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UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS

FACULTAD DE EDUCACIN
HISTORIA DEL PENSAMIENTO PEDAGGICO PERUANO Y LATINOAMERICANO
LECTURA N 3 ESTADO Y EDUCACIN EN AMRICA LATINA A PARTIR DE SU
INDEPENDENCIA
Tomado de la revista Iberoamericana de Educacin, N1 estado y nacin eneroabril 1993
Autora; Gabriela Ossenbach Sauter (*)
Estado y Educacin en Amrica Latina a partir de su independencia (siglos XIX y XX)

El modelo de Estado que surge en Iberoamrica tras el acceso a la independencia, asume pronto las
competencias educativas, en detrimento de la Iglesia. Desde esta plataforma, la sociedad se
seculariza, se afirma el concepto de nacin y aparece una clase media que encuentra en la educacin
un factor de ascenso social. Al mismo tiempo, aunque indirectamente, tambin contribuye al progreso
econmico, a medida que se inician los procesos de industrializacin y diversificacin productiva. Sin
embargo, segn la autora, en el momento presente la educacin pblica sufre un progresivo deterioro
como consecuencia de la crisis econmica. Esta circunstancia genera problemas de integracin
poltica y social, retroceso de las clases medias y falta de cualificacin de la fuerza de trabajo, que
lastra las posibilidades de desarrollo econmico.
1. El transplante del concepto europeo de "Estado liberal" a Iberoamrica a principios del siglo
XIX
A finales del siglo XVIII se produjo en Europa una ruptura del llamado "Antiguo Rgimen", la cual
otorg a la sociedad su emancipacin respecto del estado absolutista y fij lmites a la accin del
Estado. Por otra parte, el Estado, que desde el siglo XVII haba procurado fundamentarse sobre
criterios racionales y no teolgicos, empez a garantizar la libertad religiosa e impuso a la Iglesia su
definicin como asociacin social separada del Estado y en ningn caso investida de atribuciones
generales para la sociedad. Con esta ruptura fue la burguesa (opuesta a los privilegios de la
aristocracia y el clero) la clase social que accedi al poder. El nuevo Estado liberal se erigi sobre
sociedades definidas como naciones. Este concepto de nacin que empez a utilizarse a partir de
ahora alude a ciertos elementos comunes de la sociedad, tales como la comunidad territorial, de
lengua y de cultura, pero no se defini su carcter clasista, sino que se concibi en principio como una
unidad indivisible integrada por una suma de individualidades de carcter homogneo e igualitario.
A pesar de que el liberalismo europeo en boga a principios del siglo XIX procur que el Estado se
abstuviera de intervenir en los asuntos sociales, desde un principio las necesidades de construccin
nacional propiciaron una serie de medidas estatales, entre ellas las medidas de poltica educativa, a
las que se asign un papel integrador. Igualmente se llevaron a cabo diversas polticas sectoriales
destinadas a mejorar las condiciones de vida de la sociedad o para el fomento y defensa de ciertas
actividades econmicas, sobre todo en aquellos pases de mayor retraso industrial.
El pensamiento socialista critic muy pronto este concepto de Estado liberal, al que defini como
instrumento de la clase dominante para ejercer un poder sobre las dems clases sociales. No
obstante, la perspectiva socialdemcrata concedi al Estado cierta capacidad para conseguir
constantes mejoras para las clases trabajadoras. Por su parte, el pensamiento neomarxista iniciado ya
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en el siglo XX a partir de Gramsci, concedi al Estado la posibilidad de representar intereses


nacionales y cohesionar a distintos grupos sociales en torno a un proyecto poltico.
Desde todas estas perspectivas, la funcin que el Estado cumple en el campo de la educacin tiene
un significado muy importante. A la educacin se le atribuyen funciones tales como las de integracin
de los distintos grupos sociales, culturales y tnicos, la creacin de una identidad nacional y la
legitimacin del poder del Estado. Se trata, en definitiva, de conseguir el consenso, de manera que el
Estado no se reduzca a ser un aparato de mando e incluso de represin, sino que, mediante una
compleja red de funciones que llevan a efecto la direccin cultural e ideolgica de la sociedad, consiga
el consenso entre los diversos sectores de la sociedad. La educacin adquiere en ese sentido una
significacin relevante, dado su carcter de rgano ptimo para la generacin del consenso. Junto a
ello, los procesos de secularizacin del Estado, que se discutieron ardientemente en relacin a la
escuela laica y los problema de la libertad de enseanza, forman tambin parte de esta lucha hacia el
consenso. El Estado como representante de lo general rompe el monopolio ejercido por la Iglesia en
materia educativa. La secularizacin de la poltica se presenta como requisito para una nacin unitaria
y un poder estatal indiscutido.
Adems de estas funciones ms estrictamente polticas, el Estado busca tambin a travs de la
educacin facilitar la movilidad social y formar adecuadamente a los ciudadanos para realizar un
trabajo dentro de la estructura productiva de la sociedad, ya sea en la industria, la agricultura, el
comercio, las profesiones liberales o los propios cuadros burocrticos que sostienen al Estado. Estas
funciones de tipo social y econmico fueron adquiriendo mayor relevancia segn avanz el proceso de
industrializacin a lo largo del siglo XIX y conforme la sociedad se fue complejizando. En un principio,
cuando se gestaron los sistemas educativos nacionales, el nuevo Estado constitucional tena como
fundamento la creencia en que todos los hombres, independientemente de su proveniencia, eran
capaces de un mismo desarrollo de la razn y, por tanto, deban considerarse jurdicamente iguales en
los poltico. La educacin nacional fue as un componente necesario del nuevo orden poltico. Como
hemos dicho, los grupos sociales an no se definan en sentido estricto como clases, y por ello la
escuela, con su proyecto social y moral universal, ocup una posicin eminentemente simblica: se
dedic a jugar el papel de factor de unificacin moral y de centro de irradiacin de la conciliacin
nacional.
Hacemos estas consideraciones sobre el origen del Estado nacional en Europa y sus atribuciones en
el terreno de la educacin, pues es necesario tenerlas presentes para comprender adecuadamente la
especificidad de este mismo fenmeno en Iberoamrica. El nuevo concepto de Estado liberal o
nacional se extendi, a causa de la generalizada influencia de los textos constitucionales europeos, en
otros contextos como el iberoamericano. Estos conceptos fueron adoptados para la organizacin de
los nuevos Estados que surgieron a partir de la Independencia, pero su adopcin se hizo sobre unos
contextos sensiblemente distintos a los que en Europa haban conducido a la configuracin de la
nueva organizacin social y poltica. Los nuevos Estados americanos iniciaban procesos muy
acelerados de modernizacin, en los que el Estado adquiri un protagonismo muy destacado que
pareca ser la nica posibilidad de crear un orden nuevo. Si en Europa el liberalismo proclam en
muchos sectores la necesidad de que el Estado se abstuviera de intervenir en la sociedad, en
Iberoamrica el factor poltico tuvo un peso ms significativo que en otras regiones, porque aqu la
consolidacin del Estado constitua un prerrequisito esencial. La intervencin del Estado no se limit
nicamente a medidas de fomento econmico, sino que fue primordialmente una bsqueda de unidad
nacional y homogeneidad del espacio econmico acotado nacionalmente. Estas tareas polticas deba
asumirlas de forma prioritaria el emergente Estado latinoamericano, a diferencia del Estado en los
pases ms avanzados de Europa, en los cuales el Estado liberal se consolid en el momento en que
la burguesa se afianz como fuerza social dominante y en sociedades que haban adquirido ya una
mayor cohesin nacional y una articulacin econmica.
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Con frecuencia se ha olvidado en el estudio de la historia de Iberoamrica del siglo XIX tomar en
consideracin estos factores polticos que posibilitaron la organizacin de los nuevos Estados
nacionales. Se ha buscado ms bien la explicacin del desarrollo histrico nicamente en la
dependencia econmica de los pases iberoamericanos respecto de los mercados de los pases
industrializados de Europa en calidad de abastecedores de materias primas. Estas relaciones
econmicas posibilitaron efectivamente una favorable coyuntura econmica que permiti el desarrollo
y las posibilidades de emprender procesos de modernizacin. Pero la existencia de este mercado
mundial en el que Iberoamrica se insert facilit no tanto la generalizacin de las formas productivas
del capitalismo como la repeticin de sus formas polticas, es decir, la generalizacin de la forma
nacional-estatal, que, segn E. Torres Rivas, se implanta como experiencia exitosa por parte de los
pueblos atrasados cuando existen algunas condiciones para que el traslado tenga alguna viabilidad
histrica y aun antes de que su burguesa acabe de formarse nacionalmente. El anlisis de la
dependencia econmica no debe dejar de explicar cmo, internamente, la vinculacin con el exterior
se hacia posible. La dinmica de las sociedades dependientes se encuentra en las relaciones de
grupos y clases que luchan por el poder. Es preciso, definitivamente, segn ha insistido E. Faletto,
matizar explicaciones puramente externas del desarrollo de la historia de las sociedades dependientes
como las latinoamericanas, intentando ligar lo externo y lo interno y precisando el significado nacional
de las polticas estatales (entre ellas la poltica educativa).
S. Zermeo ha explicado cmo en los pases europeos (pases de desarrollo originario) fueron
menores las funciones emergentes del Estado, pues la dinmica social y la economa pudieron
desenvolverse por s mismas, relativamente hablando, sin exigir durante un largusimo perodo una
intervencin extraordinaria del actor estatal. Se trat de sociedades en las que un agente nacional, la
burguesa, actu como fuerza dirigente del desarrollo. En el capitalismo tardo que se desenvuelve en
Amrica Latina, por el contrario, slo desde la esfera estatal pareca posible cohesionar los profundos
desgarramientos del tejido social. Desde el inicio del perodo independiente se debi encarar el
fenmeno de la coexistencia de varias sociedades en el interior de un pas, y ante tal fragmentacin y
disgregacin socioeconmica el Estado deba asegurar no slo la unidad territorial-administrativa, sino
procurar igualmente la dinmica econmica, la representacin poltica y el "cemento" ideolgico que
vincula y reune las fuerzas centrfugas.
Este protagonismo del Estado, sin embargo, no se puede deducir exclusiva y simplemente de la nueva
coyuntura poltica independiente ni de la incorporacin de Amrica Latina al capitalismo internacional
en el siglo XIX. Razones histricas de ms larga tradicin o duracin contribuyeron sin lugar a dudas a
afianzar el protagonismo del Estado en esta regin. Segn ha sealado C. Vliz, las sociedades
iberoamericanas tenan una tradicin colonial burocrtica de racionalizacin y una cultura urbana
preindustriales, dentro de las cuales se haba desarrollado un vasto sector terciario ntimamente
relacionado con las instituciones y hbitos burocrticos.
2. El proceso de consolidacin del "Estado oligrquico" en Iberoamrica
2.1. Configuracin histrica del Estado oligrquico y su conceptualizacin
A partir de 1850 aproximadamente empieza a percibirse en Hispanoamrica una paulatina reabsorcin
de las contradicciones desencadenadas a partir de la Independencia. Es, como seala M.
Carmagnani, "la fase inicial de la hegemona oligrquica, es decir, de una clase cuyos orgenes son
coloniales, que basa su poder en el control de los factores productivos y que utiliza directamente el
poder poltico para aumentar su dominacin sobre las restantes capas sociales". Ya hacia 1880 estos
grupos dominantes han consolidado su posicin apoyados por los beneficios del comercio exterior y
por la fuerza que han adquirido las inversiones extranjeras, inglesas sobre todo.

Despus de la Independencia en la mayora de los pases iberoamericanos el nuevo poder poltico


naci casi exclusivamente del poder militar. La primera mitad del siglo XIX fue un perodo de gran
inestabilidad y de desintegracin social, geogrfica y poltica. La lucha por la estabilidad fue por todas
partes una lucha entre intereses locales, muchos de ellos viejos intereses coloniales que lograron
imponerse a travs del mismo movimiento de Independencia. Para la consolidacin de los Estados
nacionales la mayora de los pases latinoamericanos debi esperar a que en su seno se desarrollaran
y fortalecieran grupos de intereses lo suficientemente amplios, complejos y emprendedores como para
que se convirtieran en factores de unificacin nacional e impusieran esos intereses a los dems
grupos sociales; en otros trminos, era indispensable que en cada mbito nacional el desarrollo
econmico procurara las condiciones para la formacin de los sistemas nacionales de clases, por lo
menos lo bastante como para dar sustento real a un verdadero sistema poltico nacional. Este proceso
se llev a cabo mediante luchas que fueron delineando los mercados nacionales, as como los lmites
territoriales donde se afirm la legitimidad del nuevo orden poltico. En este sentido, la organizacin de
una administracin y de un ejrcito nacional, no local o caudillesco, fue decisiva para estructurar el
aparato estatal y permitir la transformacin de un poder de facto en una dominacin de jure. El
fundamento econmico de tal proceso, ya que el componente idealista y nacionalista de la
Independencia se haba mostrado insuficiente para el logro de la estabilidad, fue constituido por las
oportunidades ofrecidas por el mercado internacional, que dio pie a alianzas de intereses en torno a la
produccin y circulacin de mercancias para la exportacin. Estas oportunidades, sin embargo, no
coincidieron temporalmente en todos los pases, debido a que el inters por los diversos recursos
naturales americanos no fue simultneo en los pases importadores europeos.
Amrica Latina permaneci anclada en la exportacin de sus productos agrarios y mineros y en la
importacin de productos industriales europeos, con balanza comercial favorable, pero con unas
constantes necesidades de capital para mejorar la explotacin, transporte y comercializacin de sus
productos (bancos, ferrocarriles, puertos, innovaciones tcnicas, etc.). Todas estas innovaciones no se
introdujeron por medio de una autofinanciacin de los grupos econmicos nacionales, sino
prioritariamente por la inversin directa de capitales extranjeros o mediante emprstitos contratados
por el Estado. Los capitales nacionales se dirigieron ms a la adquisicin de tierra y propiedades
urbanas, mientras que la importacin de objetos de consumo europeos no favoreci la creacin de
industrias autctonas. Por el contrario, las lites nacionales adoptaron hbitos de consumo y formas
de vida urbana europeas, que pudieron ser financiadas por la bonanza de las exportaciones. La
coyuntura econmica es excepcionalmente favorable para los grupos hegemnicos vinculados a la
exportacin durante el ltimo cuarto del pasado siglo.
Hacia mediados del siglo XIX el Estado nacional fue considerado por los sectores dominantes como la
nica institucin capaz de movilizar recursos y crear condiciones para superar el desorden y el retraso
imperantes. Esta prioridad atribuida a la creacin del Estado obligaba, por una parte, a la mencionada
constitucin de ejrcitos nacionales frente a la influencia de los caudillos locales, as como a la
consolidacin de los lmites territoriales y, por otra parte, a la exclusin de las masas populares de las
decisiones polticas. El instrumento jurdico encargado de dar una configuracin a esta organizacin
que se persegua fue la Constitucin. La lucha de intereses y la indefinicin en la formacin de los
grupos hegemnicos produjo una verdadera avalancha de Constituciones que deban conseguir el
ansiado equilibrio. Adems, se llev a cabo un gran esfuerzo de codificacin en todos los pases
latinoamericanos, que se tradujo en nuevos cdigos civiles, penales, comerciales, mineros, etctera,
que representan una innovacin substancial, ya que tras la independencia haba continuado estando
en vigor el sistema jurdico de las potencia colonizadoras.
El modelo de Estado que se organiza en Amrica Latina, por los fenmenos que hemos sealado y a
diferencia del Estado liberal-nacional europeo, se define como "Estado oligrquico", es decir, como
una forma de organizacin en la cual la sociedad poltica en este perodo no transcurri por los cauces
autnticos de la democracia y se caracteriz ms bien por una muy limitada representatividad poltica
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y una reducida base social de apoyo. El Estado oligrquico fue posible gracias a la interdependencia
entre los propietarios de la tierra y la accin de la burguesa urbana, que mantena contactos con el
mundo exterior y busc las posibilidades para la expansin del comercio internacional. El grupo
urbano se fue consolidando y fue creando, mediante la integracin con los grupos rurales (muchas
veces absentistas de sus posesiones), las condiciones para la estructuracin de un efectivo sistema
de poder. Las fuentes de este poder econmico de la oligarqua, sin embargo, se basaron en la
produccin y exportacin de productos primarios, es decir, se trataba de fuentes rurales de poder. No
obstante, el campesinado fue el elemento social que se mantuvo ms al margen de la idea nacional y
fue la ciudad la que se erigi en centro y base del Estado nacional.
Este tipo de Estado pudo fortalecerse porque consigui un poder de arbitraje frente a las distintas
facciones de la oligarqua, mediante un rgimen marcadamente presidencialista. La competencia
poltica tena ms bien la caracterstica de reflejar la lucha fraccional de los diversos grupos
oligrquicos. Al acuerdo entre estos grupos contribuira la neutralizacin de los conflictos que haban
surgido entre la Iglesia y el Estado en las primeras dcadas del perodo independiente. No obstante,
este Estado se eriga sobre hondos desajustes en la estructura interna de los pases latinoamericanos,
por el escaso desarrollo de los mercados nacionales y por la pervivencia y extensin del latifundio
como base de la produccin. La ausencia de un proceso de formacin de mercados nacionales
contribuy a que el latifundio ocupara el centro de la vida econmica, y facilit, por consiguiente, la
concentracin de los beneficios originados por la expansin productiva en las manos de las clase
propietaria de las grandes unidades productivas. El Estado oligrquico era ms fcilmente compatible
con el modelo econmico dependiente que un modelo de mercados nacionales y desarrollo interno,
que hubiese exigido una democratizacin ms profunda.
Despus del largo perodo de inestabilidad que sigui a la Independencia, a finales del siglo el Estado
oligrquico, que as se consolidaba centr su atencin y sus recursos en el objetivo de "orden", siendo
el objetivo del "progreso" su natural corolario. Por ello, y a pesar de la reducida base social de
participacin y apoyo poltico, los grupos oligrquicos emprendieron medidas sociales
modernizadoras, entre las que se cuenta el desarrollo y fomento de los sistemas de instruccin pblica
nacionales.
2.2. Diferencias en el desarrollo del Estado en los diferentes pases iberoamericanos
Los fenmenos histricos que venimos describiendo no se produjeron de forma uniforme en todo el
mbito latinoamericano, sino que algunos factores afectaron de forma distinta a la consolidacin del
Estado en cada uno de los pases y dieron lugar a importantes caractersticas diferenciales, algunas
de las cuales sealaremos a continuacin.
a) S. Zermeo hace una interesante distincin entre aquellos pases que nacieron realmente en el
siglo XIX, es decir, que fueron marcados apenas perifricamente por la etapa colonial, y los pases
portadores de grandes difracciones sociopolticas desde la poca colonial. En los primeros, que
Zermeo denomina "pases de modernizacin temprana" (Argentina, Uruguay, Venezuela), se da una
mayor integracin sociocultural, mientras que los segundos se caracterizan por su dbil herencia
democrtico-burguesa (Mxico, Per).
A su vez, en la consolidacin del Estado influyeron otros factores relativos a la homogeneidad social y
cultural, que se concretan por una parte en la integracin de la poblacin indgena y, por otra, en la
asimilacin de los grupos de inmigrantes europeos que se produjo en algunas sociedades durante la
segunda mitad del siglo XIX (Argentina, Chile y Uruguay, sobre todo). Se trata de lo que E. Torres
Rivas define como diferentes "condiciones nacionalitarias bsicas". En algunas sociedades
iberoamericanas la integracin se vio obstaculizada por la presencia de poblaciones indgenas, sobre
las que se mantuvieron relaciones de saber colonial que los grupos dominantes fueron incapaces de
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transformar. Otros pases, aunque no tuvieron que enfrentar el problema de la asimilacin de los
grupos indgenas, debido a su poltica de atraccin de inmigrantes europeos hubieron de plantearse
tambin respecto a estos grupos medidas de integracin nacional. Las relaciones con estos grupos
sociales, sin embargo, no fueron de tipo arcaizante como lo fueran respecto de los grupos indgenas
en otros pases, sino que la incorporacin de la inmigracin fue probablemente causa de una mayor
fuerza, homogeneidad e independencia de las clases medias en los pases receptores, sobre todo en
Argentina y Uruguay.
b) A la homogeneidad sociopoltica y cultural se aade el problema de la uniformidad del desarrollo
econmico y, por tanto, de los grupos hegemnicos. Esta uniformidad fue ms acusada en los pases
de "modernizacin temprana", donde el crecimiento por las exportaciones fue mucho ms fuerte y dio
lugar a una potente oligarqua nacional. Sin embargo, los niveles de representacin poltica y el juego
de las corrientes ideolgicas fueron mayores, dando pie a una temprana emergencia de las clases
medias. De lo contrario, el consenso necesit de mayor apoyo poltico y, por tanto, de una mayor
presencia del Estado como agente hegemnico.
Es preciso considerar, adems, la especializacin productiva de las diversas reas latinoamericanas
que se empieza a perfilar hacia 1870 y se consolida a partir de 1880. As, pueden establecerse tres
grupos de pases dedicados respectivamente a la produccin y exportacin de productos agrcolas de
clima templado (aqu se sitan, por ejemplo, el Uruguay y Argentina), de clima tropical (Ecuador) y de
productos mineros (Chile, Bolivia). La expansin econmica se dio con mayor intensidad en las reas
exportadoras de productos agrcolas de clima templado, los cuales, por las peculiaridades de su
cultivo, propiciaron en mayor medida la estructuracin de un importante sistema de transportes y la
incorporacin de avances tecnolgicos. Estos factores se desarrollaron menos en las regiones de
agricultura tropical, los cuales, adems, se vieron afectados por el hecho de que los precios de este
tipo de productos permanecieron bajo la influencia de los reducidos salarios de otras reas coloniales
que tambin los producan.
En los pases productores de minerales, la produccin minera pas en su mayor parte a manos de
compaas extranjeras de gran poder financiero y capacidad tecnolgica, que constituyeron
verdaderas "economas de enclave". Estos enclaves, que tendieron a comportarse como sistemas
econmicos separados del sistema productivo nacional, se dieron tambin en cierto tipo de
plantaciones explotadas por organizaciones extranjeras, sobre todo de productos tropicales. Este tipo
de economa de enclave se utiliza como criterio para tipificar a algunos pases frente a aquellos en los
cuales se ejerci un control nacional sobre el sistema productivo y, por tanto, se dieron otros patrones
de integracin social y distintos tipo se movimientos sociales.
c) Podemos establecer tambin diferencias entre algunos pases tomando en cuenta las dificultades u
obstculos que en cada uno tuvo el Estado para ir afianzndose de forma completa. En un pas con un
Estado ms consolidado las reformas impactan de manera prioritaria el plano de la institucional y no
imponen grandes demandas de represin ni de coaccin por parte del Estado. La poltica educativa es
utilizada en ese caso como mecanismo generador de consenso y la conformacin de un verdadero
sistema educativo se relaciona ntimamente con el grado de poder poltico y material asumido por el
Estado. En pases como Argentina, Uruguay o Costa Rica la pronta estabilidad del Estado dio lugar a
la creacin de un slido sistema educativo. Por el contrario, en Estados menos consolidados el
proyecto de gestin poltica debi apoyarse ms en el ejrcito y otros rganos represivos que en la
educacin. Este fue el caso de pases como Guatemala o el Ecuador.
d) Finalmente destacamos, como elemento que caracteriza a determinados pases iberoamericanos
en el siglo XIX, el problema de la influencia de la Iglesia en la sociedad y el Estado, tema que tendr
una decisiva implicacin en la poltica educativa. En algunas zonas de Amrica Latina la Iglesia
mantuvo, a pesar del empobrecimiento y subordinacin al poder poltico sufrido con la Independencia,
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un prestigio popular mucho ms grande y decisivo que en otras. Esto sucedi sobre todo en Mxico,
Guatemala, Colombia y el Ecuador.
La rivalidad entre Iglesia y Estado fue generalizada en todo el mbito latinoamericano y fue elemento
de discordia entre los grupos oligrquicos. No obstante, estos conflictos no desembocaron en guerras
civiles sino en pases como Mxico y Colombia, donde estas luchas adquirieron adems una
dimensin popular. Podemos observar cmo los enfrentamientos entre la Iglesia y el Estado son
proporcionales al grado de consolidacin adquirido por el Estado, en la medida en que ste est ya en
capacidad de asumir las principales funciones sociales que ejerca la Iglesia, entre ellas la educacin.
Los enfrentamientos entre los grupos oligrquicos, que se perfilan muy claramente en torno al tema de
las relaciones entre Estado e Iglesia, se confirmaron como litigios fundamentalmente de ndole
ideolgica y, por ello, susceptibles de desaparecer a medio plazo. Conforme al Estado oligrquico se
fue consolidando con la participacin de los grupos conservadores defensores de las atribuciones
eclesisticas, stos dejaran de representar una oposicin a ultranza. En pases donde esa
consolidacin poltica se consigui muy tempranamente, como Chile, Uruguay o Argentina, el conflicto
entre Iglesia y Estado no culmin en guerras ni en confiscaciones de bienes eclesisticos.
3. La educacin como poltica modernizadora emprendida por el Estado en Iberoamrica
A pesar de la profunda inestabilidad poltica que sigui a la Independencia de Amrica Latina, desde el
comienzo de la gestacin de las nuevas repblicas la educacin pblica fue un campo propicio para
las manifestaciones unitarias, y su implantacin se inici aunque de forma intermitente y poco
sistemtica, con escasos resultados prcticos. La legislacin sobre materia educativa fue muy
abundante e intensa a lo largo de todo el siglo XIX, y el principio del "Estado docente" se introdujo
desde el inicio en las nuevas constituciones polticas. El Estado se atribuy sin vacilaciones la funcin
educadora.
La existencia de aquellos factores prioritarios para la creacin del Estado que antes hemos analizado,
as como la necesidad de conseguir una coyuntura econmica favorable, retrasaron necesariamente
hasta el ltimo cuarto del siglo XIX el desarrollo de los sistemas educativos ya previstos en las
primeras Constituciones iberoamericanas. La incorporacin de la educacin a la esfera de la actuacin
poltica la convirti sin duda en un elemento integrante del proceso de consolidacin del Estado y su
anlisis contribuye a identificar ciertos modos especficos del proceso interno de formacin estatal. Lo
que nos interesa destacar es que a pesar de las limitaciones evidentes del llamado "Estado
oligrquico", a finales del siglo XIX la poltica educativa constituy una medida modernizadora
constructiva. Si la integracin nacional no pudo alcanzarse a travs de la propiedad o del derecho al
voto, sensiblemente recortado para numerosos grupos sociales, la educacin hizo importantes
aportaciones para la construccin de la nacionalidad. Por otra parte, se produjo cierta democratizacin
de la cultura, aunque restringida, si se tiene en cuenta que la vida cultural en la poca colonial haba
sido bastante limitada. Asimismo, la educacin pblica contribuy decididamente a la secularizacin de
la sociedad. Finalmente, si bien es cierto que las clases sociales inferiores, sobre todo la gran mayora
campesina, se vieron muy escasamente afectadas por las medidas educativas, el desarrollo educativo
tuvo sin embargo importantes implicaciones en la emergencia y ampliacin de las clases medias.
Como puede observarse, son diversos los aspectos del desarrollo poltico y social iberoamericano en
los cuales el sistema de instruccin pblica tendra una incidencia destacada. Nos detendremos en el
anlisis de tres de esos aspectos, que creemos son de la mayor relevancia, y analizaremos en lo
posible las transformaciones de estas funciones del sistema educativo a lo largo del siglo XX.
3.1. La educacin en el proceso de formacin de la nacin

El concepto europeo de Nacin como uno de los ms controvertidos a la hora de intentar aplicarlo a la
realidad de los pases iberoamericanos en el siglo XIX. Dado que en Amrica Latina la unidad nacional
consistira prcticamente solo en la centralizacin del aparato estatal y en una instancia simblica, y
no en el acceso ms o menos generalizado a la propiedad o ala participacin poltica, el anlisis de la
poltica educativa cobra una enorme relevancia como medio para la generacin del consenso.
En la coyuntura de las guerras de emancipacin la conciliacin de las contradicciones sociales
internas deba ceder al objetivo prioritario de erigir el Estado liberado de las ataduras con la metrpoli.
En un primer momento, pues, los esfuerzos de los incipientes Estados se dirigieron hacia la
eliminacin de toda oposicin y a extender su autoridad a todas las partes del territorio sobre el cual
reclamaban soberana en nombre de supremos intereses. Son esos factores los que definen en ese
momento el carcter nacional de estos Estados. Este carcter nacional se afirma desde dentro por la
va poltico-militar y con base en las ciudades. Pero tambin desde fuera las fronteras fueron objeto de
negociacin y enfrentamientos blicos que contribuyeron a fortalecer esa incipiente identidad nacional.
El idioma, la religin comn y la larga tradicin colonial eran factores que estaban ah, dados, como
elementos nacionales a la espera de un Estado "coagulante".
Definitivamente, ante el imperativo de afirmar el Estado, se perfil desde un principio la tendencia a
supeditar toda consideracin social a la organizacin estatal: se trataba de fortalecer al Estado a
despecho de la incoherencia del tejido social, mantenindose la preocupacin por el igualitarismo casi
exclusivamente en el terreno de las ideas. C. Vliz define por ello al centralismo hispanoamericano
como "centralismo no igualitario" de carcter preindustrial, contraponindolo a otros centralismos
resultantes de las Revoluciones Industrial y Francesa, ligados ms bien al igualitarismo y al
industrialismo. Adems, la prioridad de la organizacin poltica implic serios problemas para la
consolidacin de la nacin porque, aunque la funcin organizadora del Estado se mantena nacional
en lo poltico, la exclusiva vinculacin de la economa al contexto internacional impidi la coincidencia
de las formas materiales e ideolgicas de la nacin. La organizacin de los Estados iberoamericanos
se produce sobre una estructura interna profundamente desigual y heterognea. En ese proceso,
como apuntamos anteriormente, los pases que lograron antes consolidar Estados relativamente
estables y homogneos fueron los que ingresaron a la vida independiente con menos lastres
precapitalistas (Chile, Uruguay, Argentina, Costa Rica), mientras que en otros donde esos elementos
tenan ms races y las fracturas de la sociedad haban sido ms profundas (Ecuador, Per, Bolivia), la
fase de anarqua posterior a la Independencia se prolong por un perodo mucho ms largo.
El Estado nacional que encontramos ya relativamente configurado en la segunda mitad del siglo XIX
no se perfil como Estado "supraclasista". La unidad nacional fue la conciliacin de varios intereses
oligrquicos, conciliacin de la cual quedaron excluidos el campesinado, los obreros y artesanos y la
baja clase media.
En definitiva, la formacin de la nacin no se vio propiciada por una amplia participacin poltica ni por
factores econmicos, ya que se desarrollaron escasamente los mercados nacionales. Por ello
habremos de analizar otros factores de ndole poltica e ideolgica que dieron pie a un peculiar tipo de
naciones y permitieron al Estado erigirse en "sntesis de la sociedad dividida", asegurando su cohesin
y su continuidad. La autoridad del Estado se convirti en homogeneizadora mediante la invocacin al
inters general de la sociedad y por la transformacin de los valores de los grupos oligrquicos en lo
que E. Torres Rivas denomina "tradicin histrica fundante de la nacin".
La transmisin de estos valores integrantes de la identidad nacional se llev a cabo en gran medida a
travs de la instruccin pblica. Las enseanzas de corte patritico y cvico jugaron precisamente el
papel de apoyar la construccin de una legitimidad y la cristalizacin de fermentos de identidad
colectiva. De especial inters es este contexto la formulacin del concepto de patria, que en ltima
instancia se identific con la nacin. Para construir una legitimidad y un sentido heroico se utiliz el
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pasado reciente constituido por las revoluciones de Independencia. Igualmente se utilizaron los
conflictos limtrofes con otras Repblicas como elementos para fomentar el espritu nacionalista. El
patriotismo lleg a convertirse en verdadero proyecto nacional. Tal fue su arraigo que incluso en
muchos pases los grupos medios, en el transcurso de su marcha hacia el poder, lo fueron elevando al
nivel de una ideologa poltica superior. Como muestra del papel que cumpli la escuela pblica en la
transmisin de estos valores, es significativo lo que en torno a 1908 afirmaba un observador extranjero
tras un viaje por Amrica del Sur: "El valor educativo de la msica es bien entendido y el canto de
canciones patriticas, en especial, forma parte del horario escolar". Tambin resulta ilustrativo en ese
sentido el anlisis del contenido nacionalista y patritico de los libros de texto escolares de todo el
perodo independiente.
El establecimiento de los sistemas educativos nacionales contribuy igualmente a otros aspectos de la
integracin nacional, ya que la administracin educativa que hubo de organizarse contribuy a
reformar el papel del Estado en todo el territorio, as como a integrar mediante la educacin a regiones
marginales.
Sin embargo, un factor de ndole diferente y de mayor importancia para la integracin nacional fue la
consideracin de la educacin como medio de homogeneizacin social y cultura. Todos los pases con
altos contingentes de poblacin indgena se plantearon medidas para su integracin a travs del
sistema educativo. Prcticamente nada se alcanz a este respecto en el ltimo cuarto del siglo XIX y
hasta la actualidad los logros en este terreno son deficientes. No obstante, la educacin pblica sigue
siendo uno de los factores que ms deben contribuir para integrar a estos amplios sectores
marginados a los beneficios de la nacionalidad.
A diferencia de lo que sucedi con los grupos indgenas, a finales del pasado siglo revisti una gran
importancia la extensin de la educacin para la integracin a la nacionalidad de los inmigrantes
europeos, cuyo volumen fue sobre todo significativo en Uruguay y Argentina. En estos dos ltimos
pases la incorporacin de la inmigracin fue probablemente causa de una mayor fuerza,
homogeneidad e independencia de la clase media.
Tambin es preciso mencionar en relacin con el fortalecimiento de la nacin, el proceso de
secularizacin del Estado, en el cual estara enormemente implicada la educacin. La instauracin de
la enseanza laica en muchos pases y, en general, la atribucin al Estado de la funcin educadora
frene a las pretensiones de la Iglesia contribuira de forma decisiva a la secularizacin de la sociedad y
al proceso de institucionalizacin poltica. La base religiosa comn del catolicismo en toda
Iberoamrica no sera cuestionada, ms bien cumplira, de cara a la formacin de la nacin, una
funcin unificadora. Slo en los pases que atrajeron a grandes contingentes de inmigrantes europeos
la secularizacin se plante como un problema de tolerancia religiosa. La importancia bsica de este
fenmeno estribaba en la necesidad de fortalecer al Estado como institucin y tendra por ello efectos
integradores. Este proceso era inseparable de la necesidad de conseguir un acuerdo bsico y una
cohesin entre los grupos oligrquicos, cuyo principal enfrentamiento desde la Independencia haba
sido precisamente la cuestin de las relaciones entre Estado e Iglesia.
3.2. Implicaciones del desarrollo educativo en el surgimiento y desarrollo de las clases medias
A finales del siglo XIX los ncleos urbanos crecieron considerablemente en Iberoamrica como
consecuencia de los servicios que requeran el comercio exterior y la burocracia estatal. Ello dio lugar
a un significativo crecimiento cuantitativo de ciertas capas medias que vinieron a engrosar a los grupos
profesionales liberales, clero secular y grados medios del ejrcito, entre otros, que constituan las
llamadas "viejas clases medias". Poco a poco empezara a partir de entonces a flexibilizarse el Estado
oligrquico y a abrirse un espacio reducido a estos sectores medios surgidos a la sombra de la
economa exportadora. Se trat fundamentalmente de empleados asalariados que, al tener reconocido
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el derecho de ciudadana, se sintieron parte integrante del sistema oligrquico y se identificaron con su
modelo cultural. El derecho de ciudadana se adquira precisamente por la educacin, que les daba
acceso al disfrute pleno de los derechos polticos, y a travs de la educacin asumieron igualmente el
sistema de valores imperante. Fue ciertamente esta clase social la principal beneficiaria de la
expansin de los sistemas pblicos de enseanza, y la educacin se convirti en un factor que le
permiti ampliar sus bases, a la vez que crear un talante ms racional y abierto y una mentalidad
secularizada entre sus miembros.
El tipo de crecimiento econmico de los pases latinoamericanos imposibilit que esta incipiente clase
media pudiera dotarse de una base econmica propia y convertirse en una clase productiva. Sin
embargo, a partir de 1900 continu aumentando e incorporando a ciertos sectores comerciales e
industriales. Con ello, las clases medias empezaron a constituirse en fuerzas incompatibles con la
estructura poltica excluyente del Estado oligrquico y se vieron afectadas por las crisis econmicas
iniciadas con la Primera Guerra Mundial. Ello les hizo ganar cierta autonoma poltica y reivindicaron
reformas sociales que paulatinamente debieron ser asumidas por los partidos polticos hegemnicos
tradicionales. En pocos pases, como en la Argentina ya en 1892, la clase media consigui en el
primer tercio del siglo XX constituir partidos propios que le representaran polticamente. Sin embargo,
esta clase ira aumentando su presencia en el sistema educativo, sobre todo a partir del impulso que
supuso para todo el continente el Movimiento Universitario de Crdoba (Argentina) en 1918.
En general, la importancia cuantitativa del analfabetismo haca que la educacin se convirtiera en
importante factor de ascenso social. A partir de la Revolucin Mexicana y con la implantacin de
algunos gobiernos de signo populista en pases como Argentina y Uruguay, empez a formularse el
concepto de Estado Social de Derecho, reconocindose en las Constituciones los derechos sociales,
adems de los derechos individuales defendidos por el liberalismo decimonnico. Un derecho social
bsico sera el derecho a la educacin. Ello dara respaldo al acceso de la poblacin a los beneficios
de la educacin y al consiguiente engrosamiento de las clases medias. El Estado moderno construido
despus de la Segunda Guerra Mundial en muchos pases fue, asimismo, reconociendo ampliamente
las garantas sociales (educacin, salud, seguridad social, etc.) y ampli significativamente el acceso a
la educacin pblica, potenciando con ello las posibilidades de participacin de la clase media en la
vida poltica.
3.3. Contribucin de la educacin pblica al desarrollo econmico
La contribucin de la instruccin pblica a la favorable coyuntura econmica del ltimo tercio del siglo
XIX fue en realidad escasa. Las medidas que entonces se tomaron en Iberoamrica para fomentar la
economa se centraron prioritariamente en la agricultura y el comercio, y en algunos pases como
Bolivia, Chile y Mxico tambin en la minera. Este modelo econmico no necesit de una mano de
obra especialmente cualificada. Por tanto, fue mnimo el efecto de la extensin de la educacin
elemental -o del analfabetismo existente- sobre una economa de base prioritariamente agrcola. La
contribucin de la educacin a la economa sera ms bien indirecta, a travs de la formacin de las
burocracias y el sector de los servicios que se desarrollaron como requisito para el auge de este
modelo econmico, afectando, como hemos visto, a la clase media. Aunque en Amrica Latina fue
frecuente en esta poca la implantacin en el nivel secundario de especialidades comerciales y de la
enseanza de idiomas modernos, as como la creacin de estudios superiores de Agronoma,
Veterinaria y Economa, entre otros, estas modalidades de enseanza tuvieron poca afluencia de
alumnos y la educacin secundaria se estructur prioritariamente como un camino a la Universidad.
Los estudios jurdicos, de gran tradicin en todo el mundo ibrico, siguieron teniendo la mayor
afluencia de alumnos. Ya que la clase media incipiente no surgi vinculada directamente a los
procesos de produccin, pudo crecer en la medida en que se difundi esta educacin pblica
desvinculada de la economa.
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En este contexto no puede pasar desapercibido el problema de la importacin de tecnologa, que


resulta a la vez determinante para entender el problema de la dependencia. Es preciso tener en
cuenta el problema del impacto tecnolgico de la Revolucin Industrial sobre Amrica Latina. A finales
del pasado siglo, la importacin de tecnologa extranjera en Iberoamrica tendra importantes
consecuencias para las posibilidades de contribucin del sistema educativo al desarrollo econmico.
La instruccin pblica no necesit involucrarse realmente en la industria ni en la modernizacin
agrcola. La agricultura pudo crecer con el aumento de la superficie cultivada y mano de obra poco
cualificada e incluso analfabeta, mientras que para ciertos adelantos en la agricultura y en la minera,
as como en la construccin de ferrocarriles, se utiliz mayoritariamente tecnologa extranjera.
Segn fue avanzando el siglo XX en algunos pases se iniciaron procesos de industrializacin y
diversificacin de la economa. La educacin fue adquiriendo entonces mayor importancia por su
contribucin ala formacin de la fuerza de trabajo. En las dcadas de los aos 50 a 70 los Estados
latinoamericanos adoptaron de forma muy generalizada y amparados por organismos como la CEPAL
(Comisin Econmica para Amrica Latina, de las Naciones Unidas) desarrollista, que haca del
Estado el sujeto del desarrollo econmico y social. Mediante una estrategia de planificacin, este
enfoque desarrollista foment el intervencionismo estatal a falta de una burguesa nacional,
considerando como ejes bsicos el desarrollo econmico y la democracia poltica. Dentro de esta
nueva concepcin de la poltica, las decisiones educativas fueron entendidas como decisiones de
inversin de capital (teora del capital humano). Ello trajo consigo un creciente inters por la extensin
de la educacin, no slo la educacin profesional ms directamente relacionada con las
cualificaciones requeridas por el mercado de trabajo, sino tambin un incremento general de la
educacin primaria, as como importantes medidas para la erradicacin del analfabetismo.
Esta nueva concepcin del Estado, claramente intervencionista, le aboc a incursionar en muchas
actividades empresariales y a crecer de manera muy considerable en los ltimos cuarenta aos. El
Estado se convirti en un importante empleador y sus presupuestos se dedicaron en un alto
porcentaje el pago de burocracia. Todo ello ha dado pie a los tan conocidos y alarmantes problemas
de dficit pblico y deuda externa de todos estos pases, con el consiguiente deterioro del nivel de vida
de su poblacin. Es esta la situacin que impone actualmente ajustes a la estabilizacin desaforada de
las dcadas anteriores y que ha dado pie a importantes polticas de privatizacin y de reduccin de
presupuestos en numerosas instituciones estatales, incluidos algunos sectores de las instituciones
sociales como la educacin.
4. Observaciones sobre las funciones actuales del Estado en el sector educativo
La crisis econmica que ha afectado a Amrica Latina en la ltima dcada ha tenido hondas
repercusiones en la educacin pblica, que ha sufrido un considerable deterioro, junto a otros servicios
sociales. El gasto pblico destinado a educacin ha sufrido un gran retroceso y como adems el peso
de la recesin ha caido desproporcionadamente sobre los sectores medios y bajos de la poblacin, ha
disminuido la capacidad de las familias para costearse la educacin privada. Segn ha sealado J.C.
Tedesco, se ha producido una interrupcin del proceso de incorporacin de los hijos de familias de
sectores populares a los niveles post-bsicos del sistema educativo y, en trminos generales, el sector
educativo pblico ha adoptado caractersticas cada vez ms masivas y el sector privado
caractersticas cada vez ms elitistas. Lgicamente se ha producido tambin un deterioro de la calidad
de la educacin. Resulta preocupante el hecho de que la ausencia de posibilidades de aplicar polticas
de mejoramiento de la calidad en momentos de tan intenso cambio cientfico-tecnolgico como el
actual, implique aumentar sustancialmente el grado de obsolescencia, de aislamiento y de distancia
entre los aprendizajes que tienen lugar en la escuela y los aprendizajes socialmente significativos
imprescindibles para la participacin social.

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Estos y muchos otros problemas en el mbito de la educacin pblica se producen por el abandono
por parte de un Estado en crisis de ciertas funciones que, aunque se pretende que sean realizadas al
menos parcialmente por la iniciativa privada, constituyen un cometido especfico del sector pblico y
nadie est en condiciones de asumirlas.
En primer lugar, es preciso reconocer que muchos pases de Amrica Latina siguen careciendo de una
verdadera burguesa nacional, de una clase dirigente identificada con los intereses de la totalidad. Las
elevadas cifras de exportacin de capitales de toda la regin evidencian esa falta de participacin de
los grupos sociales ms poderosos en la integracin nacional. Ante la carencia de una clase social
capaz de asumir los intereses generales, el Estado sigue teniendo que asumir un destacado
protagonismo en muchos aspectos de la vida nacional.
En segundo lugar, las funciones que asumi el Estado en el terreno de la educacin desde el origen
de los sistemas de educacin pblica nacionales a finales del siglo XIX siguen estando vigentes, pues
los problemas a los que estaban respondiendo no han sido resueltos totalmente o vuelven a
presentarse de nuevo en un perodo de crisis como el que se vive actualmente.
a. La integracin poltica y social de los pases latinoamericanos sigue siendo un problema de
primera magnitud. Obviamente ya no se trata en la actualidad de infundir un espritu nacionalista y
patritico a la sociedad en su conjunto, pero los procesos de democratizacin poltica que se estn
viviendo requieren la creacin de una nueva conciencia colectiva basada en el respeto a los derechos
humanos, la reconciliacin nacional, la paz, la democracia participativa, etc. Por otra parte, la
integracin de la poblacin indgena y otros grupos marginados, entre otros muchos aspectos de la
integracin social, siguen generando fuertes demandas sobre la educacin pblica.
b. Es preciso continuar con la poltica de expansin de las clases medias, a cuyo nivel de vida toda
sociedad debe aspirar masivamente. Las clases medias son las que suministran estabilidad al Estado,
en parte evidentemente por su relacin directa con la realizacin de las tareas encomendadas al
Estado. La educacin pblica debe ofrecer oportunidades educativas que permitan la movilidad laboral
y social y que posibiliten el engrosamiento de las clases medias.
c. La economa de Amrica Latina requiere una educacin que incida adecuada y oportunamente
sobre la cualificacin de la fuerza de trabajo. No obstante, los problemas de integracin que acabamos
de mencionar, que siguen sin resolverse desde que se consolidaron los Estados nacionales o se han
agravado por la crisis de los ltimos aos, no permiten reducir la educacin a una cuestin de meras
necesidades de cualificacin que podran ser fcilmente asumidas por entidades privadas. Las
necesidades de integracin social y de reforzamiento de la conciencia de la identidad nacional son
tareas que entendemos como eminentemente pblicas y que, como hemos intentado demostrar,
tienen una fuerte tradicin estatal. La integracin de los pases latinoamericanos en mercados ms
amplios, que es una de las soluciones que se plantean para la solucin de la actual crisis, debe pasar
necesariamente por la integracin interna de unas sociedades an profundamente desarticuladas.

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