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XV Encuentro de Gegrafos de Amrica Latina EGAL 2015

La Habana, Cuba. 6 - 10 de abril de 2015

LECCIONES APRENDIDAS?
GESTIN DE DESASTRES Y LAS ERUPCIONES VOLCNICAS EN CHILE
Cristian Albornoz 1 y Hugo Romero 2
Centro de Investigacin en Vulnerabilidades y Desastres Socio-Naturales (CIVDES)
Universidad de Chile
Eje temtico: Problemas ambientales, cambio climtico y gestin de riesgos.
Resumen
En Chile las amenazas naturales (sismos, tsunamis, erupciones volcnicas, inundaciones, entre
otras), afectan peridicamente a sus habitantes, transformndose en desastres socio-naturales.
Ello ha dado origen a respuestas organizacionales a lo largo de su historia, tanto en los planos
formales como informales. Lo anterior, podra significar una adecuada predisposicin o
capacidad de resiliencia social para impulsar cambios institucionales aprovechando las lecciones
aprendidas. Sin embargo, no todos los cambios organizacionales y normativos producidos
despus de ocurridos los desastres pueden ser llamados aprendizajes significativos, en la medida
que se enfocan en resolver errores rutinarios, ignorando muchas veces los cambios de valores,
polticas, protocolos y normas de gobernanza. A partir de dicha premisa, se evalan los procesos
de gestin de desastres implementados durante las erupciones de los volcanes Hudson (1991) y
Chaitn (2008), poniendo nfasis en las diversas formas y capacidades de los organismos
pblicos para enfrentar estas emergencias. Los principales resultados indican que en Chile
existe un escaso aprendizaje en materias de gestin de desastres, manifestado en actuaciones
reactivas y en lo que puede ser denominado como improvisacin permanente, lo que
demuestra el escaso aprendizaje social e institucional formalizado, lo que repercute en una
limitada cantidad de polticas y programas que permitan reducir la vulnerabilidad de las
comunidades que conviven con los volcanes activos, ya que las principales acciones
emprendidas por las entidades pblicas involucran slo la evacuacin de la poblacin, la
provisin de albergues temporales y otros tipos de ayudas inmediatas, relegando a un plano
secundario conceptos como la mitigacin o prevencin de riesgos de acuerdo a la estructura
socio-cultural de cada comunidad amenazada.
Palabras claves: Lecciones aprendidas, Aprendizaje, Erupciones volcnicas, Gestin del riesgo
de desastres.

1
2

Gegrafo, Magster en Gobernanza de Recursos y Riesgos (e-mail: albornoz.espinoza@gmail.com).


Gegrafo, Doctor en Geografa y Ordenacin del Territorio (e-mail: hromero@uchilefau.cl).

Esta investigacin fue financiada por la Iniciativa Milenio NS100022 del Ministerio de Economa,
Fomento y Turismo y el Heidelberg Center Lateinamerika.

Introduccin
Latinoamrica es una de las regiones donde se concentra un gran nmero de desastres sociales
desencadenados por eventos naturales. En este contexto, Chile enfrenta peridicamente la
ocurrencia de terremotos, tsunamis, erupciones volcnicas e inundaciones, entre otras amenazas.
Dicha condicin, ha generado procesos de creacin y formalizacin de instituciones y normas:
el terremoto de Valparaso en 1906 implic la creacin del Servicio Sismolgico de Chile; el
terremoto de Valdivia en 1960 inici los estudios para la implantacin de normas tcnicas de
clculo antissmico para la construccin de edificios; el terremoto de La Ligua de 1965 llev a
proponer la institucin que sera posteriormente la Oficina Nacional de Emergencia; las
erupciones de los volcanes Hudson (1991) y Lscar (1993) significaron la instauracin del
Observatorio Volcanolgico de los Andes del Sur.
Lo anterior, podra ser comprendido como una alta capacidad de aprendizaje y resiliencia de las
instituciones pblicas a nivel nacional. Sin embargo Cutter et al (2008), hacen una diferencia
entre los conceptos de lecciones aprendidas y el de aprendizaje social. El primero de ellos
es definido como las sesiones informativas desarrolladas despus del evento disruptivo, donde
se identifican lo bueno y lo malo dentro de la gestin (normas, estructuras de organizacin y
capacidades de respuesta). El aprendizaje social, por su parte, es definido como la formalizacin
de las acciones improvisadas y las lecciones aprendidas. Partiendo de esta diferencia conceptual,
se establecen los criterios de lo que podra denominarse como niveles de aprendizaje en la
gestin del riesgo de desastres, ya que no todos los cambios institucionales suponen un avance
y, por consiguiente, un proceso de aprendizaje a partir de errores fundamentales. Por lo tanto, se
puede establecer que no todos las lecciones aprendidas se convertirn en aprendizajes sociales e
institucionales que impliquen un avance o desarrollo en la gestin de los desastres. En este
sentido Glasser (2007), indica que contrariamente a las opiniones ampliamente aceptadas por la
psicologa social, las ciencias polticas, la planificacin y la gestin, las lecciones no
necesariamente generan un cambio en el comportamiento de los individuos y/o organizaciones.
Ante esto, es evidente que a nivel nacional los desastres socio-naturales son considerados como
hechos aislados unos de otros, de los cuales se sacan escasamente lecciones que permitan
asegurar planificaciones y protocolos de gestin destinados a reducir los niveles de
improvisacin que siguen presentes en las actuaciones de las instituciones pblicas. En efecto, a
partir de la premisa que no pueden ser considerados como aprendizajes significativos todos los
cambios institucionales y normativos producidos tras los desastres, se hace necesario sealar
que esto se debera principalmente a dos razones: en primer lugar, muchos de las
modificaciones obedecen ms bien a la resolucin de errores rutinarios, causados por la propia
capacidad de improvisacin de las instituciones para enfrentar los desastres; y en segundo lugar,
a los objetivos poltico-partidistas-electorales que deben cumplir las instituciones pblicas y que
en todos los casos, pretenden demostrar la eficiencia del aparataje gubernamental en el control
de los desastres. No obstante, estos objetivos no tienen por qu garantizar la solucin de los
errores cometidos (entre los cules se encuentran los objetivos mencionados) ni la inclusin de
valores en la gestin y sus procesos de gobernanza. Por lo tanto, en Chile la concentracin de
las instituciones en la solucin de errores rutinarios, ha repercutido en escasas reflexiones acerca
de las causas subyacentes de los desastres y de la necesidad de un sistema de gestin de
reduccin del riesgo acorde a las recomendaciones internacionales, como se puede advertir en la
gestin de las erupciones de los volcanes Hudson (1991) y Chaitn (2008).
Desde el punto de vista de la amenaza volcnica, en Chile existen ms de 2.000 volcanes, de los
cuales aproximadamente 500 son geolgicamente activos y unos 60 presentan registros
eruptivos histricos, considerando los ltimos 450 aos (Gonzlez-Ferrn, 1995). Entre los
casos ms emblemticos de erupciones volcnicas ocurridas durante los ltimos veinticinco
aos, se pueden mencionar: Lonquimay (1988), Hudson (1991), Lscar (1993), Chaitn (2008),
Complejo Volcnico Puyehue - Cordn Caulle (2011) y Copahue (2013). Por esta razn, el
estudio de los volcanes y su peligrosidad, ha sido significativo gracias a los aportes de trabajos

cientficos dedicados a esta materia, sobre todo de instituciones como el Observatorio


Volcanolgico de los Andes del Sur (OVDAS), perteneciente al Servicio Nacional de Geologa
y Minera (SERNAGEOMIN), destacando el Programa de Riesgo Volcnico3, basado en la
metodologa de alerta temprana nacional por actividad volcnica (con siglas en ingls NVEWS)
del U.S. Geological Survey.
Sin embargo, desde la metodologa de gestin Bottom-up o desde abajo (las comunidades y
gobiernos locales) hacia arriba (los gobiernos regionales y central), recomendada en todas las
instancias, los resultados no son igualmente alentadores. En este sentido, la gestin pblica slo
se ha limitado a actuar reactivamente frente a los eventos naturales, sin tomar en cuenta el
conocimiento local y el aprendizaje social e institucional. Lo anterior, a pesar que Chile es un
Estado signatario del Marco de Accin de Hyogo para 2005-2015, cuyo objetivo ha sido
aumentar la resiliencia de las comunidades ante los desastres, con miras a una reduccin
considerable de las prdidas, tanto en trminos de vidas humanas como tambin de bienes
sociales, econmicos y ambientales (ONU-UNISDR, 2005).
En definitiva, si bien las lecciones aprendidas y el aprendizaje social e institucional constituyen
conceptos fundamentales para la gestin de los riesgos de desastres socio-naturales, en Chile se
ha tratado ms bien de acciones centralizadas y concentradas en la creacin y mejoramiento de
instituciones y normas, sin referirse a la necesidad de abordar completamente la secuencia de
stos, desde la planificacin fsica y social y preparacin y educacin de la sociedad, el
enfrentamiento de las emergencias, hasta la reconstruccin fsica y recuperacin de los tejidos
sociales. No se ha considerado explcitamente la manera de involucrar al capital social y las
comunidades, desarrollar interacciones institucionales fundamentales y asignar sus
responsabilidades sobre las diversas fases que deben ser consideradas en el desarrollo de un
desastre. Adicionalmente, se ha evitado tomar en cuenta el conocimiento local que poseen las
comunidades que han convivido con erupciones volcnicas, inundaciones y sismos, entre otros
eventos naturales, que constituyen valiosas enseanzas que ordenan sus actuaciones (Romero y
Albornoz, 2013).
Metodologa
Para abordar metodolgicamente este trabajo, se analiz la gestin del riesgo volcnico en Chile
entre 1991 y 2008, poniendo nfasis en los posibles aprendizajes que pudiese haber aportado
para la gestin pblica las erupciones de los volcanes Hudson y Chaitn. Para esto se utiliz
como modelo la propuesta de O'Brien et al (2010), quienes diferencian la resolucin de errores
rutinarios respecto a la incorporacin de nuevos valores y polticas de gestin, siendo estos
ltimos los que determinan el aprendizaje social e institucional de un sistema de gestin.
Diversas fuentes fueron consultadas para evaluar la gestin de la emergencia y los posibles
aprendizajes sociales e institucionales. En una primera instancia todas las acciones de las
organizaciones pblicas fueron detectadas por medio de la prensa escrita, siendo posteriormente
confirmadas a travs de la consideracin de informes tcnicos y entrevistas a los actores claves
del mbito pblico y comunitario de cada uno de los eventos. Para ello fue preciso realizar
reuniones en las localidades de Chaitn y Coyhaique.

Segn el sitio web oficial del OVDAS, La Red Nacional de Vigilancia Volcnica, constituye una
inversin cercana a los 34 millones de dlares, fondos que debiese proporcionar las herramientas para el
monitoreo instrumental y mapas de peligro de los 43 volcanes de mayor riesgo a nivel nacional. El ao
2012 la cantidad de centros eruptivos monitoreados alcanzaba los 30 volcanes. Disponible en:
http://www.sernageomin.cl/volcan-observatorio.php.

reas de estudio
El volcn Hudson, se ubica en la cordillera patagnica de la regin de Aysn, al norte de la
triple unin de las placas de Nazca, Sudamericana y Antrtica, en la pennsula del Taitao
(Figura 1). El 8 de agosto de 1991, y luego de 20 aos sin actividad, inici una violenta
erupcin explosiva de tipo freato-magmtica, que origin una pluma eruptiva que se elev unos
8 km. El 14 de ese mismo mes la columna eruptiva del Hudson alcanz una altura mxima de
18 km. Al da siguiente la pluma de ceniza ya haba alcanzado las Islas Malvinas, ms de 1.200
km hacia el este. Por tal razn, esta erupcin fue considerada la segunda ms violenta del siglo
XX en los Andes chilenos, ello despus de la erupcin del Quizapu el ao 1932 (Naranjo,
1991).
Las localidades pobladas ms afectadas en el territorio chileno fueron Chile Chico, Puerto
Ibez, Villa Castillo, Coyhaique, Laguna San Rafael y Lago General Carrera (Naranjo, 1991;
Besoain et al, 1995). Segn Wilson (2010) la cada de ceniza producto de esta erupcin cubri
aproximadamente unos 100.000 km de la Patagonia, rea afectada que con el paso del tiempo
aument debido a su posterior redistribucin por la accin del viento. Esta erupcin dej como
resultado serios impactos sobre la economa y las comunidades, entre los cuales se pueden
mencionar: contaminacin de campos agrcolas, prdida parcial y en algunos casos total del
suelo, muertes de ganado (estimndose en un milln de ovinos y varios miles de bovinos),
problemas en la salud pblica, evacuacin de poblaciones y/o reubicacin posterior de los
afectados (Besoain et al, 1995; Wilson et al, 2011).

Figura 1: Localizacin del volcn Hudson y su rea de influencia en la regin de Aysn.


Fuente: Elaboracin propia.

En tanto, el ciclo eruptivo del volcn Chaitn (2008 - 2011) ubicado en la regin de Los Lagos,
en el extremo sur de Chile (Figura 2), fue uno de los ms explosivos en la historia volcnica
reciente de Chile, emitiendo cantidades entre 1 - 3 km de cenizas a la atmosfera, lo cual origin
el crecimiento de un domo de lava rioltica sobre el domo de lava antiguo, que incorpor
colapsos estructurales, explosiones laterales y lahares. En la actualidad la erupcin se encuentra
en una disminucin sostenida y la actividad es muy reducida (Romero, 2011).
Entre los efectos producidos por la erupcin del volcn Chaitn en las reas prximas se pueden
mencionar: la evacuacin preventiva de aproximadamente 5.000 residentes de la localidad de
Chaitn y el establecimiento de dos radios de seguridad que alcanzaron una distancia de 30 y 50
km del volcn; la cada de cenizas en comunas cercanas como Futaleuf y Palena; las
inundaciones y lahares desencadenados sobre la ciudad; la cancelacin de vuelos comerciales
entre Chile y Argentina, prdidas para actividades ganaderas, acucolas y tursticas; efectos
todos valorizados en 48 millones de dlares (Lara, 2009; Haller, 2010, Romero, 2011).

Figura 2: Localizacin del volcn Chaitn y su rea de influencia en la regin de Los Lagos.
Fuente: Elaboracin propia.

Resultados
Erupcin del volcn Hudson en 1991
La tarde del 8 de agosto de 1991, el volcn Hudson inici un nuevo ciclo eruptivo, el cual
comprendi dos etapas con caractersticas explosivas violentas: la primera durante los das 8 y 9
y la segunda entre los das 12 y 15 de agosto (Gonzlez-Ferrn, 1995). Ambas etapas son
abordadas por separado respecto a las respuestas de las autoridades a nivel local, regional y
nacional.
-

Primera etapa (8 - 11 de agosto):

Segn la Oficina Regional de Emergencia (OREMI), antes de la manifestacin de la erupcin,


se percibi un sismo de intensidad de 2-6 grados, que afect principalmente a los valles de los
ros Ibez, Bravo y Huemules, en donde vivan cerca de 35 familias. Naranjo et al (1993)
seala que la columna eruptiva habra alcanzado una altura de 12 km, generando una pluma con
direccin noroeste, llegando incluso hasta la ciudad de Puerto Montt. Las principales
localidades afectadas por la cada de ceniza fueron Puerto Chacabuco, Puerto Aysn, Puerto
Cisnes, Puyuhuapi y Las Juntas.
En esta primera etapa de la erupcin, las autoridades locales y regionales realizaron la mayora
de las gestiones, pues hasta ese entonces, la situacin, se consideraba controlable. Es as que
durante el da 8 de agosto, la Intendencia y la Oficina Regional de Emergencia pusieron en
marcha un plan para coordinar la observacin de consecuencias y magnitud de la erupcin. Al
da siguiente el Servicio Nacional de Geologa y Minera y sus vulcanlogos se hicieron
presentes para evaluar las condiciones de la erupcin, realizando un reconocimiento por el Valle
Huemules, alertando a las autoridades regionales de amenazas volcnicas (lava y cenizas). Por
consiguiente, se orden un plan de evacuacin de los poblados en peligro. En tanto, que en otras
reas, la cada de cenizas, llev a recomendar a la poblacin mantenerse al interior de sus
hogares, beber agua cocida y almacenar alimentos. Es en esta instancia donde las
municipalidades actuaron a travs de la entrega de agua potable y vveres.
-

Segunda etapa ( 12 - 15 de agosto):

La segunda etapa de la erupcin fue mucho ms violenta que la primera, generando una
columna eruptiva cercana a los 18 km de altura y una extensa pluma con direccin sureste. Las
localidades afectadas por la cada de lapilli y cenizas pumcea fueron principalmente Baha
Murta, Villa Cerro Castillo, Puerto Ingeniero Ibez y Chile Chico (Gonzlez-Ferrn, 1995).
Hacia el da 12 de agosto el Intendente (gobernador regional) dispuso medidas de emergencia,
entre ellas; un equipo de salud que viaj hacia Baha Murta (ubicada a 220 km al sur de
Coihaique), para atender a 293 pobladores, mientras que otra comitiva fue hasta el sector de Ro
Tranquilo y Cochrane. Horas despus los primeros informes indicaban que unos 18.000 vacunos
y lanares estaban en peligro de morir debido a la falta de forraje provocado por la cada de
ceniza. Ante ello, el Gobernador de la Provincia de Aysn, analizaba la opcin de comprar
forraje a la provincia de Chile Chico. Asimismo el Secretario Regional Ministerial de
Agricultura informaba que a la fecha se haban evacuado 236 pobladores de Aysn, Puerto
Cisnes, Puerto Chacabuco, Valle Huemules e inmediaciones.
Pese a todos los problemas observados, el da 15 de agosto el Gobierno Central a travs del
Subsecretario del Interior declaraba que a pesar de tratarse de una situacin grave, se descartaba
la declaracin de Zona de Catstrofe para toda la regin. En contraste con la liviandad con
que era tomado el desastre por las autoridades nacionales, las cosas eran muy distintas en el rea
afectada, ya que la cada de ceniza y otros materiales expulsados por el volcn Hudson
comprometi un total de 175.000 hectreas de tierra agrcola y ganadera de la Provincia de

General Carrera (11% del total de tierra cultivable en la regin), la evacuacin de los pobladores
de El Manso y el retiro del ganado que para esa etapa de la catstrofe comprometa a 5.000
vacunos y 16 mil ovinos. Los das posteriores, era evidente una gruesa capa de ceniza que haba
precipitado en los sectores sureste de la regin, ante lo cual se analizaba la posibilidad de
derivar a los animales hacia Puerto Aysn y Puerto Chacabuco. Por otra parte, se realizaban
esfuerzos por evacuar a 280 personas de Chile Chico, las cuales en definitiva fueron trasladadas
a Coyhaique y otras hacia la ciudad trasandina de Caleta Olivia, gracias al apoyo brindado por
autoridades argentinas.
Ante los problemas observados, las autoridades regionales indicaron que no contaban con los
recursos suficientes para hacer frente a la emergencia, procediendo a enviar un informe al
Gobierno Central, con el objetivo de declarar Zona de Catstrofe a la regin de Aysn
(disposicin legal que permite disponer de recursos financieros extraordinarios). Para que ello
ocurriese se debi esperar la llegada a la zona, provenientes desde Santiago (la capital del pas
ubicada a 1.300 km de distancia), de los Subsecretarios del Interior, de Obras Pblicas y de
Agricultura, adems del director de la Oficina Nacional de Emergencia, para hacer efectiva
dicha medida en las comunas de Ro Ibez y Chile Chico. Mientras continuaba la evacuacin
de la poblacin afectada, el mencionado decreto slo se hizo efectivo recin el 19 de agosto,
cuando las prdidas ascendan a los 7 millones de dlares de la poca. Por esta razn, el
gobernador de la Provincia de General Carrera y el alcalde de Chile Chico, calificaron la
situacin como catastrfica y extremadamente grave, pues sostenan que las autoridades
regionales y nacionales no haban sido capaces de responder eficientemente a la emergencia
suscitada.

Figura 3: A) Erupcin del volcn Hudson vista desde el ro Huemules;


B) Limpieza de va carretera afectada por la cada de tefra.
Fuente: Naranjo (1991); Gonzlez-Ferrn (1995)

Erupcin del volcn Chaitn en 2008


Hacia comienzos del mes de mayo del ao 2008, la poblacin de Chaitn comenz a percibir
sismos locales, fenmeno que para ese entonces no tena una interpretacin clara. Lo anterior se
explica, por la falta de registros e informacin de dicho fenmeno en el sector, originando una
gran confusin, que incluy el hecho que las autoridades en un primer momento adjudicaran la
columna eruptiva al volcn Michinmahuida (localizado a 45 km al noreste de la localidad de
Chaitn). Slo al transcurrir las horas de aquel viernes 2 de mayo se tuvo certeza que se trataba
del volcn Chaitn un macizo del cual no se tena registros de erupciones histricas-, y que
comenzaba a ensear su verdadero potencial destructivo. Las alarmas, sin embargo, slo se
encendieron cuando la columna perda altura existiendo la probabilidad de la ocurrencia de un
flujo piroclstico con posible desplazamiento hacia la localidad poblada de Chaitn.
Ante la amenaza volcnica la Intendencia de la regin de Los Lagos y la Oficina Nacional de
Emergencia declaran la evacuacin de la poblacin que habitaba las reas cercanas al volcn

Chaitn. Es as que para el da 2 de mayo haban sido evacuadas cerca de 1600 personas,
mediante navos que trasladaron a los afectados hasta las reas de Quelln, Castro y Puerto
Montt, gestin que fue denominada como traslado preventivo voluntario. Para albergar a los
damnificados se habilitaron los internados y colegios de Puerto Montt, Ancud y Castro. Para
esta ocasin, los Ministros de Interior y de Defensa, y la directora de la Oficina Nacional de
Emergencia coordinaban acciones en terreno e incluso el 4 de mayo, la propia Presidenta de la
Repblica se hizo presente, declarando Zona de Catstrofe a la Provincia de Palena.
A partir del da 6 de mayo se nomin al Ministro de Defensa como Ministro en Campaa, e
inmediatamente se dispuso la declaracin de obligatoriedad de evacuar el rea amenazada,
llegando a interponer el Gobierno un recurso de proteccin en la Corte de Apelaciones de
Puerto Montt, con el propsito de facultar a Carabineros o al Ejrcito para obligar a salir a los
residentes que se negaban a abandonar sus hogares. En tanto, para esa misma fecha se
anunciaba que 20 mil cabezas de ganado serian llevadas a Osorno por va martima (barcazas)
para ser vendidas. Se estimaba que otras 12 mil ms podan morir por falta de alimento. Ante
todas esas prdidas, la propia Presidenta de la Repblica prometa subsidios para los ganaderos
afectados.
Con el transcurrir de la emergencia, era evidente que su control haba sido asumido
directamente por el Gobierno Central. Es as que el da 13 de mayo se nombra una Delegada
Presidencial con el propsito de coordinar en terreno las medidas adoptadas por el Gobierno,
adems que se anunciaba la entrega a los damnificados de un bono en dinero para paliar las
prdidas, subsidio que se concretara con la llamada Ley Chaitn. Todo esto ocurri debido a
que parte de la localidad de este mismo nombre haba sido arrasada por el desborde del ro
Blanco, cuyo curso haba sido a su vez, obstruido por los lahares y los propios materiales
volcnicos efusivos depositados, lo cual repercuti directamente en el cambio de su cauce.

Figura 4: A) Erupcin del volcn Chaitn vista desde la ensenada Chaitn bajo las cenizas;
B) Evacuacin de habitantes de Chaitn.
Fuente: Armada de Chile (2008).

Lecciones de las erupciones volcnicas del Hudson y el Chaitn


A luz de los antecedentes presentados se puede advertir que en ambos casos la gestin de la
emergencia fue muy distinta. Sin embargo, existe en ella una improvisacin permanente por
parte de los tomadores de decisiones, tanto a nivel regional como central, caracterizando
acciones de tipo reactivo, que permiten distinguir los roles de cada organismos pblico por
separado, sin tener en cuenta protocolos preestablecidos, estandarizados y flexibles, ante los
diversos escenarios que suponen las erupciones volcnicas. La temprana declaracin de Zona de
Catstrofe de la erupcin del volcn Chaitn contrasta con la decisin tarda adoptada en el caso
del volcn Hudson, a pesar que esta ltima manifestacin fue considerada una de las ms
devastadoras registrada a nivel nacional durante el siglo XX.

Asimismo en ambos casos, se observa un sobre protagonismo de las autoridades regionales y


nacionales, en perjuicio de las locales, como una invisiblizacin de la participacin de los
gobiernos locales y las comunidades en la toma de decisiones. Ello se debe a la extraordinaria
centralizacin de las decisiones en manos de las autoridades ministeriales del gobierno, quines
no solo disponen de los recursos e informaciones en forma privilegiada, sino que adems
construyen y analizan las interpretaciones polticas de los eventos. Para no restar poder poltico
a las autoridades principales del pas, la Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI), permanece
como una institucin coordinadora (y no ejecutiva) desde su creacin en 1974, reforzando una
gestin de tipo reactiva, jerrquicamente subordinada y centralizada. Adicionalmente, la falta de
participacin ciudadana y la escasa consideracin de los gobiernos locales se manifiesta en la
ausencia de reparticiones de esta institucin en los municipios, los cuales no disponen de
recursos financieros y profesionales para establecer alguna representacin efectiva a esta escala.
El resultado en la prctica, segn los propios funcionarios municipales consultados, es una
incapacidad permanente de esta escala de gobernanza (la ms cercana y reconocida por la gente)
para conducir las diferentes etapas del ciclo de los desastres socio-naturales: preparacin y
planificacin, enfrentamiento, recuperacin y reconstruccin. Ello sucede a pesar que estos
mismos funcionarios se reconocen como actores claves, conocedores de las diversas realidades
locales, y por esto, poseedores de mayores niveles de confianza con los miembros de las
comunidades. Ello podra garantizar una gestin de desastres acorde a los contextos socioculturales, econmicos y polticos especficos de las reas afectadas, ejecutando en la realidad
un modelo bottom-up (gestin de abajo hacia arriba).
Es evidente que en Chile se carece de mecanismos institucionales para el almacenaje, anlisis y
sistematizacin de los aprendizajes sociales locales y de la forma en que la capacidad de
absorcin de los riesgos por parte de la comunidad ha sido debidamente considerada para
gestionar la eventual ocurrencia de un nuevo evento. La falta de recopilacin, sistematizacin y
anlisis de las experiencias previas, termin por ser un factor ms de vulnerabilidad para la
poblacin expuesta al evento de 1991. La memoria colectiva, por otro lado, no es tenida en
cuenta como componente fundamental de los elementos prcticos y simblicos que constituyen
el capital social y que contribuyen a vincular a los miembros de la sociedad que los comparten.
El reconocimiento y fortalecimiento del capital social es un objetivo fundamental de los
procesos educativos informales, que se transmiten intergeneracionalmente, principalmente a
travs de las enseanzas familiares. Ante la escasa consideracin de estos elementos, la
comunidad no est suficientemente preparada frente a una nueva amenaza natural y debe
esperar que los organismos pblicos declaren el Estado de Catstrofe lo que habla de la
excesiva dependencia de los lugares respecto a las acciones de autoridades centralizadas del
pas.
En tanto, si se considera el caso de la erupcin del volcn Chaitn, la poblacin y las
autoridades nacionales y locales no posean memoria de sus manifestaciones eruptivas, por lo
que ambas creyeron que era el volcn Michinmahuida el que haba entrado en erupcin,
recordando que ste lo haba hecho hace veinte aos atrs, generando un lahar a travs del ro
Soledad, que afect al poblado El Amarillo, causando la muerte de una veintena de vacunos
(Gonzlez-Ferrn, 1995). Fuera de dicho antecedente, la poblacin de Chaitn jams haba sido
amenazada por una erupcin volcnica, careciendo totalmente de preparacin o memoria
colectiva para enfrentarla. Sin embargo, a pesar de las posibles lecciones aprendidas, Chaitn en
la actualidad ha vuelto a ser poblado, alcanzando hoy en da a una poblacin cercana a los 3 mil
habitantes, y aunque parezca inaudito, las autoridades locales y regionales no cuentan con
ningn plan o protocolo en caso de una reactivacin del volcn. Tambin se debe reconocer que
estudios realizados por consultoras especializadas contratadas por el Gobierno Central,
concluyeron en la inconveniencia de volver a habitar esta localidad y, por ello, en la
recomendacin de fundar un nuevo asentamiento en las cercanas, sobre reas de mayor
seguridad.

El no uso de las lecciones aprendidas e institucionalizadas como forma de preparacin, fue


evidente, por ejemplo, en la fase de evacuacin de la poblacin amenazada por la erupcin del
volcn Chaitn proceso considerado como un xito por las autoridades, que signific la salida
obligada de ms de 5 mil habitantes del lugar. No obstante, este accionar no ha considerado que
esta evacuacin present una serie de improvisaciones por parte de las instituciones pblicas
encargadas, especialmente en lo que dice relacin con sus efectos adversos sobre los tejidos y
capital social, severamente alterados por el desarraigo y desarticulacin en todos los sentidos:
familiares, econmicos, sicolgicos, sociales y culturales. La evacuacin como medida de
emergencia no consider debidamente los antecedentes ni los efectos de largo plazo, en
particular respecto a las formas de mantener la unidad de una comunidad dispersada en distintas
localidades. Para Mardones, et al (2011), con el paso del tiempo ello repercuti en la
fragmentacin de la misma, provocando un vaco organizacional, que se puede calificar como
destruccin de capital social.
Ante esto, O'Brien, et al (2010), sealan que las lecciones aprendidas a menudo no son
incorporadas en los procesos de gobernanza ms amplios, ya que stos son vistos como el
"hacerlo mejor" en lugar de "hacerlo de otra manera" ante futuros eventos. Lo anterior considera
a las lecciones aprendidas como verdaderos insumos que posibilitan la redefinicin de valores y
polticas de regulacin para la gestin frente a futuros desastres. Para ello, el proceso de
captacin y anlisis de las lecciones aprendidas siempre debe quedar plasmado en el papel y no
slo en la prctica institucional. Por ello, es importante otorgar un sentido terico a las ideas
contenidas en las lecciones aprendidas, dado que al igual que trminos como buenas prcticas
han sido usados de forma indiscriminada por el gobierno chileno. Las lecciones aprendidas
luego de un desastre no se reflejan necesariamente en el progreso de la gestin. Segn de
LHerbe (2014), en definitiva slo se busca confundir a la comunidad con falsas reformas, o
ms bien con propaganda poltica sobre gestin eficiente.
Por la razn anterior, Cutter et al (2008) discuten el significado del aprendizaje social e
institucional, indicando que puede darse incluso cuando las acciones improvisadas se formalizan
y se vuelven en prcticas que permitan afrontar de mejor forma los nuevos desastres. En este
sentido se pueden nombrar propuestas como el Plan de prevencin y respuesta por actividad
volcnica (ACCEVOL) sugerido por la Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI) como
metodologa complementaria al Plan de Proteccin Civil Comunal. Sin embargo, por ejemplo,
en el caso de comunas como Ro Ibez y Chile Chico, este tipo de propuesta jams ha sido
desarrollada durante las fases de inactividad del volcn Hudson. Incluso, ni siquiera en la
actualidad se logran constatar avances en la formulacin de un plan de prevencin, lo que
denota una falta de inters y recursos, tanto por parte de las autoridades locales, como tambin
de la comunidad, para el fortalecimiento de la preparacin para emergencias y la mitigacin del
riesgo volcnico.
Lo anterior, refuerza la necesidad de una gestin del riesgo de desastre que considere a la
cultura y participacin de las organizaciones locales, as como la estructura y funciones de los
organismos gubernamentales nacionales, regionales y locales involucrados (De la Cruz-Reyna y
Tilling, 2008). Sin embargo, si bien la necesidad anterior ha quedado demostrada en ambos
casos, los hechos concretos dan cuenta en este sentido de grandes obstculos dentro la gestin
de las instituciones pblicas chilenas, destacando precisamente la ausencia de lecciones
aprendidas y por consiguiente, de aprendizajes sociales e institucionales. La gestin insiste en
poner nfasis en la fase de enfrentamiento y respuesta, sin atender a la necesidad de prevenir,
reducir y minimizar futuros riesgos. Por lo tanto, el conocimiento local de las comunidades y las
propias lecciones institucionales no son captados, contribuyendo a la inexistencia o prdida de
la memoria social o colectiva. Esto es evidente, en el escaso avance institucional demostrado
durante la erupcin del volcn Hudson el ao 1991, que no apreci que este macizo andino ya
haba entrado en actividad el ao 1971 (Fuenzalida, 1976).

Los nicos avances institucionales de relevancia dicen relacin con la identificacin de las reas
amenazadas, el establecimiento de la vigilancia geofsica y geoqumica, del monitoreo en
tiempo real de los volcanes y el desarrollo e implementacin de un sistema de alerta temprana
por amenazas volcnicas, tareas llevadas a cabo por el Observatorio Volcanolgico de Los
Andes del Sur (OVDAS). Este organismo representa por s mismo un aprendizaje significativo,
dado que fue creado en 1996, luego de las erupciones de los volcanes Hudson (1991) y Lascar
(1993), y legitimado an ms tras la erupcin del volcn Chaitn (2008). Pese a ello, y como
bien sostiene De la Cruz-Reyna et al (2000), dichos avances precisan asegurar mecanismos de
gobernanza en donde las autoridades civiles y la poblacin expuesta a los peligros de los
volcanes, estn al tanto y en conjunto desarrollen medidas de mitigacin y prevencin de
acuerdo a los niveles pre-establecidos del riesgo.
Conclusiones
En Chile existen una serie de factores institucionales que juegan en contra de la existencia de
mecanismos y procedimientos de gestin de los riesgos en general, y de los volcnicos en
particular. Ello da cuenta de la necesidad de integrar adecuadamente las diversas escalas de
administracin territorial (nacional, regional, local y comunitaria), acentuando la consideracin
del capital social, organizaciones, saberes y prcticas de nivel local. Sin embargo, esto seguir
quedando relegado a la teora, al estar aliada la gestin de dichos temas a la dimensin poltica,
la cual ha encabezado siempre la toma decisiones. Asimismo, Es interesante que se disponga de
informaciones precisas sobre el comportamiento del capital financiero, destacando la evaluacin
de los daos, su impacto en el crecimiento econmico y estimaciones de los costos que demanda
la reconstruccin de la infraestructura fsica. Empero, no ocurre lo mismo con las evaluaciones
de las prdidas e inversiones necesarias para reconstruir el capital social. El fisicalismo y
economicismo que se aplican en la gestin de los desastres explica en gran medida la cultura
institucional reactiva que se ha impuesto en Chile. A ello se debe agregar que los desastres
naturales, conceptualizados como un problema para la infraestructura fsica y para las tasas de
crecimiento econmico, puede ser visto perversamente como una oportunidad para aumentar los
flujos de capital y los rditos polticos de las autoridades gobernantes. Desde este punto de vista,
no sera tentador pensar con una visin estratgica preventiva, que por su silenciamiento se
opondra a la fanfarria y publicidad que acompaa cada avance logrado en la fase de
recuperacin.
Para transitar desde una perspectiva reactiva hacia una mirada estratgica preventiva,
indudablemente no es suficiente establecer organizaciones complejas para gestionar los
problemas de los desastres naturales, si es que la decisin final pasa exclusivamente por
manos polticas. La nueva gestin, debe propiciar tanto el protagonismo del plano cientficotcnico, como tambin de la participacin representativa, democrtica, justa y equilibrada de las
comunidades locales y los actores sociales. Por ende, es necesario un proceso de repolitizacin
que asegure a todos la participacin en la toma de decisiones y el acceso a la informacin
pblica y transparente. Considerar este aspecto en toda su importancia es en la prctica revertir
la poltica de los desastres, la que en el contexto chileno ha mantenido una institucionalidad
centralista, jerarquizada y tecnocrtica. La consideracin de los desastres socio-naturales como
eventos naturales extraordinarios asegura la mantencin del clientelismo y los rditos
polticos-electorales, comodificndolos de paso. No hay que olvidar que detrs de cada accin y
decisin se alinean intereses sociopolticos que slo pueden ser contrarrestados mediante una
participacin social de mltiples actores, que representen los diferentes intereses de los grupos
que habitan un territorio.
Es evidente, que en el plano del riesgo volcnico Chile ha tenido un gran avance en el
monitoreo de los centros eruptivos activos. Lo anterior, se traduce que lo tcnico ha sido
reducido a la elaboracin de mapas de peligros, a la ejecucin de obras de mitigacin o de
planificacin, por dar algunos ejemplos, lo que no deja de reportar grandes avances para la
problemtica del riesgo, sin embargo, cuestiones como la valoracin de estudios de percepcin

del riesgo o las contextualizaciones sociales, culturales y econmicas, que explican las causas
subyacentes de los desastres, no son consideradas como aportes significativos dentro de la
actuales organizaciones y procesos de toma de decisiones.
Por lo tanto, una leccin aprendida y configurada como aprendizajes social implicara la
participacin activa de los niveles locales siguiendo un modelo bottom-up. Esto ltimo
permitira construir espacios, donde los niveles locales (comunidad y gobiernos locales) sean los
reales protagonistas de la gestin de desastres. En todo caso y como muestra el avance
incontrarrestable del capital social, las mnimas vctimas y controladas prdidas materiales que
han acompaado la ocurrencia de los desastres ltimos en Chile han demostrado con claridad la
vigencia e importancia de este capital y la necesidad de contribuir a su fortalecimiento.
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