oferta de servicios internacionales de mbito intraeuropeo. Se
tratara de los aeropuertos de Bilbao, Santiago, Sevilla y Valencia.
Aeropuertos tursticos peninsulares: Estos aeropuertos se sitan a lo largo de la costa
mediterrnea y, en general, se ven afectados por una acusada estacionalidad. En este grupo se
sitan los aeropuertos de Reus y Girona, Mlaga, Alicante, Almera y Murcia.
Aeropuertos locales y regionales: En esta categora se incluiran los restantes aeropuertos, cuyo
trfico es mayoritariamente nacional y con una cuota del 10% del trfico total de pasajeros.
51
52
53
Tngase en cuenta, no obstante, la carencia de naturaleza normativa del PEIT.

Entre los aeropuertos clasificados se incluyen las bases areas abiertas al trfico civil y el helipuerto de Ceuta.
Estos aeropuertos gestionan, asimismo, el 65% de las mercancas (medido en toneladas), si bien en este caso el papel del Aeropuerto
de Barajas es mucho ms relevante (53% del total).
28
La Comunidad Europea, en las Directrices comunitarias sobre la financiacin de aeropuertos y las

ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compaas areas que operen desde aeropuertos
regionales, ha optado por establecer cuatro categoras de aeropuertos54:
Categora A (grandes aeropuertos comunitarios), con una cifra anual de pasajeros superior a
los10 millones.
Categora B (aeropuertos nacionales), con una cifra anual de pasajeros situada entre 5 y
10 millones.
Categora C (grandes aeropuertos regionales), con una cifra anual de pasajeros situada entre 1 y
5 millones.
Categora D (pequeos aeropuertos regionales), con una cifra anual de pasajeros inferior a 1
milln.
Las clasificaciones sealadas tienen una implcita intencin de ordenar los aeropuertos
(jerarquizar), pues en base a ellas se decidirn las inversiones y/o se analizar la admisibilidad de las
ayudas pblicas. Por tanto, las clasificaciones que ltimamente se vienen realizando no hacen sino
establecer, para diversos fines, una jerarqua.
La jerarquizacin slo admite ser fruto de una planificacin del transporte efectuada por un poder
pblico con capacidad de orientacin teleolgica de las inversiones en infraestructuras. As pues, slo a
nivel estatal o regional es posible ordenar una adecuada relacin hubs-feeders y, por tanto, configurar
sistemas aeroportuarios.
La unidad de mercado exige una poltica comn del transporte intermodal (entre los distintos
modos de transporte) e intramodal (dentro de cada modo de transporte) y ello supone moverse bajo una
cierta uniformidad normativa. En este sentido, la configuracin de un sistema aeroportuario se complica
cuando un Estado se estructura territorialmente de forma descentralizada, reconociendo la autonoma de
entidades territoriales menores. Tal es el caso, por ejemplo, de Espaa donde, en opinin de Ario
Ortiz55, la no existencia en su Constitucin de una explcita atribucin al Estado para dictar una
legislacin bsica en materia de transporte areo podra implicar que cada Comunidad Autnoma
legislase segn su conveniencia, plantendose el problema de una situacin absolutamente
ingobernable, porque no resistir la existencia de 17 distintas polticas.
La opinin del profesor Ario es ciertamente certera en una cuestin: no es lo mismo hablar de
transporte que de infraestructura. La Constitucin Espaola de 1978 se refiere a los aeropuertos, pero no
hace mencin al transporte areo y ello supone un vaco de cierta importancia. El citado autor seala que
el resultado de todo ello es que la Constitucin y los Estatutos de autonoma parecen configurar la
distribucin de competencias en materia de transportes con un criterio exclusivamente territorial, lo que
implica la afirmacin de la tendencia a una ordenacin propia en cada uno de esos distintos mbitos
especiales del poder pblico, que son las Autonomas. Esta opinin es suscrita por buena parte de la
doctrina, como es el caso de Muoz Machado56, alegando que la diferencia entre transportes regionales y
suprarregionales no se corresponde con la concepcin actual del transporte como un sistema integrado
en funcin de su importancia estratgica en el conjunto de la economa del pas.
Sin nimo de defender a quienes, por su acreditada solvencia cientfica, no precisan de apoyo, es
preciso hacer notar que no les falta razn en cuanto a los riesgos que acechan a la hora de disear un
sistema aeroportuario e implementar una poltica de transporte areo en un Estado descentralizado.
Ahora bien, si el riesgo de terremoto fuese el nico argumento a la hora de mantener el asentamiento de
poblaciones, nadie vivira actualmente en Los ngeles o en Tokio. La conveniencia de una planificacin
del transporte y las infraestructuras a nivel estatal es absolutamente indispensable en un Estado, con
independencia de su configuracin territorial interna. No obstante, no es menos cierto que la existencia
de polticas de transporte e infraestructuras de mbito regional puede aportar un conocimiento directo de
54
55
56
Vase DOUE (2005).

Ario Ortiz, (1999).
Muoz Machado, (1982).
29
las necesidades ms pequeas y cotidianas pero cuya suma puede ser decisiva que, a menudo,
suelen ser obviadas por una instancia planificadora de carcter estatal que necesariamente es ms
generalista y trabaja a vista de pjaro.
El quid de la cuestin radica en la coordinacin de las planificaciones. El propio Ario Ortiz
indica que cabe postular la necesidad de arbitrar el procedimiento que institucionalice, de forma
libremente paccionada, la coordinacin de todos los centros de poder poltico y administrativo en
materia de transportes, de modo que sin renunciar nadie a nada se acte de forma colegiada en la
adopcin, ejecucin o desarrollo de aquellas medidas legislativas que se estimen imprescindibles para el
objeto comn de salvaguardar la integridad operativa del sector57.
El camino a seguir, pues, ha de discurrir por una ordenacin territorial a nivel estatal y con
carcter vinculante, que contenga, adems de una programacin de las infraestructuras, una
planificacin global acerca del transporte.
2.
Coherencia
Un conjunto de aeropuertos jerarquizados no basta para hablar de un sistema aeroportuario: slo son
conditio sine qua non del mismo. Para estar en presencia de un sistema es preciso que exista, adems,
una coherencia en la articulacin entre todos ellos (principio de coherencia). Dicho con otras palabras:
no puede existir contradiccin entre los elementos.
Esta condicin no implica evitar la competencia, siempre beneficiosa para el usuario va
precios y para el sistema garanta de su dinamismo y eficiencia, sino que sta no contravenga el
inters general, plasmado en la consecucin de un transporte areo eficiente. Un sistema abierto a la
competencia sera incoherente si se convierte en un agregado de aeropuertos ofuscados en adquirir la
mayor cuota de mercado respecto a ciertos destinos y dejando desasistidos a otros, tanto o ms
necesitados. Un sistema aeroportuario es algo bien distinto a una amalgama de aeropuertos en
incontrolada competencia y de la que, eventualmente, todos salgan perdiendo.
La coherencia y la unidad slo pueden ser alcanzadas con una determinacin de mnimos de
servicio por parte de los poderes pblicos y en su consecucin podra estar muy implicada una
adecuada estructura de ayudas estatales y regionales a las aerolneas.
Las formas de eliminar problemas en la coherencia cabran ser reconducidas a tres:
Jerarqua: respaldar a los que ostenten la posicin preferente, desde el punto de vista de su
jerarquizacin (analizada en el apartado precedente).
Temporalidad: favorecer a los que antes hayan adoptado posicin concreta en el mercado.
Especialidad: beneficiar a aquellos que estn ms fuertemente implantados en cada mbito
concreto (mercancas o pasajeros).
Garantizar la coherencia de los sistemas aeroportuarios es una labor particularmente laboriosa en
el caso de Estados descentralizados polticamente (federales, regionales, autonmicos, etc.), pues en
ellos pueden coexistir diversos sistemas aeroportuarios (v. gr.: sistema aeroportuario estatal-sistema
aeroportuario regional). Esta circunstancia da lugar a la distincin entre sistemas aeroportuarios simples
(en los que slo existe un sistema aeroportuario) y sistemas aeroportuarios complejos (cuando dentro de
un mismo Estado conviven varios sistemas aeroportuarios). En el caso de Estados que hayan decidido
dotarse de un sistema aeroportuario complejo, es necesario garantizar la coherencia no slo entre los
aeropuertos que lo componen, sino entre los propios sistemas aeroportuarios. De esta forma, las
relaciones entre los diversos sistemas aeroportuarios debieran ser regidas por dos principios diferentes y
complementarios: Coordinacin y competencia.
En base al principio de competencia, el Estado debera de respetar las decisiones de las entidades
territoriales menores (regiones, Estados federados, Comunidades Autnomas) para no perjudicar el
57
Ario Ortiz, G., Op. Cit.
30
inters de stas ni quebrantar el reparto constitucional o legal de competencias desde el punto de vista
poltico. Por su parte, el principio de coordinacin impone la necesidad de buscar el encuentro de
posiciones para garantizar un sistema global coherente, evitando que las decisiones particulares de cada
territorio puedan laminar la unidad de mercado y el inters general del Estado. En este sentido, los
poderes centrales han de gozar de la posibilidad de imposicin de soluciones cuando no sea posible
llegar a un acuerdo y ello pueda redundar en detrimento del servicio al ciudadano.
3.
Completitud
En tercer lugar, es preciso avistar si el conjunto formado por los aeropuertos ofrece soluciones
adecuadas a todas las necesidades que puedan originarse en la sociedad a la que sirven. La cualidad de
completo slo puede predicarse de un conjunto cuando no se dan en l lagunas o, al menos, si esas
lagunas admiten ser cubiertas por otros medios.
La realidad suele ser siempre ms compleja de lo que la teora encierra y, por ello, hay que
renunciar a una completitud absoluta (basada en la idea de que un modo de transporte goza, por s
mismo, de condiciones suficientes para atender a la satisfaccin de las necesidades sociales) y optar por
la completitud relativa (que, admitiendo la eventual existencia de lagunas, se ocupa del
establecimiento de procedimientos adecuados para su eliminacin). Es aqu donde cabe optar por
configurar sistemas abiertos o heterointegrables (que admiten llenar sus vacos recurriendo a modos
diferentes) y sistemas autointegrables (que slo admiten su integracin desde dentro del propio
sistema). Si la autoridad pblica se decanta por el primero, se preocupar por garantizar la cooperacin
entre los modos ferroviario y areo, sobre la base de que all donde no llegue este ltimo puede hacer
sus funciones el tren de alta velocidad. De esta forma, la coordinacin entre los diferentes modos se
erigira en instrumento adecuado para alcanzar la completitud del sistema aeroportuario.
C.
Consideraciones sobre la importancia de la configuracin del

sistema aeroportuario
La tarea de descongestionar un aeropuerto no debe, de forma exclusiva, pensando de forma aislada, esto
es, recurriendo a su ampliacin. Si ello se hace as, se provocar un crecimiento descompensado y
aislado. Es aqu donde cabe requerir una respuesta del sistema y no del aeropuerto. Quizs, la clave
no sea un aeropuerto ms grande, sino un sistema ms eficaz. De esta forma, la capacidad de reaccin
gil y solvente ser la demostracin de si el sistema aeroportuario ha sido bien configurado. En caso
contrario, habr que reformular el sistema hasta su definitivo ajuste. Construir aeropuertos puede
resultar ms ineficiente que cimentar slidos sistemas aeroportuarios.
La edificacin de aeropuertos es tarea que incumbe a los arquitectos e ingenieros. Construir
sistemas es una tarea en la que ha de verse implicada la sociedad entera, desde los representantes de los
ciudadanos en las Cmaras Legislativas, ejercitando su trascendente funcin normativa, hasta los grupos
sociales, participando activamente en la elaboracin de normas y decisiones que han de configurar
el sistema.
Tal y como han sealado Gller y Gller el objetivo de un sistema aeroportuario no es, en
realidad, establecer una entidad funcional, un aeropuerto hub, con el que varios aeropuertos
compartan las tareas [...]. Ms bien, lo que un sistema aeroportuario debe hacer es proporcionar el
mismo grado de accesibilidad al trfico areo a toda la regin, as como permitir la distribucin
adecuada
de
los
posibles beneficios58.
Las circunstancias de cada caso son muy distintas y as se encuentran supuestos como el del rea
metropolitana de Miln, servida por un nico gran aeropuerto (Malpensa), y otros como el caso de
58
Gller y Gller, (2002).
31
Londres, con cinco aeropuertos en sus proximidades y dos de los cuales admitiran ser calificados como
autnticos hubs (Heathrow y Gatwick)59.
El nudo gordiano a la hora de disear el sistema aeroportuario es decidir si el componente clave
del mismo son los aeropuertos, a partir de los cuales habr que disear el sistema, o si es el sistema en s
mismo la clave y los aeropuertos y su configuracin debern supeditarse a la realizacin de aqul. En
realidad, el dilema se reduce exactamente a la misma diferencia que puede apreciarse en la base del
sistema filosfico de dos notables autores: Ockham y Aristteles. Si para el primero el mundo lo era de
individuos perfectamente separados y diferenciados como entidades diferentes que, eventualmente,
podran llegar a constituir un agregado; para Aristteles el mundo, el cosmos, la naturaleza eran
anteriores y superiores a los individuos, como la polis era anterior a los ciudadanos.
A pesar de que esta dicotoma pudiese parecer decididamente encorsetada y artificial, no deben
subestimarse las consecuencias bien distintas de ambas concepciones. Si lo que se pretende es potenciar los
aeropuertos existentes y, a partir de ellos, construir un sistema aeroportuario satisfactorio, el condicionante
de partida obligar a adaptar el sistema a los aeropuertos, a sus necesidades y requerimientos, tendiendo
siempre a maximizar su potenciacin, lo que en cierta medida implica elevarlos a un fin en s mismo y no a
un instrumento al servicio del desarrollo econmico y bienestar ciudadano. Si lo relevante es el sistema en
s mismo, y las piezas que lo componen han de avenirse a l, las decisiones se detendrn menos en los
elementos que lo componen, teniendo ms presente el conjunto.
En el primer supuesto, el quid de la cuestin es que cada aeropuerto consiga el mximo de sus
posibilidades, lo cual tiende a hacer aconsejable una gestin de forma descentralizada y, eventualmente,
una privatizacin que ample su autonoma de gestin. En la segunda de las opciones, los aeropuertos
gozarn de menos autonoma y su gestin deber responder a criterios de centralizacin (si bien la
extensin de la misma pueda ser objeto de diferentes grados), corrindose el riesgo, eso s, de que la
explotacin se haga ms en clave poltica que econmica y ello pueda redundar en cierta ineficiencia.
D.
El principio de solidaridad y el sistema aeroportuario
La opcin por una perspectiva meramente crematstica en la configuracin de los sistemas

aeroportuarios es un enfoque arriesgado si se desea salvar la eventual desarticulacin territorial y/o
social de un Estado.
El economista, y antiguo presidente de la CAB60, Alfred Khan seal ante un grupo de ejecutivos
de compaas areas evidentemente, ms como un alarde de ingenio que como la descripcin de una
situacin objetiva que para l un avin era simplemente un coste marginal con alas. Aprovechando
la ocurrencia del clebre economista, se podra afirmar que hay quienes tienden a concebir un
aeropuerto tan slo como un coste marginal en el que pueden aterrizar aviones, pero esta forma de
abordar la cuestin es excesivamente reducida como para convertirse en referente para los poderes
pblicos. El aeropuerto es un instrumento extremadamente til para garantizar el derecho de los
ciudadanos a la libertad de empresa, el acceso a ciertos servicios pblicos (pinsese, por ejemplo, la
posibilidad de recibir asistencia sanitaria en diversos hospitales o en la posibilidad de acceder a ciertas
prestaciones de enseanza superior o perfeccionamiento profesional) y la libertad efectiva de
desplazamiento.
Las autoridades pblicas estn obligadas a manejar una perspectiva ms amplia, pues se ven
constreidas no slo por las cifras, sino por condicionamientos de orden poltico y constitucional. Entre
estos ltimos figurara, en lugar destacado, la solidaridad.
59
60
Recientemente el aeropuerto de Stansted aspira a lograr este calificativo. Si ello es as, Londres estar rodeado por tres hubs
aeroportuarios.
Civil Aeronautics Board (Junta de Aviacin Civil). Esta organizacin, creada en la dcada de los aos treinta, restringi
notablemente la entrada de compaas areas en el mercado interestatal. Cuando, en 1977, el presidente Carter nombr a Alfred Kahn
presidente de la entidad, ste anunci su propsito de incrementar la competencia en el sector a travs de dos instrumentos: la entrada
de nuevas empresas y la flexibilizacin de las tarifas. Tras abandonar la CAB, Alfred Kahn trabaj desde su nuevo puesto a favor de
la liberalizacin del transporte por carretera.
32
El empleo del trmino solidaridad como sinnimo de caridad se ha extendido ampliamente.

Admitiendo esta acepcin, cabra definir la solidaridad como el auxilio que se presta a los necesitados.
El pensamiento cristiano ha sido, quizs, el factor que ms haya coadyuvado a esta equiparacin entre
solidario y caritativo. Tal es el caso de la encclica Populorum Progressio, en la que se afirma que el
desarrollo integral del hombre no puede darse sin el desarrollo solidario de la humanidad y que
corresponde impulsar tal desarrollo y no a los ms favorecidos61.
Por otra parte, el trmino solidaridad tambin puede hacer referencia a uno de los dos sistemas
bsicos de ordenacin econmica y social: principio de solidaridad y principio de subsidiariedad.
El principio de subsidiariedad se basa en la libertad individual y se caracteriza por el
reconocimiento de la libre iniciativa econmica y decisin empresarial. El principio solidaridad, por su
parte, tendra como principal objetivo la mxima igualdad de todos los hombres y estara caracterizado
por la intervencin estatal. El principio de solidaridad es, en este sentido, un principio inspirador del
grado de intervencin y protagonismo del Estado en la vida econmica y social y, en consecuencia, de la
fijacin del mbito de libre actuacin de sus ciudadanos.
Las acepciones hasta aqu expuestas no justifican la aplicacin del principio de solidaridad a la
gestin del sistema aeroportuario. As pues, es preciso encontrar otra inteligencia del mismo que permita
susodicha utilizacin.
La interpretacin de los textos jurdicos es una tarea de obligado cumplimiento para todo aquel
que ha de proceder a su aplicacin. Las normas no pueden dejar de ser interpretadas y ello ha de hacerse
tanto desde una perspectiva gramatical como sistemtica.
El trmino solidario es definido por el Diccionario de la Lengua Espaola como: Adherido o
asociado a la causa, empresa u opinin de otro. Solidario se relaciona, por tanto, con slido derivado
del latn solidus62 que es definido como aquello firme, macizo, denso y fuerte63.
El principio de solidaridad interterritorial es consecuencia del principio de unidad. Las distintas
partes del territorio de un Estado se integran en un elemento superior y esta integracin es lo que les
hace partcipes de unos intereses comunes.
El principio de solidaridad requiere que, en el ejercicio de sus competencias, las
Administraciones Pblicas se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o
perturben el inters general y que tengan en cuenta la comunidad de intereses que les vincula entre s, no
pudiendo sta resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestin insolidaria de los
propios intereses. En definitiva, cabra decir que la autonoma de la que puedan gozar los entes
territoriales integrados en un Estado no se garantiza para incidir de forma negativa sobre los intereses
generales de ste.
61
62
63
Esta encclica, empero, no contiene doctrina nueva y es tan slo un amplio desarrollo de la tesis del Concilio Vaticano II, que en la
Constitucin Gaudium et Spes proclama la obligacin gravsima de los pueblos ya desarrollados de ayudar a los pases en vas de
desarrollo. Vase: Legaz Lacambra, L., El Derecho y el Amor, Bosch, 1976, pg. 157.
No deja de ser revelador el que para expresar la circunstancia de encontrarse en tierra firme o en terreno seguro se emplease la
expresin in solido. En el idioma ingls, para expresar la misma idea se emplea la locucin on solid ground.
En sentido figurado se recoge el trmino slido como aquello asentado, establecido con razones fundamentales y verdaderas.
33
En conclusin, cabe proponer una definicin del trmino solidaridad como el principio que, fruto
de un pacto fundamental, debe ser ornamento de todo Estado y que supone la orientacin hacia un
objetivo comn de todas y cada una de sus partes, implicando la recproca asistencia entre todos sus
componentes desde un marco de lealtad institucional64.
El sistema aeroportuario, a veces por simples exigencias constitucionales, debiera estar presidido
por el principio de solidaridad y para ello es precisa la subsistencia de una organizacin central que
pueda garantizar la aplicacin de fondos donde exigencias de equidad territorial as lo aconsejen. En
este sentido, es meritoria la creacin en Canad de un fondo a nivel nacional, procedente de los ingresos
obtenidos de los aeropuertos principales, con la finalidad de coadyuvar en la financiacin de la inversin
y las prdidas de los aeropuertos regionales o locales de menor dimensin. No obstante, con la finalidad
de incentivar la eficiencia como lnea de actuacin de sus gestores, conviene dotar al sistema de
elementos que permitan que los aeropuertos mejor administrados dispongan de ms fondos.
64
En Garca Morillo, (1996), puede leerse: Se llama lealtad constitucional a la mutua confianza o, para ser precisos, inexistencia de
desconfianzas recprocas, que se asienta sobre la base de que todos los actores comparten, ms all de sus discrepancias polticas un
objetivo comn: la realizacin de los objetivos constitucionalmente consagrados [...]. La lealtad constitucional tiene dos
perspectivas: la positiva supone que todos esperan de todos un comportamiento plenamente ajustado [...] a la Constitucin; la
negativa, la seguridad de que nadie intentar obtener provecho o beneficio propio de las eventuales imprecisiones, desajustes o
contradicciones de las normas jurdicas [...] o de la inaccin de los poderes pblicos.
34
III. La competencia entre

aeropuertos
A.
La competencia como proceso dinmico
Un mercado en competencia perfecta exigira el cumplimiento de ciertos

requisitos:
Presencia de un nmero indefinido de empresas eliminacin
de las barreras de entrada al mercado que ofrecen un mismo
bien o servicio, de forma tal que ninguna de ellas pudiese
determinar los precios.
Existencia de unos agentes econmicos dotados de una
informacin plena al respecto las condiciones de compra y
venta en el mercado.
La competencia no puede ser elevada a fin, sino que nicamente debe
ser considerada como un medio para garantizar el bienestar social. De esta
forma, la finalidad de garantizar y disciplinar un mercado competitivo estar
encauzada a conseguir que los consumidores puedan adquirir bienes y
servicios de calidad a precios ptimos.
Las deficiencias y los problemas que plantean los requerimientos

del modelo de competencia perfecta han llevado a buscar un marco ms
realista para explicar coherentemente las bases fundamentales de un
mercado competitivo. En este sentido, KIRZNER, partiendo de la
inexistencia de informacin perfecta en los agentes econmicos,
contempla la concurrencia como proceso dinmico en el que el objetivo
principal no es asegurar una asignacin ptima de los recursos, sino
la
35
puesta en marcha de un crculo virtuoso de descubrimiento y correccin de errores empresariales,

generador de las oportunidades adecuadas para que los partcipes en el mercado exploten las ventajas y
logren beneficios, de forma tal que el mtodo ensayo-error reduzca la ignorancia de quienes participan
en el mercado.
El sistema poltico ofrece escasos incentivos para que los ciudadanos inviertan recursos en
obtener informacin sobre las consecuencias que para ellos tendrn las distintas medidas
gubernamentales. La razn de ello es que el coste de adquisicin es mayor que el beneficio esperable.
La solucin pasara por garantizar que el coste de captacin de informacin sea minimizado o, a ser
posible, eliminado. Las nuevas tecnologas son un elemento clave en este proceso; sin embargo, la
exactitud y utilidad de la informacin suministrada depender del grado de compromiso del poder
pblico con la tarea.
B.
De la competencia intraeroportuaria a la interaeroportuaria
El segmento de las Compaas de Bajo Coste est en constante evolucin y son los territorios con mayor
vocacin turstica los que suelen colocarse a la cabeza en operaciones con este tipo de compaas. Esta
circunstancia no sorprende si se tiene en cuenta que la llegada de pasajeros en estas lneas areas
contribuye a la desestacionalizacin del turismo. En efecto, uno de los rasgos diferenciales de tales
compaas frente a las tradicionales es su menor estacionalidad, lo que propicia un reparto de las
llegadas ms uniforme a lo largo del ao. Al contrario de lo que se suele pensar antes de visualizar los
datos, y para romper el estereotipo, el nivel de renta de los usuarios de las Compaas de Bajo Coste es
medio o medio-alto. En conclusin, las Compaas de Bajo Coste se muestran como fuertes
catalizadores de flujos de vuelos tanto tursticos como comerciales.
Las inversiones en infraestructuras aeroportuarias en un futuro debern ser abordadas desde una
perspectiva extrapresupuestaria (en el sentido del presupuesto pblico), esto es, acudiendo a las diversas
frmulas existentes de colaboracin con el sector privado. Por ello, es indispensable hacer atractivas
para la empresa privada las inversiones en este tipo de infraestructuras y sern las Administraciones ms
imaginativas y con mayores dosis de anticipacin las que aglutinen en su entorno al mayor nmero de
empresas dispuestas a invertir. En definitiva, las posibilidades para la potenciacin y el desarrollo de las
infraestructuras aeroportuarias radicar en la capacidad de maniobra de sus responsables, debiendo
tenerse en cuenta que responsables no son slo los gestores aeroportuarios sino todos los agentes
pblicos con competencias sobre ordenacin territorial, urbanismo y fomento de la actividad econmica.
El escenario descrito sugiere que la necesidad de financiacin privada de las infraestructuras y la
creciente importancia de compaas areas de bajo coste dispuestas a ganar cuotas de mercado all
donde se vislumbren oportunidades de negocio, implicarn que, en aquellos territorios en los que exista
la posibilidad fctica de eleccin, la competitividad interaeroportuaria entre aeropuertos puede ir
sustituyendo en importancia a la ya tradicional competitividad intraeroportuaria entre compaas
areas dentro de una misma infraestructura.
El horizonte de una abierta competencia interaeroportuaria plantea el problema de la
configuracin del sistema de tarifas, pues si estas estn en manos exclusivas del Estado y los aeropuertos
no las pueden modificar unilateralmente no se beneficia la posible competitividad en los precios, que
acabarn siendo fijados ms por criterios polticos y macroeconmicos que por criterios estratgicos
de mercado.
La decisin de disear un sistema basado en la competencia entre aeropuertos est ntimamente
relacionada con la existencia de diversas clases de stos, resultando fundamental establecer su tipologa
y el rgimen las ayudas pblicas, en orden a garantizar que tal competencia, caso de ser implantada, no
se vea falseada por la intervencin de los propios poderes pblicos.
El estado de la competencia entre aeropuertos slo admite una valoracin caso a caso; sin
embargo, algunos estudios realizados permiten extraer conclusiones con un aceptable grado de
36
generalizacin. En efecto, una serie de investigaciones65 han puesto de manifiesto que los grandes hubs
aeroportuarios compiten con aeropuertos similares66 y, en ciertos casos, con los grandes aeropuertos
regionales. Por su parte, los grandes aeropuertos regionales pueden competir con otros de las mismas
caractersticas, con los grandes hubs comunitarios y con el transporte terrestre67. Segn estos mismos
estudios, los pequeos aeropuertos no suelen entrar en competencia con otros, salvo que stos estn
prximos, gocen de un tamao similar y satisfagan una demanda coincidente.
En contra de una reciente tendencia a implementar sistemas aeroportuarios apoyados en la
competencia entre sus actores, la realidad muestra ejemplos de lo que ha venido denominndose
alianzas entre aeropuertos. Un paradigma de ello sera el caso de los aeropuertos de Frankfort y
Schipol, entre los cuales se ha producido un plan de cooperacin, denominado Pantares, que tiene por
finalidad compartir experiencias en los mbitos inmobiliario y comercial, as como poner en comn sus
servicios de tecnologa de la informacin.
Las alianzas ente aeropuertos se muestran hoy como una alternativa vlida para la subsanacin de
deficiencias en los sistemas aeroportuarios, pero pueden llegar a convertirse en una forma de
colaboracin que complete las relaciones entre diferentes subsistemas aeroportuarios.
65
66
67
Vase por ejemplo, Cranfield University (2002).

El nivel de competencia dependera de factores tales como la congestin y la existencia de transportes alternativos.
En este caso, la posibilidad de competir dependera de si disponen o no de un buen acceso por va terrestre.
37
IV. La gestin aeroportuaria
A.
Delimitacin del significado de gestin

aeroportuaria
Los recintos aeroportuarios dan cabida en sus instalaciones a multitud

de servicios y actividades. Sin nimo de exhaustividad, cabra distinguir
las siguientes68:
Los servicios aeronuticos relativos al control del espacio areo.
Los servicios aeronuticos que sirven para instrumentar la
ordenacin del trnsito y la ordenacin del transporte.
Los servicios aeroportuarios que, por su naturaleza y funcin,
pueden estar encomendados a una autoridad pblica, pero no
aeronutica (aduanas, polica, seguridad exterior e interior, etc.).
Los servicios que, no siendo estrictamente aeronuticos, puedan
tener incidencia en ellos y que, por el volumen del trfico del
aeropuerto resulten imprescindibles para su buen funcionamiento.
Las actividades que se realicen en el recinto aeroportuario y
que, teniendo especial trascendencia para la explotacin
econmica del aeropuerto, no puedan ser incluidas en ninguno
de los supuestos anteriormente citados.
68
Snchez Pavn, (2007), pginas 99 y siguientes.
39
Sobre la base de tal clasificacin69, la gestin directa de un aeropuerto implicara la prestacin por
el Estado de los servicios comprendidos en los apartados a), b) y c); no obstante, esta reserva no es
obstculo para que el resto de las actividades se puedan ejecutar por otras personas, de conformidad con
lo que establezca la legislacin vigente.
En conclusin, los servicios que en un aeropuerto de inters general no exigiran, por naturaleza, de
una reserva al Estado y, por ende, podran ser responsabilidad de otros sujetos, son los que no siendo
estrictamente aeronuticos puedan tener incidencia en ellos y que se declaren imprescindibles para su buen
funcionamiento, as como cualesquiera actividades no reservadas en exclusiva al Estado que se realicen en
el recinto aeroportuario y que tengan trascendencia para la explotacin econmica del aeropuerto.
B.
Anlisis de algunas experiencias de gestin aeroportuaria
La gestin de los aeropuertos en todo el mundo adopta muy diversas formas. Por ello, el anlisis de las
soluciones alumbradas en otros pases constituye un importante insumo en orden a abordar la siempre
difcil tarea de disear un sistema aeroportuario propio que sea sostenible y con vocacin de
permanencia en el tiempo.
En el xito o fracaso de un sistema influyen mltiples variables de difcil ponderacin; no
obstante, a la hora de decantarse por uno u otro modelos de gestin es preciso gozar de informacin
acerca de supuestos contrastados y no aislados de la realidad o sumidos en la asepsia de unas
condiciones de laboratorio de las que el investigador puede deducir una cosa o la contraria en funcin
de pequeas variaciones en los postulados.
A la hora de abordar el estudio de los modelos implementados para la gestin de los
aeropuertos70, conviene prestar especial atencin a los pases del entorno europeo y ello debido a que
estn llevando a cabo una profunda remodelacin del transporte areo en general y de la gestin
aeroportuaria en particular en una decidida apuesta por la libertad de mercado. No obstante, es
imposible obviar el hecho de que existen claras diferencias entre los pases miembros de la Comunidad
en aspectos tan determinantes como lo es su organizacin poltica desde el punto de vista territorial,
dando lugar a un amplio abanico que va desde el centralismo francs al federalismo alemn, pasando por
los singulares supuestos de descentralizacin de Italia o Espaa.
69
70
Al respecto de la clasificacin de las actividades aeroportuarias, resultan especialmente interesantes las Directrices comunitarias
sobre la financiacin de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compaas areas que operen desde
aeropuertos regionales (2005/C, 312/01, DOUE de 9-12-2005). En estas Directrices, la Comunidad Europea efecta una propuesta de
clasificacin de las actividades relacionadas con los aeropuertos a las que, antes o despus, habrn de adaptarse las diversas
normativas de los Estados miembros. Las referidas actividades se ordenaran en las siguientes categoras:
Construccin de infraestructuras y equipos aeroportuarios propiamente dichos, (pistas, terminales, plataformas, torres de control
areo) o de apoyo directo (instalaciones contra incendios, equipos de seguridad o de proteccin),
Explotacin de infraestructuras, incluidos el mantenimiento y la gestin de infraestructuras aeroportuarias,
Prestacin de los servicios aeroportuarios que lleva aparejado el transporte areo, como servicios de asistencia en tierra, utilizacin
de infraestructuras conexas, servicios de lucha contra incendios, servicios de urgencias, seguridad, etc.
Actividades comerciales no directamente relacionadas con las actividades bsicas del aeropuerto, lo cual comprende, entre otras
cosas, la construccin, financiacin, explotacin y alquiler de espacios y bienes inmuebles, no slo para oficinas y almacenes, sino
tambin para empresas industriales y hoteles situados en el recinto del aeropuerto, as como tiendas, restaurantes y aparcamientos.
Actividades relacionadas con la proteccin, el control areo o cualquier otra tarea de la que sea responsable un Estado miembro en
virtud de sus prerrogativas de poder pblico.
Vase, asimismo, la Decisin de la Comisin N 309/2002 - Francia: Seguridad area. Compensacin de los costes tras los atentados
del 11 de septiembre de 2001.
Vase Izquierdo y Vasallo, (2004), asimismo vase Irish Aviation Aothority y Aviasolutions, (2005).
40
1.
Estados Unidos
La gran mayora de los aeropuertos de los Estados Unidos son de propiedad pblica, siendo de
titularidad de los municipios, condados, Estados y, en contadas ocasiones, del Gobierno Federal.
Solamente algunos de pequeo tamao (destinados a la aviacin privada o recreativa) estn en manos
del sector privado.
En cuanto a la gestin, sta puede estar encomendada a comisiones, departamentos especiales de
los gobiernos (locales o estatales) o a autoridades aeroportuarias especficas. Una vez que el aeropuerto
alcanza dimensiones significativas, complicndose su gestin, la Administracin correspondiente suele
constituir una agencia o authority, estrechamente controlada, con la finalidad de encargarse de su
gestin. La intervencin privada en Estados Unidos se reduce a las instalaciones generales de aviacin,
siendo su influencia en la explotacin de los aeropuertos muy reducida.
La Federal Aviation Act de 1958 estableci que la Federal Aviation Administration (entidad de
titularidad pblica), se hiciese cargo de la industria del transporte areo de EEUU, asumiendo las
responsabilidades relacionadas con la seguridad y la eficiencia de la aviacin civil (concesin de
licencias, regulacin de los aeropuertos comerciales, administracin de los programas de inversiones
para la ampliacin o mejora de capacidad, etc.) 71.
2.
Canad
La entidad de titularidad pblica Transport Canada era, hasta el ao 1994, propietaria y gestora de 149
aeropuertos canadienses, incluidos los aeropuertos comerciales y los locales para la aviacin privada. A
partir de ese momento, se estableci un nuevo marco para la gestin de los aeropuertos72.
El gobierno federal mantuvo la propiedad de 26 aeropuertos comerciales (que albergaban ms del
90 por ciento de todo el trfico areo de Canad) y la gestin de cada uno de estos aeropuertos fue
encargada a organizaciones locales sin nimo de lucro, las cuales pagan un canon anual al gobierno
federal por las instalaciones. Por otro lado, la propiedad y la gestin de los aeropuertos con trfico de
pasajeros inferior a los 200.000 pasajeros/ao se transfirieron a los gobiernos provinciales y locales.
Una circunstancia digna de mencin es la constitucin de un fondo nacional basado
fundamentalmente en aportaciones provenientes de los ingresos obtenidos de los 26 aeropuertos
principales destinado a financiar la inversin y las eventuales prdidas de los aeropuertos regionales y
locales de menor dimensin.
Las tasas aeronuticas no estn basadas en una frmula detallada, bajo la condicin de que sean
competitivas y no discriminatorias.
En el ao 2006, el gobierno federal canadiense anunci su intencin de enajenar los aeropuertos
principales a favor de aquellas autoridades, provinciales o locales, que estuviesen dispuestas a adquirirlos.
3.
Australia
La Federal Airports Corporation (empresa de titularidad pblica), gestion los 22 aeropuertos ms

grandes de Australia hasta el ao 1996. A partir de ese momento, el gobierno cedi 17 de los
aeropuertos a operadores privados mediante un contrato de arrendamiento a largo plazo (50 aos)73. El
aeropuerto de Sydney se privatiz en 2002.
La regulacin fue sustituida por un sistema de control que eventualmente podra culminar con
una recomendacin para implantar de nuevo un proceso de regulacin, establecindose una revisin
peridica del sistema cada 5 aos.
71
72
73
Bel y Fageda, (2006).

Ibdem.
Ibdem.
41
Una particularidad de la organizacin de los aeropuertos australianos es la gestin de las

terminales de vuelos interiores. Desde finales de la dcada de los aos ochenta, las dos principales lneas
areas australianas (Ansett y Quantas Airways) han operado con sus propias terminales a travs de un
contrato de arrendamiento a largo plazo negociado con anterioridad al establecimiento de la Federal
Airports Corporation. En estos contratos (con vigencia hasta 2018), las aerolneas asumen la
responsabilidad de todas las operaciones que se lleven a cabo en las terminales. Por otra parte, en
algunos aeropuertos la responsabilidad de las compaas areas incluye el mantenimiento y la provisin
de infraestructuras de las terminales.
4.
Reino Unido
Los aeropuertos britnicos pueden ser de propiedad pblica o privada74 y, en este ltimo caso, las
compaas titulares acostumbran a estar constituidas por las entidades locales o bien cuentan con ellas
como principales accionistas. A ttulo de ejemplo, puede sealarse que el segundo grupo en importancia
en cuanto a la propiedad de aeropuertos es el Manchester Airport Group (MAG), constituido por
autoridades locales que, aparte del aeropuerto de Manchester, cuentan con los de Nottingham East
Midlands, Bournemouth y Humberside, controlando casi un 15% del total del trfico aeroportuario.
En el Reino Unido, la aprobacin de la Ley de Aeropuertos de 1986 supuso que los aeropuertos
cuyos ingresos superen un lmite quedasen sujetos a la obligacin de convertirse en empresas privadas.
Esta circunstancia llev a la privatizacin de la British Airports Authority (BAA) y su apertura a la
cotizacin en el mercado de valores de Londres. Tras su mutacin, BAA ha optado por intervenir en
negocios no estrictamente aeroportuarios, convirtindose en un autntico holding.
5.
Alemania
En Alemania existe una red de aeropuertos regionales y una red de aeropuertos internacionales75
Frankfurt, Munich, Dsseldorf y Hannover, entre otros cuya propiedad es normalmente pblica; no
obstante, su gestin est encomendada a entidades privadas entre cuyos accionistas se encuentran las
autoridades locales y regionales.
6.
Holanda
Holanda posee un gran aeropuerto, el de msterdam (Schiphol), y una red de aeropuertos regionales de
menor relevancia. Tanto el aeropuerto de msterdam como alguno de los regionales son gestionados por
Schiphol Group compaa estatal y de las ciudades de msterdam y Rtterdam.
El importante aeropuerto regional de Maastricht est gestionado por Omniport, una empresa
privada britnica.
7.
Francia
Los aeropuertos en Francia son propiedad del Estado y estn gestionados ora por Aroports de Paris
(ADP) caso de los aeropuertos situados en el entorno de esta ciudad (Orly y Charles de Gaulle) ora
por las Cmaras de Comercio regionales, a travs de concesiones comerciales.
Aroports de Paris se constituy como una corporacin pblica en 1945 y ha sabido adaptarse a
la imparable evolucin del transporte areo. En el ao 2005, ADP adopt la forma de compaa privada.
8.
74
75
Portugal
Hay que destacar que en el Reino Unido, a diferencia de muchos pases europeos, las inversiones en infraestructuras aeroportuarias
como, por ejemplo, las pistas- son consideradas decisiones comerciales y dependen de la financiacin privada. Esta decisin se dirige
a asegurar que las decisiones regulatorias (planificacin) y de inversin estn claramente diferenciadas.
En Alemania hay una red internacional de aeropuertos (Internationalen Verkehrsflughfen) con 18 aeropuertos donde el DFS
(Deutsche Flugsicherung GmbH) proporciona servicios ATC y una red de aeropuertos regionales con alrededor de 40 aeropuertos
que proporcionan servicios ATC por s mismos.
42
En Portugal hay 66 aerdromos y la red pblica de aeropuertos est gestionada por ANA (Aeroportos
de Portugal ) y ANAM (Aeroportos e Navegaao Area de Madeira).
La aviacin civil portuguesa sufri un cambio importante en 1998 con la divisin de la antigua
compaa Empresa Publica Aeroportos e Navegao Area en dos compaas distintas: Aeroportos de
Portugal (ANA) y Navegao Area de Portugal (NAV). ANA se hizo responsable de la gestin de los
aeropuertos pblicos (Lisboa, Oporto y Faro en tierra firme y Joo Paulo II, Santa Maria, Horta y Flores
en las Azores), mientras que NAV se encarg de la provisin de servicios de navegacin area.
En 1991 se cre Aeroportos e Navegao Area da Madeira, S.A. (ANAM) con el propsito de
la planificacin, desarrollo y gestin de dos aeropuertos en la regin autnoma de Madeira.
9.
Italia
El Estado italiano est dotado de una red conformada por 49 aeropuertos propiedad del Estado, cuya
gestin fue objeto de concesin a favor de compaas participadas por entidades pblicas y privadas. Un
caso paradigmtico es la Societ Esercizi Aeropurtuali (SEA), empresa con una amplia participacin
pblica y que tiene por objeto la gestin aeroportuaria de los aeropuertos de Linate y Malpensa. La SEA
est participada por el Municipio de Miln (que cuenta con un 84,6% de las acciones), la Provincia de
Miln (con un 14,6%) y otros accionistas tanto pblicos como privados (a los que corresponde un 0,9%).
El sistema aeroportuario de Roma que comprende los aeropuertos de Fiumicino y Ciampino
es gestionado por AdR (Aeroporti di Roma), que tiene un alto grado de implicacin privada y una
participacin minoritaria del gobierno local (3%).
La Autoridad de Aviacin Civil Italiana (ENAC) es el ente regulador de las actividades de
transporte areo y se ocupa de los heterogneos aspectos del sistema aeroportuario, asumiendo
funciones de supervisin en relacin con la aplicacin de las normas adoptadas, as como de cuestiones
administrativas y financieras derivadas del sistema aeroportuario. Esta entidad se encarga de
competencias que anteriormente eran llevadas por tres entidades distintas: Direzione Generale
dell'Aviazione Civile, Registro Aeronautico Italiano y Ente Nazionale Gente dell'Aria.
10. Espaa
El caso espaol es, quizs, uno de los ms interesantes, pues se halla inmerso en un momento de profunda
reflexin y a punto de dar un giro importante en su concepcin tradicional del sistema aeroportuario.
El Plan Estratgico de Infraestructuras y Transporte 2005-2020 (PEIT) ha fijado, entre otros, los
siguientes objetivos en relacin al transporte areo:
El avance en la planificacin y gestin del sistema aeroportuario desde criterios de
rentabilidad, de manera que progresivamente cada aeropuerto genere los recursos necesarios
para conseguir su equilibrio econmico-financiero, incluyendo eventuales compensaciones
por la prestacin de servicios de inters pblico.
La apertura de la gestin de los aeropuertos a la participacin de las autoridades
autonmicas y locales.
El establecimiento de mecanismos de correccin de una centralidad excesiva particularmente
en Barajas, lo que puede conducir al agotamiento a medio plazo de su nueva capacidad.
La mejora de la insercin de los aeropuertos en el sistema intermodal de transporte pblico
mediante accesos adecuados, infraestructuras especficas para facilitar el intercambio y
servicios de transporte pblico que aseguren la conexin efectiva con los principales ncleos
urbanos en el mbito de influencia del aeropuerto y con los nodos de transporte de viajeros del
entorno (estaciones ferroviarias y de autobuses).
43
Las indicadas actuaciones se desarrollarn a travs del denominado Plan Sectorial de Transporte
Areo76. Este instrumento con un horizonte temporal fijado en 2012 deber prever as lo exige
el PEIT como uno de sus contenidos no infraestructurales la revisin en profundidad de la normativa
aeroportuaria: la vetusta la Ley 48/1960, de Navegacin Area.
La Ley 48/1960, a pesar de haber sido sometida a varias modificaciones77, ha rendido una
indudable utilidad, pero sus cimientos han sufrido el inexorable paso del tiempo. Ante el desafo
planteado por el PEIT, queda por dilucidar si se remodela lo edificado con lo que inevitablemente se
producirn problemas de sistemtica normativa tarde o temprano o si se procede a la construccin de
una nueva obra.
La gestin de los aeropuertos en Espaa est actualmente en manos de AENA. La creacin del
ente pblico Aeropuertos Espaoles y Navegacin Area AENA se produjo tras llevarse a efecto la
previsin contenida en el artculo 82 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del
Estado para 1990, de constituir efectivamente dicho ente pblico en el momento de la entrada en vigor
del Real Decreto que regulase su Estatuto, lo cual se produjo a travs del Real Decreto 905/1991, de 14
de junio78.
El Estatuto de AENA configur a sta como una entidad de Derecho pblico, adscrita al entonces
Ministerio de Obras Pblicas y Transportes79. La inicial naturaleza jurdica de esta organizacin fue
modificada por el artculo 64 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social, que configura definitivamente AENA como una entidad pblica
empresarial de las previstas en el artculo 43.1 b) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin General del Estado.
El artculo 1 del Real Decreto 905/1991 seala que AENA tendr como misin, en el mbito de sus
competencias, contribuir al desarrollo del transporte areo en Espaa y garantizar el trnsito areo con
seguridad, fluidez, eficacia y economa, ofreciendo una calidad de servicio acorde con la demanda de
clientes y usuarios. Por otra parte, su objeto ser la gestin de los aeropuertos civiles de inters general y de
las instalaciones y redes de ayudas a la navegacin area, pudiendo realizar, adems, cuantas actividades
anejas o complementarias de aquellas permitan rentabilizar las inversiones efectuadas.
El ente goza de personalidad jurdica propia e independiente de la del Estado, plena capacidad
jurdica, patrimonio propio80 y, segn establece el artculo 3 del Real Decreto 905/1991, se regir, en el
ejercicio de sus actividades, por el ordenamiento jurdico civil, mercantil y laboral, ajustndose, cuando
acte en el ejercicio de sus funciones pblicas, a las disposiciones de derecho pblico que le sean de
aplicacin. Para el desarrollo y ejercicio efectivo de sus funciones, podr promocionar o participar en
sociedades estatales y privadas siempre que ello no implique la realizacin de actos correspondientes
a las funciones pblicas propias del ente81, asignando a dichas sociedades los recursos y medios
financieros que resulten precisos.
La estructura de gestin de los aeropuertos espaoles, alterada tras la creacin de AENA en 1991,
se ha mantenido prcticamente constante, siendo, de los diferentes modos de transporte, el que menos
76
77
78
79
80
81
El Plan Sectorial de Transporte Areo de encuentra, en la actualidad, en fase de elaboracin y pendiente de su evaluacin ambiental
estratgica.
Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal; Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Area; Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas
Fiscales, Administrativas y del Orden Social; Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden
Social; Real Decreto-ley 6/1999, de 16 de abril, de Medidas Urgentes de Liberalizacin e Incremento de la Competencia.
AENA viene a sustituir al organismo autnomo Aeropuertos Nacionales, regulado por el Real Decreto 2878/1982, de 15 de octubre.
La Disposicin Transitoria del Real Decreto 2858/1981 estableci que los aeropuertos propiedad del Estado y que estuviesen siendo
explotados por el organismo autnomo Aeropuertos Nacionales fuesen calificados como aeropuertos de inters general de gestin
directa estatal, lo cual conllev que todos los aeropuertos estatales, de carcter civil, se declarasen de inters general y, por ende,
que su gestin haya sido asumida posteriormente por AENA -sucesora del organismo autnomo Aeropuertos Nacionales-. Vase:
Disposicin Derogatoria del Real Decreto 905/1991, de 14 de junio.
Vase artculo 2 del Real Decreto 905/1991, de 14 de junio, por el que se aprueba el Estatuto del Ente Pblico Aeropuertos
Espaoles y Navegacin Area.
Artculo 4 del Real Decreto 905/1991.
Artculo 8 del Real Decreto 905/1991.
44
cambios ha experimentado ltimamente en Espaa82. La Ley de acompaamiento de los Presupuestos

Generales del Estado del ao 2003, constituye, quizs, la nica e importante excepcin, al incluir una
modificacin del artculo 43 de la Ley 48/1990, de 21 de julio de Navegacin Area, por la que se
permite la creacin de aeropuertos privados y su consiguiente gestin separada.
La gestin por parte de AENA ha permitido que los recursos obtenidos procedentes de
aeropuertos con gran actividad, en base al principio de caja nica83, coadyuvasen al sostenimiento
de aeropuertos con escasos ingresos, garantizando su subsistencia. El sistema espaol de gestin de los
aeropuertos basado en una gestin pblica descentralizada84 esto es, con creacin de una entidad
especfica y unificada en manos del Estado, sin duda ha proporcionado un desarrollo territorial ms
equitativo, en cuanto ha permitido a las regiones menos desarrolladas contar con aeropuertos
difcilmente justificables desde un punto de vista de rentabilidad financiera. Este sistema, adems, ha
permitido que en los ltimos aos el activo inmovilizado haya crecido considerablemente exigido por
las inversiones previstas en los Planes Directores recurriendo a un endeudamiento externo captado,
principalmente, en base a la solidez de las finanzas85.
As pues, en Espaa existe una inconcusa aceptacin por parte del Estado al respecto de que la
gestin de los aeropuertos de inters general se abra a la participacin de las entidades territoriales
menores. El hecho es incuestionable si se examinan los Estatutos de Autonoma y las explcitas
declaraciones de intenciones efectuadas en la planificacin estatal de infraestructuras para aos venideros.
La alternativa del traspaso de la gestin de aeropuertos a las Comunidades Autnomas defiere la
cuestin de la organizacin de la misma a stas, que debern guiarse, a la hora de decidir, por su propia
normativa de organizacin y de gestin financiera. Ahora bien, el punto ms interesante ser comprobar
qu tipo de organizacin se crear en aquellos casos en los que no se decida traspasar la gestin y, por
tanto, en los que el Estado est obligado a garantizar una participacin gestora no slo de las
Comunidades Autnomas, sino, asimismo, de las Entidades Locales.
11. Brasil
El Cdigo Brasileo de Aeronutica fue aprobado por la Ley N 7.565, de 19 de diciembre de 1986.
Segn el artculo 26 del mencionado Cdigo, el sistema aeroportuario est constituido por el conjunto
de aerdromos con las pistas de aterrizaje, espacios de estacionamiento de aeronaves, terminales de
carga y pasajeros y los respectivos servicios.
Los aerdromos pblicos y privados se abren al trfico a travs de un proceso de homologacin y
registro. Su utilizacin requiere permiso del propietario y no es posible su explotacin comercial.
Un elemento muy interesante de la normativa brasilea es la inclusin en su texto de una breve
referencia a la construccin y utilizacin de los aeropuertos. En efecto, el artculo 34 y siguientes del
Cdigo Aeronutico indican que ningn aerdromo puede ser construido sin la previa autorizacin de la
autoridad aeronutica y que los aerdromos privados han de ser construidos, mantenidos y operados por sus
propietarios, de conformidad con las instrucciones, planes y normas emanados de la autoridad aeronutica.
Con respecto a los aerdromos pblicos, su construccin, mantenimiento y explotacin
corresponder86:
Directamente al Estado.
A empresas especializadas dependientes de la Administracin Federal.
82
83
84
85
86
A este respecto vase: Izquierdo y Vasallo, (2004).

El principio de caja nica o de no afectacin de recursos aparece recogido en el artculo 27.3 de la Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, General Presupuestaria, segn el cual los recursos del Estado, los de cada uno de sus organismos autnomos y los de las
entidades integrantes del sector pblico estatal con presupuesto limitativo se destinarn a satisfacer el conjunto de sus respectivas
obligaciones, salvo que por Ley se establezca su afectacin a fines determinados. Acerca del principio de caja nica y sus
consecuencias vase: Pascual Garca, J., (2005), pg. 169.
Petit Lavall, M. V., (2007).
Izquierdo y Vasallo, (2004).
Artculo 36 del Cdigo Aeronutico.
45
A los Estados y/o municipios

Mediante concesin o autorizacin.
Con la finalidad de asegurar una uniformidad de tratamiento en todo el territorio de Brasil, la
construccin, explotacin y administracin quedan sujetas a las normas, instrucciones, coordinacin y
control de la autoridad aeronutica.
Las operaciones de explotacin de los aeropuertos y sus servicios auxiliares constituyen una
actividad monopolizada por la Administracin Federal que ser ejercida de forma directa o indirecta (a
travs de otros organismos pblicos).
Los aeropuertos pblicos se constituyen como patrimonios autnomos, de forma que son
independientes del titular del dominio de los inmuebles donde estn situados87. Los Estados, municipios
y organismos pblicos dependientes de los anteriores, podrn contribuir con inmuebles u otros bienes
para la construccin de aeropuertos, mediante la constitucin de un patrimonio autnomo que ser
considerado como una universalidad. Cuando la Federacin considere que un aeropuerto es innecesario
lo declarar as, procedindose a reintegrar al propietario en el uso de los bienes, con las
correspondientes accesiones que hayan podido producirse.
Segn lo dispuesto por el artculo 39 del Cdigo Aeronutico, los aeropuertos comprenden las
reas destinadas a:
Su propia administracin.
Aterrizaje, despegue, maniobra y estacionamiento de aeronaves.
Atencin y movimiento de pasajeros, equipajes y cargas.
Los concesionarios de diferentes servicios.
Terminal de carga area.
rganos pblicos que por disposicin legal deban funcionar en los aeropuertos internacionales.
Uso pblico y estacionamiento de vehculos.
Servicios auxiliares del aeropuerto o del pblico usuario.
Actividades comerciales adecuadas para el aeropuerto.
12. Argentina
El Cdigo Aeronutico argentino data de 196788. El Ttulo III del Cdigo de dedica a la infraestructura y
en l se menciona que los aerdromos pueden ser pblicos89 (aqullos que estn destinados al uso
pblico) o privados (el resto).
A travs del Decreto 375/97, se abri una licitacin pblica nacional e Internacional para otorgar
la concesin de la explotacin, administracin y funcionamiento de los aeropuertos. Este Decreto
precepta que el funcionamiento de los aerdromos y aeropuertos destinados a la navegacin area
internacional o interprovincial y los servicios areos conectados con sta se integran, de manera
indisoluble, dentro del concepto de circulacin area.
Por otra parte, esta norma reconoci que la infraestructura aeroportuaria del Estado mostraba un
sensible atraso respecto de las exigencias y recomendaciones emanadas de los tratados internacionales
en la materia y que dicho atraso era consecuencia directa de una economa caracterizada por la escasez
87
88
89
Artculo 37 del Cdigo Aeronutico.

Sancionado por ley N 17285, de 17 de mayo de 1967. 17/V/67; B. O. de 23 de mayo de 1967. Modificado por las leyes 19620,
20509 y 22390.
La condicin del propietario del inmueble no califica a un aerdromo como pblico o privado.
46
de recursos pblicos necesarios para atender a los requerimientos indispensables en orden a la

modernizacin y crecimiento de la infraestructura.
Para afrontar esta situacin, el Gobierno se propuso desregular la actividad econmica y apelar al
concurso de capitales de origen privado en aquellas actividades otrora consideradas como monopolios
estatales obligatorios90. Se trata de una profunda reforma de la Poltica Aeronutica, que se instrument
a travs de la creacin de un Sistema Nacional de Aeropuertos y de la afluencia de entidades del sector
privado en la explotacin de aeropuertos, mediante su concesin integral y a largo plazo.
En el artculo 13 del Decreto 375/97, se indica que el Sistema Nacional de Aeropuertos est
integrado por los aeropuertos y aerdromos detallados en el Anexo III de la misma norma, pudiendo
efectuarse incorporaciones a dicho Sistema, con independencia de quienes sean los titulares de la
propiedad y/o explotacin de los aeropuertos.
Por otra parte, el artculo 14 del Decreto crea en el mbito del poder ejecutivo y dentro de la
jurisdiccin del Ministerio de Economa y Obras el Organismo Regulador del Sistema Nacional de
Aeropuertos, el cual deber llevar a cabo todos los actos que resulten necesarios a fin de cumplir con los
siguientes objetivos:
Asegurar la igualdad, el libre acceso y la no discriminacin en el uso de los servicios e
instalaciones aeroportuarias.
Asegurar que las tarifas que se apliquen por los servicios aeroportuarios prestados sean justas,
razonables y competitivas.
Asegurar que el funcionamiento de los aeropuertos sea compatible con el normal desarrollo de
la vida de la comunidad y con la proteccin del medio ambiente.
Propender a la obtencin de la infraestructura aeroportuaria adecuada para satisfacer las
necesidades de la actividad aeronutica y asegurar su eficiente explotacin.
Fiscalizar la realizacin de las inversiones aeroportuarias necesarias para alcanzar adecuados
niveles de infraestructura que permitan satisfacer los futuros requerimientos de la demanda de
trfico areo.
Velar por la operacin confiable de los servicios e instalaciones aeroportuarias de acuerdo a
las normas nacionales e internacionales aplicables.
Impulsar la adecuacin de la capacidad aeroportuaria contemplando la integracin de las
diferentes reas y territorios nacionales, como as tambin el incremento del trfico areo.
El Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos goza de plena capacidad jurdica
para actuar en los mbitos del derecho pblico y privado. Su patrimonio estar constituido por los bienes
que se le transfieran y por los que adquiera en el futuro por cualquier ttulo.
Toda controversia que se suscite entre personas fsicas o jurdicas con motivo de la
administracin y/o explotacin de los aeropuertos del Sistema Nacional deber ser sometida en forma
previa a la jurisdiccin del Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos, el cual ser el
nico rgano administrativo con facultades jurisdiccionales sobre cuestiones de esta naturaleza y sus
decisiones agotarn la va administrativa.
13. Chile
La poltica de aviacin comercial en Chile, en opinin de
fundamentales:
Agostini91, se basa en tres principios
Poltica de cielos abiertos, permitiendo el libre ingreso al mercado.

90
91
La participacin del capital privado en la materia se encuentra ya prevista en el Decreto-Ley N 12.507/56, ratificado por la Ley
N 14.467.
Agostini, (2005).
47
Libertad tarifaria para los operadores de transporte areo.

Intervencin mnima de la autoridad.
Existen diferentes organismos estatales que intervienen en la industria con diversas funciones
reguladoras y fiscalizadoras:
El Ministerio de Defensa.
El Ministerio de Obras Pblicas, Transporte y Telecomunicaciones, a travs de
La Direccin de aeropuertos (DAP) y la Coordinacin General de Concesiones.
La Fuerza Area de Chile.
La Direccin General de Aeronutica Civil.
La Junta Aeronutica Civil.
En Chile existen cuatro textos legales bsicos que constituyen el marco normativo del transporte
areo:
El Estatuto Orgnico D. F. L. N 241 de 1960.
La Ley de Aviacin Comercial, D. L. N 2.564 de 1979, que establece las bases de la poltica
de aviacin comercial en Chile.
La Ley 18.916 que aprueba el Cdigo Aeronutico (posteriormente modificada en1995 por la
Ley 19.366).
El Decreto Supremo N 102 de 1981, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones,
que reglamenta la licitacin pblica para asignar frecuencias internacionales a empresas
areas nacionales.
Con el objeto de asegurar el libre ingreso a los mercados, la Ley de Aviacin Comercial derog la
facultad para otorgar permisos, considerndose que tanto las empresas chilenas como las extranjeras
pueden operar libremente en el pas, siempre que cumplan con los requisitos normativamente
establecidos92.
El principio de cielos abiertos se aplica a las aerolneas extranjeras siempre que en las rutas que
operen, los otros estados otorguen condiciones similares para las aerolneas chilenas cuando stas lo
soliciten. De esta forma, la legislacin chilena establece la libre entrada en el mercado domstico, pero
con estricta subordinacin a la reciprocidad: las aerolneas de otro pas son autorizadas a realizar
cabotaje dentro de Chile, en la medida que dicho pas permita que aerolneas chilenas realicen cabotaje
en su territorio.
La legislacin chilena permite, desde 1979, que las empresas areas establezcan libremente sus
tarifas, debiendo solamente registrarlas ante la Junta de Aeronutica Civil. La autoridad aeronutica en
Chile no tiene atribuciones para fijar y objetar precios; sin embargo, excepcionalmente puede fijar
tarifas en las rutas internacionales en las que no exista libertad tarifaria por disposicin de la autoridad
del otro pas involucrado.
La minimizacin del nivel de intervencin del estado y las regulaciones en la industria de
transporte areo, antes sealado, tiene por objeto permitir el libre funcionamiento del mercado, dejando
al Estado un papel subsidiario. Para ello, se definen, dentro del marco legal, las instituciones pblicas
que intervienen en la industria y el rol de cada una.
El papel desempeado por el Ministerio de Defensa y la Fuerza Area de Chile est relacionado
fundamentalmente a aspectos militares y de defensa nacional. Por esta razn, desde el punto de vista de
92
Los requisitos son la Autorizacin Tcnica Operativa (ATO) de la Direccin General de Aeronutica Civil y los seguros a pasajeros y
a terceros en la superficie establecidos por la Junta de Aeronutica Civil.
48
la organizacin, las instituciones relevantes, por su condicin de regulador y/o fiscalizador, son la
Autoridad Area Nacional a la Direccin General de Aeronutica Civil, la Direccin Nacional de
Aeropuertos y la Junta de Aeronutica Civil.
El Cdigo Aeronutico designa como Autoridad Area Nacional a la Direccin General de
Aeronutica Civil (DGAC), que tiene como misin operar y desarrollar el sistema aeronutico chileno
con seguridad y eficiencia y a la que se otorgan las siguientes responsabilidades:
Normar y fiscalizar la actividad area que se desarrolla dentro del espacio areo controlado
por Chile y tambin la que realizan en el extranjero empresas las areas nacionales.
Desarrollar la infraestructura aeronutica
Prestar servicios de navegacin area, meteorologa, aeroportuarios y seguridad operacional,
con el propsito de garantizar la operacin del sistema aeronutico.
La Junta de Aeronutica Civil (JAC) depende del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones
y su objetivo es ejercer la direccin de la aviacin comercial en Chile con criterio tcnico. La JAC
ejerce la direccin superior de la aviacin civil en Chile y administra la poltica area93. Sus tres
funciones principales son:
Confeccionar las estadsticas oficiales de transporte areo, llevar el registro de las tarifas e
informar sobre las tasas y derechos aeronuticos.
Establecer y fiscalizar los requisitos de seguros exigidos a las aerolneas operando en Chile.
Negociar la reciprocidad, participando en la negociacin y elaboracin de acuerdos y
convenios internacionales relacionados con la aviacin comercial, siendo la contraparte
chilena en las negociaciones comerciales bilaterales y/o multilaterales sobre transporte areo94.
La Direccin Nacional de Aeropuertos (DAP) depende del Ministerio de Transporte y
Telecomunicaciones, y tiene como misin contribuir al desarrollo del transporte areo y cooperar en el
mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones ubicadas en zonas apartadas de los grandes
centros urbanos. Para ello debe planificar, disear, construir, conservar, fiscalizar y controlar los
proyectos de infraestructura aeroportuaria nacional de uso pblico, de tal forma que todos aquellos que
lo necesiten puedan acceder a ella en forma regular y segura. Los proyectos de inversin ejecutados por
la DAP comprenden no slo la construccin, ampliacin y conservacin de edificios terminales de
pasajeros y carga, sino que tambin las de las reas de movimiento de aviones, los caminos de acceso,
las instalaciones elctricas y sanitarias y las obras complementarias. En el ao 1991, se comenz a
invertir a travs de concesiones aeroportuarias con un sistema tipo leasing en donde se incorporaba la
idea, el proyecto y la construccin, pero no la gestin del rea terminal. Posteriormente, en las
licitaciones de concesiones efectuadas a partir de 1997, se estableci que los concesionarios tendran la
responsabilidad de construir, mantener y explotar las instalaciones del aeropuerto95.
14. Mxico
En la Gaceta del Gobierno nmero 63 del da 3 de abril del 2001, se public el Decreto del ejecutivo del
Estado por el que se crea el organismo publico descentralizado de carcter estatal denominado Sistema
de Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares del Estado de Mxico96.
93
94
95
96
La Poltica Area tiene por objeto impulsar la apertura en el trfico areo entre Chile y otros pases, as como promover el desarrollo
del transporte areo comercial nacional e internacional, con el objeto de mejor la calidad, la eficiencia en beneficio de sus usuarios.
Adicionalmente, debe calificar la reciprocidad de derechos que otorguen a las empresas areas nacionales los pases extranjeros, a los
efectos de aplicar restricciones cuando corresponda.
Dentro del marco regulatorio e institucional de la industria, que la ley establece el autofinanciamiento. El Sistema se financia a travs
de la recaudacin de las tasas que pagan las lneas areas por hacer uso de los servicios que presta la DGAC, por los pasajeros que
utilizan la red de terminales areos y por las concesiones aeronuticas y no aeronuticas. La ley establece que estos ingresos sean
reinvertidos en el propio sistema.
Segn el articulo 1 del Decreto: Se crea el organismo pblico descentralizado de carcter estatal denominado Sistema de Autopistas,
Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares del Estado de Mxico, con personalidad jurdica y patrimonio propios. El Sistema de
49
La creacin de este organismo responde a la necesidad de contar con un sistema maestro de

autopistas concesionadas, que permita la integracin de las regiones econmicas al dinamizar el traslado
de bienes y personas y reducir los costos de transportacin, tal y como se desprenda del Plan de
Desarrollo del Estado de Mxico 1999-2005.
El Sistema tiene, entre otras, la funcin de realizar estudios que sustenten las solicitudes ante
el Gobierno Federal para obtener concesiones para la administracin, operacin, explotacin y, en
su caso, construccin de aeropuertos97 y, para el adecuado cumplimiento de su objeto, goza de las
siguientes atribuciones98:
Coordinar y supervisar el cumplimiento de las acciones y programas administrativos,
financieros y tcnicos derivados de las concesiones o contrataciones que se realicen.
Supervisar la correcta aplicacin de las tarifas autorizadas por la Secretara de
Comunicaciones y Transportes.
Supervisar el cumplimiento de las obligaciones y condiciones establecidas en los ttulos
de concesin respectivos e informar a la Secretara de Comunicaciones y Transportes,
sobre las irregularidades detectadas, en su caso, sometiendo a su consideracin las
sanciones correspondientes.
Conocer de los procedimientos administrativos derivados del objeto del Sistema para emitir su
opinin a la Secretara de Comunicaciones y Transportes;
Contratar financiamiento, emprstitos y crditos con cargo a su patrimonio, para el
cumplimiento de su objeto, en trminos de las disposiciones legales aplicables.
Efectuar investigaciones y estudios que permitan al Gobierno del Estado sustentar las
solicitudes de concesiones ante las autoridades federales para la administracin, operacin,
explotacin y, en su caso, construccin de aeropuertos en territorio estatal.
C.
La gestin directa e indirecta de los aeropuertos
Los aeropuertos, en funcin de su titularidad, pueden clasificarse en pblicos (si su titular es una entidad
pblica) o privados (propiedad de un sujeto privado). Con independencia de la organizacin territorial
de cada Estado, lo cierto es que los aeropuertos ms significativos suelen ser de titularidad pblica y, en
especial, de titularidad estatal. Pues bien, a la hora de elucidar la forma concreta que adoptar la gestin
de los aeropuertos de titularidad pblica, se puede optar por una gestin directa en la que la entidad
pblica conserva la direccin inmediata de la gestin o por una gestin indirecta, donde la autoridad
pblica cedera la gestin inmediata a la iniciativa privada, reservndose su control y reglamentacin.
1.
97
98
La gestin directa y las alternativas en orden a una gestin

participativa
Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares del Estado de Mxico se encontrar sectorizado a la Secretara de
Comunicaciones y Transportes. El Consejo Directivo del Sistema de Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares del
Estado de Mxico -de conformidad con el artculo 7.22 del Cdigo Administrativo del Estado de Mxico y en sesin celebrada el da
trece de diciembre de 2001- aprob el Reglamento Interno del Sistema. En esta norma se seala que el Sistema es un organismo
pblico descentralizado con personalidad jurdica y patrimonio propios, que tiene por objeto coordinar los programas y acciones
relacionados con la infraestructura vial de cuota, as como efectuar investigaciones y estudios que permitan al Gobierno del Estado
sustentar las solicitudes de concesiones o permisos ante las autoridades federales para la administracin, operacin, explotacin y, en
su caso, construccin de aerdromos civiles en territorio estatal.
Artculo 3 del Decreto del ejecutivo del Estado por el que se crea el organismo publico descentralizado de carcter estatal
denominado Sistema de Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares del Estado de Mxico.
Artculo 4 del Decreto del ejecutivo del Estado por el que se crea el organismo publico descentralizado de carcter estatal
denominado Sistema de Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares del Estado de Mxico.
50
El Estado puede optar por un modelo de gestin directa en el que no quepa la participacin de las entidades
territoriales menores. En este caso, la frmula organizativa podra adoptar las siguientes formas:
Gestin directa centralizada: Sin creacin de ninguna organizacin personificada. La gestin
se efectuara directamente por los rganos administrativos incardinados en el Departamento
Ministerial correspondiente.
Gestin directa descentralizada funcionalmente: La gestin es encargada a un ente pblico
organizacin personificada en rgimen de Derecho Pblico dependiente del Estado.
Gestin directa descentralizada en rgimen de derecho privado: A travs de la creacin de
sociedades mercantiles de titularidad estatal.
Ahora bien, si se pretende garantizar la participacin de las regiones o municipios es obligado
barajar las alternativas para organizar una actuacin gestora que, obviamente, se presenta como ms
compleja. Tres alternativas se presentaran como las ms apropiadas: la consorcial, la societaria y el
modelo de las autoridades portuarias espaolas99.
a)
La forma consorcial
Con el trmino consorcio se hace referencia a entidades pblicas de naturaleza corporativa formadas por
la agrupacin de varios entes administrativos con la finalidad de una gestin comn100. Estas
corporaciones interadministrativas pueden ser:
Homogneas, esto es, formadas por entidades de la misma naturaleza (varios municipios),
Heterogneas, agrupando entidades diferentes (regiones, municipios, entes institucionales, etc.).
Este tipo de entidades pblicas est sometido a un rgimen financiero distinto a los que puedan
vincular a una sociedad de titularidad pblica o una fundacin. No obstante, presentan la indudable
ventaja de que, debido a su personificacin en rgimen de Derecho Pblico, pueden ser investidas de
potestades pblicas (de especial trascendencia en los mbitos patrimonial, contractual y sancionador).
As pues, si tales privilegios para actuar en el trfico jurdico se erigen en conditio sine qua non de su
existencia, compensaran su mayor rigidez desde el punto de vista presupuestario.
En cuanto a la financiacin, el consorcio puede obtener fondos del erario pblico; sin embargo,
ello tampoco constituye, en s mismo, un elemento caracterstico del que carezcan las fundaciones y las
empresas pblicas. Estos dos tipos de entidades tambin pueden percibir fondos con cargo a los
presupuestos, si bien su presupuesto de ingresos debera, en principio, estar basado en un modelo de
autofinanciacin.
La institucin consorcial resulta ciertamente propicia cuando se pretenda la gestin de una
materia caracterizada por elevadas cotas de interrelacin competencial, esto es, un mbito sustantivo en
el cual converjan, con tendencia a una eventual situacin de conflictividad, varias Administraciones
Pblicas. As, logrando que tales instancias participen en una misma organizacin se consigue, con
mayor facilidad, el consenso.
Se presenta, pues, el consorcio como una organizacin para la cooperacin y/o coordinacin,
presentndose como una opcin vlida para los fines de gestin deseados; no obstante, su sumisin a
Derecho Pblico puede deparar una cierta rigidez en su funcionamiento.
b)
La forma societaria
El concepto legal de sociedad mercantil se suele caracterizar por un doble elemento:
Material o real: la naturaleza de la actividad realizada. Esto es, una actividad incluida dentro
del amplio concepto de comercio.
99
100
Snchez Pavn, B., (2007), pgs. 109 y sigs.

Al respecto de los consorcios vase: Parada Vzquez (1995), Editorial Marcial Pons, pgs. 262 y sigs. Asimismo: Martn Mateo,
(1970) y Nieto Garrido (1997).
51
Formal: la especial forma de constitucin, en base al Derecho Mercantil.

La figura de una empresa pblica participada mayoritaria o exclusivamente por entes
pblicos presenta, entre otras, la ventaja inherente a toda sociedad mercantil no personalista, esto es,
la limitacin de la responsabilidad al capital social, con lo cual las eventuales prdidas que se puedan
producir por gestiones no acertadas quedaran a cargo, exclusivamente, de la aportacin efectuada por
los socios en el momento de la constitucin o, con posterioridad, fruto de las ampliaciones de capital
efectuadas. El principal inconveniente de esta frmula organizativa es la imposibilidad de ser titular de
potestades administrativas, lo cual le priva de la utilizacin de tales privilegios en el trfico jurdico.
En Espaa, el modelo de gestin basado en la figura de las sociedades mercantiles ha sido
defendido por la Comunidad Autnoma de Catalua101. Esta alternativa se basara en la constitucin de
un gran Holding de Aeropuertos Espaoles (AENA) y una red de Sociedades Aeroportuarias (en las
que participaran AENA, las entidades territoriales y el sector privado) dotadas de un Consejo de
Administracin profesionalizado y altamente cualificado. En definitiva, Catalua propone que le sean
transferida la gestin de ciertos aeropuertos (Girona, Reus y Sabadell), as como que se promueva una
gestin participativa, en el modo antes visto, para el aeropuerto de Barcelona.
c)
El modelo de las autoridades portuarias espaolas
La posibilidad de aplicar el modelo de la gestin de los puertos espaoles de inters general del Estado a
los aeropuertos ha sido propuesta, recientemente, en un informe evacuado por la Federacin Espaola de
Municipios y Provincias102.
En orden a valorar esta alternativa, es necesario hacer un breve anlisis de la normativa que la
contempla: la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
El modelo de gestin de los puertos espaoles de inters general del Estado se basa en la
existencia de un ente de derecho pblico, Puertos del Estado, que se rige por su legislacin especfica,
por las disposiciones de la Ley General Presupuestaria que le sean de aplicacin y, supletoriamente, por
la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del
Estado103. El organismo pblico Puertos del Estado, tiene personalidad jurdica y patrimonio propios, as
como plena capacidad de obrar, ajustando sus actividades al ordenamiento jurdico privado, incluso en
las adquisiciones patrimoniales y contratacin, salvo en el ejercicio de las funciones de poder pblico
que se le atribuyen.
El Ministerio de Fomento procede, anualmente, a la aprobacin del Plan de Objetivos de Puertos
del Estado y establece el sistema para su seguimiento.
Las competencias que le corresponden a Puertos del Estado, bajo la dependencia y supervisin
del Ministerio de Fomento, son las siguientes104:
La ejecucin de la poltica portuaria del Gobierno y la coordinacin y el control de eficiencia
del sistema portuario de titularidad estatal, en los trminos previstos en esta Ley.
La coordinacin general con los diferentes rganos de la Administracin General del Estado
que establecen controles en los espacios portuarios y con los modos de transporte en el mbito
de competencia estatal, desde el punto de vista de la actividad portuaria.
La formacin, la promocin de la investigacin y el desarrollo tecnolgico en materias
vinculadas con la economa, gestin, logstica e ingeniera portuarias y otras relacionadas con
la actividad que se realiza en los puertos, as como el desarrollo de sistemas de medida y
101
102
103
104
Este modelo se defendi por Don Manel Nadal Farreras, Secretario de Movilidad de la Generalitat de Catalua, en el I Encuentro
sobre Administracin Local e Instalaciones Aeroportuarias, celebrado en noviembre de 2006 en el municipio de Ingenio (Gran
Canaria) y organizado por la FEMP.
Vase: Administracin Local e instalaciones aeroportuarias: diagnstico y propuestas de actuacin. Documento aprobado por el
Grupo de Trabajo con Instalaciones Aeroportuarias del Consejo Territorial de la FEMP, en la reunin celebrada el da 20 de
septiembre de 2006.
Artculo 24 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
52
tcnicas operacionales en oceanografa y climatologa marinas necesarios para el diseo,

explotacin y gestin de las reas y las infraestructuras portuarias.
La planificacin, coordinacin y control del sistema de sealizacin martima espaol, y el
fomento de la formacin, la investigacin y el desarrollo tecnolgico en estas materias.
El entramado organizativo se completa con las Autoridades Portuarias, que son organismos
pblicos, con personalidad jurdica y patrimonio propios, as como plena capacidad de obrar, y que se
rigen por su legislacin especfica, por las disposiciones de la Ley General Presupuestaria que le sean de
aplicacin y, supletoriamente, por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de
la Administracin General del Estado105. Al igual que Puertos del Estado, las Autoridades Portuarias
ajustan sus actividades al ordenamiento jurdico privado, incluso en las adquisiciones patrimoniales y
contratacin, salvo en el ejercicio de las funciones de poder pblico que se les atribuya.
Las Autoridades Portuarias desarrollan las funciones que se les asignan bajo el principio general
de autonoma funcional y de gestin, sin perjuicio de las facultades atribuidas al Ministerio de Fomento
a travs de Puertos del Estado y de las que correspondan a las Comunidades Autnomas.
Cada Autoridad Portuaria gestiona, en principio un puerto, si bien el Gobierno, mediante Real
Decreto, a propuesta del Ministro de Fomento y previo informe de la Comunidad Autnoma, podr
agrupar en una misma Autoridad Portuaria la administracin, gestin y explotacin de varios puertos de
competencia de la Administracin General del Estado, ubicados en el territorio de una misma
Comunidad Autnoma, para conseguir una gestin ms eficiente y un mayor rendimiento del conjunto
de medios utilizados106. A las Autoridades Portuarias les corresponden las siguientes competencias107:
La prestacin de los servicios portuarios generales y la autorizacin y control de los servicios
portuarios bsicos para lograr que se desarrollen en condiciones ptimas de eficacia,
economa, productividad y seguridad, sin perjuicio de la competencia de otras autoridades.
La ordenacin de la zona de servicio del puerto y de los usos portuarios, en coordinacin con
las Administraciones competentes en materia de ordenacin del territorio y urbanismo.
La planificacin, proyecto, construccin, conservacin y explotacin de las obras y servicios
del puerto.
La gestin del dominio pblico portuario.
La optimizacin de la gestin econmica y la rentabilizacin del patrimonio y de los recursos
que tengan asignados.
El fomento de las actividades industriales y comerciales relacionadas con el trfico martimo
o portuario.
La coordinacin de las operaciones de los distintos modos de transporte en el espacio
portuario.
El Consejo de Administracin de las Autoridades Portuarias est integrado por el Presidente de la
Entidad, dos miembros natos que sern el Capitn martimo y el Director y un nmero de Vocales
(entre 15 y 22) a establecer por las Comunidades Autnomas y designados por las mismas. En la
designacin de los Vocales se respetarn los siguientes criterios:
Los municipios en cuyo trmino est localizada la zona de servicio del puerto tendrn una
representacin del 14 % del total de los miembros del Consejo. Cuando sean varios los
municipios afectados, la representacin corresponder en primer lugar a aquel o aquellos que
den nombre al puerto o a los puertos administrados por la Autoridad Portuaria, y
105
106
107

Artculo 35.4 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
53
posteriormente a los dems en proporcin a la superficie del trmino municipal afectada por la
zona de servicio.
El 24 % del total de los miembros del Consejo sern designados en representacin de las
Cmaras de Comercio, Industria y Navegacin, organizaciones empresariales y sindicales y
sectores econmicos relevantes en el mbito portuario.
La alternativa de configurar una modelo de gestin aeroportuaria basado en la experiencia de los
puertos de inters general del Estado presenta innegables atractivos. La experiencia demuestra que ha
alcanzado bastantes de los objetivos inicialmente propuestos, en especial, hacer de las piezas que
componan el entramado del sistema portuario espaol unos elementos competitivos, modernos y con
buenas expectativas de futuro. A todo ello hay que aadir la circunstancia de que este modelo ha podido
canalizar adecuadamente las expectativas de participacin de las Comunidades Autnomas y las
Entidades Locales.
Ahora bien, sera conveniente tener en cuenta no slo acerca de si el sistema aeroportuario se
halla en las mismas condiciones que los puertos para competir, sino sobre las peculiaridades que
presenta la competencia en este sector y que, quizs, hara aconsejable un tratamiento singularizado en
vez de una incondicionada importacin de tcnicas.
2.
La gestin indirecta
La puesta en prctica de grandes proyectos de infraestructuras tropieza con un espinoso problema: su

financiacin. Aun cuando la demanda de movilidad aumente, la realizacin de nuevas infraestructuras
de transporte puede quedarse a la zaga. Por muy bien diseadas que estn las polticas de transportes en
cuanto a sus objetivos, corren el riesgo de devenir simple papel mojado si carecen recursos suficientes
que las avalen. Es ms, si finalmente se opta por implementar proyectos con escasos recursos la
situacin puede ser todava peor, pues es altamente probable que ello se haga a costa de severas
reducciones en la calidad, la seguridad o el medio ambiente .
En Europa, el Libro Blanco La poltica europea de transportes de cara al 2010: la hora de la
verdad108 ha hecho hincapi en la falta de correlacin existente entre objetivos declarados y medios
financieros disponibles, pues el Tratado de Roma, que ha conferido a la Comunidad Europea la
responsabilidad de desarrollar una ambiciosa red transeuropea de transportes, prescinde de cualquier
referencia al modo de obtencin de los recursos necesarios para llevar a cabo esta ingente tarea.
La posibilidad de que, a medio plazo, se incrementen los fondos pblicos destinados a proyectos
de infraestructuras parece casi una utopa si a una eventual desaceleracin econmica (o, al menos, una
ralentizacin del crecimiento) se suma la rigidez de los lmites impuestos al gasto pblico109. Teniendo
en cuenta las restricciones presupuestarias a las que se enfrentan los Estados y el importante rol de la
108
109
COM (2001) 370 de 12/09/2001.

En el caso de Europa, el artculo 4.3 del Tratado constitutivo de la Comunidad contiene, expresamente, una referencia al respecto a
los principios de precios estables, finanzas pblicas y condiciones monetarias slidas como principios rectores de las acciones de los
Estados miembros para alcanzar los fines enunciados en el propio Tratado y, en particular, el de conseguir un crecimiento sostenible
y no inflacionista y un alto nivel de empleo.
En este sentido, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, acordado en el Consejo de Amsterdam en junio de 1997, limita la utilizacin
del dficit pblico como instrumento de poltica econmica de la Unin Econmica y Monetaria. En virtud del referido Pacto, los
Estados miembros de la Unin se comprometen a perseguir el objetivo a medio plazo de situaciones presupuestarias prximas al
equilibrio o en supervit, de forma que, cuando los estabilizadores automticos acten, el dficit se mantenga siempre por debajo
del 3%. Los Estados tambin se comprometen a presentar anualmente Programas de Estabilidad o Convergencia que recojan las
medidas necesarias para alcanzar ese objetivo.
Ms ambiciosas son, incluso, las recomendaciones del Consejo Europeo de Santa Mara de Feira en junio de 2000, relativas a las
Orientaciones Generales de Poltica Econmica, que instan a los Estados miembros a continuar el saneamiento de las cuentas
pblicas ms all del nivel mnimo para cumplir los requisitos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y de esta forma generar un
margen de maniobra adicional para la estabilizacin cclica, para protegerse de una evolucin presupuestaria imprevista, acelerarla
reduccin de la deuda y prepararse para los desafos presupuestarios del envejecimiento de la poblacin. Se basan en la estrategia
definida en el Consejo Europeo de Lisboa y contribuyen a lograr los retos de restablecer el pleno empleo, promover la transicin
hacia una economa basada en el conocimiento y mejorar la cohesin social.
54
generacin y mantenimiento de las infraestructuras en el despegue de una economa, se hace preciso

repensar la exclusividad de su financiamiento por la va presupuestaria.
Las razones principales de las deficiencias en la financiacin de infraestructuras son,
principalmente, dos: la ausencia de instrumentos financieros adecuados y la inexistencia un contexto
propicio para la inversin privada.
Las colaboraciones entre el sector pblico y el privado (CPP) suponen una opcin muy vlida
para la financiacin de infraestructuras de transporte. Buena muestra de ello es que la Comisin Europea
haya considerado conveniente poner al da el marco reglamentario vigente con el fin de que las CPP
sean ms atractivas para los inversores privados110, presentando, el 30 de abril de 2004, un Libro Verde
sobre la colaboracin pblico-privada y el Derecho Comunitario en materia de contratacin pblica y
concesiones111.
Las colaboraciones entre el sector pblico y el privado, para rendir la mxima utilidad, deben
ajustarse a una serie de condiciones fundamentales:
Claridad en la definicin del proyecto.
Voluntad poltica clara y enmarcada en unos lmites temporales concretos.
Cooperacin eficaz entre las partes implicadas.
Transparencia en los costes, en las condiciones de concesin y de explotacin y, ms
generalmente, en el proyecto.
Deben determinarse claramente unas garantas financieras y existir un entorno jurdico
elaborado y estable.
Correcto anlisis dimensional del proyecto desde el punto de vista econmico.
Generacin de ingresos en plazos razonables.
Garanta pblica de ingresos mnimos.
Reparto claro y detallado de los riesgos.
Los obstculos que pueden aparecer en el marco de una CPP admiten ser sistematizados de la
siguiente forma:
Duracin de las negociaciones112.
Importancia de las sumas necesarias para poder participar en licitaciones.
Excesiva dependencia de rentabilidades a corto plazo.
Contexto poltico fluctuante, generador de incertidumbres que cuestionan la rentabilidad del
proyecto y disuaden al inversor privado.
En conclusin, las CPP encontraran un campo propicio en proyectos de dimensin reducida,
cuyos riesgos sean fciles de evaluar y en los que puedan controlarse mejor los costes.
El mecanismo ms utilizado en todo el mundo para implantar la participacin privada en la
gestin y financiacin de infraestructuras es la tradicional institucin de las concesiones. El objetivo
ltimo de este sistema es procurar una competencia por el mercado en aquellos sectores donde los las
caractersticas inherentes a la actividad (como, por ejemplo, su condicin de monopolio natural) impiden
110
111
112
La revisin del Derecho Pblico, en especial del regulador de las concesiones, ya ha sido iniciada en numerosos Estados europeos;
no obstante, este perodo de reflexin an est lejos de alcanzar adecuada respuesta a todos los problemas planteados.
COM (2004) 327 final.
La CPP suele presentar inconvenientes en el terreno de los costes (a menudo superiores a los de una financiacin ntegramente
pblica) a causa del coste de las transacciones y de los capitales (mayor para los inversores privados que para los pblicos). Una CPP
mal preparada puede dar lugar a costes muy elevados para el sector pblico.
55
establecer una competencia en el mercado113. As, el proceso competitivo se produce inicialmente a

travs de un proceso de licitacin. Esta competencia inducida a travs de un proceso de licitacin
se produce inicialmente y ello implica fijacin de compromisos a largo plazo que provocan tanto
dificultades para establecer previsiones fiables (de los volmenes de trfico y de progreso tecnolgico)
como una reduccin de competitividad, convirtindose la concesin en un monopolio regulado y
otorgando un amplio margen temporal al concesionario que puede sugerir la apertura de un parntesis en
su lucha por la eficiencia.
Los largos plazos en las concesiones de infraestructuras se justifican por la necesidad de
recuperar las elevadas inversiones iniciales con una adecuada rentabilidad para la empresa privada. Esta
circunstancia, que condicionara la eventual fijacin de plazos ms cortos, podra ser evitada si el Estado
decidiese abonar una suma al final del ciclo concesional. La posibilidad de establecer un pago final
permitira que en su determinacin se tuviesen en cuenta ciertas variables como el trfico real y el nivel
de la atencin a las necesidades de los usuarios, con el consiguiente incentivo que ello supone en orden
al mantenimiento de elevados estndares de calidad a lo largo de todo el perodo.
D.
La configuracin de un modelo poltico de gestin como

imperativo previo a la decisin acerca del modelo
organizativo y de participacin
El anlisis de las distintas formas de gestin de los aeropuertos permitira efectuar las siguientes
consideraciones:
En cuanto a la titularidad de los aeropuertos, coexisten las alternativas pblica y privada; no
obstante, puede decirse que prevalece la primera, al menos en las infraestructuras de mayor
relevancia.
La gestin aeroportuaria suele encomendarse a entidades de naturaleza privada participadas
por el sector pblico y, en ocasiones, por el sector privado.
Las entidades territoriales menores afectadas directamente por las infraestructuras
aeroportuarias pueden participar, de distintas formas, en la gestin activa de las mismas.
En Europa, las instancias comunitarias, contrariamente a lo que se suele afirmar, no han impuesto
un modelo concreto de gestin de los aeropuertos. En efecto, la Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15
de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la
Comunidad114, tras definir el sistema aeroportuario como el grupo formado por dos o ms aeropuertos
para prestar servicio a una misma ciudad o aglomeracin urbana115, indica que se entiende por entidad
gestora aquella entidad que, conjuntamente o no con otras actividades y en virtud de las disposiciones
legales o reglamentarias nacionales, tenga por misin la administracin y la gestin de las
infraestructuras aeroportuarias y la coordinacin y control de las actividades de los distintos operadores
presentes en el aeropuerto o en el sistema aeroportuario de que se trate116. Es ms, explcitamente en el
artculo 3 la Directiva dedicado a las entidades gestoras de los aeropuertos se menciona la
posibilidad de que los Estados miembros se doten de una entidad gestora nica para varios aeropuertos o
113
114
115
116
Vase Izquierdo De Bartolom y Vassallo Magro (2002), pgs. 119 y sigs.

Vase: Directiva 96/67/CE del Consejo de 15 de octubre de 1996 relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los
aeropuertos de la Comunidad (DOUE L-272 de 25.10.1996) y Anexo II del Reglamento (CEE) N 2408/92 del Consejo, de 23 de
julio de 1992, relativo al acceso de las compaas areas de la Comunidad a las rutas areas intracomunitarias.
Artculo 2 b) de la Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en
los aeropuertos de la Comunidad.
Artculo 2 c) de la Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en
56
sistemas aeroportuarios117. Por tanto, no se parte del principio de que necesariamente haya de existir una
entidad gestora por aeropuerto.
Dado por supuesto que cada Estado es plenamente soberano para configurar la gestin de su
sistema aeroportuario algo reconocido por la propia Comunidad Europea, dnde los postulados de la
libertad de mercado han obligado a los Estados a ceder buena parte de su soberana en amplias zonas del
espectro econmico procede remarcar la conveniencia de ordenar el proceso decisorio de forma que
pueda garantizarse que el resultado final ser fruto de una coherencia argumental, lo cual le dotar de
consistencia y capacidad de permanencia en el tiempo.
El proceso a seguir para decidir el modelo de gestin aeroportuaria debera discurrir por tres etapas:
Opcin por un modelo poltico de gestin.
Eleccin del modelo jurdico-administrativo de gestin.
Decisin al respecto del modelo de participacin.
En primer trmino, es preciso adoptar una decisin acerca del modelo poltico de gestin del
sistema aeroportuario. A pesar de que la realidad es siempre ms compleja de lo que se pretende, y
aconseja huir de maniquesmos, los modelos polticos de gestin cabran ser reducidos a dos:
Modelo de solidaridad financiera. Esta opcin exige el respeto del principio de caja nica y,
por tanto, que todos los ingresos del sistema aeroportuario se dirijan a financiar la totalidad de
los gastos, sin que los beneficios obtenidos en la gestin de un aeropuerto deban revertir
nicamente en el mismo, sino que se dediquen a aquellas infraestructuras que ms lo
necesiten. Con este sistema se garantiza un equilibrio interterritorial y la posibilidad de
mantener ciertos aeropuertos cuya existencia slo cabe justificar por necesidades sociales y no
por motivos de rentabilidad financiera; no obstante, tiene el principal inconveniente de que no
prima la ms eficiente gestin de los recursos, pues con independencia del resultado
econmico final, siempre se acabar recibiendo nueva financiacin.
Modelo de autofinanciacin. Este modelo supone que cada aeropuerto va a tener sus propios
ingresos y gastos separados de los de otros aeropuertos del sistema. As pues, se parte de una
ruptura del principio de caja nica del sistema aeroportuario, de forma tal que cada aeropuerto
corre con los riesgos de su gestin y el resultado de su actividad ser la clave de sus
posibilidades de supervivencia. Este esquema constituye un innegable acicate para la mejora
de la gestin; sin embargo, arroja serias dudas sobre la posibilidad de establecer un sistema
aeroportuario consistente y direccional, pues se est, en todo caso, al albur de la demanda.
Como se deca anteriormente, la realidad impone a las marmreas alternativas en abstracto la
necesidad de flexibilidad. Por ello, lo ms aconsejable sea la opcin por un modelo mixto; sin embargo,
es delicado moverse en el equilibrio fiel de la balanza y, antes o despus, se presentar la disyuntiva.
Los modelos mixtos caben, mas teniendo siempre claro hacia donde habr que dirigirse cuando el
trmino medio resulte inalcanzable.
El segundo paso del proceso consistira en resolver sobre el modelo jurdico-administrativo de
gestin, esto es, acerca de la naturaleza jurdica y formas organizativas que cabra implementar (una
sociedad annima, un consorcio, etc.).
117
El artculo 3 de la Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en
1. A efectos de la aplicacin de la presente Directiva, cuando la gestin y la explotacin de un aeropuerto o de un sistema
aeroportuario no sean desempeadas por una nica entidad sino por varias diferentes, se considerar que cada una de ellas forma
parte de la entidad gestora
2. Asimismo, a efectos de la aplicacin de la presente Directiva, cuando slo se haya establecido una entidad gestora nica para
varios aeropuertos o sistemas aeroportuarios, cada uno de estos aeropuertos o sistemas aeroportuarios ser considerado
separadamente.
3. Si se somete a las entidades gestoras a la tutela o al control de una autoridad pblica nacional, dicha autoridad deber, en el marco
de sus obligaciones legales, velar por la aplicacin de la presente Directiva.
57
Finalmente, y tras haber transitado por las anteriores fases, es cuando cabe la apertura de un
debate en torno a la forma de participacin de las regiones y las Entidades Locales en el sistema, esto es,
decidir el modelo de participacin. Esta cuestin se halla en ntima dependencia de las decisiones
previas y estriba en resolver dnde y cmo ubicar representantes de aqullas en el modelo
jurdico-administrativo de gestin elegido.
La tendencia a entrar de forma directa en disquisiciones sobre el modelo jurdico-administrativo
de gestin (por ejemplo, si el sistema aplicado a los puertos de inters general es susceptible de ser
aplicado a los aeropuertos) sin que se haya configurado antes un modelo de poltica de gestin
aeroportuaria puede viciar la decisin adoptada, pues supone decidir sobre la configuracin de una
organizacin antes de tener claramente fijados sus objetivos ltimos.
58
V. La determinacin del concepto

de infraestructura y obra pblica
como factor coadyuvante para la
financiacin de los aeropuertos
El Diccionario de la Lengua Espaola define obra como la cosa hecha o

producida por un agente y califica de obra pblica a aquella que es de
inters general y se destina a uso pblico. Es esta una definicin
parcialmente coincidente con la que ofreca, en el siglo XIX, Manuel
Colmeiro para quien son obras pblicas aquellas que interesan a la
universalidad del reino, o a una comunidad de habitantes en cuanto
forman parte del todo poltico y queda oscurecido su carcter de persona
moral118.
Por otra parte, concepta el lexicn la infraestructura, como la
parte de una construccin que est bajo el nivel del suelo y, en sentido
figurado, como el conjunto de elementos o servicios que se consideran
necesarios para la creacin y funcionamiento de una organizacin
cualquiera119.
La doctrina, como seala Villar Ezcurra120, ha venido utilizando las
expresiones obra pblica e infraestructura para referirse a la misma
realidad, pero, desde finales del pasado siglo, se ha comenzado a
vislumbrar las diferencias existentes entre una y otra121.
118
119
120
121
Colmeiro (1865).
Infraestructura area, sociopoltica, econmica, etc.
Sobre el concepto de infraestructura Vase: Aguado y Jimnez (1992); Hirschman (1981), Ballesteros (1991); Biehl (1988).
59
Como se ha podido advertir, lo que diferencia la obra pblica de la infraestructura es la

posibilidad de que en esta ltima se integren servicios, esto es, elementos no tangibles122 ([] conjunto
de elementos o servicios []) y, especialmente, el contenido finalista del concepto infraestructura,
pues engloba todo lo indispensable para que funcione una organizacin ([] elementos o servicios que
se consideran necesarios para la creacin y funcionamiento de una organizacin cualquiera []).
La asociacin de obra pblica a resultado material puede apreciarse desde el albor del Derecho de
las Infraestructuras. En Espaa, la Instruccin de Obras Pblicas de 10 de octubre de 1845, consideraba
como obras pblicas los caminos de todas clases, los canales de navegacin, de riego y desage, los
puertos de mar, los faros [...] y cualesquiera otras construcciones que se ejecuten para satisfacer objetos
de necesidad o conveniencia general123.
A la vista de las definiciones sealadas, conviene reparar en la circunstancia de que pueden
formar parte de las infraestructuras elementos tanto materiales e inmateriales, siendo estos ltimos una
parte muy significativa en sectores como el de las telecomunicaciones124.
Cabe concluir, pues, que el trmino infraestructura tiene un significado notablemente ms amplio
que el de obra pblica.
El contenido finalista del concepto infraestructura y su vinculacin a un todo ms amplio, supone
que toda infraestructura ha de ser configurable o bien como una red o bien como una parte de la misma.
Se introduce as un nuevo concepto, el de red125, que cabe definir como la ordenacin de las
infraestructuras de una determinada manera, caracterizndose, precisamente, por la forma en que
procede enlazar los distintos puntos de la misma al servicio de una finalidad concreta 126. Las notas
caractersticas del concepto de red seran pues:
La continuidad, enlazando distintos puntos.
La organizacin, formando no un mero agregado, sino un todo sistemtico.
El servicio a una finalidad superior que trasciende a la de cada una de sus partes.
La preocupacin por perfilar el concepto de obra pblica de la mejor manera posible no debera
ser contemplada como un mero llamamiento a la correccin del legislador en la utilizacin del lenguaje.
Por el contrario, se trata de una cuestin que trasciende el plano de la semntica para introducirse,
plenamente, en el mbito financiero y presupuestario.
Una parte muy relevante de la doctrina ha sealado la conveniencia de una redefinicin del
concepto tradicional de obra pblica como piedra angular para una apertura coherente al sector
privado. A este respecto, el caso de Espaa resulta paradigmtico.
122
123
124
125
126
La asociacin del trmino obra pblica con un resultado material y tangible se produce, de forma bastante habitual, en la actual
legislacin que regula la contratacin de las Administraciones Pblicas.
Artculo 1 del Real Decreto de 10 de octubre de 1845, por el que se aprueba la Instruccin de Obras Pblicas.
El concepto de obra pblica no engloba todo lo que sirve de soporte a esta actividad, tal es el caso de las ondas hertzianas o los
programas informticos que nada tienen de obra.
El trmino red es utilizado con frecuencia por la normativa reguladora de las distintas infraestructuras. As, la normativa sobre
carreteras suele distinguir entre la red de carreteras del Estado, redes regionales y locales; la legislacin ferroviaria, al referirse a las
lneas y servicios ferroviarios de transporte pblico que deban formar parte de la estructura bsica del sistema general de transporte
ferroviario y en aras a dejar constancia de la unidad, utiliza habitualmente el concepto de red nacional integrada de transporte
ferroviario;
Recientemente, muchas declaraciones internacionales hacen hincapi en la necesidad de configurar las infraestructuras en redes. En
este sentido, la Carta europea sobre ordenacin del territorio de 1983 se refiere a la ordenacin del territorio como la expresin
espacial de la poltica econmica, social, cultural y ecolgica de toda sociedad y estableciendo como objetivo fundamental de la
poltica territorial la utilizacin racional y equilibrada del territorio, definiendo los usos aceptables o a potenciar para cada tipo de
suelo, creando las adecuadas redes infraestructurales e incluso fomentando, con medidas incentivadoras, aquellas actuaciones que
mejor persigan el fortalecimiento del espritu comunitario.
Ario, De la Cutara y Aguilera (1996), pg. 26.
60
El sistema tradicional espaol, como han sealado, Ario Ortiz y Villar Ezcurra127, se encuentra
lastrado por la propia concepcin de lo que se entiende por obra publica, tanto en cuanto a su
naturaleza jurdica como en cuanto a su construccin, financiacin y gestin.
La Ley de Obras Pblicas de 1877128, en su artculo 1, sealaba que se entiende por obras
pblicas las que sean de general uso y aprovechamiento, y las construcciones destinadas a servicios que
se hallen a cargo del Estado, de las provincias y de los pueblos. Con posterioridad, el Cdigo Civil de
1889129 consider bienes de dominio pblico los destinados al uso pblico, sealando como ejemplos los
caminos, puertos y puentes construidos por el Estado y otros anlogos.
De esta forma, en Espaa, las obras pblicas se han venido concibiendo como bienes
demaniales y ello implica otorgarles un estatus de res extra commercium basado en la inalienabildad,
inembargabilidad e imprescriptibilidad.
La finalidad que con ello se persegua era dotar a estos bienes de un rgimen especial de
proteccin frente a los particulares, pero ello ha conllevado que la propia Administracin haya tenido
que asumir su mantenimiento y conservacin. De esta forma, las obras pblicas se han convertido en una
causa de ingentes y continuos gastos que, por el esfuerzo presupuestario requerido, pueden hacer
peligrar algunas conquistas del Estado del Bienestar, desviando fondos que bien cabra emplear en
educacin, asistencia sanitaria, proteccin social, etc.
La reciente liberalizacin de sectores publificados en el mbito de las telecomunicaciones, la
energa elctrica, el gas o los hidrocarburos ha hecho que est sobre el tapete la necesidad de dotar de
nuevo sentido a los conceptos de dominio pblico, obra publica y servicio publico. Si las redes de
telecomunicaciones, las de energa elctrica, los oleoductos o los gaseoductos son infraestructuras de
titularidad privada no existe inconveniente jurdico para hacer extensivo este mismo sistema a otros
tipos de infraestructuras130. El libre acceso de terceros quedara garantizado con la imposicin de
obligaciones especficas (open network) que encuentran su justificacin en el nuevo concepto de
servicio universal. Si la actividad se despublifica, se incide en el sustrato material que le sirve de
soporte y la infraestructura deja de ser considerada como bien demanial, lo cual no implica que su
utilizacin deje de estar regulada. El dominio publico deja de ser tal y las instalaciones o equipamientos
sin dejar de ser de inters general, en cuanto estn abiertas a un uso pblico pueden ser de
titularidad privada.
El fuerte crecimiento de la demanda de transporte areo y la posicin perifrica de algunos Estados
pueden estimular la creacin de aeropuertos promovidos por particulares, entidades locales y autoridades
regionales131. Estas iniciativas plantean una problemtica jurdico-administrativa de orden prctico, pues en
ocasiones el ordenamiento jurdico correspondiente ha sido configurado sobre la premisa de que los
aeropuertos comerciales sean de titularidad pblica, no contemplando adecuadamente otras eventualidades.
En tales casos, la aparicin de aeropuertos cuya gestin no corresponde a ab initio a un ente pblico
plantear, adems, algunos inconvenientes en relacin con las tasas aeroportuarias, ya que las existentes se
habrn concebido sobre la base de que todas las operaciones aeroportuarias y de navegacin area queden
bajo la responsabilidad de dicha entidad. Por consiguiente, para estos aeropuertos ser necesario deslindar
los servicios de navegacin area atribuyendo la plena responsabilidad de los mismos a la autoridad
pblica de los de operacin aeroportuaria (en los cuales las funciones de la autoridad pblica estaran
limitadas a la percepcin de las correspondientes tasas).
La despublificacin tiene, empero, fronteras y no se puede aplicar a todas las infraestructuras de
red, pues tan solo es referible a aquellas infraestructuras que quepa explotar econmicamente y no a
aquellas otras que estn abiertas a un uso general y gratuito (por ejemplo, las carreteras que por razones
127
128
129
130
131
Ario Ortiz y Villar Ezcurra (2000), pgs 117 y sigs. Jimnez de Cisneros Cid, (2001). Ruiz Ojeda (1999).
Publicada en la Gaceta de Madrid el 15 de abril de 1877.
Real Decreto de 24 de julio de 1889. Publicado en la Gaceta de 25 de julio de 1889.
Ario Ortiz y Villar Ezcurra (2000).
En Europa se han venido sucediendo las iniciativas privadas en la creacin de aeropuertos, en especial vinculadas a territorios con
fuerte vocacin turstica. Quizs, uno de los casos ms relevantes a este respecto haya sido Espaa, donde, en un breve espacio de
tiempo, se han creado los aeropuertos Don Quijote (Ciudad Real), Costa Azahar (Castelln) y el de la Regin de Murcia.
61
de inters pblico, discrecionalmente apreciadas, puedan ser utilizadas sin el abono de peajes). As, sera
obligado diferenciar dos tipos de infraestructuras: las que se vinculan a la explotacin de un servicio
publico y las que son destinadas a un uso publico gratuito, siendo estas ltimas las que deberan seguir
permaneciendo bajo la rbita demanial en la medida en que no hay actividad comercial a liberalizar y su
despublificacin requerirla alterar las bases de partida impuestas por naturaleza de las cosas132.
En el mbito de las infraestructuras econmicamente explotables, no existe razn objetiva para
mantener en la categora demanial en todas las infraestructuras aeroportuarias. Un aeropuerto est
constituido por un conjunto de instalaciones y servicios que no tienen por que revestir la condicin de
dominio publico. Tales infraestructuras no son esencialmente distintas a una red de telecomunicaciones,
de energa elctrica o de gas y pueden ser reguladas de forma muy similar, esto es, mediante la
imposicin de obligaciones de servicio pblico y de servicio universal en beneficio de los
administrados.
La explotacin de estas infraestructuras se ha llevado a cabo tradicionalmente mediante
concesin en base a que se asientan en un suelo calificado como demanial133 y, a su vez, esta calificacin
del suelo es debida a su vinculacin con una actividad calificada como servicio publico, de tal modo
que el servicio de transporte areo conlleva el carcter demanial del conjunto de las instalaciones, al
margen de que estn o no directamente relacionadas con la prestacin de ese servicio. Ahora bien, surge
la duda acerca de si existe algn otro motivo por el cual una actividad puramente comercial tenga que
ser prestada en rgimen de concesin.
En la zona aeroportuaria existen dos tipos de parcelas diferenciadas: la destinada a los servicios
aeroportuarios y la comercial. Si se acepta la posibilidad de desgajar a las instalaciones comerciales del
concepto de dominio pblico, stas podran ser utilizadas como medio adicional de remuneracin a
quien acomete su construccin y explotacin, admitiendo que puedan ser explotadas por quien realiza la
obra en rgimen de derecho privado y no mediante el tradicional sistema concesional, pues carecera se
sentido que la Administracin ejerciese el papel de titular dominical en la explotacin de una actividad
que nada tiene que ver con las funciones que constitucional o legalmente se le suelen encomendar.
En previsin de posibles periodos de desaceleracin econmica y teniendo en cuenta la necesidad
de partir de criterios de estabilidad presupuestaria, que forzosamente han de limitar los gastos en
inversiones reales, la bsqueda de recursos aplicables ha de orientarse hacia frmulas de cooperacin
entra la iniciativa pblica y privada. Ahora bien, el sector privado encuentra ciertos condicionantes
negativos para entrar en la financiacin de las grandes infraestructuras: los elevados costes, los riesgos
de conservacin y explotacin, los largos periodos de amortizacin y un cierto carcter aleatorio en la
rentabilidad de la inversin realizada. Con la finalidad de procurar el marco ms favorable para
incentivar la participacin privada, sera de todo punto necesario garantizar las siguientes condiciones
en las obras pblicas134:
Definicin clara y precisa del objeto y plazo de los proyectos.
Transparencia en los costes.
Entorno jurdico estable y propicio.
Examen claro de los riesgos.
Posibilidad de explotacin de actividades conexas con las infraestructuras creadas.
Proyectos de dimensin reducida.
La iniciativa privada, como es obvio, tiende a maximizar la rentabilidad de las inversiones,
eludiendo lo aleatorio. Cuanto ms se reduzcan las incertidumbres y los riesgos y mayor sea la
seguridad, ms amplio ser el abanico de los dispuestos a intervenir activamente en colaboraciones con
132
133
134
Ario Ortiz y Villar Ezcurra (2000).

Al respecto de la utilizacin del dominio pblico, existen excelentes trabajos publicados. Entre otros: Garca Prez (1997).
Snchez Pavn (2004).
62
el sector pblico. Una poltica tendente a la reduccin de elementos desincentivadores es, por tanto, una
poltica que garantiza la financiacin de infraestructuras pblicas.
Los poderes pblicos, pues, deben dotar a los proyectos de infraestructuras de inters general de
las adecuadas garantas jurdicas, polticas y econmicas capaces de atraer a los agentes econmicos.
La inclusin en la legislacin reguladora de las distintas infraestructuras, de expresas y
terminantes prescripciones al respecto de la titularidad de stas, su vinculacin al inters general con
una determinacin clara y estable de las obligaciones que se asumen de cara a los ciudadanos y, sobre
todo, la eleccin de un marco jurdico dotado de la mayor flexibilidad (para lo cual el Derecho Privado
constituye una buena opcin), pero no exento de garantas, supone un marco propicio para involucrar al
sector privado.
En conclusin, el esfuerzo por depurar jurdicamente el concepto de obra pblica e
infraestructura, particularmente en relacin con los aeropuertos, puede resultar clave a la hora de
garantizar una intervencin segura del sector privado en su construccin, gestin y financiacin. Ello
redundar en el sanemiento del erario pblico, que se ver aligerado de una pesada carga que le ha
venido lastrando secularmente, sin que en ningn caso se postule una despublificacin indiscriminada
de todas las infraestructuras.
63
VI. Conclusiones
A.
Un proceso de privatizacin solo debe ser

abordado en el marco de una poltica
econmica suficientemente definida y
tras un minucioso anlisis del pro y el
contra
El proceso de privatizacin de empresas pblicas y el consiguiente

reajuste del sector pblico presentan slidas apoyaturas: liberacin de los
presupuestos pblicos de la penuria de inyectar fondos a empresas
deficitarias, adquisicin de un importante volumen de recursos tras la
enajenacin de los activos, incremento de las posibilidades de garantizar
el equilibrio presupuestario en el futuro y minoracin de la necesidad del
recurso al endeudamiento pblico. No obstante, tambin se evidencian
ciertas zonas sombras:
a) El Estado, tras desapoderarse de empresas pblicas, recibe unos
importantes ingresos, pero pierde definitivamente un patrimonio al que
acudir en circunstancias especialmente difciles desde el punto de vista
econmico.
b) La privatizacin de las empresas pblicas rentables (las que
presentan mayor atractivo para un inversor privado) y el mantenimiento
en cartera de las deficitarias pone en una comprometida situacin al erario
pblico, debido a la imposibilidad de recurrir al supervit de unas para
enjugar el dficit de otras. As, los aeropuertos y las lneas areas se han
venido considerando como un punto cardinal del sistema nacional de
transporte y las ganancias obtenidas con su explotacin han servido para
65
compensar las prdidas financieras que pudiesen producirse en otros sectores. Desde esta perspectiva, la
privatizacin sera una opcin a corto plazo135.
c) La enajenacin de las empresas con buenas perspectivas de mercado podra empeorar los
resultados presupuestarios a largo plazo si el Estado sigue comprometido con garantizar los fines
asignados a las empresas pblicas deficitarias (algunos de ellos de indudable carcter social y que, en
ocasiones, son imperativo legal o constitucional), estando obligado a implementar nuevos programas,
pero ahora con menos recursos. Esta situacin abrira paso a un cuestionamiento de la capacidad misma
de la organizacin pblica para la satisfaccin de ciertos fines y, eventualmente, a una alteracin de los
propios objetivos de un Estado que ha visto menguada su capacidad de accin. Se estara en presencia
de una necesidad sobrevenida de reconfigurar el Estado desde sus mismas bases programticas. As
pues, una irreflexiva reestructuracin del sector pblico puede conllevar, con el transcurso del tiempo,
sustanciales modificaciones de orden poltico.
d) El sector privado, en buena lgica, no se siente atrado por las empresas deficitarias y ello ha
conllevado que el sector pblico tuviese que abordar, con carcter previo a la privatizacin, costosos
procesos de saneamiento financiero de empresas pblicas, implicando en la labor importantes partidas
del erario pblico. Por esta razn, a la hora de evaluar las operaciones de privatizacin, los poderes
pblicos han de tener en cuenta los costes de saneamiento financiero, los costes financieros directos
(publicidad, comisiones, gastos de intermediacin, etc.) y los costes financieros indirectos (incentivos y
premios burstiles). Pero tambin han de valorarse los retornos fiscales, pues la enajenacin de
empresas del sector pblico generar ingresos provenientes de los tributos que graven las actividades y
resultados de las mismas una vez privatizadas. A ello hay que aadir que si la mejora de la gestin
redunda en un incremento del empleo se ampliar la base de contribuyentes sujetos a impuestos sobre la
renta y a cotizaciones sociales (si, por el contrario, la privatizacin es seguida de una reduccin de
plantillas, el coste para el Estado se ver incrementado por la provisin de subsidios, por la
implementacin de medidas formativas para la reconversin profesional y por la mengua en el cuerpo de
contribuyentes).
e) El dogma de la ineficiencia de la gestin pblica frente a la privada est, en no pocos casos,
por justificar, si el anlisis no se realiza en trminos de estricta rentabilidad econmica136. As, en
relacin con los graves accidentes acaecidos en el ao 1999 en los ferrocarriles britnicos tras su
privatizacin, se ha apuntado a la insuficiencia de las inversiones en seguridad como una ms que
probable causa137.
f) La eventualidad de que una empresa absolutamente privatizada caiga bajo la influencia de un
Gobierno extranjero cuando la empresa en que ste sea accionista mayoritario se convierta, a su vez, en
accionista dominante de aquella. Para evitar esta contingencia, se ha procedido a la formacin de ncleos
duros estables de accionistas o a al establecimiento de las llamadas acciones de oro que se reservan los
Gobiernos. Ambas medidas son de incierta eficacia y cuestionable fundamento jurdico y econmico. La
venta conjunta de todos los aeropuertos de la BAA sin una previa divisin de la entidad en unidades
potencialmente competitivas (explcita exteriorizacin de la preferencia por los monopolios privados
regulados en sustitucin de los monopolios pblicos) se efectu a travs de la colocacin en bolsa de
todas las acciones de la compaa138, reservndose el Gobierno una accin: la denominada Golden
135
136
137
138
Vickers, J. y Yarrow, G., Privatization in Britain, en Privatization and state-owned enterprises, Kluwer Academic Publishers, 1989.
Vickers y Yarrow han calificado de opcin a corto plazo las privatizaciones britnicas, cuya primigenia motivacin pretenden
encontrarla en la insatisfaccin gubernamental por la gestin de las empresas pblicas.
Serrano de Triana (2000).
Roldn Martn, A., Op. Cit. pg. 48. Vase, asimismo, Izquierdo y Vasallo (2004). El sistema ferroviario britnico qued configurado
de forma compleja, con un Administrador de la infraestructura totalmente privado (Railtrack), un Regulador ferroviario, una
Autoridad Estratgica Ferroviaria (SRA), veinticinco operadores de viajeros en rgimen de concesin, seis operadores privados de
mercancas, tres empresas de alquiler de material motor y mvil, siete de mantenimiento de la infraestructura y seis de renovacin de
la va. En al ao 1996 Railtrack se transform en empresa privada con cotizacin en bolsa. A lo largo de la dcada de los noventa, la
falta de inversiones en capacidad, el empeoramiento de la calidad, el abandono de servicios por falta de rentabilidad y el aumento de
accidentes ferroviarios obligaron al Gobierno a transformar a Railtrack en entidad pblica (Network Rail) encargndose, desde
entonces, de la construccin y gestin de la infraestructura.
El 25% del capital se reserv para los empleados, la participacin individual se fij en el 15% y la presencia de capital extranjero fue
objeto de limitacin.
66
Share139. La accin de oro es una aportacin del sistema de privatizaciones britnico, cuya
justificacin es la proteccin de los intereses nacionales en industrias estratgicas a travs de la dacin
al Gobierno de poderes para impedir absorciones, limitar las inversiones extranjeras y el sealamiento
de condiciones sobre las operaciones de las industrias privatizadas. A pesar de su razonable surgimiento,
este tipo de acciones no han sido objeto de frecuente utilizacin. A modo de ejemplo, el propio
Gobierno britnico no recurri a esta herramienta jurdica para impedir, en el ao 1989, la compra de la
empresa Jaguar por parte de Ford. La pretensin de inquirir las razones ltimas de cualquier decisin
gubernamental est frecuentemente avocada al fracaso, pero es muy probable que en la no utilizacin de
las Golden Share se haya tenido en cuenta el retroceso que supone en alguno de los beneficios
buscados a travs de la privatizacin (utilizacin de la posibilidad de toma de control por parte de otras
empresas como mecanismo para la evitacin de los costes de agencia, libertad de mercado y autonoma
de decisin empresarial). Quizs se haya optado por la mxima de que una buena regulacin es siempre
ms efectiva que la mejor de las acciones de oro.
A modo de conclusin, cabra afirmar que si un proceso privatizador no es abordado con el
mximo rigor puede desembocar en su prdida de credibilidad ante los ciudadanos. Recientes informes
del Banco Mundial han sealado cmo la reduccin de puestos de trabajo en las empresas privatizadas y
el incremento de los precios del servicio pueden haber sido las causas de un generalizado descontento
pblico evidenciado por encuestas que cifran en el 80% los chilenos que desaprueban los procesos de
privatizacin y en el 90% los ciudadanos argentinos que comparten esta opinin140. Un supuesto
paradigmtico, antes mencionado, es el del modelo ferroviario adoptado por el Reino Unido y que,
desde un primer momento, patentiz profundas imperfecciones141. El error adquiri ms relevancia por
cuanto la privatizacin acometida alcanzaba a la propia infraestructura. La confianza ciega de la
autoridad pblica en un modelo (cuyo esquema inicial permita albergar serias dudas de viabilidad) y la
consecuente apuesta radical por el mismo, convirtieron su fracaso en un referente. No obstante, al otro
lado de la balanza se encuentra el caso de Suecia, donde varios aos antes se emprendi un proceso
privatizador en el que no slo se otorg el derecho de acceso a la infraestructuras ferroviarias a
operadores privados, sino que se transfirieron a las Autoridades Regionales de Transporte las lneas y la
explotacin de los servicios regionales. La experiencia sueca culmin con una mejora en la calidad de
los servicios, un incremento en el trfico de viajeros y la aparicin de nuevos operadores.
B.
El xito de la privatizacin tiene un alto grado de

dependencia respecto de las condiciones contextuales del
correspondiente sector
Las experiencias prcticas han evidenciado que la privatizacin goza de elevadas probabilidades de
xito cuando se produce en contextos competitivos y con una empresa privada altamente eficiente. La
adquisicin de la empresa pblica por parte de una gran empresa privada puede suponer la apertura de
ms mercados, una intensificacin de la base tecnolgica y la avidez por optimizar el producto final.
El entorno competitivo y la existencia de empresas privadas altamente eficientes es factible
encontrarlo en el transporte areo, pero es ms cuestionable su existencia en el caso de los aeropuertos,
de los que incluso cabra cuestionar lo intrnseco de su capacidad para competir o, cuando menos, lo
limitado que puede resultar esta competencia. Por ello, la privatizacin de los aeropuertos encuentra ms
fcil justificacin en razones de eficiencia gestora y mejora de las instalaciones fsicas y tcnicas.
El cambio de propiedad en las empresas no siempre ha tenido los mismos resultados. As, cuando
la modificacin en la titularidad es acompaada por la apertura a la competencia se suelen producir
139
140
141
Rendeiro Martn-Cejas (2003).

Kessides (2004).
Izquierdo. y Vasallo, Op. Cit., pgs. 533 y sigs.
67
sustanciales incrementos en la productividad de la empresa, algo que no sucede en el caso de la

privatizacin de los denominados monopolios naturales142.
La venta de monopolios naturales genera, indudablemente, ms ingresos que la venta de una
empresa sometida a competencia, pues ofrece notables alicientes para su adquiriente143 (seguridad en el
mantenimiento de un amplio poder sobre el mercado, dificultad de su quiebra y limitacin de la posible
toma de control por parte de otra); sin embargo, cualquier medida de privatizacin de los mismos
debiera ser acompaada por una especial actividad normativa reguladora con la finalidad de evitar que
tal caracterstica traiga consigo una atenuacin en la voluntad empresarial de maximizar la eficiencia y
calidad del servicio.
C.
El Derecho de la competencia puede estar llamado a jugar un

importante papel en los procesos de liberalizacin
El Derecho de la competencia admitira ser calificado de elemento trascendental en el caso de

liberalizaciones en las que el pretrito monopolista deviene operador dominante. Tal y como se ha
indicado en pginas precedentes, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea ha contribuido a la
liberalizacin de los mercados sobre la base de la aplicacin del Derecho Europeo de la competencia.
Las tcnicas a utilizar pasan por la evitacin de abusos de la posicin dominante, el riguroso
examen de las ayudas pblicas144, el control de la concentracin de empresas y la prohibicin de
acuerdos colusorios.
Sin perjuicio de lo anterior, cuando se trata de entidades encargadas de satisfacer necesidades de
inters general, el Derecho de la competencia tiene como lmite infranqueable la imperiosa necesidad de
prestacin del servicio, inveterado dogma de la doctrina del servicio pblico. Al amparo del inmemorial
axioma salus populi suprema lex est, no puede llegarse al extremo de que una rgida aplicacin del
Derecho derive en la imposibilidad material de satisfacer prestaciones esenciales para la comunidad.
D.
No deben minimizarse las posibilidades que todava puede

ofrecer el sistema tradicional del servicio pblico
El sistema de mercado, a diferencia del tradicional de servicio pblico, promueve la libre entrada de
operadores en el sector, la posibilidad de un uso compartido de las infraestructuras, la libre creacin de
redes y la posibilidad de interconexin de las mismas.
Los progresos cientficos y la evolucin de la economa han aportado consistencia a estas tesis
sobre la base de una reduccin en las economas de escala en la funcin de costes y la existencia de
grandes grupos empresariales de capital privado capaces de suceder a los Estados en la prestacin de
servicios pblicos.
Ahora bien, asegurar la posibilidad de una definitiva superacin del sistema de servicio pblico y
su paulatino abandono definitivo, es un arriesgado alarde intelectual si se tienen en cuenta diversas
consideraciones.
La existencia del derecho a usar las redes por distintos operadores uno de los puntales del
sistema de mercado puede ser hoy reconocido gracias al denodado esfuerzo precedente de los poderes
pblicos por cimentarlas. Dicho de otra forma: el sistema de mercado es posible en la actualidad gracias
a que bajo el sistema del servicio pblico se han generado las condiciones apropiadas145. Esta evidencia
es suficiente para suscitar el debate acerca de si el sistema de mercado estar en condiciones de aceptar
142
143
144
145
Bishop y Thomson (1992).

Vickers (1993) y Rendeiro Martn-Cejas (2003).
Snchez Pavn (2007).
Gonzlez-Varas Ibez (2007).
68
el significativo reto de mejorar la calidad de las infraestructuras y la operatividad de sus redes sin que
ello repercuta negativamente sobre los usuarios.
La cuestin no admite fcil respuesta debido a que presenta dos perspectivas de difcil
simultaneidad: la econmica (articulada en consideraciones de rentabilidad empresarial) y la social
(fundamentada en el criterio de lo socialmente exigible).
La dificultad de ofrecer una inequvoca contestacin al anterior interrogante es razn suficiente
para no descartar la utilidad del sistema del servicio pblico en lo sucesivo. Quizs sea necesario admitir
que ambos sistemas (servicio pblico y mercado) son igualmente vlidos si se consideran en abstracto y
que slo las particularidades contextuales los harn ms o menos operativos en cada momento
determinado. No se puede predicar la intrnseca bondad de uno u otro sistema con independencia del
contexto.
El sistema del servicio pblico ha demostrado su idoneidad para afrontar grandes proyectos de
generacin y modernizacin de infraestructuras y servicios, en los que el sector privado no ha sabido
asumir los ingentes desafos financieros y organizativos que ello supuso. Por otra parte, es innegable que
los usuarios han salido beneficiados tras la apertura a la competencia en determinados sectores. Pero, si
la lgica del mercado no es capaz de satisfacer adecuadamente las necesidades sociales existe
justificacin suficiente para la apertura de un sector a distintos operadores o sera ms coherente
decantarse por un modelo de servicio pblico? Multitud de estudios advierten sobre el coste del
servicio pblico; sin embargo, todava est por determinar con precisin el coste del no servicio
pblico.
Con las anteriores reflexiones no se pretende sugerir que la empresa privada haya de gestionar
slo los servicios pblicos indefectiblemente rentables o que se vea privilegiada en momentos de alta
rentabilidad del sector (en el fondo, ello supondra lastrar, por va impositiva, a toda la sociedad con las
consecuencias de presupuestos permanentemente deficitarios, lo cual siempre acaba siendo nefasto para
el devenir econmico de un Estado), sino que, tras un riguroso anlisis previo, se adopte una decisin
sobre el sistema aplicable a cada sector y sea mantenida durante el tiempo necesario para que pueda ser
objeto de adecuada y objetiva valoracin.
E.
Alumbrar alternativas para prevenir los costes de agencia en

las empresas pblicas es un paso adelante hacia el xito de
la gestin y, en casos concretos, una alternativa a la
privatizacin
Cuando la decisin adoptada en orden a la gestin de aeropuertos sea la de constituir empresas pblicas,
es obligado poner en funcionamiento todos los medios que permitan garantizar su eficiencia. En este
sentido, la superacin de los eventuales costes de agencia es uno de los problemas a tener en cuenta,
pues, en no pocas ocasiones, la justificacin de alternativas privatizadoras ha sido el lamentable
funcionamiento de la empresa pblica, circunstancia que, quizs, podra haberse evitado abriendo
nuevas perspectivas desde el punto de vista gerencial.
En el mbito de sector pblico, como ocurre en el privado, se manifiestan relaciones de agencia
entre los gestores de las empresas y el principal, pero el problema es susceptible de agravarse debido a
que el principal no est ntidamente determinado, sino muy disperso. Las empresas pblicas pueden
tener como principales (aquellos que encargan la tarea a los gestores) tanto al ejecutivo (Gobierno y/o
Administracin) como al legislativo (Parlamento). En consecuencia, el control que se realiza sobre la
empresa tiene un carcter poltico y se basa, ms que en criterios de eficiencia econmica, en la
transaccin poltica. Por esta razn, no slo se corre el riesgo de que los gestores acaben persiguiendo
intereses particulares, sino que los propios controladores orienten sus prioridades hacia la maximizacin
de los votos y el incremento del montante presupuestario sujeto a su poder decisorio.
69
El marco institucional en el que se mueven las empresas pblicas resulta determinante para la
eficiencia gestora y una causa generadora de ineficiencia son las relaciones de agencia que tienden a
desplegarse en su seno146.
Los costes de agencia en una empresa pblica pueden ser muy relevantes y, teniendo en cuenta
lo elevado que puede resultar el coste de obtencin de informacin, es esperable que slo una pequea
parte de los grupos sociales resuelvan asumir tareas de control, pues el beneficio a obtener se mostrar,
con frecuencia, poco estimulante.
La literatura cientfica ha propuesto una serie de mecanismos para refrenar los conflictos de
agencia y sus principales secuelas:
a) En primer lugar, un elemento de control vendra constituido por la intervencin de los
consejos de administracin como rgano de supervisin de los directivos. Particularmente
ejemplarizante resultara el caso de Japn, donde la reducida actividad del mercado de control ha sido
atribuida no slo a la elevada concentracin de la propiedad (rasgo que comparte con el modelo
continental europeo), sino tambin a la eficiencia del consejo de administracin de las sociedades.
Parecida situacin se observa en Alemania, donde el consejo de administracin posee una elevada
independencia, en buena parte debido al activo control ejercido por los inversores a travs del consejo
de vigilancia en la empresa147. Estos paradigmas sugieren una reflexin acerca de la conveniencia de
una mayor democratizacin en los consejos de administracin de empresas pblicas, de forma que se d
entrada no slo a accionistas, sino tambin a los trabajadores, directivos y organizaciones ciudadanas,
pues, en general, cuanto ms grande sea la proporcin y mejores atributos posean los outsiders, ms
efectivo ser el control del oportunismo directivo en la labor decisoria148. Cuando la propiedad de las
empresas est concentrada algo que ocurre en las empresas pblicas los mecanismos de toma de
control difcilmente aparecen. Ahora bien, tomando como referencia los casos de Japn y Alemania, la
escasa actividad del mercado de control puede ser reemplazada por una enrgica actuacin de los
consejos de administracin y la existencia de consejos de vigilancia.
b) En segundo lugar, respecto a los problemas de sobreinversin que surgen en la relacin
accionista-directivo, la doctrina propone dos mecanismos para mitigarlos. Por un lado, que el pago del
cash flow libre se dirija a los accionistas, reduciendo la discrecionalidad directiva. Por otro, la emisin
de deuda, ya que sta obliga a los directivos a desprenderse de fondos que de otro modo retendran149.
En la empresa pblica, los objetivos para el excedente podran consistir en la reinversin en la mejora de
la propia entidad, la amortizacin de deuda o la realizacin de transferencias al Estado con la finalidad
de generar crdito en sus presupuestos para atender otras necesidades de inters general.
c) En tercer lugar, la remuneracin del agente es un factor importante de alineacin de intereses
entre los accionistas y los directivos, sobre el que se puede actuar vinculando las mejoras retributivas al
resultado de la gestin. En Espaa, la ms reciente legislacin apunta en este sentido. As, la Ley
28/2006 prev que una parte de la retribucin del personal directivo de las Agencias Estatales se perciba
146
147
148
149
Gonzlez de la Fe (2003).
Lozano Garca (2005).
Fama y Jensen (1983).
Jensen (1986).
70
como incentivo al rendimiento de acuerdo con lo que establezca el Consejo Rector de la Entidad150. Por
otra parte, el actual Estatuto Bsico del Empleado Pblico introdujo la figura del personal directivo151
(a imagen y semejaza del senior civil service o de la dirigenza, propios de otras legislaciones europeas),
con respecto al cual la comisin de expertos que redact el proyecto recomend que sus retribuciones
(excluidas de la negociacin colectiva funcionarial) se fijasen en funcin de los resultados de su
gestin152.
d) En cuarto lugar, la Teora de la Agencia defiende que el mercado de control (posibilidad de
toma de control de una empresa por parte de otra) constituye un mecanismo para resolver los problemas
de agencia y que la simple posibilidad una fusin puede ayudar a mitigar los conflictos entre los
directivos y los accionistas153. Pero, convertir al mercado en protagonista principal de vigilancia obliga
a descartar cualesquiera medidas defensivas tendentes a impedir los procesos de toma de control
(preceptos estatutarios al efecto o acciones de oro) para que el efecto disciplinario del mercado
funcione y, por otra parte, habra que contextualizar la cuestin, pues resulta una opcin draconiana, y
de una lgica seriamente discutible, proceder a la privatizacin de un sector sobre la base de un
descontento con la conducta de los directivos que gestionan las empresas pblicas. A todo ello habra
que aadir que los inversores suelen ser escpticos ante fusiones de empresas cuyas culturas directivas
se perciben como incompatibles154 y resultara cuestionable la confianza que podran despertar las
fusiones con empresas pblicas, cuya cultura empresarial suele ser muy diferente a la de las empresas de
titularidad privada.
El mercado de control no acta de forma autnoma, sino que est estrechamente relacionado con
la actuacin eficiente o ineficiente de los restantes mecanismos de control en la empresa. Su actuacin
no es siempre un ltimo recurso, sino que alienta el funcionamiento eficiente de otros mecanismos de
control. Quizs, lo ms razonable sea pensar que la amenaza de una toma de control ha proporcionado a
las empresas privadas un adecuado escenario para garantizar la eficiencia de los restantes mecanismos
de control155 y que no sera descabellado disponer algn mecanismo equivalente para la empresas
pblicas, pero adecuado a su peculiar idiosincrasia. Por ejemplo, la eventualidad de que una sociedad
pblica sea reconvertida en un organismo pblico y que la gerencia sea retomada por el Estado
(sustituyendo a sus directivos) podra ser un buen acicate para el gestor, de efecto equivalente a la toma
de control en una empresa privada. En este sentido, resultaran poco edificantes supuestos como el del
Reino Unido donde mayoritariamente los altos directivos de las empresas pblicas se han mantenido en
sus cargos una vez que la empresa ha sido puesta en manos del sector privado156 y ms interesantes otros
150
151
152
153
154
155
156
Artculo 23 de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios pblicos:
1. El personal directivo de las Agencias Estatales es el que ocupa los puestos de trabajo determinados como tales en el Estatuto de
las mismas en atencin a la especial responsabilidad, competencia tcnica y relevancia de las tareas a ellos asignadas. []
4. El personal directivo est sujeto, en el desarrollo de sus cometidos, a evaluacin con arreglo a los criterios de eficacia, eficiencia y
cumplimiento de la legalidad, responsabilidad por su gestin y control de resultados en relacin con los objetivos que le hayan sido
fijados.
5. El personal directivo percibe una parte de su retribucin como incentivo de rendimiento, mediante el complemento
correspondiente que valore la productividad, de acuerdo con los criterios y porcentajes que se establezcan por el Consejo Rector, a
propuesta de los rganos directivos de la Agencia Estatal.
Artculo 13 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico:
El Gobierno y los rganos de Gobierno de las Comunidades Autnomas podrn establecer, en desarrollo de este Estatuto, el
rgimen jurdico especfico del personal directivo as como los criterios para determinar su condicin, de acuerdo, entre otros, con los
siguientes principios:
Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Pblicas, definidas como tales en
las normas especficas de cada Administracin.
Su designacin atender a principios de mrito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevar a cabo mediante procedimientos
que garanticen la publicidad y concurrencia.
El personal directivo estar sujeto a evaluacin con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestin y
control de resultados en relacin con los objetivos que les hayan sido fijados.
La determinacin de las condiciones de empleo del personal directivo no tendr la consideracin de materia objeto de negociacin
colectiva a los efectos de esta Ley. Cuando el personal directivo rena la condicin de personal laboral estar sometido a la relacin
laboral de carcter especial de alta direccin.
Estatuto Bsico del Empleado Pblico. Informe de la Comisin, INAP, abril de 2005, pg. 70.
Lozano Garca (2005), pg. 228.
Lozano Garca, Op. Cit., pg. 221.
Lozano Garca, Op. Cit., pg. 223.
Clarke y Pitelis, (1993).
71
como el francs en el que los altos directivos fueron destituidos o transferidos a otras industrias
nacionalizadas157. La permanencia de los directivos en las empresas pblicas una vez que hayan sido
privatizadas puede tener un significado ambivalente: puede ser indicativo de la alta capacidad de sus
directivos, parangonables con cualesquiera otros del sector privado (lo cual arrojara dudas sobre los
problemas de gestin como causa motriz de la privatizacin), o de la capacidad de influencia de stos,
que se proyecta, incluso, sobre la fase posterior de la privatizacin.
Por otra parte, cabra analizar la alternativa de extender la funcin directiva al mbito del control,
constituyendo rganos ad hoc formados por reputados especialistas (provenientes tanto del sector
pblico como del privado) con la exclusiva misin de controlar la evolucin y gestin de la empresa
pblica. Si la existencia de estos rganos de control se hiciese contingente (posibilitando su supresin en
caso de disfunciones graves), de forma tal que los titulares slo viesen garantizada su posicin en el
rgano si ste es eficiente en sus conclusiones y alertas, se incentivara el esfuerzo por demostrar su
pertinencia y, muy probablemente, la utilidad funcional del mismo.
F.
La configuracin del sistema aeroportuario se erige en

conditio sine qua non para una posterior planificacin de
las infraestructuras y la eleccin de los modelos de gestin
En orden a comprobar si un conjunto de aeropuertos admitira ser calificado de sistema aeroportuario, es

preciso detenerse en si tal agregado cumple tres condiciones: unidad, coherencia y completitud. El propio
concepto de sistema trasciende la mera agrupacin de elementos simplemente yuxtapuestos y sugiere una
estructura en la que sus partes se relacionen de un modo coherente, constituyendo una unidad.
La construccin de aeropuertos es tarea de arquitectos e ingenieros, pero elaborar sistemas es algo
en lo que ha de verse implicada la sociedad entera: desde los representantes de los ciudadanos en las
Cmaras Legislativas (ejercitando la funcin normativa) hasta los grupos sociales (participando
activamente en la elaboracin de las normas y actos que han de configurar el sistema).
Construir aeropuertos puede resultar ms ineficiente que cimentar slidos sistemas aeroportuarios
y sin una idea clara del sistema que se desea implantar (o del ya existente) es un paso en falso planificar
las infraestructuras y su gestin.
G. La eleccin del modelo de gestin aeroportuaria es un

procedimiento complejo en el que se ha de prestar la mxima
atencin a cada una de las etapas si no se desea incurrir en
defectos que vicien definitivamente el sistema
Los aeropuertos, en funcin de su titularidad, pueden clasificarse en pblicos (si su titular es una entidad
pblica) o privados (propiedad de un sujeto privado). Con independencia de la organizacin territorial
de cada Estado, lo cierto es que los aeropuertos ms significativos suelen ser de titularidad pblica y, en
especial, de titularidad estatal. Pues bien, a la hora de elucidar la forma concreta que adoptar la gestin
de los aeropuertos de titularidad pblica, se puede optar o bien por una gestin directa (aquella en la que
la entidad pblica conserva la direccin inmediata de la gestin) o bien por una gestin indirecta (donde
la autoridad pblica cedera la gestin inmediata, reservndose su control, reglamentacin y
supervisin), recurriendo al sector privado a travs de figuras jurdicas tales como la concesin. A su
vez, el modelo de gestin directa podra adoptar las tres formas bsicas:
157
Rendeiro Martn-Cejas, (2003).
72
Gestin directa centralizada: Sin creacin de ninguna organizacin personificada. La gestin

se efectuara directamente por los rganos administrativos incardinados en el departamento
administrativo correspondiente.
Gestin directa descentralizada funcionalmente: La gestin es encargada a un ente pblico
organizacin personificada en rgimen de Derecho Pblico vinculado y dependiente de la
entidad pblica territorial titular del aeropuerto.
Gestin directa descentralizada en rgimen de derecho privado: A travs de la creacin de
sociedades mercantiles participadas en exclusiva por la entidad pblica territorial titular del
aeropuerto.
Si un Estado presentase una organizacin territorial compleja (federal, regional o autonmica),
cabe optar por mantener a nivel central la responsabilidad sobre los aeropuertos (sin conceder
intervencin a las entidades territoriales menores) o por garantizar la participacin de los Estados
federados, regiones o entidades locales. En caso de inclinarse por una gestin participativa, es obligado
barajar las alternativas para organizarla y tres alternativas se presentan como las ms propicias: la
consorcial, la societaria y el modelo de las autoridades portuarias espaolas.
El proceso a seguir para decidir el modelo de gestin aeroportuaria debera atravesar por tres
etapas: eleccin de un modelo poltico, eleccin del modelo jurdico-administrativo y eleccin del
modelo de participacin.
En primer lugar, es preciso optar por el modelo poltico de gestin del sistema aeroportuario de
entre una de las dos formas bsicas: solidaridad financiera o autofinanciacin. El modelo de solidaridad
financiera exigira respetar el principio de caja nica y, por tanto, que todos los ingresos del sistema
aeroportuario se dirigiesen a financiar la totalidad de los gastos sin que los beneficios obtenidos en la
gestin de un aeropuerto deban revertir necesariamente en el mismo, sino en aquellas infraestructuras
que ms lo necesiten. Con este sistema se garantiza un equilibrio interterritorial y la posibilidad de
sostener ciertos aeropuertos cuya existencia slo cabe justificar por necesidades sociales y no por
motivos de rentabilidad financiera; no obstante, tiene el principal inconveniente de que no prima la ms
eficiente gestin de los recursos, pues con independencia del resultado econmico final, siempre se
acabar recibiendo nueva financiacin. El modelo de autofinanciacin supone que cada aeropuerto va a
tener sus propios ingresos y gastos separados de los de otros aeropuertos del sistema. As pues, se parte
de una ruptura del principio de caja nica del sistema aeroportuario, de forma tal que cada aeropuerto
corre con los riesgos de su gestin y el resultado de su actividad ser la clave de sus posibilidades de
supervivencia. Este esquema constituye un innegable acicate para la mejora de la gestin; sin embargo,
arroja serias dudas sobre la posibilidad de establecer un sistema aeroportuario consistente y direccional,
pues se est, en todo caso, al albur de la demanda.
El segundo paso del proceso consistira en resolver sobre el modelo jurdico-administrativo de
gestin, esto es, acerca de la naturaleza jurdica y formas organizativas que cabra implementar (una
sociedad annima, un consorcio, etc.).
Finalmente, y tras haber discurrido por las anteriores fases, es cuando cabe debatir la forma de
participacin de las regiones y las Entidades Locales en el sistema, esto es, el modelo de participacin.
Esta cuestin se halla en ntima dependencia de las decisiones previas y consiste en resolver dnde y
cmo ubicar representantes de aqullas en el modelo jurdico-administrativo de gestin elegido.
73
H.
En el diseo de la gestin aeroportuaria es imprescindible

garantizar el principio de estabilidad presupuestaria
En la actualidad, es extraordinariamente difcil obtener de los presupuestos pblicos fondos suficientes para
acometer importantes obras de vertebracin territorial debido a la necesidad de contencin del dficit
pblico, la dificultad para elevar los ingresos y el coste poltico y social de una reduccin de los gastos.
Con respecto a los ingresos, resulta polticamente comprometido y econmicamente dudoso incrementarlos
por la va impositiva y la utilizacin de otras frmulas tradicionales puede resultar insuficiente. En lo
relativo a los gastos, el Estado social obliga a una ampliacin progresiva de las partidas destinadas a hacer
frente a tales expensas.
Ante tal situacin, los grandes proyectos pblicos en materia de infraestructuras han de conciliar
varias necesidades:
Mantener un adecuado ritmo inversor que permita compaginar, en todo momento, los equilibrios
bsicos de la economa (incluyendo las finanzas pblicas) con la competitividad futura (mayor
inversin en innovacin frente a capital fijo).
Concentrar los esfuerzos en aquellos modos de transporte que permitan atender,
simultneamente, a la creciente demanda de movilidad y al desarrollo sostenible, garantizando,
adems, elevados niveles de calidad y seguridad.
Desarrollar las redes de infraestructuras y adecuar la regulacin de los servicios de transporte,
incluyendo las necesidades de financiacin de estos ltimos.
Garantizar las necesidades crecientes en gastos de conservacin (en ocasiones, muy relegados en
las agendas polticas) cuando haya sido alcanzado un nivel suficiente de dotacin de
infraestructuras.
I.
Una adecuada elaboracin del concepto de infraestructura

aeroportuaria puede facilitar las posibilidades de
colaboracin entre el sector pblico y privado
Los requerimientos de estabilidad presupuestaria, que exigen limitar los gastos en inversiones reales,
implican que la bsqueda de recursos aplicables haya de orientarse hacia frmulas de cooperacin entre la
iniciativa pblica y privada.
La intencin de dotar a las infraestructuras aeroportuarias de un rgimen especial de proteccin debe
hacerse compatible con la necesidad de aligerar la responsabilidad de Administracin en su mantenimiento
y conservacin.
La reciente liberalizacin de sectores antao publificados exige dotar de nuevo sentido a los
conceptos de dominio pblico, obra publica y servicio publico. Las redes de telecomunicaciones, las de
energa elctrica, los oleoductos o los gaseoductos son infraestructuras de titularidad privada y no existe
inconveniente jurdico para hacer extensivo este mismo sistema a otros tipos de infraestructuras.
Un aeropuerto est constituido por variopinto elenco de instalaciones y servicios y no todos precisan
de un rgimen normativo de proteccin exorbitante del Derecho Privado.
En la zona aeroportuaria existen dos tipos de parcelas diferenciadas: la destinada a los servicios
aeroportuarios y la comercial. Si se acepta la posibilidad de desgajar a las instalaciones comerciales del
concepto de dominio pblico, stas podran ser utilizadas como medio adicional de remuneracin a quien
realiza su construccin y explotacin bajo un rgimen de derecho privado.
74
El esfuerzo por depurar jurdicamente el concepto de obra pblica e infraestructura en la legislacin

aeroportuaria, puede resultar clave a la hora de garantizar una intervencin segura y rentable para el sector
privado en su construccin, gestin y financiacin.
J.
La competencia entre aeropuertos puede venir de la mano de

la privatizacin, pero sus posibilidades de implantacin
responderan a circunstancias muy concretas de cada
sistema aeroportuario.
Diversas organizaciones internacionales de carcter econmico, como la OCDE158, han subrayado las
ventajas de la introduccin de la competencia en un determinado sector: estmulo a la innovacin y la
eficacia en las actividades; incremento de las posibilidades de eleccin por parte de los consumidores;
refuerzo en la diferenciacin de productos y servicios; mejor respuesta a las demandas de los consumidores
y limite a una inmoderada reglamentacin.
La viabilidad de establecer la competencia entre aeropuertos es una cuestin controvertida y que
slo admitira una respuesta vlida tras la valoracin en cada caso concreto; sin embargo, algunos estudios
realizados permiten extraer conclusiones con cierto grado de generalizacin. Una serie de investigaciones
realizadas en Europa159 han puesto de manifiesto que los grandes hubs aeroportuarios compiten con
aeropuertos similares160 y, en ciertos casos, con los grandes aeropuertos regionales. Por su parte, los
grandes aeropuertos regionales pueden competir con otros de las mismas caractersticas, con los grandes
hubs y con el transporte terrestre161. Segn estos mismos estudios, los pequeos aeropuertos no suelen
entrar en competencia con otros, salvo que estn prximos, tengan un tamao similar y satisfagan una
demanda coincidente.
El contexto propicio para establecer la competencia entre aeropuertos respondera a los siguientes
postulados:
Posibilidad de ofrecer los mismos o equivalentes servicios de transporte.
Capacidad de los gestores para poder actuar sobre los costes (especialmente sobre el rgimen
tarifario), con la finalidad de que ello pueda trascender, posteriormente, en el precio que las
empresas de transporte areo decidan exigir a los usuarios.
Condiciones ptimas de accesibilidad de las infraestructuras aeroportuarias, pues, en caso
contrario, con independencia del atractivo que presenten las instalaciones de un aeropuerto los
usuarios se decantarn por otro si el coste total del transporte (coste del transporte areo ms el
coste de accesibilidad al aeropuerto) resulta ms econmico.
En un escenario de abierta competencia, cabe esperar que el aeropuerto seleccionado por los
usuarios sea aqul que permita minimizar el coste generalizado del transporte, es decir, el coste derivado
de cubrir todo el trayecto que deba recorrer el pasajero o la mercanca para llegar a su destino. De esta
forma, la demanda de los servicios de un aeropuerto va a depender de su coste total respecto del que
tendran para el usuario los prestados por instalaciones alternativas. El coste del desvo hacia aeropuertos
ms alejados ser asumible si se compensa con reducciones en las tarifas o en los tiempos de espera
soportados.
Existen cuatro factores bsicos que influyen sobre el potencial atractivo de una infraestructura: las
instalaciones fsicas y tcnicas, los costes, la gestin y su ubicacin geogrfica162.
158
159
160
161
162
Vase, OCDE, (2001).

Vase, Cranfield University, (2002).
El nivel de competencia dependera de factores tales como la congestin y la existencia de transportes alternativos.
En este caso, la posibilidad de competir dependera de si disponen o no de un buen acceso por va terrestre.
Lirn, Thanopoulou, Beynon y Beresford, (2004).
75
Si se procede al anlisis prospectivo de susodichos factores en el mbito de las infraestructuras

aeroportuarias, cabra efectuar las siguientes consideraciones:
En cuanto a los costes, ser difcil encontrar espacios para la competencia si las autoridades
gestoras de los aeropuertos no pueden modular las tarifas que cobran a los usuarios de sus
infraestructuras. Si los gestores de los aeropuertos no pueden controlar las tarifas, se estar
renunciando a un importante elemento favorecedor de la competencia.
En relacin con la ubicacin geogrfica, resulta incuestionable que una mejor ubicacin
territorial implicar importantes ventajas, pero puede actuarse positivamente sobre este problema
mejorando la intermodalidad y, por tanto, la accesibilidad a las instalaciones. Con todo, sobre
este aspecto del factor geogrfico los responsables aeroportuarios no gozan de amplio margen
de actuacin porque no disponen de competencias sobre carreteras o ferrocarriles y en tanto la
accesibilidad de un aeropuerto se haga depender de la librrima decisin de responsables de otras
infraestructuras y modos de transporte, la competencia efectiva entre aeropuertos puede ser una
quimera. Un remedio a esta situacin pasara por favorecer la intervencin de las autoridades
aeroportuarias en la definicin de aqullas infraestructuras de transporte terrestre que hayan de
influir decisivamente en la competitividad de la infraestructura aeroportuaria. En otro orden de
cosas, tambin es un aspecto del factor geogrfico a tener en cuenta la influencia de las
caractersticas econmicas del hinterland aeroportuario sobre la viabilidad de la propia
infraestructura, pues, en buena medida, el volumen de actividad del aeropuerto va a depender de
la evolucin econmica del entorno.
Por lo que respecta a la gestin, se tratara de un aspecto dependiente de la habilidad de la
organizacin gestora y slo quedara fuera de su control un deficiente diseo del modelo
jurdico-administrativo (defectos en la configuracin organizativa del gestor) que determinase la
falta de adaptacin para dar respuesta a las cambiantes exigencias del mercado. Hecha esta
salvedad, el resto recae sobre los hombros de los gestores de la infraestructura. No obstante, no
slo es importante gestionar bien, sino hacerlo saber. Por ello, es clave una adecuada labor de
marketing y, a este respecto, es indudable que una de las tareas que ms relevancia suele adquirir
en las empresas pblicas una vez que han sido privatizadas es la de marketing.
Finalmente, las instalaciones constituyen un componente externo cuya alteracin queda, en
principio, ntegramente dentro de la esfera de decisin del gestor aeroportuario. En definitiva, es
el elemento que puede resultar menos dependiente de apreciaciones subjetivas y cuya mejora es
ms fcilmente evidenciable.
Todos los factores sealados permitirn la comparacin entre infraestructuras en trminos
disyuntivos, pero son la gestin y las instalaciones los que van a estar en manos del gestor aeroportuario.
Por ello, sera lgico colegir que si se abre a la competencia el sistema aeroportuario una de sus inmediatas
consecuencias ser el incremento de las inversiones en la mejora y ampliacin de las instalaciones.
Este razonamiento, excesivamente abstracto, puede ser avalado con datos derivados de la
experiencia. Tal es el caso de la reforma operada en Espaa por la Ley de Puertos del Estado de 1992 y que
opt por incentivar la competencia entre las infraestructuras portuarias. En efecto, diversos estudios han
sealado como la apertura a la competencia en el sistema portuario espaol ha venido acompaada de un
incremento de la inversin (superior incluso al de la propia actividad portuaria), especialmente intenso en la
partida correspondiente a las instalaciones163.
Sin lugar a dudas, la inversin en instalaciones deparar beneficiosos efectos sobre la economa
general y sobre la modernizacin de la infraestructura. As, se producir un notable dinamismo que tender
a reactivar diversos sectores (especialmente el de la construccin y servicios) y, por otra parte, nunca est
de ms una mejora en las instalaciones con la finalidad de hacerlas ms competitivas, aun teniendo en
cuenta que sta no es requisito suficiente para el logro de mejores resultados en la captacin de trficos164.
163
164
Vase Trujillo y Nombela, (1999). Asimismo, Garca Alonso y Snchez Soriano (2007).
Verhoeff, (1981).
76
Ahora bien, una inversin en instalaciones que crezca ms rpidamente que la propia actividad
aeroportuaria (pinsese en el anteriormente citado caso de los puertos en Espaa) slo ser posible por un
periodo de tiempo determinado (periodo inicial de reformas estructurales para adaptar las instalaciones a las
exigencias de la competencia), pero resulta innecesario resaltar lo insostenible de la situacin de forma
indefinida.
La competencia efectiva puede ser capaz de facilitar una especie de seleccin natural de las
infraestructuras ms competitivas, pero se har a cambio de fuertes inversiones en otras que no encontrarn
rentabilidad final. Por ello, si la operacin se efecta con cargo al erario pblico el coste de oportunidad
(derivado de no haber invertido en otras infraestructuras ms necesitadas como puertos, ferrocarril o
carreteras) puede resultar fatalmente elevado y lo ms prudente sera optar por una seleccin racional de
la autoridad pblica en vez de la seleccin natural del mercado.
Quizs es aqu, en la implementacin de un sistema de competencia, donde cabe esperar ms de la
iniciativa privada, asumiendo el riesgo de la operacin y buscando los importantes beneficios que puede
deparar una gestin exitosa. En esta finalidad de salvaguarda de los presupuestos pblicos y de evitacin de
costes de oportunidad contrarios al inters general, s puede encontrar suficiente justificacin la apertura de
un proceso de privatizacin (total o parcial) del sector.
En contra de las opiniones proclives a implantar la competencia, se han venido produciendo alianzas
entre ciertos aeropuertos, como el caso del plan de cooperacin Pantares (Frankfort - Schipol) cuya
finalidad es compartir experiencias en los mbitos inmobiliario y comercial, as como poner en comn sus
servicios de tecnologa de la informacin. Las alianzas ente aeropuertos tienen la posibilidad de convertirse
en elementos vlidos para corregir las deficiencias de los sistemas aeroportuarios y para completar, por la
va de la colaboracin, las relaciones entre diferentes subsistemas aeroportuarios.
En conclusin, la alternativa de introducir la competencia en un sistema aeroportuario presenta el
innegable atractivo de convertir a las piezas que lo componen en unos elementos competitivos, modernos y
con buenas expectativas de futuro. Con todo, no debera obviarse un previo proceso de reflexin para
cerciorarse de si el sistema est efectivamente en condiciones para competir e, incluso, acerca de si
fomentar la competencia es la mejor forma de optimizar su gestin.
K.
Es preciso dotar al sistema aeroportuario y al modelo de

gestin elegido de una razonable proyeccin en el tiempo
Un modelo debe ser juzgado por sus resultados prcticos, pero slo una vez transcurrido un plazo razonable
desde su implementacin. Si el cuestionamiento se produce apenas iniciada su andadura, se corre el riesgo
de una realizacin parcial e incompleta que no ser muestra vlida de su aptitud para satisfacer el inters
general.
Una poltica implementada con recelo y desconfianza por parte de los actores pblicos involucrados
nunca alcanzar los objetivos que cabran ser obtenidos con una aplicacin decidida, eficaz y de consuno,
esto es, desde la lealtad institucional. Sin una implicacin de este tipo, se estar ante la infructuosa espera
de una mesinica solucin que de ningn modo llegar porque es materialmente imposible.
El diseo del sistema aeroportuario requiere una intensa y seria negociacin y toda negociacin
requiere unos posicionamientos previos de las partes que han de reunir dos caractersticas: claridad y
flexibilidad. Sin claridad por una de las partes, es imposible que la otra se forme el necesario juicio que le
permita abordar la tarea. Sin flexibilidad es, por pura lgica, imposible alcanzar un acuerdo, slo cabe la
imposicin de un criterio.
El fruto de la negociacin ha de ser un pacto dotado de una razonable proyeccin en el tiempo, esto
es, no como un permanente estado de transicin, sino como una situacin estable. Al menos tanto como
puedan serlo las decisiones humanas en un contexto en permanente mutacin.
77
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81
Serie
recursos naturales e infraestructura
Nmeros publicados
Un listado completo as como los archivos pdf estn disponibles en
www.cepal.org/publicaciones
154.
153.
152.
151.
150.
149.
148.
147.
146.
145.
144.
143.
142.
141.
Sistemas aeroportuarios, servicio pblico e iniciativa privada, Bernardo Snchez Pavn, (LC/L.3343), 2011.
La brecha de infraestructura en Amrica Latina y el Caribe, Daniel Perrotti y Ricardo J. Snchez, (LC/L.3342), 2011.
Eficacia institucional de los programas nacionales de eficiencia energtica: los casos del Brasil, Chile, Mxico y
el Uruguay, Beno Ruchansky, Odn de Buen, Gilberto Januzzi, Andrs Romero, (LC/L.3338), 2011.
El alza del precio del petrleo y su impacto en los fletes martimos de productos exportados por Chile en
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El papel de la mujer en la industria minera de Centroamrica y el Caribe, Eduardo Chaparro (LC/L.3036), 2009.
Crisis econmica y energtica en Amrica Latina: su impacto en las operadoras espaolas, Patricio Rozas Balbontn
(LC/L.3032), 2009.
Los desafos del sistema de transporte en los pases sin litoral de Amrica del Sur, Gordon Wilmsmeier y Ricardo J
Snchez (LC/L.3013), 2009.
Fomento de la eficiencia de las empresas estatales de agua potable y saneamiento, Raquel Alfaro Fernandois
(LC/L.3011), 2009.
El lector interesado en adquirir nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de
Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrnico: publications@cepal.org.
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recursos naturales e infraestructura

Bernardo Snchez Pavn

Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura

Publicacin de las Naciones Unidas

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Lehto, & Himanen, (2001).

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Lpez De Sabando, (2003).

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El cuestionamiento del concepto

Del Estado prestador al Estado

El imperativo de satisfacer ciertas prestaciones esenciales para los

Gonzlez-Varas Ibez, (2007).

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Izquierdo de Bartolom, (1994).

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nocin de economas de escala en la funcin de costes (consecuencia de la elevada proporcin

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Bilbao Ubillos, (2003).

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Promocin del denominado capitalismo popular. La extensin de la base accionarial de las

Bilbao Ubillos, Op. Cit..

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volumen de la operacin) y la garanta de objetividad y transparencia en la privatizacin. Una

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Servicios pblicos y servicios de inters general

Ario Ortiz, (1997).

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Troncoso Reigada, (1999).

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de capital en cuestin, basndose en las posibilidades previsibles de rentabilidad y haciendo abstraccin

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El nivel de regulacin adecuado y sus virtuales