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EL FRACASO DE LA POLITICA DE HIDROCARBUROS EN EL PER: UNA VISIN

COMPARADA
I. ANTECEDENTES SIGNIFICATIVOS
La Ley N 11780 de fecha 12-03-52, cuyas disposiciones generales definan que los
yacimientos de petrleo e hidrocarburos anlogos son bienes de propiedad
imprescriptible del Estado.
La Ley de Petrleo N 17440 de fecha 18-02-69, determin que los yacimientos de
Petrleo e Hidrocarburos Anlogos eran bienes de propiedad del Estado, inalienables
e imprescriptibles; que la industria y el comercio del petrleo, sus derivados e
hidrocarburos anlogos en cuanto satisfagan las necesidades de la colectividad,
constituan servicio pblico; que la industria y el comercio del petrleo, hidrocarburos
anlogos y productos derivados, as como la petroqumica bsica, eran de inters
nacional, de utilidad pblica e indispensables para la seguridad integral del Estado.
Mediante el Decreto Ley N 17753 de fecha 24 de junio de 1969, la Empresa Petrolera
Fiscal pasa a denominarse PETRLEOS DEL PER S.A. (PETROPER).
Con el Decreto Ley N 22774 de fecha 06 de diciembre de 1979 se dan las Bases
Generales para Contratos Petroleros, definindose a PETROPER como la entidad
autorizada para negociar, renegociar y suscribir los contratos petroleros cuyo objetivo
era la realizacin de la exploracin y explotacin de hidrocarburos, en un rea limitada
mximo a las 500 000 hectreas.
Luego llega la dcada de los 90s, periodo en el cual el Per decide privatizar su
industria petrolera bajo el marco de la Ley Orgnica de Hidrocarburos, Ley No 26221,
despus de haberla tenido algo ms de 20 aos bajo un rgimen estatal con el
dominio de la empresa Petrleos del Per S.A. (PETROPERU S.A.), y con una
limitada presencia del sector privado centrada bsicamente en las actividades de
exploracin y explotacin de Hidrocarburos y en la venta al por menor de
combustibles.
II. EFECTO DEL CONSENSO DE WASHINGTON
A mediados de la dcada de los ochenta, cuando la crisis de la deuda estaba
causando estragos en toda Amrica Latina, se difundi en los pases andinos la
percepcin de que las bajas tasas de crecimiento prevalecientes eran consecuencia
del agotamiento del modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones ISI,
con el cual, en el largo perodo que va desde 1950 hasta 1980, se haban conseguido
tasas de crecimiento, que aun en el contexto mundial eran elevadas. As, mientras en
los Estados Unidos, donde tambin se estaba presentando un productivity slowdown,
se procedi a emprender toda una nueva revolucin industrial y tecnolgica que llev a
dicho pas a experimentar en los noventa una vigorosa reactivacin de su economa,
en los pases andinos como en el resto de los latinoamericanos se opt por
abrazar el paquete de polticas codificado bajo el nombre de Consenso de Washington
(CW).

Cuadro 01: Pases andinos: aplicacin del consenso de Washington

PASES

Bolivia
Colombia
Ecuador
Per
Venezuela

Disciplina
Fiscal

Prioridad
para gasto
social

X
X
X
X
X

Tipos de
Reforma
Liberalizacin
cambio
tributaria
Financiera
unificados
X
X
X
X
X

X
X
X
X
X

X
X
X
X
X

Desregulacin Respeto a los


Apertura al
Privatizacin de empresas derechos de
comercio
estatales
propiedad
X
X
X
X
X

X
X
X
X
X

X
X
X
X
X

Elaboracin Propia

El Per, fue uno de los pases latinoamericanos que adopt estas reformas
econmicas para resurgir de la crisis en la que nos veamos inmersa despus de la
dcada de los 80`. Motivo por cual el Per decide privatizar su industria petrolera bajo
el marco de la Ley Orgnica de Hidrocarburos, Ley 26221.
III. MARCO NORMATIVO DEL SECTOR HIDROCARBUROS EN EL PER
Actualmente el Marco Legal de Hidrocarburos est conformado, en primer lugar, por la
Constitucin Poltica del Per (diciembre de 1993) que es la Ley fundamental del pas
que define los Principios Generales sobre el rgimen econmico, as como del
ambiente y los recursos naturales; luego se tiene la Ley Orgnica de Hidrocarburos Ley 26221 (agosto de 1993), instrumento base que norma las Actividades de
Hidrocarburos en el territorio nacional y que pone nfasis a una voluntad ambientalista;
a su vez esta ley esta complementada con reglamentos especficos, mayormente
tcnicos y de seguridad para cada una de las actividades. Algo que debe mencionarse
es que este marco legal es hasta cierto punto dinmico, si as se puede catalogar, y
ello como consecuencia de que en gran medida y hasta fines del siglo pasado el Per
era un Pas con Petrleo, pero a partir de agosto del 2004 la situacin cambio al
ponerse en explotacin los yacimientos de Gas Natural de Camisea, convirtindose en
un Pas con Gas Natural y Petrleo, hecho que ha requerido y sigue requiriendo la
elaboracin de nuevas normas que permitan la adecuacin a esta actual situacin, que
incluso est requiriendo un cambio en la matriz energtica.
3.1 Constitucin Poltica del Per
La Constitucin Poltica del Per determina los principios bsicos dentro de los cuales
se debe desarrollar, entre otros, la industria de los Hidrocarburos, bajo el rgimen
econmico de la libre competencia y una poltica ambiental que promueve el uso
sostenible de sus recursos naturales.
Cuadro 02: Principios Generales en la Constitucin Poltica del Per,
relacionados con las Actividades de Hidrocarburos.
Artculo
58

Tema
Rgimen Econmico

X
X

59
60
61
62
63
64
66
67
68

Estado promotor de libertad de empresa


Pluralidad econmica
Libre competencia
Principio de libre contratacin
Homogeneidad de condiciones econmicas
Moneda extranjera (Garantiza la libre tenencia y disposicin)
Recursos naturales
Poltica ambiental
Promocin y conservacin de la biodiversidad

Fuente: Marco Regulatorio, caso Per OLADE 2011

3.2 Ley Orgnica de Hidrocarburos, Ley N 26221


Cuadro 03: Principios Generales de la Ley N 26221
Artculo
1

Tema
Principios Generales
La presente Ley Orgnica norma las Actividades de Hidrocarburos en el territorio
nacional.
El Estado promueve el desarrollo de las Actividades de Hidrocarburos sobre la base de
la libre competencia y el libre acceso a la actividad econmica con la finalidad de lograr
el bienestar de la persona humana y el desarrollo nacional.
El Ministerio de Energa y Minas es el encargado de elaborar, aprobar, proponer y
aplicar la poltica del Sector, as como de dictar las dems normas pertinentes. El
Ministerio de Energa y Minas y el OSINERG son los encargados de velar por el
cumplimiento de la presente Ley.
Las normas o dispositivos reglamentarios que dicten otros Sectores que tengan relacin
con las Actividades de Hidrocarburos, debern contar con la opinin favorable del
Ministerio de Energa y Minas, salvo lo dispuesto en la Norma XIV del Ttulo Preliminar
del Cdigo Tributario.
El OSINERGMIM es el organismo encargado de fiscalizar los aspectos legales y
tcnicos de las Actividades de Hidrocarburos en el territorio nacional.
Crase bajo la denominacin social de PERUPETRO S.A. S.A., la Empresa Estatal de
Derecho Privado del Sector Energa y Minas, organizada como Sociedad Annima de
acuerdo a la Ley General de Sociedades.
Exploracin y Explotacin
La denominacin "Hidrocarburos" comprende todo compuesto orgnico, gaseoso,
lquido o slido, que consiste principalmente de carbono e hidrgeno.
Los Hidrocarburos "in situ" son de propiedad del Estado.
El Estado otorga a PERUPETRO S.A. S.A. el derecho de propiedad sobre los
Hidrocarburos extrados para el efecto de que pueda celebrar Contratos de exploracin y
explotacin o explotacin de stos, en los trminos que establece la presente Ley. El
derecho de propiedad de PERUPETRO S.A. S.A. sobre los Hidrocarburos extrados,
conforme se seala en el prrafo anterior, ser transferido a los Licenciatarios al
celebrarse los Contratos de Licencia.

El trmino "Contrato", comprende al Contrato de Licencia, al Contrato de Servicios y a


otras modalidades de contratacin que se aprueba en aplicacin del Artculo 10. El
trmino "Contratista" comprende tanto al Contratista de los Contratos de Servicios como
al licenciatario de los Contratos de Licencia, a menos que se precise lo contrario. El
trmino "Contratante" se refiere a PERUPETRO S.A. S.A

Fuente: Marco Regulatorio, caso Per OLADE 2011

3.3 Marco Normativo del Gas Natural


El escenario energtico nacional sufre un cambio en su estructura a partir del
descubrimiento e inicio de operacin de Camisea en el 2004, razn por el cual se
promueva la ley 27133, ley de promocin de la industria del Gas Natural.
Grfico 02: Esquema Normativo del Gas Natural

Fuente: Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minas

3.4.- Principal diferencia entre el marco normativo de hidrocarburos y el gas


natural
Cuadro 04: Principal Diferencia
DS 081-2007-EM Reglamento de
DS 040-99-EM Reglamento de
Transporte de Hidrocarburos por
transporte de GN por ductos
Ductos
El estado disea la concesin y contratos.
Los contratos son tipo BOOT, es decir, al
final hay transferencia al Estado.
Se exige Concurso Pblico para Acceder a la
Concesin.
Se concursa ofreciendo el Menor Costo del
Servicio (Inversin ms Operacin en 30
aos)
Hay una demanda garantizada con la que se

Contrato celebrado por el MINEM a travs de


la DGH y el Concesionario, por el cual se
establecen los derechos y obligaciones de
las partes para la prestacin del Servicio de
Transporte.
El procedimiento para otorgar la Concesin
para la prestacin del Servicio de
Transporte, podr ser por licitacin o
concurso pblico y/o por solicitud de parte,

calcula la tarifa.
El periodo de recuperacin se establece en
el contrato.
La tasa de actualizacin se establece en el
contrato.

sin embargo en casos de concesiones


otorgadas va licitaciones o concursos,
podrn establecerse restricciones al acceso,
por razones de promocin, y por perodos
determinados.

Grfico 03: Estructura de Mercado de Hidrocarburos

Fuente: Elaboracin Propia


3.5 Produccin y Reserva de Petrleo en el Per
Grfico 04: Evolucin de la Produccin de Petrleo

Fuente: Libro de reservas de hidrocarburos, 2012 MINEM

El pico de produccin del crudo se produjo a finales del gobierno militar del General
Francisco Morales Bermdez, con casi 200 mil barriles diarios. En 1996, en plena
privatizacin, la produccin de crudo en el Per super los 120 mil barriles diarios. En
marzo del 2013, la produccin apenas super los 62 mil barriles al da.

3.6 Reservas de Petrleo del Per


En el lapso 2001-2010 el Per ha perdido el 43.0% de sus reservas totales de petrleo
crudo, principalmente por la merma de 64.3% en sus reservas posibles. Esta enorme
cada se viene agravando desde el ao 2009 sin que se tenga a la vista algn
programa tcnico realista de incremento de las mismas.
Grfico 05

Grfico 06: Balanza comercial de Petrleo en el Per

Fuente: Ministerio de Energa y Minas

IV. MARCO NORMATIVO DE HIDROCARBUROS EN CHILE


Los orgenes y evolucin de la regulacin en materia de hidrocarburos lquidos y gas
son distintos. En el caso del petrleo los cambios regulatorios tuvieron por objeto

desregular las operaciones de exploracin y explotacin de yacimientos que antes era


de dominio exclusivo del Estado a travs de la ENAP, posibilitando la incorporacin de
empresas privadas mediante contratos especiales de exploracin y produccin. En el
caso del gas, los mercados de GN han sido desarrollados por el sector privado bajo un
rgimen de precios libres, excepto en la zona de Magallanes, donde la regulacin se
ha centrado en aspectos de seguridad, libertad de acceso y a los sistemas de
transporte.
Los hidrocarburos en el pas de Chile, son normados bajo los estatutos de la
constitucin (De igual modo, la Constitucin establece que solo el Estado podr
realizar la exploracin y explotacin de yacimientos, sea en forma directa, a travs de
empresas pblicas o en asociacin con empresas privadas (Artculo 19, inciso 24) ),
la Comisin nacional de Energa y la Ley N 1089 de 1975, actualizada por el DFL N2
de 1986 del Ministerio de Minera, la cual permite que cualquier empresa participe en
la exploracin y produccin de hidrocarburos a travs de contratos de operacin
especiales con el permiso del Estado a travs de ENAP.
4.1 Produccin y reserva de Petrleo en Chile
Grfico 07

Fuente: Balance de energa ENAP 2012

Grfico 08

Fuente: Balance de energa ENAP 2012

Las reservas de petrleo que posee Chile son muy limitadas y en los ltimos aos se
han realizado grandes esfuerzos por aumentar la produccin, para poder disminuir el
gasto en importacin.

Grfico 09: SALDO COMERCIAL DE PETRLEO (BPD)


1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

-108,995
-118,438 -123,608
-137,669 -148,526

-161,260
-161,060
-192,305
-171,387
-179,871 -185,799 -195,156
-193,140
-213,114-201,931
-194,967
-201,722-209,820
-203,461
-205,953

-153,109 -165,744

Fuente: Ministerio de Energa, Chile

V. MARCO NORMATIVO DE HIDROCARBUROS EN COLOMBIA


El marco normativo de Colombia, se basa en Constitucin Poltica de Colombia
1991, Ley Orgnica de Hidrocarburos (37) (Cdigo de Petrleo) y en la Ley 142 de
Servicios Pblicos.
En el Decreto-Ley 2310 que modific los dos primeros dos artculos del cdigo,
reemplazando el sistema vigente hasta entonces de contratos de concesin por los de
asociacin, operacin, de servicio o de cualquier otra naturaleza, distintos a los de
concesin. Igualmente, se autoriz a ECOPETROL para adelantar las actividades de
E&P directamente o a travs de contratos con terceros.
5.1 Produccin y Reserva de Petrleo
Grfico 10: Produccin y reserva de petrleo

Fuente: Ecopetrol 2012

La produccin de petrleo crudo que vena experimentando un descenso en sus


niveles registrados entre los aos 1999 y 2004, se ido recuperando rpidamente desde
2005 a 2009 permitiendo nuevamente aumentar los saldos exportables desde los 80
millones de barriles ao a ms de 141 millones en 2009. Tanto las reformas
institucionales del sector desde la creacin de la Agencia Nacional de
Hidrocarburos (ANH) como los mejores precios internacionales han sido factores de
importancia en la obtencin de estos resultados.

MBPD

Grfico 11: Balanza Comercial de Petrleo


de Colombia (MBPD)
700
600
500
400
300
200
100
0

EXPORTACIN PETRLEO (MBDC)

IMPORTACIN DE PETRLEO (MBDC)

SALDO COMERCIAL (MBPDC)


Fuente: Ministerio de Energa, Colombia 2012

VI. MARCO NORMATIVO DE HIDROCARBUROS EN BRASIL


El marco normativo de hidrocarburos de Brasil se enmarca en la constitucin
federativa y en la ley 9478.
Cuadro 05: Marco normativo de hidrocarburos de Brasil

Constitucin Federativa de Brasil


Tras la fase de monopolio del Estado sobre
las actividades de explotacin y produccin
de petrleo y gas natural, ejercido de forma
exclusiva por Petrobras desde su creacin
en 1995, el Congreso Nacional aprob la
Enmienda Constitucional 9, que flexibiliz el
monopolio del sector.

Ley 9.478 - Ley del Petrleo


La exploracin, extraccin y comercializacin
de hidrocarburos y sus derivados deja de ser
monopolio de Petrobras, permitiendo la libre
concurrencia y competencia de empresas
nacionales e internacionales
Como ente gubernamental regulador de
todas las Actividades tanto de upstream
como de downstream se crea la Agencia
Nacional de Petrleo (ANP). La ANP tiene
atribuciones tanto de otorgamiento de
concesiones, como de fiscalizacin.

6.1 Produccin y reserva de petrleo en Brasil


Grfico 12: Produccin de petrleo

Grfico 13: Reserva de petrleo

Fuente: Ministerio de Energa y Minas de Brasil, 2012

La produccin de Brasil ha experimentado un crecimiento exponencial en toda la


regin de Sudamrica, la misma que creci de 1.5 MMBPD en el 2001 a poco ms de
2.5 MMBPD en el 2011. Igual ritmo de crecimiento experiment las reservas, pasando
de 10 MMMB en el 2005 a casi 14 MMMB en el 2012.

VII. MATRIZ ENERGTICA


La matriz energtica en Sudamrica es muy distinta, dado los recursos que cada pas
posee, razn el cual ha venido teniendo cambios significativos en su estructura, como
es el caso del Per (en gran medida por la puesta en marcha de Camisea). As mismo,
matiz importante es mencionar que estos cambios tambin fueron el producto de un
correcto y sacrificado trabajo de polticas en temas energtico, por ello se muestra la
matriz energtica de los principales pases que ms cambios normativos han
experimentado.

Grfico 15: Matriz Energtica de Sudamrica - 1999 Pre Reformas

70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Gas Natural

Brasil
5%

Chile
16%

Colombia
22%

Per
3%

Petrleo

65%

56%

51%

56%

Hidroenerga

20%

6%

14%

8%

Otros

10%

22%

13%

32%

Grfico 16: Matriz Energtica 2010 - Pos Reformas

50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Gas Natural

Chile
12%

Colombia
18%

Brasil
10%

Per
27%

Petrleo y Derivados

43%

43%

38%

46%

Hidroenerga

9%

18%

14%

12%

Carbn

16%

5%

15%

4%

Otros

21%

16%

23%

11%

VIII. CONCLUSIONES
La poltica normativa de los Hidrocarburos en el Per (Petrleo crudo) ha sido un
fracaso, que bajo la explotacin de las empresas privadas extractoras se ha
reducido a la mitad la produccin nacional de un recurso especialmente
estratgico como el petrleo crudo en el actual modelo econmico del pas
(decrecimiento promedio acumulado del 47% en el periodo (1994-2013). Estos
resultados representan un indefendible fracaso del proceso privatizador de las
ltimas dcadas.
Esta situacin sita al Per como un pas importador de petrleo crudo y
derivados medios, la cual nos constituye como un pas deficitario, puesto que de
acuerdo a los hitos de la balanza comercial, en el 2007 la demanda de crudo
ascendi a 187 MBPD, mientras que la capacidad productiva nacional solo
atendi con 77 MBPD, y se import 110 MBPD, es decir ms del 58% de la carga
a las refineras es importado. Actualmente en trminos de valor la produccin
exportada en el 2012 resulta equivalente a 578.6 millones de dlares y el valor de
la produccin importada de crudo ha significado 3,633 millones de dlares, lo que
representa un dficit de 3,054 millones de dlares solamente para dicho ao. Si
solamente se sumarn los saldos negativos desde el 2005 al 2012 el dficit
resulta equivalente a 18,255 millones de dlares, es decir un promedio de ms de
2,281 millones por ao.
Una muestra de resultados esperados y de una eficiente implementacin de la
poltica de reformas han sido los pases vecinos de Colombia y Brasil, la cual se
refleja en los ndices de produccin exponencial (picos de crecimiento promedio
anual de 11% aproximadamente), marcadas por un antes y un despus de la
aplicacin de sus polticas.
La poltica de reformas aplicado en Brasil y Colombia es exitosa (hasta el
momento) por que tienen en comn un modelo de gestin diferente al Per,
caracterizados por la asociacin pblica privada, permitiendo que la empresa

estatal (Ecopetrol y Petrobras) mantengan en su estructura organizacional


capitales privados.
La asociacin pblica privada llevada a cabo en el modelo de gestin de Colombia
y Brasil ha permitido y establecido que la empresa estatal sea participe en toda la
cadena de valor del sector, originando de este modo una mayor fiscalizacin y
control de las actividades de la industria del petrleo, adems de que genera
mayores ingresos y/o rentas a la industria estatal.
En el Per, la participacin estatal (PETROPER) es limitada, ya que solo
participa en la etapa de refinacin, y parte del transporte, la cual es dentro de la
cadena de valor del petrleo, la actividad que menos ingresos capta, debido a que
est ntegramente relacionado con la volatilidad del precio internacional del
petrleo en el mercado.
IX. RECOMENDACIONES
El modelo de gestin de la poltica de hidrocarburos de PETROPER debe
cambiar a un modelo de gestin de asociacin pblica privada, con la
incorporacin y participacin de capitales privados.
La empresa estatal peruana debe ser partcipe del sector en toda la cadena de
valor (Upsstreem, Midstreem, y Dowstreem). Es decir debe tener presencia en la
actividad de explotacin, transporte, refinacin y distribucin de los Hidrocarburos.
Se propone reforzar el sistema institucional acorde con las exigencias y retos de
un sistema energtico que atienda las demandas de un pas en crecimiento, cuyo
desarrollo est ligado a la disponibilidad de energa. Energa que debe ser
generada de la manera eficiente, optimizando los recursos energticos. Para ello,
es preciso gestionar la creacin de una institucin con autonoma Administrativa y
Financiera que encamine el destino del sector energtico a largo plazo,
considerado los siguientes puntos:
Que estudie la expansin de demanda, del largo y mediana plazo
Que proponga la matriz energtica sostenible del largo y mediano plazo,
Que investigue la explotacin sustentable de los recursos energticos.
La legislacin nacional peruana debe incorporar mecanismos ms efectivos de
fiscalizacin de los modelos de contrato de licencia y contrato de servicios, que
corrija aspectos como:
La disminucin de la produccin de crudo del Lote 1 A/B, a partir del contrato
de concesin a cargo de PLUSPETROL.
Las plataformas petroleras en contrato con PETROTECH, ahora, SAVIA
incumplen el contrato de mantenimiento y como resultado ms de una
plataforma se hundi en el mar.
Los contratos de concesin de los terminales de almacenamiento, no han
cumplido con el programa de inversin en mantenimiento.
La desigualdad de aporte de regalas.
Modificar el marco legislativo del sector, modificando el contrato de regalas actual
a un modelo de regalas escalonada de acuerdo al volumen de produccin, de ese
modo para compartir el ingreso adicional por bonanza de precios, en caso de
presentarse altos precios del crudo

Modificar la actual matriz energtica del Per, mayoritariamente a travs de


fuentes hidrulicas, dejando el gas natural para el procesamiento de la
PETROQUIMICA, ya que nuestro gas es bajo en azufre y con contenido de etano
cercano al 10%. La idea es: consumir lo que tenemos en abundancia y dejar de
consumir lo que el pas no produce e importa (principalmente disel).
X. BIBLIOGRAFA
MINEM; Balance Nacional de Energa 2012.
MINEM, Libro de Reservas de Hidrocarburos 2012.
MINENERGA, Balances Energticos de Chile 2000 2012.
ENAP, Balance de Hidrocarburos 2012, Chile.
MME, Ministerio de Minas e Energa de Brasil, Registro de Hidrocarburos 2012.
PETROBRAS, Poltica de Hidrocarburos en Brasil 2011.
MINMINAS, Ministerio de Minas y Energa de Colombia, Balance Nacional Energtico
2012.
ECOPETROL, Situacin Actual de Hidrocarburos y Antecedentes 2011.
OLADE, Marcos Regulatorios y Rol de las Empresas Estatales de Hidrocarburos, Caso
Per, Chile, Colombia; 2007.