CENTRO DE ALTOS ESTUDIOS

NACIONALES

ANTOLOGA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA
2004
1

INTRODUCCION

PRESENTACIN

Todos somos conscientes que la Seguridad y la

Defensa
Nacional
abarcan
aspectos
y
responsabilidades que van mucho ms all de lo
estrictamente concerniente al mbito militar.
Las reflexiones que se hacen en el campo de la
seguridad y la defensa a nivel mundial respecto a las
llamadas
nuevas
amenazas -que mejor las
llamaramos amenazas contemporneas-, son una
muestra concreta, palpable y actualizada de esa
tendencia.
Sin embargo, esa misma amplitud y actualidad de las
cambiantes situaciones y escenarios que deben
afrontar los pases en un mundo globalizado, los
obliga a tratar y afrontar todo lo relacionado a la
seguridad y a la defensa, de una forma sistemtica y
organizada, esto es a travs de una poltica de
defensa que refleje las percepciones que en ese
campo tienen los pases.
Sudamrica no ha sido ajena a esta tendencia y en los
ltimos diez aos hemos presenciado no slo
interesantes discusiones acadmicas y polticoestratgicas sobre el tema, sino tambin la
2

materializacin en la forma de Poltica de Defensa

como Poltica de Estado en Argentina, Brasil y Chile.
Nuestro pas ya empez una saludable y pblica
discusin sobre el tema, y es en el marco de este
espritu que el Centro de Altos Estudios Nacionales
presenta una Antologa de Poltica de Seguridad y
Defensa, en la que el lector podr encontrar un bagaje
terico y conceptual que le permitir no slo apreciar
cmo se discuti el tema en otros pases de la regin,
sino tambin extraer valiosos elementos de juicio que
coadyuven a su materializacin en el Per.

1.

FUERZAS ARMADAS, SOCIEDAD Y POLITICA

DE DEFENSA EN BRASIL

Una
visin
Argentina

comparativa

con la

En la bsqueda del conocimiento de la realidad de

nuestros vecinos, y de las similitudes y coincidencias
con nuestra propia realidad que puedan allanar el
camino de una posible integracin, el General Manoel
Teixeira desarroll esta exposicin en el Seminario
"Hacia las Fuerzas Armadas del ao 2000", el 17 de
marzo del corriente ao.
El General Teixeira es actualmente Director del
Instituto Liberal de San Pablo, organizacin apoltica
que trabaja con un grupo de las principales empresas
nacionales y transnacionales afincadas en el Brasil.
Es General de Divisin (R) del Ejrcito brasileo,
oriundo del arma de Artillera, y realiz los cursos de
oficial general: Escuela Militar, escuelas de
perfeccionamiento, escuela de Estado Mayor y
Escuela Superior de Guerra. Fue Agregado Militar de
Brasil en Mxico entre 1975 y 1977, Sub jefe de
Estado Mayor del Ejrcito, y planificador estratgico
en el mismo.
Presentamos aqu su exposicin y el profundo debate
que se suscit a continuacin.
4

La Estrategia y la Planificacin
Los ltimos aos que pas en el Ejrcito fueron
dedicados exclusivamente al tema estrategia; dirig un
grupo de trabajo que culmin con un planeamiento
estratgico muy global para el Ejrcito, vulgarmente
conocido como "Estra 90", mucho ms ambicioso,
porque su nombre verdadero es "FDE XXI", un
horizonte estratgico para los futuros 30 aos: desde
1985 hasta el 2015.
No se trataba de un ejercicio de futurologa, sino que
es la realidad de la vida profesional de un militar cerca
de 30 aos, como el ciclo de vida del equipamiento
militar, tambin normalmente de 30 aos, desde su
planeamiento tecnolgico hasta su aplicacin y
destruccin. Sabamos que un general de brigada del
ao 2015 ya era un hombre vivo, que estaba en la
Escuela Militar, que era un cadete. Y un general del
Ejrcito, el lder ms alto del proceso de decisin, con
la ms alta graduacin, era un hombre vivo, un
capitn, que estaba cursando en la Escuela de
Perfeccionamiento de Oficiales. Entonces, era muy
importante que este joven cadete y este maduro
capitn tuvieran conocimiento de que tipo de Ejrcito
est planificado para el futuro y que l fuese
preparado durante esos aos para un encuentro muy
feliz con este Ejrcito futuro. Pero no era un ejercicio
de futurologa, ya que este planeamiento deba ser
reciclado cada 5 aos, compatible con los aos de
duracin del gobierno, que en Brasil es de 5 aos.
No me considero un conocedor profundo de estrategia
ni de relaciones internacionales. Mi mrito fue estudiar
5

metodologa y seguirla para llegar a conclusiones

estratgicas que resultaran interesantes para la
Fuerza.
Cuando en este seminario el relator expres que
siempre se vuelve a pensar en el mundo, es porque la
metodologa sigue ese camino. Nosotros somos una
pieza de un gran mosaico, que es el mundo, y
aislados no tenemos ningn significado desde el punto
de vista estratgico.
Esta experiencia de haber conducido durante 4 aos,
desde 1983 a 1987, el plan estratgico del Ejrcito
brasileo, me permite hacer las siguientes reflexiones:
-

la manera simplista con que muchas personas

consideran el asunto estratgico;

la liviandad con que muchos se manifiestan

sobre el tema;

hablando del Brasil, el poco inters en el caso

brasileo por parte del sector pblico en encarar
el problema de la estrategia de defensa en forma
institucional;

en consecuencia, los planes estratgicos son

realizados por las Fuerzas Armadas sin
orientacin del Estado y sin coordinacin por las
fuerzas singulares.

Esto nos trae advertencias muy serias:

6

La estrategia se mueve en un camino muy

estrecho entre lo sublime y lo ridculo. Es muy
fcil presentar un plan estratgico sin ningn
fundamento y fruto de un pensamiento sin
connotacin con la realidad; y peor que entre lo
sublime y lo ridculo, es que a veces ese camino
se queda entre la gloria y la desgracia.

Que la estrategia de la defensa es una pieza de

un mosaico mayor, donde encajan otras
estrategias, como las estrategias polticas,
econmicas, sociales, y donde la estrategia de
defensa no puede permanecer aislada de esas
otras estrategias. No puedo disear una
estrategia de seguridad sin tener antes un
perfecto conocimiento de la estrategia poltica,
de la econmica, del mbito nacional e
internacional, porque de otra forma estaremos
siempre volviendo al origen de nuestro trabajo, al
faltarnos un seguimiento importante, para afirmar
nuestra posicin en la estrategia de defensa.

Tal vez lo ms importante de todo esto es que

las Fuerzas Armadas son la accin de una
expresin de poder, y ste resulta de dos
componentes: la fuerza y la voluntad. No habr
poder con fuerza y sin voluntad, como no habr
poder con voluntad y sin fuerza. La fuerza se
mide por el aparato blico e inclusive hasta por el
Estado moral de la tropa, pero la voluntad es
ms difcil, y slo es vlida cuando se identifica
con la voluntad nacional, es decir, con la
voluntad de la sociedad nacional.
7

El ejemplo ms significativo fue el de Irn en tiempos

del Sha, que se situaba entre las tres potencias
militares ms fuertes del mundo. En la medida en que
la fuerza y en un momento de la vida de Irn la
voluntad nacional estaban con Komeini y no con el
Sha, y las Fuerzas Armadas supieron identificar este
punto, se desmoronaron como poder. Todo su
equipamiento permaneci casi intacto, pero no haba
voluntad; de este modo se desmoronaron las Fuerzas
Armadas de Irn.
Esto demuestra que todo el planeamiento militar debe
ser hecho por toda la sociedad, y no como un trabajo
exclusivo de las Fuerzas Armadas.
La estrategia de defensa es una pieza de un mosaico
mayor, y las Fuerzas Armadas son una expresin de
poder, siendo sus componentes la fuerza y la voluntad
dos elementos que deben estar siempre presentes.
Por estos motivos me inspiro a hablar sobre este
tema, que es la sociedad, las Fuerzas Armadas, y la
poltica nacional de defensa.
Con respecto a la sociedad (no soy socilogo ni tengo
un conocimiento profundo sobre la misma), hay dos
tipos de ella: una sociedad de hombres libres, de
ciudadanos, que tienen conciencia del valor de la
libertad y que tambin practican el ejercicio de la
ciudadana. Porque el ejercicio de la libertad sin la
prctica de la ciudadana no tiene ningn sentido
social, sino que es necesario que ese hombre, con
ese sentimiento de libertad, tambin luche por ella;
que luche no slo por sus derechos sino tambin por
8

los de sus semejantes, y que adems cumpla sus

obligaciones y exija que los otros tambin lo hagan.
En estas sociedades libres, el rgimen poltico
siempre ser la democracia. El Estado siempre debe
ser eficaz, en el sentido de que traduce exactamente
los anhelos de la sociedad, porque ella le exige que
sea as.
Y las instituciones siguen la lgica de la solucin.
Existen para dar solucin a un problema que la
sociedad sabe identificar y sabe exigir al Estado que
sea solucionado.
Hay otro tipo de sociedad, a la cual Brasil est ms
asociada por herencia histrica, que son las
sociedades paternalistas, aquellas que no reclaman al
Estado por sus derechos, y que tampoco se esfuerzan
por cumplir con sus obligaciones.
Cualquiera sea su rgimen poltico- inclusive una
democracia- ser un rgimen autoritario, con un
Estado que siempre ser ineficaz, porque como es
una sociedad que no sabe cobrar sus deseos, el
Estado hace lo que le parece. En esta sociedad la
lgica que preside las decisiones no es la de la
solucin, sino la lgica de la salvacin. Normalmente
todo planeamiento en este tipo de sociedad es hecho
por un grupo de burcratas sin contacto con la
realidad, que trabajan el planeamiento como si fuera
una tesis de doctorado; la sociedad paga un precio
muy alto por esa incompetencia.
Una sociedad paternalista acata las decisiones del
9

Estado como vasallo y no como ciudadano. Por eso

siempre encuentra dificultad en formular una poltica
de defensa e incluso una poltica nacional.
El horizonte, los objetivos, del planeamiento de este
tipo de sociedad hecho por un grupo de burcratas del
gobierno- no supera un perodo de gobierno. Cuando
es muy eficaz va hasta un perodo de 4 a 6 aos, de
acuerdo al perodo gubernamental. En caso de crisis,
este planeamiento no pasa del da a da. Ni las
empresas ni las Fuerzas Armadas saben qu planear
de aqu a dos o tres aos en caso de crisis, porque no
es fcil hacerlo.
Voy a dar un ejemplo: toda la parte de
fundamentacin estratgica del trabajo realizado por
el Ejrcito desde 1983 a 1987 se termin en 1985;
durante 1986 se normaliz administrativamente lo que
se haba planificado estratgicamente.
En 1985 Gorbachov comenz el perodo de la
Perestroika, poco tiempo despus no haba ms
conflicto Este-Oeste, el mundo haba sufrido un
cambio muy grande y todos los parmetros que
habamos imaginado para referenciar el Ejrcito
haban sido cambiados bruscamente.
Y despus de la Perestroika, ms recientemente,
tuvimos la Guerra del Golfo, en la cual los
observadores ms destacados hicieron una serie de
predicciones que decan que el mundo se reducira a
una nica potencia hegemnica- los EE.UU- que
pasara a dictar el comportamiento de todas las
dems naciones. Unos meses despus, vemos en la
10

prensa al Presidente Bush con las manos extendidas

hacia Japn: el todopoderoso EE. UU. estaba de
rodillas ante Japn, y no era ninguna expresin militar.
Entonces, las cosas cambian de modo tan rpido que
uno tiene que pensar en el mundo como un todo. Y es
necesario que el gobierno tenga un desprendimiento
del poder poltico e integre efectivamente a los lderes
representantes de la sociedad civil en los estudios
para la formulacin de polticas nacionales de largo
plazo, entre las cuales se incluye la defensa nacional.
Creo que esto es lo que en este momento se propone
hacer este Seminario. Tengo la impresin, aunque no
los conozco profundamente, de que la figura del
Senador Vaca es extremadamente importante en este
proceso, ya que la presencia del Congreso en este
Seminario es un interlocutor permanente, que hace
que los estudios que se realizan aqu tengan una
aplicacin inmediata, transformados en leyes o
resoluciones. Es decir, que se pueden transformar en
una realidad y no quedan como un estudio terico, en
una biblioteca, para ser consultados por algunos
intelectuales.
Singularidades de las Fuerzas Armadas
Hablar ahora de las Fuerzas Armadas en este
contexto, y cuando hablo de Fuerzas Armadas me
refiero a las de Brasil, que son las que mejor conozco,
aunque algunas cosas son vlidas para cualquier
fuerza armada, incluso para Argentina.

11

Las Fuerzas Armadas tienen algunas singularidades

que son muy importantes.
En primer lugar, son la nica institucin por lo menos
en el Brasil, aunque creo que tambin en Argentina,
en la cual todos los lderes son formados en la misma
escuela.
La formacin del cadete en la Escuela Militar sera la
graduacin. Luego, la formacin en las escuelas de
perfeccionamiento, la formacin del doctorado en la
Escuela del Estado Mayor... Siempre, siempre, en las
mismas escuelas.
Esto da una unidad de doctrina muy importante. Hay
un pensamiento muy slido de las Fuerzas Armadas,
relacionado con la eficiencia de las diferentes
escuelas. En el caso de Brasil, como creo que
tambin en Argentina, tanto el Ejrcito, como la
Marina, como la Fuerza Area, dedican un cuidado
muy grande a estas escuelas. En Brasil no existe otra
escuela que tenga un currculum tan bien elaborado
como el de la Escuela Militar, tan bien analizado y por
sobre todo, rigurosamente cumplido, y en el cual los
estudios son comprobados, porque hay secciones
tcnicas y pedaggicas que saben evaluar las
pruebas realizadas. Esto hace que exista una cierta
admiracin por dichas escuelas, a tal punto que llega
a admitirse que la doctrina no es de un coronel o de
un general determinado, sino que es de tal o cual
escuela. Esto trae una caracterstica muy especial
para el militar, porque estas escuelas marcan a los
individuos.
12

Tambin existen en ellas una jerarqua y disciplina,

que son la base de la estructura de las Fuerzas
Armadas, y las distingue en cierto modo de otras
instituciones. Por ejemplo, en jerarqua el jefe es
siempre el ms antiguo, aunque tal vez no sea el ms
competente. Existe un cierto respeto por la antigedad
y esto hace que las Fuerzas Armadas, en alguna
forma, sean conservadoras, lo cual constituye un bien
muy grande para la Nacin, ya que si las Fuerzas
Armadas no fueran conservadoras, estaran
continuamente cambiando de posicin, lo cual sera
un trastorno muy grande para el pas.
Entonces, un planeamiento hecho por las Fuerzas
Armadas con este espritu puede ser peligroso,
porque hay un cierto sentimiento de que slo las
Fuerzas Armadas entienden de estrategia y de
defensa, que slo ellas tienen sensibilidad para la
defensa, y que no es necesario recibir ninguna otra
contribucin.
Hay otro aspecto que es de mentalidad. Las Fuerzas
Armadas preservan los valores y tienen un acentuado
patriotismo. Tienen un respeto muy grande por las
instituciones, porque sin l las propias Fuerzas
Armadas se desmoronan. Y tienen una sensibilidad
muy especial por los asuntos de seguridad.
Es muy difcil hacer nuevos objetivos sin medir la
seguridad. Todas las veces que hay un vestigio de
inseguridad los primeros en advertirlo son las Fuerzas
Armadas. Ellas se manejan con valores bastante
13

diferentes a los del resto de la sociedad. No quiero

decir si son mejores o peores, sino solamente que son
diferentes.
Los militares se sienten satisfechos cuando cumplen
con su deber, aunque no sean remunerados por ello.
Un empresario se siente satisfecho cuando su deber
es representado por un lucro, y debe ser as, no
puede serlo de otro modo.
Ese conjunto de cosas trae dos problemas serios a las
Fuerzas Armadas, y los civiles tienen que colaborar en
su resolucin. Uno de ellos es la crisis de sociabilidad
(me refiero siempre al Ejrcito brasileo), crisis que
por toda esta formacin significa "aislar". Hoy, por
ejemplo, en el Brasil el Ejrcito est ganando muy
poco, los salarios son muy bajos y los militares no
tienen cmo buscar una convivencia con las personas
de la sociedad que tienen el mismo nivel intelectual.
Eso significa que estn aislados de la sociedad.
Existe otra crisis, mucho ms seria, que es la crisis
existencial. Esto se debe a que en cualquier otra
profesin el individuo se realiza con una actividad que
sea afn a su profesin: si es mdico se realiza con la
medicina; si es empresario, con cualquier
emprendimiento de la empresa; pero el militar se
realiza con algo que nunca ocurre: la guerra. Es
preparado, en cualquiera de las tres armas, para la
guerra. Su motivacin profesional es la guerra. Pero
nadie que tenga conciencia desea que venga una
guerra, slo un loco. Y esto apareja un componente
que est siempre presente.
14

Todo esto hace pensar que l vive en un mundo de

fantasa cuando est haciendo su adiestramiento
profesional, en el cual siempre est simulando los
hechos sin vivir nunca un problema real, un problema
que tampoco desea vivir.
La Poltica de Defensa Nacional
Todos estos datos de la sociedad y del perfil del militar
tal vez un poco resumido, nos dan informacin para
hablar de la poltica de defensa nacional.
Los datos antes mencionados, como el fin del conflicto
Este-Oeste, traen consecuencias difciles de evaluar.
Por ejemplo, el Consejo de Seguridad de la ONU tiene
ms fuerza que nunca, porque rpidamente se puede
lograr un consenso en su seno. Por ejemplo,
consenso para que se invada Irak, para colocar el
problema de la ecologa en un punto tan importante de
la agenda de la humanidad que justifique cualquier
tipo de intervencin (me refiero a Amazona);
consenso para tomar decisiones que pueden afectar
profundamente la soberana de las naciones. Del
mismo modo que Amazona es un bien para la
humanidad, maana puede serlo la escasez de
petrleo, que es otro bien de la humanidad. Y todo
aquello que est rotulado como "bien para la
humanidad" podr ser fcilmente admitido con el
consenso del Consejo de Seguridad de la ONU, para
tomar decisiones.
Cules son los parmetros que van a regir las
relaciones internacionales, las relaciones de poder
entre las naciones? Permanecer prcticamente
15

intacto el parmetro nuclear de Rusia y Estados

Unidos? Sigue siendo Rusia la potencia nuclear?
Seguir su desarrollo cientfico y tecnolgico?
Hay estudios de biotecnologa que son seguidos con
mayor control de seguridad que los propios problemas
nucleares.
Dentro de no mucho tiempo podr llegarse, a travs
de la biotecnologa, a tener semillas que resistan todo
tipo de clima, en suelos no muy favorables, y la
produccin alimenticia del Primer Mundo podr ser
resuelta por ellos mismos.
Ser la fuerza del mercado la que ejerza el poder
entre estas grandes potencias (por ejemplo, entre EE.
UU. y Japn?
Todo esto redundar en la formacin de focos
econmicos. Ya tenemos uno bastante adelantado,
que es el de Europa Occidental. Tenemos otro que
est formado por EE. UU., Mxico y Canad . Hay uno
en el Extremo Oriente. Recientemente he ledo
estadsticas que indicaban que el comercio interPacfico es mayor que el comercio trans-Pacfico en
dichos pases del Extremo Oriente.
Entonces, cules son los paradigmas que tenemos
que seguir?
Un Seminario como ste debe hacerse siempre esta
pregunta y realizar estudios para poder determinar los
16

mismos, porque es en funcin de esos paradigmas

que debemos tomar una posicin.
Si la tendencia es la de formacin de bloques
econmicos, cmo debemos encarar el Mercosur?
El Mercosur, puede ser una institucin independiente
de los intereses de la defensa nacional del conjunto
de los pases que lo integran?
Esta es una pregunta que permanecer siempre.
Cuando nosotros llegamos a la segunda mitad de
1986, comenzamos a realizar estudios de revalidacin
de los fundamentos de la estrategia, para su reciclaje.
Ya el panorama del Este europeo estaba cambiando
hacia lo que vemos hoy. Entonces llegamos a la
conclusin de que no era posible realizar ningn
estudio estratgico sin antes hacer un estudio
prospectivo, y comenzamos por el estudio prospectivo
de Amrica Latina. Nos juntamos con especialistas de
las tres Fuerzas Armadas, del Ministerio de Defensa,
del Instituto Nacional de Informacin, del Ministerio de
Relaciones Exteriores, y entre todos tratamos de
montar el escenario de Amrica del Sur para los
prximos 15 aos. Se montaron cinco escenarios
probables, tres de los cuales indicaban que Argentina
y Brasil deberan moverse en un sistema de
cooperacin, y no de conflictos. Los otros dos
escenarios que llamamos catastrficos, se referan a
la posibilidad de un conflicto entre estos dos pases.
Pero el escenario ms estudiado fue el de
cooperacin.
17

Cmo puede haber un escenario de cooperacin si

los dos pases mantienen en las bases de frontera
dispositivos militares frente a frente? No puede haber
manifestaciones sinceras de cooperacin con estos
dispositivos.
Estos dispositivos militares llegaron a lo largo del
tiempo a establecer una amistad que no existe en la
poblacin civil de ambos pases. Entonces, es
necesario considerar todo esto. No es posible
conformarse con una definicin de que el Mercosur es
importante. No es posible una poltica militar que no
sea coherente con la poltica de relaciones exteriores.
De ah la necesidad de la sociedad de participar en el
planeamiento militar y de defensa. Si esos son los
propsitos, que los mismos estn traducidos en la
poltica de defensa de ambos pases.
Como conclusin, puedo decir que cualquier estudio
de esta naturaleza debe tener por sobre todo una
metodologa, para poder llegar a la solucin de
problemas.
Recientemente inici una experiencia con la
Secretara de Asuntos Estratgicos para formular una
poltica de defensa nacional a largo plazo, porque lo
que suceda en el corto plazo, no me interesa. Lo que
sucede ahora no le compete a los asuntos
estratgicos, sino que yo debo mirar hacia el futuro.
Porque si no tengo una perspectiva de futuro, la lucha
coyuntural ser una lucha para la cual no estoy
preparado. Para ello requiero estar en contacto con un
18

grupo de personas que tengan un cierto nivel de

conocimiento, con experiencia.
El marco base para lograr todo esto deber ser:
Primero, conocer el escenario mundial, desde el punto
de vista poltico, econmico, militar, y luego desde el
punto de vista tecnolgico.
Despus, pasar al escenario regional, como por
ejemplo en el caso brasileo, el escenario de
Amazonas. De este modo tengo el escenario de la
pobreza del noreste.
Luego busco el escenario de la poblacin brasilea,
sobre qu quiere esa poblacin, cul es el nivel de
trabajo para esos recursos humanos, cules son sus
deficiencias, sus potencialidades y sus debilidades, el
escenario econmico, el escenario poltico, y ver esos
escenarios montados.
Existe un sistema muy eficaz para mantener siempre
actualizado ese escenario, y por lo cual un analista es
capaz de verificar si una noticia afecta o no dicho
escenario, si lo modifica o no, si lo convalida o no. De
otra
forma
ese
escenario
no
tiene valor.
Ese sistema debe acompaar siempre a esos
escenarios.
Al cruzar todos ellos con diferentes polticas, por
ejemplo, debemos analizar cul es la poltica
"poltica", la social, la educativa, la de defensa. La
poltica de defensa debe abarcar todos los escenarios,
para ser integral.
19

Esta es la experiencia que yo tengo. Muchas gracias

por su atencin.
DEBATE
Coordinador: Muchas gracias, seor General. Voy a
hacer una reflexin como integrante de la metodologa
de este Seminario.
Si lo hubiramos escuchado al inicio de nuestras
jornadas, en nuestra primera reunin plenaria, a lo
mejor no hubiramos seguido con tanta precisin esta
metodologa de trabajo. En ese camino, la hemos
construido un poco entre todos, al punto que ahora
estamos publicando una revista, en la cual
comenzamos hablando de las tendencias globales
para el 2000, luego seguiremos con las regionales, y
nos resta la discusin de las tendencias nacionales:
es decir, de lo que est pasando, de cules son los
reclamos y las cuestiones nacionales y las opciones
estratgicas posibles frente a esas cuestiones, para
recin despus encarar la poltica de defensa.
Por eso le agradecemos que nos haya hecho pensar
que estamos en el buen camino, al menos desde su
ptica.
Creo que las preguntas que va a tener ahora sern de
un planteo muy amplio, porque le pido a la mesa que
aproveche con toda libertad la experiencia de un
Subjefe del Estado Mayor del Ejrcito de Brasil,
20

planificador estratgico y actualmente vinculado a un

sector tan importante como es el empresariado
brasileo, para que en el marco de todos estos
anlisis que hemos hecho del mundo, de la regin, y
de las cuestiones nacionales, podamos preguntar al
General su visin sobre Brasil y sobre el mundo.
Participante: Ms que una pregunta, quisiera
provocar un comentario del seor General acerca de
tres aspectos puntuales:
En primer lugar, en relacin al rol de las Fuerzas
Armadas en Amrica Latina. Entiendo que el
fenmeno que el General describa con relacin a las
Fuerzas Armadas brasileas es en estos momentos
un fenmeno comn a las Fuerzas Armadas de
Amrica Latina, y que viene de las circunstancias de
que dichas Fuerzas han jugado, durante muchos
aos, un rol acentuadamente poltico, y que
evidentemente un cambio de circunstancias a nivel
continental va llevndolas a asumir un rol puramente
profesional, concentrado en la defensa de la
soberana y la integridad territorial de sus pases.
Tal vez all est buena parte de esta problemtica,
porque estamos viviendo un fenmeno que tiene
caractersticas llamativas (tenemos el episodio
venezolano, el boliviano). En definitiva, existen
circunstancias que hacen parecer que estamos
viviendo la transicin, siempre difcil, de un rol poltico
que tiene muchos aos.
En segundo lugar, y con relacin a este punto, yo
21

pensara en voz alta que a pesar de que pareciera

notarse cierto descreimiento en algunos sectores de
las Fuerzas Armadas con relacin a la validez del rol
tradicional, o ms tpicamente anglosajn de las
Fuerzas Armadas, yo creo que sigue teniendo hoy
tanta o mayor validez que en ninguna otra poca de la
historia. Sin embargo pareciera que hay cierta duda
respecto de la validez de este rol, como si se partiera
de la base de que no habr ms guerras, o que por lo
menos esta posibilidad no es tan inmediata.
Otro aspecto importante de la exposicin del General
es el referido a la participacin de la sociedad en el
planeamiento de la defensa. Me recordaba al Consejo
de Defensa Nacional, que contempla actualmente la
defensa argentina, que es el rgano que tiene a su
cargo el planeamiento de la defensa, y en el cual est
contemplada la participacin de legisladores,
constituyendo un interesante antecedente en este
sentido.
Finalmente, y con relacin al planeamiento sobre la
base de escenarios que propona el General, veo que
existe un concepto de defensa bastante amplio, que
tal vez no responde a un mbito especficamente de
defensa, y que ms bien parecera abarcar el mbito
de la poltica general.
General Teixeira: Las Fuerzas Armadas en Amrica
Latina siempre tuvieron un papel poltico importante,
ya que era la nica institucin bien organizada.
Incluso, aunque no quisieran participar de los
procesos polticos, eran llamadas a hacerlo. Este
22

fenmeno tiende a desaparecer en la medida en que

la propia sociedad se desarrolla, deja de ser
paternalista y pasa a ser de ciudadanos libres, que
consideran a las Fuerzas Armadas como fuerzas de
defensa.
Es cierto que vivimos un proceso de transicin. Tanto
para Argentina, como para Brasil y Uruguay, despus
de haber pasado por un perodo autoritario, con
presidentes militares, esa transicin es ms marcada
que en otros pases.
Toda etapa de transicin es difcil en el proceso de
elaboracin. Cuando comenz a hacerse el
planeamiento estratgico en 1984, haba en Brasil un
gobierno militar, autoritario, y se prevea que vendra
una transicin difcil, con incomprensin de ambas
partes: de los militares, y de la sociedad, que tena
cierto resentimiento hacia aquellos.
Ese planeamiento tena entonces una connotacin de
teraputica operacional. Se despertaba al militar
brasileo a travs de una planificacin que le
aseguraba una operacionalidad mayor de las Fuerzas,
una dedicacin ms inmediata a ellas, y lo colocaba
un tanto indefenso a las provocaciones. Pero era un
perodo de transicin.
Hablando en nombre de los militares brasileos - creo
que puedo hacerlo - puedo decirles que el perodo
militar no fue una experiencia muy buena para
nosotros; perdimos incluso espacios en la estructura,
y pagamos un precio muy alto con respecto a la
opinin pblica.
23

No vislumbro ninguna posibilidad de un golpe de

Estado en Brasil. Si bien hace cuatro aos que estoy
apartado
de
las
Fuerzas
Armadas,
sigo
mantenindome en contacto, y s que no pasa por las
cabezas de los militares brasileos otra actitud que no
sea la obediencia a las instituciones, a pesar de todas
las crisis que estamos pasando, que no son pocas, en
las cuales la sociedad est pagando el precio. No veo
esa posibilidad, como tampoco la veo en Argentina o
en Uruguay. Creo que el episodio de Venezuela es de
desesperacin.
Con respecto a la segunda parte de su pregunta, se
refiere a dnde existe el enemigo?
Cuando Brasil hizo su planeamiento estratgico sigui
el siguiente paradigma: qu pases tienen Fuerzas
Armadas con su estructura estratgica? Si mi
estructura estratgica me obliga a tener detrs de la
diplomacia alguna forma de poder que d fuerza a esa
diplomacia, tengo que preverlo y tener en las Fuerzas
Armadas esa estructura, compatible con dicha
estrategia. Porque cuando en la mesa de
negociaciones estn en juego asuntos que son vitales
para la Nacin, los acuerdos pueden surgir en forma
directa de estas negociaciones sobre la mesa. Debe
tenerse la seguridad de que esos asuntos sern
respetados, y eso depende de las Fuerzas Armadas y
de su poder. En la medida en que una Nacin crece y
asume responsabilidades, los intereses nacionales
pasan a convivir con sus intereses, porque de otra
forma es imposible realizar la negociacin.
24

Hoy Brasil no tiene ningn enemigo. Les voy a contar

algo interesante. Fui invitado por la Escuela Superior
de Guerra para dar una conferencia sobre Estrategias
de Seguridad Nacional. Como esta Escuela tiene un
30% de militares y un 70% de civiles, bas mi
exposicin en torno de las razones de la seguridad, y
para identificar las mismas hice un anlisis del Estado
Mayor del Ejrcito. Hoy en da hay alrededor de
doscientos oficiales en el Estado Mayor, de ms de 40
aos de edad, y les hice una pregunta: que dieran
cinco razones de seguridad, que pensaran que
estaban amenazando la tranquilidad y los intereses de
Brasil, y recib muchas contribuciones que fui
procesando.
Estaba tratando con un pblico atpico, que eran
militares, donde gran parte de ellos pasan sus das
hablando de la seguridad exterior. Pues bien, no recib
ninguna
razn
de
inseguridad
externa.
Las razones que presentaron fueron las siguientes: la
educacin, la miseria, la violencia urbana. Si tuviera
que montar la defensa nacional basndome en esta
investigacin, no habra necesidad de Fuerzas
Armadas.
Usted me dice que en la metodologa con escenarios
la defensa est presente en todos ellos. Yo creo que
la defensa no est presente en todos los escenarios,
en cambio s lo est la seguridad. Cuando esos
militares me dieron sus razones de seguridad, sus
mayores preocupaciones eran la miseria, el
analfabetismo, el atraso tecnolgico y la amenaza
externa: en todo esto, la sensacin de inseguridad
25

est presente. Est presente en todos los campos, y

las Fuerzas Armadas no pueden resolver ese
problema; s pueden hacerlo en cuanto a la defensa.
No s como Argentina est encarando la seguridad
interna con las Fuerzas Armadas.
Participante: Mientras usted hablaba de la necesidad
de una poltica nacional de defensa y de un
planeamiento, y se quejaba de que en Brasil no se
haba hecho lo suficiente, yo pensaba que nosotros
hemos hecho menos todava.
Entonces trat de dibujar cmo planificaron los
diferentes gobiernos argentinos estas cuestiones. En
general, estos gobiernos no han planificado. Los
militares, por las mismas razones que usted mencion
para Brasil, han hecho algunas planificaciones.
Cuando Argentina creci y fue grande, a principios de
siglo, con los gobiernos conservadores que
implementaban polticas liberales de tipo econmico,
no planificaron. No hubo ningn tipo de planificacin.
La democracia era un sistema de notables, donde las
cosas se decidan en una especie de cenculo, pero
donde no se planificaba.
Luego vino el gobierno democrtico del justicialismo.
Pern introduce la planificacin argentina y hace un
esfuerzo a travs de planes quinquenales, de los
cuales a medias se cumpli el primero, y el segundo
no pudo implementarse; pero hubo un pequeo
esfuerzo de planificacin.
26

Posteriormente vinieron los gobiernos militares de tipo

autoritario, que buscaron efectuar planificaciones
(desde el gobierno de Ongana hasta el de Lanusse);
hay un esfuerzo de planificacin.
Despus viene el gobierno democrtico del
radicalismo, que no planific. Y en estos momentos,
hay un gobierno justicialista que est tratando, aunque
no lo suficiente, de hacer un esfuerzo de planificacin.
Cuando trataba de ligar algunas de estas variables, no
encontr ninguna que pudiera ser ligada.
Con esto quiero decirle que en Argentina hay un
proceso de abandono, de desconocimiento de la
planificacin. Algunos dicen que todava no tenemos
una poltica nacional de defensa, y este Seminario es
una muestra de ello, donde se est buscando de una
vez por todas imaginar cmo va a ser el mundo en el
2000, dentro de pocos aos, e implementar esas
polticas de defensa. Es decir, que en todos lados "se
cuecen habas" y no slo en Brasil. Yo creo que ms
en Argentina.
General Teixeira: Me gustara que este tipo de
Seminario pudiera hacerse en Brasil. Personalmente
voy a invitar al Senador Vaca al Brasil para
conferenciar en un seminario con un grupo semejante
a este, para lograr motivarlos.
Participante: Me pareci entender que cuando el
General se refera a las caractersticas, y no a la
problemtica de las Fuerzas Armadas, defina las
27

caractersticas de las Fuerzas Armadas de todos los

pases, y no slo de Latinoamrica.
Es decir, no creo que porque las Fuerzas Armadas
latinoamericanas hayan Estado tanto tiempo tratando
de ocupar lugares vacos que dejaban las instituciones
polticas, esto sea en estos momentos causa como
para haber perdido su razn de ser, o para que est
en discusin su rol.
Pienso que el General se refera, al hacer esta
descripcin, a los efectos de sealar que los militares,
cuando hacen el planeamiento estratgico, lo hacen
en una forma divorciada de la realidad, porque no
tienen la alimentacin lgica del ambiente poltico,
alimentacin que no es responsabilidad de los
militares... por qu? Porque para hacer una poltica
de defensa hace falta una poltica nacional.
Precisamente, de esto hablan las respuestas que el
General obtena a su encuesta: los problemas
fundamentales eran la seguridad interior, la
educacin, la miseria.
Creo entonces que todos nuestros escenarios deben
estar atravesados como un queso gruyere por la
cuestin de la defensa, de una defensa que
sistematice esa seguridad, esa proteccin de los
intereses vitales de la Nacin, contra las amenazas
internas o externas.
En Argentina existe una dicotoma entre lo que es la
seguridad y la defensa. La vieja doctrina de la
seguridad nacional es asignada a la poca del
28

General Ongana, al inicio de la Alianza para el

Progreso, a las primeras Juntas de los Jefes de
Estados Mayores de los Ejrcitos. Y el mito, la
tradicin argentina - en gran parte el periodismo y su
influencia - han hecho creer que esta doctrina de
seguridad era la causante del endurecimiento de las
tiranas militares para el control interno de las
poblaciones. Por eso se sac el tema de la definicin
de la seguridad, y se la hace similar a la defensa. Y es
precisamente esta dificultad que tenemos para
entendernos lo que hace que pongamos con otras
palabras lo que es cierto, y en realidad no queremos
aceptar.
Los militares argentinos, cuando planificamos, -y
planificamos, por lo menos en la Fuerza Area, lo
hacemos adhiriendo a la realidad que tratamos de
obtener, hasta de los discursos presidenciales, y
observamos una insensibilidad social, una indiferencia
absoluta hacia el tema de la defensa. Y usted muy
bien seal que cuando lo que se busca en la
sociedad es el legtimo lucro, el militar busca el
servicio y el deber.
No digo que est bien o mal; lo que s digo es que no
hay que disimular las palabras y hay que expresarlas
tal cual son. Si la seguridad interior es el problema de
una fuerza armada, de un organismo del Estado, si los
problemas de la seguridad y la defensa slo dan para
tener un organismo, entonces de los seis que tenemos
habr que hacer tres, o cambiar, o buscar otras
amenazas.
29

General Teixeira: Nosotros tenemos una diferencia

de concepto entre la seguridad y la defensa, siendo la
primera un concepto mucho ms amplio que la
segunda. Todas las amenazas a los objetivos
nacionales son motivo de la seguridad. Por ejemplo, si
hay una amenaza en el desarrollo a causa de la
educacin, todo esto es un problema de seguridad, lo
cual no significa que tenga que ser resuelto por las
Fuerzas Armadas.
Entonces hay dos conceptos distintos. Pero por los
mismos motivos que aqu, tambin en Brasil la palabra
seguridad fue sacada del diccionario y no se habla de
seguridad sino de defensa. Pero de esta forma no
existe sustituto para esta palabra, y se produjo un
vaco, pero no veo ningn conflicto en restablecer el
valor de la seguridad. Debe ser restablecido, de otro
modo muchas cosas permanecen incomprensibles. En
la Constitucin del Brasil cada tanto aparece la
palabra seguridad, porque no existe sustituto para
ella.
Participante: En una parte de su exposicin usted se
refiri a la necesidad de tener unas Fuerzas Armadas
que estuvieran detrs de la poltica exterior, porque
llegado el caso, son su respaldo.
Pienso que la cada del Muro de Berln representa por
lo menos no un nuevo orden internacional, pero s que
ha caducado el viejo orden instituido a partir de Yalta,
apareciendo la Guerra del Golfo y otro tipo de
acciones que realmente estn configurando la
posibilidad de que se est gestando un nuevo orden,
30

en el cual aparecen algunos elementos que (aunque

no tomo partida por ellos), deben ser motivo de
reflexin.
Da la sensacin de que el mundo se va convirtiendo
en la aldea planetaria, porque la potencia hegemnica
y los tres polos de poder, que razonablemente se
puede suponer es la comunidad liderada por
Alemania, EE. UU. y Japn, de algn modo pueden
llegar a frmulas de acuerdo.
Pero aparecen otras cosas. En estos momentos las
Naciones Unidas dicen que van a colocar en
Yugoslavia 14.000 hombres. Ya no se trata de
observadores, ni de registrar quin es el responsable
y est sancionado porque inici el fuego, sino que
estas tropas van a plantear un "alto el fuego". No s si
la expresin es la adecuada, pero de algn modo se
convierten en "tropas de ocupacin", o por lo menos
en tropas de intervencin.
A este modelo de las "tropas de intervencin" adhiere
en estos momentos nuestro pas. La Repblica
Argentina, que de algn modo se mantuvo ajeno a
una cantidad de acciones de tipo internacional (pongo
por caso la intervencin de Brasil en la Segunda
Guerra Mundial, lo mismo que en Corea, mientras la
Argentina no lo hizo).
Pero en este momento Argentina participa de este
accionar, y nuestro Presidente ha planteado la
posibilidad de que la OEA tenga sus propias fuerzas
de intervencin, para actuar en determinados casos
31

dentro del mbito de Amrica Latina. A priori se podra

pensar que es exclusivamente ante la posibilidad de
un golpe de Estado. pero doy un ejemplo en el que las
Fuerzas Armadas, en este caso Brasil y Argentinapodran tener una intervencin: son garantes del
Tratado de Paz entre Ecuador y Per (por la guerra
del 41), y realmente la situacin en la frontera, con
lmites no bien delineados, puede llevar a una
situacin de friccin, como de hecho la hay
frecuentemente.
Este cambio que se produce en el orden mundial,
donde uno de los que adhiere es la Argentina y otros
pases contribuyen con fuerzas militares, lleva a
reflexiones como sta, por ejemplo: el concepto de
Estado-Nacin, sigue vigente en su absoluta
plenitud?
Cuando usted hablaba de soberana creo que
expresaba ese concepto de Estado-Nacin, al cual
personalmente adhiero, que no tiene ms de 3 4
siglos y en el que yo me he educado. Y conversando
con la gente de la Comunidad Europea, podemos
observar que de algn modo por lo menos la Europa
de los Doce ha cedido parte de eso que podemos
llamar la soberana. Debemos reflexionar acerca del
hecho de que est apareciendo algo en el mundo,
nuevas formas, que hasta ahora desconocamos.
Usted mencion el Consejo de Seguridad. Me
pregunto si este Consejo no decidir maana que hay
que poner paz en Camboya, por ejemplo. Y as como
parecera ser que el caso de la minora armenia
32

dentro de Hasei Varj es motivo suficiente, no s si

realmente no se puede descender a otros niveles.
Por ejemplo, la Corte Internacional de La Haya, para
presentar un tema, exige que sean dos los Estados
que lo hagan. Nadie puede presentarse por s solo a
la Corte, donde se supone que las dos partes
aceptarn el fallo.
Existe un par de ejemplos en los cuales una de las
partes no acept el fallo, y la Corte no tiene lo que en
derecho se llama imperio, para decir: "seores, esto
se cumple". Me pregunto a ttulo de hiptesis: no
estaremos viviendo tiempos en los cuales ante
determinados conflictos o situaciones, la Corte diga
"esto es as"?
Imaginando cosas, que en los tiempos que corren
puede hacerse porque los hechos se suceden a una
velocidad vertiginosa, podran de pronto aparecer
formas de supranacionalidad. Usted hablaba de
ecologa, y creo que habr que seguir muy de cerca la
Eco 92, porque aparecern hechos que nos dictarn
reglamentos. De algn modo, este mundo que nos
toca vivir produce problemas entre los Estados
vecinos, que yo dira que son casi de corte municipal.
En este contexto, a mi juicio, los hechos estaran
demostrando que aparece un nuevo rol, una nueva
misin de las Fuerzas Armadas, sin perder de vista lo
que es la soberana, todo el concepto bsico de pas.
Hago notar que mi pensamiento es que, para poder
llevar a cabo eso, se necesita una fuerza armada bien
33

equipada, bien adiestrada, bien formada, y no con las

dificultades que usted sealaba en su pas, y que yo
dira que son parecidas en nuestro caso.
De modo que frente a lo que algunos pensadores
dicen, de que hay una prdida de la razn de ser de
las Fuerzas Armadas, aparece este nuevo mundo y,
en el caso de nuestros dos pases, el Mercosur, la
posibilidad de la integracin.
Si esto sigue adelante, yo creo que s, y las metas que
se fijaron el Presidente Collor y el Presidente Menem
son realmente ambiciosas (aunque participo de la idea
de que hay que proponerse siempre metas
ambiciosas, para tener algo por lo cual luchar), por
qu no buscamos un mecanismo de seguridad
regional para Argentina y Brasil, que son los dos
pases ms importantes (Paraguay y Uruguay cuentan
como socios menores)?
Y esto no es descabellado, aunque es claro que hay
que tener vivencias y experiencias. Francia y
Alemania estn pensando en una fuerza europea.
Acabo de leer un trabajo francs donde se critica
mucho al Presidente Mitterrand, diciendo adems que
en realidad los europeos no han sabido resolver el
problema de Yugoslavia, y que nunca tendran que
haber ido las Naciones Unidas, sino que los europeos
tendran que haber sido capaces de imponer esta paz
europea en Yugoslavia. Y termina el artculo diciendo
que no sea cosa que una vez ms tengan que ir los
americanos a solucionarles el problema, por si
34

evoluciona desfavorablemente la situacin de Ucrania

y de los pases del Este.
De modo que pienso que esto de las Fuerzas
Armadas y sociedad se mantiene en un determinado
nivel, y que todava en los estratos medios de la
sociedad se sigue pensando - con los prejuicios que
sealaba otro participante - por una participacin
poltica anterior no del todo afortunada.
As, todo lo que se haga para aclarar esto es
bienvenido, pero fundamentalmente la reflexin sobre
este nuevo hecho que a mi juicio se est produciendo;
aunque de algn modo uno puede cuestionar, en el
caso de nuestro pas, si la poltica exterior y la
intervencin argentina son correctas o no, es
innegable que est marcando caminos y hechos
absolutamente novedosos.
Usted cree que realmente en el caso de nuestros
pases puede haber algo de todo esto?. Que dejemos
de lado el esquema tradicional, el tema convencional
del Estado-Nacin, para hacer un esfuerzo por ahora
acadmico o intelectual, de pensar en otra cosa?
General Teixeira: Creo que s, siempre que no
descaracterice
a
las
Fuerzas
Armadas.
La impresin que yo tengo es que a los Estados
Unidos le interesara mucho que no hubiera ms
Fuerzas Armadas en Amrica Latina, y s un cuerpo
de Gendarmera colectivo, con la seguridad externa
dada por los EE. UU.
35

Esto no excluye que haya un acuerdo bilateral entre

dos pases para solucionar determinados problemas
regionales, y no debemos excluir esta posibilidad.
Pero no a tal punto que descaracterice a las Fuerzas
Armadas, y que por diferentes motivos pueda alcanzar
un cierto grado de desarrollo que las transforme en
grandes policas.
Su tema anterior es para m, como brasileo, ms
importante. Esto tambin lo habl en la Escuela del
Estado Mayor del Ejrcito, porque ahora estoy retirado
y puedo decir lo que pienso sin problemas.
No estoy de acuerdo con la poltica brasilea de hacer
las reservas indgenas en Amazonas, destinando no
s cuntos millones de indios. No hay en todo el
mundo una reserva tan grande para esto, pero Brasil
defini geogrficamente un rea y declar que era
para una tribu de indios. Y el Consejo de Seguridad de
la ONU no quiere otra cosa que esa.
Maana, pretendiendo defender la ecologa, van a
reconocer el Amazonas como una nacin
independiente.
Brasil entreg esas tierras y a cambio recibi la
posibilidad de incrementar el comercio, recibir divisas,
etctera. O sea que casi se trat de vender una parte
del territorio nacional, aunque no haya ningn papel
firmado. Y maana el Consejo de Seguridad de la
ONU, con la mayor tranquilidad, se va a aduear de
esas tierras.
36

Por eso, cuando se empieza con un proceso de

querer anular las Fuerzas Armadas, pasando a ser los
problemas de pobreza mucho ms importantes que
cualquier otro, o que las Fuerzas Armadas puedan
complementar el trabajo de la polica, o que puedan
participar de la lucha contra el narcotrfico... yo no
conozco a nadie que haya participado en la lucha
contra el narcotrfico y que no haya sido comprado
por l.
Vamos a tener una total desmoralizacin de las
Fuerzas Armadas, porque un joven teniente o capitn
que estn en las fronteras, por ejemplo del Amazonas,
donde el problema es muy serio, ganando un msero
salario, y que llegue un contrabandista con un cheque
de 6.000 o de 200.000 dlares, y l se sienta en esa
zona completamente abandonado, que no puede dar
una educacin a sus hijos, que no hay escuelas,
cmo se va a negar a recibir esos dlares?
Nosotros estamos preparando para que sean
sobornados, por eso en la instruccin debemos tener
cuidado. Lo que puede ser muy interesante de
inmediato, a largo plazo se puede convertir en la
desgracia total.
Puede haber cooperacin, pero dentro de ciertos
lmites. Las Fuerzas Armadas deben mantener su
individualidad como tales.
Estamos atravesando tiempos difciles, aunque las
Fuerzas Armadas paguen el sacrificio. Hay dos cosas
37

que no se pueden dejar de hacer. Una de ellas es

mantener el nivel de las escuelas de formacin y
mantener la actitud militar, el entusiasmo por la
profesin y la comprensin del verdadero valor de las
Fuerzas Armadas.
El otro punto es el tema de la tecnologa. El precio que
hoy se paga en Brasil por no darle importancia es muy
alto, con un saldo negativo muy grande al corto y al
largo plazo.
Estamos viviendo hoy la revolucin tecnolgica. Los
pases que ingresaron en ella alcanzaron un nivel
mucho ms elevado que aquellos que no pasaron de
la revolucin industrial.
Cualquier nacin que tenga un proyecto nacional, que
tenga voluntad de gran nacin, no es ms grande que
aquella que pueda atender las necesidades de su
poblacin. No es necesario que una nacin sea
poderosa para que sea feliz, y para esto no puede
abandonar los problemas de la tecnologa.
Va a llegar un momento en que si el hemisferio norte
pudiera seccionar al sur para no tener prejuicios, lo
haran, porque para ellos sera la solucin. Porque la
tecnologa
permitir
al
hemisferio
norte
autoabastecerse en todas sus necesidades, sin la
participacin del hemisferio sur. No s si les pinto un
cuadro muy negativo, pero esa es la sensacin que yo
tengo, ms que una teora fundamentada.
Participante: Para enfriar un poco el clima
preocupante que dej el General, les voy a relatar
38

algo que escuch en la televisin brasilea respecto al

planeamiento.
Presentaban varias ventanillas. En una de ellas deca
"Ministerio de Economa", una persona se acercaba y
preguntaba qu hacan. Entonces respondan:
"nosotros hacemos la parte de produccin, de
consumo, etctera".
Luego la misma persona se dirige a otra ventanilla,
que deca "Ministerio de Ejrcito", le hace la misma
pregunta y le responden: "nosotros defendemos el
pas, la seguridad nacional, etctera".
As llega con la misma pregunta a una ventanilla que
deca "Ministerio de Planeamiento", donde le
responden: "nosotros no hacemos nada, simplemente
planificamos".
La dificultad que tenemos, creo, los pases de Amrica
Latina y tal vez ms Argentina que Brasil, es esta
dificultad de tener elites civiles y elites militares con el
mismo marco de referencia, con el mismo cdigo de
conversacin, con una ubicacin similar en materia de
seguridad y defensa. Yo comparto con usted la idea
de que el trmino seguridad sigue siendo el
clsicamente empleado en toda la literatura y toda la
diplomacia internacional.
En el caso argentino tal vez la dificultad del
planeamiento tenga un par de razones histricas muy
particulares. Una de ellas es que el tema militar
siempre ha sido un poco un tema tab para el poltico
39

civil. Es decir, no hemos tenido polticos civiles, como

en Inglaterra o en los EE. UU., que estn formados y
conozcan el rea de seguridad nacional y todos sus
detalles, sus recovecos, sus problemas y dificultades.
Todava no hemos podido formar una elite que tenga
esa capacidad.
Por otra parte, los militares cuidamos bastante bien
nuestro jardn y hemos tratado de que los temas
estratgicos fueran algo exclusivamente militar, y en
general no hemos reconocido la capacidad de otras
personas, civiles, para que exploren este campo.
Por supuesto que tenemos algunos ejemplos de
escritores sobre temas estratgicos, pero es una
excepcin en trminos generales.
Es decir que hubo un aislamiento y tambin una falta
de inters de los civiles de introducirse en los temas
militares o en los temas de seguridad en trminos
generales.
Normalmente los civiles hacen cursos de defensa
nacional, de seguridad o de planeamiento en
instituciones militares o en el Ministerio de Defensa,
pero falta esta unin efectiva.
Quizs el paradigma ms exacto sea el de Israel,
donde las elites militares y civiles (polticas,
empresarias, comerciales, cientficas) son totalmente
intercambiables, aunque quizs sea el paradigma ms
extremo de lograr esto.

40

Yo comparto con usted el tema de la crisis profesional

militar, que es mundial y no solamente
latinoamericana, que es profundamente sentida y
estudiada en Europa.
En abril [de 1992] se desarroll en Mosc un
seminario donde participan civiles y militares rusos y
de otras nacionalidades, sobre qu hacer con el
Ejrcito sovitico; es decir, cmo desmontar las
fbricas militares, sus instalaciones, los submarinos
atmicos, y cmo hacer que muchos militares pasen a
actividades civiles. En este caso hay un proceso de
readaptacin necesario.
Con respecto a esa referencia que usted hizo de las
guarniciones militares que est frente a frente y cuya
actividad ms importante es compartir asados, quizs
en ese rea podra pensarse en establecer medidas
de confianza mutua, que de alguna manera dejen de
justificar el desplazamiento militar a los dos lados de
la frontera, tanto del lado brasileo como del
argentino.
Todos sabemos que este desplazamiento cuesta
mucho dinero. Si no tenemos realmente puntos de
conflicto y tensin, no podramos ir elaborando
escalonadamente medidas de confianza mutua, para
que el costo del despliegue militar sea ms bajo?
La segunda pregunta que quiero hacer es, vinculada a
lo anterior y con lo que deca el participante anterior,
en donde abuso de su generosidad y tambin de su
imaginacin: es posible concebir un instrumento
41

militar que corresponda a un Mercosur consolidado?

Cul sera su hiptesis, el arco defensivo, si es que
se puede concebir ahora?
A los americanos les gusta hablar de seguridad
hemisfrica, como todos sabemos, y hablar de
seguridad hemisfrica de sectores tan diferentes como
el Norte y el Sur es un poco una audacia de la
imaginacin. Pero pensar en un sistema de seguridad
colectiva, que corresponda al Mercosur y a los pases
que lo integran, quizs no sea tan descabellado.
General Teixeira: Vamos a ser bien sinceros en la
respuesta.
Durante 80 aos, desde que las escuelas estn bien
organizadas, ven como doctrina la hiptesis de guerra
de Brasil con Argentina y viceversa. Los oficiales
brasileos que hacan los cursos en la Escuela del
Estado Mayor aqu, en Buenos Aires, hace unos 4
aos atrs, participaban de ejercicios donde el
enemigo era Brasil, y esto no se ocultaba a nuestros
oficiales.
En Brasil hacamos una diferencia y lo llambamos
enemigo del sur, o los nombrbamos con un color.
Las escuelas militares tienen esa influencia que acabo
de mencionar; entonces est enraizado en la cabeza
de los militares de ambos pases que entre s son
enemigos, y que son enemigos que conviven muy
bien y que esperan que nunca se produzca una guerra
entre ellos.
42

Por lo tanto, para hacer un cambio hay que hacer

primero un cambio de mentalidad, porque todo est
muy aferrado, en los militares de ambos lados.
Tendra que producirse un cambio en los programas
de estudio de las escuelas, donde se vea un
escenario entre nuestros pases de cooperacin, y no
de conflicto. Si tuviramos una guerra entre Brasil y
Argentina, tendra el mismo significado que la guerra
entre Irn e Irak, donde los otros van a estar de
brazos cruzados esperando la destruccin total; ni
Argentina ni Brasil van a obtener ningn provecho de
una guerra de ese tipo.
Debe haber entonces un cambio de mentalidad, y no
puede existir ms una hiptesis de guerra entre
Argentina y Brasil. Un joven que est en la escuela
militar de perfeccionamiento tiene que considerar a
Argentina como un aliado para hacer frente a
enemigos ms graves, que no estn en el hemisferio
sur seguramente.
Tenemos que hacer un esfuerzo muy grande de
imaginacin para encontrar un enemigo nuestro en el
hemisferio sur. Y a partir de que los dos pases
adquieran esa mentalidad militar impregnada de la
idea de la cooperacin, y no del conflicto entre ambos
pases, las cosas sern ms fciles.
Participante: Voy a tratar de
rpidamente una pregunta y media.

formularle

muy

La "media" tiene que ver con la posibilidad de que

43

usted me d una opinin acerca de la dificultad del

planeamiento nacional y estratgico en un contexto de
cambio a nivel mundial y de transicin en cuanto a
nuestros respectivos pases.
Encuentro
que
las
transiciones
producen
incertidumbre, y me da la sensacin de que hay una
reaccin contra esa incertidumbre, que es
"planifiquemos".
Tambin me da la sensacin de que planificar sobre lo
que no est del todo desplegado siempre es muy
difcil, y tanto es as que hay una comisin
permanente para ver qu pasa en el mosaico mayor.
La primera pregunta es entonces acerca de cmo han
concebido ustedes la temtica de la transicin en
funcin del planeamiento o viceversa, si es que lo han
pensado as.
La segunda pregunta es si usted considera que dadas
ciertas razones de poltica nacional y eventualmente
de influencia de organismos internacionales (como por
ejemplo el FMI, que est impulsando una
investigacin encabezada por Mc Namara, y que
recomend para los pases en vas de desarrollo el
descenso del gasto presupuestario en defensa en
orden al 50%), que han llevado al recorte del
presupuesto de las Fuerzas Armadas, puede llegar a
convertirse en una variable significativa en el
planeamiento a mediano y largo plazo en trminos de
poltica de defensa.
44

General Teixeira: En relacin a la primera pregunta,

tengo casi la certeza de que en Brasil no se hizo
ningn trabajo contemplando o no los cambios. El
mbito de defensa nacional est prcticamente
parado. Las Fuerzas Armadas trabajan con sus
propias hiptesis y no reciben ninguna orientacin del
gobierno.
Cuanto ms fluctuante y difcil es la situacin, ms
importante es el planeamiento, porque los cambios
sern tan frecuentes y tan rpidos y si el planeamiento
no es capaz de adaptarse a ellos, ser suplantado por
esos cambios.
Debe buscarse una solucin, por ejemplo, que en el
caso de las Fuerzas Armadas haya un ncleo capaz
de dar respuesta a la mayora de los cambios. Esto
puede lograrse luego de muchos estudios.
Con respecto a la segunda pregunta, cuando Mc
Namara dice que tengo que reducir el 50%, significa
que su estudio no tiene ninguna base cientfica. Es
posible que ese 50% en Cuba tenga un verdadero
significado, pero en el caso de Brasil esa reduccin
tiene un lmite; por lo tanto, ese valor es colocado sin
ninguna base cientfica, no sirve como referencia para
nosotros.
Reducir un 50% el presupuesto de las Fuerzas
Armadas en el Brasil significa acabar con ellas. Ahora,
s es importante que cada dlar utilizado por las
Fuerzas Armadas est muy bien justificado, dentro de
45

un planeamiento. No puede haber derroches en las

Fuerzas Armadas de un pas como Brasil, donde
centenares de personas mueren de hambre.
Coordinador: Nosotros estamos por encarar, una vez
finalizado el tema de la seguridad regional, el
problema del marco nacional, donde van a aparecer
las cuestiones de defensa y seguridad. Hay una
discusin que debemos realizar, sobre la semntica
de algunas palabras.
Un participante hablaba anteriormente
problemtica con la palabra seguridad.

de

la

Cuando el Consejo de Seguridad de la ONU utiliza el

trmino, lo hace en funcin de "impedir la generacin
de conflictos". Ese es el concepto que la mayora de
los analistas internacionales utiliza la palabra, a nivel
de las relaciones internacionales.
Otro plano es el de la seguridad dentro de los distintos
Estados, y cmo se analiza.
Y cuando hablamos del tema de seguridad interior,
nos referimos exclusivamente a lo que usted deca, en
el sentido de que desde el Norte nos llega claramente
el mensaje de que quisieran que aqu no hubiera
Fuerzas
Armadas,
sino
solamente
grandes
gendarmeras dedicadas al control del narcotrfico.
Hemos decidido en Argentina no aceptar eso, y cada
vez estamos convenciendo ms a los EE. UU., hasta
el punto de que el propio Secretario de Defensa de
46

ese pas acept en el Congreso respetar las

decisiones de cada pas de no involucrar a las
Fuerzas Armadas en ese tipo de accin policial; que
obviamente, si slo hubiera policas estaran ms
contentos, pero que la interdependencia tiene sus
lmites.
Quiero unir ahora otros dos puntos: las preguntas
acerca de las medidas de confianza mutua y la
seguridad conjunta de Argentina y Brasil, con el
problema del costo.
Nosotros hemos elaborado una teora que dice que
las Fuerzas Armadas son el seguro que uno paga
para evitar tener problemas. Cuando uno paga un
seguro para su auto, debe tener cuidado para que lo
que gaste en la prima de ese seguro no sea tanto
como para no poder pagar la nafta, de otra forma,
tiene que guardar el auto en el garaje.
La idea que estamos pensando es, desde mi punto de
vista, que tenemos que ir a una prima compartida,
pagar entre los dos ese seguro, pero apuntando al
concepto de seguridad como prevencin de conflictos.
Si Argentina y Brasil han decidido no pelear entre
ellos, lo que deben hacer es poder mantener su propia
capacidad de disuasin para acompaar a la poltica
exterior, creando mecanismos de acuerdo para
prevencin de conflictos en nuestra subregin. Y que
despus esos mecanismos subregionales, como
puede ser un Centro de Prevencin de Conflictos
siguiendo el modelo de Viena, con sede en Asuncin
del Paraguay, funcionen con intercambio de
47

informacin estratgica, con medidas de confianza

mutua, y con una voluntad de decir que aqu no habr
conflictos hasta que aparezca el enemigo comn, ese
que usted ubica por el Norte, que nos haga ir a un
sistema de defensa colectivo, como recin ahora se
est pensando en Europa. Cmo ve usted este
esquema?
General Teixeira: Lo veo muy bien, y creo que la
solucin para Argentina y Brasil pasa por ese terreno.
A m me convenci, ahora debe convencer a Brasil.
Es por eso que quiero formar un grupo como este en
Brasil. Si Brasil y Argentina encaran sus problemas de
defensa como deben hacerlo, llegar un punto en el
que cada uno se pregunte qu piensa el otro, porque
en funcin de lo que piensen habr un camino a
seguir.
Participante: Quiero retornar a un tema ya planteado,
que vislumbro va a ser urticante en el futuro y debe
ser cuidadosamente debatido. Me refiero al tema de
los trminos obvios.
Generalmente damos por sentado cosas que ya no
parecen obvias, sino que estn puestas en tela de
juicio. Uno de esos temas es la soberana.
Es cierto que hubo un hito, la Paz de Westfalia de
1648, en el que se plantea el Estado-Nacin. Creo
que el concepto de soberana que se elabor para
aquella poca ya no cabe ms.
Y quiero citar elementos empricos que muestran que
48

el mundo se est orientando en este sentido y que no

es mera especulacin o hiptesis de trabajo.
Metodolgicamente debemos tener en cuenta tanto
los factores internos como los externos. Ninguna
fuerza armada se desempea en un escenario
aislado, como ningn Estado es una isla en el mundo.
Por eso se dan los conflictos, o la posibilidad de
cooperacin.
Sobre eso quiero llamar la atencin: la incidencia de lo
supranacional sobre lo interno. Una forma
supranacional, se llame GATT u otro nombre, existir
en el futuro y se est preparando para establecer
reglas comerciales de carcter supranacional que
generarn obligaciones en el mbito interno de los
Estados, y orientarn la resolucin de los conflictos
que puedan plantearse por legislaciones internas,
cuando lo tradicional es la soberana estatal por sobre
lo internacional.
Otra de las tendencias que estn observndose tiene
como ancdota el envo de tropas de Naciones Unidas
a Yugoslavia, o la que usted transform en jocosa y
para m es una hiptesis, de que algn da manden
tropas argentinas con cascos de las Naciones Unidas
a la Amazona brasilea. Es una tendencia que, si uno
revisa la historia, ha sido negada y rebatida hace
mucho tiempo.
Es la doctrina Wagni, ex-canciller uruguayo, que para
el 42, si no me equivoco, propuso estando Farrell
como presidente argentino, la posibilidad de
49

intervencin de aquellos Estados que adoptaran

conductas subversivas o antidemocrticas. Si se
rescata esa doctrina y se la trae a la actualidad, podra
encontrar un montn de argumentos, desde el
narcotrfico, pasando por inconductas amaznicas,
hasta guerras civiles como el caso de Yugoslavia, o
rescatar la democracia de una vez por todas en Cuba.
Creo que ms all de toda la especulacin o
elaboracin filosfica terica de Kant, por dar un
nombre nada ms, de pronto est tomando ese
cuerpo, pero con connotaciones ms maquiavlicas.
Las tendencias van en contra de lo que nosotros
especulamos o deseamos. Como el ejemplo del
trabajo de Mc Namara, que coincido no es un trabajo
cientfico sino poltico, ms peligroso an porque le da
visos de mayor autoridad, no importan las
comprobaciones de si est bien o mal; importa
comprobar si la tendencia va en ese sentido. Es el
orden mundial.
Participante: Quiero volver al tema de la seguridad,
que como ver el General es un tema muy discutido
en Argentina. Pero antes quera referirme a lo que
usted mencion acerca de que para los EE. UU., si se
hundiera Latinoamrica, no le importara. Eso est
escrito textualmente en el Informe Plank, que hizo el
presidente Nixon, donde se deca que si se hunde
Amrica Latina no se le mueve un pelo a los EE.UU.,
porque no la necesita. Por supuesto que esta es la
posicin de los republicanos conservadores, los
demcratas, creo, tienen otra posicin.
50

Lo segundo es el tema de la intervencin. Inmiscuirse

en los asuntos de los otros es algo tpicamente
protestante. Viene de Lutero y Calvino. Jams una
cultura catlica se ha entrometido en la moral de los
otros, en su manera de comportarse, salvo en las
Cruzadas, que era una lucha de intereses
econmicos, hegemnicos. Todo esto es una cosa
puramente protestante, de pueblo elegido, de los
santos que se califican a s mismos, y ven al resto
como a una masa de pecadores a los que se debe
obligar, a travs de la disciplina, a comportarse.
Si bien lo que dijo el coordinador acerca de la
seguridad es muy claro, quiero decir dos palabras al
respecto, porque desgraciadamente existe mucha
confusin sobre este asunto en Argentina. Es decir,
seguridad es todo, pero si la definimos ingenuamente
es "eliminar la incertidumbre en problemas vitales". Es
decir: seguridad frente a la miseria, a la enfermedad,
al hambre, y en esos temas no tienen nada que hacer
las Fuerzas Armadas, salvo como ciudadanos. Por
eso tambin la confusin que veo en las encuestas a
sus colegas del Estado Mayor, que es similar.
Todo eso corresponde al gobierno nacional, que es el
representante de toda la ciudadana. Las Fuerzas
Armadas pueden colaborar, pero hacer un
planeamiento estratgico para combatir el hambre o la
miseria, o el analfabetismo, no corresponde. Incluso,
si se realiza planeamiento estratgico, hace que
corporativamente las Fuerzas Armadas quieran
imponer su plan estratgico contra la voluntad del
pueblo, y eso no corresponde de ninguna manera.
51

El General dio una salida elegante, que me gusta

mucho. Es decir, las amenazas corresponden a las
Fuerzas Armadas, aunque no la solucin de los
problemas causales. Entonces ah vienen los dos
tipos de amenazas, siendo una la amenaza que se
reprime policialmente. No queremos para nada
mezclar a las Fuerzas Armadas en problemas
policiales; lo hemos discutido mucho y no queremos
que intervengan en problemas de drogas, porque se
"pudren". Y tampoco en la represin interna, porque
tambin se "pudren" y se les va la mano. El ejemplo
de Israel es muy claro, as como las cosas que estn
pasando, debidas a la intervencin de las Fuerzas
Armadas en los conflictos internos, a los cuales no
queran entrar y donde el gobierno los oblig a
intervenir.
Creo que debemos discriminar y conversar mucho
sobre esto, para determinar qu corresponde a las
Fuerzas Armadas prioritariamente, para proponer al
pas, qu son las amenazas de orden externo de otro
tipo, pero no el control policial, que corresponde a otro
sector. Y lo que no es amenaza sino solucin de
problemas corresponde al gobierno nacional
exclusivamente, que es el representante del pueblo.
Participante: Quera pedir al General una especie de
visin futura, ya que hemos Estado hablando de una
serie de fenmenos concurrentes.
El primero de ellos puede asociarse con la seguridad
colectiva que nace en todos los pases, especialmente
del Norte, coronado por la accin en el Golfo, de
manera tal que a raz de ese concepto de seguridad
52

colectiva, que legitima incluso la intervencin del

Consejo de Seguridad, ningn pas (especialmente los
que estamos considerando) necesite magnitudes de
Fuerzas Armadas, ya que existe una concertacin en
la cual lo que a m me puede faltar para defenderme,
me lo aporta el sistema.
Ese concepto de seguridad colectiva de algn modo
tambin quiere hacerlo propio la OEA en nuestro
continente, cuando habla de seguridad hemisfrica.
Ah tenemos una visin que no condice claramente
con el sentido de disuasin, que entre esos pases
que asumen la seguridad colectiva no se da: Francia
no disuade a Alemania, y viceversa, pues estn en
una concertacin. Pero aqu parecera que no hemos
llegado a ese concepto, y pensamos que deberamos
tener una suerte de disuasin creble. Por eso estn
las fuerzas de Brasil de un lado, y las nuestras del
otro.
Usted es muy claro cuando dice que en el hemisferio
Sur no hay enemigos. Tambin es muy claro cuando
habla de que se est produciendo una suerte de
crecimiento del poder del Consejo de Seguridad, que
est afectando mucho ms que la soberana de los
Estados. Porque al consensuar entre otros Estados la
capacidad de intervenir, no hay cmo protegerse de
eso. Y al mismo tiempo reconoce que estamos frente
a un tremendo desafo, dado tambin por lo que opine
la gente, cuya manifestacin -la opinin pblica- tiene
cada vez mayor valor. Y como corolario, la revolucin
tecnolgica, que hace ms graves muchas
situaciones, no slo en el sentido del crecimiento de
53

los que ms pueden, sino tambin en la reduccin del

sistema de seguridad colectiva de las Fuerzas
Armadas, ya que es el nico lugar donde al reducirse
tambin pueden perder de por medio calidad, de la
que nosotros estamos mucho ms distantes.
Cul es el camino que nos queda a nosotros?
Porque si, como pareciera, al Norte no le importa el
Sur, si nuestras posibilidades de incorporar tecnologa
son imposibles si no nos adscribimos a algn rgimen,
qu perspectivas ms o menos generales, en esta
poca de tantos cambios y de plena transicin, habra
que ir buscando? En qu se concretan esas
perspectivas?
General Teixeira: De todo lo que est ocurriendo en
el Norte con relacin al Sur slo hay una salida, y es
que Brasil y Argentina estn juntos tanto en recursos
humanos como en tecnologa, en el Mercosur.
Aislados no tienen posibilidad de supervivencia, no
estamos en condiciones de participar de lo que est
ocurriendo en el resto del mundo. Debemos estar
juntos.
Coordinador: En forma reiterada usted menciona el
problema tecnolgico. Habida cuenta de que las
Fuerzas Armadas tanto en Argentina como en Brasil, y
creo que en el mundo, han sido punta de lanza del
desarrollo tecnolgico, ya que las necesidades blicas
hacen al desarrollo de la tecnologa y sta despus se
horizontaliza hacia el resto de la sociedad para usos
civiles, cul es a su modo de entender, el rol de las
Fuerzas Armadas en este nuevo reto, para achicar la
54

brecha tecnolgica? Porque el nico camino que

tenemos para insertarnos es achicar esa brecha y
tener algo interesante para vender al resto del mundo.
General Teixeira: Es verdad que la tecnologa surge
como una imposicin de seguridad. As surgieron las
armas nucleares y la conquista del espacio sideral. Y
junto con esto, un conjunto de beneficios que se
extiende a los dems sectores de la sociedad. Pero
creo que no cabe a las Fuerzas Armadas ser la punta
de este proceso. La iniciativa no puede ser de ellas.
No tienen competencia para asumir esta posicin.
El problema es por dems complejo, y si dependiera
de las Fuerzas Armadas, para m no habra solucin.
Debe ser un proceso integrado, con una participacin
muy grande de las universidades, de los centros de
investigacin tecnolgica. Existe una tecnologa para
mejorar las condiciones de produccin, que hasta
puede importarse, y el pas debe invertir en ella.
Hay una tendencia a la privatizacin, a racionalizar las
empresas estatales. Yo estoy a favor de esa
privatizacin. Si no fuera por cuenta del sector
privado, quin va a hacer la inversin para
investigaciones que puedan sustentar una tecnologa
de punta? Las grandes empresas multinacionales,
van a invertir en tecnologa de punta, a no ser que
sea en sus casas matrices?
Las empresas privadas nacionales no tienen la
pujanza econmica para hacer ese tipo de
inversiones. En las universidades de Brasil no existe
55

un proceso de confianza que acredite que ellas

pueden asumir esa responsabilidad.
Poda pensarse, cuando las empresas estatales eran
la mayor fuerza econmica despus de las
multinacionales, que un trabajo ordenado de
utilizacin de las potencialidades haca posible este
tipo de inversiones. Petrobras alcanz un desarrollo
muy grande en perforaciones en la zona martima,
porque tena la confianza y el apoyo para hacerlo.
Telebras tuvo muchos avances en la parte
comunicaciones. Pero no hay ninguna otra empresa
nacional que pueda sumir esa responsabilidad.
No tenemos estructura para transferir esto a las
Fuerzas Armadas. Es un problema de estrategia.
Qu estrategia podemos adoptar para adquirir una
tecnologa de punta que cada vez ms nos es
impedida?
Este es un problema ms serio que la seguridad,
porque la poltica de defensa est insertada en un
mosaico muy grande, que se llama poltica nacional, y
donde si no pensamos en esto no tenemos solucin.
Y el paso inicial para todo esto se llama educacin.
Recientemente se fijaron los niveles de educacin en
el mundo y nosotros, en Brasil, estamos apenas
encima de Mozambique. La educacin en Brasil es
algo que estn padeciendo generaciones y
generaciones de brasileos. En las escuelas pblicas
no se pasa ms por exmenes sino por antigedad.
56

Cmo pensar en resolver un problema de esta

complejidad sin dar un paso hacia la educacin?
Senador Vaca: Tengo varios motivos para agradecer
al General su presencia en este Seminario.
El primer motivo es la sinceridad y la crudeza con las
que desarroll su disertacin. Creo que estamos
enfrentados a un ncleo de problemas que no admiten
el tratamiento tangencial, sino que debe irse al ncleo
de ellos, y usted lo ha hecho.
Seguramente esto nos permitir posteriormente
reflexionar sobre un conjunto de ideas que usted ha
aportado y que, reitero, le agradecemos. Tambin
tengo
que agradecerle el hecho de que haya
coincidido mucho con nosotros.
Esto es tomado a veces como vanidad intelectual,
pero quiero aclararle que este no es el caso. Usted
habr podido percibir en la ltima parte de la
conversacin un cierto tono hasta angustiado en
algunos de los participantes. El saber que en Brasil
por lo menos tienen diagnsticos semejantes a los
que nosotros tenemos, nos infunde confianza en la
posibilidad de encontrar soluciones comunes.
Quiero agradecer tambin dentro de estos elementos
de coincidencia, particularmente la firme conviccin
que usted tiene, y estoy seguro de que no habr
necesidad de que vaya nuestro coordinador a
persuadir al resto de los brasileos, pues creo que es
expresin en estos momentos de la lucidez brasilea
57

frente a la situacin, en cuanto a que la solucin para

la regin est fundada en la accin solidaria,
bsicamente de Argentina y Brasil. Y que esto incluye
la accin solidaria con otros vecinos nuestros.
Hemos Estado realmente mucho tiempo perdiendo
energas y recursos en falsas ideas, que nos hacan
ver como potenciales enemigos, y que llegaban
incluso al tratamiento peyorativo que nos dbamos
cuando hablbamos los unos de los otros.
En esta economa de fuerza que debemos llevar
adelante, dadas las circunstancias en las que nos
estamos desenvolviendo, se encuentra el hecho de
que podamos aplicar nuestra inteligencia y voluntad al
desarrollo de empresas comunes, que van desde el
emprendimiento tecnolgico al desarrollo de empresas
que pongan en prctica nuestros resultados de la
tarea de investigacin y desarrollo. Tambin, la
posibilidad de encontrar elementos comunes que
garanticen no slo la ausencia de conflictos entre
Argentina y Brasil, sino que esa solidaridad argentinobrasilea opere como elemento disuasorio para
cualquier otro elemento que intente impedir nuestro
desarrollo, todo esto en funcin de las metas que
usted plante, que son aqu plenamente compartidas.
Por eso, es un poco el retomar la razn de ser de la
accin poltica y gubernamental, como es aspirar a ser
un pas grande en el que se desempea un pueblo
feliz.
Y en funcin de todo esto, ya estoy aceptando la
invitacin que nos formulara para llevar al Brasil los
58

resultados de esta experiencia que nosotros, ms all

de cualquier falsa humildad, consideramos que es
sustancial para el desenvolvimiento institucional
argentino. Y que creo puede ser un aporte interesante
para pases que est n viviendo situaciones de
transicin semejantes a la nuestra, como es el caso
de Brasil. Por eso desde ya me comprometo a
participar en algn encuentro o panel que ustedes
planifiquen, y estoy seguro de que encontrar en todos
los miembros de este Seminario igual disposicin.
General Teixeira: Como dije al inicio, no soy un
profundo conocedor ni de estrategia ni de relaciones
internacionales. Tengo una experiencia que trato de
transmitir con la mayor sinceridad posible.
Tengo cierta envidia de no poder participar en Brasil
de un grupo tan activo como ste, con tantas
contribuciones, tan heterogneo en informacin y tan
homogneo en los propsitos y deseos de hacer
cosas.
Es realmente un emprendimiento extraordinario para
nosotros, los brasileos, participar de este tipo de
reuniones. Y para culminar, lo que ms me anima es
que usted haya aceptado la invitacin para ir al Brasil.
Tengo la completa conviccin de que ser muy til para
nosotros, y ms que eso, para Brasil y Argentina.
Muchas gracias.
Cuando trataba de ligar algunas de estas variables, no
encontr ninguna que pudiera... En Argentina hay un
proceso de abandono, de desconocimiento de la
planificacin. Algunos dicen que todava no tenemos
59

una poltica nacional de defensa, y este Seminario es

una muestra de ello, donde se est buscando de una
vez por todas imaginar cmo va a ser el mundo en el
2000, dentro de pocos aos, e implementar esas
polticas de defensa

60

2.

CLAVES PARA UNA POLITICA DE DEFENSA

Jaime Garreta- Luis Tibiletti

El camino para la construccin de una poltica de

defensa parece constituir hoy para algunas naciones
una especie de laberinto con ms de un minotauro en
acecho. La dinmica acelerada de los cambios
internacionales y regionales y el replanteo de toda una
manera de hacer poltica, es decir conducir los
asuntos pblicos, que rigi desde el fin de la segunda
guerra, colocan a los decisores de la mayora de las
naciones frente a un desafo enorme.
En particular con relacin a nuestros temas de inters,
la seguridad y la defensa- los parmetros de los
ochenta y principios de los noventa parecen no ser ya
suficientes para indicar el camino. La etapa de la
transicin a la democracia en algunos casos y a la
realidad multipolar en otros ya pas; ahora hay que
hacer eficiente el funcionamiento del sistema en los
primeros y adaptarse al cambio de roles en los otros.
A nuestros pases latinoamericanos les toca ambos
problemas.
Un regreso a las visiones minos-posmodernas por no
decir ms clsicas en trminos de estado, inters
nacional, guerra y defensa nacional, parece un
recurso til frente a la incertidumbre en los qu, pero
sin duda ser insuficiente frente a las exigencias de
nuevos modos de responder a los cmo.
61

Es por ello que hemos querido sealar en este

nmero de nuestra revista algunas ideas con relacin
a las claves necesarias para la formulacin de una
poltica de defensa, y promover as el debate con los
lectores sobre el tema.
El primer sealamiento necesario es que debiera
evitarse la tentacin de confundir los puntos de
anclaje que una poltica debe tener de sus
dimensiones y sus objetivos. Cuando decimos puntos
de anclaje nos referimos a las pautas esencialmente
histricas y socio-culturales que iluminan todas las
polticas de Estado. Ejemplificando pareciera obvio
que los puntos de anclaje de una poltica de defensa
de un pas como China o la India no sern demasiado
parecidos a los de la Argentina. Y esto debe
recordarse frente al riesgo a sostener irracionalmente
que todas las polticas de defensa y todos los
instrumentos militares tienen funciones similares en el
mundo. Y no nos referimos a aspectos situacionales
geopolticos sino a las cosmovisiones de las
sociedades que vivifican esos estados-nacin.
Justamente por la referencia que hacamos a nuevos
modos de hacer poltica es que la consideracin de
estos puntos de anclaje permitir insertar la defensa
en las necesidades de la gente, nico camino actual
de legitimar funciones del Estado. Sin este
prerrequisito no existe esfuerzo de comunicacin
social que pueda mantener el espacio legtimo de la
defensa dentro del Estado.

62

En segundo lugar y a fuerza de ser reiterativos con

conceptos ya expresados nos parece fundamental
insistir en una diferenciacin que cada tanto parece
querer ser olvidada. Nos referimos a la diferencia
esencial entre seguridad y defensa; uno de los
problemas en el intento de aferrarse a conceptos ms
clsicos es el de pretender volver al esquema de
seguridad y desarrollo de los '60 sin entender que este
fue un producto irrecuperable de la guerra fra
acabada.
Hemos
publicado
en
nuestra
revista
las
investigaciones que los expertos de 88 pases hicieron
para la ONU sobre el concepto de seguridad. Slo
recordemos que su definicin ms sinttica es que es
una situacin en la cual los pases se sienten libres de
amenaza militar, coercin econmica o presin
poltica para continuar libremente su camino de
desarrollo. Nadie puede olvidar hoy entonces, el
carcter instrumental, dinmico y multidimensional
que la seguridad tiene y que la coloca como uno de
los fines esenciales del Estado y por lo tanto objetivo
permanente de la conduccin poltica.
Pero si aceptamos su carcter multidimensional
comprendemos la falacia de aquella ideologa
sesentista que le defina una sola herramienta: la
defensa y en esa simplificacin desnaturaliz y vaci
de contenido a la accin propia defensiva.
Por eso hoy sostenemos sin temor a equivocarnos
que todas las polticas nacionales contribuyen a
aumentar nuestra seguridad, tambin la del rea de
63

defensa. Por eso la copa de leche el catastro

sanitario contribuyen a nuestra seguridad y tambin a
nuestra capacidad defensiva pero no son medidas de
seguridad ni de defensa, sino de accin social o de
salud.
Sin embargo la interrelacin imprescindible hoy de
todos lo campos de la conduccin poltica del Estado
nos debe impedir caer en la exageracin contraria de
que una poltica de defensa se limite al campo de su
instrumento militar. Y aqu entra entonces la correcta
interpretacin del concepto integral de la defensa. Es
integral no porque sea omnicomprensiva sino porque
requiere de su articulacin con las dems polticas, lo
mismo que sucede con la poltica econmica, la
educacional, la laboral, la social, etc.
Con qu debe articularse entonces una poltica de
defensa. Sin duda que una primera prioridad es la de
la poltica exterior de la nacin. Lo contrario sera
suponer que se puede desarrollar una poltica de
integracin
subregional
mientras
se
sigue
considerando a los vecinos como nuestra principal
hiptesis de conflicto. Tampoco esto quiere decir que
se abandone una firme decisin de imponer criterios
racionales de equilibrio estratgico en la regin y el
mantenimiento de una capacidad de disuasin creble,
pero implica en los cmo de estos objetivos, imaginar
nuevos caminos que el ya trillado del armamentismo,
hoy insostenible para nuestros pueblos. De all las
propuestas del seguro compartido, de las hiptesis de
confluencia, de las medidas de confianza mutua, los
emprendimientos tecnolgicos conjuntos, etc.
64

No vamos a sealar aqu en detalle la importancia que

una correcta insercin en el esquema de seguridad
internacional tiene para la poltica de defensa, porque
lo hemos hecho en el editorial de nuestro SER Nro 5,
pero es bueno recordar simplemente que esta
articulacin resulta una de las claves principales para
formularla.
Tambin podemos sealar que resulta difcil imaginar
una poltica de defensa que no se articule con el
modelo de crecimiento industrial del pas, con sus
decisiones en materia de investigacin y desarrollo,
con su ordenamiento territorial, etc; muchas de estas
polticas
quedaron
relegadas
frente
al
fundamentalismo de mercado que se aprovech de la
ardua tarea requerida para ordenar nuestras
economas en la regin, pero hoy reaparecen como de
urgente aplicacin para asegurar el camino del
crecimiento. Es tiempo de saber entroncarlas con las
necesidades de la defensa.
Con el anclaje histrico y sociocultural que
mencionamos, con una articulacin con las dems
polticas estatales, podremos ahora entrar en las
claves propias de la dimensin defensiva. As se
podr pensar en la necesidad de una directiva pblica
de poltica de defensa que seale sus grandes
objetivos y sus respectivos caminos. Con ese
instrumento base se podr entonces orientar la
directiva estratgica militar y los objetivos de fuerzas
para cada una de las partes de ese instrumento sin
perder el sentido, de conjuntez que aunque dificultoso
65

en el andar, es un camino sin retorno para la eficacia y

eficiencia de todo instrumento militar.
No es nuestra intencin profundizar en los aspectos
propios de estos y muchos otros pasos subsiguientes
sino incitar al debate y reclamar a todos los actores
involucrados la voluntad poltica necesaria para
comenzar esta construccin sin ms demora. Ni las
dilaciones interminables para evitar los necesarios
dolores de parto, ni los retornos irracionales a visiones
del pasado especialmente si incluyen rediscutir
consensos bsicos alcanzados- sern herramientas
tiles para la Argentina y sus fuerzas Armadas del
2000.

66

3.

LA POLITICA DE DEFENSA EN CHILE

EN EL CONTEXTO DE LA SEGURIDAD EN
AMERICA LATINA
Gonzalo
Garca
Pino
Asesor Poltico del Ministro
de Defensa Nacional de Chile (*)
(*) Exposicin para el Seminario "Nuevas
Propuestas
para
la
Seguridad
Internacional en Amrica Latina". Brasilia,
2-3 de Mayo de 1994.

Uno de los aspectos centrales del nuevo contexto de

Amrica Latina es la bsqueda simultnea de un
sistema de seguridad cooperativo y la implementacin
de Polticas de Defensa nacionales que sean
mnimamente coherentes con aquel.
Dentro del sistema de seguridad que comienza a
debatirse para la regin, aparecen serias deficiencias
en trminos de qu es lo verdaderamente fundamental
en su definicin. Unos ponen nfasis en la
determinacin de intereses comunes, propios de una
historia y cultura comn, que ha de expresarse
inevitablemente en desafos colectivos y en una
implementacin acorde a la misma.
Por el contrario, la diferenciacin de intereses y
posicionamiento en el concierto econmico y poltico
internacional han tendido a difuminar la supuesta
67

confluencia histrica de intereses, al punto de

comprometer el nfasis cooperativo.
Lo cierto es que las relaciones en Amrica Latina,
tanto regionales como subregionales, son de
necesidad cooperativas.
Sus vnculos provienen de la naturaleza y siempre se
ha tenido y debido tener un espacio de colaboracin
que permita algo ms que una sana convivencia en la
regin.
En este sentido, si bien el Seminario se centra en el
debate de los contextos de seguridad, sin duda que el
impacto de las Polticas de Defensa sobre aqul es
muy significativo en la percepcin latinoamericana
acerca del posicionamiento de un determinado Estado
o Gobierno.
Por esta razn, mi participacin en este Seminario
prefiero concentrarla en la nueva definicin que en
Chile se est realizando acerca de una Poltica de
Defensa. Al fin de estas palabras, expondr cules
son las claves de esta incidencia en el mbito de
seguridad latinoamericano.
Histricamente, Chile nunca ha explicitado una
Poltica de Defensa clara, lo cual no significa que no
haya tenido una larga data labrada por el genio de
generaciones de polticos y militares.
Hoy el nuevo contexto mundial, pero sobre todo
nacional, han obligado a explotar una Poltica de
68

Defensa, entendida como una Poltica de Estado,

nacional, suprapartidaria, armnica y gestada en el
seno de las instituciones democrticas. La
administracin del Presidente Frei y de su Ministro de
Defensa, Edmundo Prez Yoma, ha hecho un reciente
planteamiento ante la Cmara de Diputados
exponiendo las lneas maestras para configurar una
Poltica de Defensa de las caractersticas
mencionadas y deducir la consecuente Poltica Militar
de Chile.
La definicin de una Poltica de Defensa en Chile se
realiza en el marco de un proceso de consolidacin
pendiente de nuestro sistema democrtico. Por ende,
simultneamente al desafo de la defensa entendido
en el largo plazo y con carcter permanente, se
trabaja en el pleno liderazgo civil sobre las
instituciones militares. Ello es fruto de una particular
transicin democrtica que ha sobrellevado Chile en
estos aos. A juicio del gobierno es plenamente
coherente y coadyuvante avanzar en la determinacin
de una Poltica de Defensa y dar los pasos definitivos
de la consolidacin del sistema democrtico,
particularmente, en lo que dice relacin con la
aprobacin de reformas constitucionales para restituir
la autoridad presidencial sobre las FF.AA.
Permtasenos exponer un resumen de los
lineamientos de nuestra Poltica de Defensa,
particularmente en el mbito internacional.
Se advierten a lo menos siete grandes mbitos en los
cuales una nueva Poltica de Defensa viene a dar
nuevo sentido a fenmenos que estaban en curso o
69

que habra
histricas,
econmicas,
cada una de
especfico.

que impulsar. Existen consecuencias

polticas,
internacionales,
sociales,
institucionales y militares y respecto de
ellas el Ministerio har un planteamiento

Una Poltica de Defensa, en el orden histrica,

constituye una toma de decisin valrica, puesto que
representa parte del legado cultural en donde se
resumen siglos de conformacin territorial, poltica y
espiritual de nuestro Estado-Nacin; y por esta razn
ella apunta a los consensos bsicos de nuestra
sociedad.
Polticamente, al explicitar una Poltica de Defensa, se
comprometen los actores estatales y polticos a situar
la Defensa Nacional en un espacio legtimo dentro de
las
preocupaciones
pblicas,
exigiendo
un
comportamiento propositivo de stos.
Socialmente, la Poltica de Defensa ha de estar
abierta al dilogo en una sociedad democrtica, en
donde la gente comprometida con su comunidad
nacional y con su defensa, tiene derecho a exigir la
transparencia sobre un proceso que siempre lo
involucrar en las tareas de la paz. La generacin de
una "carrera civil de defensa" parece ser un paso
necesario en la direccin de racionalizar la
administracin de la Defensa en nuestros pases y
consolidar la integracin de las visiones militares y
polticas.
Econmicamente, una Poltica de Defensa, legitimada
70

por la Nacin, para ser absolutamente coherente

requiere del otorgamiento de los medios que la
materialicen. No obstante, su financiamiento estatal ha
de establecerse bajo estrictos criterios que se deriven
de variables estratgicas, evitando el peso de factores
polticos externos, de grupos de presin, de factores
militares corporativos o de limitaciones econmicas
estructurales. Al ordenarse las prioridades del gasto
militar sobre el factor estratgico, las percepciones de
amenaza juegan un rol central en la determinacin del
mismo.
Institucionalmente, una Poltica de Defensa importa
poner en funcionamiento toda la institucionalidad de la
Defensa. Con ello, la compleja maquinaria estatal
puede establecer los pesos y contrapesos para
disear una Poltica de Defensa equilibradamente,
esto es, con plena y ponderada participacin de todos
los actores estatales que tienen que ver con su
gestacin, sancin y seguimiento.
Militarmente, una Poltica de Defensa explcita implica
dotar de legitimidad democrtica expresa a una
funcin del Estado necesaria y fundamental para la
propia pervivencia de la Nacin y de la paz en el
orden regional.
Ambito Internacional de Nuestra Poltica de
Defensa
Una Poltica de Defensa en un pas democrtico como
Chile pasa por ponderar y objetivar los intereses
nacionales. Ello debiera traducirse en una reduccin
71

de los riesgos vecinales, regionales y hemisfricos del

pas y en una ampliacin de las oportunidades de
Chile.
Las polticas especficas de Defensa, bajo la
administracin del Presidente Frei, en el mbito
internacional se resaltan bajo los siguientes objetivos:
-

Participar en las iniciativas internacionales

tendientes a lograr la paz y la cooperacin, la
extensin de la democracia y del respeto de los
derechos humanos y el desarrollo y la equidad
en el sistema internacional, resguardando los
superiores intereses de nuestra patria.

Desarrollar un clima externo favorable a la

estabilidad democrtica, especialmente en la
regin latinoamericana.

Profundizar la internacionalizacin de la
economa chilena, generalizando alianzas y
acuerdos que aseguren una adecuada
incorporacin.

Todos estos objetivos adquieren una dimensin

integral al incorporar un anlisis desde la Poltica de
Defensa del pas. En la medida en que sta est
condicionada por la evolucin de los acontecimientos
internacionales, particularmente vecinales o para
vecinales, ms coordinacin y coherencia se han de
tener en la Poltica Exterior y en la Defensa.

72

Algunas de estas definiciones ya tomadas por la

actual administracin en esta rea son:
-

Necesidad de potenciar las funciones de la

"diplomacia preventiva" de las Naciones Unidas,
orientadas a evitar que controversias locales
deriven en conflictos armados que a su vez
generen inestabilidad regional.
Potenciada la capacidad de respuesta rpida y
eficaz ante los conflictos, las Operaciones de
Paz de las Naciones Unidas resultan necesarias
cuando las medidas preventivas se han agotado.
Por ende, es evidente que la primera tarea de
una Poltica de Defensa eficaz ser colaborar en
la generacin de mecanismos de prevencin de
conflictos y de aseguramiento de la paz.

Manutencin de la colaboracin con las

Naciones Unidas en las Operaciones de Paz que
sta promueve y realiza. No obstante, la
participacin chilena ser privilegiada bajo los
siguientes criterios:

Estudio detenido y atento de la peticin que

las Naciones Unidas realice a nuestro pas
para el caso concreto, privilegindose
participaciones
preventivas
en
las
Operaciones de Paz.

73

Dentro de tal anlisis, por ejemplo, se

tendr en especial consideracin el aporte
profesional que realicen o reciban nuestros
cuerpos armados, su interrelacin con otras
fuerzas,
el
ejercicio
conjunto
e
interoperativo y el conocimiento que
adquieran.

Nuestro pas ha participado desde el inicio

en las Operaciones de Paz, partiendo con
la Organizacin para la Supervisin de la
Tregua en Palestina, en 1948, y con el
Grupo de Observadores Militares en India y
Pakistn en 1949. Ms recientemente ha
colaborado en Camboya, en la frontera
Irak-Kuwait, y en El Salvador. La intencin
es sostener en el tiempo esta participacin
que ha sido exitosa hasta la fecha, pero
garantizando su selectividad y eficacia.

Un objetivo claramente vinculado al anterior es la

modificacin del sistema de seguridad colectiva
de las Naciones Unidas, reformando el Consejo
de Seguridad, amplindolo y hacindolo ms
representativo.

Desde este Ministerio se impulsarn la adopcin

y ratificacin definitiva de una serie de
Convenciones Internacionales relativas a
limitacin y/o regulacin de determinados
armamentos.

74

En materia de Proscripcin y No proliferacin de

Armas Nucleares, consolidar la plena aplicacin
del Tratado de Proscripcin de Armas Nucleares
en la Amrica Latina y el Caribe (Tratado de
Tlatelolco), particularmente en el marco de una
estrategia conjunta de seguridad regional y
desarme con Argentina y Brasil. Dentro de ella,
cumplir los compromisos asumidos sobre control
y verificacin del mismo.

Junto al establecimiento de una zona

desnuclearizada en Amrica Latina, Chile
promover o respaldar iniciativas en orden a
promover el uso pacfico de la energa nuclear;
avanzar en las negociaciones que concluyan en
un tratado de prohibicin de todos los ensayos
nucleares y consolidar al interior del Organismo
Internacional de Energa Atmica de las
Naciones Unidas una propuesta de un sistema
de salvaguada universal, general, comprensivo y
no discriminatorio que lograse asegurar la
completa no proliferacin de armas nucleares.

En materia de armas qumicas, Chile ha sido

pionero en la regin, puesto que adems de lo ya
avanzado en cuanto a proscripcin de armas
nucleares y de conformidad con lo establecido en
el Compromiso de Mendoza y en la Declaracin
de Cartagena sobre proscripcin de las armas
qumicas y bacteriolgicas, la regin debe
avanzar hacia el logro de esta meta, procurando
que todos los pases que la integran se
incorporen de manera efectiva en las respectivas
75

convenciones y participen en la aplicacin y

perfeccionamiento de las medidas de control.
-

Asimismo, Chile suscribi la Convencin sobre

Prohibicin de Armas Qumicas, eliminando toda
una categora de armas de destruccin masiva.
Nos comprometemos a impulsar la autoridad
nacional que coordinar y servir de contraparte
ante el organismo creado por la Convencin para
estos efectos, en el rgimen de inspecciones y
verificaciones que se han previsto.

En otras Convenciones Internacionales, el

Ministerio de Defensa se compromete a su
estudio y seguimiento, en plena concordancia
con la iniciativa poltica y legislativa del Ministerio
de Relaciones Exteriores. En este nivel se
encuentran:

El Tratado de No Proliferacin Nuclear

(TNP).
El Convenio para la represin de los actos
ilcitos contra la seguridad de la navegacin
martima y el Protocolo para la represin de
actos ilcitos contra la seguridad de las
plataformas fijas empleadas en la
plataforma continental.
Convencin sobre Armas Inhumanas.
Convencin para la Proteccin Fsica de
Materiales Nucleares.
La Convencin de Naciones Unidas sobre
la utilizacin del espacio ultraterrestre con
fines pacficos.
76

Incentivar y Fomentar todas las Medidas de

Confianza Mutua en la regin. Es ms, el primer
acto internacional del Gobierno del Presidente
Frei fue la participacin de nuestro Ministerio en
el Seminario Latinoamericano de Medidas de
Confianza y Cooperacin Mutua realizado en
marzo de este ao en la ciudad de Buenos Aires.
Es evidente que el actual desarrollo poltico del
continente y de la regin brinda una oportunidad
excepcional para favorecer polticas persistentes
de cooperacin y confianza.
Por ello, desde este Ministerio se favorece la
ms amplia concepcin de medidas de confianza
mutua que apuntan, no solamente a hacer ms
pacficas y estables las relaciones militares entre
los pases, sino a resolver las causas mismas de
la tensin y conflicto entre los pases, mejorando
las relaciones polticas existentes y minimizando
los conflictos.
Este es nuestro objetivo y para ello se trabajar
en el diseo de un catlogo y anlisis de
medidas, militares y no militares, para el
fortalecimiento y profundizacin de la confianza.
Ampliar el sistema de seguridad en la regin,
potenciando los instrumentos y mecanismos
bilaterales y multilaterales ya existentes para la
prevencin, administracin y solucin pacfica de
las controversias. Finalmente, insertar este
desafo en el mbito de la seguridad hemisfrica,
77

principalmente, en la Organizacin de Estados

Americanos (OEA).
En conclusin, una Poltica de Defensa trae aparejada
consecuencias de diversa naturaleza. En el orden
simblico, frente a diferentes percepciones, internas o
externas, acerca de las intencionalidades que nuestro
sistema de defensa genera, es importante indicar que
frente al desplome del "mundo seguro Este-Oeste",
para no generar an ms inestabilidades lo mnimo
que los estados pueden ofrecer es confianza y
transparencia, manejo claro y abierto. Por ende, la
incidencia de una Poltica de Defensa en el sistema de
seguridad
latinoamericano,
sea
subregional,
cooperativo o integrador, se constituye en el eslabn
fundamental de todo el debate de la seguridad y a
esta perspectiva hemos querido aportar en este
Seminario.

78

4.

POLITICA DE DEFENSA: Una discusin

conceptual y el caso de Brasil
Thomaz Guedes da Costa

Por primera vez, la sociedad brasilea observa los

debates sobre la defensa nacional en el mbito de la
poltica partidaria. Esa iniciativa lleg al pblico con
las propuestas vehiculadas en la reunin del Partido
de los Trabajadores (PT) en febrero pasado, con el
objetivo de contribuir a la definicin de la plataforma
del
partido
para
las
prximas
elecciones
presidenciales. Esa iniciativa podr corresponderse
con otras, pues ya en el horizonte se nota que otros
partidos se interesan tambin en el asunto,
permitiendo asimismo que el debate pblico levante
vuelo (2).
Como apunta Oliveiros S. Ferreira, los partidos
polticos brasileos estn lejos de ser vehculos para
la expresin de la articulacin de las ideas polticas de
la sociedad (3). Entretanto, el surgimiento de esta
nuevo tema en la agenda partidaria significa que ya le
fue consagrada alguna importancia distinta. Aunque
sean opacados por otros ms relevantes de la agenda
poltica de la carrera presidencial, esos debates
pueden provocar reacciones de varios grupos de
presin que manifestarn sus ideas y llamarn a los
electores a apoyar sus propuestas. Una reaccin
fundamental ser la de las organizaciones
gubernamentales, militares o civiles, sea en defensa
79

de intereses propios, o en la expectativa de que el

debate pueda finalizar con medidas a ser
implementadas en la prxima administracin sobre
poltica de defensa.
Qu viene a ser, entretanto, la poltica de defensa?
Apuntando a contribuir al esclarecimiento operacional
del concepto y a provocar reacciones para el debate,
este trabajo aborda como punto principal, conceptos
sobre poltica de defensa nacional, cotejando un
marco terico con el mbito del proceso decisorio
vigente. En segundo lugar, ilustra el anlisis
conceptual con algunas facetas del proceso decisorio
brasileo sobre defensa nacional.
Discusin Democrtica
Una de las seales de instalacin de un rgimen
democrtico en un pas es la discusin pblica acerca
de todas las reglas de juego poltico, las polticas
gubernamentales en general y los asuntos militares,
en particular (4). Esos debates sobrepasan una mera
discusin acadmica, pues cuentan con la
contribucin de representantes electos, autoridades
no militares, especialistas civiles y comentaristas de
asuntos polticos y tcnicos de las fuerzas armadas,
en actividad y retirados. El fenmeno del debate y el
de la interferencia, observados en las sociedades que
se democratizaron y que definieron recientemente, por
consenso,
polticas
de
defensa,
no
han
descaracterizado la identidad militar de las fuerzas
armadas. Por el contrario, en las nuevas democracias
80

como la espaola, la portuguesa o la polaca por

ejemplo: aument el sustento de accin legtima del
instrumento militar y se cre un ambiente apropiado
para la movilizacin de los recursos nacionales en la
preparacin de las fuerzas armadas para las nuevas
hiptesis de empleo (5).
En la historia poltica brasilea son prcticamente
inexistentes los momentos en que las cuestiones de
seguridad internacional del pas fueron relevantes en
la agenda poltica y en los debates pblicos
nacionales. Hasta los anlisis de naturaleza
acadmica son rara vez realizados (6). Igualmente
con las noticias de incidentes episdicos, como la
entrada no autorizada de fuerzas militares extranjeras
en el territorio nacional o los choques en las fronteras
como el de Trara, o el envo de tropas para misiones
multilaterales de paz, la adquisicin de equipamiento
militar sofisticado, los cambios organizacionales, o la
cooperacin militar internacional, etctera, se
mantiene una pasividad en las manifestaciones
pblicas y en las presiones militares por una u otra
opcin poltica, quedando el proceso decisorio
relegado a las fuerzas armadas o a las instituciones
con atribuciones correspondientes, como el Ministerio
de Relaciones Exteriores y la Secretara de Asuntos
Estratgicos (o sus antecesores).
Asimismo en momentos de crisis internacional, como
el de la Guerra de Malvinas o la Guerra del Golfo, los
escasos debates sobre el status de la poltica de
defensa brasilea se circunscribieron a la importancia
que les fue atribuda en los noticieros. Se podr decir
81

que los debates sobre esa materia habran sido

sofocados por un Ejecutivo autoritario en las dcadas
de rgimen militar. Pero, mismo antes de 1964, las
decisiones como el envo de tropas brasileas para
componer fuerzas de la ONU en acciones en Corea,
Sina y el Congo fueron "silenciosas" (7). La crisis de
la Guerra de la Langosta no es contemplada en los
recorridos de la historia de Brasil.
Despus de 1988, las cuestiones actuales como la
supervivencia de la industria nacional de armamentos,
la participacin de Brasil en regmenes de control de
transferencia de tecnologas sensibles o la
participacin del pas en acciones de paz de la ONU
permanecen
"silenciosas". En la actualidad, la
ausencia de preocupacin acerca de las cuestiones
de seguridad internacional o de defensa nacional
puede ser evidenciada ya sea por las prioridades de la
poltica exterior brasilea como fueron presentadas
por el Secretario General del MRE en un seminario
interno de su organizacin, o por el contenido
tradicional de los discursos presidenciales (8).
Si la ausencia de debates traduce una inexistencia de
preocupacin popular y poltica, eso no significa que el
tema no sea importante, que no deba merecer la
atencin intelectual y poltica de la sociedad y del
gobierno. Los cambios del sistema internacional y sus
repercusiones son por s solo motivo suficiente para
atraer la atencin de muchos sobre esa cuestin. Y
las iniciativas partidarias incluyen en la agenda un
nuevo tem que, tal vez sin precedentes, venga a
82

exigir
del
Ejecutivo
organizacionales inditos.

reflexiones

ajustes

En ese contexto, desde ya, se identifican por lo menos

dos segmentos que deben ser relevantes en las
discusiones polticas sobre el asunto.
El primero deber ser el gerenciamiento de la defensa
nacional, en su nivel ms elevado, su coordinacin
con otros instrumentos de la poltica exterior, sus
mecanismos polticos de accin interorganizacional y
sus procesos operacionales para la accin de
preparacin y empleo de las fuerzas armadas.
El segundo deber ser de temas especficos, tales
como servicio militar, presupuesto, adquisicin de
equipamiento,
reformas
administrativas,
desdoblamiento de fuerzas en la Amazonia, etc.
Antes de que esos dos segmentos asuman lugar en el
debate nacional, las instancias gubernamentales,
preocupadas por la defensa nacional, deben
reflexionar acerca del estado de gestin de la defensa
nacional, no slo en relacin a las aspiraciones del
"deber ser" segn las pticas de las diversas
organizaciones, sino tambin en lo que se refiere a la
realidad del juego poltico en la arena nacional.
Poltica de Defensa: Entendiendo la Utilidad del
Concepto
Poltica de Defensa no es un concepto comnmente
utilizado en la cultura poltica brasilea (9). Entretanto,
83

ese concepto se ha revelado como de gran utilidad

para los analistas de asuntos militares cuando
procuran sistematizar los acuerdos sobre el uso de las
fuerzas armadas en la defensa de los intereses de un
pas (10). Si bien una definicin de poltica de defensa
no fue an establecida y universalmente aceptada en
sus mnimos detalles, por lo menos ya existe un
consenso sobre el fenmeno que se est
investigando.
Poltica de defensa podra ser un concepto entendido
como la aplicacin de hecho, real, de los medios
militares en la preservacin y consecucin de los
intereses vitales de un pas. En oposicin, una poltica
de disuasin tendera al entendimiento operacional
relativo al empleo potencial del instrumento militar en
una interaccin de actores en la escena internacional.
Mientras tanto, una aplicacin del concepto poltica de
defensa evolucion, pasando a tener una amplitud
mayor desde el punto de vista emprico y a abarcar,
en su nexo, tambin aquello que sera una poltica de
disuasin. Para entender ese concepto, debe hacerse
dos distinciones: una entre defensa y seguridad, que
se encuentra en la premisa de que la seguridad se
refiere a consideraciones que van ms all de lo
militar, tomando como base una estructura
socioeconmica de la sociedad, o individuo y grupos
de personas; otra distincin a considerar es el grado
de jerarqua entre defensa y estrategia. Estrategia es
una manifestacin voluntaria del Estado para
maximizar su posicin con el fin de asegurar la
seguridad o la defensa en un ambiente hostil.
84

La utilidad heurstica del concepto poltica de defensa

es su dualidad aplicativa. Por un lado, el concepto
puede retratar una naturaleza normativa, en el nivel de
los procesos polticos y burocrticos, cuando la
determinacin "de una poltica de defensa" por la
autoridad competente en los contextos polticos
nacional e internacional, lleva a establecer las
condiciones de ejecucin de esa poltica y de la
definicin de empleo de los recursos militares. Con
ese abordaje, se llega a afirmaciones como: "El Brasil
no tiene una poltica de defensa" (11). Por otro lado,
desde el punto de vista emprico, el concepto poltica
de defensa en la ausencia de una teora formal- pas
a ser reconocido como un instrumento terico, o un
paradigma, capaz de orientar los anlisis sobre los
principios y procesos para la preparacin y empleo de
las fuerzas militares de un pas en salvaguarda de sus
intereses en la escena internacional.
Con esa aplicacin, analistas gubernamentales y
acadmicos pasan a describir, a explicar y a preveer
la poltica de defensa de un pas.
Aproximando la naturaleza normativa a la emprica, se
puede llegar a una comprensin del concepto que une
la dualidad aplicativa. As, la poltica de defensa pasa
a ser entendida como un conjunto formado por
principios generales, por procesos de toma de
decisin y de asignacin de recursos y por la
implementacin de medidas para la preparacin y el
empleo de las fuerzas armadas como instrumento de
accin del pas en la preservacin y consecucin de
85

intereses en la escena internacional. Esa comprensin

no es hermtica y su valor es mayor no por su
aplicacin normativa, sino por la aplicacin en la
investigacin emprica.
Consecuentemente, algunos pueden descartar su
utilidad en la accin gubernamental, pero no pueden
negarlo en la investigacin analtica.
En la investigacin analtica, la poltica de defensa,
adems de contemplar un rol de categoras sobre
fenmenos pertinentes, se resume en cuatro
componentes bsicos:
-

El primero es el segmento del discurso, con el

que se busca comprender los mensajes internos
del proceso decisorio y de la accin de gobierno
y los mensajes externos de las comunicaciones
entre los actores del juego poltico. Ese es el
mbito de los discursos, de los documentos
internos normativos, de las comunicaciones
oficiales y de los mensajes abiertos y velados en
las interacciones estratgicas.

El segundo segmento es el del empleo, o sea el

del entendimiento de las posibilidades de
utilizacin de las fuerzas armadas en
circunstancias hipotticas. Ese segmento
establece una razn de ser de la fuerza, en su
dimensin poltica, su estructura fsica y su
composicin
intelectual.
Y
entendiendo
perfectamente el sentido de empleo de las
86

fuerzas armadas que se establece en los dems

segmentos.
-

La preparacin operacional de las fuerzas

armadas compone el tercer segmento, que es el
desenvolvimiento
de
la
doctrina,
del
entrenamiento y del establecimiento de
mecanismos de comando, control, comunicacin
e inteligencia entre las unidades de las fuerzas
armadas. Esa es la dimensin intelectual de la
poltica de defensa, con la cual se revelan, con
precisin, la voluntad poltica y la competencia
de las organizaciones para planificar su
existencia, sus misiones y sus acciones.

Finalmente, la adquisicin de armamentos se

destaca como un segmento aparte, debido a la
importancia de sus revelaciones sobre las
fuerzas armadas, apuntando a la realidad de la
capacidad militar. Estudiando ese segmento, el
analista pasa a comprender la situacin de la
fuerza militar, su instrumental fsico, que ser
asociado al potencial humano. El nivel del
desenvolvimiento tecnolgico, los diversos tipos
de material, las transformaciones de recursos y
los procesos internos y externos de compra y
posesin de material blico permiten una
evaluacin clara de la realidad del juego poltico.

El Caso Brasileo
La discusin sobre el concepto de poltica de defensa
gana realce cuando es posible esclarecer el
87

significado de ese trmino y la complejidad de su

contenido real. As, aplicando superficialmente ese
abordaje en el caso brasileo, se pueden sugerir
algunos componentes para el debate sobre poltica de
defensa en la actualidad nacional. De forma un tanto
superficial y excluyente, ese anlisis tiende a seguir
los trazos tericos del concepto y focaliza el cuadro
brasileo.
El segmento del Discurso. No hay, en Brasil,
documentos declaratorios oficiales sobre la defensa
nacional. Histricamente se observa una carencia o
una omisin sistemtica de documentos "directores",
emitidos por el Ejecutivo, de discursos de autoridades
y de registros de decisiones en el campo de la
defensa. Mismo en las circunstancias en que eran
esperadas manifestaciones de los jefes de gobierno,
son casi inexistentes los registros objetivos sobre la
defensa nacional, sea estableciendo directrices
internas para la accin gubernamental, sea
documentando la autoridad y la responsabilidad del
gobierno en la participacin y en la orientacin de
accin poltica externa (diplomtica), o, an ms,
relatando la iniciativa o la reaccin del Ejecutivo en el
debate pblico nacional (12).
En los ltimos aos, aunque haya habido una
demanda de documentos de alto nivel para orientar la
estrategia militar, poco se ha revelado con respecto a
las comunicaciones presidenciales. Uno de los raros
documentos sobre directrices gubernamentales en la
administracin del Presidente Itamar Franco no hace
referencia a asuntos de defensa (13). Desde 1991, el
88

Mensaje al Congreso Nacional, enviado por el

Presidente ara la apertura de las sesiones legislativas,
se limita a listar "acciones ya realizadas" y "acciones
programadas" para el ao, de acuerdo con la
propuesta presupuestaria de cada fuerza y el Estado
Mayor de las Fuerzas Armadas.
Es curioso apuntar, por ejemplo, que una de las raras
manifestaciones de propuesta presidencial para el
planeamiento de la defensa nacional en las ltimas
dcadas fue elaborada por el gobierno del Presidente
Fernando Collor. Despus de presentar una
orientacin gubernamental para la Poltica Exterior, la
administracin federal llam la atencin del pblico en
lo referente a Defensa, apuntando las necesidades de
profesionalizacin, prontitud operativa, desempeo
tecnolgico y movilidad de las fuerzas armadas,
indicando una preferencia por una postura disuasiva
(14).
Entretanto, como el Proyecto fue utilizado como
moneda de cambio en el Congreso, las propuestas de
implementacin de principios que rigiesen la poltica
de defensa se diluiran en el embate legislativo.
Asimismo la cuestin del Concepto Estratgico
Nacional, documento propuesto como gua de la
seguridad nacional, fue fugaz. Durante dcadas, la
Escuela Superior de Guerra (ESG) ha hecho
esfuerzos para establecer cierta lgica (propia) para el
ordenamiento de la accin poltica brasilea.
Entretanto, a pesar del esfuerzo de divulgacin y de
socializacin poltica de su doctrina, las propuestas de
89

la ESG encontraron poca permeabilidad en el rea

gubernamental (15).
Los argumentos pueden ser variados acerca de esa
resistencia, desde su adecuabilidad ideolgica hasta
la autoridad organizacional, y la operacionabilidad
cognitiva. Objetivamente, hay que reconocer que la
complejidad y el formalismo del mtodo perjudicaron
su adopcin completa en una gestin gubernamental
gil.
Los llamamientos constantes para que el Ejecutivo
conciba y ponga en vigor un documento inspirado en
la escuela esguiana, el Concepto Estratgico
Nacional, se fundamentan en la premisa de que ese
mecanismo es algo que siempre existi en nuestra
cultura estratgica. La realidad muestra lo contrario
(16). Adems del Concepto de 1969, no se tiene
noticia de que otro haya estado en vigor. Esa
evidencia no implica que no haya necesidad de
orientaciones superiores, pero demuestra la dificultad
de establecer esas orientaciones en ausencia del
reconocimiento de la importancia de la defensa por el
estadista y de su urgencia por la sociedad (17).
Otro documento que revela la carencia de directrices
ejecutivas, en trminos declaratorios, es la Poltica
Militar Brasilea, en vigor desde el 5/2/93. Atendiendo
a sus obligaciones funcionales, el Estado Mayor de las
Fuerzas Armadas (EMFA) adopta, en ese documento,
un concepto esguiano de poltica y establece un
conjunto de objetivos a ser "conquistados y
90

mantenidos" por las fuerzas armadas, siguiendo los

preceptos constitucionales y doctrinarios (18).
Las dudas que surgen en cuanto a los presupuestos
de respaldo poltico (poder + distribucin de recursos)
se asocian a la utilidad operacional del documento.
Adems de ello, el lector de ese documento debe
convivir con las ambigedades del texto que no
encuentran soporte en directivas superiores del
Gobierno o consensuadas en la poltica nacional (19).
Por ejemplo, en el objetivo N 1, "Desenvolvimiento de
la expresin militar armnico con las dems
expresiones del poder nacional y compatible con la
proyeccin de Brasil en el escenario internacional", el
analista no encuentra respaldo acerca del significado
de "compatible con la proyeccin" de Brasil. En el
objetivo n 3, no se esclarece el criterio a ser utilizado
para avalar el grado de "modernizacin" de las fuerzas
armadas.
En cuanto al objetivo N 6, cabe indagar: cmo
entender operacionalmente para el planeamiento
militar los "principios que rigen las relaciones
internacionales de Brasil"? (20).
Las manifestaciones pblicas y los documentos
directivos son importantes para establecer, sea en
forma autoritaria o participativa, un sentido de
direccin al esfuerzo nacional, o por lo menos, del
Gobierno. Es esa orientacin la que crea la
permeabilidad del comando y el compromiso de los
cuadros con la poltica gubernamental, en el mbito
91

del Ejecutivo, y la movilizacin de recursos polticos,

materiales y humanos, en la sociedad. Sin juzgar el
contenido en s, esa visin de gestin estratgica fue
retratada en el discurso del Presidente Castelo Branco
delante de los futuros diplomticos en 1964, cuando
expuso, con su autoridad presidencial, las directivas
para la insercin estratgica del pas (21).
En una democracia, la defensa nacional es un asunto
inherente a las fuerzas armadas, pero no exclusivo de
ellas. La disposicin y el vigor de un pas para
movilizar recursos, aplicar con voluntad instrumentos
de fuerza y sacrificar "sudor y lgrimas" surgen de la
legitimidad de los objetivos y de las estrategias
sustentadas por la sociedad. Sin embargo, tales
condiciones dependen del liderazgo que es atribuido
legalmente, en el caso brasileo, al Presidente de la
Repblica (22). As, compete a ste dirigir la
preparacin y el planeamiento del empleo de las
fuerzas armadas, consultando (aceptando o
desechando) y dividiendo la responsabilidad de
decisin con el Consejo de Defensa Nacional (23). De
all surge, entonces, la demanda de que en la
actualidad la Secretara de Asuntos Estratgicos
debera ser un catalizador para elaborar una
orientacin estratgica que oriente, priorice y
esclarezca el planeamiento militar.
El segmento del Empleo. En la cuestin del empleo de
las fuerzas armadas, se observa una situacin difusa
para el planeamiento militar brasileo. Por las
consideraciones arriba referidas y pautndose en las
definiciones del texto constitucional, la sociedad tiene
92

una expectativa del empleo general de las fuerzas

armadas que, adems de atender a la manutencin de
la ley y el orden, se vuelva hacia la defensa de la
Patria. Entretanto, cules son las situaciones
objetivas de defensa de la Patria que tanto la sociedad
como las fuerzas armadas deben tener en cuenta? La
respuesta no puede ser indefinida. Por el contrario,
ella debe contener consideraciones hipotticas que
permitan a todas las partes ponderar costos y
beneficios adems de los medios necesarios para
emplear, con xito, a las fuerzas armadas. As, un
anlisis operacional se puede deducir del objetivo
general, por ejemplo, de preservacin de la integridad
territorial del pas y volverse para las condiciones de
realizacin del empleo de las fuerzas militares en
circunstancias especficas (24). Hasta qu punto se
puede permitir la violacin del espacio areo brasileo
por aviones extranjeros? Cul es el tipo de respuesta
militar en el caso de incursiones de tropas de otros
pases a travs de la faja fronteriza? Qu dispositivo
militar debe ser aplicado en la Regin Amaznica, y
contra qu o contra quin debe ser utilizado?
La necesidad de establecer prioridades para tener un
empleo adecuado del instrumento militar es parte
integrante del gerenciamiento de los objetivos y de la
accin de poltica exterior. En el campo de la
seguridad internacional, se pueden apuntar cuatro
grandes vertientes de poltica exterior, con
repercusiones directas sobre el empleo militar.
La primera y ms amplia vertiente se refiere al dilema
de la seguridad. Este es un fenmeno conceptuado
93

originariamente por John Herz (25). Herz argumenta

que el dilema de la seguridad desafa a los pases
porque los mecanismos de defensa no contribuyen
necesariamente a la seguridad como un todo. La
disposicin de recursos, el desarrollo de tecnologas y
el establecimiento de capacidades pueden inducir a
otros pases a tener comportamientos diversos ante la
percepcin de inseguridad causada por la
ambigedad potencial en el uso de las fuerzas
militares. En otras palabras, aquello que la clase
dirigente de un pas interpreta como una medida para
su defensa puede ser interpretado por otros como una
medida ofensiva o agresiva. Es en ese contexto que
los programas brasileos, como el de misiles o el del
submarino nuclear, causan recelo a los lderes de
otros pases. Debido a la anarqua y a la auto ayuda,
caractersticas del sistema internacional, las
declaraciones de objetivos pacifistas dadas por las
autoridades brasileas pueden no ser aceptadas por
la clase dirigente y por la opinin pblica de otros
pases.
La segunda vertiente se refiere a las posibilidades de
Brasil de formar alianzas y de adherir a iniciativas que
supongan la seguridad colectiva. La preocupacin, en
ese contexto, son las vulnerabilidades y el casuismo
de los mecanismos del rgimen de seguridad
internacional existentes en la actualidad, tanto a nivel
regional como global. Cuanto mayor es la suma de
pases, con intereses diversos, en torno a un proyecto
de seguridad colectiva, menor es el potencial de
compromiso de cada miembro. Por un lado, la
diplomacia debe regular los esfuerzos de adhesin
94

que favorezcan los intereses brasileos y que al

mismo tiempo preserven al pas en trminos de costos
y de compromisos polticos indeseables, cuando Brasil
es cooptado por otros para dividir los costos de la paz
internacional. Por otro lado, la accin colectiva
internacional exige que el pas tenga iniciativas en la
construccin de mecanismos que le sean tiles, segn
el punto de vista de sus propios intereses (26). As, las
autoridades brasileas deben preocuparse por las
ideas de revisin y fortalecimiento de las Naciones
Unidas, del sistema de la Organizacin de Estados
Americanos y del Tratado Interamericano de
Asistencia Recproca, y tambin con nuevas
propuestas de subregionalizacin de la seguridad
internacional, como las formas preventivas, cooptando
adherentes, neutralizando propuestas adversas. Esa
preocupacin debe tener como objetivo contribuir para
que las iniciativas de revisin del rgimen
internacional se ajusten a los intereses del pas, para
que el Brasil no siga apenas las propuestas de otros,
las cuales podran contrariar sus objetivos propios o
crear constreimientos en su accin en el escenario
internacional. Es sobre esta rea de accin
internacional que se debe reflexionar en el campo de
la defensa, definiendo los parmetros de preparacin
de los medios militares nacionales para el empleo en
misiones de paz bajo bandera multilateral. Qu tipo
de padrn de equipamiento y de operacin debe ser
adoptado para optimizar las misiones militares
conjuntas con otros pases? Qu ajustes doctrinarios
son deseables?. Por fin, todava en el campo
multilateral, se debe hacer una reflexin acerca de las
hiptesis en las que Brasil sera objeto de accin
95

colectiva por colocar en riesgo la seguridad

internacional en la opinin de otros centros de poder.
Qu comportamientos de Brasil provocaran
reacciones adversas en el mbito multilateral de la
seguridad internacional, acarreando sanciones,
castigos y hasta acciones contra el pas?
En la tercera vertiente, transferencia de tecnologas
sensibles, las preocupaciones con el comportamiento
de Brasil pueden ser dirigidas a dos cuestiones: cul
es el potencial de Brasil para causar perturbacin del
orden internacional con la transferencia de
conocimiento para otros pases? Hasta qu punto las
tecnologas importadas por el Brasil son agregadas a
su capacidad militar? Aqu, nuevamente, las
caractersticas anrquicas del sistema internacional
generan desconfianza entre los actores, haciendo que
las afirmaciones de intenciones no sean aceptadas
ms que para el discurso. Esa es una situacin muy
similar a la del dilema de seguridad en la que la
coherencia y la lgica entre lo que se hace y lo que se
dice causan reacciones favorables (27). Eso sucede
especialmente en relacin a las implicancias
potenciales de agregado de nuevas tecnologas a las
capacidades operacionales de las fuerzas armadas.
En un caso ms delicado, teniendo en vista la premisa
de inexistencia de voluntad poltica del Brasil para la
construccin de armas de destruccin masiva, la
incgnita surge en relacin al potencial de empleo que
adquirir la flota de submarinos de propulsin nuclear,
teniendo en vista los sistemas de armamentos de que
disponen y los padrones de complejidad de las
misiones que las fuerzas seran capaces de
96

desempear. Esa es una cuestin poltica que

necesita desde ya ser coordinada en el nivel ms alto
del planeamiento estratgico nacional y comprendida
por la sociedad en cuanto a sus implicancias, sus
beneficios y sus costos.
La cuarta y ltima vertiente de las repercusiones sobre
el empleo de las fuerzas armadas surge de la
preocupacin central que es preservar la integridad
territorial, controlar la permeabilidad de la frontera y
salvaguardar la soberana nacional. Como se dijo
anteriormente,
esas
preocupaciones
existen
actualmente en un nivel muy genrico en lo que
concierne a la accin gubernamental. No existe un
esclarecimiento de situaciones objetivas, aunque sea
hipotticas, que sean ampliamente aplicadas para la
ejecucin del planeamiento militar, que promuevan la
movilizacin nacional y que sean comprendidas
polticamente por la sociedad. Ante la falta de una
lgica estratgica que oriente el empleo, cmo definir
los recursos necesarios para las acciones militares en
la Amazonia, en el Pantanal, o en el Atlntico Sur?
Concluyendo, slo con una sealizacin poltica
acerca de las posibilidades de empleo de la fuerza
militar en consecuentes escenarios alternativos,
podrn las fuerzas armadas visualizar lgicamente
sus parmetros doctrinarios y de adquisicin de
equipamiento. El segmento de la Preparacin. Tal vez
sea ste el segmento ms complejo. Por eso mismo,
el anlisis traza apenas algunos puntos que reafirman
la complejidad de una agenda potencial de debates
97

acerca de la categora, en la situacin actual de la

gestin de defensa en Brasil.
Uno de los elementos fundamentales que perjudican
la preparacin de las fuerzas militares es la ausencia
de una doctrina militar oficial, con su cmplase, para
una accin conjunta de las fuerzas armadas
brasileas. Hace casi cuarenta aos que viene
realizndose un gran esfuerzo para su composicin y
promulgacin (28). Observando la estructura de
comando y control, las tareas en curso en el EMFA,
las prioridades de cada fuerza, la capacidad de las
fuerzas militares para desempear sus misiones y lo
relacionado con la disputa de atribuciones y
presupuestos, se tiene la sensacin de que Brasil
opera con tres fuerzas armadas independientes (29).
El empleo de la aviacin, por ejemplo, en lo poco que
trasluce al pblico en las entrelneas de los diarios,
revela trazos de rivalidades interburocrticas y del
valor de la autonoma organizacional.
Lo que aqu se pretende no es cuestionar los valores
ni los objetivos organizacionales, sino apuntar que esa
desintegracin surge por no haber directivas en el
comando superior, lo cual hace que las fuerzas
armadas brasileas se fragmenten y se enfrenten
poltica y tcnicamente, volvindose incapaces de
actuar conjuntamente como exige la guerra moderna
(30). Otro aspecto de la preparacin es la carencia
material, tanto de equipamientos blicos como de
infraestructura, y la debilidad potencial de las
organizaciones militares para sustentar operaciones
de combate. Por ejemplo, durante la Guerra de las
98

Malvinas, un jefe de la Fuerza Area Brasilea (FAB)

argument por "diez veces" ms equipamientos para
que la Fuerza pudiese sustentar combates
adecuadamente (31).
En la actualidad, los recursos se reducen an ms,
siendo ya extremadamente escasos para administrar
una instruccin y mantener el adiestramiento. Debido
a esa falta de material surge una imagen popular
segn la cual predomina en las fuerzas armadas
brasileas una caracterstica de escuela, lo que le da
competencia terica para el combate, pero no medios
para enfrentarlo.
Finalmente, en ese segmento de preparacin, la
discusin acerca de poltica de defensa podr
inclinarse hacia el significado de modernizacin.
Nuevamente, las directivas sobre empleo se vuelven
esenciales para establecer los niveles tecnolgicos y
operacionales deseables. Sin embargo, surgir otra
discusin: modernizacin significa aumento de costos
no slo para adquirir lo moderno, sino para hacer
ajustes organizacionales, de recursos humanos, de
instalaciones y de otros medios. Ese es un
componente que deber ser de conocimiento de la
sociedad para que ella acepte cargar con los costos
de la modernizacin.
El segmento de la Adquisicin. Si la sociedad quisiera
encarar los debates del segmento adquisicin, una de
las cuestiones ms crticas se refiere al grado y los
criterios de nacionalizacin que se desea sustentar.
La idea de nacionalizacin del material blico se
99

vuelve atractiva a causa de la visualizada posibilidad

de alcanzar la independencia poltica del pas en
relacin a sus abastecedores externos. Entretanto,
ante la imposibilidad de fabricar todos los
componentes y piezas en el pas, esa independencia
estar siempre supeditada al ltimo componente
fabricado en el exterior, comprado y mantenido en
stock en una industria nacional, que ser incorporado
al producto brasileo (32). La discusin de la
nacionalizacin pasa as a analizar los criterios de
sustentacin de los costos y de los subsidios pblicos
para las empresas fabricantes de armamentos. Para
esos dos elementos de la agenda el grado de
nacionalizacin del armamento y el sostn de
empresas nacionales fabricantes, es que resulta
necesario definir en la poltica de defensa brasilea,
con urgencia. Se debe sustentar el modelo
autrquico nacionalizante que imper hasta el final de
los aos ochenta? Ser parte de la estrategia del
pas adquirir sus armas en el exterior? Brasil debe
fabricarlas internamente slo cuando fueren
comercialmente viables? El pas va a sustentar solo
su esfuerzo nacional o contemplar joint ventures con
empresas de material blico del exterior?
CONCLUSION
El objetivo de este trabajo es iniciar una discusin
conceptual acerca de poltica de defensa apuntando a
esclarecer su alcance operativo tanto para abordajes
normativos de su empleo poltico, como para la
utilizacin emprica en una posible ptica del debate
nacional. Al observar el caso brasileo, surge la
100

complejidad temtica de lo que podr ser un debate

poltico acerca de las cuestiones del uso de las
fuerzas armadas en la defensa nacional. El esbozo
que surge de este trabajo apunta urgencias y
situaciones crticas que deben ser de conocimiento
tanto de las dirigencias polticas como del cuerpo
tcnico gubernamental, civil o militar.
El anlisis sugiere que se hace necesario establecer
nuevos abordajes, tanto para la gestin eficaz de la
defensa nacional, como para el establecimiento de
directivas estratgicas para la orientacin de las
unidades gubernamentales brasileas.
Brasil podr asegurar sus intereses, capacitar sus
fuerzas armadas, garantizar el acceso a las
tecnologas modernas y usos de esas tecnologas, e
integrar el empleo de las fuerzas armadas de forma
viable y eficaz como instrumento de la estrategia
nacional, si establece una unidad de pensamiento, por
lo menos en el nivel del Ejecutivo. Con la agenda
poltica nacional que se da en el momento, se puede
por lo menos, establecer una metodologa para
aumentar la eficacia de la gestin de defensa y dejarla
a disposicin de la nueva administracin federal, que
tomar posesin en enero de 1995, para que sta
pueda promover la definicin de directivas.
CITAS
(1)

SAE. Documento de Trabajo N 10, marzo de

1994. Este trabajo fue elaborado en el mbito del
proyecto "Seguridad Internacional y la Defensa
101

Nacional del Brasil" para discusin conceptual

sobre el tema, con invitados del CEE, el 19/4/94.
El autor agradece los comentarios de Ricardo
Dalla Barba y Mara de Ftima Magalhaes Loppi.
La traduccin fue realizada por la secretara de
redaccin de SER EN EL 2000.
(2)

Para una visin sinttica de la postura del PT,

ver el trabajo de su mentor Geraldo Lesbat
Cavagnari Filho, "Una nueva poltica de
defensa", en O Estado de Sao Paulo, 22/2/94,
pg. 2. (N. de la R.: Ver pg. 54 de esta edicin).

(3)

OLIVEIROS S. FERREIRA. "La crisis del Estado12", en O Estado de Sao Paulo, 25/2/94, pg. A4.

(4)

Para este argumento en el caso brasileo, ver

MURILLO SANTOS (Brig. RR), El camino de la
profesionalizacin de las Fuerzas Armadas. Ro
de Janeiro, INCAER, 1991, pg. 146.

(5)

En el caso espaol, ver "Nueva Directiva de

Defensa Militar", en Revista Espaola de
Defensa, ao 6, N 60, febrero de 1993, pgs. 612.

(6)

Como contribuciones acadmicas que focalizan

objetivamente la cuestin de la defensa nacional,
se destacan: BRIGAGAO, CLOVIS, "A cultura
dos riscos: conforto e segurana", en ARNT,
RICARDO (org.), O Armamentismo e o Brasil,
Sao
Paulo,
Brasiliense,1985.
CAMPOS
102

COELHO,
EDMUNDO,
"A
Ordem
das
Prioridades: Funao das Foras Armadas ou
Poltica Estratgica?", en Poltica e Estratgia, V,
2, abril/junio 1987, pgs. 224-234. SANTOS, op.
cit. El Almirante Flores tiene su pensamiento
acadmico reunido en FLORES, MARIO CESAR.
Bases para una poltica militar. Campinas,
Unicamp, 1992.
(7)

Hasta la posibilidad de participacin del Brasil en

la guerra de Vietnam fue discutida con el
gobierno de los Estados Unidos, en la visita del
Presidente Costa e Silva a Washington, en 1967.
DEPARTMENT OF STATE. Visit of PresidentElect Costa e Silva of Brazil. 78/199B, pgs. 1-2.

(8)

LAMPREIA, LUIZ FELIPE. A Poltica Externa

Brasileira nos Anos 90, 31/3/93 (mimeo) apunta
las prioridades: contribuir para el multilateralismo
econmico, dar atencin comercial a los bloques
econmicos,
atender
a
la
convivencia
internacional regional en Amrica Latina, realizar
el potencial de relaciones con Africa, fortalecer el
multilateralismo poltico y dar proteccin a los
brasileos en el exterior. Para una manifestacin
importante y la falta de referencia sobre el tema,
ver Presidente Itamar Franco, "Amrica do Sul
prioridade para o Brasil", en Gazeta Mercantil,
28/4/93, pg. 3.

(9)

Santos adopta el concepto en forma normativa,

op. cit., 146-148. El significado de "poltica
103

militar" para Flores es semejante al de "poltica

de defensa" aqu considerado.
(10) Ver por ejemplo MURRAY, DOUGLAS J. y
VIOTTI, PAUL R. (eds.). The Defense Policies of
Nations, a Comparative Study. Baltimore, The
John Hopkins University Press, 1989.
(11) En ese sentido, se puede entender la crtica
constante de Antonio Carlos Pereira de que
Brasil no tiene una poltica de defensa. Sin
embargo, dentro de esa lgica se puede
argumentar que el pas tiene una poltica ms
desarticulada y fragmentada. Ver PEREIRA,
ANTONIO CARLOS. "Apresentaao", en Poltica
e Estratgia, V, 2, abril/junio 1987, pg. 168.
(12) En la visin diplomtica, una de las raras obras
sobre la cuestin de la seguridad internacional
de Brasil, es la de CASTRIOTO DE AZAM-BUJA,
MARCOS.
"Desarmamento Posioes
Brasileiras", en FONSECA JUNIOR, GELSON y
CARNEIRO LEAO, VALDEMAR (eds.), Temas
de Poltica Externa Brasileira. Brasilia, IPRI/MRE,
1989, pgs. 177-193.
(13) SECRETARIA
DE
PLANEAMIENTO,
PRESUPUESTO Y COORDINACION DE LA
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Directrizes
para Aao de Governo, 1992.
(14) GOBIERNO DE BRASIL. Brasil, Um Projeto de
Reconstruao Nacional, 15/3/91, pgs. 121-122.
104

(15) PEREIRA DA SILVA, ROBERTO (CMG RE).

Delineamiento do Processo Decisrio Nacional.
Documento de Trabajo N 1, CEE/SAE, julio
1993, pgs. 24-34.
(16) MIDDLETON BRAGA WALTER, ROY (CMG
RE). O Papel do Conselho de Segurana
Nacional no Processo Decisrio Brasileiro.
Documento de Trabajo N 1, CEE/SAE, julio
1993, pg. 11.
(17) GUEDES DA COSTA, THOMAZ. "Percepao de
Ameaa do Ponto de Vista dos Militares
Brasileiros", en Leituras Especiais, Ministrio das
Relaoes Exteriores, 24, diciembre 1992, pgs.
8-17. Sobre el argumento de que Brasil no tiene
una percepcin de amenaza, ver BITEN-COURT,
LUIS. Percepao de Ameaas no Panorama
Estratgico da Defesa do Brasil. Documento de
Trabajo N 3, CEE/SAE, set. 1993.
(18) ESTADO
MAYOR
DE
LAS FUERZAS
ARMADAS. Poltica Militar Brasileira (FA-E01/89). 1992.
(19) Por lo menos pblicamente adoptadas.
(20) Ibid., pgs. 6-10.
(21) MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES.
A Poltica Exterior da Revoluao Brasileira.
105

Discursos.
Brasilia,
MRE,
Publicaciones, 1968, pg. 23.

Seccin

de

(22) Art. 8, "Caput". Ley Complementaria N 69, de

1991, que "Dispone sobre las normas generales
para la organizacin, la preparacin y el empleo
de las Fuerzas Armadas".
(23) Art. 1, Ley N 8183, del 11 de abril de 1991, que
"Dispone sobre la organizacin y funcionamiento
del Consejo de Defensa Nacional y de otras
providencias".
(24) Para una sntesis de esta cuestin, ver SANTOS,
pg. 113-130.
(25) El tratamiento clsico est en HERZ, JOHN.
"Idealist Internationalism and the Security
Dilemma", en World Politics 5, 2, enero 1950,
pgs. 157-180. Sobre el caso brasileo, ver
CAMPOS COELHO, EDMUNDO, op. cit., pg.
232.
(26) Para una visualizacin de estos intereses, ver "O
Brasil pode Integrar fora de paz em Angola", en
Jornal do Brasil, 1/3/94, pg. 3.
(27) Como por ejemplo, la cuestin de si Brasil debe
o no adherir al Tratado de No Proliferacin
Nuclear (TNP), ya que no tiene el objetivo de
fabricar armas nucleares. Para un comentario
reciente, ver GOLDENBERG, JOSE. "O Tratado
106

de Nao-Proliferaao Nuclear", en O Estado de

Sao Paulo, 1/3/94, pg. 2.
(28) Algunos de los sntomas de la debilidad causada
por la ausencia de esta doctrina puede ser
observado en las preocupaciones de los jefes
militares durante la Guerra de las Malvinas; ver
"Brasil faz a revisao da estratgia militar", en O
Estado de Sao Paulo, 16/5/82, pg. 6;
"Aeronutica discute nova doutrina area", en O
Estado de Sao Paulo, 19/5/82, pg. 7.
(29) Para un resumen de las visiones sobre la
fragmentacin de la gestin de defensa ver
PEREIRA, ANTONIO CARLOS. "Apresentaao",
op. cit., pg. 166-176.
(30) Para un argumento evolutivo de la integracin
operacional de las fuerzas armadas brasileas,
ver FLORES, op. cit., pg. 131-142. Sobre las
fuerzas de fragmentacin, ver SANTOS, op. cit.,
pg. 43-48.
(31) "A FAB quer ser dez vezes mais forte", en O
Estado de Sao Paulo, 8/5/82, pg. 5.
(32) Sobre la cuestin de la importancia de la
nacionalizacin de armamentos en un momento
de crisis internacional, ver el debate en "O
reequipamento trar problema oramentario", en
O Estado de Sao Paulo, 19/5/82, pg. 6; "Delfim
anuncia que programa de defesa deve durar dez
anos", en O Estado de Sao Paulo, 20/5/82, pg.
107

6; "Seplan aponta riscos de mais gasto com

armas", en O Estado de Sao Paulo, 21/5/82, pg.
5; "EMFA coordena a mobilizaao industrial", en
O Estado de Sao Paulo, 26/5/82, pg. 8. Para un
rico anlisis de la cuestin en el momento, ver
CAVAGNARI FILHO, GERALDO. "P & D Militar:
Situaao, Avaliaao e Perspectiva", en
Premissas 5, diciembre 1993, pgs. 2-59.

108

5.

LA DEFINICION DE LA POLITICA DE
DEFENSA DE CHILE
Dr. Miguel Navarro Meza

El 13 de Abril prximo pasado, el Ministro de Defensa

Nacional EDMUNDO PEREZ YOMA, efectu una
presentacin ante la Cmara de Diputados, repetida
luego en la Academia Nacional de Estudios de
Polticos y Estratgicos ante acadmicos y militares,
en la que reiter la voluntad del Ejecutivo de proceder
con la definicin de una Poltica de Defensa Nacional
y esboz al mismo tiempo algunas cuestiones
doctrinarias y lineamientos generales inherentes a tal
iniciativa.
Desde luego, la presentacin del Ministro constituy
en cierto sentido un hecho histrico, en cuanto fue la
primera oportunidad en que se efecta un
planteamiento poltico concreto en torno al tema de la
Defensa, con contenidos doctrinarios a la vez que
objetivos especficos. Por otra parte, esta
presentacin fue la culminacin de un largo proceso
de debate acerca de la conveniencia de contar con
una poltica de Defensa explcita y en s, constituy el
inicio del proceso mismo de definicin de tal poltica,
en lo que ser sin duda la etapa ms compleja al
tiempo que la ms interesante de todo lo referente a la
Poltica de Defensa.
La preocupacin de la Poltica de Defensa surgi a
fines de los aos 80 en el seno del estamento
109

acadmico y fue coincidente con la comprensin plena

del hecho que todo lo referente al tema militar y a la
Defensa sera fundamental para el xito del proceso
de transicin a la democracia que entonces entraba
en sus etapas culminantes. De ello surgi un
enriquecedor debate que perme, aunque de modo
desigual, a los distintos referentes polticos y se
concret en la inclusin de sendos acpites sobre
relaciones cvico militares y defensa en los programas
que se agitaron para las elecciones generales de
1989. Por su parte el estamento militar, aunque
inicialmente reacio a aceptar la inexistencia de una
Poltica de Defensa, a su tiempo advirti la necesidad
de contar con dicha poltica llegando una institucin a
efectuar aportes de cierta significacin al debate
respectivo.
La naturaleza misma del primer gobierno de la
transicin y la inexistencia de otras prioridades en el
mbito poltico-militar, impidieron la concresin de
avances significativos en el tema de la Poltica de
Defensa. El interregno as generado fue con todo
beneficioso, en cuanto posibilit un mayor desarrollo
en el mbito acadmico civil, una mayor participacin
del mundo castrense en el debate y una mejor
comprensin e integracin del tema en el estamento
poltico, especialmente en la Concertacin de Partidos
por la Democracia, el referente gubernamental.
Como resultado de lo anterior, la definicin de una
Poltica de Defensa se incluy como objetivo expreso
y muy destacado en el programa de gobierno del
candidato de la Concertacin para las elecciones de
110

Diciembre de 1993, el actual Presidente EDUARDO

FREI RUIZ-TAGLE y en forma bastante menos
perfilada en el programa del principal candidato
opositor. Una vez asumido el actual gobierno, la
voluntad poltica del Ejecutivo respecto de esta
materia se manifest en las ya referidas
intervenciones del Ministro de Defensa ante la
Cmara de Diputados y la Academia Nacional de
Estudios Polticos y Estratgicos y en la adopcin de
iniciativas especficas tendientes a iniciar el proceso
de definicin de la poltica respectiva.
En una perspectiva amplia, la oportunidad para definir
una Poltica de Defensa y reestructurar el Ministerio
de Defensa, iniciativas que aparecen estrechamente
ligadas, ciertamente parece especialmente adecuada.
El trmino de la Guerra Fra indirectamente ha
significado el fin de la condicin de estabilidad que
caracteriz a la situacin estratgica de Chile desde
comienzos de la dcada de los aos 40, al contribuir
al colapso final de los esquemas de seguridad
continental vigentes durante los ltimos 50 aos.
Seguidamente, y en ntima relacin con lo anterior, los
procesos de integracin econmica y de concertacin
poltica actualmente en desarrollo en el Cono Sur,
inevitablemente han de tener efecto sobre los
aspectos estratgicos y militares inherentes al
posicionamiento del pas en el sistema regional, en
trminos de alterar sus tradicionales percepciones de
amenaza, especialmente en cuanto a la forma y
oportunidad como stas pueden materializarse;
finalmente, aunque no es lo menor, Chile deber tener
un cometido protagnico en los esquemas de
111

seguridad regional que se desarrollarn en el futuro, lo

que deber plasmarse en su Poltica de Defensa.
Por otra parte, en el mbito domstico, la
modernizacin del Estado constituye una tarea
prioritaria de la nacin y sobre la que existe amplio
acuerdo en los referentes polticos.
Fluye de lo anterior la conveniencia y oportunidad de
modernizar el Ministerio de Defensa para adecuarlo a
las necesidades organizacionales derivadas, tanto de
la nueva situacin de seguridad internacional en el
que ha de ubicarse el pas cuanto de la conveniencia
de optimizar los recursos disponibles para la funcin
de defensa, especialmente aquellos que corresponden
a la inversin de capital. Esta modernizacin pasa
adems, por la definicin de las competencias
directivas superiores que el escaln poltico civil
corresponde dentro de la estructura de la organizacin
poltica de la defensa.
Adems, todo lo expresado queda enmarcado en la
naturaleza del proceso de transicin a la democracia,
cuyo xito corresponde por igual al estamento poltico
y al mundo militar en trminos de generar un especial
sustrato de colaboracin potencial entre ambos
estamentos el que resulta indispensable en la
consecucin de las iniciativas actualmente en curso.
Constituye una verdad axiomtica, que todo proceso
de definicin de una Poltica de Defensa, est
condicionado por factores internacionales y por
elementos polticos domsticos. Ningn pas es
enteramente libre para definir su poltica respectiva.
112

Cuestiones tales como tamao, ubicacin geogrfica,

intereses internacionales, capacidad militar, situacin
financiera y otros, limitan y acotan el mbito en el cual
se puede definir la Poltica de Defensa. Por otra parte,
la definicin misma de tal poltica, est condicionada
por los procesos polticos domsticos del pas y no
puede escapar a su ritualidad y su circunstancia.
Todo estro es aplicable al caso chileno. Desde luego,
la Poltica de Defensa estar acorde con la situacin
geogrfica del pas y deber tomar debidamente en
cuenta la dinmica de las relaciones de seguridad en
la regin, pasadas y previsibles. Igualmente, deber
aludir a las cuestiones de seguridad hemisfrica y ser
concordante con la tradicional posicin de status-quo
e irrestricto respeto al Derecho Internacional que han
caracterizado a Chile a lo largo de su historia
republicana. No menos relevantes son los factores
globales que inciden en la definicin de la poltica
respectiva, especialmente aquellos derivados de los
esquemas amplios de seguridad internacional, del
cometido de las Naciones Unidas, de los trminos de
la diplomacia preventiva y, tratndose de un pas cuya
economa est orientada a la exportacin, los
patrones previsibles de desarrollo del comercio
mundial y sus efectos de seguridad.
Tanto o ms significativos son, sin embargo, los
antecedentes domsticos que inciden en el proceso
de definicin de la Poltica de Defensa.
Toda la funcin de defensa se desarrolla dentro de un
marco legal estrecho y de considerable rigidez. Esto
113

se aplica a las definiciones bsicas de dicha funcin y

se extiende a los aspectos organizativos de la misma.
Por cierto estas caractersticas del marco normativo
de la defensa obedecen a la experiencia histrica
reciente del pas y se concreta tanto en la Constitucin
Poltica como en la normativa especial que regula los
aspectos de detalle de la existencia, estructura bsica
e integracin de las Fuerzas Armadas.
Seguidamente y como fundamento de lo anterior,
subsisten ciertas percepciones ideologizadas sobre la
funcin de defensa y su concresin poltica en ambos
extremos del espectro partidario, las que se extienden
en alguna medida a las Fuerzas Armadas. Esto es
tambin resabio de la experiencia histrica cercana
del pas mas tambin se nutre de reacciones
corporativas y reticencia a los cambios, especialmente
en este particular mbito de la defensa en el que
entrecruzan fenmenos de la ms amplia diversidad.
En tercer lugar, el nivel de desarrollo terico en el
tema de la Poltica de Defensa y en el de la
Organizacin
Poltica
de
la
Defensa
es
comparativamente bajo; paralelamente, se advierte
una disminucin de la investigacin independiente
sobre los mismos tpicos y el mundo acadmico se ve
afectado por tendencias a asumir protagonismos
excluyentes que inevitablemente limitan la produccin
intelectual sobre la Defensa y sus manifestaciones
polticas y organizacionales. Adems, la mayor parte
de esta produccin, o al menos aquella que est
disponible para el debate poltico- proviene del mundo
acadmico civil y en consecuencia se ve afectada por
114

su aceptacin por los fenmenos corporativos ya

aludidos; a mayor abundamiento, las iniciativas civiles
son por su mismo origen ms audaces y por lo mismo
contribuyen ms a incentivar el debate y el progreso
en este mbito que aquellas que provienen del
estamento castrense, ms afectado por su
estructuracin jerrquica y la tendencia al dogmatismo
institucional.
Por otra parte, la preocupacin que existe en el
estamento poltico por los temas de la defensa es muy
similar. En general, los partidos de la coalicin de
gobierno han demostrado un inters considerable por
todo lo referente a la relacin civil-militar, por las
cuestiones financieras inherentes a la funcin de
defensa y por temas estratgicos derivados del
posicionamiento internacional del pas; la centroderecha por su parte ha centrado su preocupacin
solamente en los aspectos constitucionales relativos a
la condicin de los comandantes en jefes de las
fuerzas armadas y algunas otras cuestiones
coyunturales, sin evidenciar mayor inters por los
temas bsicos de la defensa en general, respecto de
los cuales algunos personeros han manifestado
incluso
la
inconveniencia
de
analizarlos.
Previsiblemente, esta situacin ha significado una
gran disparidad de estudios e iniciativas sobre estos
temas en los dos referentes polticos, lo que
evidentemente conspira contra el logro de los
necesarios consensos para definir la Poltica de
Defensa y la reorganizacin del Ministerio. Esto es
particularmente significativo en cuanto la definicin de
tal poltica y sobre todo en su implementacin, as
115

como la concresin de las iniciativas referentes del

Ministerio, requerirn modificaciones a la legislacin
vigente; as, los consensos necesarios no solamente
han de manifestarse en el plano doctrinal, sino
tambin en decisiones parlamentarias especficas.
Todo lo anterior, revela que el proceso de definicin e
implementacin de la Poltica de Defensa y las
iniciativas anexas, constituyen un considerable
desafo para todos los estamentos involucrados. Para
el Ejecutivo ello importar prudencia, sapiencia, y una
considerable dosis de voluntad poltica; los referentes
polticos debern extremar sus esfuerzos intelectuales
y en algunos casos abandonar posiciones de
sosegado dogmatismo; el estamento castrense tiene
un papel fundamental que jugar en cuanto aportar los
componentes intelectuales bsicos sobre los aspectos
tcnico-militares inherentes a la cuestin de defensa,
sin los cuales no es posible definir tal poltica y, en fin,
el mundo acadmico debe contribuir con su aspecto
doctrinario sobre los aspectos polticos, y buena parte
de aquellos de carcter tcnico, de tal funcin y muy
fundamentalmente con la concresin de los
consensos necesarios en el seno del estamento
poltico.
El desafo es formidable e implica adems una buena
porcin de generosidad poltica y personal. Pero no
cabe duda que este ejercicio es en s una excelente
oportunidad para la consagracin definitiva de la
colaboracin real y efectiva de todos los niveles
involucrados, consolidando de este modo lo que
formalmente establece el ordenamiento constitucional
de la Repblica.
116

6.

CONDICIONES PARA LA INTEGRACION DE

POLITICAS DE DEFENSA EN LA REGION DEL
MERCOSUR
Thomaz G. Costa
Centro de Estudios Estratgicos
Presidencia de la Repblica Brasil

La observacin de la poltica internacional de Brasil,

considerando el largo plazo, suscita respuestas para
la siguiente pregunta: hasta qu punto el proceso de
integracin econmica que se realiza en el mbito del
MERCOSUR modifica significativamente los valores y
afecta la seguridad regional sudamericana y la
defensa nacional del pas?
En los aos ochenta las acciones y los movimientos
de poltica exterior y de defensa nacional en las
relaciones de los pases integrantes del MERCOSUR
tuvieron marcados significados polticos. La
armonizacin en la exploracin de los recursos
fluviales en la cuenca del plata, la transformacin de
programas nucleares nacionales competitivos en
actividades permanentes de cooperacin tcnica e
industrial solamente para fines pacficos y la iniciativa
de intercambio tecnolgico militar aeronutico, se
constituyeron en marcos de demostracin de intereses
convergentes entre Argentina y Brasil.
En los aos noventa, el incremento de esa
aproximacin descorri un nuevo ciclo, presentando
ahora con mayor nitidez, la faz comercial, con los
117

significativos crecimientos de los intercambios de

productos e inversiones? y de normalizacin tcnica
en los diversos sectores productivos entre Argentina y
Brasil.
Si por un lado los progresos polticos de los aos
ochenta establecieron condiciones para el intercambio
econmico de los aos noventa, resta indagar cul
ser el impacto de la creciente interdependencia
econmica de los pases en la dimensin de la alta
poltica regional.
Es posible que los pasos del MERCOSUR ya hayan
despertado, en los sistemas polticos de cada pas,
nuevos clamores por el cambio poltico, dentro del
espritu ya apuntado por Ernest Haas, "cuando viejos
objetivos son cuestionados, cuando nuevos claman
por satisfaccin y cuando la racionalidad adecuada
para el pasado deja de ser un gua legtimo para la
accin futura." (1). Si surge una nueva racionalidad,
construda en torno de la integracin econmica
regional, y se confirma que el MERCOSUR es una
realidad de creciente interdependencia y de
coordinacin de polticas econmicas, entonces se
puede argumentar que esos desarrollos ya
influenciaron las concepciones nacionales de
seguridad nacional, en su sentido amplio, de los
pases y sus respectivas posturas de defensa de cara
a las grandes cuestiones regionales.
Es prematura, entretanto, la idea de que las polticas
de defensa y las iniciativas para la seguridad
internacional pueden tambin ser integradas
118

regionalmente.
Nuestras
sociedades
pueden
argumentar en conjunto que las recurrentes
violaciones de derechos polticos y humanos, el
terrorismo internacional, las guerras civiles y las
disputas interestatales en varios continentes distantes
deben
ser
neutralizados.
Por
quin?,
individualmente, los grupos polticos no demuestran,
tambin aqu en Amrica del Sur, el compromiso y la
firme disposicin en sacrificarse universalmente por la
seguridad necesaria para todos, en todos los lugares.
En el campo de las ideas, todos concuerdan con la
"gobernabilidad global", con la "seguridad de las
personas", y con la necesidad de establecer valores
comunes para sustentar el derecho internacional,
como
piden
muchos
en
las
conferencias
internacionales gubernamentales. Con todo, pocos
concuerdan en pagar los costos por los sacrificios
necesarios para intervenir o ser objeto de intervencin
internacional (2). La nocin de soberana, la
congruencia entre Patria y Estado y el poder de
decisin independientemente de las simpatas y
solidaridades con otros pueblos an son valores
firmes en la configuracin de las decisiones de poltica
exterior, sea para aprobar un prstamo internacional
para auxiliar la economa dbil de otro pas, sea para
luchar por el fin de la guerra en territorios de una
cordillera distante.
El cambio de valores esenciales que influyen la
poltica exterior ser vigoroso? Tal vez acumulativo y,
ciertamente, paradojal. Al mismo tiempo en que los
pueblos sern capaces de sintetizar nuevos valores
119

polticos, tales como el acceso ms eficaz a los bienes

materiales, movilidad social y pluralidad ideolgica, tal
vez no abandonen otros, como soberana nacional,
autodeterminacin poltica e independencia decisoria.
Como la seguridad nacional de los pases se asienta
sobre valores complejos y ambigos, la ndole
decisoria se torna conservadora.
De ese modo, en el debate de la relacin entre
integracin econmica y defensa nacional en el marco
del MERCOSUR, las autoridades nacionales
manifiestan que ya existe un intercambio militar
satisfactorio de medidas de confianza adecuadas y de
coordinacin poltica desdobladas en niveles
suficientemente apropiados; que no existen
desconfianzas militares o causas objetivas para
conflictos entre los cuatro pases miembros; que todo
est bien (3). Esas afirmaciones, sinceras, pueden
revelar medidas positivas ya sedimentadas de
aproximacin internacional. Pero, la argumentacin de
que el intercambio ya existente es suficiente y de que
el proceso de cooperacin en la defensa se
desenvuelve separadamente de la integracin
econmica sugiere la existencia de inseguridad acerca
del cambio de los valores y de las bases de los
procesos decisorios polticos esenciales, como lo
sugerido por Haas.
En el mbito del MERCOSUR, es preciso diferenciar
los intercambios tcnicos, en las ms variadas facetas
de las relaciones profesionales militares e
histricamente ya conocidos, de los procesos
potenciales de integracin militar de repercusin
120

poltica profunda. Los primeros son de fcil

identificacin, pues las tradiciones se sustentan en las
escuelas militares, en los ejercicios conjuntos o en las
visitas entre unidades de frontera.
Los segundos dependen de la osada y de la
creatividad de los polticos, pues seran aquellas
iniciativas integradas de desarrollo tecnolgico y
produccin
industrial
de
armamentos,
de
compatibilidad doctrinaria, de empadronamiento
operacional, de entrenamiento conjunto de grandes
unidades o de planeamiento militar para la defensa
regional. Pero sobre esa forma de integracin muchas
ideas deben ser cautelosamente exploradas, con un
descomprometido brain storming sobre hiptesis.
En esa fase, entretanto, el anlisis del impacto del
MERCOSUR, las reflexiones sobre los esfuerzos de
coordinacin y de cooperacin de polticas de defensa
no significan necesariamente proposiciones de
medidas de integracin tambin en el mbito militar.
El problema no es la falta de una base de creencias,
valores y actitudes polticas comunes entre Brasil y
Argentina, pero s, la permanente paradoja de las
relaciones de poder en la naturaleza de la poltica
internacional y en las interpretaciones diversas que
cada uno hace de los eventos polticos en lo cotidiano.
La exploracin incremental de lazos de defensa
nacional entre los pases de la regin es un abordaje
de construcciones sucesivas que tendr xito, pero
dependiendo de las evoluciones de los intereses y
valores nacionales.
121

CITAS
Y la Defensa Nacional de Brasil. Centro de Estudios
Estratgicos, Documento de Trabajo 2, junio de 1993.
(1)

HAAS, ERNEST. Turbulent Fields and the

Theory of Regional Integration. International
Organization, 30: (2), 1976, pg. 184.

(2)

Ver, por ejemplo, las conclusiones del Foro de

Davos de 1995. "En debate la gobernabilidad de
los pueblos y el papel de la ONU para garantizar
la seguridad", en Gazeta Mercantil, 27 de enero
de 1995, pg. 2.

(3) COSTA, THOMAZ G. MERCOSUR. Seguridad

Regional

122

7.

LA POLTICA DE DEFENSA COMO POLTICA

DE ESTADO
Santiago Escobar S.

La seguridad es sistmica, y por lo tanto depende en

igual medida de la nutricin, la inteligencia colectiva, la
capacidad tecnolgica, el desarrollo de la economa,
la estabilidad poltica, la integracin social y la
equidad adems del poder militar. Para lograr tales
equilibrios el Estado debe ser flexible, eficiente, eficaz,
selectivo, austero, y adecuar y modernizar sus
estructuras, sobre todo aquellas que conforman la
administracin pblica, de la cual las instituciones de
la defensa nacional son parte importante.
Hace ms de 20 aos, en su clebre libro La era
tecnotrnica, Zbigniew-Brzezinski sostena que la
paradoja de nuestra poca consiste en que la
humanidad est pasando, simultneamente, por un
proceso de mayor unificacin y de mayor
fragmentacin. El mundo, sostena, deja de ser un
ruedo en el que interactan, colaboran, chocan o
guerrean
naciones
relativamente
autnomas,
soberanas y homogneas (...) y se transforma en un
espacio ampliamente integrado por vnculos
supranacionales de todo tipo, cuya caracterstica
fundamental es la era del proceso poltico global1. En
la base de este raciocinio estaba el cambio desde una
sociedad posindustrial a una que denomin
tecnotrnica, dominada por las tecnologas,
principalmente la electrnica, con profundas
123

consecuencias sobre la automatizacin de procesos,

la ciberntica, y la obsolescencia de las
especialidades tcnicas que haban dominado la
organizacin socio productiva hasta ese momento.
Para la relacin ciudadano-Estado se abra un enorme
y complejo campo de posibilidades, por la amplia
disponibilidad de medios tcnicos de control humano
puestos al servicio de la ingeniera social.
La realidad actual ha confirmado e incluso superado
los presupuestos que Brzezinski hiciera en la dcada
de los 60. El proceso econmico que durante la
primera mitad del presente siglo estuvo dominado por
las industrias qumicas, siderrgicas y metal
mecnicas, hoy ha cambiado y ellas son
crepusculares. En el actual ciclo civilizatorio, los
sectores ms dinmicos de la economa se vinculan a
la microelectrnica, la bioindustria la energa de
fuentes no contaminantes, y la fuerza de trabajo debe
ser polivalente y especializada en el manejo de la
informacin y los sistemas. Predominan un mundo
ciberntico y tecnolgico, instantneo en sus formas
de comunicacin, con umbrales de seguridad basados
en el desarrollo cientfico y tecnolgico antes que en el
equilibrio militar, y en el cual predominan formas de
gestin social y empresarial totalmente nuevas.
La pertenencia a este mundo globalizado y
tecnotrnico ha derrumbado las fronteras ideolgicas
e instalado una gran estabilidad estratgica global.
Pero tambin, junto a esa estabilidad estratgica, ha
generado una gran inseguridad regional con la
aparicin de nuevos y violentos nacionalismos que se
124

mueven entre la tensin de lo global y su identidad

regional y local. En este contexto, la forma y la gestin
de las organizaciones y estructuras de la sociedad se
fundamentan en bases totalmente diferentes. El
insumo crtico de las organizaciones es el
conocimiento y la informacin, que gestionados de
manera adecuada, cambian la comparabilidad en las
relaciones entre los Estados, generando ventajas
comparativas dinmicas en las cuales la relacin de
poder en el campo internacional depende sino de una
compleja red sistmica de factores en los cuales el
desarrollo
tecnolgico, el conocimiento, la
organizacin y la gestin son fundamentales. Ello
impone un debate
sobre el Estado y sus
componentes orgnicos y funcionales, entre los
cuales se destaca su tamao, su definicin
econmica, la fijacin de sus metas, el carcter de
sus insercin internacional, la determinacin de sus
riesgos de seguridad, entre otras, y que van a
determinar el carcter, intensidad y calidad de sus
polticas sectoriales.
La poltica de defensa viene as a definir una funcin,
la de seguridad frente a las amenazas externas, y a
determinar una poltica sectorial que asegure la
reproduccin y viabilidad estratgica del Estado como
una organizacin libre y soberana. En la poltica de
defensa est contenido el marco de las relaciones
entre el poder civil y lo militar al interior de la sociedad.
Lo anterior tiene dos implicaciones sustanciales que
estn presentes en todo el razonamiento posterior de
este trabajo: a) que el debate central es sobre qu
Estado, con sus metas, organizacin, funciones,
125

viabilidad y procesos, y en ese contexto debe definirse

una poltica de defensa, la que involucra aspectos
ms amplios que lo puramente militar y depende de
la autoridad poltica del Estado; b) que la poltica de
defensa es el marco que define la poltica militar,
dejando sentado que tanto la funcin de defensa
como el poder militar son dos componentes
permanentes y esenciales de la organizacin del
Estado moderno.
La modernizacin del Estado y la Poltica de
Defensa
La modernizacin del Estado como debate
general. Uno de los aspectos centrales del cambio en
la forma de gestin es la rapidez, la sistemicidad y la
calidad tcnica de las decisiones. No slo por el tipo,
calidad y cantidad de demandas que deben
procesarse en un tiempo crecientemente comprimido,
sino tambin por el carcter inductivo que el desarrollo
tecnolgico ofrece a los procesos decisorios, los
cuales tienen umbrales muy bajos de certeza, error.
Una decisin errnea madura muy rpidamente y crea
una cadena sistmica de errores, pues introduce
informacin o seales errneas en un sistema de alta
velocidad.
Por
ello,
la
homogeneidad
y
estandarizacin de los procesos, la compatibilidad de
lenguajes, los acoplamientos y flexibilidad orgnicas,
los sistemas de control en proceso, son bsicos en la
organizacin moderna. Para que esto realmente
ocurra, la calidad de los recursos humanos resulta
fundamental, a fin de generar inteligencia colectiva,
capaz de responder a demandas instantneas y de
126

fuerte complejidad tcnica en cortos plazos, Ello

implica
un reordenamiento
de las pautas de
conocimiento, informacin y control al interior de toda
la sociedad, as como de las formas de capacitacin
de la inteligencia social, cuya base est en los
sistemas educativos. En este contexto, existe un
consenso bsico acerca de la necesidad de definir y
readecuar la estructura, funcionamiento y objetivos
del estado de acuerdo a los requerimientos del nuevo
ciclo civilizatorio.
Esa conviccin
se asienta
no slo en la
comprobacin de su obsolescencia tecnoburocrtica
frente a los actuales desafos, sino en las
caractersticas de la nueva matriz sociopoltica a la
cual debe responder. No es por lo tanto una discusin
acerca de su tamao relativo, como se han pretendido
en la mayora de los casos, o del acento sobre las
caractersticas de su accin en la esfera de la
economa y sobre si privatizar o no. Por el contrario,
es una discusin ms amplia, ms sistmica y de
mayor trascendencia que el simple traspaso de
activos pblicos
a manos privadas, o del
achicamiento
compulsivo
del Estado. Qu
modernizacin, cmo y para qu son las interrogantes
inevitables.
La nueva economa progresivamente se organiza en
torno a unidades productivas basadas en incentivos a
la creatividad y en el compromiso de los equipos de
trabajo con el aumento de la Productividad. El objetivo
bsico es competir a travs del aprovechamiento de la
innovacin tecnolgica, la mejora de los diseos y
127

calidad de los productos y el acceso ms rpido

posible a los mercados. Para ello, se prev una amplia
capacidad de los equipos para innovar, y se considera
la capacitacin, la participacin, la seguridad del
trabajo y los salarios, como elementos claves para
alcanzar una planta gil y compenetrada con los
objetivos de la unidad. Los cambios inciden de
manera particular en los sistemas de gestin social,
pues la productividad, elemento sustancial de una
insercin internacional positiva en el mundo moderno
es sistmica. Ello significa que aspectos como lo
niveles de especializacin educativa de la sociedad,
los sistemas de informacin, comunicacin y
transporte, la capacidad de creacin, adaptacin y
difusin de tecnologa, la infraestructura fsica, el
sistema jurdico y la estabilidad institucional y poltica,
son determinantes del proyecto pas y su viabilidad. Y
ellos guardan relacin directa con la direccin
estratgica, la eficacia y la eficiencia de la gestin
gubernamental y la calidad del Estado.
La experiencia reciente en Amrica Latina ha
comenzado a enfatizar positivamente la dimensin
poltica del Estado y los esfuerzos por construir
instituciones modernas. Se insiste en la construccin
de un marco de instituciones polticas capaces de
garantizar la expresin libre y con una estabilidad de
largo plazo de los intereses de los actores sociales.
Se enfatiza la necesidad de polticas de crecimiento
con equilibrios macroeconmicos, racionalidad de
gasto pblico y eficiencia de la inversin estatal,
acompaadas por slidas polticas de desarrollo
social y eliminacin de la pobreza. Se debate sobre
128

el tamao adecuado del Estado de manera que

permita una accin selectiva, eficiente, eficaz y
austera, como garante del desarrollo y la equidad
social, enfatizando sus capacidades regulatorias
antes que de intervencin. Se trata, en definitiva de
combinar de un modo armnico la eficacia y la
eficiencia de la accin gubernamental con la
existencia de formas e instituciones democrticas y
ciudadanas de alta estabilidad y calidad. Ello implica
rechazar la visin autoritaria que pretende que es
posible prescindir de la dimensin poltica en los
fenmenos econmicos y sociales, y tratarlos como un
asunto meramente tcnico, como tambin aquella
populista que olvida la imprescindible dimensin
tcnica de los problemas que debe enfrentar el
Estado.
La modernizacin de la poltica de defensa. Es
posible que uno de los sectores con menor debate
tcnico y mayor atraso de modernizacin en Amrica
Latina sea el mbito de la defensa nacional. Tal vez
no tanto en lo que se refiere a aspectos de
profesionalizacin o perfeccionamiento tcnico de las
ramas, sino mayormente a la existencia de una
instancia formalizada temas de formalizada de
administracin y coordinacin civil, a la forma de
articulacin con otras reas de gobierno, a la
adecuacin de las hiptesis de conflicto a una
comprensin poltico-estratgica moderna, a la
eficiencia del gasto, a la capacidad de coordinacin
inter-ramas y, algo muy importante, a un desarrollo
doctrinario de las fuerzas castrenses vinculado a la
existencia de un liderazgo civil en materia de defensa.
129

Lo anterior no es pura y simplemente una

responsabilidad de los institutos armados. Pero s ha
sido determinante la ruptura de la institucionalidad
poltica hecha por las FFAA en pocas todava
recientes, que junto con las violaciones a los
derechos humanos ha levantado un cuestionamiento
sobre la legitimidad de las instituciones de la defensa
nacional.
Lo anterior, unido a una visin
puramente
instrumental del poder militar por parte de la dirigencia
poltica, ha provocado que el tratamiento de los temas
de la defensa nacional se haya circunscrito a un
crculo hermtico de especialistas militares y casi
desaparecido como un tema permanente de la agenda
poltica de la democracia. Los enormes cambios
experimentados por la humanidad en los ltimos aos
han devuelto con fuerza el tema a la mesa de debate
de las polticas pblicas. Ya sea se trate el
afianzamiento de las formas democrticas como el
nico sistema que hace posible un desarrollo social
integrado; o la modernizacin de la gestin poltica, el
ajuste econmico o el control del gasto; los riesgos
del medio internacional en la posguerra fra; o la
reconversin productiva y tecnolgica, siempre existe
un componente
que determina aspectos de la
defensa. Porque, de la misma manera que la
modernizacin del estado es un proceso amplio y
complejo que incluye una gran variedad de temas y
est constituida por muchos procesos que escapan a
una instancia centralizada y no pueden responder a
una planificacin nica 3, la modernizacin del sector
130

defensa es altamente compleja y depende de una

fuerte
capacidad de comprensin y coordinacin
intersectorial
e
interdisciplinaria
a
nivel
gubernamental.
Las polticas de Estado, tan necesarias en una visin
moderna del gobierno, son aquellas que recaen sobre
grandes temas nacionales y comprometen un inters
estratgico del pas. Su concepcin, aplicacin y
primeros resultados suponen periodos que van mucho
mas all de la temporalidad de un gobierno. Son de
una alta complejidad y la envergadura de las tareas
que suponen implican un esfuerzo consensual,
sistemtico y coordinado del gobierno y de la
oposicin, del Estado y de la sociedad, para que se
asienten sobre slidas bases sociales y alcancen
pleno xito. La poltica de defensa nacional es por
definicin una poltica de Estado, por lo cual su
formulacin debe traducir un gran consenso, generado
a travs de un anlisis exhaustivo e informado del
ms amplio espectro de fuerzas polticas y sociales
del pas. Esta es una condicin de legitimidad
fundamental para su efectiva realizacin. En ella se
fijan los objetivos de la defensa y se determinan los
medios que son factibles de utilizar para alcanzarlos
de manera plena. Se logra mediante una evaluacin
poltico estratgica por parte de la direccin poltica
del Estado, y su desarrollo estratgico en escenarios
de riesgos y amenazas que realiza el estamento
militar.
En la poltica de defensa convergen la suma de
instituciones e instrumentos destinados a enfrentar
131

con xito amenazas y/o agresiones que pueden

afectar a paz, la seguridad o la integridad de Estado.
Por lo tanto, la poltica de defensa comprende no solo
los recursos econmicos, humanos y militares, sino
que se refleja tambin en las alianzas, medidas y
pactos de seguridad colectiva que se realizan con
otros estados.
Por lo general, al analizar su desarrollo en los diversos
pases de la regin es posible constatar un conjunto
muy amplio de problemas que no reflejan
necesariamente el esfuerzo que un pas est
dispuesto a realizar en torno a su seguridad. Ellos
lentamente han convertido al sector en uno de los
principales problemas de gestin estatal, y parecen
derivados ms bien del tipo de involucramiento que
han ido desarrollando las instituciones armadas
respecto de los mbitos ms diversos junto al de su
misin especfica. Alta inercialidad orgnica y
financiera en el sector; propiedad de empresas por
parte de las FFAA para actividades que podran ser
realizadas por el sector privado y que se administran
con cargo al presupuesto nacional (en algunos casos
incluyen bancos y entidades financieras); amplias
propiedades fundiarias; asincrona y hermetismo de
un conjunto muy amplio y disperso de las leyes que
norman el sector de la defensa; autonoma en los
planes y programas de ejecucin presupuestaria con
una carencia notable de indicadores de eficiencia y
procedimientos de fiscalizacin por los entes polticos
del Estado; inadecuada composicin del gasto;
duplicidad de procedimientos;
obsolescencias
tcnicas y de planes; dficits de equipos y muchos
132

otros. Muchos de ellos tienen que ver con deficiencias

del Estado, otros con problemas de los institutos
armados, y otros hasta con atrasos e inestabilidades
polticas y sociales del pas.
Pero una parte importante de estos problemas tiene
que ver en gran medida con un atraso conceptual,
originado en la tendencia invasora hacia el Estado por
parte de la Doctrina de Seguridad Nacional aplicada
en aos recientes por las FFAA de la regin. Esta
doctrina permiti una visin
militarizada del
funcionamiento de la sociedad, y elimin la
emergencia de un liderazgo civil en materia de
defensa. En la formulacin de una poltica de defensa
uno podra concluir que existen ciertos principios
generales que no pueden obviarse: a) debe ser una
poltica de estado lo que hace trascender la
temporalidad de un gobierno. Ello obliga a explicitarla,
lo que implica un proceso pblico e informado en el
cual los diferentes actores sociales adoptan y
legitiman el conjunto de compromisos que implica la
defensa nacional; b) debe responder a los intereses y
objetivos generales del pas. La formulacin de la
poltica de defensa se hace en tiempos de paz,
cuando la tranquilidad y la ponderacin otorgan la
posibilidad de desarrollar una visin sistmica en el
largo plazo; c) la poltica de defensa deber ser
armnica y coherente con el desarrollo global del
estado.
El sobredimensionamiento
poltico,
institucional, presupuestario o militar, genera inercias
difciles de revertir, entre las cuales la prdida de
legitimidad de la funcin de defensa puede ser muy
grave. Por lo mismo, debe incluir procesos de
133

actualizacin que eliminen las inercias sin inhibir las

rutinas, que den cuenta de la evolucin real del pas, y
le den un carcter realista, correspondiente con las
posibilidades del pas y las caractersticas del entorno.
La poltica militar de la poltica de defensa. Entre
los componentes de la poltica de defensa un aspecto
resulta fundamental, y es todo lo relacionado con la
poltica militar que es la que contiene las normas que
rigen el funcionamiento, dimensin, estructura,
composicin de fuerzas
y capacidad tcnico
profesional de las FFAA, la forma en que estas se
relacionan con otros organismos del estado y con el
resto de la sociedad civil. La poltica militar es uno de
los mbitos ms delicados de la poltica de defensa, y
generalmente ha sido el punto de roce entre civiles y
militares. Ello se debe tanto al carcter corporativo
que las FFAA desarrollan en el tratamiento de sus
temas profesionales frente al poder civil, como a la
falta de interlocutores calificados en materia de
defensa en el mbito civil.
En la regin, adems, no existe una carrera civil en los
institutos armados y, generalmente, los ministerios de
defensa en su estructura funcionaria tiene muy pocos
asesores civiles y casi ningn mbito de trabajo
conjunto entre stos y los asesores militares. Las
instituciones armadas, en muchos casos, prefieren
desarrollar polticas suplementarias de capacitacin
de sus recursos humanos antes que captar capacidad
tcnica civil, lo que evidencia espritu corporativo y
desconfianza, con efectos negativos sobre
la
eficiencia y modernizacin del sector. Con todo, la
134

tendencia moderna es a crear una carrera civil en el

plano militar, a formalizar una administracin de alto
nivel en los ministerios, y a generar equipos mixtos
interdisciplinarios de asesores.
La poltica militar debe ser planificada a largo plazo y
necesariamente estar
referida a una definicin
estratgica contenida en la poltica de defensa. En
estricto sentido, el uso del poder militar debe
realizarse en
circunstancias de crisis poltica
internacional, y slo cuando se han agotado los
medios previstos para prevenir, disuadir o evitar el
conflicto. El objetivo fundamental de la poltica militar
es la preservacin de la integridad territorial del
Estado, y la defensa de aquellos intereses esenciales
que segn la autoridad poltica se encuentran
amenazados y no pueden ser cautelados sin el uso de
la fuerza militar.
La definicin de las hiptesis de conflicto por parte de
un pas y la evaluacin de los propios recursos es lo
que determina el tipo de FFAA que se necesitan, las
caractersticas del equipamiento y el esfuerzo que es
posible realizar. Esencialmente la poltica militar
determina, entre otros aspectos bsicos, el nivel
tcnico y de entrenamiento de las FFAA y la
capacidad real de sostenimiento del esfuerzo blico,
Estos dos aspectos se ven complementados
fundamentalmente por la calidad de la relacin entre
el estamento civil y el militar. La determinacin de los
niveles tcnicos y de entrenamiento adecuados es
muy difcil, ya que su control real slo se hace efectivo
cuando se produce un conflicto. Una vieja sentencia
135

dice que los pases pelean las guerras que no son

capaces de disuadir o en conflictos imprevistos. Por la
composicin del gasto, las caractersticas de la
conscripcin militar, por la informacin sobre los
sistemas de armamentos, la estructura profesional y
de mando, es posible concluir que existen deficiencias
sustantivas en este aspecto en la regin. Ello ha
quedado en evidencia en aos recientes en el
conflicto de las Islas Malvinas y en los
enfrentamientos armados entre Ecuador y Per de los
aos 1981 y 1995. La capacidad de sostenimiento del
esfuerzo blico tiene que ver con la homogeneidad del
equipamiento, las caractersticas de la reserva y la
certeza en el volumen de recursos materiales
disponibles, entre otros aspectos.
La heterogeneidad del equipamiento es manifiesta en
casi todos los pases de la regin. Ello se debe a
diferentes causas, entre las que cabe destacar la falta
de una poltica nacional de adquisiciones, la que casi
nunca privilegia la compatibilidad entre ramas.
Tambin han influido las capacidades econmicas
reales de los pases, los paquetes de asistencia
blica y las oportunidades de mercado determinadas
por reciclaje de material
blico o cambios
tecnolgicos en los pases desarrollados. Es muy
comn que despus de un conflicto blico existan
grandes paquetes de armamento a muy bajo precio,
que son adquiridos sin ningn criterio de poltica por
parte de muchos pases. La guerra moderna se ha
demostrado como un conflicto de alta intensidad
tecnolgica, muy rpido y complementario Interramas en su desarrollo, y muy breve en trminos de
136

tiempo. A excepcin de las guerras nacionalistas que

tienen otro carcter, el conflicto propiamente blico
entre dos Estados nacionales es muy corto, y luego
pasa a configurar un estado de guerra con un fuerte
componente poltico y comunicacional, donde las
acciones blicas estn muy controladas.
La fluida relacin entre los estamentos civil y militar
resulta fundamental de la caracterstica anotada en el
prrafo anterior. No se trata slo de movilizar para
fines militares y en corto tiempo un conjunto enorme
de recursos humanos y materiales, sino de desarrollar
una perfecta sincrona entre los recursos militares y
las acciones poltico-diplomticas. Es ms, una mala
relacin puede ir incluso ms all de las trabas
burocrticas y transformarse en una limitacin de
carcter estratgico en la conduccin del eventual
conflicto.
Sobre la modernizacin econmica de la poltica
de defensa. Slo un extremo dogmatismo econmico
neoliberal puede plantear la inhibicin total del Estado
en la economa. La tendencia moderna es a
desarrollar su capacidad reguladora para que, en un
marco de transparencia de mercados y reglas claras,
los actores econmicos operen con un mnimo de
certeza y confianza. La construccin de certeza y
confianza, no slo para la economa sino para el juego
poltico global, es un atributo indispensable en los
sistemas polticos modernos, y debe ser un objetivo
permanente de la accin estatal. Los cambios en la
esfera de la gestin deben, entonces, estar revestidos
137

de un ritmo y una profundidad que mantenga como

vector esencial la certeza y la confianza.
En el campo de la defensa esto es vital, porque en
gran medida todo lo referente a ella tiene una fuerte
carga simblica, constituye un conjunto de seales
que son interpretadas por actores y sistemas
cerrados, y precisan de un tiempo ms largo que el
normal para estandarizarse en su comprensin. La
modernizacin econmica de la defensa tiene esta
carga negativa, pues est al centro del debate sobre
los recursos, y los procesos de racionalizacin y
bsqueda de eficiencia en el gasto pueden ser
desvirtuados como intentos antimilitaristas. Si la
defensa es una funcin del Estado, si poltica de
defensa es una poltica de Estado, y el poder militar es
un componente permanente y esencial del poder
nacional, el Estado debe hacer uso de su poder
econmico para mantener una institucin armada que
resguarde la seguridad nacional. Eso significa generar
dinero (mediante impuestos, crditos u otros medios)
e invertirlo en un sistema de defensa nacional. Esto
ltimo implica autorizar y supervisar las inversiones y
los gastos en esta materia cuidando la mayor
eficiencia en el uso de los recursos. Las sumas de
dinero que se invierten en la defensa nacional
representan casi siempre un porcentaje significativo
del gasto fiscal. La eleccin de las opciones que el
Estado tiene en esta materia se traduce en que l
debe cumplir su rol regulador, para acercar las
decisiones al ptimo social, y velar por el inters de la
nacin. Todo esto, que es sumamente claro respecto
de cualquier mbito de la gestin pblica, resulta
138

sumamente difcil en materia de defensa pues en ella

se presenta una gran dificultad para cuantificar el
producto defensa.
La inmensurabilidad consiste en la imposibilidad de
cuantificar la totalidad de las acciones emprendidas
por las fuerzas armadas segn su beneficio. A
diferencia de otros sectores dependientes del Estado,
las iniciativas emprendidas como su resultado no
siempre puede traducirse a nmeros. Los beneficios
que la sociedad obtiene de una nueva carretera o un
nuevo sistema de irrigacin de aguas, pueden
representarse con relativa facilidad en el idioma de las
finanzas. No as un nuevo soldado entrenado, una
nueva divisin preparada para un rol especfico en
caso de conflicto o una nueva estrategia de
movilizacin en caso de guerra. Se hace imposible
juzgar si los recursos (generalmente escasos) fueron
utilizados lo mejor posible. Solo los ms entendidos e
involucrados podrn decir cunto cuesta preparar a un
hombre para la guerra, y an ellos no podran traducir
a moneda corriente el valor de este hombre para la
sociedad. En otras palabras, si bien podemos estimar
los costos de los productos blicos, no podemos llevar
a cifras el beneficio que brindan al pas; ni establecer
una relacin costo/utilidad como medida de eficiencia.
El problema de la inmensurabilidad hace sumamente
difcil, sino imposible, la planificacin y la evaluacin
del uso de los recursos econmicos destinados a la
defensa a partir de criterios de eficiencia4.
Sin embargo es posible fijar algunos criterios bsicos
para arribar a niveles adecuados de racionalidad
139

econmica y cautelar la eficiencia del gasto y la

inversin, manteniendo el ptimo social en materia de
defensa: a) se debe generar un mecanismo
transparente y uniforme para las definiciones y
ejecuciones presupuestarias a objeto de que los
parlamentos
puedan
realizar
sus
funciones
fiscalizadoras contando con todos los antecedentes
necesarios; b) el funcionamiento econmico de las
fuerzas armadas debe ser transparente a la
fiscalizacin, haciendo accesibles a los sistemas de
control los documentos de planificacin y verificacin
financiera, sin perjuicio del resguardo de la necesaria
confidencialidad; c) determinar claramente las
responsabilidades y procedimientos econmicos en
las instituciones armadas, sobre todo en aquellas
materias que implican adquisicin de equipos, a fin de
construir indicadores homogneos de gastos por
ramas y contribuir por la va de la racionalidad
econmica a la homogeneidad de equipos; d) si existe
una poltica de defensa que determine el
funcionamiento de las fuerzas armadas, defina su
misin, objetivos, estrategias y planes, es
relativamente fcil generar sistemas administrativos
modernos que permitan mejorar la eficiencia del gasto
y su control; e) concentrar a las instituciones de la
defensa en aquellos mbitos profesionales que le son
propios, desligndolas de cualquier otra funcin sin
atingencia directa a la defensa o que pueda ser
cumplida eficientemente por el mbito civil, sin
menoscabo de la seguridad del pas. En este punto es
imprescindible un estatuto claro de la industria militar,
el cual no puede estar apartado de las reglas bsicas
que rigen a la empresa nacional, ni menos ser carga
140

presupuestaria del Estado. Asunto diferente es si se

desea mantenerla como institutos de abastecimiento,
caso en el cual no seran empresas en sentido propio,
y deberan estar sujetas a las reglas de la
administracin pblica del sector defensa; f) evitar la
duplicidad de funciones o acciones, e incentivar la
coordinacin y las economas de escala, a objeto de
implementar planes financieros de largo plazo y
generar programas de defensa, bajo la ptica de
sistemas integrados.
Con todo, la economa militar es un campo de alta
complejidad, donde las particularidades son enormes.
Por lo mismo, el criterio de rebaja lineal auspiciado por
instituciones como el Banco Mundial tiene iguales
complejidades que si se tratara de una rebaja lineal en
salud o educacin. Con la diferencia de que ni los
enfermos ni los nios tienen la capacidad de los
institutos armados para presionar por recursos. Se
trata
entonces
de
desarrollar
criterios
de
modernizacin y racionalidad, teniendo claro que en el
actual contexto mundial es necesario revisar las cosas
para apuntar con sentido estratgico al futuro: que la
seguridad es sistmica y por lo tanto depende igual de
la nutricin, la inteligencia colectiva, la capacidad
tecnolgica, el desarrollo de la economa, la
estabilidad poltica, la integracin social, la equidad
del sistema, adems del poder militar; y que el Estado
debe ser flexible, eficiente, eficaz, selectivo y austero,
para lo cual debe adecuar y modernizar sus
estructuras, sobre todo aquellas que conforman la
administracin pblica, de la cual las instituciones de
la defensa nacional son parte importante.
141

NOTAS

SANTIAGO ESCOBAR S.: cientista poltico chileno,

director del Programa de Estudios Prospectivos y
coordinador de la Comisin de Defensa del Programa
de Asesora Legislativa (PAL) de la Corporacin
Tiempo 2000, Santiago.
(1)

Zbigniew
Brzezinski: La Era Tecnotrnica,
Paids, Buenos Aires, 1973, pp. 25 y ss.

(2)

Edgardo
Boeninger:
Gobernabilidad
Y
legitimidad democrtica, Documento de Estudio
N2, Comisin Sudamericana de Paz, Santiago
de Chile, 1-1991.

(3)

Eugenio Rivera: Inversin y desarrollo humano

en el contexto de la modernizacin del Estado,
Papel de Trabajo N 48, Programa de Estudios
Prospectivos, Corporacin Tiempo 2000,
Santiago de Chile, 1-1995.

(4)

Igal Magendzo: La Constitucin y las Fuerzas

Armadas: Un enfoque econmico, Papel de
Trabajo N 54, Programa de Estudios
Prospectivos, Corporacin Tiempo 2000,
Santiago de Chile, 5-1995.

142

8.

POLTICA
DE
DEFENSA
EN
CHILE:
DESAFOS PARA SU CONSTRUCCIN

Claudio Fuentes
FLACSO-Chile
*

Documento presentado en la mesa de trabajo sobre

seguridad del Primer Congreso Latinoamericano de
Relaciones Internacionales e Investigaciones para la Paz.
Instituto de Relaciones Internacionales e Investigaciones
para la Paz. Guatemala, 22 al 25 de agosto, 1995.

INTRODUCCION
Estructurar una poltica de defensa en los distintos
pases de Amrica Latina resulta difcil. La historia de
intervencionismo poltico de las fuerzas armadas y el
desentendimiento civil sobre temas de defensa han
afectado las posibilidades de concretar el objetivo de
disear y llevar a cabo una efectiva poltica de
defensa.
La post guerra fra plantea al menos dos nuevos
escenarios: encuentra la regin de Latinoamrica casi
en su totalidad avanzando en procesos crecientes de
democratizacin de sus estructuras polticas; y
adems, contempla un dinmico proceso de
integracin econmica y poltica que se ha traducido
en aumentos en los flujos de comercio intraregionales
143

y un mayor protagonismo adquirido por instancias

polticas en las diversas subregiones.
No obstante existir un nuevo marco para la
profundizacin de la democracia, subsisten problemas
del pasado y, al mismo tiempo, se visualizan nuevos
temas en la agenda regional. Uno de los principales
problemas que se arrastra desde el pasado se refiere
a la existencia de percepciones mutuas de amenaza
entre los pases de la regin. La reciente
confrontacin de Ecuador-Per nos ilustra la vigencia
de tensiones internacionales en la regin, y la
necesidad de perfeccionar mecanismos para la
prevencin de crisis de esta naturaleza.
Dentro de los denominados nuevos temas de la
agenda regional, se plantean problemas vinculados al
narcotrfico y su extensin ms all de las fronteras
nacionales (vase caso Colombia-Venezuela), el tema
del medio ambiente y sus repercusiones en la
seguridad, y finalmente, los problemas migratorios y
su efecto en trminos de seguridad subregional o local
(Hait, Cuba).
El balance de la post guerra fra plantea determinados
desafos que se vinculan directamente con la
seguridad regional. De qu forma avanzar en
medidas que favorezcan la confianza mutua
reduciendo las percepciones de amenaza? Es
razonable pensar en una regin en la que prevalezca
la cooperacin por sobre el conflicto? Cmo podran
los Estados garantizar determinados grados de
certidumbre para con sus vecinos, respecto del
144

mantenimiento en el tiempo de polticas de defensa

explcitas y claras?
En el trabajo que a continuacin se presenta se
analiza la forma en que se ha desarrollado en Chile el
tema de la explicitacin de su poltica de defensa y las
repercusiones de ella en el mbito local, vecinal y
regional. El anlisis del caso chileno es relevante pues
en este proceso confluyen al menos tres condiciones:
primero, un cambio de rgimen poltico que devuelve
las atribuciones de la gestacin de polticas a la elite
poltica; segundo, el mantenimiento de determinadas
garantas y formas de autonoma de las fuerzas
armadas; y, tercero, un elemento externo vinculado a
las transformaciones globales propias de la postguerra fra (ampliacin de la agenda de seguridad,
mayor interdependencia, aumento del peso especifico
de Estados Unidos, etc.). En la primera parte se
analizan los desafos que surgieron de los gobiernos
democrticos, explicando sumariamente los objetivos
que se han venido planteando en los ltimos aos; en
la segunda parte se mencionan los problemas que
presenta el cumplimiento de dichos objetivos; y,
finalmente se mencionan algunas posibles respuestas
que podran esbozarse en el mbito de la defensa
para avanzar en la construccin de polticas para el
sector.
I.

Los Desafos
Quisiera partir sealando una distincin
conceptual entre una transicin poltica y una
transicin militar, que en el caso chileno resulta
145

importante para comprender cmo civiles y

militares han podido convivir armnicamente en
los ltimos seis aos.
La transicin poltica comenz en 1988 cuando el
general Pinochet perdi el plebiscito, mediante el
cual pretenda permanecer por espacio de ocho
aos ms en el poder. Entre octubre de 1988 y
marzo de 1990 se da una transicin poltica en la
que los partidos de oposicin (Concertacin)
negociaron determinadas condiciones para la
futura democracia. Esta transicin poltica alude
fundamentalmente al sistema poltico y en lo
referido a las fuerzas armadas, al rol, funciones y
subordinacin de las fuerzas armadas al poder
civil. Al respecto, se trata de una transicin
poltica no terminada, ya que al no existir
consensos bsicos en la sociedad civil respecto
de las misiones y roles de las fuerzas armadas,
ha sido imposible su discusin y modificacin de
determinados cuerpos de ley. El gobierno de la
Concertacin, al evidenciar que no existiran los
acuerdos polticos con la oposicin respecto a la
legislacin vinculada a las fuerzas armadas, ha
optado por no discutir esos temas.
Pero al mismo tiempo en Chile ha existido una
transicin militar, esto es, un proceso de debate
y elaboracin que se vincula con el proceso de
modernizacin institucional de las instituciones
armadas, en donde s ha existido una
participacin civil crecientemente activa. Lo que
se ha denominado transicin militar se refiere
146

fundamentalmente a la discusin sobre los roles

profesionales de la defensa, el debate sobre las
circunstancias externas y la modificacin de roles
en funcin de estos nuevos desafos y,
finalmente, los desafos de las instituciones
armadas en un nuevo contexto internacional,
regional y local.
Es interesante observar que fueron las fuerzas
armadas las que a inicios de la transicin poltica
elaboraron los primeros documentos que hacan
referencia a sus roles en un nuevo contexto
internacional. Desde el comienzo, existi una
preocupacin especial sobre su participacin en
el desarrollo nacional, su aporte profesional al
pas y su reafirmacin de misiones vinculadas a
la defensa nacional. Este anlisis se estructur
en respuestas individuales, Armada (1990),
Fuerza Area (1991), Ejrcito (1992), que
enfatizando
distintos
aspectos,
tendan
precisamente a buscar consolidar sus roles
especficos en un nuevo marco institucional. (1)
Desde la civilidad tambin han surgido algunos
esfuerzos en este sentido. Quizs el proceso
ms interesante y que para efectos de este
trabajo convendra analizar es el proceso de
institucionalizacin de una poltica de defensa
por parte de las autoridades de la Defensa a
partir de 1994. El gobierno de Eduardo Frei
(1994-2000) anunci oficialmente su decisin de
hacer "explcita una poltica de defensa", es decir
determinar los criterios bsicos de la defensa a
147

travs de un proceso pblico e informado, a fin

de garantizar compromisos permanentes con
polticas estatales de largo plazo.
Su explicitacin, segn las autoridades, tendra
primero consecuencias histricas, ya que se
sintetizarn y recogern las experiencias del
pasado; consecuencias polticas, pues implicaba
asumir el desafo de la defensa como poltica de
Estado
(permanente
y
suprapartidaria);
consecuencias sociales, ya que se abordaba un
tema que poco haban considerado los civiles en
el pasado; consecuencias econmicas, por
cuanto de la poltica de defensa se
desprenderan las necesidades materiales que
se requieren para cumplirla; consecuencias
militares, pues dignificara el sentido de la
funcin militar; y, finalmente, consecuencias
internacionales por cuanto se ponderaran y se
intentaran reducir los riesgos de amenaza
vecinal, regional y hemisfrica.
Colocado en estos trminos, durante los
prximos aos en Chile se esta dando cabida a
un proceso indito, por cuanto por primera vez
un gobierno democrtico chileno se autoimpone
el objetivo de brindar una atencin particular al
diseo de una determinada poltica de defensa.
Los objetivos de la poltica de defensa son
cuatro: compromiso ciudadano, responsabilidad
del Estado, fuerzas armadas eficientes y un
contexto de paz.
148

En primer lugar se plante el objetivo de

consolidar la idea de la defensa nacional como
un compromiso de toda la ciudadana. En
segundo trmino, estructurar, coordinar y darle
coherencia, racionalidad y conduccin a la
funcin estatal de la defensa. Esto implicara
vincular y articular la poltica de defensa con las
principales polticas sectoriales de desarrollo,
con el objeto de que stas contemplen esta
dimensin, y para generar una adecuada
interaccin entre ellas.
En tercer lugar, promover todas las medidas y
acciones que garanticen la paz y estabilidad en
la regin. Finalmente, se plante el armonizar la
poltica de defensa con una poltica militar acorde
a la dinmica de los intereses nacionales y del
nuevo contexto mundial emergente. Dentro de
ello, primordialmente les correspondera a las
fuerzas armadas cautelar la integridad territorial y
la independencia de la nacin. (2)
Conceptualmente se ha definido la poltica de
defensa como la suma de instituciones e
instrumentos destinados a "enfrentar con xito,
amenazas y/o agresiones que pueden afectar su
seguridad, integridad, la paz, la calidad de vida,
el bien comn de los habitantes de la nacin y,
en general, los valores fundamentales
consagrados en la Constitucin" (3). La poltica
de defensa en este marco se entiende
simultneamente en cuanto la funcin propia de
149

la defensa y a la organizacin de las fuerzas

armadas. Aparece como una responsabilidad
primaria del Estado y compete al gobierno su
conduccin, pero finalmente es responsabilidad
de la nacin toda, en mayor o menor grado.
Se entiende que la poltica de defensa es
responsabilidad primordial del gobierno y dentro
de ste, del poder ejecutivo y de su principal
actor, el presidente de la Repblica y del aparato
poltico administrativo que de l depende,
incluyendo, particularmente, a las fuerzas
armadas que le estn subordinadas.
La explicacin de esta poltica de defensa para
las autoridades democrticas surge de la
necesidad de garantizar determinadas conductas
en la regin y generar medidas de confianza en
el mbito internacional.
II.

LOS PROBLEMAS
La generacin de una poltica de defensa como
la que acabamos de describir presupone
determinadas condiciones en cuanto al marco
institucional, legal y respecto del tipo de
relaciones civil-militares que se tenga. El caso
chileno es paradigmtico pues la generacin de
una poltica de defensa surge bajo una inquietud
civil pero en un particular marco institucional que
garantiza la autonoma de las fuerzas armadas
en determinados aspectos tal como lo veremos
ms adelante.
150

De esta forma, el intento civil por consolidar una

poltica de defensa de Estado, suprapartidaria,
consensual, incluyendo la opinin de las fuerzas
armadas, se topa con determinados problemas
que eventualmente podran afectar el proceso
que se pretende impulsar. Los tres grandes
condicionantes que a continuacin se describirn
son: la autonoma de las fuerzas armadas; la
vinculacin de civiles con el mbito de la
defensa; y finalmente, los temas de la agenda
internacional que condicionan algunos temas de
la agenda local.
a.

La autonoma de las fuerzas armadas

Los principales problemas de las relaciones
civiles militares en Chile en el proceso de
transicin democrtico se han referido
principalmente a los grados o niveles de
autonoma de las fuerzas armadas.
Quisiera precisar que al hablar de esta
autonoma militar, ella debe entenderse
como la formulacin independiente de
objetivos por parte de las fuerzas armadas,
es decir un "proceso gradual tanto de
autosustraccin de la esfera de decisiones
de la autoridad civil como de expansin de
la propia esfera de decisiones." (4)
As, no se trata de una polaridad de civiles
versus militares que compiten por una
extensin de cuotas de poder. Ms que
151

nada alude a concepciones diferentes que

subsisten entre grupos de la sociedad: un
sector de la elite civil y militar propicia y
apoya la autonoma de las fuerzas armadas
a travs de los cuerpos legales enunciados,
mientras otro sector civil, y tal vez militarhan apoyado una subordinacin de las
fuerzas armadas al poder poltico.
Tampoco puede interpretarse la realidad de
las fuerzas armadas chilenas como entes
separados y totalmente desvinculados del
Estado. La autonoma militar se traduce
concretamente en la existencia y posibilidad
institucional de formular independientemente determinados objetivos institucionales
donde los civiles tienen poca participacin.
La anterior situacin puede advertirse en
tres cuerpos legales que institucionalizaron
lo
que
algunos
especialistas
han
denominado autonoma de las Fuerzas
Armadas (5) y lo que los propios institutos
armados han denominado "independencia
relativa" (6).
Esta institucionalizacin se determin en la
especificacin de determinados roles para
las fuerzas armadas y de una autonoma
relativa
en
trminos
de
gestin
administrativa y econmica, la que se
cumpli en dos etapas: a travs de la
Constitucin de 1980 y del dictado de la
152

Ley Orgnica de las Fuerzas Armadas,

pocos das antes del traspaso de gobierno.
Las innovaciones de la Constitucin de
1980 se refirieron a los roles asignados a
las fuerzas armadas, defensa, seguridad
nacional y garantes del orden institucional,
al papel que asumiran las mismas en el
Consejo de Seguridad Nacional, y a la
inamovilidad de los comandantes en jefe.
Las Leyes Orgnicas por su parte, dieron
autonoma a las fuerzas armadas desde el
punto de vista econmico, al fijar un piso
presupuestario mnimo de gasto, y desde el
punto de vista del personal, al ser el
comandante en jefe quien deba proponer
ante el Presidente de la Repblica los
ascensos, destinos y retiros.
Como lo sealaran las tres instituciones al
exponer ante la Comisin de Defensa de la
Cmara hace algunos aos, la concepcin
castrense de estos cuerpos legales indica
que ellos deban interpretarse como un todo
integral y armnico, y que una modificacin
a estos aspectos daba "pie al debilitamiento
de la independencia que han de mantener
las fuerzas armadas, haciendo ilusorio el
ejercicio de sus funciones constitucionales"
(7). Es decir, a travs de estos cuerpos
legales se pretendi dar autonoma a las
fuerzas armadas, cuestin que rompi con
153

la tradicin histrica constitucional sobre la

materia.
La Constitucin de 1980 especific tres
funciones fundamentales para las fuerzas
armadas: la defensa, la seguridad nacional
y el ser garantes de la institucionalidad. La
materializacin de estas funciones pueden
interpretarse como una evolucin en una
conceptualizacin referida a la seguridad
nacional, otorgando a las fuerzas armadas
una funcin de protectoras de la sociedad
ante un riesgo que atent contra el orden
establecido, es decir, tal como lo seal un
importante ex colaborador de dicho
gobierno, a las fuerzas armadas les
correspondera "intervenir cuando la
autoridad poltica decrete algn estado de
excepcin, o cuando, por cualquier
situacin, ese orden institucional se vea
quebrantado". (8) Quin determinar que
el orden institucional se ha quebrantado?
Las fuerzas armadas slo podrn actuar
en acuerdo con el Consejo de Seguridad
Nacional o lo harn por su propia iniciativa?
Cuando se advierta una situacin de crisis,
qu suceder si no existe consenso en el
Consejo de Seguridad y las fuerzas
armadas se sienten llamadas a intervenir?
Tal como lo sealramos anteriormente, el
gobierno militar institucionaliz un rol para
las instituciones castrenses de protectoras
y aseguradoras del bien comn, aspecto
154

sobre el cual no existe consenso nacional y

por
lo
mismo,
ha
provocado
inevitablemente una situacin de conflicto
que solo puede ser solucionado recurriendo
a la voluntad y dilogo abierto entre los
representantes de la clase poltica,
incluyendo adems la opinin de las
propias fuerzas armadas.
Relacionado con esta funcin se halla la
participacin de las instituciones armadas
en el Consejo de Seguridad Nacional. El
texto original sealaba una composicin de
tres civiles (Presidente de la Repblica,
Contralor y Presidente de la Corte
Suprema), los tres comandantes en jefe de
las FF.AA. y el Director de Carabineros.
Una vez que el general Pinochet perdi el
plebiscito,
dentro de las reformas
acordadas con la oposicin y votadas en
1989 se incluy al Presidente del Senado
para dar paridad entre civiles y militares. Es
importante el Consejo de Seguridad
Nacional pues es la institucin de ms alta
jerarqua que puede asesorar o dar su
opinin cuando se vulneren las bases de la
institucionalidad o se atent contra la
seguridad nacional.
El tercer aspecto relevante de la
Constitucin y que da autonoma a las
fuerzas armadas, es la inamovilidad de los
comandantes en jefe en sus cargos, los que
155

duran cuatro aos en sus cargos. Ahora

bien, cualquier cambio en la Constitucin
ha sido interpretado por las fuerzas
armadas como un intento por politizar
dichas instituciones, afectando consecuen-temente la institucionalidad de la nacin.
El 23 de agosto de 1988, el entonces vice
comandante del Ejrcito General Santiago
Sinclair manifest su preocupacin por los
obstculos que algunos sectores polticos
intentaban
colocar
al
proceso
de
consolidacin de la institucionalidad a
travs de un rupturismo que los conduca a
una manifiesta rebelda, sediciosa y
revolucionaria. "Se ha llegado a la extrema
osada de desafiar abiertamente la
Constitucin,
propugnando
actitudes
reidas con ella", mencionaba Sinclair.
Ms adelante, sentenciaba que "la
peligrosa realidad descrita (intento por
reformar la Constitucin), a no dudarlo,
podra conducir al pas a situaciones de
enfrentamiento, ya que las fuerzas armadas
y de Orden, en todas las eventualidades
sealadas, no podrn sino que cumplir con
su deber de respetar y hacer respetar la
Carta Fundamental". Y agregaba: "La paz
interna de un pas, su desarrollo, su fuerza,
dependen directamente de su estabilidad
institucional y estn ntimamente vinculados
a intereses superiores, cuya defensa
156

suprema corresponde por su propia

naturaleza a las Fuerzas Armadas y de
Orden" (9).
En esta nueva institucionalidad, se
incorporaba adems otro elemento que
dara autonoma a las fuerzas armadas. La
Ley orgnica de las Fuerzas Armadas
aprobada por la Junta Militar cuatro das
antes del traspaso de mando en 1990,
seal entre sus artculos que los
ascensos, retiros y nombramientos de
oficiales se haran a proposicin de los
comandantes en jefe y no, como hasta
aquel da era la tradicin, a proposicin del
Presidente de la Repblica.
El general Pinochet defendi la normativa
sealando que la ley resguardaba a los
miembros de las FFAA de persecuciones
polticas futuras. Segn ste, la experiencia
de otros pases haba demostrado que los
gobiernos
que
sucedan
a
una
administracin militar suelen intentar
persecuciones contra los miembros de las
FF.AA. o la reduccin de sus recursos
presupuestarios, "afortunadamente en
nuestro caso la ley orgnica constitucional
de las FFAA adopta los resguardos
suficientes
para
frenar ese tipo de
intentos"(10).
En efecto, otra de las disposiciones
157

contempladas en la Ley Orgnica se refera

al establecimiento de un piso mnimo de
recursos presupuestarios para las fuerzas
armadas, que ascendera de acuerdo con el
IPC de cada ao. Lo mismo ocurrira con
los recursos que recibiran los cuerpos
armados por la venta al exterior de cobre.
La ley reservada del Cobre de 1985 fij un
piso mnimo de asignacin de recursos por
el 10% de su venta al exterior. En este caso
los recursos son exclusivamente utilizados
para compra de material blico.
Respecto del tema de los derechos
humanos, tambin exista una ley que ha
impedido que la justicia pueda investigar los
casos de violaciones a los derechos
humanos ocurridos entre 1973 y 1978, con
la excepcin del caso de Orlando Letelier.
En noviembre de 1989 los miembros de la
Junta de Gobierno se reunieron con el
objeto de elaborar un catlogo de leyes que
deberan ser aprobadas antes del cambio
de gobierno, priorizando aquellos proyectos
ms urgentes. De las 142 leyes pendientes,
15 20 proyectos interesaban al gobierno
saliente. La oposicin hizo un llamado al
gobierno para que no se legislara ms pero
este manifest que estaba en su derecho.
Entre aquellas normativas que causaron
polmica
pblica se contaban los
158

destinados a la privatizacin de las

empresas estatales tales como Emporchi,
el Banco del Estado, La Nacin, Radio
Nacional y Televisin Nacional de Chile; las
que afectaban directamente a las FFAA
como la modificacin al decreto ley 1.113
sobre enajenacin de bienes races de las
FFAA, modificacin a la ley 18.476 sobre
hospitales de la Defensa Nacional y la ley
Orgnica de las FFAA; y las normativas de
tipo poltico como la ley de Juntas de
Vecinos, ley Orgnica de Partidos Polticos,
ley orgnica sobre los estados de
excepcin y modificacin a la ley
antiterrorista.
En
definitiva,
el
nuevo
gobierno
democrtico asumira con determinadas
condiciones que impediran o dificultaran
su actuar sobre todo respecto del tema de
la Defensa. La configuracin parlamentaria,
que da mayora en la Cmara de Diputados
y minora en el Senado por el
establecimiento de senadores designados y
de un sistema binominal de eleccin, ha
impedido que se avance en ciertas materias
como las recin sealadas. La poltica de
consensos propiciada por la administracin
Aylwin ha dado resultado en el mbito
econmico, social y poltico pero no en
relacin con las fuerzas armadas, all se
mantiene una situacin que podra
denominarse de status quo.
159

Las condiciones antes sealadas son

hechos de la realidad. Para las autoridades
civiles entonces construir una poltica de
Defensa pasa por el considerar tales
condicionantes. En otros trminos, los
riesgos de realizar determinados cambios
en la institucionalidad sin el concurso de las
fuerzas armadas son altos y las
posibilidades de concretarlos de ese modo,
son escasos. Nos encontramos con un
problema que tiene dos alcances. Por una
parte existe un reconocimiento explcito que
es la autoridad poltica la encargada de
disear polticas en el sector. Por otra
parte, las fuerzas armadas poseen los
instrumentos necesarios para favorecer o
bien, obstaculizar determinados proyectos
de la autoridad poltica.
Se plantea el problema del grado de
legitimidad y capacidad del poder poltico
en la ejecucin de determinadas directrices
en el mbito de la defensa, y la capacidad
de las propias instituciones armadas para
generar sus propias polticas al margen de
la autoridad poltica.
b. La participacin civil en la Defensa
El estudio de las relaciones civil-militares
muchas veces ha olvidado el anlisis de
160

uno de los componentes esenciales de esta

relaciones: la preparacin de civiles en el
mbito de la defensa. La revisin de
muchas experiencias latinoamericanas
revelan una histrica separacin entre
funciones militares y civiles en lo referido a
la defensa. El caso chileno no escapa a lo
sucedido en otros pases de la regin, por
lo que su anlisis puede orientarnos sobre
condicionamientos histricos y las posibles
implicaciones en el actual contexto
internacional.
En Chile, durante muchos aos los civiles
no participaron de las decisiones de la
defensa. Entre 1932 y 1973, en el que se
observ una gran estabilidad democrtica y
aparentemente no existieron dificultades
con el mundo militar, se fueron
consolidando
al
menos
dos
prejuzgamientos: el primero referido a la
nocin que las funciones militares deban
ser exclusivamente tratadas por militares. A
partir de 1932 y luego de una desacreditada
intervencin de militares en la poltica
nacional, la clase poltica fue considerando
la funcin castrense como una funcin
especfica y especializada en donde la
civilidad poco poda hacer.
Un segundo elemento, muy vinculado a lo
anterior, se refiri al descrdito de la
funcin de las fuerzas armadas, por lo que
161

se gener en la clase poltica una relativa

despreocupacin de los asuntos vinculados
a las fuerzas armadas. Al no existir
preocupacin especfica por el tema, fueron
producindose naturales situaciones de
tensin entre militares que consideraban
que los polticos subvaloraban la funcin de
la defensa nacional y los civiles, que
consideraban la misin de las fuerzas
armadas poco relevante en el contexto de
problemas ms urgentes que resolver en la
vida nacional como fueron en su momento
la educacin, la salud y el mejoramiento de
las condiciones de vida de la poblacin.
Este marco abri un espacio para que las
fuerzas armadas debatieran y discutieran
internamente sus propios lineamientos de
poltica e incluso reformularan sus roles en
el marco de lo que en su momento se
denomin la doctrina de seguridad
nacional. En tanto, los civiles se fueron
convirtiendo cada vez ms en extraos a
las decisiones sobre la defensa. La
autonoma militar fue uno de los factores
decisivos en el golpe militar de 1973.
La mayor parte de los pases de Amrica
Latina tuvieron experiencias de gobiernos
militares. Ello produjo que los militares
efectivamente se interiorizaran sobre el
funcionamiento general de la estructura del
Estado. Dichas intervenciones tuvieron
162

consecuencias de distinta naturaleza, pero

lo importante de destacar aqu es que si
bien los militares han generado una
capacidad mayor o menor de intervenir en
asuntos propios de la civilidad, los civiles no
han generado un inters suficiente en los
asuntos de la defensa.
Las nuevas circunstancias polticas en
donde predomina la democracia en casi
todo el continente, permiten establecer
algunos avances y establecer ciertas
necesidades
para
intensificar
el
conocimiento de los civiles sobre la
defensa.
En el caso chileno una circunstancia
notable es que durante el gobierno militar
por primera vez surgieron estudios
sistemticos
en
distintos
centros
acadmicos sobre el tema de la defensa y
de las relaciones civil-militares en general.
Estos estudios surgieron en la medida en
que se quera comprender el por que de la
intervencin militar en la vida poltica. Se
estudiaron las races del pensamiento
militar, se intent sistematizar la historia de
las relaciones civil-militares y ya casi al final
del gobierno militar se comenzaron a
generar iniciativas que incluso incluyeron a
militares, generndose de este modo, los
primeros acercamientos entre civiles y
163

militares, siempre
acadmico.

en

un

contexto

Sin embargo esto no era suficiente, y los

primeros aos de gobierno democrtico
demostraron las carencias en esta materia.
En primer termino, la elite poltica civil se
encontr con una circunstancia coyuntural
basada en la imposibilidad de incorporar
nuevas personas al ministerio de defensa
por cuanto existe una ley de inamovilidad
funcionaria en la administracin pblica.
Pero, en el caso que hubiese podido
hacerlo Contaban los partidos polticos
con personal experto en temas de defensa
para ocupar cargos de asesora en dicho
ministerio? Exista un personal civil
preparado en asuntos estratgicos que
fuesen interlocutores vlidos para las
fuerzas armadas? La respuesta en 1990
era no, por cuanto en Chile, y quizs en
muchos lugares de Amrica Latina, no ha
existido una preocupacin de los partidos
polticos por preparar y capacitar personal
civil en temas de defensa.
La necesidad de contar con personal que
tuviese conocimientos sobre asuntos
poltico-estratgicos y militares se hizo
evidente a partir de 1994, cuando asumi el
segundo gobierno democrtico despus del
gobierno militar. Como ya sealamos el
nuevo gobierno democrtico propuso la
164

explicitacin de la poltica de defensa

nacional. Esa explicitacin implic un gran
desafo para el gobierno democrtico por
cuanto significaba que un gobierno civil
estaba propiciando el establecer pautas,
objetivos, metas y estrategias de mediano
plazo para las instituciones armadas. Es
importante destacar esta experiencia por
cuanto refleja un nuevo inters en los
asuntos de la defensa.
Quisiera detenerme en el anlisis de estas
nuevas circunstancias para desprender
algunas conclusiones y recomendaciones.
En primer lugar, no se trat de generar una
nueva confrontacin entre civiles y militares
en los asuntos de la defensa. Por el
contrario, el propsito ha sido el socializar
una propuesta de poltica de defensa,
abriendo un espacio de discusin entre
autoridades de gobierno, acadmicos
expertos en el tema, y las propias fuerzas
armadas.
En segundo lugar, uno de los elementos
que se tuvo en cuenta se refiri a delimitar
claramente los espacios de decisin
propiamente militar de aquellos que
incorporan el mbito poltico de decisin.
En efecto, existen reas especficas que
tienen que ser resueltas en niveles
propiamente militares. Sin embargo, existe
un nivel superior, de carcter poltico
165

estratgico, en donde corresponde a las

autoridades civiles tomar decisiones. Es en
ese nivel donde se requiere el concurso de
la opinin tanto de los militares como de los
civiles expertos. Si se excluye a los
primeros se generan tensiones crecientes,
si no se cuenta con los segundos, se
posibilita un ensanchamiento de los roles
militares en esferas que rebasan el mbito
de la defensa.
Distintas
iniciativas
han
tendido
crecientemente a buscar una aproximacin
de los civiles y militares a travs de talleres,
cursos de perfeccionamiento, seminarios e
inclusos estudios de post-grado que han
pretendido precisamente generar una
capacidad civil de comprensin de temas
de la defensa. La principal deficiencia
observada
ha
sido
claramente
la
inexistencia de personal civil de nivel
intermedio
que
pueda
asesorar
eficientemente al nivel poltico y que se
convierta en un interlocutor vlido para el
mundo militar. Un ejemplo claro de esta
circunstancia lo encontramos en las
comisiones de defensa de la Cmara de
Diputados y del Senado, en donde no
existen asesores civiles permanentes que
entreguen informacin y anlisis sobre los
temas vinculados a la defensa nacional.
Los diputados y senadores dependen de la
informacin que les entreguen las propias
166

fuerzas armadas y el gobierno, sin

generarse una capacidad autnoma de
anlisis. En tanto, en los partidos polticos
sucede algo similar ya que han sido pocas
las iniciativas de estos por preparar y
capacitar gente en el tema de la defensa.
De este modo, el segundo obstculo en la
construccin de polticas de defensa es la
relativa inexistencia de civiles preocupados
del tema. La preparacin de ellos es un
requisito para el fortalecimiento de las
relaciones civil-militares y consecuentemente de la propia democracia.
3.

Los cambios
defensa.

internacionales

la

Un tercer tema que condiciona la

construccin de polticas de defensa se
refiere a los requerimientos del nuevo orden
mundial. Al ser partcipes de un mundo en
transicin en la que interdependencia y
globalizacin permiten las relaciones
internacionales, surgen temas sobre los
cuales se requieren respuestas ms
coherentes y rpidas que en el pasado.
En este nuevo orden, se ha impuesto como
primera tendencia la condicionalidad en la
entrega de recursos. Las actuales
tendencias hacia el desarme y el control de
armamentos han llevado a las potencias y a
167

los organismos financieros internacionales

a privilegiar la entrega de recursos a los
pases subdesarrollados bajo la condicin
que se reduzcan los gastos militares (11).
Pese al bien intencionado esfuerzo de
reorientar el gasto militar hacia reas
sociales, existen distintas posiciones que
hablan de la necesidad de que se den
condiciones efectivas para la reduccin de
dicho gasto. De este modo, los problemas
limtrofes pendientes, las reivindicaciones
histricas, el narcotrfico, la pobreza y el
subdesarrollo son elementos que estimulan
la inseguridad. El desafo para Amrica
Latina es buscar formas para estimular la
seguridad y confianza y generar acuerdos
hemisfricos
de
proscripcin
de
determinados tipos de armas.
El tema de la seguridad hemisfrica surge
como un aspecto importante que debera
tender a ser incorporado dentro de las
polticas de defensa de cada pas.
Un segundo hecho relevante se refiere al
nuevo rol de Naciones Unidas. Desde el
punto de vista militar, este tema y las
propuestas que sobre l existen (12),
tambin deberan incluirse en la discusin
sobre la defensa nacional. En efecto, los
cambios que se perciben en la nueva
organizacin de la seguridad intemacional
plantean interrogantes sobre la soberana
de los estados y la instrumentalizacin de
168

recursos de fuerza en beneficio de ciertas

potencias.
Como un tercer elemento est el rol de
EE.UU. en la regin. Importancia adquiere
en el nuevo contexto internacional y
regional el unipolarismo estratgico que
asumi EE.UU. en la presente dcada. Esto
tiene efectos inmediatos en las relaciones
hemisfricas ms cuando existen intereses
contrapuestos entre Amrica Latina y dicha
nacin. La necesidad de buscar acuerdos
en aquellos aspectos donde se identifiquen
intereses compartidos es el primer paso
para establecer una relacin que, aunque
asimtrica, no perjudique las perspectivas
de desarrollo de la regin. De este modo, al
no existir tensiones graves en el hemisferio
podra institucionalizarse un nuevo dilogo
que sea equitativo entre norte y sur,
consagrando mecanismos efectivos de
cooperacin regional. "Quiz el mayor reto
a las organizaciones internacionales sea
hoy el de facilitar y poner en practica ese
dialogo" (13)
Se abre entonces la posibilidad de
fortalecer los sistemas de interaccin militar
buscando reflexionar sobre el futuro de la
seguridad
interamericana
(14).
Ello
implicara una revisin de la vinculacin
entre la Junta Interamericana de Defensa y
la OEA, as como nuevas alternativas que
169

deseen
plantearse
en
el
Colegio
Interamericano de Defensa, o en las
reuniones peridicas de los comandantes
en jefes de las FF.AA. Americanas y que
digan relacin con un nuevo sistema de
seguridad hemisfrico.
Un cuarto tema de la agenda internacional
que determina la agenda local se refiere al
acceso a tecnologas y mercados. La
diversificacin de los mercados, los
acuerdos bilaterales de coproduccin con
diversas potencias militares y el uso dual de
la industria militar han permitido a Chile
mantener abiertas diversas opciones en el
exterior. Sin embargo, en Chile y en la
regin no se han especificado el tipo de
transferencias de tecnologas militares,
como tampoco se han acordado ciertos
mrgenes
para
la
utilizacin
de
determinadas tecnologas de uso militar. Un
esfuerzo importante se est cumpliendo en
lo referido al Tratado de Tlatelolco, que
imposibilita el uso de tecnologas nucleares
en la regin con fines militares, pero es el
primer paso en una serie de temas
pendientes y que tenderan a favorecer
mayores grados de transparencia entre los
pases de la regin.
El actual desarrollo tecnolgico no permite
plantearse como objetivo una total
autarqua en materia de industria militar.
170

Una adecuada poltica de Estado deber,

entonces, armonizar los desarrollos
tecnolgicos nacionales a travs de la
implementacin de programas especficos
en la materia (estatales y privados), con
incentivos
simultneos
a
la
complementacin industrial en lo externo,
as como de la exportacin de los bienes
producidos, respetando los tratados
internacionales que dicen relacin con este
aspecto (15).
Los temas de la agenda internacional
incluyen otros aspectos no menos
importantes tales como el rol de las fuerzas
armadas en el control del narcotrfico, la
vinculacin seguridad y medio ambiente y
el debate sobre la participacin de las
instituciones armadas en asuntos de
seguridad interna. Todos estos temas sin
duda estn condicionando y plantean una
serie de desafos a la construccin de
polticas de defensa en los pases de la
regin.
III.

LAS RESPUESTAS
La consolidacin de la democracia en Chile ha
implicado distintos desafos y de diversa
magnitud. Uno de ellos ha sido articular una
relacin civil-militar que garantice gobernabilidad
pero que a su vez permita la manifestacin de
distintos enfoques sobre el rol que les cabe a las
171

fuerzas armadas en democracia. Al no existir

consensos bsicos en la sociedad el riesgo
ciertamente fue el inmovilismo en muchas
materias sensibles: "postergar la discusin de
materias sensibles y avanzar donde haya
acuerdos posibles". Esta lgica tiende a ocultar
diferencias latentes en la sociedad sobre
distintas cuestiones, dentro de las que se incluye
el rol de las fuerzas armadas.
En el caso chileno, adems de la falta de
consensos en la sociedad civil, las fuerzas
armadas efectivamente son un actor relevante
en el debate poltico. La autonoma alcanzada
por los cuerpos armados los posiciona en un
lugar especial en la escena poltica, por lo que
generar espacios de dilogo se torna ms
complejo de lo que eventualmente podra
imaginarse.
La mayor novedad que aporta el caso chileno es
un proceso que recin comienza a gestarse,
referido al intento de las autoridades polticas de
asumir la defensa como un tema de Estado. Es
una dinmica que est en ciernes y por lo tanto
resulta aventurado predeterminar posibles
resultados. Sin embargo, la existencia de
determinados lmites propios del proceso
(autonoma
de
las
fuerzas
armadas,
desconocimiento civil sobre temas de defensa)
nos sealan las dificultades que dicha
experiencia podra llegar a tener.
172

Los aportes que podran derivarse de este

intento se traducen en tres desafos que podra
tener la explicitacin de la poltica de defensa:
suprapartidismo en su discusin, progresividad
en su implementacin e institucionalizacin de
las reformas.
En primer trmino, nadie discute la necesidad de
contar con polticas estables o permanentes en
el tiempo. Para ello se requieren grandes
acuerdos polticos sobre el tema que se desea
abordar. En el caso de la Defensa,
histricamente las decisiones se han gestado
desde el propio ministerio de Defensa. El fuerte
acento presidencial, el relativo desinters y
desconocimiento civil que perdur hasta por lo
menos los aos sesenta y la sensibilidad de
discutir este tema, han hecho que otras
instancias, tales como el Congreso, partidos
polticos y centros acadmicos, no tengan un rol
ms central en el proceso de toma de
decisiones.
En la actualidad las comisiones de defensa del
Congreso Nacional tienen un rol secundario al
abordar los temas de la defensa nacional.
Ellas cuentan con la facultad de fiscalizar
determinados casos contemplados en la ley y
tienen algn grado de ingerencia en el proceso
presupuestario anual. No cabe duda que la
condicin del suprapartidismo se cumple en el
Congreso y es por ello que la bsqueda de
173

polticas que permanezcan en el tiempo

requeriran ser discutidas en dicha instancia. Ello
naturalmente implicar cuestionarse sobre los
roles actuales del Congreso en algunas materias
especficas tales como la ratificacin de polticas
impulsadas desde el ministerio y la ampliacin
de instancias fiscalizadoras, entre otras posibles
iniciativas. Estas no deben entenderse como un
menoscabo a las actuales atribuciones del
Ejecutivo, sino como la bsqueda de necesarios
equilibrios entre los poderes del Estado. Un
debate documentado y la aprobacin en las
comisiones sobre las propuestas que surjan del
Ejecutivo sin duda disminuira los grados de
incertidumbre ciudadano y militar sobre las
polticas a implementarse, generando mayor
consenso sobre lo que se est haciendo.
Segundo, de qu modo implementar una
poltica de defensa? Ya las autoridades han
anunciado una serie de iniciativas a fin de
reactivar instancias para coordinar polticas
especificas. Cuestiones que dicen relacin por
ejemplo, con el Consejo Asesor de Poltica
Exterior, Junta de Comandantes en Jefe y
Consejo Superior de Seguridad Nacional. Este
esfuerzo debera encaminarse de una forma
progresiva, es decir, avanzar a partir de las
instituciones
que
actualmente
existen,
estudiando la posible generacin de otras, de
menor o mayor envergadura, pero que articulen
a las fuerzas armadas en el conjunto del
esfuerzo modernizador del Estado. Avanzar
progresivamente implicar la decisin de la
174

autoridad poltica por vincular a las instituciones

castrenses como un actor ms del proceso de
toma de decisiones, involucrndolas en aquellas
cuestiones que tienen que ver con los aspectos
propios de la defensa, y considerando que este
mbito debe responder de forma coherente, y no
aislada, a objetivos ms generales que son los
que el pas pretende alcanzar en el futuro:
consolidacin de la democracia, mayor
desarrollo, menor pobreza y mayor integracin
regional, entre otros.
Finalmente, uno de los mayores desafos ser la
institucionalizacin de estas iniciativas en
organismos apropiados para cumplir con los
objetivos que se pretende alcanzar. Al respecto,
la actual estructura del ministerio de Defensa
tiende a limitar las posibilidades de la autoridad
poltica para generar y consolidar polticas sobre
la defensa. La funcin del ministerio esta
acotada a ser ms un ente burocrtico que una
instancia articuladora y/o generadora de polticas
de mediano y largo plazo.
El actual ministerio no cuenta con las
capacidades humanas y materiales para cumplir
ese propsito. De hecho, no cuenta con un
presupuesto propio que le permita cumplir
algunos de los objetivos aludidos. Se debera
entonces discutir la actual estructura ministerial,
buscando perfeccionar no slo las funciones de
las respectivas subsecretaras, sino que
reformulando si fuese necesario, algunas de las
175

instancias existentes que podran aprovecharse

de mejor manera.
Los desafos son mltiples y las polticas recin
comienzan a ser planteadas. El riesgo histrico
sera dejar que las fuerzas armadas se
autoasignaran sus propias tareas, ante la
indiferencia de abordar el tema por parte de los
partidos polticos y la sociedad civil en general.
En Chile se ha producido un momento histrico
en la que comienzan a analizarse propuestas,
posibilidades y alternativas de futuro para la
defensa. Al debatirse el tema se esta dando un
salto cualitativo al comprender que la defensa
nacional es una preocupacin de toda la
sociedad, y no de una institucin en particular, y
que del mismo modo, las soluciones que se
encuentren tendrn que ser reconocidas por
todos como parte de un proyecto de sociedad
ms general que aspiramos alcanzar.

CITAS
(1)

Un anlisis sobre el discurso de las fuerzas

armadas en VARAS AUGUSTO y
FUENTES CLAUDIO, Defensa Nacional,
Chile
1990-1994.
Modernizacin
y
Desarrollo. Libros FLACSO, 1994.

176

(2)

Ministro de Defensa Edmundo Perez Yoma.

"CIase Magistral en ANEPE", en Fuerzas
Armadas y Sociedad, FLACSO, N 2, 1994.

(3)

Ibid.

(4)

AGUERO, FELIPE. "Autonoma de las

fuerzas armadas en el autoritarismo y la
democracia en Chile", en La autonoma
militar en Amrica Latina. Augusto Varas
(editor). Nueva Sociedad. 1988.

(5)

Ver VARAS, AUGUSTO. La Autonoma

militar...

(6)

El general Augusto Pinochet en una

reciente intervencin ante la Cmara de
Diputados defendi la independencia
relativa con que las Fuerzas Armadas
deban contar. Lo propio hicieron los
comandantes en jefe de la Armada y de la
Fuerza Area.

(7)

PINOCHET,
AUGUSTO
(General).
Exposicin del comandante en jefe del
Ejrcito sobre el proyecto de reformas a la
Ley Orgnica constitucional de las Fuerzas
Armadas ante la comisin de Defensa de la
Cmara. Enero, 1993.

(8)

Esta interpretacin la encontramos en

FERNANDEZ, SERGIO. Estado Moderno y
Fuerza Militar: perspectiva jurdica en la
177

institucionalidad chilena. Presentacin en el

seminario "EI Estado Moderno y el Ejrcito:
perspectiva nacional". Academia de Guerra,
octubre 1992.
(9)

Memorial del Ejrcito. N 430, 1988.

(10) El Mercurio, 6 de marzo, 1990.

(11) El BID por ejemplo habl de condicionar la
entrega de recursos para el Tercer Mundo
al cumplimiento de dos aspectos:
democracia y reduccin del gasto militar. El
Mercurio, 24 de marzo, 1992.
(12) BOUTROS-BOUTROS
GHALI. Un
programa de Paz. Naciones Unidas. 1992.
(13) SEADET DEGER y SOMNATH SEN.
"Desarme, desarrollo y gastos militares", en
Desarme. ONU. Vol XIII, N3, 1990, pg.
48.
(14) Una reflexin al respecto en VARAS,
AUGUSTO "Consideraciones sobre el
Ejrcito y su relacin con la sociedad
chilena ante los cambios del escenario
internacional:
comentario".
Trabajo
presentado en el Seminario Estado
Moderno y Ejrcito: Una perspectiva
Nacional. Octubre. 1992.

178

(15) Al respecto ver OMINAMI, CARLOS.

"Presentacin del ministro de Economa en
el Simposio de Industria de Defensa".
Asmar. Valparaso 14 al 16 de noviembre,
1991, en Fuerzas Armadas y Sociedad.
FLACSO-Chile. N4. 1991.

179

9.

LA POLITICA DE SEGURIDAD
HEMISFERIO OCCIDENTAL

EN

EL

Luigi R. Einaudi

El mundo de Posguerra Fra ha presenciado el surgimiento

de una sola constante: el cambio, o mejor dicho el trastorno
de todos los paradigmas anteriormente aceptados en lo
relacionado con las relaciones internacionales. En un
esfuerzo por aclarar la naturaleza y las repercusiones de
algunos de los cambios experimentados en el hemisferio
occidental, el autor del presente artculo destaca diez
observaciones que, a su juicio, captan la esencia de la actual
realidad de la relaciones interamericanas.

ACTUALMENTE, las facetas ms relevantes que

tratan de la dinmica en la regin permiten dar apoyo
militar a la democracia y a la resolucin pacfica de los
conflictos en el hemisferio occidental. En el artculo a
continuacin presentar y tratar diez observaciones
que describen la situacin actual en lo que hace a las
relaciones interamericanas de seguridad y que dan
forma a lo que nos puede deparar el futuro.
Las condiciones en el hemisferio occidental han
mejorado considerablemente desde la generacin
pasada.
El cambio hacia un orden ms armonioso en la regin
es evidente en todo sentido. Con el Canad, Mxico y
los EE.UU. en el Tratado de Libre Comercio
Norteamericano (NAFTA), el Caribe angloparlante
180

democrtico como nunca, y el fin de los gobiernos

militares en Amrica del Sur complementando el fin de
los conflictos internacionalizados de Centroamrica, la
Cumbre de Miami de 1994, dio mayor credibilidad a la
integracin del Hemisferio Occidental como un
objetivo comn. Como un marcado contraste entre las
rivalidades militares existentes en otras partes del
mundo, la Argentina y el Brasil han concluido su
rivalidad nuclear y han aceptado observadores
internacionales. En Chile se han abolido las armas
qumicas y bacteriolgicas. En el frente econmico,
Argentina, Bolivia, Colombia, Mxico, Per y
Venezuela
han
seguido
a
Chile
en
el
desmantelamiento de economas centralizadas y el
gigante federal del Brasil se est adaptando muy bien
a las nuevas fuerzas, tanto productivas como
democrticas.
Durante algunos aos, los promedios de crecimiento
en los pases latinoamericanos han sido ms altos que
los de EE.UU. y del Canad. Si el crecimiento
contina, algunas de las brechas tan profundas que
existen actualmente en la calidad de vida entre Norte
y Sur Amrica podran achicarse en la prxima
generacin.
Indudablemente, la tendencia ms impresionante es la
de la convergencia poltica. El pndulo histrico, que
por un siglo hizo que las democracias incipientes
fueran seguidas por dictaduras, parece haberse
detenido. Al comienzo de la dcada de los ochenta,
los sistemas polticos democrticos han soportado
cambios en las jefaturas, perodos de austeridad
severa y las complicaciones propias del proceso de
181

desarrollo. La democracia y la modernizacin

econmica dan muestras de compatibilidad y
contribuyen a que desarrollemos un nuevo sentido de
los valores de la libertad. Se ha comprobado que los
dictadores ni son necesarios, ni bienvenidos.
No hay garanta de que las nuevas oportunidades
para la cooperacin se desarrollen plenamente. Las
protestas contra el optimismo reformista que se
iniciaron en la dcada de los noventa son reales, pero
tambin son reales las posibilidades de una nueva era
de prosperidad hemisfrica y de buena vecindad.
El fin de la Guerra Fra no ha de interpretarse
como la terminacin de los problemas de
seguridad.
Si bien las amenazas desde fuera del continente han
perdido importancia, los problemas de Hait y la
inestabilidad amenazadora en Cuba ponen en claro
que an quedan problemas domsticos. En particular,
las miserias ocasionadas por la pobreza y los malos
gobiernos, el terrorismo, el narcotrfico y la migracin
masiva pueden estremecer hasta las fronteras ms
slidas, las relaciones ms ntimas y las garantas
legales ms estrictas.
Las armas automticas enviadas a travs de Miami en
direccin al Sur han reemplazado a los guerrilleros
adiestrados por cubanos como amenazas a las
autoridades locales. Los grupos criminales y terroristas
que son hostiles a la sociedad organizada ahora
poseen niveles de tecnologa y de potencia de fuego
que contrastan considerablemente con los gobiernos
182

de los pases del Caribe, que histricamente no han

tenido armas, y contrastan hasta con los recursos
militares de algunos gobiernos latinoamericanos.
Bajando desde Chiapas, recorriendo el Istmo
centroamericano y a lo largo de la Cordillera de los
Andes, la mezcla explosiva de razas, pobreza, violencia
poltica y de fracaso institucional ocasiona ms bajas
que las calamidades que causa la naturaleza y que los
peridicos publican a grandes titulares, tales como
terremotos y huracanes. En general, las tradiciones
democrticas permitieron que las naciones del Caribe
escaparan de las tentaciones totalitarias an durante
las dcadas de los sesenta y setenta. De hecho,
Amrica Latina tiene tradiciones democrticas ms
vigorosas y grupos empresariales privados mucho ms
capacitados que en Rusia y que en la mayora del
resto del bloque socialista. No obstante, intereses
articulados y el cambio favorable no necesariamente
garantizan la estabilidad social.

183

Exacerbados por los trastornos ocasionados por el

progreso econmico y acentuados ms cruelmente
por las comunicaciones modernas, las viejas
injusticias y los problemas sociales que anteriormente
se pasaron por alto pueden retar a los intereses de las
elites nacionales y de la cooperacin internacional.
Adems, el progreso no alcanzado y las
oportunidades fallidas pueden exponer y acrecentar
las imperfecciones de los otrora olvidados conflictos
internacionales o de las disputas con los vecinos.
El hemisferio occidental no puede mantenerse aislado
de los grandes problemas de la comunidad global. El
fin de la Guerra Fra presenta retos al orden global en
la escala del fin de la Primera Guerra Mundial como
tambin de la Segunda. Tras el rechazo a la agresin
iraqu, la reaccin de la comunidad mundial a las
repercusiones geopolticas mucho ms complicadas e
implicadas en la desintegracin del Imperio Sovitico
an es un misterio: excederemos los nacionalismos
centrfugos, al igual que lo hicimos despus de la
Segunda Guerra Mundial, o los consentiremos como
lo hicimos durante la Primera Guerra? Hallaremos
respuestas adecuadas para controlar la deforestacin,
la superpoblacin y el calentamiento global?
Es preciso que seamos sinceros. Estos temas no slo
son difciles de resolver, sino que nos resulta difcil
hablar sobre ellos porque carecemos de puntos de
referencia. Para citar al Congreso Estadounidense:
"Durante la Guerra Fra, tenamos un enemigo y
nuestra poltica consista en contener a ese enemigo.
Ese enemigo ha cado y con ello hemos perdido el
184

agente unificador sobre el que se basaba la poltica

exterior estadounidense. Ahora slo existe un vaco."1
La poltica, al igual que la naturaleza, aborrece los
vacos, por lo que esto es de hecho un vaco slo de
nombre; sin embargo s contiene ms particularidades
y regionalismos de los que los estrategas estn
acostumbrados. Esto muy bien puede ser parte del
problema.
El regionalismo puede servir como un paso hacia
el orden mundial.
Si bien el mundo se achica cada vez ms, el planeta
es grande y complicado. Las Naciones Unidas no
pueden ocuparse de todo ni lo pueden hacer los
EE.UU. tampoco. Asimismo, la mayor parte de los
dems pases est muy ocupada en resolver sus
problemas internos.
Existe un compromiso factible entre la abstraccin del
globalismo y las desventajas del unilateralismo. Este
compromiso se llama "vecindario". A esta palabra se
le atribuyen muchos significados, entre ellos podemos
citar "la comunidad", trmino que a menudo se
extiende al lenguaje, la cultura, los problemas
compartidos y la historia. A diario ha quedado
demostrado en todas las regiones del mundo desde el
NAFTA hasta la Unin Europea (UE), desde el
Mercado Comn del Cono Sur (MERCOSUR),2 hasta
la Asociacin de Naciones Asiticas del Sudeste
(ASEAN)3 y la Organizacin de la Unidad Africana,
que los vecinos siempre son los mejores para resolver
ciertos problemas.
185

El hecho de recalcar el trmino vecindario no impide

cooperar con otros pases fuera de la regin. El Grupo
de Ro en Latinoamrica y la UE estn fortaleciendo
sus relaciones. Espaa ha sido un lder en promover
las
cumbres
iberoamericanas.
La
inversin
econmica, influencia cultural y el turismo europeos
son mucho ms importantes para el Caribe y para
Amrica del Sur que lo que comnmente se observa
en los EE.UU. Asimismo, la cooperacin entre las
regiones, tal como la cooperacin entre vecinos, se
torna cada vez ms vital para afrontar problemas tales
como el terrorismo, el narcotrfico y el lavado de
dinero.
En medio de todo esto, el regionalismo es un
concepto que se acepta a regaadientes. Los
estudiosos del globo terrqueo menosprecian el
regionalismo, o en el peor de los casos, conceptan
que es una seal de fracaso; los nacionalistas ven el
regionalismo como otra amenaza para la identidad
nacional; los economistas liberales le temen como a
un grupo proteccionista. En esta maraa de ideas,
cabe destacar que en las condiciones inciertas del
presente, el regionalismo bien puede llegar a ser un
paso para desarrollar los principios y relaciones
necesarias para la cooperacin global en toda su
extensin.
En la historia de los EE.UU, el regionalismo del
hemisferio occidental tiene la connotacin de "la vuelta
al hogar." Desde la Doctrina de Monroe hasta la
Poltica del Buen Vecino de Franklin Delano
Roosevelt, los EE.UU. llegaron a la conclusin de que
haban sentado una base muy slida en las Amricas.
186

La llegada de la Segunda Guerra Mundial acab con

el argumento de "Amrica Primero" y a partir de
entonces, los EE.UU. han estado comprometidos en
todo el mundo y han tenido el concepto de que su
misin es global.
Este concepto fue reforzado durante la Guerra Fa.
Ahora con la disolucin del antiguo bloque sovitico,
los EE.UU. se han convertido en la nica potencia
mundial genuina, el nico pas en el mundo que se
percibe como si tuviera una misin que cumplir en
cada regin del mundo, incluso en Europa y el en
Oriente Medio, en Asia y Africa, lo mismo que en el
hemisferio occidental. Desde esta perspectiva, NAFTA
bien pudiera ser el primer paso hacia esa vuelta al
hogar de los EE.UU. en su propia regin geohistrica.
Ciertamente no ha sido sino desde la poca de
Franklin Delano Roosevelt y la poltica del Buen
Vecino cuando los EE.UU. se han esmerado mucho
para cimentar sus bases en sus alrededores
inmediatos.
El NAFTA no puede, sin embargo, ser un disfraz para
una poltica de convertir a las Amricas en una
"fortaleza". Posiblemente Singapur est tan preparado
como Chile para ingresar al NAFTA. El Canad y los
pases ABC (Argentina, Brasil y Chile) son los apoyos
principales del Acuerdo General sobre Tarifas
Comerciales (GATT),y de los esfuerzos de las
Naciones Unidas (ONU) para mantener la paz. Un
triunfo ms all de NAFTA no ser exclusivista ni
aislacionista; ms bien debe ser compatible con el
GATT en economa, la democracia en poltica y
universalista en espritu.
187

El arraigamiento de la democracia ha dado nueva vida

a la cooperacin en la regin y a la Organizacin de
Estados Americanos (OEA).
Con la entrada de Canad en 1990 y de Belice y de
Guayana en 1991, la OEA se ha convertido para el
hemisferio occidental en lo que las Naciones Unidas
es para el mundo: una institucin cuyos miembros
provienen de todo el universo americano. (La ausente
obvia, Cuba, es todava miembro formal de la OEA; la
mayora de los pases ansiosamente espera el da
cuando una Cuba democrtica podr volver a ocupar
el puesto del que fue suspendida en 1962.)
Ms importante (y a la inversa de la Carta de las
Naciones Unidas, que no contiene la palabra
"democracia"), en la Carta de la OEA se incita a todos
los miembros a observar una democracia
representativa. En la dcada de los treinta, la
aceptacin por parte de Franklin Delano Roosevelt del
principio de no intervencin dio significado a la
igualdad soberana de estados, lo que ayud, por
tanto, a colocar la piedra fundamental del sistema
moderno interamericano. Durante aos, sin embargo,
la OEA se ahog en contradicciones internas, en la
retrica barata de los representantes de dictadores, y
en las distorsiones de la Guerra Fra que minaron sus
posibilidades y que le hizo ganar el desdn del
pblico.
Las condiciones cambiaron cuando comenz la
dcada de los noventa. En 1991, el gobierno de Chile,
deseoso de llamar la atencin a su transicin de una
administracin militar a una civil, auspici la Asamblea
188

General anual de la OEA que se celebr en Santiago.

En 1973, en la OEA ni siquiera se haba comentado el
golpe dirigido por el general Pinochet contra el
gobierno electo de Chile; en ese entonces, muchos
miembros de este organismo estaban sometidos a
regmenes militares. En 1991, las 34 delegaciones, sin
excepcin, que participaron en la Asamblea General
en Santiago, representaban a gobiernos con un
reclamo genuino a una legitimidad democrtica. El
resultado fue revolucionario: la adopcin unnime de
la Resolucin 1080, que exiga que la OEA
considerara automticamente cualquier interrupcin
de los procesos democrticos en cualquier pas
miembro. Durante los dos aos siguientes, se puso en
vigor este procedimiento tres veces: en Hait para no
conceder el reconocimiento del gobierno formado a
raz de un golpe militar, y en el Per y Guatemala para
protestar ante la toma del poder en forma
anticonstitucional por presidentes civiles.
A partir de 1990, la OEA ha estado en el meollo de los
esfuerzos para definir los mbitos legales para la
cooperacin internacional con el fin de apoyar a la
democracia. Las misiones de la OEA han desarmado
a los movimientos insurrectos en Nicaragua y en
Surinam, a la vez que han protegido los derechos
humanos de los insurrectos. Entre 1990 y 1994, los
observadores de la OEA apoyaron las elecciones en
Nicaragua, Paraguay, Per, El Salvador, Hait,
Venezuela y Guatemala. El xito de la OEA, tanto
como coordinadora o como caja de resonancia, ser
de gran importancia para implantar los logros
obtenidos en la Cumbre de Miami de 1994.
189

El respeto a la soberana es todava el punto de

partida para la cooperacin.
Nuestros tiempos estn marcados por el surgimiento
de
fuerzas
verdaderamente
globales
y
transnacionales, algunas de las cuales contienen
poder destructivo avasallador. A los males seculares
como las dictaduras y el proteccionismo debemos
aadirles ahora la polucin, el narcotrfico y los
efectos nocivos del mismo, como tambin los
aumentos de poblacin a los que los acuerdos
existentes no pueden responder con eficacia. La
comunicacin electrnica ha creado un universo
nuevo y de gran transcendencia.
Sin embargo, an vivimos en un mundo de naciones.
La bsqueda de soluciones debe continuar
respetando algo que no puede avistarse desde el
espacio y que en la tierra es ignorado cada vez ms:
los lmites de las fronteras internacionales que
establecen las diferencias entre una soberana y la
otra. Si bien, sometida a muchos retos (algunos
hablan de una anarqua inminente de zonas enteras
ms all del alcance de cualquier estado moderno) la
nacin-estado se mantiene como la piedra
fundamental de la organizacin mundial. Hasta las
Naciones Unidas es un organismo que consta de
naciones-estados. Y las naciones-estados necesitan
organizarse y revivificarse antes de que puedan
cooperar, aunque sea para enfrentar problemas
globales.
Desde el punto de vista de cooperacin internacional,
es un hecho que la democracia entre las naciones
190

tiene tanta importancia como la democracia dentro de

las naciones. En el hemisferio occidental, la OEA,
(una organizacin donde no existen miembros con
derecho a veto) y su consecuente bsqueda de
consenso, implican una dosis valiosa de democracia
para aquellas relaciones expresadas por conducto de
la OEA.
En el Hemisferio Occidental, un enfoque regional tiene
dos ventajas importantes, a saber:
-

Reunir a todos los estados en un solo lugar a un

mismo tiempo es una forma muy eficaz de
comunicacin.

Practicar la igualdad soberana de los estados

(que es lo que se acostumbra a hacer al
compartir informacin y hablar de poltica en un
ambiente donde cada pas solo emite un voto)
disminuye la desigualdad inherente a las
relaciones estrictamente bilaterales y facilita la
cooperacin, incluso la cooperacin bilateral.

La primera de estas ventajas es tpica de cualquier

ambiente multilateral en cualquier lugar, y es de
utilidad especial para pases que puedan sentir la
necesidad de aumentar sus conductos normales de
comunicacin. La segunda tiene significado especial
en este hemisferio, en donde la cooperacin bilateral
est inhibida pero a la vez posibilitada por el
desproporcionado poder de los EE.UU.
La negociacin gradual de las posturas comunes en
un ambiente regional es, por tanto, una manera de
obtener la accin necesaria sobre los temas
191

transnacionales sin sacrificar los derechos a la

soberana.

Los militares son la clave para la democracia lo

mismo que para la seguridad.
La democratizacin de Amrica Latina durante las
dcadas de los setenta y de los ochenta sola
asociarse con las transiciones de un gobierno militar a
uno civil. En vista de que los generales han sido la
piedra fundamental de los regmenes autoritarios, a
los jefes militares y las instituciones inevitablemente
se les ha identificado como adversos a la democracia.
Este concepto hasta ha sido admitido por los lderes y
movimientos civiles, que deben sus triunfos al apoyo
oportuno de los hombres en uniforme.
En la dcada de los noventa, ser preciso acabar con
estas tensiones y desarrollar nuevos entendimientos si
la regin ha de consolidar gobiernos democrticos que
funcionen en medio del descontento social, reformas
econmicas, e inseguridad internacional. Para hablar
del desarrollo de instituciones o de la administracin
de justicia es preciso que en algn momento se
discuta sobre la lnea divisoria entre la autoridad civil y
la militar. Se juzgar en tribunales civiles o militares
al personal militar acusado de cometer abusos contra
los derechos humanos? Quin decidir la poltica
para contrarrestar el narcotrfico o los niveles de
192

gastos en armas? Tiene derecho al voto el personal

militar en servicio activo?
Las respuestas a stas y muchas preguntas de la
misma naturaleza a menudo son controvertibles. Y no
se ha comprendido a cabalidad cun complicadas son
por falta de un patrn de autoridad que haya sido
aprobado. Las tradiciones liberales destacan la
subordinacin de los militares a la autoridad civil en
todo tema, a la vez que otorgan al personal militar
todo tipo de derecho poltico propio de la ciudadana.
Las tradiciones de los miembros de corporaciones
acentan la autonoma militar en esferas de carcter
militar, lo que limita, si no elimina del todo- la
autoridad civil en asuntos militares, y a menudo le
elimina los derechos polticos al personal militar.
En la historia de Amrica Latina de bien avanzado
este siglo, las constituciones han asignado a los
militares el derecho a formar parte de corporaciones, y
hasta el deber de presidir de manera independiente y
profesional el destino de la nacin al dar a los jefes
militares la obligacin constitucional de determinar
cundo los polticos han violado la constitucin.
Actualmente,
tales
formulaciones, virtualmente
incomprensibles para las personas educadas en la
tradicin liberal, han desaparecido de las
constituciones que fueron redactadas en la pasada
generacin en Amrica Latina.
No obstante, las actitudes corporativistas se
mantienen vigorosas, y en ninguna parte han
demostrado tener ms podero que entre los militares
193

cuya funcin consiste en defender a la nacin-estado

contra sus enemigos, y quienes probablemente creen
que la libertad no tiene sentido si no hay orden social.
A menudo los oficiales se han visto atrapados en una
polaridad cultural con (y en contra de) los que abogan
por los derechos humanos del hombre.
Con el paso del tiempo, con buena voluntad y con las
costumbres creadas por el imperio de la ley, se
pueden reconciliar las diferencias entre las dualidades
cvico-militar
y
corporativismo-liberalismo.
Sin
embargo, el reto anticipado es mutuo:
-

Los jefes militares precisan darse cuenta que la

democracia no es una anarqua, que los
derechos humanos son esenciales para su
propia dignidad y honor, y que la autoridad civil
es la nica fuente de legitimidad.

Los civiles, a su vez, debern aceptar que la

nacin est simbolizada por el uniforme lo mismo
que por la bandera, que la paz mundial sin armas
es todava una utopa, y que la cooperacin entre
militares es esencial para consolidar la
democracia y las reformas econmicas.

Y los lderes, tanto civiles como militares, deben hacer

frente al nico elemento ms pernicioso y
desestabilizador en la poltica hemisfrica de hoy: la
impunidad. El abuso del poder y de privilegios, la
corrupcin, las violaciones a los derechos humanos,
estos son males que no conocen ni nacionalidad ni
estado civil, ni uniforme. La impunidad, ya sea que el
194

acusado fuere civil o militar, causa profunda

inestabilidad a la autoridad del estado. El camino
hacia el respeto mutuo y a la estabilidad pueden
construirse solo al aceptar que todos somos iguales
ante la ley- y que debemos obedecerla.
Las relaciones militares en la regin estn unidas
por el pasado.
En Europa, la adaptacin de la OTAN a nuevas
circunstancias exige tan difciles decisiones de sus
miembros que el triunfo no est garantizado. En el
hemisferio occidental, la democratizacin ha
fortalecido la cooperacin poltica en la regin pero no
las relaciones militares. Adems, el fin de la Guerra
Fria ha socavado los cimientos de la amenaza
planteada por pases fuera del hemisferio sobre la que
se ha basado la cooperacin militar en la regin
durante ms de medio siglo, primero contra el Eje,
posteriormente contra el bloque sovitico.
La Guerra de las Malvinas en 1982 demostr con
claridad las diferencias fundamentales en lo relativo a
percepciones y alianzas militares. En Amrica Latina
(a la inversa del Canad y del Caribe), la asociacin
de los EE. UU. con el Reino Unido los convirti tanto
en vctima como a la misma Argentina, algunos de
cuyos lderes actuaron en la creencia de que los EE.
UU. comprenderan su causa. El Tratado de Ro, que
ya estaba sometido a un ataque ideolgico, se vio
deshecho por la lealtad de los EE. UU. a la OTAN.

195

En Amrica Latina, por lo general, la eliminacin de

los fundamentos de la Guerra Fra retrocedi el reloj
hacia las rivalidades nacionales histricas, las
transferencias de armas, las viejas disputas
fronterizas y el disgusto mutuo derivado de escribir la
propia historia como una antihistoria sobre nuestros
vecinos. En Centro y Sudamrica, estos problemas
externos se complicaron por las incertidumbres sobre
las relaciones cvico-militares, los mecanismos de
comando y control, o la distribucin interna de las
funciones de polica y de inteligencia.
La fluidez que sobrevino a raz del fin de la Guerra
Fra tambin trajo a primer plano relaciones que otrora
haban sido opacadas por el bipolarismo. Actualmente
Taiwn adiestra jefes superiores de la recientemente
unificada polica nacional peruana e intercambia
cadetes con Honduras. Como la madre patria de 18
repblicas americanas, Espaa ha sido por largo
tiempo la intercesora de Amrica Latina en Europa.
Ocasionalmente, la influencia de Espaa ha afectado
la poltica, como cuando en 1958, el Plan de
Alternacin que restaur la democracia a Colombia,
se elabor en el puerto espaol de Sitges. Ms
recientemente, los vnculos militares de Espaa con el
Hemisferio Occidental se han beneficiado con la
entrada de este pas en la OTAN y con la participacin
de la ONU en las operaciones de mantenimiento de la
paz. Los oficiales espaoles y portugueses han
dialogado con sus contrapartes de Iberoamrica.
Cuba, que an era un puesto avanzado colonial al
principio del siglo XX, ahora enva oficiales a estudiar
en las escuelas del Ejrcito de Espaa, clara
196

indicacin de que Espaa reclama una participacin

en cualquier situacin en la Cuba posterior a Castro.
Estos vnculos con otros pases fuera del hemisferio
reflejan, en parte, la existencia de un grupo especial
de problemas que tienen que ver con los EE.UU. La
desproporcin de poder entre los EE. UU. y sus
vecinos convirti en temor el uso histrico de ese
poder para intervenir militarmente y ha obstaculizado
una clara subordinacin del instrumento militar
regional (la Junta Interamericana de Defensa o JID) al
organismo poltico (la OEA).
El razonamiento detrs de todo esto es el siguiente: si
a la OEA se le autoriza disponer de una fuerza militar,
los Estados Unidos de Norteamrica (con todo su
podero y los votos que ha de controlar) estarn en
posicin de justificar la intervencin militar en Amrica
Latina o en el Caribe en nombre del derecho
internacional. Una interpretacin extrema de este
temor es que con la democracia y los derechos
humanos como excusas, los EE.UU. tenderan a
convertir a la OEA y a la JID en instrumentos para
poner a las fuerzas armadas latinoamericanas bajo el
comando de los EE.UU. como las fuerzas
responsables
de
ejecutar
la
intervencin
estadounidense.
Existen otras hiptesis falsas respecto a la poltica
estadounidense que circulan en mbitos nacionalistas
en Amrica Latina tales como las siguientes:

197

Ahora que la Guerra Fra ha terminado, los

EE.UU. quieren abolir todos los ejrcitos
latinoamericanos porque estos ejrcitos son
obstculos para el crecimiento democrtico y la
expansin comercial.

Obsesionados por el deseo de combatir la guerra

de las drogas fuera de sus propias fronteras, los
EE.UU. desean convertir a los militares
latinoamericanos en fuerzas de polica.

Hay dos grandes problemas con estas aseveraciones

falsas
y
conspiratorias
sobre
la
poltica
estadounidense.
El
primero
es
que
tales
aseveraciones son una autntica "falsedad", pero
contienen justo las suficientes preocupaciones
expresadas por la sociedad norteamericana, lo que da
a tales aseveraciones una credibilidad inmerecida. El
segundo
problema
consiste
en
que
tales
malentendidos han impedido en el pasado reciente la
cooperacin eficaz en la regin, la que podra haber
prevenido el uso de la fuerza.
En Panam en 1989, la OEA contemporiz intilmente
con Noriega por varios meses antes de que los
acontecimientos precipitaran la intervencin armada
de parte de los EE.UU. En Hait de 1991 a 1992, la
OEA y la JID tuvieron la oportunidad de suministrar
adiestramiento militar en condiciones que hubieran
contribuido a una solucin poltica favorable. Pero las
actitudes antiintervencionistas y antimilitares evitaron
que la OEA actuara. Para el momento en que los
EE.UU. comenzaron a intentar de nuevo un ao ms
198

tarde, lo hicieron con las Naciones Unidas, pero

mientras tanto, las escuadras terroristas paramilitares
haitianas haban sido reforzadas y las condiciones se
haban polarizado y deteriorado an ms. La
oportunidad de contrarrestar el golpe y aliviar el
sufrimiento de los haitianos se haba desvanecido.
Con el Tratado de Ro relegado y como la Carta de la
OEA no tiene disposiciones referentes al uso de la
fuerza, la falta de reglamentos que establezcan la
cooperacin relativa al uso de la fuerza en la regin
resulta en que se asignar a la ONU o a la accin
unilateral de los EE.UU. las actividades armadas para
mantener la paz. No obstante, ni la ONU ni los EE.UU.
responden adecuadamente a las aspiraciones
colectivas de la regin.
La expansin de la misin no es la respuesta.
El fin de la Guerra Fra desat una bsqueda por todo
el mundo de nuevas misiones militares y de
fundamentos para tales misiones, a pesar de que
significativas reducciones de fuerzas se estn
llevando a cabo. Una de las misiones ms importantes
es la de mantenimiento de la paz, una misin que fue
activada por los recuerdos dejados por la Guerra del
Golfo de que el peligro an abunda en medio de las
esperanzas de "un nuevo orden mundial."
Si bien el Canad ha participado histricamente en
misiones de mantenimiento de la paz y liderazgo, las
misiones cumplidas por fuerzas latinoamericanas
fuera de la regin han sido relativamente pocas. En la
199

Segunda Guerra Mundial participaron unidades

brasileas y mexicanas; los colombianos participaron
en el conflicto de Corea y dos veces en el Sina. Tales
contribuciones fuera del hemisferio ahora se
multiplican a medida que los pases sudamericanos
participan en operaciones de mantenimiento de la paz
auspiciadas por las Naciones Unidas: la Argentina en
el Golfo Prsico, Croacia, Chipre y Mozambique;
Brasil en Angola, la antigua Yugoslavia, en la frontera
entre Ruanda y Uganda, y en Mozambique; Chile en
Kuwait, Cambodia y Cachemira; y Uruguay en el
Sina, Cambodia, el Golfo Prsico y Mozambique.
Las misiones de asesores brasileos se han
desempeado muy bien bajo la tutela de la ONU en
Angola y en Mozambique, pases que al igual que
Brasil, anteriormente fueron parte del imperio
portugus. Ahora que han desaparecido los
alineamientos de la Guerra Fra y sus garantes
militares, los aportes hechos por asesores brasileos
ayudaron a restablecer la paz y a fomentar el
desarrollo nacional.
Dentro del hemisferio, el Brasil envi oficiales a la
misin de la OEA en Surinam y a la ONU en El
Salvador; las tropas venezolanas sirvieron con la ONU
en Nicaragua, y la limpieza de minas en este pas que
fue auspiciada por la OEA y preparada por la JID, fue
ejecutada por oficiales argentinos, brasileos,
chilenos, colombianos, paraguayos, peruanos,
uruguayos y canadienses; mientras que oficiales de la
Comunidad del Caribe y del Mercado Comn,
Guatemaltecos,
Hondureos
y
Surinameses
200

participaron en la operacin haitiana, lo que llev al

hemisferio a dar mayor apoyo poltico que militar.
Esta labor constructiva no debe confundirse con un
nuevo equilibrio. Las organizaciones internacionales
son por definicin mendicantes, y resulta difcil pensar
que haya una manera ms rpida de llevarlas a una
bancarrota econmica que el pedirles que lleven a
cabo operaciones militares. Ms importante an, es
probable que al participar en misiones de
mantenimiento de la paz no se satisfaga la necesidad
de redefinir las misiones militares nacionales.
Por otra parte, no tendramos que recurrir a Somalia
para recordarnos que el emprender nuevas misiones
militares debe ser tomado con escepticismo. La
historia est llena de ejemplos de que las nuevas
misiones y doctrinas pueden acarrearnos problemas.
Emprender nuevas misiones sin la debida preparacin
puede crear inestabilidad poltica y el descrdito para
las instituciones militares.
-

En la dcada de los sesenta, las nuevas

misiones de contrainsurreccin y de accin cvica
en Amrica Latina, contribuyeron a desplazar
autoridades civiles y finalmente, llevaron a
golpes de estado.

En la dcada de los ochenta, la asignacin de

ms recursos a los militares para combatir el
narcotrfico llev a controversias polticas, pero
afortunadamente no a golpes de estado.
201

La incertidumbre acerca de las misiones militares se

ha combinado con una diversidad de proyectos de
reforma inspirados por civiles, creando una verdadera
proliferacin de materias que se imparten en escuelas
militares. La Escuela de las Amricas del Ejrcito de
EE.UU., ubicada en el Fuerte Benning, Georgia, ha
trascendido el tradicional plan de estudios y ha
incorporado cursos que comprenden materias sobre
relaciones cvico-militares en una democracia,
operaciones de mantenimiento de la paz, vigilancia de
fronteras, administracin de recursos, y hasta la
posibilidad de (a travs de un programa universitario
especial) obtener el Master en relaciones
internacionales en la Universidad de Troy. Los
estudiantes de la Escuela de las Amricas provienen
de todas las Fuerzas Armadas y de la polica; como
as tambin algunos que son empleados civiles
federales. Tras un lapso de 16 aos de inestabilidad y
de conflictos ideolgicos, los nicaragenses han
vuelto a dicha escuela. Se ha observado la misma
tendencia en el Colegio Interamericano de Defensa y
hasta se habla de establecer en Washington un
instituto de estudios de defensa interamericana.
Al concluir la dcada de los noventa, la redefinicin de
las misiones militares precisar de consultas
meticulosas y sin precedentes entre autoridades
civiles y militares. La mayor parte de estas misiones
son ms difciles que la de mantener la paz, la que si
bien tienen un precio muy alto, acarrea beneficios
evidentes a la modernizacin militar y al orden
internacional y sirve de escape para las tentaciones
polticas domsticas.
202

Ciertas dificultades son econmicas en forma, pero

polticas en substancia. Cules compras de
materiales son necesarias en un ambiente en que las
tensiones han mermado? Cul ser el balance
presupuestario entre gastos militares y sociales? En
una era en que los gobiernos estn ocupados en
reducir sus estructuras, ningn sector va a recibir todo
lo que piensa que necesita o merece.
Hay otras preguntas que pertenecen a la poltica en su
ms alto grado. Cunta reduccin es suficiente?
Cmo pueden reconciliarse las exigencias de
transparencia por parte de los civiles con las
necesidades de seguridad? No obstante, hay otras
interrogantes que sern la esencia misma de la
poltica. Por ejemplo, qu ocurre en las reas rurales
donde las unidades militares son virtualmente las
nicas representantes de la autoridad pblica? Qu
ocurre cuando los grupos criminales tienen armas ms
poderosas, mejores medios de movilidad y de
comunicaciones que la polica? La respuesta
tradicional e inmediata es ordenar al personal militar a
entrar en accin. La respuesta democrtica es ms
lenta pero a la larga, ms estable: reunir a ambas
autoridades, la civil y la militar, para que juntas
decidan qu debe hacerse.
Finalmente, cabe notar que an se oyen las voces de
aqullos que piden la intervencin militar en contra de
la corrupcin civil domstica, la ineptitud o el crimen.
Tales voces suelen atenuarse con llamamientos y
promesas populistas. La verdad categrica es que la
203

interrupcin militar del orden legal predominante dara

muy poca esperanza a los ms desaventajados. Sera
difcil imaginar un final ms rpido a la promesa que
NAFTA representa para el hemisferio que las
soluciones falsas de un golpe militar aunque
aparentemente justificado.
Las fronteras que no han sido delimitadas
representan peligro.
En diciembre de 1994, mientras los jefes de gobierno
de las Amricas firmaban el acuerdo en Miami para
promover la integracin econmica, las patrullas
peruanas y ecuatorianas medan sus fuerzas en un
lugar remoto donde sus fronteras comunes estn en
disputa. En enero, estall un combate sostenido.
Docenas de personas murieron, cientos fueron
heridos y la prensa public que el combate alcanzara
hasta las ciudades. El conflicto acrecent el temor de
una carrera armamentista en la regin. Los
inversionistas miedosos tuvieron pesadillas acerca de
la inestabilidad del "mercado que comenzaba a
formarse".
Actuando como garantes del Protocolo de Ro de
1942, el Brasil, Argentina, Chile y los EE.UU. de
inmediato hicieron que el Per y el Ecuador iniciaran
conversaciones directas. El 17 de febrero de 1995 en
Brasilia, los dos combatientes acordaron el cese de
hostilidades y la bsqueda de una solucin pacfica a
sus problemas fronterizos.

204

En los meses siguientes, los observadores militares

de los cuatro garantes organizaron la retirada de ms
de 5000 soldados de la zona de conflicto y observaron
la desmovilizacin de 140,000 efectivos de ambos
bandos. Dirigidos por un general brasileo y apoyados
por una unidad proveniente del Comando Sur, la
Misin de Observadores Militares, Ecuador-Per
(MOMEP) demostr un alto grado de profesionalismo
en separar a los combatientes en un terreno harto
difcil, y a la vez recomendaron cmo desmilitarizar el
lugar donde se haba combatido.
Ya en 1996, el Ecuador y el Per se preparaban para
las negociaciones. Las tensiones persistan, pero por
la primera vez, ambos bandos prepararon una lista de
los puntos a discutirse con el fin de encontrar una
solucin permanente a una disputa cuyo origen se
remonta al siglo XIX. En un hemisferio con una
docena o ms conflictos fronterizos, la posibilidad de
un desastre se pudo prevenir mediante la combinacin
de una diplomacia vigorosa y el respaldo de los
militares.
La cooperacin interamericana escrupulosa puede
contribuir al progreso de la seguridad y de la
democracia.
El choque entre Per y Ecuador trajo a primer plano
varios temas que tendrn mayores complicaciones
para el futuro de las relaciones de seguridad
hemisfrica. Posiblemente lo ms importante tiene
que ver con misiones militares y cmo organizar la
cooperacin.
205

Primero, las preocupaciones tradicionales tales como

la defensa de las fronteras nacionales siguen siendo
legtimas misiones militares. La resolucin de disputas
fronterizas es vital para la estabilidad, el progreso
econmico y la modernizacin. Pero hasta que estos
conflictos pasen a ser algo del pasado, los gobiernos
tendrn que incorporar estos problemas territoriales
en la preparacin de planes de defensa.
Por ello se anticipa que la modernizacin militar y las
transferencias de armas no sern excluidas de la
agenda hemisfrica del futuro previsible. La mayor
parte del sistema de seguridad de la Guerra Fra fue
construida con recursos excedentes de los EE.UU.,
primero fueron los excedentes de la Segunda Guerra
Mundial y luego los obtenidos del conflicto de Corea.
Desde hace algn tiempo no se ha dispuesto de estos
recursos. Adems, an despus de andar tras las
bsqueda de "gangas", la tecnologa y el costo de lo
que ahora produce el mundo desarrollado es casi
prohibitivo. Peor an, otros pases pueden percibir las
compras
mnimas
como
amenazantes
o
desestabilizadoras. A finales de 1995, Ecuador
compr cuatro aviones caza KFIR . Esta accin fue lo
suficiente como para provocar el pnico ante la idea
de que Amrica del Sur entrara a una carrera
armamentista. Sin embargo, los cuatro aviones eran
de reemplazo y carecan de nueva tecnologa.
Una respuesta lgica sera un rgimen de
transferencia de armas que respondiera a los
imperativos inseparables de defensa y restriccin, y
206

que fuera respetado tanto regional como

internacionalmente. El rgimen debera establecer
normas para que los pases se hagan consultas
previas y se ganen la confianza entre ellos y con los
dems pases, y ser lo suficientemente flexible para
asegurar que las armas compradas sean destinadas a
la defensa nacional, pero suficientemente controlado
para evitar transferencias desestabilizadoras o
innecesarias. Por ejemplo, se aceptaran restricciones
impuestas a un sistema de armas a cambio de que se
garantizara el envo de otro sistema (o aunque sea del
mismo sistema, pero en cantidades limitadas).
Ninguna transferencia se har por adelantado, y
ninguna se har efectiva sin un acuerdo en el que
tomen parte tanto los lderes civiles como los militares.
Poco a poco, ciertas condiciones para establecer un
rgimen de abastecimiento y de control se concretan.
Se han prohibido las armas nucleares, qumicas,
bacteriolgicas y de destruccin masiva. Predominan
los gobiernos democrticos constitucionales. Pero no
obstante, los grados de comunicacin civico-militar
que se requieren para definir un rgimen en el que
predomine la confianza y se hagan las verificaciones
pertinentes, son muy dbiles.
Segundo, la respuesta al choque entre Ecuador y
Per demostr que, las cosas cuando se hacen bien,
posibilitan la cooperacin multilateral sobre sensitivos
temas de seguridad . En la misin de MOMEP que
dieron apoyo al Per y al Ecuador participaron seis
pases: Argentina, Brasil, Chile y los EE. UU, adems
de Ecuador y Per. Estos dos ltimos antiguos
207

contrincantes a principios de 1996 suministraron el

mayor nmero de observadores.
La coordinacin estrecha entre civiles y militares con
cada uno de los gobiernos garantes, entre los
garantes, y entre los garantes y los beligerantes fue
vital para que MOMEP alcanzara el triunfo. La
coordinacin precisaba de paciencia, discrecin,
respeto a la soberana y de trmites transparentes. El
Protocolo de Ro, la Declaracin de Paz de Itamaraty,
y los Trminos de Referencia de MOMEP cubrieron
cada paso y posibilitaron el que MOMEP mantuviera
comunicaciones y transporte independientes. A pesar
del terreno, MOMEP no tuvo ningn accidente, ni
sufri bajas en todo un ao de operaciones.
Cabe destacar que otro secreto del xito es que
MOMEP se concentr en los temas militares que
poda ejecutar profesionalmente; a MOMEP se la
excluy de los asuntos polticos. Por ejemplo, MOMEP
tena la responsabilidad de separar a las fuerzas en
conflicto y de definir una zona desmilitarizada; la
resolucin del conflicto subyacente era la
responsabilidad de los diplomticos. Las acciones de
MOMEP se llevaron a cabo sin tener en cuenta dnde
estaba o debera estar ubicada la frontera.
Finalmente, la experiencia demuestra que a pesar del
progreso poltico y la tendencia hacia la convergencia,
la cooperacin interamericana en asuntos de
seguridad necesita enfocarse con cautela. La
seguridad y la soberana son las dos caras de la
moneda de la nacionalidad. A pesar de toda la
208

retrica, las pautas de trabajo acentan la importancia

de los lmites y separan las diversas esferas de accin
y de inters.
La cumbre de Ministros de Defensa de las Amricas
celebrada en Williamsburg en 1995 reuni a todos los
Ministros de Defensa, sin importar si los ministros eran
civiles o militares. La reunin estableci la pauta para
el uso de la bsqueda hacia un resultado comn que
permita fortalecer no slo la comunicacin
interamericana, sino tambin el dilogo entre civiles y
militares dentro de un contexto constitucional. En el
futuro, tales conferencias podrn sentar las pautas
para ejercicios de adiestramiento y transferencias de
armas (incluso los abastecimientos con los que se
puede contar y tambin los controles). En un futuro
inmediato, creo que el camino ms productivo para
mejorar las comunicaciones entre civiles y militares
ser mediante el dilogo informal, la educacin y el
estudio en vez de cualquier curso particular de accin
organizada.
Los lderes civiles y militares an tienden a vivir en
universos separados y diferentes. No existe un
acuerdo general sobre reglamentos y atribuciones; se
puede y se debe lograr ms mediante la educacin
concentrada en adiestrar a civiles en temas de
seguridad, militares en derechos humanos y civiles y
militares en administracin pblica y relaciones
internacionales. De manera similar, la OEA ha
recalcado la necesidad de desarrollar las llamadas
"medidas de confianza".
209

Cuando quiera que sea posible los EE.UU. deberan

evitar participar por s solos en misiones de seguridad
en el hemisferio. Ocasionalmente, el trabajo con otros
no ser suficiente, pero las consultas cuidadosas
inevitablemente nos llevarn a conocer a nuestros
amigos y a nuestros aliados. Si se puede contar con
nosotros para desempear nuestra misin con el fin
de desarrollar soluciones aceptables con otros en
lugar de tratar de imponer nuestras ideas particulares
por el mero hecho de nuestro podero, ayudaremos a
consolidar tanto la seguridad como la democracia en
este hemisferio, para enorme beneficio de todos los
pueblos de las Amricas.

CITAS
El Embajador Luigi R. Einaudi es un asesor poltico del
Secretario de Estado y sirvi como representante
permanente de los EE.UU. ante la Organizacin de Estados
Americanos (OEA) de 1989 a 1993. A partir de enero de 1995,
el
Embajador
Einaudi
fue
el
Enviado
Especial
estadounidense en las negociaciones para solucionar el
conflicto entre Per y Ecuador. Una versin abreviada de
este artculo fue publicado en la revista Joint Forces
Quarterly en la primavera de 1996.

(1)

Informe sobre el Congreso Norteamericano, julio

de 1993.
210

(2)

MERCOSUR es el Mercado Comn del Cono

Sur, una organizacin para la cooperacin
econmica regional que fue inaugurada el 26 de
marzo de 1991. Los pases miembros de esta
organizacin son Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay.

(3)

ASEAN es la Asociacin de Naciones Asiticas

del Sudeste. Los miembros de ASEAN son
Brunei, Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur y
Tailandia. Nueva Guinea de Papua es
observadora.

Revista Military Review, Setiembre-Octubre 1997.

211

10. POLITICA DE DEFENSA: UNA POLITICA DE

ESTADO
Coronel Hugo Harvey Parada,
Ejrcito De Chile

ES POSIBLE afirmar, con un pequeo margen de

error, que el tema de la Poltica de Defensa es otro
signo ms de los tiempos que vivimos. En efecto, la
unin de estos dos trminos pareca impensable o
innecesario hace unos aos y en algunas sociedades.
Hay quienes conocan la interrelacin existente entre
la Poltica y la Estrategia, a la luz de los pensadores
ms recurrentemente nombrados: Clausewitz, Liddell
Hart y Beaufr; pero referirse a la Poltica en
conjuncin con la Defensa pareca ubicarse ms all
de cualquier esfuerzo.
Ello ocurra porque, en general, se entenda que haba
dos universos paralelos e independientes, es decir, la
Poltica deca relacin con la ciudadana y la Defensa
era materia propia de los militares. Analizar ambas
palabras en conjunto se estimaba un tema ftil y, la
mayora de las veces, conflictivo.
Por otro lado, el tema de la Poltica de Defensa no
haba generado ningn debate o mayor preocupacin,
en el mundo en general, durante largos aos. Es
probable que en el caso de muchos pases ello se
haya producido por un simple desconocimiento del
212

asunto, tanto por parte de la clase dirigente como por

parte de las propias FF.AA.
Sin embargo, en tiempos muy recientes, el fin de la
guerra fra, simblicamente identificado con la cada
del Muro de Berln, el 9 de Noviembre de 1989, dej
paso a un nuevo cuadro mundial, de desafos y
oportunidades, cuyo enfrentamiento sera posible con
soluciones
propias,
creativas,
atrayentes
y
especialmente nacionales; incluyendo en ello el
pensamiento en materias militares.
Fue as como se lleg, en un nmero no pequeo de
pases, a determinar la necesidad y conveniencia de
explicitar su forma de autodefensa, la manera en que
la sociedad en conjunto, sin distincin de diferencias
internas, entenda su interactuar en la comunidad de
defensa internacional. De esa forma surgieron los
denominados "libros blancos", que no son otra cosa
que lo anterior: una declaracin de la solucin propia
con que cada Estado asegura su soberana en el
actual marco de cooperacin internacional.
Por ello, es probable que en este breve trabajo no se
encuentre un gran nmero de ideas nuevas, pero
considerando que no existe lmite para el
conocimiento, bien vale la pena y sa es la finalidad
de estas lneas hacer un intento por entregar otro
enfoque sobre el asunto para continuar su debate
acadmico.
En el desarrollo de estos pensamientos se seguir
una metodologa que inicialmente buscar uniformar
213

criterios sobre algunos aspectos tericos necesarios

de entender en su real significado. A continuacin se
entrar en un plano ms bien abstracto, incursionando
en los conceptos presentes en la gnesis de una
poltica de defensa, para en seguida entregar algunas
ideas respecto a los elementos en los cuales sta se
articula.
En una etapa siguiente se concretar especficamente
respecto al tema que nos preocupa, para finalizar
entregando algunas conclusiones en relacin con el
caso especfico de nuestro pas.
Dos Precisiones Introductorias
Tal como se ha sealado al iniciar estas ideas se
estima de inters precisar dos aspectos que deben ser
entendidos en su real significado, ya que derivado de
la profusin de su uso no siempre correcto en algunas
ocasiones son mal interpretados.
Tal es el caso de las expresiones seguridad y
defensa, que normalmente se consideran sinnimos y
se emplean en idntico sentido. Aparentemente la
diferencia entre ambos trminos no tiene mayor
importancia, pero si se examinan con un cierto grado
de detalle se ver que el primero hace referencia a la
condicin de estar libre de todo dao, peligro o riesgo;
mientras que el segundo implica la proteccin frente a
una amenaza determinada.

214

Es decir, seguridad tiene un alcance ms genrico,

pudiendo referirse incluso a la certeza que hace que
una cosa no falte; mientras que defensa supone la
presencia de una intencin hostil, el conservar algo
contra un dictamen ajeno.
Para evitar confusiones y emplear los trminos en su
correcto alcance, en primer lugar se revisar el
concepto de seguridad nacional. En general, este
trmino ha presentado dos visiones, una amplia y otra
ms reducida. La visin reducida se refiere a un
proceso que involucra principalmente a las Fuerzas
Armadas y a las autoridades de gobierno en la
prevencin de la violencia proveniente desde el
interior del pas. Sin entrar a un mayor anlisis se
aprecia que ste es un enfoque estrecho, por cuanto
la seguridad de una nacin no puede circunscribirse a
la accin de determinados grupos que intenten
socavar el Estado desde el interior de sus lmites
territoriales.
Otra idea se refiere a que este concepto de seguridad,
por afectar y ubicarse en el mbito nacional, concierne
e incluye a toda la variedad de condiciones
relacionadas con el bienestar de la ciudadana como
por ejemplo el confort social, la prosperidad
econmica y ltimamente aspectos ecolgicos y todo
aquello que tienda a afectar esa condicin de
bienestar en una forma tal que altere su normal
desarrollo.
Se estima que la ltima se acerca ms a un ideal,
aunque una posicin que concilie ambas visiones es
215

ms realista. Es decir, como ya vimos, la seguridad de

la nacin no se agota en prevenir la violencia
originada en el interior mismo de un pas, como
tampoco es acertado pretender que constituya una
exigencia que finalmente termine militarizando una
sociedad entera.1
En realidad, la seguridad nacional es un concepto que
tiende a evitar la concrecin de amenazas
provenientes de cualquier fuente, otorgando las
condiciones necesarias para el normal desarrollo de la
ciudadana y, por ende, de la accin soberana del
Estado-nacin.
En nuestro pas se ha llegado a determinar que la
seguridad nacional no es un fin, sino que es una
condicin a lograr, una situacin en la que es posible
el normal desenvolvimiento de las actividades
ciudadanas.2
As entendido el asunto, no es responsabilidad de
unos pocos sino que todos los integrantes de una
sociedad tienen algn grado de participacin.3
Tampoco se puede identificar la seguridad nacional
con un sector u organismo determinado. En este
sentido, quizs las Fuerzas Armadas sean su mayor
manifestacin institucional, pero se estima que ello es
una percepcin producto del mandato constitucional
de ser esenciales para ella y del hecho que sus
Comandantes en Jefe integran el Consejo de
Seguridad Nacional.

216

En sntesis, si bien las Fuerzas Armadas, por su

organizacin
y
despliegue,
tienen
un
rol
preponderante en los asuntos de la seguridad de una
nacin, no son actores nicos y solitarios en este
tema.
Otro concepto interesante de precisar en esta parte
introductoria es aqul referido a la defensa nacional.
En relacin con ste, no se entrar en una lata
fundamentacin respecto a la necesidad de defensa
de todo ser humano y las sociedades,4 sino que
aceptndose desde un comienzo que ello es as,
veremos que en los tiempos contemporneos la idea
de defensa no supone slo la mantencin fsica del
territorio por parte de las fuerzas militares. Al
contrario, siendo la guerra un fenmeno que afecta a
todos los miembros de una sociedad por igual, la
defensa se percibe como una accin colectiva de
parte de sus integrantes.
Es se el fundamento de su carcter nacional, y su
correcto entendimiento permitir eliminar la inexactitud
de identificar la defensa nacional con un sector del
Estado o con la mera existencia de un ministerio,
como pareciera ser una creencia ms o menos
generalizada.
Es cierto que existe un ministerio encargado de la
Defensa Nacional, como aparece en nuestra
Constitucin Poltica, pero ello se refiere ms bien a la
necesidad de establecer una responsabilidad en
actividades tales como la preparacin, organizacin,
coordinacin y estructura general de la defensa de un
217

pas, lo que en ningn caso excluye la participacin de

otros sectores en ella.
Resumiendo lo hasta aqu planteado, se tiene en
primer lugar que la seguridad y la defensa nacional
son dos conceptos distintos pero interdependientes,
pudiendo afirmarse que el primero involucra al
segundo o, dicho de otro modo, que la defensa
nacional es una parte de la seguridad nacional.
En segundo lugar, se ha concluido que ni la seguridad
ni la defensa nacional son un asunto exclusivamente
militar, sino que involucran un espectro ms amplio de
participantes. Al aceptarse esta idea, se comenzar a
entender quines son los primeros responsables de la
formulacin de una poltica que haga operativa la
necesidad de defensa de una sociedad determinada.
En tercer lugar, de todo lo expuesto hasta esta parte,
es posible inferir que las decisiones que se tomen en
una de las dos reas afectarn, en alguna medida, a
la otra, como se buscar ejemplificar ms adelante
para una mayor claridad.
Hacia una Primera Aproximacin al Tema
Para aproximarse a lo que debe ser una poltica de
defensa es necesario inicialmente ubicarse en un
plano elevado y abstracto, a fin de no perder de vista
la esencia y el rol que tal poltica tendr en relacin al
fin buscado por el Estado.
218

Debido a las caractersticas y extensin de este

trabajo no es posible incursionar en detalle en tal
plano de abstraccin, pero s se recordar algo por
todos conocido. Se sabe que el fin del Estado es la
conduccin de la sociedad poltica a la que se debe
hacia el bien comn. Ser la poltica, en forma
genrica, la encargada de coordinar e impulsar los
esfuerzos comunes de todo orden para llegar a tal
meta; y siendo la necesidad de precaverse de las
amenazas una exigencia que emana de la esencia
misma del bien comn, surge la necesidad de aplicar
una poltica que oriente, coordine e impulse una serie
de acciones y medidas que resguarden la existencia
de la sociedad.
Dichas acciones y medidas son las que dan forma a la
defensa nacional, la que constituye una actividad
ineludible e irrenunciable del Estado y una
responsabilidad hacia y de todos sus integrantes.
De los conceptos anteriores y de algunos textos
consultados para la elaboracin de estas reflexiones,
se puede concluir que toda idea de defensa involucra
al menos los siguientes aspectos, los cuales, sin que
presenten un orden estrictamente cronolgico, en
general aparecen en la secuencia que se nombrarn:
-

En primer lugar, la existencia y definicin de una

sociedad, objeto de la defensa.

Luego debe darse la presencia o la eventualidad

de una amenaza o una intencin hostil en contra
de la sociedad antes definida.
219

A continuacin debe existir la voluntad de hacer

frente al peligro y rebatir los ataques que se
dirijan hacia el grupo social.

Finalmente, toda defensa importa la traduccin

de esa voluntad por parte de los poderes
pblicos. Ello no es otra cosa que una poltica de
defensa, al mismo nivel de las otras polticas del
gobierno, que proporcione los medios, no slo
militares, para concretar la voluntad de enfrentar
el peligro.

Todos los factores nombrados estn presentes en la

nocin de defensa interesando destacar para los fines
de este trabajo el ltimo de ellos, ya que as como los
seres humanos normales que cuando anticipan un
ataque elaboran una forma de actuar en funcin de no
ser derrotados, las sociedades tambin requieren de
previsiones en caso que una confrontacin se
produzca. Como su nombre lo indica, tal poltica no
tiene otra intencin que ejercer el derecho de defensa.
Elementos en Torno a los Cuales Disear una
Poltica de Defensa
El primer aspecto de inters para formular cualquier
poltica de defensa es entender que la alternativa de
verse envuelto en una guerra es y ser un elemento
presente en toda sociedad.
Sin entrar en detalles respecto a este punto,
nicamente se destacar una idea aparecida en una
reciente publicacin respecto a la psicologa de la
guerra:
220

A pesar de lo que afirman numerosas teoras

simplistas sobre la guerra, a menudo muy
difundidas, las guerras son entabladas por seres
humanos educados bajo cualquiera de los
diversos mtodos de crianza infantil y en todas las
formas conocidas de sociedad.
Aunque una persona se cre en una tribu, en una
ciudad, una comunidad agrcola, un pueblo o una
metrpoli; viva en una comuna, una autocracia o
una repblica, o en un estado fascista,
democrtico o comunista, la tendencia a marchar
al son del clarn parece ms o menos la misma en
cualquier caso. Tanto en un matriarcado como en
un patriarcado; una sociedad donde los nios se
eduquen con amor y calidez o con dureza y
restricciones; sean o no prsperas las
condiciones econmicas, estables o fluctuantes;
est o no el combatiente lejos de su hogar,
ninguna de esas variables parece modificar esa
tendencia. Finalmente, todo se reduce a que los
seres humanos se identifiquen con unidades
sociales que frecuentemente se declaran la guerra,
toman las armas y hacen lo posible por matarse
entre s.5
La primera condicin, entonces, de una poltica de
defensa es reconocer la necesidad de defensa y creer
en ella. De lo contrario, no se tendr el impulso para
sustentarla ni para tender a su correcto
dimensionamiento y coordinacin.
221

En segundo lugar se debe entender que la defensa de

una nacin, normalmente, no se puede delegar o
entregar a elementos ajenos al propio Estado-nacin.
En otras palabras no se puede depender de otros
Estados o sistemas colectivos para la defensa
nacional.
Podrn existir alianzas o coaliciones, pero stas duran
lo que duren los intereses de los aliados y, por otro
lado, se ponen en ejecucin cuando se vean
afectados los objetivos del sistema, los que no
siempre corresponden con los de sus integrantes.
En sntesis, y relacionando este aspecto con el
anterior, existe la necesidad de contar con un poder
militar propio y con directrices respecto a la forma de
emplearlo en conjunto con el resto del poder nacional.
En otro orden de ideas, una poltica de defensa debe
moverse entre varios lmites. Por ejemplo, ya se ha
mencionado que debe entregar antecedentes
concretos respecto a la defensa de una nacin, pero
paralelamente debe mantener la reserva de todas
aquellas materias que sean clasificadas y cuya
divulgacin no resulte conveniente para los intereses
del pas.
Es as como no deberan incluirse aspectos
relacionados con actitudes estratgicas, objetivos
militares, composicin de unidades y otra informacin
que es ms bien propia de una planificacin de guerra
y, por ende, reservada.
222

Asimismo, en esa entrega de antecedentes concretos

no se debe caer en un afn de querer detallar todas y
cada una de las materias referidas a la defensa
nacional. En primer lugar, es prcticamente imposible
dada la magnitud de los antecedentes susceptibles de
considerar; y, adems, ello puede ser ms propio de
documentos complementarios, con lo cual se lograra
observar los principios rectores de la poltica de
defensa sin hacerla desviarse de lo principal.
Otro de los elementos en torno a los cuales se articula
la poltica de defensa es la situacin internacional y
los compromisos de ese tipo contrados por el pas.
Ambos aspectos, ntimamente relacionados con la
poltica exterior, se refieren al escenario mundial
continental y vecinal en el cual el Estado deber
desenvolverse y buscar el desarrollo de su poblacin.
En ese escenario, adems, un Estado adquiere
compromisos que le obligan a renunciar a parte de
sus intereses en funcin de la armona con los otros
integrantes del sistema internacional.
Tambin se puede mencionar dentro de los elementos
o factores que se comentan aqullos referidos a la
necesaria observancia de la normativa jurdica
imperante. Ello significa que todos los lineamientos de
una poltica de defensa deben encuadrarse en el
marco legal que rige al Estado, ya que slo de esa
forma se lograr consenso y respeto a lo que en ella
se disponga.

223

La Poltica de Defensa como Poltica de Estado

Habindose alcanzado la parte principal de estas
lneas, se estima que an falta una precisin final. En
efecto, para la adecuada formulacin de la poltica de
defensa se debe tener claridad sobre una de las
varias clasificaciones que acepta la poltica, aqulla
que seala la diferencia entre poltica de gobierno y
poltica de Estado.
En trminos muy sencillos, se acepta que la primera
es la idea, concepcin o plan de accin de un
gobierno para abordar un tema determinado; en tanto
que la segunda se refiere a la idea, concepcin o
actitud que tradicionalmente siguen o han demostrado
los sucesivos gobiernos de un Estado sobre una
materia especfica.
Segn podemos apreciar, en la primera (poltica de
gobierno) est presente un elemento sectorial, una
inspiracin partidaria del gobierno o del grupo que en
un momento determinado rige los destinos del pas.
La segunda (poltica de Estado), en cambio, sugiere
una idea de mayor permanencia, un plazo ms
prolongado; subyace una visin ajena a lo que desea
un gobierno especfico pero coincidente con varios de
ellos, cualquiera haya sido su inspiracin, lo que
normalmente ser concordante con lo que ha sido el
sentir nacional a travs del tiempo.
As entonces se podr comprender que la poltica de
defensa tiene ms de poltica de Estado que de
poltica de gobierno. Es ms, debe trascender a los
224

gobiernos, tener consistencia y estabilidad en el

tiempo, toda vez que su fin est radicado en un bien
anterior y superior a ellos.
Por otro lado, hay que considerar que si bien la
poltica de defensa debe constituir, idealmente, una
constante en la vida nacional, por otro lado debe
poseer la suficiente flexibilidad para evolucionar y
adaptarse al rpido ritmo del mundo actual, lo que
implica cambios en la situacin que viva un Estado en
un momento determinado.
De tal forma se puede decir que la poltica de defensa
es la expresin de los criterios y lineamientos
generales con que el Estado organiza la defensa
nacional,
proporcionando
las
directrices
fundamentales de orden poltico, econmico y militar a
los distintos sectores nacionales.
Es parte integrante de la poltica general, y establece
los recursos y acciones necesarios para la correcta
coordinacin de la defensa nacional.
Una de sus principales caractersticas, como ya se ha
mencionado, se refiere que debe tener cierta
permanencia, en el sentido de no ser modificable por
cambios de gobierno o criterios de ste, por cuanto
normalmente exige resoluciones onerosas, que slo
pueden alcanzarse en el largo plazo y que, en
ocasiones, son irreversibles.
Su mayor relacin est con la poltica exterior, con la
cual debera existir una estrecha coordinacin. Tal
225

como se haba adelantado al principio, las decisiones

entre ambas estn ntimamente relacionadas.
Por ejemplo, un Estado puede, motivado por un
perodo de tranquilidad, postular la reduccin
dramtica de sus Fuerzas Armadas en un plan de
largo plazo. Como seguramente tal perodo no ser
sino slo aparente, resultar prcticamente imposible
que este Estado pueda mantener sus intereses en la
esfera de la poltica mundial, por lo que deber
emprender negociaciones en una poltica de alianzas
con otros pases, modificando con ello su poltica
exterior. De esa forma, lo que comenz en un empeo
idealista termin con la prdida de la capacidad de
defensa y de parte de la soberana.
A la inversa, una poltica exterior de bloques o de
compromisos de ayuda a otros Estados puede exigir
cambios en toda la estructura de defensa,
orientndola hacia el logro de una capacidad de
intervencin fuera de las fronteras nacionales, lo que a
su vez tiene repercusiones directas en las Fuerzas
Armadas.
Segn se aprecia, son dos polticas interdependientes
y complementarias, derivndose la necesidad de su
correcta coordinacin.
Ahora bien, de la poltica de defensa se desprende lo
que se conoce como la poltica militar. Para algunas
fuentes, poltica militar es lo mismo que poltica de
defensa, con la nica diferencia que esta ltima sera
226

una definicin teolgica mientras que la primera sera

mas comprensiva.
Se estima que no son lo mismo. Ya se ha sealado
que la defensa nacional, y por ello una poltica en tal
sentido, es ms amplia que el mbito de lo militar, lo
que se refiere exclusivamente a las Fuerzas Armadas.
Es decir, en el plano ms elevado se encuentra la
poltica general; en una esfera ms reducida, la
poltica de defensa y, en un mbito menor, la poltica
militar.
La poltica militar tiene un carcter ms bien de
poltica de gobierno, ya que se puede definir en
general como aquellas actividades gubernamentales
que estn relacionadas fundamentalmente con las
Fuerzas Armadas,6 o bien como "una expresin de la
intencin del gobierno y los criterios generales de ste
en cuanto a cmo deben ser y cmo deben
comportarse las Fuerzas Armadas en el contexto del
Estado en tiempo de paz y cmo debe ser su accin
en coordinacin con los otros organismos del Estado,
de acuerdo con el objetivo poltico nacional del
perodo de Gobierno".7
Ejemplos de estos criterios generales se encuentran
en las decisiones estadounidenses de los aos
cincuenta de crear un sistema militar de defensa
contra un ataque nuclear dirigido a su pas, y contar
con Fuerzas Armadas en condiciones de
desencadenar una instantnea devastacin en
territorio adversario.8
227

Obviamente que el caso de Estados Unidos es una

realidad no comparable a la nuestra ya que adems
de la enorme brecha numrica y tecnolgica tiene una
poltica de defensa especial para sus distintas reas
de inters, donde se destaca que es muy probable
que en el escenario latinoamericano contine
interviniendo militarmente como lo ha hecho en
Grenada y Hait, y que en Cuba no lo ha hecho
"debido a que no representa una amenaza ni para
Estados Unidos ni para otros Estados de la regin".9
Finalmente en relacin con este tema hay que
entender que la poltica militar es esencialmente
tcnica, tiende a asegurar e incrementar la eficiencia
de las Fuerzas Armadas y est condicionada entre
otros aspectos por la realidad estratgica de un
Estado, el marco general de la organizacin y
funcionamiento de sus Fuerzas Armadas, y por el
estilo, tradicin y valores permanentes de ellas, los
que debe respetar.

Bases de una Posible Formulacin de Polticas

para Chile
En general, un Estado-nacin puede presentar alguna
de las siguientes situaciones en relacin con su
sistema de defensa:
-

Puede considerar el empleo de la fuerza como

un elemento clave de su poltica exterior, a fin de
asumir la iniciativa y asegurar el logro de algn
objetivo. Tal podra ser el caso de Irak,
228

especialmente en relacin con los pases del

rea.
-

Puede prever el empleo de la fuerza como la

respuesta ante un ataque proveniente desde un
enemigo exterior. Dentro de esta situacin podra
encontrarse Estados Unidos y quizs Israel, los
que en alguna medida se mueven en un
ambiente internacional y vecinal que en general
les es hostil.

Finalmente un Estado-nacin puede mantener

una fuerza con intenciones eminentemente
disuasivas, aunque en condiciones de reaccionar
violentamente en defensa de sus intereses. sa
es la situacin de la mayora de los pases del
mundo y de, obviamente, Chile.

Tal premisa, sencilla pero significativa, ser el punto

de partida en la definicin de una poltica de defensa
para nuestro pas. De ella se desprenden factores
tales como una intencin de defender el territorio
nacional y su poblacin, una voluntad de eliminar
tensiones y racionalizar el empleo de la violencia
circunscribindola slo a los ataques externos y,
finalmente, se evidencia que tanto la poltica exterior
como de defensa contribuyen a la paz y al equilibrio
regional, sin afanes de expansin pero resueltos a
enfrentar las agresiones sin dilacin.
Asimismo, a partir de ella, se desprende la orientacin
de la poltica militar, la que en general podra
considerar unas Fuerzas Armadas igualmente
229

disuasivas, pero entendiendo que la disuasin es un

efecto y no un fin, y cuya principal caracterstica es
que sea creble.
Esa credibilidad significa que los daos que un Estado
amenaza con causar ante una agresin sea factible de
realizar por sus Fuerzas Armadas. Ello se logra con
Fuerzas
Armadas
equipadas,
entrenadas,
organizadas y con buenos sistemas de alerta y de
movilizacin.
De no entenderse lo anterior, la
disuasin surte el efecto contrario, precipitando lo que
desea evitar.
REFLEXIN FINAL
Es ms que probable que este trabajo haya dejado
elementos sin mencionar, pero su intencin no era
abarcar todo el espectro de materias relacionadas con
la poltica de defensa ni tampoco agotar el tema. En
ningn caso podra pretenderse ello, por cuanto todas
las ideas para preservar el patrimonio nacional de
posibles agresiones son bienvenidas.
En una reciente entrevista, el premio Nobel de la Paz
1973, Henry Kissinger, refirindose a los errores de la
guerra del sudeste asitico, seal que "la leccin
ms importante de la guerra de Vietnam es que no se
debe entrar a una guerra si no se est preparado para
vencer".10
Una rpida mirada al escenario internacional refleja
que ningn pas puede considerarse a salvo de
amenazas, ni siquiera Chile, lo que hace preciso
230

contar con un poder militar propio y eficiente. No

cometamos el error de no estar preparados para
defender el suelo de nuestra querida Patria.
CITAS
El coronel Hugo Harvey Parada pertenece al arma de
Artillera, y es especialista en Estado Mayor. Actualmente se
desempea como profesor de Academia en las asignaturas,
"Historia Militar y Estrategia" y en "Geografa Militar y
Geopoltica". Posee el ttulo de Magister en Ciencias
Militares, con mencin de Poltica de Defensa.

(1)

Para los fines de esta afirmacin se entender

por militarismo a aquella "doctrina o sistema que
valora positivamente la guerra y atribuye a las
fuerzas armadas primaca en el Estado y en la
sociedad. Exalta una funcin: la aplicacin de la
violencia, y una estructura institucional: la
organizacin militar" Enciclopedia Internacional
de las Ciencias Sociales , volumen 7, Bilbao,
Espaa: Ed. Aguilar.

(2)

Si se desea un mayor abundamiento, la

definicin ms elaborada es aquella que dice que
la seguridad nacional "es una necesidad vital de
Estado-nacin, cuya satisfaccin la obtiene
alcanzando y preservando el conjunto de
condiciones que garanticen a la comunidad el
logro de sus legtimas aspiraciones e intereses
permanentes, de acuerdo con las exigencias del
bien comn, empleando para esta finalidad el
potencial
nacional". Manual de Seguridad
231

Nacional , Academia Nacional de Estudios

Polticos y Estratgicos,, (Santiago, Chile) p. 19.
(3)

Por ejemplo, algunas actividades que pueden ser

consideradas como una responsabilidad de
todos son la bsqueda de soluciones a las
causas de conflictos, el logro de la unidad
nacional, la estabilidad poltica, fortalecer el
desarrollo, propiciar la mantencin de un clima
de armona, la bsqueda de fuentes de trabajo,
la reduccin de la cesanta, etc.

(4)

Adems de ser una necesidad, es interesante

sealar que la Carta de la Organizacin de
Naciones Unidas, en su artculo No 51, considera
a la legtima defensa, individual o colectiva, como
un derecho inmanente.

(5)

Lawrence LeShan, "La Psicologa de la Guerra",

El Mercurio , E 4, 7 de mayo de 1995.

(6)

Diccionario Enciclopdico Larousse.

(7)

Enrique Valds Puga, "Poltica Militar de

Gobierno", Revista Poltica y Estrategia , No 58
Santiago,
Chile,
ANEPE,
1992.
Ms
antecedentes respecto al tema se encuentran en
el artculo "Poltica de Defensa: Un Enfoque
Nacional", de Javier Salazar Torres, en Memorial
del Ejrcito de Chile , No438, Santiago, Chile,
1991.

232

(8)

sta es la esencia de la teora de la represalia

masiva, enunciada en esos aos por el
Secretario de Defensa John Foster Dulles.

(9)

Paul G. Buchanan y Mari-Luci Jaramillo, "La

Poltica de Defensa de los Estados Unidos Para
El Hemisferio Occidental", Revista Norte -Sur , p.
6, julio-agosto, 1994.

(10) 10. Kissinger, Henry, "Intervenir En Vietnam No

Fue Una Poltica Correcta", Revista Qu Pasa , p.
6, 29 de abril, 1995.
Revista Military Review, Julio-Agosto 1998

233

11. UNA VISIN DE LA POLTICA DE DEFENSA

ARGENTINA
General de Divisin
Ernesto
Juan
Bossi, Ejrcito de
Argentina

La Defensa Nacional - Un Esfuerzo Integral

Como parte inexcusable de las funciones del Estado,
la Defensa Nacional se encuentra expresamente en la
Constitucin Nacional, que en su Prembulo impone
como conceptos programticos ".consolidar la paz
interior, constituir la unin nacional y proveer a la
defensa comn".
El sistema que se establece tiene su mximo pilar en
el artculo 21 de la Constitucin Nacional: "Todo
ciudadano argentino est obligado a armarse en
defensa de la Patria y de esta Constitucin, conforme
a las leyes que al efecto dicte el Congreso y a los
decretos del Ejecutivo Nacional". La esencia de esta
exigencia se encuentra en la justicia que significa
mantener la subsistencia del Estado y del orden
poltico - jurdico fundamental.
La Defensa Nacional es principalmente un deber de
todos, pero especialmente se constituye en una
234

cuestin indelegable del Estado.1 Concepto

reafirmado por el Sr. Ministro de Defensa, Lic. Jorge
Domnguez, quien sostuvo que " el nuevo enfoque
que surge de esta manera de encarar nuestra
Defensa ha demostrado que esa Poltica ha adquirido
un consenso de tal significacin que, calificada como
una cuestin de Estado, trasciende los intereses
partidarios".2
Asimismo, refirindose especficamente a la Poltica
de defensa, el Ministro expres que "La poltica de
Defensa, entonces, se sustenta en la decidida
voluntad de asegurar en toda circunstancia y contra
toda forma de agresin la integridad del territorio
argentino, la independencia nacional y la vida de sus
habitantes".3
La Defensa Nacional exige la participacin vigilante y
constante de todo el espectro institucional, diligenciar
y poblacional del Estado Nacional. Es as que
involucra la participacin activa de toda la sociedad y
de todos los Ministerios y Secretaras de Estado, en
conjunto o separadamente, segn sea la naturaleza
del problema a resolver.
Entonces, la Defensa Nacional es una responsabilidad
compartida y solidaria de todos los factores que
conforman el Poder Nacional, siendo las Fuerzas
Armadas el instrumento a travs del cual el Estado
ejerce su legtimo monopolio de la violencia; como se
expresa en de la Ley de Defensa nacional, "es la
integracin y la accin coordinada de todas las
fuerzas de la Nacin para la solucin de aquellos
235

conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas

Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para
enfrentar las agresiones de origen externo. Tiene por
finalidad garantizar de modo permanente la soberana
e independencia de la Nacin Argentina, su integridad
territorial y capacidad de autodeterminacin; proteger
la vida y la libertad de sus habitantes".4
En base a lo definido anteriormente como principio de
integralidad de la Defensa nacional, su alcance est
determinado por la posibilidad de que sean lesionados
los intereses vitales de la nacin a causa de
agresiones de origen externo.
Bajo esta concepcin, los tres poderes del sistema de
la Carta Fundamental se reparten juiciosamente las
facultades propias de cada uno de ellos y aqullas
concurrentes, para regular el aspecto militar de la
Defensa Nacional.
Con respecto al Poder Ejecutivo Nacional, la Ley
Fundamental le otorga atribuciones vinculadas con la
existencia, organizacin y funcionamiento de las
Fuerzas Armadas, para que cumplan con la misin
constitucional esencial de defender la Patria y la
Constitucin.
La funcin presidencial de Comandante en Jefe de las
Fuerzas Armadas (art. 99 inc. 12), mantiene el
comando unificado del Instrumento Militar. La
organizacin y distribucin de dichas Fuerzas tambin
es competencia del Presidente (art. 99 inc. 14), e
implcitamente, cae dentro de sus facultades el
236

empleo de la fuerza militar; como lo reconoce

pacficamente la doctrina constitucional moderna.
Asimismo, la Constitucin le otorga la atribucin de
declarar la guerra, con acuerdo del Congreso Nacional
(art. 99 inc. 15).
La funcin administrativa que ejerce el Presidente, en
la promocin y designacin del personal militar, est
slo limitada en tiempo de paz por el acuerdo del
Senado de la Nacin en el caso de ascensos a Oficial
Superior (art. 99 inc. 13). De esta manera, la Cmara
Alta ejerce un control poltico sobre la formacin de los
cuadros ms elevados de las Fuerzas Armadas.
Los constituyentes han previsto dos figuras de
excepcin que contemplan el empleo de las Fuerzas
Armadas: la Intervencin Federal (art. 6 y art. 75 inc.
31) y el Estado de Sitio (art. 23 y art. 99 inc. 16). As,
previa aprobacin del Congreso Nacional, se faculta al
Gobierno Federal para intervenir en el territorio de las
provincias, a requisicin de sus autoridades
constituidas, para garantir la forma republicana de
gobierno, o repeler invasiones exteriores. Respecto de
la declaracin de Estado de Sitio, se atribuye la
facultad a uno u otro poder segn la naturaleza del
hecho que origine la perturbacin del orden. Mientras
que en caso de ataque exterior corresponder al
Poder Ejecutivo Nacional, con acuerdo del Senado; en
caso de conmocin interior slo tiene esta facultad
cuando el Congreso est en receso, porque es
atribucin que corresponde a este cuerpo.

237

A
la
Cmara
de
Diputados
corresponde
exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre
reclutamiento de tropas, segn lo dispone el artculo
52.
El Congreso Nacional tiene adems la capacidad
fundamental de votar el presupuesto nacional y, por lo
tanto, de regular financieramente el volumen del gasto
militar (art. 75 inc. 7); fija las Fuerzas Armadas en
tiempos de paz y de guerra, y dicta las "normas para
su organizacin y gobierno" en lo sustancial (art. 75
inc. 27); autoriza la salida de fuerzas nacionales fuera
del territorio nacional y la entrada de tropas
extranjeras en l (art. 75 inc. 28); y autoriza al Poder
Ejecutivo la declaracin de guerra y de paz (art. 75
inc. 25). Le compete tambin un deber que se vincula
directamente con la soberana, integridad territorial,
defensa nacional y con los poderes militares del
gobierno federal; el de proveer a la seguridad de las
fronteras (art. 75 inc. 16).
El Poder Judicial de la Nacin ejerce el control de
constitucionalidad de todo el sistema, como custodio
general del funcionamiento institucional y, como tal,
constituye instancia extraordinaria de los fallos de los
tribunales militares.
La Poltica de Defensa - Una Poltica de Estado
La Defensa Nacional es necesariamente global y
sinrgica. Entendiendo por tal, la plena, permanente y
armnica cooperacin, complementacin e integracin
de las diferentes polticas y estrategias sectoriales
238

(diplomtica, econmica, defensa, etc.) que

conforman el poder nacional y que concretan la
poltica y estrategia general del Estado. De esta
manera, el gobierno nacional ir utilizando sucesiva o
simultneamente
los
instrumentos
polticos,
econmicos, militares, psicosociales y cientfico
tecnolgicos.
Por lo expresado, la poltica y estrategia de Defensa
no deben considerarse automticamente como
sinnimos de poltica o estrategia militar, ni tampoco
patrimonio de ninguna otra estrategia particular, pues
cada una de ellas slo es una herramienta del Estado
que el Poder Ejecutivo Nacional utilizar segn sus
objetivos, necesidades y posibilidades.
A los efectos de definir el concepto de Poltica de
Defensa, aceptamos como vlidas las definiciones
formuladas por la Escuela Superior de Guerra "Tte.
Grl. Luis Mara Campos" y por el Diccionario militar
Conjunto: "Consiste en la determinacin de los
parmetros, o de los grandes causes de las acciones
que tienen como finalidad preservar de eventuales
agresiones a objetivos e intereses considerados como
trascendentes para una nacin",5 "El modo de accin
que aplica el Gobierno nacional tendiente a preservar
y asegurar el acervo espiritual y los bienes materiales
de la Nacin".6
Asimismo el Sr. Ministro de Defensa argentino,
expuso claramente que ".las pautas de la Poltica de
Defensa Nacional son:
239

Bregar en el marco continental, por la unidad del

continente americano, en un pie de igualdad
entre las naciones, procurando la coincidencia de
ideas e intereses, que permitan preservar y
fortalecer nuestra propia defensa.

Procurar en el marco regional, el incremento de

los esfuerzos tendientes a consolidar la
integracin de las Polticas de Defensa de los
pases que lo conforman.

Mantener coherencia con la poltica exterior en

todo lo referido a los objetivos a alcanzar sobre
la soberana de las Islas Malvinas y el Atlntico
Sur.

Preservar el instrumento militar como elemento

altamente disuasivo, indispensable para la
preservacin de los objetivos nacionales.

Alcanzar un sistema de movilizacin integral, en

lo que hace a recursos humanos, materiales y
financieros, basados fundamentalmente en la
anticipacin estratgica y completado con un
relevamiento y adiestramiento sistemtico.

Reforzar el sentido moral de la defensa.

Por ultimo, impulsar el conocimiento y la

identificacin de la sociedad con los deberes y
derechos de la Defensa Nacional".7

Para poder coordinar las acciones de la Defensa

Nacional, es imprescindible contar con un organismo
240

superior del Estado (nuestra ley de Defensa Nacional

prev el Consejo de Defensa Nacional) bajo la
conduccin del Poder Ejecutivo Nacional, que sirva
durante la paz y la guerra, para coordinar,
complementar e integrar las diferentes polticas y
estrategias sectoriales, convirtindolas en una Poltica
y Estrategia General del Estado Nacional.
El Consejo de Defensa Nacional se constituye, de
esta manera, en el mximo organismo de nivel
interministerial, destinado a asistir y asesorar al
Presidente de la Nacin en todo lo concerniente a la
conduccin superior coordinada de la Defensa,
realizando o aprobando, como ltima instancia de
consulta, los estudios, propuestas, directivas y
controles, vinculados a esta problemtica.
A la vez, la Defensa Nacional reconoce diferentes
responsables para la coordinacin e implementacin
de las acciones de los ministerios involucrados, segn
sean la naturaleza y la gravedad del problema a
resolver. Al respecto, es posible distinguir tres
situaciones diferentes:
-

Cuando el conflicto escala hacia un nivel de

tensin: la responsabilidad principal de la poltica
de defensa en el seno del Consejo de Defensa
Nacional, bajo la conduccin superior del Poder
Ejecutivo Nacional, pertenece al Ministerio de
Relaciones Exteriores; siendo los otros
ministerios y secretaras de Estado sus apoyos y
respaldos imprescindibles. En esta situacin, las
Fuerzas Armadas actan slo en forma
disuasiva,
implcita
o
explcitamente,
241

correspondiendo a la poltica exterior ejecutar la

mayora de las acciones importantes destinadas
a solucionar el problema, con el auxilio de las
otras estrategias sectoriales, incluida la militar.
-

Cuando la tensin escala a crisis: en esta

situacin, en que la diplomacia sigue teniendo un
rol protagnico, pero empieza a ser reemplazada
por alguna forma de coaccin militar hacia el
oponente, la responsabilidad primaria de la
coordinacin de la Defensa Nacional, en el seno
del Consejo de Defensa Nacional y del Comit
de Crisis y bajo la direccin superior del Poder
Ejecutivo Nacional, conviene que sea armnica y
equilibradamente compartida por el ministerio de
Relaciones Exteriores y el Ministerio de Defensa,
dependiendo de la evolucin de la situacin y de
los medios que preferentemente convenga usar
(diplomticos o militares), cul de los dos
prevalece como asesor principal del Poder
Ejecutivo Nacional. Tambin en este nivel de
conflicto, las restantes polticas y estrategias
sectoriales acompaan a las principales.

Cuando la crisis escala convirtindose en

conflicto armado: la orientacin, coordinacin y
ejecucin de la poltica y estrategia de Defensa,
siempre bajo la direccin superior del Poder
Ejecutivo Nacional, es responsabilidad primaria
del Ministerio de Defensa, si bien el Ministerio de
Relaciones Exteriores contina desarrollando
acciones en el mbito de su responsabilidad. Las
restantes estrategias sectoriales siempre apoyan
y responden a las principales, segn lo
242

establecido en los planes

aconsejen las circunstancias.

elaborados

Bien observaba Aristteles aquello que "existen dos

tipos de ciudades, las que tienen murallas y las que no
tienen murallas. Las primeras pueden optar entre ser
ciudades abiertas o cerradas, esta alternativa no la
tienen las ciudades que no tienen murallas". En este
sentido, la Defensa Nacional es la muralla aristotlica
de la ciudad moderna y las Fuerzas Armadas
constituyen uno de los componentes esenciales de la
misma.8

La Poltica de Defensa y Su Contribucin a la Paz

En el Marco de las Naciones Unidas. Al igual que
casi todas las Naciones del mundo, Argentina no
renuncia a la antigua aspiracin de la humanidad, la
paz, pero considera que la condicin necesaria para
poder hallar un camino factible hacia una solucin
racional de los problemas del mundo slo puede partir
de la aceptacin de la naturaleza conflictiva y violenta
de las relaciones internacionales.
A partir de esta conceptualizacin, la preservacin de
la paz debera ser entendida como la capacidad que
retiene un Estado para controlar las presiones internas
y externas que se ejercen sobre sus intereses.
El Estado debe poseer el poder militar suficiente que
le permita disuadir a cualquier eventual agresor,9 es
entonces que constituye una debilidad disponer de un
243

componente que disminuya el riesgo de conflicto sino,

por el contrario, lo acrecienta.
A partir del rol principal las Fuerzas Armadas
desempean otras misiones que contribuyen a
complementar la Concepcin Estratgica Nacional,
particularmente en lo referido al apoyo de la poltica
exterior del pas.10
En tal sentido, nuestra Nacin ha llevado adelante,
desde 1991, una activa poltica de participacin en
apoyo de las acciones encaradas por las Naciones
Unidas en preservacin y mantenimiento de la paz
mundial, formando parte de fuerzas aliadas en la
guerra del Golfo Prsico y proporcionando
organizaciones militares de paz, observadores
militares y personal de estados mayores.11
En el Ambito Hemisfrico y Regional. Asimismo,
resulta importante remarcar que el objetivo argentino
por la paz, se ha hecho extensivo al mbito
Hemisfrico y Regional, donde en respaldo a la OEA,
militares argentinos participan en procesos de
pacificacin entre naciones hermanas, de manera de
construir en nuestro continente espacios de seguridad
y cooperacin.
La Poltica de Defensa como Herramienta de la
Integracin
En el plano hemisfrico, el fin de la guerra fra permiti
reactivar los instrumentos interamericanos de consulta
sobre problemas de seguridad. Estos foros, algunos
244

dependientes de la OEA, se han constituido en un

importante mbito de debate de los problemas que
enfrenta el continente.
Bajo la premisa que una decidida cooperacin entre
las naciones de Amrica solo estar completada
cuando incluya todos los aspectos que hacen a la vida
de nuestras naciones, los procesos de integracin
entre las mismas, han surgido de la necesidad del
bienestar y seguridad; comenzando por lo econmico
por ser sta la necesidad ms urgente.
Superando los inconvenientes propios de un comienzo
trascendental, el Mercado Comn del Sur (Mercosur),
ha sido el punto de partida para un proceso que sin
reconocer otros lmites que los de la convivencia
fraterna, cada da encuentra nuevos caminos para
proyectos de integracin entre los pases de la regin.
En primer trmino, y como aspecto central, ha sido la
decisin poltica de nuestros gobiernos, lo que ha
permitido darle marco a la nueva realidad econmica
que comenz a construirse con las polticas de
complementacin entre Argentina y Brasil, luego con
el compromiso de integracin, que en 1991 con la
firma del tratado de Asuncin constituye, junto al
Uruguay y Paraguay en 1995, el Mercosur, tratado al
que recientemente se ha integrado casi en plenitud
Chile y con el que mantiene estrechos lazos
comerciales Bolivia, sin dejar de mencionar el inters
de otros estados por participar en este creciente
proceso.
245

En segundo lugar, el valor de la democracia como

contribucin poltica a la integracin ms amplia,
debido a que sin ella la complementacin podra haber
quedado esencialmente en lo econmico sin haberse
logrado la actual firmeza del compromiso.
Pero si consideramos que el poder militar, como
atributo de la Poltica de Defensa, ha sido a lo largo de
la historia un natural generador de desconfianza; para
que este proceso sea verdaderamente integral, no
solo debe contar con el acercamiento econmico y
poltico, sino tambin, tal como lo entienden nuestros
gobernantes, ser extensivo al mbito de la Defensa.
Es entonces cuando la identificacin de los intereses
comunes y el respeto a las expectativas particulares
de cada nacin, jugarn un rol fundamental en la
construccin de proyectos solidarios que otorguen a la
regin el nivel de confianza necesario para su
desarrollo y prosperidad.
Es all donde las Fuerzas Armadas pueden hacer su
mayor aporte para la profundizacin de los acuerdos
alcanzados hasta el presente. Los compromisos
comerciales han aportado al proceso la conveniencia
de estrechar nuestros lazos econmicos. Su
contribucin ha sido inestimable en la marcha hacia la
integracin habiendo superado an los pronsticos
ms optimistas. No obstante ello, la cooperacin
militar debiera ocupar un rol importante en la dinmica
de integracin regional de la que, por supuesto, los
Estados Nacionales y sus pueblos son los
protagonistas.
246

Profundizar de la mejor manera posible los vnculos

militares entre nuestros pases, contribuir an ms a
hacer de Amrica una zona de paz y seguridad,
concertando aquello de que "Amrica es la tierra de la
Gran Promesa y de la Paz". Intencin plasmada en la
ltima cumbre presidencial de Mercosur, realizada en
la ciudad de Ushuaia en el mes de julio de 1998.
Consideraciones Finales
-

La Poltica de Defensa, que reside en su

condicin de Poltica de Estado, debe ser
constante a travs de los tiempos y trascendente
a los gobiernos; exigiendo la permanente
participacin de todo el espectro institucional,
diligenciar y poblacional de la Nacin.

Como parte de la Poltica Nacional, las

Relaciones Internacionales cobran un valor
transcendente a la hora de proyectar a la
Argentina en el escenario Mundial del Siglo
XXI.12 Dentro de esa maniobra exterior, las
Fuerzas Armadas se han transformado en una
herramienta eficaz e imprescindible.

La integracin, resultado de la voluntad poltica

soberana de los Estados Nacionales y la
convergencia de sus esfuerzos para el logro de
objetivos
comunes,
se
ha
constituido
definitivamente para la Argentina en un Inters
Nacional.

247

La Poltica de Defensa, responsable de la

salvaguarda de esos intereses nacionales debe
extender su accin all donde estos ltimos estn
en juego. Por lo tanto, les cabe a las Fuerzas
Armadas un rol trascendente en el fomento y
desarrollo en los procesos de integracin
regional de los que, por supuesto, los Gobiernos
Nacionales y sus pueblos son los protagonistas.

La "Paz de la Regin", declarada por los

Presidentes del Mercosur en la reciente Cumbre
de Ushuaia, podr verse asegurada cuando se
diseen los mecanismos permanentes que
garanticen la paz y la seguridad para toda la
regin.

CITAS
El general de divisin Ernesto Juan Bossi es Oficial del Arma
de Artillera del Ejrcito Argentino, diplomado como Oficial
de Estado Mayor, Postgrado de Altos Estudios Estratgicos
y Capacitacin Superior Docente, y Profesor de la Escuela
de Artillera del Ejrcito Argentino y de la Escuela de
Comando y Estado Mayor de la Repblica de Bolivia. Se
desempe como Jefe del Grupo de Artillera Blindado 1,
Jefe del Departamento de Educacin de la Direccin de
Planeamiento del Estado Mayor General del Ejrcito,
248

Agregado Militar ante la Repblica de Venezuela, Oficial de

Enlace del Ejrcito ante el Ministerio de Defensa y Jefe de
Bienestar del Estado Mayor General del Ejrcito. Desde el
ao 1994 a la fecha se desempea como Secretario General
del Ejrcito.

(1)

"La Defensa es una obligacin esencial e

indelegable del Estado". Discurso del Sr. Jefe de
Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas,
Gr. Zabala, con motivo de la conmemoracin del
500 aniversario de la creacin del Estado Mayor
Conjunto de las Fuerzas Armadas, Bs. As. 21 de
septiembre de 1998.

(2)

Artculo del Sr. Ministro de Defensa, Lic. Jorge

Domnguez, La Naci n, 5 de octubre de 1997.

(3)

Exposicin del Sr. Ministro de Defensa, Lic.

Jorge Domnguez en la Escuela de Defensa
Nacional, 28 de septiembre de 1997.

(4)

Ley de Defensa Nacional (Ley 23.554), artculo

2, promulgada el 26 de abril de 1988.

(5)

"Bases Para el Pensamiento Estratgico",

Escuela Superior de Guerra "Tte Gral. Luis Mara
Campos", ao 1994.

(6)

Diccionario para la Accin Militar Conjunta

00-02).

249

(PC

(7)

Exposicin del Sr. Ministro de Defensa, Lic.

Jorge Domnguez en la Escuela de Defensa
Nacional, 28 de septiembre de 1997.

(8)

"La piedra angular de esta labor es y debe seguir

siendo el Estado. El respeto de su soberana e
integridad fundamentales es crtico en todo
proceso internacional comn". Secretario
General ONU en su Programa para la Paz, ao
1992.

(9)

"Reafirmando la intencin de tener un

instrumento militar disuasivo y eficaz ante
amenazas externas, se incorporaron al marco de
la normativa las nuevas misiones y funciones de
las FF AA " artculo del Sr. Ministro de
Defensa, Lic. Jorge Domnguez, La Nacin , 5 de
octubre de 1997.

(10) "nuestro Sistema de Defensa se estructur

tres niveles: el Nacional, el Regional y
Internacional", artculo del Sr. Ministro
Defensa, Lic. Jorge Domnguez, La Nacin , 5
octubre de 1997.

en
el
de
de

(11) "La confianza que hoy inspira la Argentina se

refleja, asimismo, en actitudes de los grandes
actores de la realidad mundial actual, como la
propuesta enviada al Congreso de su pas por el
Presidente Clinton para calificar a la Argentina
como un gran aliado extra OTAN", artculo del
Sr. Ministro de Defensa, Lic. Jorge Domnguez,
La Nacin , 5 de octubre de 1997.
250

(12) "La proyeccin internacional de la Argentina en

el escenario mundial del siglo XXI". Prioridad
estratgica nacional establecida por el presidente
de la Nacin, Dr. Carlos Sal Menem, en el
discurso de creacin de la Secretara de
Planeamiento Estratgico, 5 de enero de 1998.

251

12. SOCIEDAD, DEFENSA Y LAS FF.AA. EN

AMRICA: PERSPECTIVA DE AMRICA DEL
SUR
Contraalmirante Miguel A.
Vergara Villalobos,
Armada de Chile
En primer lugar, creo mi deber manifestar el honor que
constituye para el Almirante que les habla, haber sido
invitado a participar en este importante foro
acadmico que rene a distinguidas personalidades
del Continente en torno al acuciante tema que hoy nos
convoca.* Me sentira halagado si con mi aporte
pudiese contribuir con un grano de arena a promover
el entendimiento y la confianza mutua entre los civiles
y los militares del continente.
El tema que se me ha pedido desarrollar constituye un
conjunto, a mi juicio indisoluble, puesto que la
sociedad, la defensa y las FF.AA. conforman un todo
integral. Slo para efectos de una mayor claridad
acadmica, los analizar conceptualmente en forma
separada. En primer lugar daremos un vistazo a la
situacin global interna de la sociedad polticamente
organizada, representada por los Estados que
conforman el continente sudamericano.
Ms adelante analizaremos cmo nos afecta el
proceso de globalizacin e integracin econmica. En
seguida veremos algunos aspectos conceptuales
relacionados con la Seguridad y la Defensa, para,
finalmente, proponer algunas ideas tendientes a hacer
252

ms fluidas las relaciones cvico-militares en el

continente.
Escenario Interno
En
lo
que
respecta
el escenario interno,
comentaremos brevemente el mbito poltico, el
mbito econmico y el mbito estratgico.
mbito Poltico
En el mbito poltico el panorama se presenta
auspicioso para la sociedad sudamericana, pues ha
quedado atrs la etapa de caudillismo que por largo
tiempo se entroniz en nuestro continente. Existe
ahora un amplio consenso respecto a que la
democracia representativa es el sistema poltico ms
adecuado para alcanzar las metas de desarrollo y
bienestar que anhelan nuestros pueblos.
Naturalmente la democracia es aplicada en cada pas
con matices y particularidades distintas, dependiendo
de la historia y la idiosincrasia de cada uno de ellos,
adems, su grado de consolidacin es distinto en
cada caso. Lo ms delicado tal vez no sean los
matices que surgen al aplicar la democracia, sino los
sntomas de corrupcin que afloran con inquietante
persistencia en varios de los pases sudamericanos.
Igualmente delicados son los signos de desafeccin
respecto de la "cosa pblica"; los diagnsticos para
este fenmeno son distintos en cada pas, pero el
efecto es el mismo: un distanciamiento entre la clase
poltica y el pueblo al que debe representar. Diras que
flota en el ambiente una suerte de frustracin ante
253

expectativas superiores a las que el sistema

democrtico puede ofrecer. Este entorno es propicio
para la tentacin al populismo y la demagogia que
afortunadamente, hasta ahora, hemos sabido evitar.
mbito Econmico.
El rea econmica, es sin duda, la que ms ha
evolucionado cualitativa y cuantitativamente en el
continente sudamericano. El paradigma de la
economa liberal ha empezado a dar sus frutos, con
mucho sacrificio y, en varios casos, con un elevado
costo social. Obviamente, no podramos decir que han
sido superadas todas las dificultades, ni que todos
hemos alcanzado similar grado de xito. S podemos
decir, con certeza, que estamos avanzando por la
senda correcta y que hacemos denodados esfuerzos
por atenuar los efectos con que la economa de
mercado puede golpear a los menos aptos para
integrarse al proceso productivo: los jvenes y los
ancianos. Es particularmente grave el caso de los
primeros que son vulnerables a buscar refugio en la
droga y en la delincuencia, problemas que tambin
estn presentes en la mayora de nuestros pases.
mbito Estratgico.
En el mbito estratgico, pese a tantas cosas que nos
unen, como la historia, la religin cristiana, la cultura
occidental y la lengua, no hemos estado ajenos a los
conflictos y crisis generadas al interior de nuestro
propio continente. Los principales conflictos
intraregionales han tenido su origen en problemas
limtrofes. Pese al empeo que hemos puesto por
254

superar esta situacin, an quedan algunas

situaciones limtrofes por aclarar. De hecho, esta
realidad ha constituido una referencia importante en la
configuracin de las FF.AA. de la mayora de los
pases de la regin. Hasta hace poco la perspectiva
histrica y la ubicacin geogrfica de nuestros pases
constituan el paradigma nico para definir las
polticas, planes y programas de desarrollo y
entrenamiento en materias de Defensa.
An cuando subsisten diferencias limtrofes no
resueltas que afectan a varios pases sudamericanos,
estimamos que carecen del potencial de conflictividad
necesario para provocar enfrentamientos de
envergadura, aunque s pueden dar origen a crisis de
baja y mediana intensidad. En la mayora de los
pases los aspectos limtrofes pendientes estn
radicados en las respectivas cancilleras o en los
parlamentos, y esperamos que se resuelvan en ese
mbito.
Entorno Externo
Este
continente
sudamericano
que
hemos
caracterizado brevemente, con sus virtudes y sus
miserias, est inserto en un mundo del cual no puede
substraerse y que lo afecta en mayor o menor medida.
Nuestro anlisis no estara completo si no rindiramos
tributo a la globalizacin y a la integracin econmica
que nos presiona, y que se nos imponen con mucha
fuerza.

255

Globalizacin e Integracin.
No entrar en detalles puesto que la globalizacin es
casi un lugar comn y referencia obligada en cualquier
foro acadmico. Bstenos decir que se trata de un
proceso que estimamos insoslayable, deseable y
conveniente, pero que no erradica la diversidad
nacional, ni impone uniformidad de posiciones y
propsitos entre los Estados. Ms todava, la
globalizacin no es homognea en todos los campos,
existiendo un marcado liderazgo por parte del rea
econmica, presentando incluso entre los pases de
una misma regin, distintos ritmos de avances.
Desde nuestra perspectiva, quizs lo ms importante
de la globalizacin y de la integracin sean sus
efectos en el mbito de la Defensa. En este sentido,
merece comentarse la permeabilidad de las fronteras,
la relativizacin de la soberana, la amplitud
geogrfica de los intereses nacionales y la
exacerbada competencia econmica a la que estamos
sometidos.
Sin duda que la intensificacin del flujo de capitales,
personas, bienes y servicios a travs de las fronteras
ha hecho que stas sean mucho ms permeables que
antes, configurndose gradualmente un conjunto de
fronteras virtuales o econmicas, que sobrepasan con
creces a las clsicas fronteras terrestres. stas
indican el lmite dentro del cual un pas ejerce su
jurisdiccin soberana, aqullas muestran el lmite
dentro del cual se ubican los intereses de un pas. En
el caso de los intereses econmicos, dependiendo de
su importancia para la subsistencia y del monto de las
256

inversiones comprometidas, pueden transformarse en

vitales y, por lo tanto, en estratgicos. Podr contra
argumentarse que esto no es nuevo porque siempre
los pases han tenido intereses en ultramar. A eso
replicamos que la diferencia radica en que antes
aquello era exclusividad de las grandes potencias.
Hoy en da, incluso potencias intermedias, entre ellas
varios pases sudamericanos, pueden identificar
intereses vitales fuera de sus fronteras y no
necesariamente en ultramar, sino en los pases
vecinos.
En lo poltico, la globalizacin conlleva una cierta
relativizacin de la soberana de los Estados, ya que
hay materias que tienden a universalizarse,
generando tratados y acuerdos en reas que otrora
eran consideradas asuntos internos, como por
ejemplo los derechos humanos, la democracia como
sistema
de
gobierno,
los
problemas
medioambientales, etc.
Otro aspecto tan trascendente como los anteriores, y
quizs el ms paradjico, es la competencia a que
casi necesariamente induce la globalizacin. Digo
paradjico porque paralelamente induce tambin a la
integracin.
En efecto, la fuerte competitividad econmica que
impone la globalizacin tiende a eliminar a las
empresas y organizaciones que no estn
consolidadas y posicionadas en el mercado mundial,
lo que contribuye a aumentar la brecha entre los
pases pobres y los pases ricos. La nica forma para
revertir este crculo vicioso es la integracin, lo que
257

requiere contar con una gran capacidad para articular

de un modo coherente los distintos medios y
organizaciones, primero a nivel nacional y despus a
nivel subregional y regional. De esta forma, el primer y
fundamental peldao en el proceso de integracin lo
constituye la existencia de un Estado coherentemente
organizado, capaz de ofrecer, por una parte, garantas
de seriedad en el cumplimiento de sus compromisos
internacionales y, por la otra, que sea capaz de exigir
el necesario grado de respeto por parte de sus socios;
respeto que en ltima instancia descansa en una
adecuada estatura poltico-estratgica.
Es decir, la propia globalizacin, junto con debilitar en
cierta forma la soberana, ha dado un nuevo impulso
al protagonismo del Estado-Nacin, al que muchos
haban extendido carta de defuncin. Eso s, se ha
desnaturalizado la esencia del Estado, el que ha ido
perdiendo gradualmente su fundamento tico para
transformarse en un instrumento de poder destinado a
optimizar la competencia econmica.
Integracin Sudamericana.
Los pases sudamericanos no hemos estado ajenos a
este proceso que impone la globalizacin. Es as
como despus de varios intentos fallidos, estamos
finalmente en un franco y promisorio proceso de
integracin, cuyo nfasis, por el momento, es
econmico.
El MERCOSUR, integrado por Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay, ms Bolivia y Chile como pases
asociados, puede ser considerado una de las
258

herramientas de integracin ms relevantes del

hemisferio, por el efecto dinamitado que ha tenido
sobre las economas de la regin; y porque, si se
consolida, podra inducir a una mayor integracin
poltica y estratgica. Representa un bloque de
doscientos millones de habitantes con un Producto
Bruto Interno de aproximadamente setecientos
cincuenta millones de dlares. Es importante
mencionar que este acuerdo regional no slo se
remite a materias de ndole econmica o comercial
entre los pases, sino que tambin considera aspectos
de integracin fsica, principalmente en los rubros de
transporte y comunicaciones.
Al MERCOSUR, se suma la Comunidad Andina de
Naciones, sucesora del pacto Andino, conformada por
Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela y que
representa un mercado de ms de cien millones de
consumidores. Actualmente se estudia un acuerdo
para integrar el MERCOSUR y la Comunidad Andina.
Otra iniciativa de integracin que ronda por el
continente es el Tratado de Libre Comercio propiciado
por EE.UU. Inicialmente su concepcin inclua slo a
los pases americanos del hemisferio Norte, y se le
identificaba con la sigla NAFTA. A contar de 1993,
EE.UU. ha iniciado conversaciones bilaterales para
que pases del resto del continente puedan ir
incorporndose gradualmente para llegar, a la larga, a
un sistema que se extendera desde Alaska hasta
Tierra del Fuego, de acuerdo a la Iniciativa para las
Amricas planteada por el Presidente George Bush,
conocida como rea de Libre Comercio de las
Amricas, identificada con la sigla ALCA. Hasta el
259

momento, no hay nada concreto. Incluso hay quienes

plantean posiciones encontradas respecto de la
eventual incompatibilidad entre el MERCOSUR y el
ALCA. No obstante, debe destacarse que el 19 de
abril recin pasado, los 34 presidentes y jefes de
Estado del Hemisferio, en la Segunda Cumbre de las
Amricas realizada en Santiago de Chile, acordaron,
entre otros aspectos, activar las negociaciones para
concretar, a ms tardar el ao 2005, el ALCA, que
estaba prcticamente congelado.
EE.UU.
En esta apretada sntesis de la situacin
sudamericana, no podramos dejar de decir una
palabra respecto de nuestras relaciones con la
potencia del Norte. Dos hechos son claros. Primero,
que la regin sudamericana ni hoy ni en el pasado ha
constituido un rea de importancia en el esquema de
intereses estratgicos mundiales de EE.UU. y,
segundo, que nuestras relaciones han sido de amorodio, inestables, pero siempre necesarias e
inevitables.
Defensa y FF.AA.
Hecho este comentario global respecto de los
escenarios internos y externos que inciden sobre la
sociedad
del
continente
sudamericano, nos
corresponde entrar a la segunda parte del tema que
hoy nos convoca: la defensa y las FF.AA.

260

Fundamento tico.
El anlisis del mbito de la defensa quisiera hacerlo
desde un punto de vista conceptual, planteando que el
fundamento tico de la defensa arranca de la virtud de
la justicia, que en su afn por preservar el bien comn
de la sociedad permite, en casos extremos, el uso de
la fuerza para restaurar un derecho vital que ha sido
conculcado. El bien comn tiene relacin estrecha con
la paz, o sea, con la estabilidad y la seguridad de un
orden justo; consecuentemente, el resguardo del bien
comn es el sustento tico de la defensa. Al respecto,
el Catecismo de la Iglesia Catlica dice: "La legtima
defensa puede no solamente ser un derecho, sino un
deber grave, para el que uno es responsable de la
vida de otro, del bien comn de la familia o de la
sociedad".
Adems de recordar su fundamento tico, quisiera
insistir en que la defensa no es algo externo y
sobreaadido a la sociedad, sino que es parte
intrnseca de la sociedad misma. La preservacin del
grupo humano que se organiza en una sociedad
poltica para alcanzar el bien comn, es algo
prioritario. Por esto, la defensa es considerada una de
las funciones primarias de todo Estado-Nacin.
Defensa y Poltica Exterior.
Por otra parte, la defensa en cuanto organizacin no
existe slo para neutralizar un conflicto, sino tambin
para crear o contribuir a crear los escenarios ms
favorables al inters del Estado-Nacin. Ms an, la
neutralizacin de un conflicto no necesariamente debe
261

significar la guerra, puesto que la defensa dispone de

un amplio abanico de alternativas que van desde la
disuasin al manejo de crisis, pasando por la
persuasin y la coaccin indirecta. Por eso
postulamos que el rgano militar de la defensa, las
FF.AA., constituyen un instrumento al servicio de la
poltica exterior de los Estados. No hay, por tanto,
disyuntiva alguna entre defensa e integracin, pues
ambas pueden y deben marchar a la par, segn el
ritmo que imponga el conductor poltico. Lo que ocurre
es que la propia dinmica del proceso de integracin
puede generar divergencias o conflictos de intereses
que, si no son oportuna y adecuadamente
solucionados, hacen necesaria la intervencin de la
defensa.1
Medidas de Confianza Mutua.
En todo caso, para estructurar la Defensa de un pas,
lo primero es determinar cules son las amenazas o
desafos por neutralizar, y cules son los intereses por
promover o por proteger. Pero debemos ser honestos
en reconocer que la estructura de la defensa no
descansa slo en funcin de la realidad, sino tambin
en la de las percepciones que existan respecto de las
amenazas y desafos. Por esto creemos de la mayor
importancia la implementacin de medidas de
confianza mutua que, a nivel bilateral, estamos
aplicando los pases del Cono Sur. Se trata de
medidas tendientes a evitar la eventualidad de un
conflicto en un rea especfica, mediante un dilogo
franco y abierto que explicite las acciones que podran
ser percibidas como una amenaza por el vecino. En la
aplicacin de estas medidas en el Cono Sur de
262

Amrica, las FF.AA. han sido los actores principales.

Creemos que estas medidas deberan hacerse
extensivas a otros campos que tambin pueden ser
fuente de acciones que generen percepciones
errneas, que podran desembocar en una crisis
internacional. Por ejemplo, en el campo econmico,
una resolucin interna de un pas podra ser percibida
como amenazante por otro, an cuando sa no
hubiese sido la intencin del originador.
Hiptesis de Conflito.
No obstante, independientemente de las buenas
relaciones que en un momento determinado exista
entre los pases, en ltima instancia, toda defensa se
funda en la identificacin de "Hiptesis de Conflicto".
Se trata de un esfuerzo sistemtico y multidisciplinario
que intenta predecir los escenarios supuestos de
colisin de intereses entre un pas o una alianza y otro
pas o bloque de pases. Sin embargo, es necesario
aclarar que una cosa es la hiptesis o posibilidad de
conflicto y otra distinta es su probabilidad de
ocurrencia. Esta ltima se determina mediante la
observacin de diversos parmetros o indicadores que
van mostrando si se est configurando, o no, el
escenario prospectivo de conflicto originalmente
definido. Estos indicadores cumplen la funcin de un
verdadero termmetro, que al medir la temperatura del
paciente nos van revelando cun grave est, y nos
permite tomar medidas para bajar la fiebre, atacando
a sus causas. Es decir las "Hiptesis de Conflicto", por
paradjico que parezca, nos permiten evitar que un
escenario prospectivo de conflicto se convierta en
263

real; por esta razn postulamos que la identificacin

de estas hiptesis contribuye a la paz. 2
Adems de estos roles clsicos, en nuestros pases
es impensable desligar a las FF.AA. de las tareas
asociadas con el desarrollo. Como por ejemplo,
campaas de alfabetizacin, construccin de puentes
y caminos para uso pblico, apoyo a zonas aisladas,
elaboracin de cartografa, etc., dependiendo de las
particularidades de cada sociedad nacional.
Seguridad y Defensa.
Si damos ahora una mirada global a Sudamrica,
desde la perspectiva de la defensa, veremos
claramente que no existe una amenaza militar externa
al continente. Precisamente por eso, nadie ha
demostrado mayor inquietud por darle oxgeno al
agonizante Tratado Interamericano de Asistencia
Recproca (TIAR).
Nuestros desafos comunes no son de carcter militar,
sino ms bien situaciones socioeconmicas que
eventualmente podran afectar la estabilidad de
algunos pases del rea, lo que hara aconsejable un
enfoque
coordinado
entre
los
potenciales
involucrados. Como seran, por ejemplo, el
narcoterrorismo, la inmigracin ilegal, ciertos
problemas medioambientales, la extrema pobreza,
etc. En la prctica, se ha hecho difcil una accin
mancomunada, debido a que no todos los pases
perciben estos problemas con similar intensidad, ni
estn de acuerdo en cuanto a los instrumentos ms
adecuados para su neutralizacin.
264

Uno de los escollos ms importante es la decisin de

emplear o no a las FF.AA. en algunas de estas tareas,
pues hay pases que por el momento califican estas
situaciones como policiales ms que militares.
Lo concreto es que tales asuntos son ms propios de
la seguridad que de la defensa. La seguridad abarca
los mbitos de la seguridad interna, la seguridad
externa, aspectos del desarrollo socioeconmico, e
incluso la institucionalidad del Estado; por eso, la
seguridad se ubica en un mbito que es netamente
poltico. La defensa, en cambio, est asociada
principalmente con la neutralizacin de los riesgos y
amenazas externas al inters nacional y se ubica en el
nivel poltico-estratgico. Sin embargo, al igual que la
seguridad, se trata de un esfuerzo integral de Estado,
en el que deben participar todos los ciudadanos,
vistan uniforme o no. La defensa, particularmente en
caso de conflicto, requiere de un pas coherentemente
organizado, con sus industrias, sus materias primas,
sus medios de transporte, sus policas, sus
empresarios, sus obreros, etc., cada uno dando lo
mejor de s en su rea especfica. Las FF.AA.,
obviamente, son parte importante de la defensa, pero
no agotan la participacin ciudadana que debe ser
total. A nuestro juicio la mezcla de estos dos mbitos,
seguridad y defensa, muchas veces ha llevado a
complejas situaciones al momento de identificar las
amenazas y desafos que, en ltima instancia, son
bsicos para estructurar la defensa de un pas.
Tendemos a mezclar ambas en un todo compacto e
indiferenciable.

265

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el rgano

militar de la defensa, las FF.AA., puede participar en
actividades que exceden a la funcin defensa. Por
ejemplo, contribuir a atenuar los efectos de catstrofes
naturales, o participar en el desarrollo del pas, o en el
control de ciertas situaciones de orden interno, etc. Es
decir, no debe confundirse la funcin defensa con las
capacidades de accin que tienen las FF.AA., an
cuando categricamente estimamos que su estructura
y entrenamiento estn definidos segn las amenazas
externas al inters nacional. Estas amenazas y
desafos a nuestros intereses, segn hemos visto, no
se encuentran necesariamente al interior de las
fronteras territoriales; adems su resguardo o
promocin por parte de las FF.AA. no debe
encuadrarse mecnicamente en un esquema
confrontacional, sino en el contexto de la poltica
exterior del Estado, y asumir tanto su carcter como
su estilo y ritmo.
Ms an, en el mbito estrictamente sudamericano,
las FF.AA. pueden ser un vehculo de integracin a
travs de la cooperacin e intercambio militares, a
travs de las medidas de confianza mutua, de
ejercicios multilaterales, de operaciones para el
mantenimiento de la paz, etc. Incluso, an en
ausencia de amenazas militares externas al
continente, no es descartable que en el futuro
logremos acuerdos subregionales de carcter
estratgico, para dar solidez y respaldo a las
negociaciones entre bloques econmicos; o para
fomentar e inducir un entorno de paz que facilite los
intercambios econmicos en la regin. Obviamente,
266

esto requerira primero identificar objetivos comunes

consistentes, y ampliar los acuerdos econmicos a
acuerdos polticos.
Reflexiones Finales
Apoyndonos en este anlisis que hemos hecho del
continente sudamericano en el actual entorno polticoestratgico, y vistos ciertos conceptos relacionados
con seguridad y defensa, quisiera destacar algunos
aspectos a modo de conclusin, en la confianza que
su comprensin contribuir a un mejor entendimiento
entre civiles y militares o, ms especficamente, entre
el escaln poltico y los militares en Sudamrica.
En primer lugar, debo destacar la urgente necesidad
de que se entienda la defensa como una tarea de
todos los ciudadanos y no slo de las FF.AA. La
defensa es una de las funciones primarias de
cualquier Estado y requiere de la participacin activa
de todos los ciudadanos, particularmente en
situaciones de crisis.
Segundo, es necesario tener presente que la defensa
tiene su fundamento tico en la virtud de la justicia y
en la legtima defensa del bien comn. Las FF.AA., no
se entrenan para matar, sino para vencer; y en esa
lucha arriesgan su vida en defensa de los derechos de
sus semejantes.
Tercero, la globalizacin y la integracin no eliminan el
conflicto, sino que lo hacen aparecer con nuevas y
ms sutiles formas. El Estado-Nacin sigue vigente y
sus intereses se expanden fuera de sus fronteras, por
267

lo que siempre habr contraposicin de intereses que

pueden desembocar en crisis internacionales.
Cuarto, el papel de las FF.AA. no se agota en una
esttica defensa de las fronteras, sino que es parte
integral del desarrollo socio-econmico de la nacin y
de la poltica exterior del Estado, contribuyendo a
promover y a crear el proyecto-pas visualizado por el
conductor poltico. En tal sentido, no hay ni debe
haber contradiccin entre integracin y defensa.
Quinto, la implacable competitividad econmica que
impone la globalizacin, obliga a articular
coherentemente a todos los sectores sociales, con
una visin de Estado y como hemos visto; la defensa
es un actor importante en este proceso, por lo que
debe ocupar su puesto y hacer su contribucin.
Sexto, las polticas de defensa deben ser polticas de
Estado, no sujetas a la contingencia poltica. Se deben
originar a partir de los objetivos que el pas desea
alcanzar y ajustar a los medios y formas elegidas para
lograrlos.
Sptimo, pero no menos importante, es conveniente
incrementar el dilogo entre civiles y militares, pues,
somos partes de una misma sociedad que nos
necesita a ambos. El simple ejercicio de unirnos a
conversar nos mostrar que es mucho ms lo que nos
une que lo que nos separa, como nos sucedi en
Chile en la notable experiencia de concordar civiles y
militares en el Libro de la Defensa Nacional , que fuera
promulgado en agosto del ao recin pasado.
268

Para terminar quisiera agradecer una vez ms la

posibilidad que se me ha dado, para hacer uso de
esta importante tribuna, en un marco acadmico de
respeto y fraternidad entre los pases de nuestro
continente. Es importante que demos al mundo una
seal de que los pases Americanos del Norte, del
Centro y del Sur somos capaces de lograr la
integracin y la cooperacin, superando nuestras
diferencias a travs del dilogo franco y abierto. En tal
sentido, confo que esta reunin contribuir a los
nobles ideales de "apoyar la democracia a travs de la
cooperacin".

CITAS
El contraalmirante Miguel A. Vergara Villalobos es oficial de
Estado Mayor e ingeniero naval electrnico de la Armada de
Chile.
Recibi
el
grado
de
Maestra
en
Artes,
especializndose en filosofa. Es un destacado colaborador
de la Revista de Marina, publicacin de la Armada de Chile,
desde el ao 1996.

Texto de la conferencia dictada por el autor en el

Symposium Internacional de Relaciones CivilesMilitares, auspiciado por el Ministerio de
269

Defensa de la Repblica de Argentina en Buenos

Aires, entre el 28 y el 30 de abril de 1998.
1.

Libro de la Defensa Nacional de Chile, Parte II,

Cap. III, Art. 3, 1997.

2.

Libro de la Defensa Nacional de Chile, Parte I,

Cap. II, Art. 4, 1997.

270

BIBLIOGRAFIA

1.

Revista SER 2000 Nro.2, 1992.

2.

Revista SER 2000 Nro. 6, Agosto 1994.

3.

Revista SER 2000 Nro. 7, Marzo 1995.

4.

Revista Nueva Sociedad, Julio-Agosto, 1995.

5.

Revista SER 2000 Nro. 8, Octubre 1995

6.

Revista
1997.

7.

Revista Military Review, Julio-Agosto 1998.

8.

Revista Military Review, Mayo-Junio 1999.

Military

Review,

271

Setiembre-Octubre