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Curso de Derecho Administrativo Julio Rodolfo Comadira (Director) en prensa

JULIO RODOLFO COMADIRA


(DIRECTOR)

CURSO
DE

DERECHO
ADMINISTRATIVO
AUTORES:
JULIO RODOLFO COMADIRA HCTOR JORGE
ESCOLA

COLABORADORES:
LAURA MERCEDES MONTI
JULIO PABLO COMADIRA
FEDERICO NIELSEN

Curso de Derecho Administrativo Julio Rodolfo Comadira (Director) en prensa


Captulo VI
Organizacin administrativa argentina: la articulacin de los ordenamientos
nacional, provincial y municipal; la regin1.

1. Introduccin
Para abordar la temtica de este captulo hemos decidido ceirnos a la
exposicin de los aspectos ms relevantes del texto constitucional federal, uno de los
cuatro ms antiguos en vigencia en el derecho comparado, enriquecindolo, a la par, con
el fundamental aporte que, para su comprensin, resulta de los fallos dictados por la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, intrprete ltima del texto superior.
As, el desarrollo de las pginas que siguen se centrar, bsicamente, en la
bsqueda, a partir del principio de competencia, de una articulacin de ordenamientos
que, si bien reclaman cierto grado de incomunicabilidad, no son, por eso, cosmos que se
ignoren recprocamente (Meiln Gil).
Asimismo, nos ocuparemos con algo ms de detalle de las innovaciones
introducidas por la reforma constitucional de 1994, en lo que a la temtica de la
organizacin del pas concierne. La gran actualidad y potencialidad transformadora que,
a nuestro juicio, la reforma ha inyectado a la Carta Fundamental, justifican el mentado
esfuerzo.
A modo de ejemplo, cabe citar la incorporacin al texto constitucional de la
regionalizacin, como variante an inexplorada para el desarrollo nacional. Su
importancia vuelve necesario, a nuestro entender, el tratamiento por separado de esta
nueva herramienta orientada al progreso homogneo del pas, fundado en la unin de
esfuerzos provinciales. Ello conduce a una discusin, an no profundizada pero de
urgente necesidad, acerca de los alcances del proceso de regionalizacin, y sus
eventuales lmites.
2. La Argentina: pas federal.
La Argentina es un pas federal. En efecto, segn el artculo 1 de su
Constitucin, "La Nacin Argentina adopta para su gobierno la forma representativa
republicana federal, segn lo establece la presente Constitucin"2.
Como es sabido, el Estado Federal entra en la historia, como forma y concepto
de organizacin poltica, en el ao 1787, con la Constitucin norteamericana y se
extiende posteriormente, por diversas circunstancias, a pases de Iberoamrica
(Argentina, Brasil, Mxico, Venezuela), a Europa (Suiza, 1848, Alemania, 1971), a
varios dominios britnicos y, despus de la primera guerra mundial, a otros pases
(Garca Pelayo).
1

Es autor de este captulo Julio Rodolfo Comadira.


Ms adelante volveremos sobre la significacin de la locucin "segn lo establece la presente
Constitucin".

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Hasta ese momento, las formas conocidas eran el Estado Unitario y la
Confederacin, motivo por el cual el Estado Federal se explica como el medio de dar
respuesta a la necesidad prctica de conciliar, de armonizar, de lograr la unidad
dialctica entre las naturales tendencias contradictorias que anidan en toda nacin: la
unidad y la diversidad, las fuerzas centrpetas y centrfugas, la cohesin y el
particularismo.
La transaccin entre la autoridad y la libertad como principios esenciales del
orden poltico (Proudhon), y la integracin de la autonoma y la libertad, en la bsqueda
de los propios fines, con el orden, la seguridad, el control, la jerarqua, como modos de
asegurar la concrecin de stos (Scelle), hallan, en el federalismo, su mejor expresin.
No es posible, sin embargo, afirmar la existencia de una nica clase de Estado
Federal porque la realidad es, como sostiene Bourdeau, la diversidad de los sistemas
federales.
Esto, en la Constitucin Argentina, surge evidente del propio texto, pues, como
antes dijimos, la forma federal es adoptada segn lo establece la propia Constitucin
(Linares Quintana).
Por eso, bien ha podido decirse que lo que hay de representativo, republicano y
federal en la Constitucin Argentina debe buscarse en ella misma (Rivarola).
Ciertamente, nuestra Constitucin pudo basarse en el modelo americano, pero,
para decirlo con las palabras de la Corte Suprema "...si bien es cierto que hemos
adoptado un gobierno que encontramos funcionando, cuyos precedentes y cuya
jurisprudencia deben servirnos de modelo, tambin lo es que en todo lo que
expresamente nos hemos separado de aqul, nuestras instituciones son originales y no
tienen ms precedentes y jurisprudencia que los que se establezcan en nuestros propios
tribunales..."3.
3. Los antecedentes histricos
Dilucidar qu pudo significar el federalismo al tiempo de sancionarse la
Constitucin Nacional, hace inevitable acudir a la obra de Juan Bautista Alberdi.
En efecto, el proyecto de Constitucin que este notable pensador nacional
insertara en su obra "Bases y puntos de partida para la organizacin poltica de la
Repblica Argentina", reviste la calidad de fuente normativa primaria respecto del texto
supremo sancionado en 1853.
El Padre de la Constitucin, como se ha dado en llamar a Alberdi, pensaba que,
tanto la forma unitaria como la federativa, tenan sus antecedentes en la historia poltico
institucional argentina colonial y post revolucionaria.
Alberdi vea, en efecto, como antecedentes unitarios de la poca colonial, entre
otros, a los siguientes.
a) la comunidad de origen espaol;
b) la unidad de creencias y cultos religiosos;
c) la unidad de costumbres y de idioma;
3

CSJN, 1897, Ferrocarril Central Argentino c/ Provincia de Santa Fe, Fallos: 68:227.

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d) la unidad poltica y de gobierno, pues todas las provincias formaban un solo
Estado;
e) la unidad de legislacin civil, comercial y penal y la unidad del sistema
judiciario, de jurisdiccin y competencia, en tanto haba un nico tribunal de apelacin la Real Audiencia- que funcionaba en Buenos Aires;
e) la unidad territorial bajo la denominacin Virreynato del Ro de la Plata;
f) la unidad administativa general, derivada de la accin central instada por el
Virrey, jefe supremo del Estado, instalado en Buenos Aires.
Esta tendencia unitaria se expresara, a su vez, en el perodo posterior a la
revolucin, entre otras, en los siguientes elementos:
a) la unidad de conviccin poltica republicana;
b) la unidad de sacrificios durante la guerra de la independencia;
c) los congresos, presidencias, directorios supremos y generales habidos durante
la independencia;
d) la unidad diplomtica, consignada en tratados celebrados con Inglatera,
Francia, Brasil, etc;
e) la unidad de colores simblicos y la unidad implcita, intuitiva, cada vez que
se hablaba de Repblica Argentina, pueblo argentino, etc. y no de "repblica
sanjuanina", "nacin portea", etc.
Los antecedentes federativos, coloniales y patrios, que, por su parte, hubieran
hecho imposible un gobierno interior indivisible, y que necesariamente llevaban a la
conciliacin del accionar central con las soberanas provinciales (Alberdi pensaba, en
realidad, en la soberana de las provincias), eran, principalmente, los siguientes:
a) las rivalidades y diversidades provinciales sembradas durante la dominacin
colonial y renovadas durante la demagogia revolucionaria;
b) los largos perodos de aislamiento durante la revolucin;
c) la especificidad provincial, derivada de los suelos y climas diversos, traducida
en los distintos hbitos, costumbres, y en los productos del comercio y de la industria;
d) las distancias enormes y costosas y la falta de canales, de caminos, de medios
de organizacin de sistemas de comunicaciones y de transportes y de accin
administrativa pronta y fcil;
e) los hbitos adquiridos de legislacin y jurisdiccin propias y la soberana
provincial reconocida por la revolucin;
f) los tratados, ligas parciales y acuerdos provinciales celebrados durante la
poca del aislamiento;
g) los provincialismos monetarios, del cual dio el primer ejemplo la provincia de
Buenos Aires;
h) el acuerdo de San Nicols, ratificatorio del Pacto Federal de 1831, en el cual
se consagraba el principio federativo.
En suma, Alberdi concluye en que "las constituciones deben ser adecuadas al
pas que las recibe", por lo que en su proyecto se esboza un sistema mixto que "abrace y
concilie las libertades de cada provincia y las prerrogativas de toda la Nacin", objetivo
4

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que, a su entender, era factible lograr fusionando las formas de gobierno conocidas
hasta entonces, es decir, combinando las formas de unidad y federacin en un rgimen
que la Constitucin calificar como "federal".
4. Los rasgos generales del sistema
En sintona con el pensamiento de Alberdi, el constituyente argentino adopt en
la Constitucin una solucin de corte intermedio, entre el clsico Estado confederal y el
Estado unitario.
Para ello, en su Segunda Parte, titulada "AUTORIDADES DE LA NACION",
instituy el "Gobierno Federal" y los "Gobiernos de Provincia", en los Ttulos I y II,
respectivamente.
En tanto, pues, Estado Federal le son predicables, a la Argentina, las siguientes
notas:
4.1. El Estado argentino tiene su origen no en un tratado, alianza, pacto o unin
de Estados soberanos o cuasisoberanos e independientes, como sucede en la
Confederacin, sino en la Constitucin, sancionada por la voluntad nacional.
Si bien antiguamente la Corte sostuvo4 que fueron las Provincias quienes
directamente delegaron facultades propias a la Nacin, reservndose otras; en
pronunciamientos ms cercanos, el Alto Tribunal, con sustento en el actual art. 121 -en
el que se precepta que las provincias conservan todo el poder no delegado por la
Constitucin al Gobierno Federal- dej establecido que de sus trminos no cabe inferir
que las provincias se hayan reservado poderes, sino que, por el contrario, ha sido la
propia Constitucin la que ha operado la distribucin, estableciendo, a la par, que todo
poder no delegado queda en competencia provincial5.
Una consecuencia coherente, derivada de ese razonamiento, es que si ha sido la
Constituyente Nacional -y no las Provincias que, all por 1853, la convocaron- la que ha
distribuido las atribuciones federales y provinciales, slo otra Constituyente de la
misma ndole tendr facultades para modificar dicha distribucin.
As lo ha entendido la Corte, al manifestar que ni las Legislaturas Provinciales ni
el Congreso Nacional pueden modificar la divisin de competencias realizada por la
Constitucin. Se precisa, para ello, la voluntad de una Convencin Nacional
Constituyente6.
La Repblica Argentina debe concebirse, entonces, no como una nacin
compuesta por Estados, sino como un Estado dividido en provincias, en el cual stas
conservan el poder no delegado por la Constitucin en aqul (Estrada), aun cuando
desde cierta perspectiva pudiera no negarse a las provincias la condicin de Estados, en
tanto este ltimo concepto se lo refiera, como quera Jellinek, a la capacidad de
autoorganizacin (en contra: Heller).

CSJN, 1864, Blanco, Julio E. c/ Nazar, Laureano, Fallos: 1:170, especialmente p.174.
CSJN, 1986, Sols, Julio Alfredo, Fallos: 308:1298.
6
CSJN, 1957, Gimnez Vargas Hnos., Soc. Com. e Ind. c/ Prov. de Mendoza, Fallos: 239:343,
especialmente p. 349; CSJN, 1967, Compaa Argentina de Telfonos, S.A. c/ Provincia de Santiago del
Estero, Fallos: 268:306, especialmente cons. 6.
5

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Aun cuando las provincias convocaron al poder constituyente e hicieron elegir a
los miembros de la Asamblea, el constituyente fue el pueblo de la nacin argentina y no
las provincias (Sags-Vanossi).
Por eso, bien puede decirse que si bien la mayor parte de las provincias
preexistieron histricamente al Estado Federal, ste, desde la perspectiva lgico
jurdica, es anterior a las provincias, de modo que stas derivan sus competencias de
aqul (Bidart Campos).
4.2. El Estado Federal Argentino surge como entidad jurdico poltico soberana,
a costa del sacrificio de la soberana de los Estados locales, que slo poseen
autonoma.
Esta, que puede considerarse, actualmente, la posicin ampliamente
predominante en la doctrina y en la jurisprudencia, fue, sin embargo, precedida por
tempranas concepciones doctrinarias (Gonzlez-Zavala) y jurisprudenciales, en las
cuales se afirm la tesis de la soberana dual -nacional y provincial-, tal como lo expuso
Hamilton en el El Federalista y lo populariz, en Europa, Alexis de Tocqueville.
Segn la jurisprudencia inicial del Alto Tribunal, en efecto, de acuerdo "...con el
sistema poltico adoptado por nuestra Constitucin, los poderes de la soberana se
encuentran divididos entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales...los
primeros revisten la calidad de supremos y absolutos y se aplican en todo el territorio de
la repblica, es decir, aun dentro del perteneciente a las provincias; los...segundos
presentan los mismos caracteres, pero nicamente pueden ser ejercidos dentro de los
lmites territoriales de la provincia"7.
Sin embargo, ms recientemente, la Corte se ha referido a la "autonoma
provincial", desechando la antes aludida soberana8.
Esta ltima posicin es la que, a nuestro juicio, mejor se condice con el texto
constitucional, porque si se entiende por soberana a aquel poder que no reconoce sobre
s otro superior, y se acepta, por un momento, la calidad de soberanas de las provincias,
no seran entendibles las claras clusulas constitucionales que prevn la intervencin
federal de los gobiernos locales (art. 6) o el control federal al que quedan sometidas por
intermedio de la actuacin de la Corte Suprema en las causas que las tengan por parte,
cuando se renan los requisitos especificados en los actuales arts.116 y 117 de la Carta
Fundamental.
Ms acorde con el texto constitucional parece, entonces, la calificacin de
autnomas que la Corte les ha deparado en ltima instancia, si se atiende a que las
provincias cuentan con facultades para legislar, autoadministrarse y administrar justicia,
as como para elegir sus autoridades, celebrar tratados y un cmulo de otras potestades
que analizararemos, en detalle, ms adelante.
7

CSJN, 20/09/1926, Banco de Crdoba apelando una resolucin de la Caja de Jubilaciones y Pensiones
de Empleados Bancarios, Fallos: 147:239. En pronunciamientos anteriores, dados durante la primera
poca de su funcionamiento como mximo tribunal, la Corte calific, incluso, a las Provincias, como
portadoras de "soberana absoluta" (CSJN, 1869, Resoagli, Luis c/ Provincia de Corrientes, Fallos:
7:373, especialmente p. 386), sealando, en otro decisorio que son "soberanas e independientes entre s"
(CSJN, 1873, Casas Raffo y Ca. y otros c/ Armstrong, Toms, Fallos: 14:18) o que constituyen
"Estados independientes entre s" (CSJN, 1873, Armstrong, Toms c/ Segovia, Augusto, Fallos,
13:456).
8
CSJN, 1958, Cardillo, Jos c/ Ind. y Com. Marconetti Ltda. S.A, Fallos: 240:311, especialmente p.
319; CSJN, 1968, Berga, Elvezio Domingo c/ Seguros La Rural S.A., Fallos: 271:206, especialmente
cons. 7.

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Ello, sin perjuicio de la aplicacin a nuestra realidad del principio
estadounidense de igualdad poltica de los estados, tal como lo ha establecido la Corte
Suprema Federal en el caso "Pcia de la Pampa c/Pcia de Mendoza"9 (Linares Quintana),
y sin que esa afirmacin implique reconocer, destac el alto tribunal, una igualdad
econmica entre todas y cualquiera de las provincias ya que, aclar, "nunca ha habido
igualdad entre los estados en ese sentido".
En este diseo, pues, las provincias se caracterizan por su autonoma, la cual,
concretamente, se traduce en la eleccin de sus propias autoridades (actual art. 122), el
dictado de sus constituciones locales (art. 5) y la representacin en una de las Cmaras
del Congreso Nacional (actual art. 44, por el que se establece la representacin
provincial en el Senado).
4.3. El Estado Nacional tiene, en Argentina, en cuanto Estado Federal, y a
diferencia de las Confederaciones, imperium -es decir medios jurdicos de derecho
pblico (Linares Quintana-Garca Pelayo)- sobre las Provincias e, incluso, sobre los
habitantes particulares de stas, de modo que, como afirma Jellinek "...la tierra de los
Estados miembros es el territorio del Estado Federal y el pueblo de aqullos es el de
ste...".
4.4. Las provincias carecen de los derechos de nulificacin y de secesin,
caractersticas stas esenciales en la confederacin.
A diferencia de lo que sucedera en el caso de tratarse de una confederacin, las
provincias no poseen la potestad de secesionarse de la Nacin.
En efecto, si bien no existe una norma taxativa prohibitoria de la secesin, se
desprende del resto del articulado constitucional, y del carcter federativo elegido, la
voluntad de la Norma Suprema en el sentido de impedir cualquier intento segregativo.
Cierto es que nuestro mximo tribunal no lleg a expedirse expresamente sobre
el tema, aunque, merece destacarse, ello obedeci a la carencia de necesidad de un
pronunciamiento en tal sentido, a diferencia de lo acontecido en EEUU, donde la Corte
dio forma jurdica a lo ya decidido en el campo de batalla, guerra de Secesin mediante
(1861-65), denegando la pretensin secesionista de uno de sus Estados.
5. Las relaciones jurdicas en el Estado federal argentino
Como he dicho, el Estado Federal argentino surge de la Constitucin, en la cual
se positiviza la distribucin de competencias entre el gobierno central y las provincias.
Las relaciones que esas competencias pueden generar, son susceptibles de ser
calificadas desde diversos puntos de vista, originndose, as, la diferenciacin entre
relaciones de coordinacin, de supra-subordinacin y de inordinacin o participacin
(Garca Pelayo-Bidart Campos).
5.1. Las relaciones de coordinacin

CSJN, 03/12/1987, La Pampa, Provincia de c/ Mendoza, Provincia de s/ accin posesoria de aguas y


regulacin de usos, Fallos: 310:2478.

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Las funciones estatales son asignadas con arreglo a un principio corporativo
territorial, a tenor del cual para ciertas materias existe un solo poder para la totalidad del
territorio y de la poblacin, mientras que, para otras, existe una pluralidad de poderes.
Se ha indicado, en ese sentido, que el reparto de competencias entre el gobierno
central y los gobiernos locales puede realizarse con arreglo a tres criterios posibles:
a) enunciacin detallada y completa de todas las materias correspondientes a las
competencias nacionales y locales;
b) enunciacin completa y detallada de las competencias atribuidas al gobierno
central, reservando a las provincias o unidades locales las materias no enumeradas (v.gr.
Argentina, EEUU, Venezuela, Brasil, Mxico);
c) enumeracin completa y detallada de las materias asignadas a los
componentes locales, correspondiendo al gobierno central los poderes no enumerados
(Canad, Sudfrica) (Linares Quintana-Garca Pelayo).
Como derivacin del procedimiento seguido, en esta cuestin, por la
Constitucin Nacional, puede afirmarse que los poderes nacionales y locales revisten
los siguientes caracteres:
1) Las competencias nacionales o federales son delegadas y definidas, siendo de
destacar que los poderes delegados pueden ser expresos o bien, implcitos.
Una particularidad del sistema es que los poderes implcitos tienen sustento
constitucional expreso, pues el artculo 75, inciso 32, atribuye al Congreso Nacional
competencia para hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner
en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente
Constitucin al Gobierno de la Nacin Argentina.
2) Los poderes provinciales o locales son, en cambio, reservados, indefinidos, o
remanentes, tanto expresos (arts. 124 y 125), como tcitos (art. 121, primera parte)
siendo, estos ltimos, los que no estn expresamente prohibidos.
La Corte Suprema ha sealado, en este sentido, que las provincias conservan
despus de la adopcin de la Constitucin, todos los poderes que tenan antes de ella, a
menos que en su texto se contemple alguna disposicin que prohiba o restrinja su
ejercicio10. Igual extensin de poderes cabe atribuir a las provincias creadas con
posterioridad a 1853, por gravitacin del principio de la igualdad constitucional de todas
las provincias.
Ello no significa, empero, que mediante el ejercicio de los poderes conservados
las Provincias puedan, de algn modo, obstaculizar a la Nacin en el cumplimiento de
aqullos que le hubieran sido delegados, porque como bien sealara el tribunal supremo
federal, ello equivaldra a "convertir en ilusorios los propsitos y objetivos de las
citadas facultades, que fincan en la necesidad de procurar eficazmente el bien comn de
la Nacin toda, en el que necesariamente se encuentran engarzadas y del cual participan
las provincias"11.
3) Hay, asimismo, poderes o acciones concurrentes, es decir, atribuciones
ejercitables tanto por la nacin como por las provincias (arts. 75, inc. 18, y 125).

10
11

CSJN, 1864, Blanco, Julio c/ Nazar, Laureano, Fallos: 1: 170.


CSJN, 29/08/1989, Disco S.A. c/ Provincia de Mendoza, Fallos: 312:1437.

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Es el caso de la denominada "clusula del progreso", en virtud de la cual, por
ejemplo, concierne a ambos el desarrollo de las vas navegables o de los ferrocarriles.
En relacin con estas potestades concurrentes, la Corte Suprema ha sealado la
prevalencia del poder nacional en caso de conflicto, siempre que la contradiccin sea
insoluble y exista una real finalidad de bienestar general en el ejercicio de la autoridad
nacional (Sags).
4) Existen poderes prohibidos a las provincias, enunciados de modo genrico segn ocurre con los delegados al gobierno federal (art. 126, primer prrafo, de la
Constitucin)- y especfico (art. 126, segundo prrafo, v.gr. dictar leyes sobre
ciudadana y naturalizacin).
5) Hay, asimismo, poderes vedados al Estado nacional, tanto expresos, como
tcitos, siendo estos ltimos los correspondientes a las provincias.
Un ejemplo lo constituye la prohibicin al Gobierno nacional de establecer la
jurisdiccin federal sobre el ejercicio de la libertad de imprenta (art. 32).
6) Existen tambin poderes prohibidos a la Nacin y a las provincias (v.gr. la
concesin de facultades extraordinarias, art. 29 de la CN).
7) Finalmente, y como excepcin al principio de igualdad de las provincias,
pueden existir poderes especiales reservados por stas al tiempo de su incorporacin
(art. 121; v.gr. los reservados por la provincia de Buenos Aires en el Pacto de San Jos
de Flores, del 11 de noviembre de 1859). Bidart Campos entiende que esta posibilidad
slo se refiere a entidades extraterritoriales que entraran a integrar la federacin, pero no
a los casos de provincias creadas por ley del Congreso. Sags, por su parte, considera
que la clusula constitucional comprende cualquier hiptesis de incorporacin
institucional de las provincias, pudiendo hallar aplicacin en el caso de las Islas
Malvinas.
Todo el sistema de distribucin de competencia precisa, para su armnico
desarrollo, de la fijacin de directrices claras, de modo que los inevitables roces -no
hay, ni podra haberla, precisin matemtica en punto a quin le corresponde actuar en
cada caso puntual- encuentren su correspondiente quicio en las pautas rectoras a las que
aludimos.
La Corte ha dicho, al respecto, que los poderes nacional y provincial deben
manejarse dentro de una poltica de equilibrio, en el marco de un federalismo de
concertacin12, de modo tal que acten para ayudarse y nunca para destrurse. Tal
coordinacin ha de darse adaptando los principios federales a los tiempos que corren,
por cierto distintos a aqullos en los que el texto supremo vio la luz13.
5.1.1 Las deformaciones de la realidad
Sin dejar de considerar, como ha sido apuntado, que el sistema establecido
constitucionalmente represent una solucin intermedia entre la confederacin y el
gobierno unitario, debe sealarse que, en lneas generales, el devenir histrico de las

12

CSJN, 1985, Marwick, S.A. c/ Provincia de Misiones, Fallos: 307:360.


CSJN, 1975, Provincia del Neuqun c/ Hidronor S.A. , Fallos, 292:26, especialmente considerando
10 "in fine".

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relaciones en estudio, mostr en los hechos, una constante prdida de facultades de las
provincias en beneficio del gobierno central.
Se ha llegado a expresar en ese sentido, que la forma de Estado federal argentino
se ha trocado, en la realidad, en unitaria de hecho (Linares Quintana).
Se han ensayado diversas teoras explicativas del fenmeno. Sin la pretensin de
agotar las eventuales causales, y a ttulo meramente enunciativo, cabe anotar (SagsLinares Quintana):
a) Un proceso comn a un gran nmero de federaciones, por el cual la necesidad
imperiosa -propia de la vida moderna- de adoptar soluciones rpidas y de carcter
general conduce a la centralizacin del poder;
b) El funcionamiento del Senado, que previsto como Cmara representativa de
los intereses provinciales, muchas veces cumpli su desempeo atendiendo, antes que a
dichos intereses, a las polticas trazadas desde los partidos a los que los senadores
pertenecieran;
c) En directa relacin con lo dicho, la existencia de partidos nacionales que,
contando con dirigencias centralizadas, influyeron decisivamente sobre las decisiones
de los representantes de ambas Cmaras, e incluso, sobre los gobernadores de Provincia.
En este sentido,Vanossi seala como uno de los factores incidentes en la normalidad
institucional -en el sentido helleriano de oposicin a normatividad- a los cambios
operados en el sistema de intermediacin poltica, resultante de los partidos polticos
nacionales.
d) El indiscutible peso del poder presidencial, que no pocas veces influenci
sobre la adopcin de decisiones provinciales;
e) El recurso de la intervencin federal a los gobiernos provinciales, prevista
constitucionalmente, mas no siempre utilizada con la prudencia que el instituto requiere;
f) La reiterada presencia, a lo largo de la vida institucional argentina, de
gobiernos de facto, proclives a gobernar con esquemas de corte unitario, ms all del
texto de la Constitucin;
g) La carencia de autonoma econmico financiera de los gobiernos locales,
supuesto necesario de la autonoma poltica, traducida en la accin avasallante del
gobierno nacional, ha conspirado, asimismo, de modo decisivo, en la crisis del
federalismo. En esta lnea, Vanossi apunta acertadamente que el enorme poder del
sistema bancario centralizado pone a merced del poder central la satisfaccin de
necesidades locales en circunstancias de ahogo financiero;
h) La expansin de las tendencias centralistas ha resultado tambin de creaciones
legislativas y jurisprudenciales, como las elaboradas con base en el antiguo artculo 67
(actual 75) de la Constitucin respecto de las clasulas del "comercio" (ex inciso 12,
actual 13), "del progreso y del bienestar" (ex inciso 16, actual 18) y de los "poderes
implcitos" (ex inciso 28, actual 32) (Vanossi).
5.2 Relaciones de supra y subordinacin

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Son aquellas en virtud de las cuales se manifiesta la prevalencia del gobierno
central sobre los provinciales, de modo de afirmar normativamente, la soberana del
primero como marco de desarrollo de las relaciones de coordinacin.
Las expresiones ms significativas de estas relaciones son:
5.2.1. Poder constituyente provincial derivado.
Entre todas las facultades reconocidas en el texto supremo a las Provincias, se
destaca, por su entidad, la prerrogativa por la cual stas pueden darse sus propias
constituciones (art. 5).
Este derecho nace, por ende, de la expresa voluntad constitucional federal, por lo
que el poder constituyente provincial resulta, pues, de carcter secundario o derivado y
sometido a las lneas directrices trazadas a grandes rasgos por el constituyente nacional.
Estos lineamientos fundamentales se desprenden, principalmente, del citado
artculo 5 y del recientemente incorporado art. 123.
Por el primero, se establece que las provincias han de darse sus constituciones
bajo el rgimen representativo republicano, de acuerdo
con los principios,
declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional, y que aseguren su administracin
de justicia, su rgimen municipal, y la educacin primaria, siendo stas las condiciones
bajo las cuales el gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus
instituciones.
A tenor del segundo, cada provincia dicta su propia Constitucin, conforme lo
dispuesto por el artculo 5, asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y
contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero.
5.2.2. El control de constitucionalidad de las constituciones provinciales
Pese a haber manifestado la Corte, en alguna oportunidad, que la determinacin
acerca de si las cartas provinciales cumplan, o no, con los recaudos establecidos en el
art. 5, configuraba una cuestin poltica no judiciable14, lo cierto es que, en otras
ocasiones, con criterio a nuestro modo de ver acertado, ingres derechamente en el
anlisis de la legalidad de las constituciones locales, estableciendo, incluso, la
incompatibilidad de puntuales artculos de textos provinciales respecto de clusulas
constitucionales nacionales15.
5.2.2.1. Ms precisamente, en la causa "Magn Surez"16 destac la obligacin
del Gobierno federal de proteger a las provincias, cuando, de algn modo, la forma
republicana resulta agraviada como suceda, en el caso, al interrumpirse el ejercicio
regular de las instituciones.

14

CSJN, 1940, Costes, Antonio c/ Prado, Andrs, Fallos: 187:79.


CSJN, 1972, Liebig's Extract of Meat Company S.A. c/ Provincia de Entre Ros, Fallos: 284:458,
considerando 4.
16
CSJN, 1/04/1987, Acordada N 2/87 -Fiscal de Estado Dr. Luis Magn Surez s/ formula
denuncia, Fallos: 310:743.
15

11

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Y en los autos "Unin Cvica Radical de la Pcia de Bs. As."17 precis, a su vez,
que, su intervencin en oportunidades como la sealada, no implica desmedro para las
autonomas provinciales, sino, antes bien, la bsqueda del correcto funcionamiento de
las instituciones, cumpliendo, as, con la finalidad querida por el constituyente.
5.2.2.3. En lo atinente al respeto al rgimen representativo republicano, la Corte
ha manifestado que ello no implica que las constituciones locales deban ser "una copia
literal o mecnica, ni una reproduccin ms o menos exacta e igual" de la nacional18.
Por eso, nada impide que las constituciones locales posean sus propias
peculiaridades.
As, cabe sealar, por ejemplo, la existencia de constituciones consagratorias del
sistema legislativo unicameral, distinto del previsto a nivel nacional -que reconoce dos
Cmaras- como ocurre con las cartas de San Juan, Chubut, Ro Negro y otras. O la
sancin, incluso con anterioridad a la reforma de 1994, de constituciones como las de
Ro Negro y Tierra del Fuego, que establecen formas de democracia semidirecta, tales
como la iniciativa popular, consultas electorales, etc., mecanismos incorporados al texto
nacional a partir de la Convencin reformadora Constituyente de 1994.
5.2.2.4. Siendo el principio de divisin de poderes esencial al rgimen
representativo republicano, no debe llamar la atencin que en el propio texto
constitucional federal aparezcan mencionados los Poderes Legislativo, Ejecutivo y
Judicial provinciales.
El Legislativo provincial es objeto de atencin en varios pasajes de la
Constitucin.
El art. 3 expresa que sern una o ms legislaturas provinciales las que cedern
el territorio para la instalacin de la Capital Federal. El art. 13 establece como requisito
para la creacin de una provincia en territorio de otra, o para conformar entre varias una
sola, el consentimiento de la legislatura de las provincias interesadas. El art. 29 veda la
posibilidad de que los legislativos provinciales concedan a los gobernadores la suma del
poder pblico, mientras que el art. 122 destaca que las provincias eligen, sin
intervencin del gobierno nacional, a sus legisladores.
El poder federal debe ser respetuoso de las potestades legislativas provinciales.
La Corte ha expresado que los privilegios que las provincias pueden consagrar respecto
de sus gobernantes, legisladores y jueces deben ser respetados, dentro de sus respectivos
territorios, aun por los jueces federales con jurisdiccin en ella19.
La singularidad de la organizacin legislativa provincial resulta, entre otros
elementos, del sistema de representacin, de los mbitos institucionales de actuacin
legislativa (Cueto), del proceso de formacin de las leyes (Giunta), de los sujetos y
fuerzas participantes en la elaboracin de la ley (Prez Guilhou), de las inmunidades
parlamentarias y comisiones investigadoras (Seisdedos), o de las atribuciones del Poder
Legislativo en las Nuevas Constituciones Provinciales (Giunta).
El Ejecutivo provincial es tambin mencionado en reiteradas oportunidades en la
Carta Fundamental.

17

CSJN, 22/09/1986, Unin Cvica Radical de la Provincia de Buenos Aires c/ Junta Electoral de la
Provincia de Buenos Aires, Fallos: 308:1745.
18
CSJN, 12/04/1988, Bruno, Ral Osvaldo s/ amparo, Fallos: 311:460.
19
CSJN, 1962, Botto, Jos E. y otro, Fallos: 252:184, cons. 1.

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El art. 29 hace referencia a los Gobernadores de Provincia. El art. 122 precisa
que las Provincias elegirn a sus gobernadores, mientras que el art. 128 los erige en
"agentes naturales del Gobierno Federal para hacer cumplir la Constitucin y las leyes
de la Nacin".
Esta ltima calificacin de los gobernadores como agentes del Gobierno Federal,
debe ser entendida en el marco de la necesaria colaboracin para la cabal aplicacin y
vigencia de la normas federales, y no como atributiva, al Gobierno Provincial, del mero
rol de mandatario de las rdenes impartidas por el Poder Federal, cuestin que desde
muy antiguo preocup a personalidades de la talla de Domingo F. Sarmiento.
Fcticamente, las Provincias se han organizado bajo regmenes similares al
establecido por la Constitucin Nacional, pudiendo destacarse como notas distintivas de
los Ejecutivos su conformacin unipersonal, fuerte, con mandatos de cuatro aos y
regmenes variables de reeleccin (Prez Guilhou).
Desde los albores de su existencia, la Corte ha entendido que los Gobernadores
Provinciales son mandatarios de sus pueblos20 insusceptibles de enjuiciamiento criminal
por la Justicia Federal, supuesto en el que se vera agraviada la independencia de los
poderes provinciales21.
En consonancia con la mencin expresa de la Legislatura y el Ejecutivo, tambin
el Poder Judicial Provincial aparece mencionado en el texto constitucional nacional.
As, el art. 34 veda la posibilidad de que los jueces federales sean al mismo tiempo
jueces de provincia, mientras que el art. 75, inc. 22, precisa que la aplicacin de los
Cdigos Civil, Comercial, Penal, de Minera y del Trabajo y Seguridad Social quedar a
cargo de los tribunales federales o provinciales, segn que las cosas o las personas
cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones.
Todo ello, en armona con el texto del art. 5 -a cuyo anlisis nos hemos
abocado- que prev la existencia necesaria de una justicia provincial.
5.2.3 La primaca del derecho federal
Las condiciones que la Constitucin impone a la autonoma de las provincias en
su relacin con el gobierno federal, se deben complementar, como ha sealado Vanossi,
con la norma de supra-subordinacin que fija el artculo 31 en las relaciones entre el
"derecho federal" (o nacional) y el "derecho local" (o provincial) (Vanossi).
Slo cabe acotar aqu que, en razn de la reforma constitucional de 1994, el
artculo 31, que fija el orden de prelacin jerrquico normativo en el derecho argentino,
est afectado por el artculo 75, inciso 22, que impone, en general, a los tratados, una
jerarqua superior a las leyes, sin perjuicio de la jerarqua constitucional limitada que el
mismo inciso acuerda a los tratados relativos a derechos humanos.
5.2.4. Competencia de la Corte Suprema para dirimir conflictos entre provincias, o entre
stas y el Estado Federal y en los temas suscitados por el derecho federal.

20

CSJN, 1870, Ferrer, Jos y otro c/ Provincia de Santa F, Fallos: 9:456.


CSJN, 1870, Procurador Fiscal de la Seccin de San Luis c/ Gobierno de San Luis, Fallos: 9:537,
especialmente ps. 543/544.

21

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Todos los Estados federales tienen Tribunal Federal con ciertas competencias,
segn personas y materias, y al que, en todo caso, le corresponde entender de la litis
entre los Estados miembros, entre stos y la federacin y en los asuntos suscitados por
aplicacin del derecho federal (Garca Pelayo).
En ese sentido, el actual artculo 116 de la Constitucin, consigna que
corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nacin el
conocimiento y decisin de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la
Constitucin y por las leyes de la Nacin -excepcin hecha de la legislacin comn- y
por los tratados con las potencias extranjeras, de las causas concernientes a
embajadores, ministros pblicos y cnsules extranjeros, de almirantazgo y jurisdiccin
martima, de los asuntos en que la nacin sea parte, de las causas entre provincias, o
entre stas y los vecinos de otra o los vecinos de diferentes provincias o entre una
provincia y sus vecinos contra un Estado o ciudadano extranjero.
5.2.5. La intervencin federal
Si las provincias cumplen con los recaudos establecidos por el artculo 5 de la
Constitucin, nace para la Nacin el deber de garantizar "el goce y ejercicio de sus
instituciones".
Ello implica la obligacin de respetar la autonoma provincial y, adems, la de
actuar ante determinadas situaciones.
El instituto de la intervencin federal a las provincias fue ideado, precisamente,
con el propsito de proveer a la preservacin del sistema federal, ms all de que, en los
hechos, esa finalidad no haya sido siempre la que guiara el actuar del gobierno central
interviniente.
En efecto, la intervencin federal procede cuando alguna provincia incumple los
requisitos enunciados en el art. 5, y cuando es vctima de agresiones extranjeras o sus
autoridades son depuestas por actos de sedicin o invasin de otras provincias (art. 6).
Entre las causales ms invocadas por el gobierno federal para justificar las
intervenciones, merecen destacarse las fundadas en el deber de preservar la forma
republicana de gobierno, ante, por ejemplo, comicios fraudulentos (intervencin a Bs.
As., Corrientes y Mendoza en 1917); o existencia de conflictos de poderes (intervencin
a Salta en 1921, a Mendoza en 1918, a Crdoba en 1917, a Catamarca en 1928, etc.); o
presunto vaco de poder (intervencin a La Rioja en 1925); o presencia de terrorismo y
subversin (intervencin a Crdoba en 1960) (Sags).
Una de las discusiones jurdicas ms interesantes sobre el instituto de la
intervencin federal, con directas consecuencias en el plano de la realidad, radica en
determinar a qu rgano le compete disponerla, dentro del Estado Federal.
El art. 6 de la Constitucin Nacional establece que quien interviene es "el
Gobierno Federal". La doctrina y jurisprudencia predominante atribuye esa facultad al
Congreso Nacional (Zarini-Bidart Campos).
Las dudas comienzan cuando el acto de intervencin es dispuesto por el Poder
Ejecutivo. Histricamente, el Poder Ejecutivo ha resuelto intervenciones en caso de
hallarse el Congreso en receso.

14

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Recientemente, la Corte ha admitido la procedencia de una intervencin
dispuesta por el Ejecutivo, pese a hallarse el Congreso sesionando. Se trat de la
intervencin al Poder Judicial correntino, mediante decreto 1447/92. Ocupndose del
tema, la Corte sostuvo22 que, al comunicar el Presidente al Congreso la intervencin
"actualmente la cuestin ha sido ubicada por el Poder Ejecutivo dentro de la rbita del
Congreso", el que, de tal modo, "se halla habilitado regularmente para pronunciarse".
5.3 Las relaciones de inordinacin o participacin
Son aquellas en virtud de las cuales los Estados locales participan en la
formacin de la voluntad del Estado nacional, o concurren a la modificacin de la
Constitucin federal.
Constituyen, al decir de Garca Pelayo, la expresin jurdica de la sntesis
dialctica entre el poder central y los poderes locales.
En el mbito argentino, se manifiestan en la integracin del Senado -una de las
dos cmaras que componen el Poder Legislativo, al cual concurren, despus de la
reforma de 1994, tres senadores por cada provincia y por la ciudad de Buenos Aires (art.
54).
6. Los principales poderes provinciales
Sealbamos anteriormente que entre las facultades que la Constitucin
Nacional confiere a las Provincias sobresale, por su importancia, la potestad para el
dictado de sus propias constituciones.
Esta trascendente atribucin debe ser ejercida, empero, con arreglo a
determinadas pautas prefijadas por el constituyente nacional.
En efecto, las constituciones provinciales deben sancionarse bajo el rgimen
representativo, republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de
la Constitucin Nacional, de modo tal que aseguren su administracin de justicia, su
rgimen municipal y la educacin primaria. Slo as el gobierno nacional se
compromete a garantizar a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones (art. 5
de la Constitucin Nacional, aspecto parcialmente desarrollado antes en este mismo
captulo).
Cabe deducir de ello que, por expresa decisin constituyente, compete a las
provincias la organizacin de una justicia estadual, la atencin de la educacin primaria
en el mbito provincial y la vigencia de un rgimen municipal.
Este ltimo aspecto ser objeto de atencin ms adelante, cuando analicemos,
especficamente, los municipios.
Aqu, en cambio, dirigiremos la atencin a las otras dos atribuciones que el
constituyente no slo otorga a las Provincias, sino que les exige, si es que stas
pretenden gozar de la garanta a la que alude la parte final del artculo 5. Nos
referimos, pues, a la organizacin de la justicia provincial y de la educacin primaria.
22

CSJN, 8/09/1992, "Rossi Cibils, Miguel A. y otros", Fallos: 315:2074.

15

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Sin nimo, ni mucho menos, de agotar el repaso de las principales facultades
estaduales, efectuaremos una somera exposicin del contenido del derecho pblico
provincial, completando as un panorama mnimo del cuadro de atribuciones de los
Estados provinciales.
6.1 La Administracin de Justicia
6.1.1 Pautas generales
El Prembulo de la Constitucin Federal, en tanto expresin cabal de los fines
que inspiraron la sancin del texto superior y los grandes objetivos de la sociedad que se
propone organizar (Badeni), precepta que la Constitucin fue sancionada con el objeto
de constituir la unin nacional y afianzar la justicia.
Como aspecto coadyuvante a tal afianzamiento, el constituyente de 1853 previ
que cada Provincia organice y ponga en funcionamiento un sistema judicial (arts. 5 y
75 inc. 12).
Advirtase que, a la par, la Constitucin Nacional establece la presencia de una
justicia de carcter federal (arts. 108 a 117). Puede, por tanto, afirmarse que la
competencia para impartir justicia resulta, a la luz de la clasificacin que hemos
efectuado, una facultad concurrente.
Con criterio simplificador, puede afirmarse que compete a la jurisdiccin
provincial la atencin de todas las controversias o causas que surjan en el mbito local.
Esta regla, sin embargo, cuenta con una importante excepcin, ya que quedan
fuera de ella todas aquellas causas que por razn de la materia, de las personas o del
lugar correspondan a la justicia federal.
Puede afirmarse, entonces, que se cumple tambin en materia de competencia
judicial con el criterio rector que fluye del art. 121 de la CN, ya que las provincias
conservan todas aquellas facultades jurisdiccionales que la Constitucin no atribuya
expresamente a los tribunales federales. La competencia federal es la excepcin y slo
procede, como lo sintetizaba magistralmente Alberdi, cuando de aplicar las leyes que
representan "el inters de toda una nacin" se trate, ya que tal funcin "no podra
encomendarse, sin grandes peligros de injusticia y de parcialidad, a tribunales y
juzgados de provincia, sin responsabilidad ante el Gobierno Nacional, que no los ha
nombrado ni puede remover, y sin responsabilidad ante la Repblica, cuya soberana
judicial no ejercen".
Tambin por principio, las controversias iniciadas en sede judicial provincial,
tramitan y finalizan en dicha sede.
Excepcionalmente, la causa podr ser elevada a la Corte Suprema de Justicia
federal, cuando -en grandes rasgos- la controversia verse sustancialmente sobre aspectos
propios del derecho federal, cuando la sentencia dada por el tribunal provincial resulte
arbitraria o se trate de un supuesto de gravedad institucional.
La atribucin de organizar su propia justicia conlleva, con carcter lgico, la de
dictar las normas regulatorias de los procedimientos mediante los cuales se litigar en
los tribunales de provincia, inclusive respecto a los Cdigos de fondo que, por

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disposicin constitucional, deben ser sancionados por el Congreso Nacional (art. 75 inc.
12).
Para finalizar este primer acercamiento al tema, recordamos que los tribunales
provinciales, en tanto rganos del poder estadual insertos en la estructura de poder
federal, pueden y deben interpretar y aplicar la Constitucin Nacional, pues resultan sus
ejecutores. (Bidart Campos)
6.1.2 Organizacin de la Justicia Provincial
Un anlisis general del modo en que se encuentra organizada la justicia
provincial, en el que seguiremos los criterios expuestos por Berardo y Zuccherino,
permite afirmar que, en lo concerniente al nmero de instancias jurisdiccionales
ordinarias, las constituciones provinciales no han seguido un criterio uniforme.
En efecto, existen Cartas estaduales que estructuran una instancia doble (vgr.
Crdoba, art. 152; Corrientes, art. 138; Mendoza, art. 142; Santiago del Estero, art. 161
y Santa Fe, art. 83).
Con criterio diferente, la Constitucin de Chubut parece establecer una instancia
nica (art. 165), aunque, acotamos, del texto de dicho artculo surge que junto al
Superior Tribunal y los jueces letrados de primera instancia se alude a los "dems
tribunales letrados o jurados que las leyes establezcan".
Otro grupo de constituciones provinciales no se expiden taxativamente por una u
otra variante, razn por la cual se ha interpretado que dejan abierta la posibilidad para
cualquiera de las dos opciones (Formosa, art. 161; La Pampa, art. 81; Misiones art. 136;
Neuqun, arts. 145, 148 y 149).
A la cabeza de la organizacin judicial provincial se encuentra una "Suprema
Corte de Justicia" (Constitucin de la Provincia de Buenos Aires, art. 161; Catamarca,
art. 195) o -como se lo designa en la mayora de los textos- "Superior Tribunal de
Justicia" (Crdoba, art. 152; Corrientes, art. 138; Chaco, art. 161; etc.). Se trata de un
tribunal colegiado, normalmente integrado por un nmero de jueces comprendido entre
tres y nueve.
Sus principales atribuciones emanan del propio texto constitucional y pueden
sintetizarse, siguiendo a Zuccherino, en:
a) Ejercicio de la jurisdiccin originaria y de apelacin para resolver sobre la
constitucionalidad de leyes, decretos, ordenanzas o reglamentos (as, Cartas de
Catamarca, art. 203 inc. 2; Crdoba, art. 165 inc. 1; etc.);
b) Ejercicio de competencia originaria y exclusiva respecto de controversias
entre los poderes pblicos del Estado provincial, entre tribunales de justicia y otros
supuestos (caso de Corrientes, art. 145 inc. 3, que agrega las hiptesis de conflicto
intermunicipal, intramunicipal o municipal-provincial);
c) Ejercicio de competencia originaria y exclusiva en materia contencioso
administrativa (Constitucin de de la Provincia Entre Ros, art. 167 inc. 3; La Rioja, art.
141, inc. 3; Mendoza, art. 144, inc. 5; entre otras);
d) Conoce y resuelve por apelacin en casos de inaplicabilidad de la ley y de
nulidad (Constitucin de la Pcia. de Bs. As., art. 161 inc. 3); casos de inaplicabilidad,

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casacin y queja por denegacin o retardo de justicia (Catamarca, art. 204 incs. 4 y 7);
etc.
Es digno de destacar que algunas constituciones, adems de atribuirles
facultades de superintendencia por sobre el resto del Poder Judicial, confieren a los
tribunales superiores competencias tales como la de ejercer una jurisdiccin exclusiva
sobre el rgimen carcelario (Mendoza, art. 144 inc. 8 y Neuqun, art. 169 inc. g);
promover el enjuiciamiento de magistrados y la remocin de jueces de paz (Catamarca,
art. 206 incs. 12 y 14) y organizar la polica judicial (Corrientes, art. 145, inc. 10).
Se ha puntualizado que las constituciones provinciales sancionadas despus de
1957 y las ltimas reformadas, evidencian un fortalecimiento del Poder Judicial como
institucin poltica y rgano del Estado - en su relacin con los rganos legislativo y
ejecutivo- y un aumento de las garantas de independencia y capacidad de decisin de
los jueces, individualmente considerados, debido, fundamentalmente, a las mayores
exigencias tcnicas de decisin (Prez Hualde).
Como corolario, basta recordar nuevamente un pensamiento alberdiano: la
Constitucin Nacional quiso reservar a la justicia provincial el entendimiento en toda
causa que versare "sobre asunto civil o criminal, que afecte a la propiedad, a la vida, al
honor, a la libertad de los ciudadanos" (Alberdi). Ese es el espritu con el que debe ser
evaluada la reparticin de competencias en orden a la instruccin de justicia en la
Argentina.
6.2 La educacin primaria
Se ha sealado antes que las provincias tienen, por imperio constitucional, el
deber de asegurar la educacin primaria.
Esta clusula debe, sin embargo, ser armonizada con la previsin del art. 75 inc.
18 que dispone la competencia del Congreso Federal para el dictado de "planes de
instruccin general" y para "proveer lo conducente al progreso de la ilustracin".
La conjuncin de ambas normas ha permitido a Fras afirmar, con respaldo de
abundante doctrina, que "se trata pues de una gestin concurrente", aunque no existiera
acuerdo doctrinario acerca de los lmites a respetar por la legislacin federal en la
materia.
La reforma constitucional de 1994 ha intentado determinar, a mi juicio, con
mayor precisin los mbitos de competencia de la Nacin y las Provincias, en punto a la
materia educativa.
En ese sentido, el inciso 19 del art. 75, incorporado por la reforma, establece en
su prrafo cuarto, como atribucin del Congreso, la sancin de "leyes de organizacin y
base de la educacin que consoliden la unidad nacional, respetando las particularidades
provinciales y locales: que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la
participacin de la familia y la sociedad, la promocin de los valores democrticos y la
igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminacin alguna; y que garanticen
los principios de gratuidad y equidad de la educacin pblica estatal y la autonoma y
autarqua de las universidades estatales".
La alusin a las leyes de organizacin y base de la educacin autorizan, a mi
entender, a interpretar que tales normas han de fijar los contenidos bsicos de la
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educacin toda, incluyendo, por cierto, lo atinente al ciclo escolar primario. Por lo
dems, la finalidad perseguida -consolidar la unin nacional- refuerza tal sentido
interpretativo.
De hecho, como bien destaca Fras, la Nacin, apoyndose en una interpretacin
amplia de las clusulas de fomento y concurrencia en materia educativa respecto de las
provincias, haba "nacionalizado" la enseanza primaria, integrndola al sistema
educativo nacional pero -he aqu el justo reclamo que la transcripta clusula
constitucional viene a responder- "no ha permitido respetar las particularidades
regionales y provinciales en la conformacin de planes y programas de acuerdo a una
concepcin federalista de la educacin". Debe advertirse que el constituyente fija pautas
rectoras para las leyes de eduacin que se dicten.
En efecto, si se presta atencin a la redaccin del artculo, se notar que luego de
consagrar la potestad congresional federal para la sancin de las leyes bsicas de la
educacin, la clusula determina que stas debern:
a) asegurar la responsabilidad indelegable del Estado. Ello garantiza que el
Estado no puede, por decisin legislativa, obviar el fundamental rol de fomento y
estmulo de la educacin que le compete, ya mediante la imparticin de aqulla en sus
propios establecimientos, ya mediante la colaboracin con las entidades privadas que
propendan a similar fin educacional. Desde otro ngulo, se ha interpretado la
indelegabilidad como prohibicin del traspaso de la planificacin de los contenidos
mnimos educativos y del control de la eficiencia del sistema (Quiroga Lavi);
b) la participacin familiar y social. Esta previsin aleja a la educacin en la
Argentina de toda pretensin estatal monopolizante, o ajena a la intervencin de la
clula social bsica familiar y dems formaciones sociales. La participacin familiar y
social en el mbito educativo se erige, pues, como nota esencial de la educacin toda,
sea la brindada por el Estado, sea la impartida por iniciativa privada;
c) la promocin de los valores democrticos. Previsin que apunta a insertar en
todos los niveles educativos el valor de la vida en democracia, en concordancia con uno
de los tres principios bsicos que, conforme Quiroga Lavi, inspiraron la reforma de
1994: tal el de lograr una mayor democratizacin del poder pblico, al cual deben
sumarse la gobernabilidad del sistema, y la atenuacin del presidencialismo;
d) la igualdad de oportunidades y posibilidades, sin discriminacin alguna; as
como los principios de gratuidad y equidad de la educacin pblica estatal. Se trata de
propender al ideal de una educacin a la cual todos tengan, al menos, posibilidad
concreta de acceso, sin distinciones discriminatorias. Esta clusula ha sido entendida
por la doctrina (Quiroga Lavi) como indicativa, para el Estado, de su obligacin no
slo de abstenerse de recibir aportes de los educandos que no puedan hacerlos, sino de
proporcionarles lo necesario para subsistir, durante el tiempo del aprendizaje. Por otra
parte, la equidad conlleva, siempre en el pensamiento de dicho autor, que "deber pagar
quien tiene dinero, por razn de solidaridad, y no pagar quien no tiene, por necesidad de
crecimiento, no slo de cada individuo, sino de todo el pas".
Las enunciadas caractersticas habrn de ser respetadas por las leyes educativas
federales y tambin por las provincias, ya que no sera coherente que stas pudiesen
dictar normas en la materia incurriendo en contradicciones o apartamientos de las
directivas diseadas por el constituyente (Bidart Campos).

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6.3 Derecho Pblico Provincial
6.3.1 Derecho Administrativo. Pautas generales.
Hemos de recurrir, una vez ms, a la clusula del art. 121 de la Constitucin
Nacional, por la cual las Provincias conservan todo el poder no delegado por la Carta
Fundamental al Gobierno Federal, para afirmar, en su consecuencia, que, en Argentina,
el derecho administrativo es, esencialmente, un derecho local, en el sentido de
provincial.
En el tema especfico que nos ocupa, la clusula del art. 121 debe
complementarse con la del artculo siguiente. El art. 122 determina que las Provincias se
dan "sus propias instituciones locales y se rigen por ellas".
Por tanto, y como regla, el derecho administrativo argentino es esencialmente
localista, es decir, provincial, lo cual no empece, sin embargo, a que, cuando la Nacin
precise ejercitar potestades de carcter administrativo en aras de cumplir con los fines
puestos a su cargo por la Constitucin, se encuentre facultada para hacerlo
(Marienhoff).
Como se observa, la competencia federal o provincial depender,
primordialmente, de la determinacin acerca de si est, o no, en juego una finalidad de
carcter nacional.
Por eso, existen materias en las que, por principio, resultarn competentes para
legislar las provincias (vgr. todo lo atinente al dominio pblico provincial); otras en las
que la facultad legisferante concierne a la Nacin (por ejemplo, legislar sobre el
transporte pblico, cuando ste trasponga los lmites provinciales o nacionales); por
ltimo, hay materias acerca de las cuales son competentes, en sus pertinentes esferas, la
Nacin y las Provincias, por existir, al decir de Marienhoff, "concurrencia de fines".
Realizar un repaso sucinto de las principales instituciones del Derecho
Administrativo en las cuales, considero, pueden presentarse dificultades en punto a la
determinacin de las potestades, nacionales o provinciales, que corresponden.
6.3.1.1 Los servicios pblicos
En materia de servicios pblicos, corresponde establecer si compete a la
autoridad nacional o provincial su creacin.
Antes, es conveniente recordar qu implica, jurdicamente, dicha creacin.
Afirma Jze que "Crear un servicio pblico significa decidir que la satisfaccin
de determinada necesidad de inters general podr efectuarse mediante los
procedimientos del derecho pblico".
Para establecer a quin concierne brindar satisfaccin a la predicha necesidad,
Marienhoff adopta el siguiente criterio: "le corresponder a la Nacin o a las Provincias,
lo que en definitiva depender de las modalidades de la pertinente actividad y de la
ndole de sta".

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Vuelve a resultar aqu de aplicacin la regla general del art. 121: tratndose de
una facultad no delegada de las provincias a la Nacin al momento de constituir la
unin nacional, la competencia es, en principio, local.
Excepcionalmente, cuando la creacin de un servicio pblico tenga por objeto la
satisfaccin de una necesidad de carcter nacional y se trate de una atribucin conferida,
de forma expresa o razonablemente implcita, a la autoridad federal, ser sta la
facultada para constituir el servicio pblico. Es el caso de aquellos servicios cuya
prestacin trasciende los lmites provinciales o internacionales (vgr. el servicio de
transporte pblico o el telefnico).
La Corte ha tenido oportunidad de expedirse al respecto al haber expresado,
inspirndose en Alberdi, que "trfico y comunicaciones interjurisdiccionales e
internacionales deben ser asunto federal"23.
Las cuestiones ms controvertidas, en materia de servicios pblicos, se han
producido a la hora de fijar las tarifas por la prestacin de aqullos. En este aspecto, la
autoridad federal ha avanzado, a nuesrto entender, por sobre las provincias, adoptando
medidas no siempre afines a un federalismo de concertacin. La doctrina ha
reaccionado contra sto, pero la Corte las ha convalidado.
Es el caso de la fijacin de tarifas telefnicas intraprovinciales. El servicio
telefnico naci localmente, atendiendo las necesidades de comunicacin dentro de las
provincias. Luego, los avances tecnolgicos permitieron la conexin nacional e
internacional.
Las provincias conservaban, as, la facultad para la fijacin de la tarifa
intraprovincial, mientras que la Nacin regulaba el precio del pulso telefnico
interprovincial e internacional.
Sin embargo, en ms de una ocasin la autoridad federal regul el aumento de la
tarifa interna de cada provincia, con el argumento de que, si no se aplicaba el aumento
fijado por la norma federal, se atentaba contra el plan de crecimiento del servicio fijado
a nivel nacional. Este criterio, avalado por la jurisprudencia de la Corte, fue
severamente cuestionado por doctrinarios de la talla de Bielsa24.
6.3.1.2 Limitaciones a la propiedad privada en inters pblico
El Cdigo Civil Nacional establece en su art. 2611 que "Las restricciones
impuestas al dominio privado slo en el inters pblico, son regidas por el derecho
administrativo".
Si se atiende, como ya se seal en reiteradas oportunidades, a que en nuestro
pas el derecho administrativo es esencialmente local, se comprender por qu, la
transcripta disposicin legal, implica un deslinde de competencias entre la Nacin y las
Provincias, en concordancia con el tambin repetidamente citado art. 121 de la
Constitucin Nacional.

23

CSJN, 29/06/1989, Estado Nacional c. Arenera El Libertador SRL, Fallos: 314:595, tambin
publicado en LL 1991-D, 404 (cons.8).
24
El fallo citado es CSJN, 14/07/1961, "Compaa Argentina de Telfonos S .A. c/Pcia. de Santiago del
Estero, Fallos: 250:154, con nota de Nerva en la LL 103-702.

21

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Por tanto, la competencia para legislar lo atinente a lmites a la propiedad
privada en inters pblico, es provincial, sin perjuicio de las excepciones -que con
criterio general sealramos ms arriba- que, atendiendo a la finalidad federal de la
limitacin que se imponga, puedan disponerse.
As, por ejemplo, la potestad para crear servidumbres ha de depender de la
ubicacin del respectivo bien y de la finalidad a que respondan aqullas. Cuando la
limitacin opera sobre un bien sito en territorio federal o sobre un predio ubicado en una
provincia, pero que persigue una finalidad nacional, se encontrar facultado para crear
la servidumbre, el Estado federal.
El mismo criterio debe seguirse respecto a otras limitaciones al derecho de
propiedad, inclusive en su grado ms acentuado, tal es la expropiacin por causa de
utilidad pblica.
6.3.1.3 El poder de polica
El Poder de Polica, en cuanto potestad reguladora del ejercicio de los derechos
y del cumplimiento de los deberes constitucionales de los habitantes puede ser ejercido
concurrentemente por la Nacin y las Provincias. Destaca Marienhoff, con cita de
Gonzlez Caldern, que "poderes concurrentes" significa que, en situaciones
determinadas, ciertos poderes pueden ser ejercidos, indistintamente, por la Nacin o por
las Provincias. "Son consecuencia tales facultades concurrentes de la armona de
conjunto, de la unidad de fines y concordancia de propsitos que supone nuestro
rgimen de gobierno".
En materia de poder del polica, dicha concurrencia es factible, a menos, claro
est, que por la ndole de la materia el ejercicio de aqul resulte incompatible.
Esta potestad concurrente, sin embargo, no debe ser entendida como negatoria
del principio general tantas veces anotado, por el cual, en principio, las provincias
conservan todo el poder no delegado a la Nacin.
Las atribuciones de polica no han sido resignadas por las provincias, en
beneficio federal, pero debe reconocerse que, en virtud de las materias sobre las que
incide el poder de polica, no resulta extrao que la Nacin pueda ejercitarlo, cuando tal
ejercicio resulte necesario para el cumplimiento de los fines que el constituyente puso
en manos de las autoridades federales.
As, la Corte ha repetido, desde los orgenes de su institucin, que "la polica de
las provincias est a cargo de su gobiernos locales"25.
7. Las principales competencias federales
7.1. Competencias federales en lo atinente a relaciones exteriores

25

CSJN, 13/04/1869, Empresa Plaza de Toros c/ Gobierno de Buenos Aires, Fallos: 7:150.

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El manejo de las relaciones externas por parte del gobierno central, es una de las
notas que caracterizan a los sistemas federalistas.
El art. 27 de la CN obliga al Gobierno Federal a afianzar las relaciones de paz y
comercio con las naciones extranjeras, mediante tratados que estn en conformidad con
los principios de derecho pblico establecidos en ella.
Histricamente, al igual que en EEUU, ha correspondido al Presidente de la
Nacin la conduccin de los asuntos exteriores.
La Constitucin atribuye al Poder Ejecutivo el nombramiento y remocin de los
embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios, con acuerdo del
Senado (art. 99 inc. 7).
En consonancia con lo predicho, lgico fue, en 1853, que las Provincias tuvieren
vedada toda posibilidad de celebrar tratados con naciones extranjeras, tal como lo
explicitaba Alberdi en la obra que servira de inspiracin a los constituyentes de
entonces (Alberdi).
Sin embargo, las necesidades del mundo moderno colocan en innumerables
ocasiones a las provincias en la necesidad de realizar acuerdos con otros pases, muchas
veces fronterizos. Ello no debe, necesariamente, conspirar contra la potestad del
gobierno federal de conduccin de las relaciones exteriores.
As lo entendi la Convencin Constituyente de 1994, que incorpor, como art.
124, una clusula por la que se reconoce a las provincias la potestad de celebrar
convenios internacionales que no sean incompatibles con la poltica exterior del estado
federal, y que no afecten las facultades delegadas al gobierno federal, ni al crdito
pblico de ste. Tales convenios debern ser puestos en conocimiento del Congreso
Nacional.
Acerca de la materia sobre la que podrn versar, entiendemos que procedern
respecto de toda aquella que derive de una competencia provincial exclusiva o
concurrente con la nacional.
En lo que atae a la celebracin de tratados internacionales por parte del
Gobierno Federal, la Constitucin establece que es atribucin del Congreso su
aprobacin o rechazo (art. 75 inc. 22), mientras que concierne al Poder Ejecutivo su
conclusin y firma.
Es decir, quedan a cargo del Ejecutivo las tratativas y rbrica del acuerdo,
mientras que, por medio de una ley, el Congreso decide su aprobacin o rechazo.
En una etapa ulterior, el Presidente resuelve la ratificacin del convenio, ya
firmado y aprobado. Recin all el acuerdo internacional es considerado vigente,
siempre que se hayan reunido las condiciones establecidas en l para su entrada en vigor
y sin perjuicio de la obligacin del Estado signatario de no violar su objeto y fin
mientras aqullas no se cumplan.
En esta materia, la reforma de 1994 ha introducido modificaciones de vala,
incorporando una serie de normas internacionales relativas a los derechos humanos
(cuya jerarqua tambin es normada), as como la previsin de acuerdos integrativos, en
los que se faculta la delegacin de competencias y jurisdiccin a organismos
supraestatales.
Al respecto, nos remitimos a lo expuesto al tratar el tema de los tratados
internacionales como fuentes del derecho administrativo.
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7.2. Competencias atinentes a la seguridad y defensa


El art. 75 inc. 2 enuncia, entre las facultades del Congreso Federal, la potestad
de imponer contribuciones directas en determinadas condiciones, "siempre que la
defensa, seguridad comn y bien general del Estado lo exijan".
Otras normas constitucionales, que en su conjunto dan forma a lo que se conoce
como Derecho Constitucional Militar, confirman que lo atinente a seguridad y defensa
comn concierne al Estado Federal. El propio Prembulo enuncia, entre otras
finalidades, la de "proveer a la defensa comn" y "consolidar la paz interior".
En ese marco, las Fuerzas Armadas, rganos esenciales del Estado, constituyen
una institucin orientada a la "defensa de la patria y esta Constitucin", segn cabe
colegir del art. 21 constitucional.
El Presidente de la Nacin es, por imperio constitucional, el comandante en Jefe
de las Fuerzas Armadas (art. 99 inc. 12), dispone de ellas y corre con su organizacin y
distribucin segn las necesidades de la Nacin (art. 99 inc. 14), mientras que compete
al Congreso Nacional fijarlas en tiempo de paz y de guerra y dictar normas para su
organizacin y gobierno (art. 75 inc. 27).
Si bien, conforme a la jurisprudencia del mximo tribunal, a tono con la de la
Corte de los EEUU, asiste a las Provincias el derecho de organizar sus propias fuerzas
("milicias" en el lxico del hoy suprimido art. 67 inc. 24)26, lo cierto es que en los
hechos las fuerzas armadas son nacionales, excepto que, como lo hace un sector de la
doctrina, se incorpore bajo tal concepto a las fuerzas policiales. En tal caso, existiendo
policas provinciales, cabra aceptar la existencia de fuerzas armadas policiales
provinciales.
La designacin de los oficiales superiores de las Fuerzas Armadas compete al
Presidente de la Nacin, en principio previo acuerdo del Senado, pues puede hacerlo por
s mismo en el campo de batalla (art. 99 inc. 13).
En relacin con los poderes de guerra, cabe consignar que ellos competen al
Estado Nacional, en cuyo mbito corresponden en forma concurrente al Poder
Legislativo y al Poder Ejecutivo, en tanto el primero autoriza al segundo para declarar la
guerra o hacer la paz (arts. 75, inc. 25 y 99, inc.15).
Una interesante cuestin, que se suscita a raz de la reforma por la cual, como se
vio, se incorporaron instrumentos internacionales atinentes a los derechos humanos, es
la que atae al instituto del Estado de sitio.
El art. 23 determina que en caso de conmocin interior o ataque exterior que
pongan en peligro el ejercicio de la Constitucin o de sus autoridades, se declarar en
estado de sitio la provincia o territorio en que se sucedan los hechos, quedando all
suspensas las garantas constitucionales. Ello no implica, sin embargo, que el Presidente
pueda, durante la excepcin, condenar por s ni aplicar penas, limitndose su poder a
arrestar o trasladar personas, siempre que stas no opten por salir del pas.

26

CSJN, 1870, Mendez de Aguilera, Bonifacia por su hijo Sosa, Cndido, Fallos: 9:474, especialmente
p. 483; CSJN, 1879, Garca, Salvador c/ Aguilar, Jos, Fallos: 21:134.

24

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Este artculo se encuentra complementado, luego de la reforma, por lo
establecido en los artculos 27 de la Convencin Americana de Derechos Humanos
(Pacto de San Jos de Costa Rica) y 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos, ambos incorporados, con jerarqua constitucional, en el art. 75, inc. 22, del
nuevo texto supremo.
Los dos instrumentos internacionales brindan importantes precisiones, en punto
al alcance de la suspensin de garantas, estableciendo que deber limitarse al tiempo
estricto en que la situacin lo exija y no podr implicar discriminacin fundada en
cuestiones de raza, color, sexo, idioma, religin u origen social. Por lo dems, enumera
una nmina de derechos que no podrn ser objeto de suspensin, entre los que resaltan
los derechos polticos, el principio de legalidad, la libertad de conciencia y religin y las
garantas judiciales indispensables para su proteccin.
Adems, impone al Estado declarante del estado de sitio la obligacin de
informar inmediatamente a los dems Estados parte, manifestando las razones de dicha
declaracin, los derechos suspendidos y el tiempo que durar la excepcin.
Se observa, as, como, por va de la incorporacin en la parte orgnica de la
Constitucin de tratados internacionales se ha obtenido, en los hechos, una importante
ampliacin en la proteccin de los derechos individuales regulados en la parte
dogmtica de la Carta Fundamental, inclusive bajo situaciones excepcionales en las que
la propia Constitucin permite a los Poderes constitudos el uso de atribuciones
extraordinarias.
7.3. Competencias federales y provinciales para el dictado de normas
En nuestro pas, el Congreso Federal, de acuerdo con la terminologa acuada
por el uso, la doctrina y la jurisprudencia, dicta tres clases de leyes.
Las tres categoras de leyes aludidas son (Bidart Campos):
a) las leyes federales, no fcilmente conceptuables, que pueden ser en razn de
las personas, la materia y, eventualmente del lugar27;
b) las leyes de derecho comn, dictadas para regir en todo el territorio nacional,
con fundamento en el actual artculo 75, inciso 12, de la Constitucin -excepto las
federales en l mencionadas- que corresponden a los Cdigos Civil, Comercial, Penal,
de Minera, y del Trabajo y la Seguridad Social y sus respectivas leyes complementarias
que se les incorporen;

27

As, existe derecho federal cuando se encuentra involucrada la organizacin de la estructura federal de
gobierno, o bien cuando, en razn de la materia, se halla en juego un inters federal. Ejemplos del primer
tipo de normas federales se encuentran en el dictado de las leyes de ministerios, de organizacin de la
justicia, etc. Pertenecen al segundo grupo las leyes de abastecimiento (CSJN, 1978, Palmar Buenos
Aires S.A.C.I. y F., Fallos: 300:511), tenencia de armas de guerra (CSJN, 1982, Rodrguez, Ramn
Marcelino y otro, Fallos, 304:1820); leyes que instauran precios mximos (CSJN, 27/03/1942, Antonio
Solano c/ Provincia de Buenos Aires, Fallos: 192:207), etc. La Corte ha precisado que tambin gozan de
carcter federal ciertas normas atinentes a materias constitucionalmente previstas, tal como la ley de
ciudadana (CSJN, 1954, Barrios, Manuel, Fallos: 230:244), la de creacin del banco nacional (CSJN,
1906, Banco Nacional (en liquidacin) c/ Corrales, A.E., Fallos: 105:358) o la del servicio militar
(CSJN, 1982, Arias Saisi, Ral Gervasio, Fallos: 304:1097).

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En este aspecto, nuestra Constitucin se aparta de su fuente inspiradora, la Carta
Fundamental de los EEUU. En efecto, en dicho pas, la legislacin de derecho comn es
potestad de cada uno de los Estados de la Unin.
Ha explicado la Corte que la previsin constitucional apunta a evitar que cada
provincia establezca una legislacin sustantiva o de fondo diferente a la del resto,
logrando as cierta uniformidad en la legislacin bsica de derecho comn. Ello sin
perjuicio de que la jurisdiccin corresponda a los tribunales provinciales, atendiendo al
criterio de la competencia en razn de la materia28.
En resumidas cuentas, el dictado de los Cdigos enunciados es facultad
exclusiva de la Nacin; mientras que el resto de la normativa de derecho comn puede
ser emitida por las provincias, en la medida en que no contradiga a la normativa de
fondo nacional.
Interesa destacar que si bien es competencia del Congreso federal el dictado del
Cdigo Penal, ste legisla exclusivamente lo atinente a delitos. Las denominadas faltas
y contravenciones, en cambio, son objeto de regulacin por las provincias. stas, a su
vez, suelen delegar la potestad en los municipios. La Nacin, por su parte, regula las
faltas y contravenciones a aplicar en territorios federales.
En materia procesal, aun cuando la Corte ha interpretado que compete a las
provincias legislar sobre procedimientos, ha puntualizado que el Poder Legislativo de la
Nacin puede dictar disposiciones reglamentarias cuando considere del caso prescribir
formalidades especiales para el ejercicio de determinados derechos establecidos en leyes
de forma que le incumbe dictar29.
Se ha considerado, asimismo, que si bien es cierto que las provincias se dan sus
propias instituciones y se rigen por ellas, ello no impide que la Nacin, en ejercicio de
las atribuciones que le confiere el artculo 67, inciso 11 de la Constitucin (hoy artculo
75, inciso, 12), pueda regular instituciones de fondo que hacen a la liquidacin del
patrimonio del deudor por va concursal, estableciendo una excepcin al sistema local
en funcin del bien comn30.
Cabe consignar, finalmente, que, de acuerdo con la Constitucin, la aplicacin
de las normas de derecho comn compete a la Nacin y a las Provincias en sus propias
jurisdicciones (art. 75, inc. 12, CN), motivo por el cual es posible que una misma norma
sea objeto de interpretaciones distintas en las sedes provincial y nacional.
Ello conduce a que nos preguntemos sobre la necesidad de una instancia de
casacin, en materia de derecho comn. La reforma constitucional de 1994 hubiera sido
el mbito apropiado para su discusin, pero el tema no integr el elenco de las
cuestiones enunciadas por la ley declarativa de la reforma, ni fue objeto de tratamiento
en las sesiones de la Convencin Constituyente.
Para otros (Sags), en cambio, la predicha disparidad interpretativa debe
considerarse uno de los costos normales a afrontar al elegirse un sistema federal de
organizacin.

28

CSJN, 1970, Ramos, Ral Alberto c/ Batalla, Eduardo I., Fallos: 278:62, esencialmente cons. 6.
CSJN, 1923, Correa, Bernab en autos con Barros, Mariano R. , Fallos: 138:157; 1924, Netto,
Ambrosio c/ Empresa de los Ferrocarriles Argentinos de Entre Ros, Fallos: 141:254; 1931,
Arzobispado de Buenos Aires c/ Moreno, Domingo, Fallos: 162:376; 1962, Santander, Silvano,
Fallos: 254:282, entre otros.
30
CSJN, 1977, Turia S.A.C.I.A. e I., Fallos: 297:458, especialmente cons. 3, 4 y 5.
29

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c) las leyes locales, sancionadas para regir en el territorio de la capital de la
Nacin, y en los establecimientos de utilidad nacional para el cumplimiento de sus fines
especficos.
7.4. Jurisdiccin federal y provincial
La Constitucin se ocupa de establecer en qu casos resultarn competentes los
tribunales federales para la aplicacin de la ley.
Anteriormente, citamos el artculo 116 en el que se enuncian los casos de
competencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin y dems tribunales inferiores.
Por su parte, el art. 117 agrega que en los casos enumerados en aqul la Corte
Suprema ejercer su jurisdiccin por apelacin, mas en todos los asuntos concernientes
a embajadores, ministros y cnsules extranjeros, y en los que alguna provincia fuese
parte, la ejercer originaria y exclusivamente.
La jurisdiccin federal posee, por tanto, base constitucional. La Corte ha
explicado que no es susceptible de ser regulada por disposiciones constitucionales o
legales emanadas de las provincias31.
Debe ser interpretada restrictivamente, toda vez que su origen obedece a la
delegacin efectuada por las provincias, en el acto constituyente, en favor de la
Nacin32.
Con el mismo fundamento, la jurisdiccin federal no resulta prorrogable a
situaciones diferentes de las previstas por el constituyente, por la sola voluntad de las
partes.
Resta agregar que, al referirse el constituyente a "causas" judiciales, ha
entendido la Corte que la competencia federal queda limitada con exclusividad a casos
contenciosos33. As, adems, lo establece una de las primeras leyes federales,
organizativas de la justicia, al preceptuar que "nunca procede de oficio y slo ejerce
jurisdiccin en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte" (art. 2
de la Ley 27).
Es de inters brindar un panorama, aunque sea somero, de aqullas situaciones
que habilitan la instancia federal.
En lneas generales, puede afirmarse que la jurisdiccin federal puede proceder
por razn de la materia, del lugar y de las personas.
Hay materia federal cuando el pleito versa sobre un punto regido directa e
inmediatamente por la Constitucin, una ley federal o un tratado internacional34.

31

CSJN, 1894, Otero, Emilio c/ Provincia de Crdoba, Fallos: 57:337.


CSJN, 1985, Obras Sanitarias de la Nacin c/ Carlos Alberto Prez Funes, Fallos: 307:1139; 1983,
Pea de Paz Urea, Eduvina del C. y otro c/ A.D.O.S. y otros, Fallos: 305:193.
33
CSJN, 1939, Miseria, Antonio, Fallos: l84:175, especialmente p. 178; 1939, Banco Italo Espaol
Argentino, Fallos: 184:358, especialmente ps. 360/361; 1969, Banco Popular de La Plata S.A. c/ Banco
Central de la Repblica Argentina, 273:109, especialmente cons. 3.
34
CSJN, 1984, Caratolli, Walter Hugo c/ Universidad Catlica de La Plata, Fallos: 306:1363 y 1879,
Lpez, Felipe c/ Provincia de Entre Ros, Fallos: 21:498.
32

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El objeto de la intervencin de los jueces federales radica, en estos casos, en la
preservacin de las atribuciones del Gobierno Federal35.
La propia Constitucin establece algunos supuestos de jurisdiccin federal, al
declarar competentes a los tribunales federales para la atencin de "causas de
almirantazgo y jurisdiccin martima" (art. 116), aunque la Corte ha interpretado el
precepto limitando la competencia a aquellos casos en los que se hubiere afectado o
amenazado la seguridad de la navegacin, o se hubiere restringido la circulacin fluvial
o martima, o el trnsito interjurisdiccional36.
La competencia federal por razn del lugar queda habilitada cuando se deba
aplicar la legislacin que el Congreso de la Nacin hubiere dictado para la Capital
Federal o territorio nacional, de manera exclusiva; o la legislacin federal emitida para
regir los destinos de los establecimientos de utilidad nacional erigidos en cualquier
lugar del pas. En este ltimo supuesto, cabe destacar que la reforma de 1994 precis
que slo asiste al Congreso Nacional facultad para sancionar la "legislacin necesaria
para el cumplimiento de los fines especficos" de tales establecimientos, reservndose
para las autoridades provinciales y municipales del lugar, los poderes de polica e
impositivo, "en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines" (art. 75 inc.
30).
Por ltimo, la justicia federal es competente, en determinados supuestos, en
razn de las personas que litigan.
La directriz, al respecto, la ha fijado la Corte, al declarar que la finalidad
buscada al prever tal intervencin del fuero federal es la de garantizar la necesaria
imparcialidad de la decisin, la conservacin de la armona de la Nacin y de las
relaciones amistosas con los pases extranjeros37.
En concreto, son competentes los jueces federales cuando el Estado argentino es
parte en la controversia judicial (art. 116), en atencin a la existencia de un inters
federal que es menester resguardar38. La jurisprudencia ha extendido el criterio a los
casos en que una "entidad nacional" (v.gr. un ente autrquico) sea parte, aun en el
supuesto de haber sido citados meramente como terceros39.
Tambin procede dicha competencia cuando la controversia se suscita entre
vecinos de distintas provincias (art. 116 de la CN y art. 2 de la Ley 48). El fundamento
reside aqu, al decir de la Corte, en evitar que el juez de una provincia pudiera ser
parcial respecto a sus coprovincianos, mellando as, la relacin de buena vecindad con
la provincia a la que perteneciera el eventualmente perjudicado40.
En virtud de la reglamentacin efectuada por la mencionada Ley 48, esta
jurisdiccin slo procede en causas civiles.

35

CSJN, 31/05/1988, Jos Antonio Gutierrez s/ interpone recurso de amparo, Fallos: 311:919.
CSJN, 1981, Lanchas, Graciela y Sea View, Fallos: 303:1906; 1982, Fracchia, Fernando A, Fallos:
304:167; 1976, Duprat, Pedro c/ Folgueral, Horacio y otro, Fallos: 295:1032.
37
CSJN, 12/04/1988, Pedro Wilensky c/ Provincia de Salta, Fallos: 311:489; 31/05/1988, Jos
Antonio Gutirrez s/ interpone recurso de amparo, Fallos: 311:919.
38
CSJN, 1974, Fernndez Morales, Simn W, Fallos: 288:186.
39
CSJN, 20/12/1988, Piaza y Piana S.A.I.C.I.A.F. y Rimoldi S.A.C.I.C.F. c/ Instituto de la Vivienda s/
demanda contencioso administrativa, Fallos: 311:2728.
40
CSJN, 1985, Lugo, Carlos Ramn y otro c/ Costas Argentinas Soc. Coop. Viv. Ltda. y otro, Fallos:
307:1823.
36

28

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Tambin es competente la justicia federal cuando es parte en un pleito un
ciudadano extranjero (art. 116 CN), rigiendo tambin aqu lo preceptuado en el citado
art. 2 de la Ley 48, en el sentido de que debe tratarse de causas civiles.
La previsin constitucional busc evitar que el Estado Federal quedare
comprometido por un actuar anmalo de la justicia provincial ante un ciudadano de otro
pas, aunque la Corte se ha encargado de destacar que tal recaudo en verdad es
innecesario, dado que siempre existir, en la hiptesis de violacin de cualquier garanta
constitucional o del dictado de sentencia arbitraria por parte del tribunal provincial, la
va del recurso extraordinario ante el supremo tribunal federal41.
Asimismo, el fuero federal acta cuando un pleito involucra a un Estado o
embajada extranjera (art. 116 CN).
Si bien el texto constitucional alude a los juicios iniciados "contra un Estado...
extranjero", se ha interpretado que tambin procede la jurisdiccin federal cuando el
Estado extranjero acta como demandante.
Los Estados extranjeros gozan de inmunidad de jurisdiccin, por lo que no
pueden ser objeto de demandas sin previo consentimiento propio (art. 24 del decr.
1285/58), a menos que no guarden al respecto reciprocidad con nuestro pas, y as lo
haya estipulado el Poder Ejecutivo por va de decreto.
La competencia federal no implica la intervencin en carcter originario de la
Corte, a la que habr de llegarse por apelacin. A menos que, tratndose de embajadas o
representaciones extranjeras, los hechos motivo del pleito hubieren afectado
directamente el cumplimiento de los fines de la sede diplomtica42. Es el caso del
atentado a la embajada de Israel de 1992, que motiv la competencia originaria de la
Corte Suprema.
Respecto de las causas que ataan a embajadores y cnsules extranjeros, cabe
destacar que mientras el art. 116 consagra en relacin a aqullos la competencia federal,
el art. 117 precisa que dicha jurisdiccin ser originaria de la Corte. En virtud de ello,
normalmente los pleitos en que sean parte los representantes extranjeros son resueltos
directamente por el tribunal supremo.
En principio, los representantes de organismos internacionales no han sido
equiparados a ministros y embajadores extranjeros, por lo que no procede la jurisdiccin
originaria de la Corte43.
En cambio, las causas en que queden involucrados los jefes de Estado
extranjeros (que no se encuentran nombrados en los arts. 116 y 117) han sido resueltas
por la Corte, en carcter originario, cubriendo as una laguna del texto constitucional44.
Para ello, el tribunal entendi conveniente su intervencin dado que el desarrollo del
proceso poda, de algn modo, afectar las buenas relaciones con terceros pases,
obligando, por tanto, a la intervencin de los rganos mximos del Gobierno Federal.
Cuando el actor o demandado sea un cnsul y verse el pleito sobre
circunstancias atinentes a su funcin diplomtica, la competencia de la Corte ser
originaria, en cambio si el asunto concierne a cuestiones civiles o penales ajenas a las
41

CSJN, 27/10/1988, San Nicols Refrescos S.A. s/ pedido de quiebra por Lucro, Hilario Federico,
Fallos: 311:2178.
42
CSJN, 18/10/1988, Consulado General de Italia s/ su denuncia usurpacin, Fallos: 311:2125.
43
CSJN, 1982, Paz Soldn, Jaime, Fallos: 304:1956.
44
CSJN, 1979, Coronel, Alberto Rubn, Fallos: 301:312.

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tareas consulares, ser competente la justicia federal de primera instancia45. La
Constitucin establece, asimismo, la competencia federal en casos en que las provincias
sean parte del litigio, previendo, inclusive, la actuacin originaria de la Corte.
Este tribunal ha sido, sin embargo, estricto a la hora de precisar cundo queda
habilitada dicha competencia. As, ha declarado improcedente la intervencin federal
cuando la demandada es una entidad autrquica provincial y no la provincia en s
misma46; o cuando se acciona contra la Cmara de Diputados provincial, pues, al decir
de la Corte, aqulla no representa a la Provincia de la que proviene47.
Los supuestos en los que una provincia puede ser parte son mltiples, por lo que
cabe efectuar un anlisis sucinto, pero individualizado, de cada uno de ellos.
Antes que nada corresponde aclarar que, conforme a las reglas sentadas por el
mximo tribunal en consonancia con el texto constitucional, cuando en un pleito se
discutan directamente temas de derecho federal y sea parte una provincia, la
competencia ser originaria de la Corte, sin importar la persona del otro litigante48.
Si una provincia litiga contra la Nacin, o contra una entidad nacional, la
competencia de la Corte es originaria49. La misma regla corresponde aplicar para el
supuesto de litigio entre dos o ms provincias50.
Como cierre al abanico de posibilidades, cuando el litigio sea entre una
provincia con los vecinos de otra51, o con ciudadano o Estado extranjero, la
competencia de la Corte proceder siempre que se trate de cuestiones de derecho civil52.
Esta limitacin es producto de la jurisprudencia del mximo tribunal, dado que la
Constitucin no la establece.
Como es dable inferir de lo hasta aqu dicho, la Constitucin prev la
intervencin de la Corte Suprema bajo dos modalidades distintas.
En efecto, tal como surge del art. 117, la competencia de la Corte puede ser
originaria o por apelacin.
Como se vio, la competencia originaria procede cuando se trate de causas
concernientes a embajadores, ministros y cnsules extranjeros; o bien de litigios en los
que alguna provincia sea parte.

45

CSJN, 1877, Raimond, Hiplito c/ Mondilieca, Rosa, Fallos: 19:187; 1922, Solveyra, Guillermo y
otro contra Ospina Guillermo, Cnsul General de la Repblica de Colombia, Fallos: 137:23.
46
CSJN, 26/04/1988, Rubn Osvaldo Sienra y otros c/ Inst. de Prev., Seg. y Asist. Soc. de La Rioja s/
cumplimiento de contrato y daos y perjuicios, Fallos: 311:588 y 08/09/1988, Caramaschi, Alejandro
Dante c/ Inst. de Prev. Seg. y asist. Prov. de La Rioja y otro s/ cobro de pesos, Fallos: 311:1822.
47
CSJN, 18/11/1985, Alberto Andrs Marresse c/ Cmara de Diputados (Provincia de Santa Fe),
Fallos: 307:2249.
48
CSJN, 08/09/1988, TELECOR S.A.C. & I c/ Provincia de Catamarca, Fallos: 311:1812.
49
CSJN, 07/06/1988, Guilln, Daniel Esteban c/ Estado Nacional (Ministerio de Defensa de la Nacin s/
demanda contencioso administrativa, Fallos: 311:940.
50
CSJN, 1961, Jos Miguel Biancheri, hoy Ca. Minera Loma Linda S.R.L. c/ Prov. de Crdoba.,
Fallos: 250:217; 1961, Piria, Francisco, y otros sus sucesiones c/ Prov. de Buenos Aires, Fallos:
249:165; 1985, Provincia de Buenos Aires c/ Provincia de Tucumn, Fallos: 307:500.
51
CSJN, 1961, Jos Miguel Biancheri, hoy Ca. Minera Loma Linda S.R.L. c/ Prov. de Crdoba.,
Fallos: 250:217; 1961, Piria, Francisco, y otros sus sucesiones c/ Prov. de Buenos Aires, Fallos:
249:165.
52
CSJN, 23/08/1988, Solbingo S.A. c/ Provincia de Buenos Aires s/ inconstitucionalidad de decreto
690/88, Fallos: 311:1588; 23/08/1988, Sol Bingo S.A. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ daos y
perjuicios, Fallos: 311:1597.

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Fuera de estos supuestos previstos constitucionalmente, otras normas de inferior
rango han establecido casos de jurisdiccin originaria del mximo tribunal.
La Corte resuelve, en ese sentido, cuestiones de competencia, cuando se trate de
jueces o tribunales que carezcan de superior jerrquico capaz de dirimirlas (art. 24 inc. 7
del decr. ley 1285/58). Merece sealarse que la aplicacin de esta norma ha sido
extendida por la Corte a aqullos casos de conflictos entre poderes, con el argumento de
que "de otro modo no podran tener solucin adecuada"53. Cubri de ese modo la Corte
una situacin de indudable importancia no prevista constitucionalmente.
Tambin interviene de manera originaria ante casos de privacin de justicia,
conforme lo estipula la parte final del mencionado art. 24, inc. 7, del decreto 1285/58.
La competencia por apelacin comprende, a su vez, dos modalidades: la
apelacin extraordinaria y la ordinaria.
La primera se encuentra regulada en el art. 14 de la ley 48, que prev el recurso
extraordinario federal, remedio previsto para llegar a la instancia mxima - pese a la
existencia de una sentencia definitiva, dictada por el superior tribunal que corresponde a
la causa- cuando existan en juego cuestiones de naturaleza federal.
Los fines perseguidos al consagrar el recurso consistieron en tutelar la
supremaca del derecho federal respecto de los decisorios de jueces provinciales,
proteger la vigencia de la Constitucin y del derecho federal tambin respecto de
sentencias de tribunales federales inferiores y uniformar la aplicacin de la normativa
federal. Con posterioridad, la Corte dio nacimiento a la doctrina de las sentencias
arbitrarias, contra las cuales resulta asimismo procedente el recurso extraordinario.
Este recurso se caracteriza por reconocer exigencias formales ms estrictas que
el comn de los remedios procesales y limitarse a la revisin de los aspectos federales
de la controversia. Constituye, normalmente, una tercera instancia, aunque bien puede
resultar una cuarta, si -como puede suceder- han intervenido ya el juez de primera
instancia provincial, la Cmara, el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia y, por
ltimo, la Corte Suprema Federal, esta ltima en razn del recurso que nos ocupa.
La admisibilidad del recurso queda, en buena medida, librada a la
discrecionalidad del mximo tribunal, que puede rechazarlo ante la "falta de agravio
suficiente o cuando las cuestiones planteadas resultaren insustanciales o carentes de
trascendencia" (ley 23.774).
La Corte ha admitido, excepcionalmente, el planteo del recurso extraordinario
contra una sentencia de primera instancia an no resuelta por la Cmara, alegando la
presencia de gravedad institucional en su mxima expresin, pese a la inexistencia de
ley que lo permita54.
En caso de denegar el superior tribunal de la causa la procedencia del recurso
extraordinario, se abre para el apelante la posibilidad de plantear, ante la Corte, el
recurso de hecho o de queja.
La otra variante para arribar a la Corte por la va recursiva consiste en el
planteamiento del recurso de apelacin ordinaria, contemplado en el art. 24 inc. 6 del
53

CSJN, 1960, Moreno, Adhemar Robustiano, y otros, Fallos 246:237; y 1960, Ainza, Pedro
Saturnino, Fallos: 247:436.
54
CSJN, 6/09/1990, Dromi, Jos Roberto (Ministro de Obras y Servicios Pblicos de la Nacin
s/avocacin en autos: Fontela, Moiss Eduardo c/Estado Nacional, Fallos: 313:863, tambin publicado
en LL 1990-E, 97.

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decreto ley 1285/58, ante sentencias de tribunales de segunda instancia en causas en que
sea parte la Nacin y el monto en juego supere determinada cantidad -por cierto
elevada- que es objeto de actualizacin por la Corte.
Fuera de los dos supuestos comentados, la jurisdiccin del tribunal supremo
procede excepcionalmente ante sentencias de ndole penal dictadas en situaciones muy
particulares, por ejemplo, con prevaricato, cohecho u otra actividad delictiva; o si se
descubre con posterioridad que el delito no existi o no fue cometido por el condenado;
o que ha sido dictada una norma posterior ms favorable a su situacin, etc. Este
remedio recibe el nombre de recurso de revisin, y se encuentra previsto en los
artculos 479 del Cdigo Procesal Penal y 24, inc. 3, del Decreto-Ley 1285/58.
7.5 Competencias federales y provinciales en materia presupuestaria,
impositiva y comercial
7.5.1 Presupuesto federal
Consciente de la importancia que para el desarrollo de todo rgimen federativo
reviste el aspecto presupuestario, el constituyente de 1853 coloc en poder del Gobierno
Federal la potestad de establecer sus gastos, inversiones y recursos.
Dentro de la estructura de poder federal, compete al Congreso fijar anualmente
el presupuesto general de gastos y el clculo de recursos de la administracin nacional,
con base en el programa general de gobierno y el plan de inversiones pblicas y aprobar
o desechar la cuenta de inversin (art. 75 inc. 8).
Debemos destacar que el artculo motivo de comentario ha sido objeto de
modificaciones en virtud de la reforma de 1994. Su nuevo texto contempla directivas
dirigidas al Congreso, en punto a las pautas rectoras que debern ser respetadas por el
legislador al decidir el presupuesto.
Tales pautas son las enunciadas en el mismo art. 75, inciso 2, en el que se prev
el reparto de la coparticipacin impositiva entre el Estado federal, las Provincias y la
ciudad de Buenos Aires, y entre stas, precisndose que tal distribucin deber
efectuarse en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de
ellas, contemplando criterios objetivos de reparto, de manera solidaria, equitativa y
priorizando la obtencin de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
Esta norma debe ser, asimismo, relacionada con el inciso 19 del mismo art. 75,
tambin incorporado en la reforma de 1994, en el que se establecen criterios orientativos
acerca de las inversiones pblicas, las que debern dirigirse al logro del crecimiento
armnico de la Nacin y poblamiento del territorio y a la promocin de polticas
diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y
regiones.
En el marco de la divisin de poderes interna del Gobierno Federal, mientras que
el Congreso fija el presupuesto por ley, el Poder Ejecutivo queda a cargo de la
recaudacin de las rentas nacionales y de su inversin, con arreglo a dicha ley.
Al respecto, la reforma de 1994 introdujo una modificacin de importancia, al
trasladar la potestad de recaudacin y ejecucin de la Ley de Presupuesto desde el
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Presidente al Jefe de Gabinete, institucin tambin incorporada por los Constituyentes
de 1994 (art. 100 inc. 7), aunque reservando al titular del Ejecutivo la supervisin de tal
actividad (art. 99 inc. 10).
El fundamento de tal desplazamiento de facultades puede encontrarse en las
razones invocadas por las dos fuerzas partidarias mayoritarias, a la hora de explicitar los
fines perseguidos por la reforma. Uno de los objetivos a alcanzar, segn lo
consensuado, radic en acotar el poder del Presidente de la Nacin. La figura del jefe de
gabinete viene entonces, entre otras razones, a cumplir con ese cometido. A la par, la
facultad ahora encapsulada en la rbita del Jefe de Gabinete en cuanto a recaudar las
rentas y ejecutar el presupuesto disminuye, en trminos de poder, la esfera competencial
del Ministro de Economa, funcionario que, en los hechos y bajo el antiguo texto
constitucional, se ocupaba de la ejecucin de las sealadas atribuciones.
Compete al Congreso, una vez ejecutado el presupuesto, avalar la aplicacin que
el Ejecutivo hiciera de la Ley presupuestaria. Este importante control se realiza
mediante la aprobacin de la cuenta de inversin (art. 75 inc. 8), aunque la experiencia
histrica demuestra que el Poder Legislativo no siempre hizo uso en tiempo y forma de
esa importante atribucin, al punto que el Decreto Ley 23354 (Ley de contabilidad que
rigiera hasta la relativamente reciente sancin de la Ley 24156) estableca que,
transcurridos cinco perodos ordinarios sin que el Congreso se expidiera, la Cuenta de
Inversin quedaba directamente aprobada.
7.5.2 Fijacin y percepcin de tributos
La Constitucin se ocupa en numerosas clusulas del rgimen impositivo.
Ello resulta demostrativo de la importancia que el tema tena ya en 1853,
importancia que el paso de los aos ira acrecentando, al punto de constituir hoy un
aspecto vital de cualquier programa econmico serio.
La Corte ha captado en su cabal dimensin la trascendencia del rgimen de
contribuciones plasmado en la Constitucin, destacando que ste no slo tiene por norte
el proveer de recursos al Estado, sino que, adems, como herramienta de poder "a veces
linda con el poder de polica y sirve a la poltica econmica del Estado, en la medida
que corresponde a las exigencias del bienestar general, cuya satisfaccin ha sido
prevista en la Constitucin Nacional como uno de los objetos del poder impositivo"55.
Un breve repaso de las principales disposiciones constitucionales sobre la
materia nos permitir situarnos en el tema, para luego desarrollar, en particular, algunos
aspectos de relevancia.
El artculo 4 de la Carta Fundamental establece que el Gobierno Federal provee
a los gastos de la Nacin con los fondos del Tesoro Nacional, que se conforma con:
a) lo obtenido por derechos de importacin y exportacin;
b) la venta o locacin de tierras de propiedad nacional;
c) la renta de Correos;
d) las dems contribuciones que el Congreso determine;
55

CSJN, 1974, Montarce, Marcelo c/ Direccin Nacional de Aduanas, Fallos: 289:443, cons. 4; 1959,
Larralde, Lorenzo, y otros, Fallos: 243:98.

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e) los emprstitos y operaciones de crdito que el Congreso disponga, para
atender urgencias de la Nacin o empresas de utilidad nacional.
El artculo 9 precepta que en todo el territorio del pas las nicas aduanas
sern las nacionales, cuyas tarifas fijar el Congreso Federal. Completando el precepto,
los arts. 10 y 11 consagran la libre circulacin de mercaderas por el interior del
territorio nacional, quedando exenta del pago de derechos.
El art. 12 prohbe que se obligue a los buques en trnsito por aguas interiores
detenerse en los puertos y abonar derechos.
Uno de los principios fundamentales de todo el derecho tributario nacional surge
de lo estipulado en el art. 16 in fine, en el que se establece que "La igualdad es la base
del impuesto y de las cargas pblicas".
De no menor trascendencia resulta la previsin inserta en el art. 17, en la que el
constituyente consagr el principio de legalidad en materia tributaria, al establecer que
slo el Congreso impone las contribuciones fijadas en el art. 4 antes visto.
Este precepto de carcter genrico debe complementarse con las especficas
clusulas del art. 75, en las que la Constitucin explicita cmo ha de ejercer esa potestad
el legislador.
El inciso primero determina que el Congreso legislar en materia aduanera
estableciendo los derechos de importacin y exportacin, que debern ser uniformes en
toda la Nacin.
El inciso segundo, que ha sido objeto de importantes modificaciones en virtud de
la reforma de 1994, indica que compete al Congreso la imposicin de contribuciones
indirectas, en concurrencia con las Provincias. Las contribuciones directas, en cambio,
son potestad de las Provincias y slo excepcionalmente del Congreso Federal. Las
contribuciones indirectas y directas que fije el Congreso Federal, son coparticipables
con las Provincias, salvo que tengan de antemano determinada una asignacin
especfica. El rgimen coparticipativo se regir por una ley convenio sancionada por
una mayora especial, previo acuerdo entre la Nacin y las Provincias. Se prevn
asimismo criterios para determinar el modo de distribucin de los recursos
coparticipables y se crea un organismo fiscal federal, cuya misin ser ejercer el control
y fiscalizacin de la ejecucin de lo establecido.
El inciso tercero prev que para que un recurso coparticipable sea asignado
especficamente a algn fin (y por tanto excluido del rgimen normal de
coparticipacin) ser necesario el dictado de una ley especial aprobada por una mayora
agravada.
Estas disposiciones son, en buena medida, novedosas. Ello, sumado a la
importancia indudable que la temtica reviste -merece destacarse que un importante
nmero de provincias dependen para su subsistencia econmica de los recursos que
mensualmente les son enviados en concepto de coparticipacin- justifican un
comentario singularizado.
La reforma de 1994 mantuvo el criterio rector de la Constitucin de 1853, en lo
referente a las contribuciones directas. Estas competen, por regla, a las provincias y slo
excepcionalmente, cuando la defensa, seguridad comn y bien general del Estado lo
exijan, pueden ser establecidas por el Congreso Federal, siempre que lo haga por tiempo
determinado y de manera proporcionalmente igual en todo el territorio. La Constitucin

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aclara, expresamente, que estas contribuciones directas tambin son coparticipables,
salvo que tengan determinada una asignacin especfica.
En cambio, a contrario sensu, no son coparticipables los tributos aduaneros, que
se encuentran regulados en el inciso 1 del art. 75.
La reforma estableci, por otro lado, que la problemtica de la coparticipacin
sera resuelta mediante el dictado de una ley convenio, producto de acuerdos entre la
Nacin y las Provincias. Parece, as, modificarse en algo la clsica caracterizacin de la
ley convenio como especie de "contrato de adhesin" por el cual la Nacin estableca
las pautas y las provincias sencillamente adheran o no. Se habla ahora de acuerdos que
servirn de base a la Ley convenio. Ello sugiere la idea de negociaciones previas entre
la Nacin y las Provincias, a resultas de las cuales debera surgir un texto legal
consensuado. Consideramos que una interpretacin en tal sentido puede resultar
beneficiosa para el fortalecimiento de los mecanismos de un federalismo real.
Esta ley tiene adems la singularidad de que debe ser aprobada por las
provincias, no puede ser modificada unilateralmente y no es reglamentable.
Tambin es de sumo inters el criterio de distribucin de los recursos
coparticipables instaurado por la reforma. Dice la norma que la distribucin ser
equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo,
calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio del pas. Con criterio
realista, la norma prohbe la transferencia de competencias, servicios o funciones sin la
respectiva reasignacin de recursos, que necesita ser aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere- y por la provincia interesada.
Es, asimismo, competencia del Congreso el contraer emprstitos sobre el crdito
de la Nacin (inciso 4), disponer el uso y enajenacin de las tierras de propiedad
nacional (inciso 5) y reglamentar la libre navegacin de los ros interiores, habilitar
puertos y crear y suprimir aduanas (inciso 10).
Si se efecta un agrupamiento de las facultades diseminadas en el texto
constitucional, atendiendo al criterio de distribucin de atribuciones entre Nacin y
Provincias utilizado anteriormente, puede verse que existen:
a) contribuciones de fijacin concurrente por parte de la Nacin y Provincias,
como las indirectas;
b) contribuciones que, por regla, concierne establecer a las provincias y por
excepcin a la Nacin, como las directas;
c) contribuciones que, por principio, compete fijar a la Nacin, como las
referidas a derechos aduaneros;
d) contribuciones cuyo establecimiento se encuentra vedado a las provincias,
tales los derechos de importacin y exportacin;
e) contribuciones que no pueden ser impuestas ni por la Provincias ni por la
Nacin, como las que fijan el pago de derechos por el slo hecho de transitar por el
interior del territorio nacional.
La distincin, de trascendencia primaria en nuestro derecho, entre contribuciones
directas e indirectas ha dividido a la doctrina especializada.
Con carcter general y siguiendo a la doctrina clsica, puede afirmarse que la
directa se distingue por recaer sobre una manifestacin inmediata de riqueza, mientras
que la indirecta grava una manifestacin mediata de riqueza. Ejemplo de contribucin
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directa es el impuesto a los inmuebles o a las ganancias. Ejemplo de contribucin
indirecta es aqulla susceptible de ser trasladada, tal como el impuesto al valor agregado
o cualquier otro gravamen al consumo.
7.5.3 Competencias en materia comercial
El art. 75, inc. 13, determina que corresponde al Congreso Nacional "Reglar el
comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre s".
Esta fue una preocupacin constante en el principal idelogo del texto
constitucional, Juan Bautista Alberdi, para quien el dictado de normas homogneas
regulatorias de las relaciones comerciales internacionales e interprovinciales, constitua
una precondicin indispensable para el progreso y desarrollo nacional.
La justificacin de la potestad federal, respecto del trfico interprovincial reside,
al decir de la Corte, en la necesidad de garantizar la igualdad y libertad de comercio,
impidiendo que se erijan barreras entorpecedoras de las relaciones entre aqullas. Es
decir que la atribucin federal, debe limitarse a esos aspectos. Distinto es el caso de la
regulacin del trfico internacional, pues all el ejercicio de la potestad federal no
reconoce otras cortapisas que las emanadas de los criterios de legitimidad, conveniencia
y oportunidad56.
La Corte ha interpretado el concepto "comercio" confirindole una extensin
importante. As, es considerado comercial, y por ende, regulable federalmente, el trfico
de las comunicaciones, ya que stas constituyen "un aliado indispensable del
comercio"57.
De ello se desprenden no pocas consecuencias de importancia, tales como que
sea competencia federal el otorgamiento de concesiones de servicio telefnico y la
fijacin de sus tarifas58.
Las provincias, segn la mencionada regla del art. 121, conservan todo el poder
no delegado. En la materia, entonces, compete a aqullas la regulacin de lo referido al
comercio interno, inclusive, por cierto, el poder de polica59; empero, la Corte ha
advertido que la potestad de polica provincial debe ejercerse de modo tal que no
interfiera o comprometa el trfico interprovincial o internacional, ni siquiera
transitoriamente60.
7.5.4 Competencias financieras
7.5.4.1 El Banco Central y la emisin de moneda
56

CSJN, 1985, Marwick, S.A. c/ Provincia de Misiones, Fallos: 307:360; 1985, Agencia Martima San
Blas S.R.L. c/ Provincia del Chubut, Fallos: 307:374.
57
CSJN, 1967, Transradio Internacional S.A. c/ Provincia de Bs. As., Fallos: 269:92.
58
CSJN, 14/07/1961, Ca. Argentina de Telfonos S.A. c. Provincia de Santiago del Estero, Fallos:
250:154.
59
CSJN, 1927, S.A. Gath y Chaves Limitada c/ Provincia de Buenos Aires s/ devolucin de una suma de
dinero, Fallos: 149:137; 1944, Transportadora Automotriz (SATA) S.A. c/ Provincia de Buenos Aires,
Fallos: 199:326.
60
CSJN, 1962, Acua Hnos. y Ca. S.R.L. c/ Prov. de Santiago del Estero, Fallos: 252:39,
especialmente cons. 12.

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En virtud de la clusula del art. 75 inc. 6, es potestad del Congreso Federal el


establecimiento y reglamentacin de un banco federal con facultad de emitir moneda,
as como otros bancos nacionales.
Este artculo, modifica el texto del antiguo art. 67 inc. 5 y, como tantas otras
veces, se inspira para ello en la realidad vigente desde 1853 a la fecha, as como en la
jurisprudencia del mximo tribunal federal.
En efecto, si bien la anterior redaccin nada deca respecto de la potestad federal
para crear otros bancos nacionales distintos al Central, de hecho la Nacin haba creado
otras instituciones bancarias. La barrera para el ejercicio de esa atribucin haba sido
hallada en el siguiente talud: el legislador puede crear mltiples bancos nacionales,
pero slo uno de ellos -el Central- se halla autorizado para emitir moneda. Es el criterio
que plasm el reformador de 1994.
El Banco Central, regido actualmente por la ley 24144 y sus modificatorias, es
una entidad autrquica (art. 1) que tiene por objetivo principal la preservacin del valor
de la moneda (art. 3), finalidad preponderante que no debe causar extraeza,
atendiendo a la no tan lejana y extensa poca inflacionaria e hiperinflacionaria por la
que atravesara el pas. Como muestra de esa preocupacin, cabe aqu agregar que la
Constituyente reformista incluy, como parte de la conocida "clusula para el progreso"
y en carcter de mandato al Congreso Federal "la defensa del valor de la moneda" (art.
75 inc. 19).
Fuera de esa meta primordial, concierne tambin al Banco Central la misin de
ser agente financiero del Estado Nacional (art. 22) y, por supuesto, emitir moneda (art.
17).
En bsqueda de una estabilidad que lo aleje de los vaivenes polticos propio de
los cambios de autoridades en tiempos democrticos, el legislador ha fijado que su
directorio, designado por el Ejecutivo Nacional, dure seis aos en sus funciones (art.
7). Pese a ser nombrados por el Presidente, la ley aclara que, en la formulacin de la
poltica monetaria y financiera no estar sujeto a rdenes, indicaciones o instrucciones
del Poder Ejecutivo nacional (art. 3).
En lo que atae a las atribuciones provinciales para la institucin de entidades
financieras, cabe destacar que no hay impedimento constitucional para su creacin. La
prohibicin slo alcanza a la potestad de emitir moneda, aunque ella no es absoluta: con
el consentimiento del Congreso nacional, los bancos provinciales pueden crear dinero
(art. 126).
El control en el funcionamiento financiero de tales bancos provinciales, compete
a la autoridad federal instituda por la Ley de Entidades Financieras (Ley 21526, y
modificatoria), con las salvedades que, respecto del Banco de la Provincia de Buenos
Aires, resultan de las reservas formuladas por la provincia de Buenos Aires en el Pacto
de San Jos de Flores (Sags).
7.5.5 Facultades en materia de promocin y fomento
Ya en el Prembulo, la Constitucin enuncia como objetivo central de su dictado
la promocin del bienestar general.

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En su concreto articulado, el constituyente de 1853 encomienda al Congreso
Federal "proveer lo conducente a la prosperidad del pas", enunciando una serie de
polticas orientadas al logro de tal finalidad (antiguo art. 67 inc. 16, actualmente art. 75
inc. 18).
El reformador de 1994 vino a ampliar el mandato congresional, imponiendo al
legislador la provisin de "lo conducente al desarrollo humano", al "progreso
econmico con justicia social" y "al crecimiento armnico de la Nacin", enumerando,
asimismo, una serie de medidas concretas orientadas en tal sentido (art. 75 inc. 19).
Estos artculos son conocidos como "clusulas de la prosperidad" o "del
progreso" y no tienen smil en la Constitucin estadounidense. La Corte ha dicho que el
precepto no cuenta con ms precedentes y jurisprudencia que los propios nacionales61 y
debe ser armonizado de modo tal que no se constituya en una amenaza o perjuicio para
las libertades individuales62.
La filosofa inspiradora de las clusulas abreva en el principio de subsidiariedad,
en razn del cual corresponde a los particulares, como regla, el desarrollo industrial y
comercial, reservando al Estado el papel de "promotor" de tales actividades (art. 75 incs.
18 y 19).
En cuanto a la competencia provincial en la materia, debe sealarse que la
Constitucin estableci no slo la atribucin federal para el cumplimiento del objetivo
del progreso, sino que fij idntica misin a las Provincias, a quienes encomienda la
promocin de su industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles, canales
navegables, etc. (art. 125, primer prrafo).
El constituyente de 1994 ampli la clusula del progreso provincial, en sintona
con lo resuelto respecto de la nacional, estableciendo, entre otros tpicos, que las
provincias pueden promover el progreso econmico y humano, la generacin de
empleo, la educacin, la ciencia, el conocimiento y la cultura (art. 125, prrafo final).
La reforma de 1994 vino a aclarar un tema que haba sido objeto de
discrepancias, vinculado a las competencias federales y provinciales en materia de
educacin.
El texto de 1994 complementa la antigua previsin del art. 67 inc. 16 (hoy 75
inc. 18), estableciendo en el tercer prrafo del art. 75 inc. 19, que la facultad federal
comprende slo el dictado de las leyes de organizacin y base de la educacin. Estas
deben sancionarse "respetando las particularidades provinciales y locales" y
"asegurando la responsabilidad indelegable del Estado, la participacin de la familia y la
sociedad, la promocin de los valores democrticos y la igualdad de oportunidades y
posibilidades sin discriminacin alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y
equidad de la educacin pblica y estatal y la autonoma y autarqua de las
universidades nacionales".
Es decir que, a nuestro juicio, la labor federal concluye con el dictado de la Ley
de Educacin en la que habrn de fijarse los institutos bsicos, bien que las provincias,
al legislar sobre la materia, debern atender a los preceptos constitucionales sealados
en el inc. 19 del art. 75, pues no sera legtimo, por ejemplo, que una norma provincial
contradijera el principio de igualdad de oportunidades sin discriminacin de ningn
tipo.
61
62

CSJN, 1939, Ferrocarriles del Sud c/ Municip. de Jurez, Fallos: 183:190.


CSJN, 1960, Fernndez Arias, Elena, y otros: c/ Poggio, Jos suc., Fallos: 247:646.

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En sntesis, se trata de potestades concurrentes de la Nacin y las Provincias que,
siguiendo con la pauta antes citada, deben ser armonizadas. Cuando la confrontacin
resulte inevitable, habr de prevalecer el inters o bien comn general del pas, sin que
quepa, necesariamente y a priori, identificar a ste con el sostenido, en un caso
concreto, por el Gobierno Federal.
8. Los municipios
Hemos adelantado que la reforma constitucional operada en 1994 introdujo una
serie de disposiciones de innegable trascendencia.
La mayor parte de las veces, los constituyentes recogieron, a la hora de
determinar los cambios a introducir al por dems centenario texto, los ecos de las
sentencias emitidas por el ms alto tribunal Federal.
As sucedi, tambin, en la materia que nos ocupa ahora, hecho que determina
pues, la necesidad de encarar el estudio de los Municipios en la Repblica Argentina
conforme al siguiente plan.
En primer lugar, nos abocaremos al anlisis de las previsiones constitucionales
insertas en la Carta de 1853, respecto de las Comunas. Advertimos desde ya que los
Municipios, como entidades polticas representadas en la figura del Cabildo hispnico,
preexistieron a la Revolucin de Mayo de 1810, a la independencia declarada en 1816 y
-por cierto- tambin al texto constitucional de 1853.
Con el paso del tiempo, el texto supremo fue enriquecindose con las
interpretaciones formuladas por la encargada, en ltima instancia, de descifrar sus
normas.
Por ello, en segundo lugar, hemos de referirnos a la evolucin jurisprudencial
evidenciada en los fallos de la Corte acerca de la naturaleza jurdica de las
Municipalidades, pues segn sea el alcance que se le confiera a las comunas, distintas
han de ser sus competencias y -en general- sus relaciones con la provincia en la que se
encuentren.
Anticipamos que la Convencin de 1994 absorbi la experiencia jurisprudencial,
volcndola en el texto reformado que hoy nos rige. Ese anlisis concluir, entonces, con
el genrico repaso histrico evolutivo del instituto.
Para finalizar, procuraremos enunciar las principales potestades que competen a
los municipios, guindonos por las previsiones de las Constituciones provinciales y los
estatutos organizativos que, algunas veces, se dieran las propias comunas.
8.1 Los municipios en la Constitucin de 1853
El texto superior, en su redaccin original, resulta bastante asctico respecto a la
temtica de las municipalidades. Ello constituye una prueba ms, demostrativa de que la
organizacin federal argentina reposa, fundamentalmente, en las instituciones de la
Nacin y las Provincias.

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Ello no obstante, el art. 5 del texto de 1853 (conservado idntico luego de la
reforma) dispone que cada provincia dictar para s una constitucin, cumpliendo con
determinados requisitos. Entre stos, se encuentra el deber provincial de asegurar "su
rgimen municipal".
La segunda vez que el constituyente de 1853 menciona de algn modo a los
municipios es en el antiguo art. 81 (hoy sin correlato, en lo que aqu concierne) en el
que indica que uno de los juegos de listas de candidatos para presidente y vice votados
en las elecciones ser remitido, en la Capital Federal, "al presidente de la
Municipalidad".
Con estas pocas referencias, la Corte tuvo que enfrentarse en ms de una
oportunidad, al problema de discernir qu tipo de organizacin quiso fijar el
constituyente de 1853. El mximo tribunal debi agudizar aqu su labor interpretativa,
pues siquiera cont, como respaldo orientativo, con la ayuda de debates o antecedentes
de la Constituyente reunida a mediados del siglo XIX, ya que poco se dijo en aquella
Convencin, al momento de revisar para su aprobacin la clusula del art. 5.
8.2 La Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin.
Los primeros fallos del tribunal se limitaron a expresar que los municipios eran
"gobiernos" o "poderes" en los cuales resida una porcin de la soberana del pueblo63.
Esta interpretacin, entendemos, pudo haber abierto la brecha para consagrar el
carcter autnomo de las comunas. Pero no sucedi as.
En efecto, ya en 1911 la Corte defina a los municipios como delegacin de los
poderes provinciales, circunscripta a fines y lmites administrativos y sujeta a la
legislacin local64.
En armona con este punto de vista, el mismo tribunal deca que, conforme con
nuestro sistema constitucional federal, las municipalidades no son entidades polticas
autnomas ni constituyen la base del sistema de gobierno representativo y republicano
federal65 por lo que no cuentan con poderes propios u originarios.
La consecuencia directa de la jurisprudencia reseada salta a la vista: las
municipalidades, conforme con esta interpretacin de la Corte, constituyen meras
entidades autrquicas (coherente con la doctrina administrativista: Marienhoff,
Cassagne, Comadira).
Esta construccin jurisprudencial sufre un giro importante con el dictado, en el
ao 1989, del fallo "Rivademar"66.
En este decisorio, la Corte admite que su lnea doctrinaria anterior, reductora del
municipio a la calidad de ente autrquico, precisa ser revisada, ya que no es posible
continuar predicando la existencia de una autarqua municipal uniforme en todo el pas,

63

CSJN, 1870, Marana, Manuel c/ La Municipalidad de San Fernando, Fallos: 9:219.


CSJN, 1911, Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de la Plata, Fallos: 114:282; 1916, P. Cesari y
Ca. c/ La Empresa del Ferrocarril Central Argentino, Fallos: 123:313, especialmente cons. 5.
65
CSJN, 1942, Labella de Corso, Gilda y otros c/ Municip. de Bs. Aires, Fallos, 194:111, entre otros.
66
CSJN, 21/03/1989, Rivademar, Angela D. B. Martnez Galvn de c. Municipalidad de Rosario s/
Recurso contenciosoadministrativo de plena jurisdiccin, Fallos: 312:326.
64

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cuando existan Cartas Provinciales que explcitamente atribuan a sus municipios la
calidad de autnomos.
El considerando 8 de la sentencia clasifica la naturaleza jurdica de los
municipios en dos categoras:
a) Municipios que gozan de autonoma plena, por as consagrarla la pertinente
Constitucin Provincial, al permitrseles el dictado de sus propias cartas orgnicas
municipales;
b) Municipios catalogables como semiplenamente autnomos, cuando la carta
provincial se limita a reconocer la autonoma, sin atriburles, a la par, la potestad para
dictar sus estatutos comunales fundamentales.
En sntesis, en esta sentencia el tribunal supremo se inclina por el carcter
autnomo -en dos graduaciones de la autonoma- de las municipalidades provinciales,
diferencindolas claramente de las meras autarquas, dado que, seala la Corte:
a) las municipalidades tienen base constitucional, por oposicin a las autarquas,
creadas por ley;
b) cuentan tambin con sostn sociolgico, que reposa en los vecinos, basamento
del que carecen los entes autrquicos;
c) los municipios no pueden ser suprimidos, pues su existencia es necesaria por
disposicin constitucional, carcter que no puede pregonarse de las autarquas, creables
y suprimibles por ley;
d) sus normas tienen carcter local, mientras que las dimanadas de entes
autrquicos son meras resoluciones administrativas;
e) las autoridades municipales deben ser elegidas popularmente, mientras que tal
exigencia no es predicable respecto de los entes autrquicos.
Es cierto que la afirmacin de autonoma proclamada en el sealado
considerando 8 se difumina un tanto en el siguiente considerando, en el cual la Corte
agrega que, aunque no posea la autonoma municipal raigambre constitucional, la
existencia del art. 5 fija a su favor una serie de atributos mnimos, aparte de su
existencia necesaria.
Y es del caso puntualizar, asimismo, que, con posterioridad a ese
pronunciamiento se registraron las sentencias recadas en las causas "Municipaliadad de
Rosario c. Pcia. de Santa Fe"67 y "Universidad de Buenos Aires c. Estado Nacional",
conteniendo, esta ltima, un desconcertante prrafo -en relacin con la doctrina
emergente de "Rivademar"- en el cual se expresa que en nuestro sistema las provincias
son las nicas entidades autnomas en tanto se dictan sus propias normas68.
Por cierto, el alcance de esta autonoma es bien diferente al consagrado por la
realidad jurdica espaola. Ello obedece al hecho de que, como se ha ocupado de

67

CSJN, 04/06/1991, "Municipaliadad de Rosario c. Pcia. de Santa Fe", Fallos: 314:495. Se decidi en
ella que el sistema econmico y financiero de los municipios es regulable por las provincias, pero dicha
regulacin deviene inconstitucional cuando compromete "efectivamente la existencia misma del
municipio afectado", dado que, de ser as, perjudicara irremediablemente su "autonoma gubernamental"
causando un "impedimento para subsistir como unidad poltica autnoma", circunstancias que no
acaecieron en el fallo comentado.
68
CSJN, 18/06/1991, Universidad de Buenos Aires c. Estado Nacional, Fallos 314:570.

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resaltar la doctrina, el concepto autonoma adquiere muy diverso significado no slo de
pas en pas, sino entre cada uno de los autores dentro de una misma nacin.
As, en el derecho espaol, la Constitucin asegura tanto a los municipios como
a las provincias y comunidades autnomas "autonoma" para la gestin de sus intereses
(art. 137). No conspira contra la autonoma del municipio espaol, el hecho de que
todos los municipios peninsulares se rijan por la misma Ley Reguladora de las Bases
del Rgimen Local, norma uniforme sancionada por el legislador nacional, pero cuyo
desarrollo particularizado compete a las comunidades autnomas, que segn sus
estatutos tengan capacidad legislativa para ello (Parejo Alfonso).
8.3 La reforma de 1994
La Convencin Nacional Constituyente tuvo sin dudas presente el avance
jurisprudencial antes visto, previo a sancionar el actual art. 123 de la Carta Fundamental
en el que se determina que:
"Cada provincia dicta su propia Constitucin, conforme a lo dispuesto por el art.
5 asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero".
La norma representa la consagracin constitucional de la autonoma comunal y aun ms- determina los tpicos o materias en los que, en algn grado, dicha autonoma
deber hacerse presente.
As, en la Argentina todos los municipios habrn de gozar de alguna cuota de
autonoma tanto en lo institucional, como en lo poltico, administrativo, econmico y
financiero. Una Constitucin provincial que omitiere brindarla en alguno de esos
aspectos, sera contraria a la pauta federal transcripta.
8.4 Principales rganos y competencias de los municipios
8.4.1 Organos Municipales
En general, los municipios argentinos han sido propensos a imitar, en su
estructura organizativa, al sistema de gobierno y administracin imperante en las
provincias.
El poder legisferante se encuentra, normalmente, atribudo a un Concejo
Deliberante o Sala de Representantes, elegidos popularmente y con la funcin de dictar
ordenanzas de tipo legislativo, destinadas tanto al Poder Ejecutivo municipal como a los
administrados.
El rgano ejecutivo, usualmente denominado "Departamento Ejecutivo" o
"Intendente", se organiza de modo similar a la administracin nacional y provincial.
As, el intendente cuenta con la asistencia de Secretarios, con funciones equivalentes a
las de los ministros nacionales o provinciales, quienes refrendan los actos que la cabeza
del Ejecutivo emite, denominados decretos.

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Por debajo del Intendente y los Secretarios, se organizan Direcciones,
Departamentos, Divisiones, etc., encolumnados jerrquicamente.
En los Municipios de mayor importancia puede observarse la presencia de un
rgano de caractersticas jurisdiccionales, el Tribunal de Faltas.
Compete a aqul el juzgamiento de cuestiones menores (faltas y contravenciones
municipales) que involucren a los administrados con el Municipio. Sus decisiones son
siempre revisables por la justicia provincial o nacional, segn corresponda.
Un aspecto digno de ser destacado es la falta de organizacin, a los efectos del
control patrimonial de lo actuado por el Municipio, de Tribunales de Cuentas
comunales.
Ello no empece a que dicha actividad fiscalizadora sea realizada por el Tribunal
de Cuentas Provincial, con carcter posterior a la gestin revisada.
En relacin con los poderes provinciales respecto a las municipalidades, debe
sealarse que las legislaciones dictadas por las provincias reconocen la facultad de
intervencin a los municipios, aunque es menester aclarar que, en perodos de
normalidad institucional y plena vigencia de la Constitucin, tales intervenciones se han
producido con carcter poco frecuente (Gordillo).
8.4.2 Competencias de los Municipios
Distinguiremos las distintas competencias municipales siguiendo el criterio
utilizado por Gordillo.
Dentro de las facultades de ndole normativa, es correcto individualizar:
a) Rgimen edilicio y urbano:
El control y la regulacin de lo concerniente al desarrollo urbano compete a los
municipios. Ellos dictan los Cdigos de Edificacin, legislan sobre loteos,
fraccionamientos, zonificaciones, etc., otorgan los permisos para construir y expiden las
habilitaciones para los edificios terminados.
Las Provincias, aisladamente, suelen dictar normas provinciales fijando los
preceptos bsicos para la utilizacin del suelo, a los que deben atenerse las
disposiciones municipales que legislen sobre la materia.
A pesar de esta potestad, ajena a influencias del gobierno nacional y provincial,
apunta Gordillo que "ello no ha significado, con todo, que los municipios hayan
asumido un rol protagonista en el planeamiento urbano. Al contrario, los intereses
locales mal entendidos o apreciados, siempre han militado en contra de efectivas pautas
de ordenamiento urbano y territorial: los municipios muchas veces son agentes activos y
dinmicos de su propio crecimiento inorgnico y asistemtico, en detrimento de un
desarrollo urbano armnico equilibrado en las diferentes provincias y en el pas".
En confirmacin de la apreciacin de Gordillo, basta observar el crecimiento
inarmnico de las grandes urbes (v.gr. las ciudades de Buenos Aires, Crdoba, Rosario),
ajenas, en lneas generales, a parmetros coherentes de desarrollo urbanstico y
ordenamiento del territorio.
b) Regulacin y habilitacin de locales con acceso al pblico:

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Es competencia municipal lo atinente al control de habilitacin e inspeccin de
todos los locales con acceso al pblico. Esta vasta atribucin coloca en la rbita
comunal la legislacin y fiscalizacin de la seguridad, higiene, moralidad, esttica, etc.
c) Regulacin del trnsito vehicular:
Las normas sobre estacionamiento, velocidades mximas y mnimas, sentido de
las calles, etc. que estn destinadas a regir en el ejido comunal, competen a los
municipios.
El registro de los automotores corresponde a la Nacin, que expide las patentes
habilitantes para circular. Sin embargo, el poder tributario respecto de la radicacin de
los vehculos es de competencia municipal.
d) Espectculos pblicos:
Menos en materia de cinematografa, mbito en el que existe un ente nacional
que califica a las pelculas (Instituto Nacional de Cinematografa y Artes
Audiovisuales), en el resto de los espectculos pblicos es el municipio el que
normalmente efecta su evaluacin y -de ser pertinente- determina la prohibicin de
exhibicin.
e) Atribuciones de autoorganizacin y dictado de normas de procedimiento:
Con base en las normas provinciales que determinan sus instituciones bsicas,
los municipios se organizan creando su aparato burocrtico administrativo
correspondiendo a su mbito el dictado de las normas de procedimiento.
f) Alumbrado, barrido y limpieza. Obras de pavimentacin:
El mantenimiento de la va pblica corresponde a los municipios. As, tanto la
reparacin de las calles como su alumbrado y limpieza son realizados por las comunas.
El mismo criterio se sigue respecto a los cementerios, las plazas y los paseos
pblicos, cuya propiedad y mantenimiento atae a las municipalidades.
g) Salud:
Por lo comn, la salud poblacional se encuentra amparada tanto por la Nacin
como por las Provincias y los Municipios. En los ltimos tiempos se ha producido una
importante transferencia de institutos hospitalarios nacionales a la rbita provincial y/o
municipal. Desde la vigencia de la nueva Constitucin, este traspaso, cuando opere a la
rbita provincial, debe ser efectuado previa determinacin de los recursos con los cuales
van a ser atendidos los servicios, tema que tiene vinculacin tambin con los
porcentajes de coparticipacin a determinar entre la Nacin y las Provincias (art. 75 inc.
2).
h) Transporte:
La competencia municipal se limita a aqul transporte que circule, en exclusiva,
por el territorio de la comuna. Si lo trasciende, la potestad regulatoria ser provincial o
nacional, segn traspase o no, a su vez, los lmites de la provincia.
i) Educacin:
La atencin de las escuelas bsicas o primarias ha sido objeto de traspaso de la
Nacin a las Provincias y Municipios. Las escuelas secundarias, en cambio, y -en
general- las Universidades, son organizadas y solventadas por la Nacin y las

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Provincias, aunque existen experiencias, recientemente iniciadas, de Universidades
locales.
En el aspecto cultural, las competencias son concurrentes con la Nacin y
Provincias. As, existen museos, teatros, centros culturales, etc. de carcter municipal, al
lado de instituciones similares nacionales y provinciales.
j) Seguridad:
No es competencia municipal la atinente a seguridad de los ciudadanos. La
organizacin y funcionamiento de la polica es potestad provincial o nacional, segn el
territorio y -tambin- segn la materia.
Con lo expuesto, quedan sucintamente bosquejadas las principales caractersticas
del municipio argentino.
8.5 Situacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
Con motivo de la reforma de 1994, fue incorporado al texto supremo el art. 129,
que reza: "La Ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno autnomo, con
facultades propias de legislacin y jurisdiccin, y su jefe de gobierno ser elegido
directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizar los intereses del Estado
Nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea la capital de la Nacin. En el marco
de lo dispuesto en este artculo, el Congreso de la Nacin convocar a los habitantes de
la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto,
dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones".
Como se desprende de la transcripta clusula, la idea directriz del constituyente
fue la de otorgar a la comuna portea el carcter de autnoma.
Esto ha permitido decir a la doctrina que, luego de la reforma, el clsico
esquema Nacin- Provincias (y dentro de stas, los municipios) se ha visto enriquecido
por la aparicin de una nueva entidad "sui generis", creacin de la Convencin de 1994,
que es la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. sta, sin alcanzar la categora de
provincia, posee un rgimen autonmico que "de alguna manera, podemos ubicar entre
medio del tradicional de las provincias y el propio de la autonoma municipal en
jurisdiccin provincial" (Bidart Campos).
Creo Bay, en relacin siempre con la naturaleza de la ciudad portea, con
posterioridad a la reforma, seal que "se ha transformado, as, en una ciudad autnoma
con una naturaleza jurdico poltica particular, nica, de origen constitucional y de
carcter derivado. No es una provincia, no es un municipio ni es una ciudad - Estado. Es
un tertium genus, intermedio entre una provincia y un municipio, aunque ms cerca de
la primera que del segundo".
La singularidad autonmica de la Ciudad de Buenos Aires surge de diversas
clusulas constitucionales.
Estn, por un lado, como lo recuerda Gelli, las contempladas en los artculos 44
y 54 (relativos a la integracin del Senado con tres senadores por las provincias y tres
por la ciudad); 45 (acerca de la composicin de la Cmara de Diputados con
representantes del pueblo de las provincias, de la ciudad y de la Capital Federal en caso
de traslado); 75, inciso 2 (respecto de la coparticipacin impositiva entre la Nacin, la
ciudad y las provincias); 75, inciso 31 (sobre intervencin federal a una provincia o a la
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ciudad); 124 (acerca del rgimen especial que se establezca para la ciudad en materia de
regionalizacin y convenios internacionales); y las clusulas transitorias, en especial la
sptima (en tanto dispone que el Congreso ejercer en la ciudad, mientras sea Capital de
la Nacin, las atribuciones legislativas que conserve).
A las que cabe sumar, como tambin indica la autora citada, la derogacin del
anterior artculo 86, inciso 3, de la Constitucin, en virtud de lo cual el Presidente ha
dejado de ser el jefe inmediato y local de la Capital Federal y el 75, inciso 30, el que si
bien conserva para el Congreso la atribucin de ejercer una legislacin exclusiva en el
territorio de la Capital Federal, debe ser circunscripto en sus alcances slo a la
legislacin que corresponda dictar sobre la ciudad en su calidad de asiento de las
autoridades nacionales.
Empero, como ha indicado Badeni, la ciudad de Buenos Aires no est
mencionada, junto a las provincias, en los artculos 5 (que atribuye a las provincias la
potestad de dictar para s una Constitucin en los trminos que fija); 121 (segn el cual
las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitucin al Gobierno
Federal y el reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin); 125
(atributivo a las provincias de competencia para celebrar ciertos tratados parciales y del
poder de prosperidad); 126 (enumerador de los poderes prohibidos a las provincias) y
128 (que constituye a los gobernadores en agentes naturales del Gobierno Federal para
el cumplimiento de la Constitucin y leyes de la Nacin). A lo cual se debera sumar la
no mencin de la Ciudad en el artculo 75, inciso 12, para dejar a salvo la competencia
de sus tribunales respecto de la aplicacin de los Cdigos de fondo y el empleo, por el
artculo 129, del trmino Estatuto Organizativo para referirse a la norma base de sus
instituciones.
Por otra parte, el propio artculo 129, antes transcripto, previ que el Congreso
dictar una ley de garantas de los intereses del Estado Nacional, mientras la ciudad de
Buenos Aires sea capital de la Nacin, circunstancia cumplida con el dictado de la ley
25488.
Esta ley fija como principios fundamentales la conservacin por la Nacin de
todo el poder no atribuido por la Constitucin al gobierno autnomo de la Ciudad de
Buenos Aires; la titularidad por aqulla de todos los bienes, derechos, poderes y
atribuciones necesarios para el ejercicio de sus funciones y la regulacin del Gobierno
Autnomo de la ciudad de Buenos Aires por las instituciones locales que establezca el
Estatuto Organizativo que se dicte al efecto (artculos 1 y 4).
Y en ese marco la norma dispuso que correspondern a la Nacin y a la Ciudad
de Buenos Aires las siguientes jurisdicciones y potestades:
a) continan bajo jurisdiccin federal todos los inmuebles sitos en la ciudad de
Buenos Aires, que sirvan de asiento a los poderes de la Nacin as como cualquier otro
bien de propiedad de la Nacin o afectado al uso o consumo del sector pblico nacional;
b) la ciudad de Buenos Aires ser continuadora a todos sus efectos de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y la legislacin nacional y municipal
vigente en la ciudad de Buenos Aires a la fecha de entrada en vigencia del Estatuto
Organizativo al que se refiere el artculo 129 de la Constitucin Nacional, seguir
siendo aplicable, en tanto no sea derogada o modificada por las autoridades nacionales o
locales, segn corresponda.
c) el Gobierno Nacional seguir ejerciendo, en la ciudad de Buenos Aires, su
competencia en materia de seguridad y proteccin de las personas y bienes, continuando
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la Polica Federal Argentina con sus funciones de polica de seguridad y auxiliar de la
justicia en el mbito de la ciudad de Buenos Aires, bajo la dependencia orgnica y
funcional del Poder Ejecutivo Nacional; sin perjuicio de los convenios que se puedan
suscribir que el Estado Nacional brinde la cooperacin y el auxilio que le sean
requeridos para garantizar el efectivo cumplimiento de las rdenes y disposiciones
emanadas de los rganos de gobierno de la ciudad de Buenos Aires.
d) la justicia nacional ordinaria de la ciudad de Buenos Aires mantendr su
actual jurisdiccin y competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la Nacin.
e) la ciudad de Buenos Aires tendr facultades propias de jurisdiccin en materia
de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaria locales.
f) el Estado Nacional se reserva la competencia y la fiscalizacin, esta ltima en
concurrencia con la ciudad y las dems jurisdicciones involucradas, de los servicios
pblicos cuya prestacin exceda el territorio de la ciudad de Buenos Aires.
g) el Registro de la Propiedad Inmueble y la Inspeccin General de Justicia
continuarn en jurisdiccin del Estado Nacional.
h) la ciudad de Buenos Aires dispondr de los recursos financieros que
determine su Estatuto Organizativo con sujecin a lo que establecen los incisos b), c), d)
y e) del artculo 9 de la Ley 23548.
i) la administracin presupuestaria y financiera de la ciudad de Buenos Aires se
regir por su propia legislacin y su ejecucin ser controlada por sus organismos de
auditora y fiscalizacin.
j) la ciudad de Buenos Aires podr celebrar convenios y contratar crditos
internacionales con entidades pblicas o privadas siempre que no sean incompatibles
con la poltica exterior de la Nacin y no se afecte el crdito pblico de sta, con la
intervencin que corresponda a las autoridades del Gobierno de la Nacin.
Por su lado, los representantes de la ciudad de Buenos Aires, reunidos en
Convencin Constituyente, el primero de octubre de 1996, sancionaron, como estatuto
organizativo de la Ciudad, la Constitucin que actualmente rige en sta, siendo de
destacar que la Asamblea referida emiti una Declaracin de Autonoma, en la cual,
entre otros puntos, se contiene el rechazo por inconstitucionales de las limitaciones
establecidas por las leyes 24588 y 24620 a las facultades de legislacin y jurisdiccin de
la Ciudad.
Todas las normas enunciadas configuran un plexo complejo que se muestra
como resultado de las corrientes polticas encontradas que gravitaron en su gnesis, y
cuya solucin, de actualizarse los conflictos que subyacen, corresponder, en su caso, a
la Justicia. En la causa Gauna69 en la que se discuti la competencia para formalizar la
primera convocatoria al electorado porteo, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin
se pronunci a favor de las pretensiones nacionales y consider que el decreto 653/96,
del Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, y el artculo 105, inciso 11, de la
Constitucin de la Ciudad y su clusula transitoria novena, contradecan el artculo 129
de la Constitucin Nacional y las leyes 24588 y 24620 (de convocatoria electoral). Esta
tendencia, sin embargo, fue iniciada por un tribunal cuya composicin ha variado
sustancialmente en la actualidad.

69

CSJN, 07/05/1997, Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial 29-3-97, Fallos: 320:875.

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9. Regionalismo
La regin ha sido definida como "un rea territorial caracterizada por elementos
que le confieren cierta homogeneidad" (Povia).
Claro que la definicin, si bien ayuda, no constituye sino una gua orientativa
para el acercamiento al concepto, que slo adquirir color una vez que se determine
cules pueden ser tales elementos y qu grado de homogeneidad debern reunir.
Rosatti seala que para la determinacin de los elementos pueden seguirse los
siguientes criterios:
a) Geogrfico: en el que la regin es la resultante de cierta uniformidad
geofsica;
b) Econmico: en el que prima la vocacin econmica preponderante, derivada
de una similitud en las estructuras de produccin, o en la homogeneidad de los modelos
de consumo, o la preeminencia de un recurso natural, o la pareja especializacin en la
mano de obra, etc.
c) Sociolgico: cuando la regin constituye la expresin localizada de un
singular conjunto de ideas, creencias, sentimientos y costumbres.
d) Jurdico: la regin como producto de la divisin territorial generada por un
acto de poder estatal normativo.
A su vez, la creacin jurdica regional puede obedecer a:
d.1.- Una disposicin constitucional (caso de Espaa, Ttulo VIII, Captulo III,
arts. 143 a 158 e Italia, Parte Segunda, Ttulo V; arts. 114 a 133);
d.2.- Una determinacin legal infraconstitucional (v.gr. la Ley argentina 16964
del ao 1966).
Tambin, desde el criterio jurdico, es posible clasificar las regiones segn se
trate de:
d.3.- Regin en sentido plenario, como forma de descentralizacin poltica
dotada de autonoma (casos de Espaa e Italia);
d.4.- Regin en sentido particular, estructurada para fines limitados (como,
veremos, lo ser la regionalizacin argentina).
Luego de esta breve introduccin, nos abocar al anlisis de la reforma
introducida a la Constitucin argentina en 1994, por la que se agregara el instituto
regional.
9.1 Las regiones en la reforma constitucional de 1994
El artculo 124 de la Constitucin Nacional expresa que "Las provincias podrn
crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecer rganos con facultades
para el cumplimiento de sus fines.....; con conocimiento del Congreso Nacional".
El tipo de regionalismo consagrado por esta norma difiere del establecido en
pases como Espaa o Italia, dado que no constituye una variante de descentralizacin
poltica de base territorial.
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En efecto, no cabe inferir de la norma el establecimiento de una nueva estructura
poltica de poder, intercalada entre el Estado nacional y las Provincias. Las
competencias federales y provinciales se mantienen inclumes y el fin ltimo de la
regin resulta ser, segn la letra del artculo, el desarrollo econmico y social.
Un convencional, representante de una de las dos fuerzas partidarias
mayoritarias que consensuaron la Reforma explica que concibe "la regionalizacin slo
para el desarrollo econmico y social. Pienso que no se deben afectar las facultades
autonmicas de las provincias ni de los municipios y que no se puede crear otro orden
de gobierno, como ocurre en otros pases que, siendo unitarios, buscan Estados federoregionales, por ejemplo Italia, Espaa o Israel. No es el caso de la realidad argentina.
Estamos pensando en la posible reunin de regiones que tengan en cuenta aspectos
culturales, econmicos y sociales. Estamos pensando en la promocin de economas
regionales.... No en una nueva instancia burocrtica ni en legislaturas regionales o algo
por el estilo" (Hernndez).
La clusula constitucional en definitiva aprobada, da cuenta que se sigui el
criterio esbozado por Hernndez.
Si se centra la atencin en la disposicin constitucional, se observar que la
regin est concebida potencialmente, dependiendo para su existencia de una decisin
que atae a las provincias. El constituyente no las impone, slo ha enunciado que es
factible su conformacin, pero ello depende de una determinacin ajena a su voluntad.
En el bsico esquema jurdico clasificatorio al que he aludido, las regiones del
art. 124 resultan de existencia prevista por el constituyente, es decir, en este aspecto su
jerarqua es mxima, pues cuentan con rango constitucional. Desde el punto de vista de
la finalidad que persiguen, su objeto es parcial, limitado a la concrecin de logros
econmicos y sociales. En consecuencia, no se trata de regiones en sentido plenario.
Ello queda claro, desde el momento en que la disposicin constitucional autoriza
el establecimiento de rganos regionales, pero acotados al "cumplimiento de sus fines".
Puede deducirse de sto que, al menos en principio, no seran regiones ajustadas
al texto constitucional aqullas que estableciesen rganos polticos comunes
supraprovinciales, con atribuciones superiores a las de la Legislatura, Ejecutivo y
Judicial local.
Sin embargo, no puede soslayarse que, por imperio del conservado art. 13
constitucional, es posible la conformacin de una sla provincia como consecuencia de
la reunin de varias, siempre y cuando exista consentimiento de la Legislatura de las
provincias interesadas y del Congreso Nacional.
En definitiva, si varias provincias decidieran conformar una sola, unificando sus
Poderes orgnicos y persiguiendo como objeto el desarrollo econmico y social
estaran, de hecho, dando vida a una regin. Claro que para ello, dependeran no slo de
sus propias voluntades, sino tambin, como precepta el art. 13, del consentimiento
federal.
En cuanto al factor o elemento aglutinante, la norma constitucional no establece
lmites. A mi entender, en consecuencia, las provincias podrn crear regiones
atendiendo a criterios de cercana geogrfica, a factores econmicos complementarios o
afines, a razones de ndole sociolgica, etc. El nico requisito impuesto por el
constituyente es el de la finalidad: toda y cualquier regin deber apuntar al desarrollo

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econmico-social. El fin perseguido es vasto, y vastas son, por ende, las modalidades a
travs de las cuales resultar posible, de algn modo, alcanzarlo.
Si bien del art. 124 surge con claridad que quienes pueden crear regiones son las
Provincias, cabe preguntarse si el Gobierno Federal cuenta con la atribucin de instar a
su conformacin, o bien si puede resultar co-firmante del acuerdo por el cual se las crea.
Esta reflexin no es gratuita, pues el art. 75 inc. 19, al enunciar las atribuciones
del Poder Legislativo Federal dispone entre stas el "Proveer al crecimiento armnico
de la Nacin y al poblamiento de su territorio; promover polticas diferenciadas que
tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas
iniciativas, el Senado ser Cmara de origen".
A nuestro modo de ver, la transcripta clusula -agregada por la reforma de 1994alude a las regiones que en el futuro se formen. Respecto de stas, concierne al
Congreso promover polticas que tiendan a un desarrollo similar entre s y en relacin
con las provincias. Cabe aqu aclarar que el precepto refleja preocupacin por una
realidad argentina evidente que permite dividir al pas en provincias pobres y provincias
ricas, con marcadas diferencias de bienestar, salud, condiciones de trabajo, etc. entre
ambas.
Nada impide que el Congreso Federal proponga o inste a un conjunto de
Provincias a conformar una regin, cuando entienda que con ello proveer al mejor
desarrollo nacional. Esta propuesta, no obstante, no resultar vinculante para las
provincias aludidas, nicas e irremplazables en su potestad de conformar regiones.
Asimismo, asiste al Congreso, en su calidad de diseador de las polticas
aludidas en el art. 124, la facultad de solicitar a aquellas Provincias que conformen
regiones, la adopcin de un regionalismo de coordinacin o concertacin con el
gobierno federal. Ello contribuir al mentado fin del desarrollo nacional igualitario.
La va ms idnea para llevar adelante eventuales regionalizaciones, parece ser
la del tratado interprovincial. Esta modalidad preexiste al regionalismo, encontrndose
prevista en el antiguo art. 107, hoy 125, de la Constitucin. La norma aludida faculta a
las provincias a celebrar tratados parciales, lo que ha sido tradicionalmente interpretado
como potestad para acordar sobre asuntos de competencia exclusiva de las provincias.
Atento a que el art. 125 establece como atribucin provincial la conformacin de
regiones, al firmarse un acuerdo que cree determinada regin no se estar sino
celebrando un tratado sobre una materia de competencia provincial.
La Constitucin slo exige que la creacin regional sea puesta en conocimiento
del Congreso Federal. Consideramos que poner en conocimiento no significa solicitar
su aprobacin. Tratndose de una facultad de las provincias, no corresponde -salvo
disposicin expresa en contrario de la Constitucin- que las autoridades federales la
autoricen (en contra: Bidart Campos).
En sntesis, las futuras regiones que las provincias decidan instituir por su propia
voluntad, reconocen como nico requisito federal su orientacin hacia el desarrollo
econmico y social. Los rganos que se creen en el marco regional, no sern polticos,
en el sentido de ejercer las clsicas atribuciones de los poderes ejecutivo, judicial y
legislativo, sino que se hallarn incardinados exclusivamente al logro del objetivo
sealado. Siempre, cabe remarcarlo, con respeto a las pautas fundamentales del
federalismo de concertacin, nica va para el alcance de los ideales preambulares,

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abarcativos, sin dudas, de los que el constituyente estatuy como propios del
regionalismo.
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