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La idea de que el municipio sea base fundamental de

nuestra organizacin poltica y administrativa, es una


fuente vital de la gobernabilidad, de la convivencia
comunitaria y del ejercicio de la ciudadana en nuestro pas; ste es un slido concepto democrtico y
moderno que permea el presente libro.
La tesis, que subyace a lo largo del texto, se
funda en un minucioso anlisis que documenta el
origen tanto del municipio como del ayuntamiento
en la historia nacional y su quehacer de gobierno en el
Mxico actual, adems de que propone una visin
de futuro sobre la funcin del nuevo municipio
en el desarrollo regional y metropolitano, en el
contexto de una economa nacional insertada en un
mundo globalizado, donde la esencia de la poltica
sigue siendo local.
El texto aporta instrumentos para el ejercicio del
gobierno municipal y una seleccin de referencias
documentales y reflexiones sobre el futuro del
gobierno municipal que, en conjunto, hacen de este
volumen un libro indispensable en el acervo de
quienes integran el gobierno municipal en nuestros
das, as como para los estudiosos del rgimen
poltico y de quienes estamos dedicados a legislar
para que el municipio siga siendo la fuente bsica
de la gobernabilidad democrtica, la formacin de
ciudadana y la cohesin del pacto federal.
mfb

Universidad
Autnoma
de Puebla

gobierno
municipal
Enrique Doger Guerrero

Enrique Doger Guerrero

derecho

gobierno municipal

gobierno municipal

Universidad
Autnoma
de Puebla

gobierno
municipal

consejo editorial

presidencia
grupo parlamentario del pan

Dip. Juan Pablo A dame A lemn, Titular

grupo parlamentario del pri

Dip. Jos E nrique D oger Guerrero, Titular


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grupo parlamentario del prd

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grupo parlamentario del pvem

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Dip. F rancisco A lfonso D urazo Montao, Suplente
grupo parlamentario del pt

Dip. A lberto A naya Gutirrez, Titular


Dip. R icardo C ant Garza, Suplente
grupo parlamentario de nueva alianza

Dip. Luis A ntonio G onzlez Roldn, Titular


Dip. Jos A ngelino C aamal M ena, Suplente

secretario general

Mtro. M auricio Farah Gebara


secretario de servicios parlamentarios

Lic. Juan C arlos D elgadillo Salas

centro de estudios sociales y de opinin pblica


centro de estudios para el adelanto de las mujeres y la equidad de gnero
centro de estudios de las finanzas pblicas
centro de estudios para el desarrollo rural sustentable y la soberana alimentaria
centro de estudios de derecho e investigaciones parlamentarias
centro de documentacin, informacin y anlisis

secretario tcnico del consejo editorial

E dgar P iedragil Galvn

gobierno
municipal
Enrique Doger Guerrero

consejo editorial

MXICO

2013

Mi especial agradecimiento para


el maestro Leonardo Corro Fernndez
edg

Primera edicin, 2004


Coeditores:
Benemrita Universidad Autnoma de Puebla
Instituto Nacional de Administracin Pblica A.C
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica A.C
Segunda edicin, 2013
Coeditores:
H. Cmara de Diputados, lxii Legislatura
Benemrita Universidad Autnoma de Puebla
Miguel ngel Porra, librero-editor
2004-2013, Enrique Doger Guerrero
2013, por caractersticas tipogrficas y de diseo editorial
Miguel ngel Porra, librero-editor
Derechos reservados conforme a la ley

ISBN 978-607-401-740-3

Queda prohibida la reproduccin parcial o total, directa o indirecta


del contenido de la presente obra, sin contar previamente con la autorizacin expresa y por escrito de los editores, en trminos de lo as
previsto por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, por los
tratados internacionales aplicables.
PRINTED IN MEXICO

IMPRESO EN MXICO
libro

impreso

sobre

pa p e l

de

fa b r i cac i n

e c o l g i ca

con

bulk

80

g ra m o s

w w w. m a p o r r u a . c o m . m x
A m a rg u r a 4 , S a n n g e l , l v a r o O b r e g n , 0 1 0 0 0 M x i c o , D . F.

Prlogo
Diputado Manlio Fabio Beltrones
Coordinador del Grupo Parlamentario del pri
Integrante de la Junta de Coordinacin Poltica
H. Cmara de Diputados LXII Legislatura

Este libro est permeado de un slido concepto democrtico y moderno:


la idea de que el municipio, como base fundamental de nuestra orga
nizacin poltica y administrativa, es una fuente vital de la gobernabi
lidad, de la convivencia comunitaria y del ejercicio de la ciudadana en
nuestro pas.
Esta tesis, que subyace a lo largo del texto, se funda en un minucioso
anlisis que documenta el origen tanto del municipio como del ayun
tamiento en la historia nacional y su quehacer de gobierno en el Mxico
actual, adems de que propone una visin de futuro sobre la funcin
del nuevo municipio en el desarrollo regional y metropolitano, en el
contexto de una economa nacional insertada en un mundo globali
zado, donde la esencia de la poltica sigue siendo local.
Luego de su primera edicin en 2004, esta novedosa interpretacin
histrica y poltica del municipio mexicano justifica en s misma la
actual reimpresin de este volumen, tal como lo hace la relevancia del
municipio en la discusin contempornea sobre la reforma del Estado
y el hecho, no menos significativo, de que con ello se garantiza a las
generaciones contemporneas el acceso a su contenido de referencia,
que seguramente ser de gran utilidad en el ejercicio cotidiano y prc
tico del gobierno municipal.
En el debate que el Grupo Parlamentario del pri impuls desde el
Senado de la Repblica con la promulgacin de la Ley sobre la Reforma
del Estado, en abril de 2007, qued debidamente establecida la nece
5

sidad de una descentralizacin administrativa que devuelva al muni


cipio sus facultades de organizacin y control de su administracin,
del fortalecimiento de la gestin pblica local para que el municipio
asuma la responsabilidad directa de los servicios pblicos que son de
su competencia, del principio de equidad horizontal entre estados y
municipios, de la coordinacin fiscal con corresponsabilidad estatal
y municipal, de la participacin del municipio en todos los mbitos de
la planeacin del desarrollo nacional y de la posibilidad de asociarse
con otros municipios con el propsito de impulsar el desarrollo regio
nal y mejorar la calidad de vida de sus habitantes.
Cada uno de estos aspectos se aborda en el presente volumen desde
una perspectiva histrica y jurdica, con la virtud adicional de que se
ponen a disposicin del lector los textos constitucionales y legislativos
que muestran el desarrollo del gobierno municipal en nuestra evolu
cin poltica, en particular en el estado de Puebla. Adems se incluye
un valioso conjunto de anexos que constituye una fuente indispensable
para la prctica cotidiana del gobierno municipal, en el cual sobresale la
inclusin del Cdigo de tica para los Servidores Pblicos Municipales,
pues constituye una valiosa aportacin a la vida pblica local y nacional.
Con lo anterior disponemos de un texto que aporta instrumentos
para el ejercicio del gobierno municipal y una seleccin de referencias
documentales y reflexiones sobre el futuro del mismo que, en conjunto,
hacen de este volumen un libro indispensable en el acervo de quienes
integran el gobierno municipal en nuestros das, as como para los
estudiosos del rgimen poltico y de quienes estamos dedicados a legis
lar para que el municipio siga siendo la fuente bsica de la gobernabi
lidad democrtica, de la formacin de ciudadana y de la cohesin del
pacto federal.
Finalmente, cabe encomiar la originalidad del enfoque provisto en
este valioso libro, que slo puede entenderse como resultado de la de
dicacin y vocacin de servicio pblico de un humanista como es el
doctor Enrique Doger Guerrero, destacado galeno, acadmico y servidor
pblico a quien agradecemos esta aportacin al conocimiento, el de
sarrollo poltico y el ejercicio democrtico y tico del gobierno.
mfb

Introduccin
Enrique Doger Guerrero

Al iniciarse el tercer milenio, hemos de preguntarnos si nuestro


gobierno est tomando las decisiones correctas para adecuarse a
un modelo econmico cada vez ms globalizado.
El municipio mexicano es producto de un largo desarrollo his
trico, con etapas de avances y retrocesos, que han tenido una
evolucin lenta pero claramente positiva. La organizacin demo
crtica de nuestra convivencia, basada en la Constitucin de
1917, es un hecho singular en nuestra historia. La implantacin
de un cimiento tan slido que nos invita al futuro, por fuerza ha de
producir beneficiosos efectos en el pas.
Actualmente y frente a los procesos inditos de la poltica mexi
cana, la cuestin municipal cobra nuevamente importancia, da
das las inquietudes que se desprenden de la apreciacin y las
lecturas diversas del federalismo, la transicin a la democracia, la
reforma de las instituciones del Estado y un sinnmero de aspectos
que en la actualidad estn reconfigurando el sistema poltico del
pas.
Uno de los mbitos que nuestra vida democrtica ha impulsado
ms es el referente al gobierno municipal, porque a cada reforma
del Estado le ha correspondido una reforma al artculo 115 cons
titucional. El municipio libre como forma de organizacin poltica
y administrativa de nuestra Repblica Federal tiene hondas races
7

histricas. La historia del municipio es, con todo, sumamente com


pleja, pero desde una ptica general es indudable su fortaleci
miento en el Estado mexicano, aunque no dudamos que falta
mucho por hacer en este mbito de gobierno.
El principal objetivo de este libro es tratar de explicar un fen
meno tan cotidiano como es el municipio, sus facultades legales,
procedimientos administrativos, protocolos oficiales, etctera.
Su propsito fundamental es convertirse en un instrumento de
consulta para alcaldes, regidores, candidatos a la administracin
municipal, as como ciudadanos interesados en conocer ms
sobre esta noble institucin. De su lectura podremos obtener
varios elementos de juicio que permitan ubicar al municipio
mexicano y sobre todo a su gobierno.
Otro propsito que trata de lograrse es que nuestros servidores
pblicos municipales conozcan ms acerca del municipio, de su
funcionamiento y sobre todo de la importancia que tiene un go
bierno y una administracin eficiente, transparente y apegada a
la ley.
Asimismo, vale la pena reconocer con precisin cules son los
rasgos que han caracterizado el municipio como entidad poltica
y la forma en que ha evolucionado como un agente orgnico que
debe ser revalorado en su verdadera dimensin poltica, econmi
ca, social y cultural.
Este libro se divide en seis captulos. El primero contiene una
introduccin al rgimen municipal desde el punto de vista de la
historia universal y de la historia de Mxico; en l se aborda breve
mente la evolucin del municipio en Grecia, Roma y Espaa. Se
explicita el municipio precortesiano en la Nueva Espaa, as co
mo en las constituciones de nuestra Repblica.
El segundo captulo est dedicado a revisar el marco muni
cipal en la Constitucin vigente, as como las reformas que ha
tenido el artculo 115 constitucional, detenindonos en las que,

Enrique Doger Guerrero

por su trascendencia, se consideran las ms importantes a la fecha:


la de 1983 y la de 1999.
En el captulo tercero se presenta el marco constitucional del
municipio en el estado de Puebla, en el que se enumeran las bases
constitucionales del desenvolvimiento municipal como base de la
administracin de nuestro estado libre y soberano.
En el captulo cuarto se aborda la temtica de la administracin
municipal, ya que es en esta funcin administrativa donde se
juega verdaderamente la efectividad gubernamental de los prin
cipios constitucionales en los ms variados sectores de la vida
cotidiana, desde la educacin hasta la salud, el transporte, el medio
ambiente, los servicios pblicos, de mercados, agua, alcantarillado,
drenaje, panteones, alumbrado; y funciones pblicas como la de
seguridad pblica, trnsito, justicia municipal y proteccin civil.
Al ciudadano le interesa la calidad, agilidad, rapidez y credibi
lidad de sus autoridades municipales, lo que slo se logra con la
eficacia y el control, ya que la administracin es el brazo ejecutor
de los fines del Estado, es la aplicacin de la ley, la que autoriza,
prohbe, limita, sanciona, expropia, contrata, ordena, inspec
ciona, concede, fomenta y presta los servicios que benefician a
la ciudadana.
En mbitos de poderes diversos, el gobierno se legitima porque
hace cumplir la ley; pero el municipio responde a un modelo cor
porativo de legitimacin directa, en tanto que los electores, cuan
do eligen a la autoridad municipal, escogen a los gestores prima
rios de sus necesidades elementales.
En complemento, el captulo quinto se refiere a la vida prctica
municipal, en el que se incluyen formularios de actas de cabildo
que, entre otras, se estiman necesarias por la vida gil y breve que
tienen las administraciones municipales, ya que por ser stas el
primer mbito de gobierno, la administracin tiene un ritmo cada
vez ms acelerado, acorde con los modernos tiempos en que nos
ha tocado vivir. En estos formularios se incluye desde la necesaria
Introduccin

toma de protesta de los integrantes del ayuntamiento, como la


aprobacin de la estructura administrativa, hasta los ms sen
cillos, como los modelos de citatorio a sesiones ordinarias o ex
traordinarias de cabildo.
En el captulo sexto se presenta una semblanza de lo que po
dran ser los alcances del municipio mexicano, refirindonos a su
mbito competencial, en cuanto a que diversas expresiones muni
cipalistas del mundo intentan que ciertas competencias se trans
fieran al municipio.
Esta propuesta sera incompleta si no nos detuviramos a ob
servar que cada da se hace ms necesario adentrarnos en la edu
cacin tica que deben tener nuestras autoridades pblicas muni
cipales, y aunque desde 1999 el municipio de Puebla cuenta
ya con un cdigo de tica, se propone otro que pueda ser adoptado
por los municipios como cdigo tipo. Asimismo, se presenta un re
glamento de protocolo que demanda la vida municipal.
Una institucin que a partir de 1999 es piedra angular de la
democracia local requiere de la participacin ciudadana y social
para su mayor desarrollo. No dejan de revisarse los problemas
que cotidianamente aquejan a nuestro municipio y que permiten
ver los rezagos que no ha podido romper este importante rgano
local, los cuales deben superarse a travs de la ley.
El municipio es personaje central de este libro; lo revela como
una aspiracin del pueblo que ha llevado desde la Conquista
hasta la respuesta local de nuestra Repblica a un orden global
que nos reclama cada vez ms el fortalecimiento del rgimen lo
cal y rescatar de manera inmediata las entidades bsicas de la
organizacin del Estado.
edg

Captulo I

Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

Sumario
I. Historia universal del municipio; II. El municipio en Grecia; III. El mu
nicipio en Roma; IV. El municipio en Espaa; V. Historia del municipio
mexicano; VI. El municipio en la etapa prehispnica; VII. El municipio en
la Nueva Espaa; VIII. El municipio desde la Conquista hasta 1917;
IX. Leyes que rigieron los municipios hasta la Independencia de Mxico;
X. El municipio en las constituciones de Mxico.

I
Historia universal del municipio
Los orgenes del municipio deben buscarse en la historia de las gran
des civilizaciones que lograron un importante poder poltico. Si bien es
cierto que en Grecia la polis fue la cuna de la democracia, tambin lo
es que en Roma la divisin territorial se convirti en una necesidad
administrativa, estructurada en la regionalidad y especificidad cultural
de cada localidad, provincia o nacin, segn el caso.
La construccin de ciudades fortificadas, chozas para guarecerse o
protegerse destinadas a los comerciantes de otras ciudades, los edifi
cios para la milicia, los templos religiosos y de recaudacin de impues
tos, entre otros, pasaron a ser parte de las obligaciones de quienes go
11

bernaban; as, la superioridad que ejerca el gobierno se legitimaba


entre la detentacin del poder y lo administrativo.
La palabra municipio deriva de la etimologa de manus (carga) y de
capere (asumir o hacerse cargo), para referirse al hecho de que las ciu
dades dominadas por Roma deban pagar un cierto tributo, que reciba
el nombre de municipia en virtud de la obligacin que tiene el latino
de contribuir.1
En esta connotacin ya afloran dos elementos sustanciales: asocia
cin de vecinos y rgimen legal. De ah que el municipio sea conside
rado como una figura sociopoltica y jurdica, dando pie a la elabora
cin de diversas tesis, porque tambin fueron diversas las causas que
propiciaron la integracin de primitivas comunidades municipales. De
esta manera podemos expresar que diferentes tratadistas coinciden en
que prcticamente existen dos corrientes que explican este fenmeno:
la sociolgica, y la jurdica.
La primera, o sociolgica, considera al municipio como una insti
tucin poltica, la cual se origina por algunos de los siguientes factores
que se estima de mayor trascendencia, dividindolos en dos grupos de
elementos:2
Primer grupo de elementos bsicos del municipio:
Comunidades que tienen lazos gentilicios o de parentesco; se da en la
familia, en el clan, en la tribu y en la confederacin de tribus.
Agrupaciones con vnculos de domicilio, surgiendo los lazos de vecindad
cuando establecen una estructura econmica agraria originalmente.
Segundo grupo de elementos bsicos del municipio:
Comunidades que siguen un proceso de aglutinacin por afinidad de
tipo local, clan o tribu.
Agrupaciones a las que las une un rgimen de propiedad, partiendo de
la distribucin de la tierra (verdaderas comunidades agrarias o con rgi
men de propiedad comunal).
Comunidades que tienen un domicilio, una religin y actividades de
inters comn.
Alfonso Nava Nagrete y Enrique Quiroz Acosta, Municipio, en Enciclopedia jurdica
mexicana. iij de la unam, Porra, tomo v, Mxico, p. 98.
2
Cfr. VV.AA., El municipio en Mxico, Mxico, Iilsen, 1998.
1

12

Enrique Doger Guerrero

Esta tendencia sociolgica llamada tambin jusnaturalista, sostiene


que el municipio se conforma por una asociacin natural de indivi
duos en el interior del Estado; stos se han unido por diversas causas
como son la mutua proteccin, el intercambio comercial, el religioso
o el cultural. De ah que una vez formado el ncleo humano, el Estado
debe admitirle su naturaleza al municipio, sin que la ley pueda con
dicionar su aparicin. El Estado reconoce los derechos del municipio
y no los crea.3
Uno de los primeros jusnaturalistas fue el estudioso francs Alexis de
Tocqueville, el cual en su libro La democracia en Amrica manifiesta
que:
La comuna es la nica asociacin que se encuentra de tal modo en la
naturaleza, que por doquiera que hay hombres reunidos, se forma por s
misma una comuna.
La comuna existe en todos los pueblos, cualesquiera que sean sus usos y
sus leyes; es el hombre quien forma los reinos y crea las repblicas, la
comuna parece salir directamente de las manos de Dios.4

La influencia jusnaturalista puede notarse en el prembulo del Esta


tuto Municipal Espaol de 1924, cuya redaccin dirigi Calvo Sotelo: el
municipio no es hijo del legislador: es un hecho social de convivencia
anterior al Estado y, adems superior a la ley; mientras que el artculo
primero expresaba: el municipio es la asociacin natural reconocida
por la ley.
Encontramos tambin esta corriente en la Ley Municipal de Cuba
de 1908, ya que su artculo primero expresaba que el municipio es la
sociedad local organizada polticamente, con autorizacin del Poder
Legislativo nacional, y comprendida dentro de una extensin superfi
cial, naturalmente determinada por necesarias relaciones de vecindad.
En Mxico, algunos autores han expresado su inclinacin por esta
corriente al expresar que el municipio es una comunidad natural, pues
3
Podemos observar, hoy en da, que los centros de poblacin que se forman en las periferias
de los centros urbanos posteriormente deben ser aceptados y regulados por el Estado; no dejo de
observar que esta tesis no aborda la creacin de municipios por separacin de los miembros que
conformaron otro primario.
4
Alexis de Tocqueville, La democracia en Amrica, Luis Cullar (trad.), Mxico, fce, 1957,
pp. 77-78.

Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

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se da solamente en el orden de la razn, del ser y del tiempo. Julio Acosta


y Esquivel en su libro El fuero del municipio, define a ste como una
agrupacin natural de familias o individuos que por atractivos de regin,
necesidades de trfico o de defensa, se renen en un lugar determinado
formando una colectividad con fines propios como grupo.
Por otro lado, respecto de la gnesis del municipio se ha creado la
tendencia jurdica, formalista o legal, que asegura que el municipio es
una mera creacin del Estado, ya que ste es quien le da vida, siendo
falso que tenga un origen natural, pues el Estado es el nico que tiene
un poder originario de mando y mediante la ley da origen a la institu
cin municipal.
Dentro de la doctrina jurdica, destaca el viens Hans Kelsen, quien
al referirse al municipio manifiesta que slo el Estado al que pertenece
puede darle la calidad de comunidad jurdica infraestatal: As como
que los actos administrativos tienen que imputarse, en ltimo trmino
al Estado, como unidad de la totalidad, ya que aqul no es ms que un
rgano, una parte del Estado, y no existen, sino en virtud de una dele
gacin estatal.5
Una posicin eclctica es la que anticipa que el municipio tiene inne
gablemente un origen histrico que aun siendo reconocido por el Estado,
ste no puede crearlo donde mejor le parezca, sino que tiene que tomar en
cuenta forzosamente los factores naturales, y crear mediante la ley
esos entes comunales, los que deben estar sujetos a la ley en sus actos
concretos.

II
El municipio en Grecia
En tiempos micnicos, Grecia estaba gobernada por reyes. Luego de la
invasin doria, los reinos fueron destruidos. Lentamente, los griegos co
menzaron a crear el ideal de la polis, una comunidad autnoma formada
por una ciudad principal y una pequea franja de tierra laborable a su
alrededor.
5
Hans Kelsen, Teora general del Estado, Luis Legaz (trad.), Mxico, Editora Nacional, 1965,
p. 242.

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Enrique Doger Guerrero

Una polis no es ms que una ciudad independiente, a lo que llamamos


ciudad-Estado. Los lmites de cada polis no superaban los 100 kilme
tros cuadrados, y cada una se consideraba una nacin separada, tena
su propios gobierno, fiestas y tradiciones, y cada una intentaba contro
lar la regin a su alrededor.
Se dieron casos como el de Tebas en Beocia, que quera ser la ciudad
ms importante de la regin y por ende su lder, objetivo que consigui
durante breves periodos. Pero otras polis, como Platea y Orcmeno, no se
lo permitieron. Y as sucedi con todas aquellas que quisieron gober
nar la regin a la que pertenecan, menos con Esparta y Atenas. Sin
embargo, eran pequeas, la poblacin no superaba los 250 mil habitantes,
aunque para los griegos de ese tiempo era demasiada gente para una
polis. Con todo y esto, estas polis elaboraron sistemas de gobierno tan
tiles que han resultado ser ms adecuados a los tiempos modernos que
las simples monarquas de los imperios occidentales.
Actualmente, a la tcnica de gobernar la llamamos poltica, por la
polis griega, y una persona dedicada a la tarea de gobernar es un pol
tico; a los protectores armados de la ciudad se les llama su polica.
Los griegos conservaron la idea de polis autnomas, lo que les sim
bolizaba libertad, por lo que lucharon a muerte por ella. A medida que
la polis se desarroll, el cargo de rey fue perdiendo importancia. En una
polis, la riqueza que pudiera poseer no sera mucha en comparacin
con los nobles, por lo que la necesidad de un rey se esfum.
La palabra griega para designar a un gobernador era arkhos, que
significa primero, puesto que el gobernante es el primer hombre del
Estado. Un solo gobernante sera un monarca. En vez de un monarca
(o rey), Grecia tuvo despus de la invasin doria un sistema oligrquico
(unos pocos gobernantes). Y en ciudades que mantuvieron al rey, como
Esparta, su poder qued limitado y en s era una oligarqua. Los oligar
cas se apreciaban como lo mejor de la ciudad; por ello se consideraban
a s mismos aristcratas (gobierno de los mejores).
Ni el desarrollo de la polis, ni las constantes guerras entre ellas hi
cieron que los griegos olvidaran su origen comn. Hubo factores que los
mantuvieron unidos. Todos hablaban griego, conservaban el recuerdo
de la guerra de Troya y tenan un conjunto de dioses. Las festividades
Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

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variaban segn la polis, pero todas reconocan a Zeus como dios prin
cipal y rendan homenaje a los otros dioses.
Haba santuarios que eran considerados propiedad comn de todos
los griegos; el ms importante estaba en la regin llamada Fcida, al
oeste de Beocia. En tiempos micnicos, hubo all una ciudad llamada
Pito, al pie del monte Parnaso y a unos 10 kilmetros al norte del golfo
de Corinto. All haba un altar dedicado a Hestia y una sacerdotisa
llamada Pitia. Era el orculo de Pito. Luego de la invasin doria, Pito
cambi su nombre a Delfos (de delfis, delfn, animal en el que se meta
morfose Apolo para cruzar el mar mientras viajaba al monte) y se
convirti en una ciudad-Estado. Entonces fue dedicada a Apolo, dios
de la poesa, el arte, la juventud, la belleza y la msica.
Con el pasar del tiempo el orculo se volvi famoso. Todas las polis,
y hasta gobiernos no griegos, mandaban delegaciones para obtener
beneficios y consejos de Apolo. Y como cada delegacin llevaba dona
tivo, el templo se enriqueci. Las ciudades focenses intentaron retomar
el dominio de Delfos (era terreno sagrado, no perteneca a nadie) y, por
supuesto, del orculo, ya que haba demostrado ser una buena fuente de
ingresos. Los intentos de los focenses provocaron una serie de guerras
sagradas que siempre fracasaron. La razn era que Delfos poda llamar
a otras ciudades-Estado para que la defendieran. Si las ciudades griegas
conservaban su culto, entonces tenan que conservar su gobierno: si
perda uno, perda el otro.
La expansin de algunas ciudades griegas se dio a partir de las
guerras, las que indudablemente traan como consecuencia la creacin
de colonias. Para los griegos, la ciudad era un ncleo de poblacin y no
solamente un territorio. Su orgullo era la creacin de la ley por el demos,
es decir, el pueblo, el soberano, y este mismo pueblo deba respetar la
ley, mientras que el Estado tena la obligacin de asegurar la defensa
de la ciudad, construir obras pblicas, educar y ayudar a los hurfanos de
guerra.
La democracia para los griegos no era una forma de ejercicio del
poder; su finalidad era evitar el gobierno de los tiranos. As, Tucdides
es expulsado del demos por haber sido un guerrero valiente y popular,
ya que se corra el riesgo de que pudiera ser gobernante y de ah un
16

Enrique Doger Guerrero

tirano. La mejor descripcin de las formas de vida durante este periodo


nos ha llegado a travs de Homero en su descripcin del Escudo de
Aquiles en la Ilada.
La sociedad de este periodo se divida en dos partes bien diferencia
das: por un lado los hombres libres y por otro los esclavos. Los hom
bres libres se diferenciaban a su vez entre nativos del pas y forasteros;
estos ltimos parece ser que carecan de derechos y que slo estaban
protegidos por las costumbres y la religin, ya que carecan del apoyo
del linaje y de la comunidad. Una divisin interna de la sociedad era
la de miembros de la aristocracia y el pueblo o demos. Entre ambos se
encontraban los artesanos, que tenan una posicin ambigua.
En lo que se refiere a la vida poltica, existan diversas institucio
nes que con ciertas transformaciones perduraron a lo largo de toda la
historia de la Grecia clsica. El gora era la asamblea de todos los varo
nes adultos que se encontraba subordinada a un consejo de ancianos,
la boul, integrada por los cabezas de familias nobles, los basilees.
Exista tambin un cuerpo de funcionarios encargados de la admi
nistracin y que dependan directamente del consejo de ancianos. Las
decisiones se tomaban ante el pueblo, pero no exista ningn tipo de
votacin. No obstante, la necesidad de convencer al pueblo de los
beneficios de las decisiones por adoptar convirti en imprescindible el
saber manejar el arte del discurso y la retrica. Por ltimo, el basileus
era un cargo unipersonal que tericamente estaba al frente del Estado,
pero cuyas decisiones estaban sujetas a la aprobacin de las asambleas.
El eje de la formacin poltica griega era una concepcin muy pe
culiar: la denominada ciudad-Estado o polis, que puede definirse como
una comunidad pequea, independiente y autogobernada, formada
por una nica ciudad y su territorio. Las ms antiguas polis ya existan
en la Edad del Bronce, pero la gran eclosin y desarrollo de las mismas
no se produjo sino en las proximidades del siglo viii a.C. En esta poca,
las polis estaban constituidas por un recinto amurallado dentro del
cual exista un lugar para las asambleas y los templos. Realmente esto,
que posteriormente fue conocido como acrpolis, era lo que a lo largo de
la poca homrica se conoci por polis, no siendo la polis de la Grecia
clsica otra cosa que el desarrollo de esta primitiva organizacin.
Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

17

A los pies de las polis homricas se extenda el asty, el ncleo ur


bano propiamente dicho, cuyo centro de asambleas se denominaba
gora. Puede decirse que en Grecia surgi la idea del municipio a tra
vs de su ciudad, la cual era la asociacin religiosa y poltica de las
familias y de las tribus.6
Refiere Fustel de Coulanges que
una antiqusima religin fund inicialmente la familia, posteriormente la
ciudad; ante todo estableci el derecho domstico y el gobierno de la gens;
enseguida, las leyes civiles y el gobierno municipal. El Estado estuvo n
timamente ligado a la religin; de ella procedi y con ella se confundi.
Por eso, en la ciudad primitiva, todas las instituciones polticas fueron
instituciones religiosas. Se desconoci la libertad individual, y el hombre
no pudo sustraer su propia conciencia a la omnipotencia de la ciudad.
Cada ciudad no slo gozaba de su independencia poltica, sino tambin
de su culto y de su cdigo. La religin, el derecho, el gobierno, todo era
municipal. La ciudad era la nica fuerza viva; nada sobre ella, nada bajo
ella, ni unidad nacional ni libertad individual.7

III
El municipio en Roma
La palabra municipio, como ya lo hemos advertido, deriva de la eti
mologa de manus (carga) y de capere (asumir o hacerse cargo), para
referirse al hecho de que las ciudades dominadas por Roma deban
pagar un cierto tributo, que reciba el nombre de municipio.
Para el estudio de la institucin municipal, es necesario establecer
sus orgenes en el Derecho Romano justiniano, ya que Roma estableci
la forma de gobierno local para administrar a sus pueblos conquista
dos en su objetivo de expandir su imperio por el mundo; entre ellos
Espaa, que adopt con el tiempo elementos tanto germnicos como
cannicos.
Cfr. Numa Denis Fustel de Coulanges, La ciudad antigua (estudio sobre el culto, el derecho
y las instituciones de Grecia y Roma), Mxico, Porra (Sepan cuntos, 181), 1978, p. 96.
7
Idem.
6

18

Enrique Doger Guerrero

La institucin del tribunado parece ser el antecedente ms claro del


gobierno municipal, ya que fue el medio a travs del cual se introdujo por
caminos legales un elemento revolucionario en la organizacin poltica,
as como la divisin de la ciudad en barrios denominados tribus rusti
cae es prueba suficiente de la naturaleza de los elementos colectivos
integrados en la unidad poltica que constituye al fin la ciudad.
La fundacin de Roma se adjudica a los gemelos Rmulo y Remo en
el ao 753 a.C. y se dice que tuvo como primeros habitantes una co
munidad de Albalonga. El pueblo se dividi en tres tribus, que despus
aumentaron hasta 35 con las denominaciones de rsticas y urbanas,
constando cada una de 10 curias, que separaban la nobleza de la plebe
y unan la comunidad.
La tradicin atribuye a Servio Tulio la organizacin y consolidacin
de las atribuciones polticas, en razn de que fue l quien introdujo la
divisin del pueblo en cinco clases y cada una en centurias. Cada cen
turia tena un representante de la asamblea donde haba 193 centurias
en total, pero 98 las integraban los ciudadanos ms ricos.8
Mas tambin es cierto que el sistema gubernamental establecido por
Servio Tulio funcionaba como un rgimen aristocrtico disfrazado de
democracia y en tales condiciones, correspondi a Julio Csar establecer
la reforma de la ciudad.
A Agripa se le atribuye la divisin de la ciudad en varias secciones,
donde cada una de ellas confiaba su gobierno a una comisin formada
por magistrados; cre tambin curadores senatoriales de las aguas, de
obras pblicas, del Tber, as como el praefectus urbi (prefecto de la
ciudad que tena un papel ms relevante).
Para atender la administracin cotidiana de la ciudad, fue confor
mndose un cuerpo de funcionarios que se origin en la lucha que li
braron patricios y plebeyos. Para defender a estos ltimos, se crearon
los tribunos de la plebe, asistidos por dos funcionarios llamados ediles
que eran los guardianes del templo de Ceres.
El Senado en Roma se instituy para que el pueblo manifestara su
voluntad; era un consejo de ancianos (comparable a la institucin hom
nima de Esparta y al Arepago ateniense). Se reunan en la curia, uno de
Teresita Rendn Huerta Barrera, Derecho municipal, Mxico, Porra, 1998, p. 54.

Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

19

los edificios oficiales del foro. Este venerable consejo se compona de 300
ciudadanos escogidos entre los ms prudentes y experimentados.
El Senado era convocado por el monarca y se reunan en un lugar
sagrado para verificar ciertas ceremonias religiosas. El presidente de
ese rgano expona a la asamblea del asunto que se iba a tratar, pregun
tndole a los Senadores su opinin y la respuesta se someta a votacin.
Cuando las opiniones eran contrapuestas se separaban y con un arreglo
de por medio se reunan en dos salas; donde se juntaba el mayor nmero
se tena por vlida su opinin.
Los comicios, a su vez, eran las reuniones del pueblo en donde, sin
distincin, patricios y plebeyos deliberaban sobre algunos asuntos del
gobierno, y se votaban los reglamentos o leyes. Una vez que el monarca
le haba enviado al Senado un proyecto de ley, se publicaba por espacio
de tres das de mercado, esto es, 27 das, porque la gente del campo iba
a vender sus mercancas a Roma cada nueve das.
Pasado dicho trmino, se convocaba a los comicios y, verificadas algu
nas ceremonias religiosas, se comunicaba el proyecto de ley al pueblo.
Una vez que era discutido, el rey haca la pregunta pblica (Queris
mandar, caballeros, que se reciba a votacin esta ley?) y se proceda a la
votacin, que se haca antiguamente de viva voz. Posteriormente, se en
tregaban a cada ciudadano dos tablitas, una de las cuales tena grabada
una A, que quera decir Antiqua Probo, apruebo la costumbre antigua,
o no admito la nueva; y en la otra las letras VR esto es, Vit Rogas como
lo pides, y daba el pueblo su voto separndose por curias y echando en
una caja una de las dos tablitas, contadas las cuales, se promulgaba o
rechazaba la ley.
Las comunas romanas eran dirigidas por un concejo municipal deno
minado curia, por lo general de cien miembros. El procedimiento en las
curias emulaba a los del Senado: emitan decretos siguiendo el ejemplo
de los senadoconsultos. Este rgano nombraba a los mdicos oficiales,
los profesores y los sacerdotes de distintos cultos (pontfices y augures, del
culto imperial, del oriental, de Cibeles).
Al frente de las comunas estaban desde los tiempos de Csar los
duumviri duomvire, como jefes de la administracin municipal. Le se
guan los ediles, que auxiliaban a aqullos en la administracin y super
visin de los servicios pblicos.
20

Enrique Doger Guerrero

Tanto los tribunos como los ediles eran designados por el pueblo
romano; estos ltimos adquirieron con el tiempo mucha importancia
en el gobierno de la ciudad y se encargaron del cuidado de sus servi
cios pblicos, adems de las funciones de polica, vigilancia de los
mercados, pesas y medidas, cuidado de los edificios pblicos, sanea
miento y vialidades.
Tenan tambin relacin con el gobierno de la ciudad los censores, que
determinaban la lista de personas que estaban obligadas a contribuir,
y los cuestores, encargados de los fondos pblicos, as como otros funcio
narios indispensables para la marcha de las actividades municipales.
Una vez que se fundieron patricios y plebeyos, hubo siempre cuatro
ediles en Roma: los ediles curules, a los cuales se les permita el uso de
la silla jurisdiccional o curul y la loga praetexta, y los ediles cereales,
que cuidaban de la distribucin del grano al pueblo.9
Fue as como en la comunidad de Roma, o mejor dicho, la comunidad
del reino, al estar constituida por un cierto nmero de comunidades
sometidas al rgimen de ciudad, empez a presentarse el problema de
ordenar de manera conveniente las relaciones que deberan guardar
entre s la autonoma de la comunidad del reino y de las particulares
comunidades de la ciudad.
Esta situacin dio origen al derecho de la ciudad dentro del Estado
para gobernar sus vastos dominios, que en sus mejores momentos com
prendan pueblos tan diferentes como Germania y los pases del Danubio,
Britania, Hispania, Grecia, las provincias de Asia y frica.
Para regular esas formas de organizacin municipal se extendieron
diversas leyes por parte de los gobernantes romanos. El propio Julio Csar
promulg la famosa Lex Julia Municipalis, en el ao 45 a.C. Esta ley
coloc al frente de las comunas romanas (colonias y municipios) a los
funcionarios llamados duumviros; adems implic un gran progreso
para la autonoma municipal a la cual Roma se haba resistido. El empe
rador Octavio Augusto reform la divisin territorial y estableci 25
provincias, unas imperiales bajo su dependencia y otras senatoriales a
cargo de los procnsules que designaba el Senado. En tiempos de Trajano
se expidi el acuerdo para establecer la asistencia social en los muni
9

Nava y Quiroz, op. cit., p. 99.


Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

21

cipios. Despus Adriano orden que se unieran los edictos del pretor
urbano y pretor peregrino; as se procur la igualdad civil en los mu
nicipios romanos que se manifest en la Lex Julia de Civitate. En fin,
Caracalla, mediante una constitucin, convirti en ciudadanos roma
nos a todos los habitantes del imperio, y Constantino cre un defensor
de la ciudad (defensor civitatis), que protega a los ciudadanos de los
abusos de los funcionarios imperiales.
El sentido primitivo de municipium desapareci cuando todos los
habitantes de las colonias latinas y de las ciudades federadas pudieron
obtener la ciudadana. Se produjo una gran confusin, ya que el trmi
no municeps pudo designar, al principio del siglo ii, tanto al ciudadano
romano fuera de Roma como a los miembros de las colonias.
Teresita Rendn Huerta Barrera detalla perfectamente, en su libro
Derecho municipal,10 las particularidades del municipio, dividindolas
en sus elementos, caractersticas y existencia de tres tipos concretos de
municipios:
Los elementos del municipio fueron perfectamente, diferenciados de la
siguiente manera: 1) un territorium, 2) un populus, que se manifestaba
en la asamblea general, 3) un poder organizado, curia cuerpo deliberante,
con sus magistraturas y 4) una legislacin propia o igual a la de Roma
ciudad, dependiendo del tipo de municipio.

Entre sus principales caractersticas podemos anotar: 1) el culto es


pecial de sus dioses, 2) la configuracin de una personalidad propia, 3) la
organizacin derivada de la Lex Julia Municipalis y de la Lex Rubria, en
las cuales se estableca que cada municipio deba tener su consejo, su
curia, sus comicios y sus magistrados y 4) el establecimiento de la ins
titucin municipal como solucin al problema de equilibrio poltico.
En Roma se hicieron tres tipos concretos de municipios: 1) los optimo
jure que gozaban del jus sufragii y el jus honorum y se administraban
de manera independiente, 2) los caerites que tenan todos los derechos,
salvo el jus sufragii y el jus honorum, es decir, tenan esencialmente
derechos civiles y 3) los llamados aerari, que prcticamente no tenan
Huerta, op. cit., p. 58.

10

22

Enrique Doger Guerrero

ninguna ventaja, ya que eran administrados por un praefectus que vena


de Roma cuyo nombramiento se haca por la comitia tributa; ellos te
nan que pagar un impuesto especial, probablemente para rescatar su
libertad que les haba sido arrebatada por Roma.
El podero de Roma llegara a su fase final, segn la historiografa
dominante, con la cada del ltimo emperador romano de Occidente
por el ao 476; otros autores sealan el ao 375, cuando Valente fue in
capaz de contener la invasin germnica, con lo que se marca el co
mienzo de la Edad Media. Concluiran sus conquistas, pero su legado a
la humanidad en cuanto al derecho y a su organizacin tanto poltica
como social ha determinado la formacin de las grandes naciones que
encuentran en el municipio un ente autnomo que puede establecer el
desarrollo de un Estado como nacin.

IV
El municipio en Espaa
El dominio de Roma en la pennsula ibrica se inicia con el general Publio
Cornelio Escipin, quien conquista Nova Cartago (hoy Cartagena) en el
ao 209 a.C., formar la colonia Itlica, que se encontraba ubicada cerca
de Sevilla, y posteriormente delimitarse en dos provincias: de Espaa
interior (pases del Ebro) y de Espaa ulterior, aquella con capital en
Tarraco (Tarragona), que est en lo que hoy es Catalua y Andaluca.
El crecimiento de estas provincias que se da desde la Repblica y ms
todava en el Bajo Imperio, se atribuye a que varios emperadores fueron
espaoles o descendientes de ellos, como Trajano, Marco Aurelio o
Teodosio, ya que en las provincias haba una serie de municipios dota
dos del derecho de plena ciudadana romana, como Hspalis (Sevilla)
y Crduba (Crdoba), investidas de derecho colonial, Italia y Gades
(Cdiz), de derecho municipal.
Bajo el imperio de Augusto, existan en toda Espaa 50 municipios
con derecho de plena ciudadana; aproximadamente 50 haban acogido
hasta entonces el ius latium y se hallaban equiparados a los otros en
cuanto a su rgimen interior. A los dems les fue concedida la latinidad
Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

23

por el emperador Vespasiano, con motivo del censo general del imperio
ordenado por l en el ao 74.11
Espaa, adems de su origen ibero y latino, tiene influencia germ
nica y rabe. Los visigodos (reino germano) conservaron en gran medida
la estructura municipal romana, pero tambin crearon nuevas formas
en el funcionamiento de la institucin en busca de un carcter demo
crtico, mismo que se vio reflejado en el municipio espaol, como lo fue
el conventus publicus vicinorum. En cuanto el placium, fue una especie
de reunin judicial de los hombres libres; el conventus era una asam
blea de vecinos para decidir acerca de cuestiones de inters local: se
decida sobre asuntos de la propiedad, deslindes de terrenos, ganadera
o persecucin de siervos huidos.
Los rabes aportaron algunos vocablos que posteriormente se utili
zaran en el municipio espaol, tales como el de alcalde, para designar
al jefe de la administracin comunal; el de alfrez, como el portador del
pendn real; el de alguacil, como polica municipal; o el de alhndiga,
como bodega de granos para regular el abasto de granos en el municipio.
En cuanto al trmino alcalde, proviene de los funcionarios llamados
caides (en los pueblos pequeos se llamaban hakimes), que se encar
gaban de administrar justicia en nombre del califa; tambin existi un
juez superior, el zalmedina, que se utiliz en algunos municipios es
paoles y es considerado antecedente del justicia mayor espaol.
El nacimiento del municipio en Espaa como tal se establece al prin
cipio de la reconquista del territorio espaol en poder de los rabes, ya
que es hasta entonces cuando el municipio surge con vida propia y al
canza a integrarse como rgano poltico.
Tradicionalmente, el pueblo espaol ha sido regionalista y es quiz
el principal de todos los factores que influyeron para que se produjera
un desarrollo del municipio a principios del siglo xi; pero el poder
real se impone cada vez ms, estableciendo los reyes un control me
diante la concesin de fueros, tambin llamados cartas pueblas, a
esos municipios, en los cuales conferan privilegios que consistan
en apoyos a pueblos ocupados por rabes. Los fueros eran adaptados en
Ibidem, p. 104.

11

24

Enrique Doger Guerrero

la forma jurdica de pacto, que no era otra cosa que el convenio o con
trato entre el rey y sus vasallos; dichos fueros, que eran escritos, solan
estar precedidos por un derecho consuetudinario.
En ese siglo, la base del municipio era el concilium, una asamblea en
la cual los habitantes del municipio pusieron en prctica los derechos
y privilegios que les haban sido concedidos por los monarcas. Ese
mismo movimiento se demostraba en los municipios de Castilla y en
los territorios aragoneses; se le conoca como de cabildo abierto o la
ya mencionada asamblea de vecinos, en donde los domingos se con
gregaban para resolver los asuntos de inters general. Esta forma de
cabildo fue efmera, sustituyndola una especie de democracia directa,
definida con posterioridad como el cabildo cerrado, el cual era diri
gido por los alcaldes de eleccin popular, que junto con los regidores
formaban los ayuntamientos. Haba un nmero indeterminado de regi
dores que en ocasiones llegaban a los 36, mismos que eran nombrados
por eleccin o por sorteo.
La autonoma del ayuntamiento estuvo sojuzgada por la fuerza real.
Para controlar los municipios, la autoridad central instituy diversos
funcionarios, tales como corregidores, gobernadores y alcaldes mayores,
quienes eran nombrados por el soberano como sus representantes pro
vinciales. Esa prctica que llev a un control estricto de la realeza sobre
los municipios tambin la practicaron los Reyes Catlicos, quienes divi
dieron el territorio castellano en 66 corregimientos. La figura del corre
gidor tuvo mucha fuerza; como funcionario provincial, estaba a cargo
de la supervisin de los ayuntamientos; era nombrado lugarteniente en
aquellos lugares donde no resida en persona o no haba alcaldes ordi
narios, como se llamaron entonces los inicialmente denominados
demfuero.
A principios del siglo xiii, como lo comenta Teresita Rendn Huerta
en su obra Derecho municipal,12 aument la importancia del municipio
como unidad poltica de gobierno y administracin. Durante ese periodo,
se observaba un sistema tributario muy estructurado que clasificaba los
ingresos en: contribuciones, indemnizaciones por servicios no pres
Ibidem, p. 80.

12

Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

25

tados y multas y compensaciones. Los reyes concedan fueros muni


cipales a las ciudades o villas en recompensa de los servicios hechos
en la guerra contra los moros.
La etapa de decadencia se observa a finales del siglo xiii y durante
el siglo xiv, cuando se reimplantan los tributos de diezmos. La interven
cin se acenta en la asignacin de funciones; se convierten en vitalicios
los cargos que eran electivos y temporales; la independencia en los acuer
dos se ve disminuida, pues el concejo tiene que aceptar la interven
cin de los regidores perpetuos. Esta prctica llev a la decadencia al
antiguo municipio espaol.
En el ao de 1453, se produjo la toma de Constantinopla por los
turcos y la cada del imperio romano (o bizantino), que define la termi
nacin de la Edad Media y el comienzo de la Moderna. A consecuencia
de esto, los pases europeos se conformaron en los grandes Estados na
cionales, como en el caso de Espaa, en la cual advendra la monarqua
absoluta que se caracteriz por la centralizacin del poder en el rey y
que caus sus naturales efectos sobre el municipio.
Con fundamento en los conceptos anteriores, podemos sealar, hipo
tticamente, que las modalidades del municipio en Mxico heredaron
elementos occidentales, principalmente, de origen grecolatino, adop
tndose algunos primeramente en Espaa e impuestos posteriormente
a nuestro pas durante la Conquista; stos se combinaron con nuestras
races indgenas.
Apoyndonos en lo anterior y al ahondar en el concepto, dichos
rasgos de origen occidental pueden sintetizarse de la siguiente manera:
Elementos de origen griego:
Se desarroll la polis (ciudad) donde aparece el ciudadano con derechos
civiles y polticos, agrupados en demos (municipio).
Aparece el sufragio como expresin de soberana popular y de inters
pblico, sustrayendo las prescripciones religiosas del municipio primitivo.
Se basa en los principios de vecindad, as como en los lazos de paren
tesco o gentilicios.
Los derechos polticos desembocaron en nuevas formas de administracin
municipal.
26

Enrique Doger Guerrero

Elementos de origen romano:


Se crean gobiernos municipales administrados por los llamados ediles
crales, que tenan jurisdiccin o competencia administrativa y de
polica.
Nace el derecho que transform las instituciones municipales coleccio
nando las leyes primitivas no escritas en el llamado Cdigo Papyriano.
El municipio adquiri un carcter diferente, aunque acat las leyes ge
nerales del mismo.

Durante la poca romana, la divisin territorial para constituir provin


cias fue un verdadero requerimiento del control econmico, poltico y
social que desemboc en la especializacin de los funcionarios al servicio
del imperio.13
En esta civilizacin apareci la figura de los ediles crales, aproxima
damente en el ao 387 a.C., a quienes se otorg la potestad de imperium
es decir, la capacidad de atender los problemas del territorio al que es
taban adscritos, o de la localidad en la que eran elegidos.14 Por lo tanto,
puede asegurarse que el origen formal de las asociaciones sociopolti
cas conocidas como ayuntamientos o municipios ocurri en su forma
ms primitiva en el siglo iv a.C.
Pero sera en Europa, durante la Edad Media, cuando el avance de
las instituciones y la complejidad de las sociedades humanas genera
ron consigo la necesidad de crear nuevas formas de control, las cuales,
de forma directa o indirecta, contribuyeron al fortalecimiento del mu
nicipio como institucin poltica y administrativa. Entre ellas podemos
encontrar la siguiente:
Concilius: de donde se deriva la palabra concejo; eran por lo general reu
niones locales en las que se discutan y resolvan diversos problemas
materiales y vecinales, constituyendo una simple administracin de sus
intereses ms cercanos (pastos, bosques, regado y precio de sus productos).
Esta estructura apareci en el siglo x y perdur hasta el siglo xii.
Concejo abierto: esta forma organizativa estuvo caracterizada por tener una
amplia autonoma local; incluy el sistema de cartas o fueros, en el que
las reuniones vecinales, celebradas en la plaza pblica, trataban todos los
Moiss Ochoa Campos, en VV.AA., El municipio en Mxico, op. cit., p. 27.
Ibidem, p. 28.

13
14

Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

27

problemas relacionados con los asuntos locales en las reas administrati


vas y judiciales, resolvindose los conflictos por mayora de votos. El cre
cimiento de las ciudades marc la decadencia de esta prctica, por resul
tar difcil su realizacin. Su periodo de duracin se ubic entre el siglo xii
y finales del xiv.
Ayuntamiento: tambin conocido como corporacin municipal o comisin,
estuvo integrado por tres o cuatro personas en servicio y elegidas libremente
de manera popular; representaban la voluntad general de las poblaciones y
se apoyaban en los delegados de concejo que constituan asambleas deli
berantes y un tribunal colegiado para administrar la justicia. Sus miem
bros eran: juez forero o alcalde, alcaldes foreros (funcionarios judiciales)
y regidores o concejales. Comenz a funcionar a mediados del siglo xiv.
Centralizacin de funciones judiciales: el gobierno municipal estuvo in
terferido por un nuevo funcionario de nombramiento real: el corregidor.
Esta figura tuvo la funcin de inspeccionar los ayuntamientos.15

Dichas formas administrativas evolucionaron lentamente y contribu


yeron a formar de diversas maneras el municipio espaol, el cual prece
di a los municipios de Amrica Latina, particularmente al mexicano.

V
Historia del municipio mexicano
La herencia espaola. Tomando en consideracin la herencia latina en
Espaa, no es difcil concluir que la organizacin administrativa romana
fuera implantada en esta regin. No obstante, es innegable que la religin
y las costumbres de los espaoles terminaron por dotar al municipio
de caractersticas propias. Al respecto, el triunfo del catolicismo en
Europa, y particularmente en Espaa, hizo necesario organizar las co
munidades eclesisticas en parroquias, lo cual fij, en cierto sentido,
una base para erigir polticamente el municipio en aquellas unidades
territoriales.

15
Adriano Carmona Romay, Curso de gobierno municipal, Puerto Rico, 1950. Ochoa Campos,
op. cit., pp. 84, 86.

28

Enrique Doger Guerrero

Pero el elemento fundamental en la instauracin final del municipio


espaol fue la concesin por parte de los reyes de nuevas villas o ciuda
des emergentes como premio a la lucha por la reconquista de los es
pacios que haban estado ocupados por los rabes. As, ciertos privile
gios y concesiones conocidos como fuero municipal se caracterizaron
por regular la vida comn de cada localidad, pasando a formar parte
tambin de su estructura jurdica interna. A partir de Carlos V comenz
la batalla contra los municipios para centralizar el poder, lo cual se con
vertira en uno de los principales elementos para cohesionar poltica y
administrativamente la monarqua de Espaa.
Entre las figuras administrativas ms importantes del municipio
espaol trascendieron las siguientes:
Concilium o asamblea judicial: de esta figura surgi el concejo municipal,
que era autnomo en lo poltico y administrativo, y atenda a sus propias
leyes y magistrados. Se nutra de un grupo de vecinos importantes y
deliberaba de manera cerrada o pblica sobre asuntos del inters de la
comunidad.
Jueces o justicias: eran funcionarios locales que ejercan la aplicacin del
derecho y el respeto a los edictos reales, procurando siempre la adminis
tracin de la justicia en un determinado territorio, sin infringir los decre
tos de la Corona.
Judex: eran representantes populares elegidos mediante la celebracin de
asamblea vecinal, en vez del rey. Esta figura, en un principio, mantuvo fa
cultades similares a las de los jueces, en quienes paulatinamente se diluy.
Alcaldes: la figura del alcalde es equivalente a la de un jefe general, pero
en este caso ejerca funciones polticas y ejecutivas en el interior de las
comunidades en las que se elega a travs de la celebracin de una asam
blea pblica. Entre otros aspectos, era la cabeza visible de la comunidad,
a la que representaba en todos los asuntos de su inters. Proviene de la
influencia rabe en Espaa.

Las dos figuras anteriores tambin estuvieron fortalecidas e inspira


das por otras tradiciones.16 Con el tiempo, estas figuras administrativas
16
De acuerdo con importantes tratadistas municipales, el municipio que se trasplanta de
Espaa recoge tres corrientes fundamentales que son: la visigtica del concilium, la romana con
el rgimen edilicio y la rabe con la figura del alcalde. Arminda Iturriaga, Historia del municipio
mexicano, en Gobierno y administracin municipal en Mxico, Mxico, Segob/Cedemun, 1993, p. 21.

Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

29

fueron transformndose en categoras o ttulos polticos, y se usaron para


definir ciertas caractersticas o atribuciones de poder dentro de las
municipalidades espaolas.

VI
El municipio en la etapa prehispnica
La forma constitutiva de esta etapa fue el calpulli.
Moya Palencia17 lo define como una comunidad de familias que com
partan los dioses, participaban en la resolucin de sus problemas eco
nmicos cotidianos, ocupaban un espacio territorial y reconocan a una
autoridad que resolva los asuntos del orden comunal.
Enrique Semo, por su parte, apunta que el calpulli constitua una
unidad autnoma de gobierno, pero sujeta, desde luego, a un mbito
superior constituido por seoros, reinos o imperios, segn el caso.18
Ciertamente, el calpulli azteca y el municipio de tradicin espaola se
fusionaron en la prctica durante los primeros aos de la Conquista, y
nadie puede negar que en ellos encontramos los grmenes del actual
municipio mexicano, el cual durante la poca colonial pas a consti
tuir la base de dominacin del Imperio Espaol.
El calpulli constituy el ncleo de la organizacin familiar y social
azteca. Era autosuficiente y al parecer es el antecedente ms prximo
al municipio en Mxico. Mantuvo como principales funciones:
Recaudar y pagar tributos a las autoridades autctonas.
Supervisar y asignar labores en las distintas reas de la vida social.
Participar activamente en la formacin militar y educativa de los jvenes.
Ejercer funciones judiciales y de vigilancia dentro de su territorio.
Financieramente, deba cubrir una serie de tributos al imperio o reino
segn el caso al que perteneciera, pero mantena su autonoma pol
tica, econmica, militar y religiosa.
Mario Moya Palencia, Temas constitucionales, Mxico, unam, 1978, p. 68.
Semo seala que el calpulli tena su propio gobierno, formado por un consejo de ancianos
que designaba a los funcionarios del calpulli, cuyos cargos eran vitalicios. Sus atribuciones eran
administracin de la localidad, organizacin del trabajo, distribucin de los productos,
administracin del rgimen comunal agrario, conservacin del orden e imparticin de justicia.
Enrique Semo, Historia del capitalismo en Mxico, Mxico, Era, 1979.
17

18

30

Enrique Doger Guerrero

Los representantes de dicha organizacin eran elegidos por la colectividad.


Los pilli o varones descendientes de las familias fundadoras formaban la
asamblea, que a su vez nombraba a los integrantes del consejo de entre
los ms ancianos y prudentes, y en el cual resida la autoridad.
El consejo nombraba al calpullec, tambin llamado teachcauh, o pariente
mayor, que era una especie de procurador o alcalde.
Tecuhtli, responsable de la milicia, adiestraba a los jvenes y diriga las
tropas en caso de guerra.
Tequitlatos, dirigan a los trabajadores en las obras comunales.
Calpizque, se ocupaba de la recaudacin de impuestos.
Tlacuilos, se especializaban en la enseanza y en los registros.
Sacerdotes, se ocupaban de la vida religiosa.

VII
El municipio en la Nueva Espaa
En el mismo ao en el que Granada caa en manos de los Reyes Cat
licos, hicieron stos un regalo al orbe consistente en un nuevo mundo; el
protagonista fue Cristbal Coln; patrocinadores de la empresa fueron
los Reyes Catlicos, en especial Isabel, que mostr ms entusiasmo. La
empresa de Coln adquiere envergadura nacional. Ante Espaa, que
al terminar la guerra con el moro debi sentir que faltaba una ambicin
a su idiosincrasia pica, se ofrece una nueva y sublime misin, la de con
quistar y colonizar un mundo nuevo. No importaba que se desangrara
en el colosal empeo. Los Reyes Catlicos no mermaron al principio los
derechos otorgados a Coln en las capitulaciones, pero ante el desgo
bierno de las colonias, decidieron, aconsejados por Juan Rodrguez de
Fonseca, verdadero fundador del Consejo de Indias, establecer, como
primeros organismos gubernamentales, municipios y audiencias. La pri
mera fue la de Santo Domingo, en 1510, cuya jurisdiccin comprenda
las Antillas.
El 22 de abril de 1519, Hernn Corts funda el primer ayuntamiento
de Amrica continental, en las playas de Chalchihuecan, frente al islote
donde posteriormente se construira la fortaleza de San Juan de Ula.
Al ser necesario su traslado por motivos climatolgicos y de seguridad,
Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

31

permite su asentamiento en La Antigua, en la rivera del ro Huitzilapan,


donde se fund la primera iglesia del continente americano, conocida
como la Ermita del Rosario. Hasta 1599 se asienta nuevamente, en el
actual puerto de Veracruz, por ordenanza del rey Femando II, retornando
a su sede natural.
En los primeros aos, el gobierno fue ejercido por gobernadores
reales; luego, se establecieron la primera y la segunda audiencias, pero
el virreinato se impuso finalmente. A medida que la administracin
colonial comenz a expandirse, las formas asociativas indgenas ten
dieron a desaparecer y se perfeccion la divisin territorial y adminis
trativa espaola.
En esta etapa se cre el cabildo como forma organizacional y adminis
trativa; a los cabildos indgenas se les denomin Repblicas de Indios.
En ellas, se recaudaban y entregaban tributos a los conquistadores, se
distribua el trabajo agrcola y constituyeron el centro de difusin para
la evangelizacin.
En el altiplano se fund el segundo municipio en 1520 con el nombre
de Segura de la Frontera (Tepeaca). Al arribar al centro del pas, Corts
instal el ayuntamiento de Coyoacn, mientras arrasaba la antigua
Tenochtitlan. Dicho ayuntamiento sesion de marzo de 1521 a marzo
de 1524, cuando fue trasladado a Mxico.19
Los primeros municipios coloniales que se fundaron se atuvieron
a las prescripciones generales del derecho espaol, en virtud de que
Corts haba emprendido la conquista sin contar con el mandato real,
que luego fue confirmado como capitn general y gobernador, por
real cdula emitida por Valladolid el 15 de octubre de 1522. Otras c
dulas, del 23 de julio de 1523, se refieren a la denominacin de la tierra,
sus provincias y lugares, a la fundacin de ciudades, sealamiento de sus
propios, repartimiento de tierras a sus vecinos, as como a diversas me
didas humanitarias a favor de los indios.
El propio Corts, por su parte, expidi ordenanzas en 1524 y 1525
para regular distintos aspectos de la actividad colonizadora: en la pri
mera ordenanza referida, se norm el servicio militar, plantaciones, adoc
trinamiento, repartimiento y residencia obligatoria de los espaoles.
Nava y Quiroz, op. cit., p. 113.

19

32

Enrique Doger Guerrero

En la segunda, se dispuso que cada villa deba tener dos alcaldes con
jurisdiccin civil y criminal, cuatro regidores, un procurador y un es
cribano, nombrados por el mismo Corts; esos nombramientos debe
ran hacerse cada ao, previo juramento de los designados de fidelidad
a Dios y a Su Majestad.
Tanto las disposiciones de Carlos V como las de Corts subsistieron
durante mucho tiempo, hasta que el rey Felipe II expidi las Ordenan
zas sobre Descubrimientos, Poblacin y Pacificacin de las Indias, del
13 de julio de 1573, en las cuales se hicieron pronunciamientos de suma
importancia para la fundacin de los pueblos, la propiedad de los indios
y los derechos de los pobladores; los cabildos gozaron de una autonoma
muy limitada, ya que los ms de sus miembros, los regidores, eran nom
brados por el monarca; las autoridades reales intervenan en sus deli
beraciones y elecciones, y sus resoluciones ms importantes tenan que
ser aprobadas por el virrey.
Por lo que se refiere a las poblaciones indgenas, su situacin depen
di de una postura francamente discriminatoria en la traza de las ciudades
coloniales. En dicha traza se definan las reas de la parte central, donde
vivan generalmente los espaoles, en tanto que fuera de esos lmites se
ubicaba a los naturales, adems de que en los cabildos coloniales de es
paoles no se incorporaba a los indios. Es pertinente resaltar que a la
inversa del cabildo colonial espaol, en el cabildo indgena la designa
cin de los cargos municipales evolucion hacia un procedimiento ms
democrtico, que se le atribuy a la influencia hispnica, mientras que
otros lo consideran de origen nativo.
Las reformas de 1767 dieron como resultado la decadencia del rgi
men municipal, a consecuencia de los vicios en la administracin ha
cendaria, de la falta de organizacin administrativa respecto al funcio
namiento de los cabildos y de la reduccin total de la independencia
municipal. Esas reformas se tradujeron en la creacin de una contadu
ra general para controlar las finanzas municipales, en el aumento de res
ponsabilidad a los funcionarios municipales y en la disminucin de
sueldos y gratificaciones a los mismos.
Despus de estas reformas, se constituyeron 12 intendencias, cuya
regulacin se asentaba en la Ordenanza de Independientes y bajo la cual
Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

33

fue aniquilada totalmente la autonoma municipal debido a la centra


lizacin ejercida por la Junta Superior de la Real Hacienda, el virrey,
los intendentes y los gobernadores. Se acentu con esto la intervencin
de las autoridades superiores del Estado en las funciones del cabildo,
con lo que la esfera de accin de los municipios se redujo gravemente.

VIII
El municipio desde la Conquista hasta 1917
En los primeros aos funcionaron cabildos abiertos de espaoles, es
decir, reuniones pblicas para elegir a sus representantes: alcalde, edi
les y regidores. Existan tambin cabildos de espaoles, que aprovecha
ron la antigua divisin territorial del calpulli indgena para constituir
los nuevos ayuntamientos, sirvindose de algunas formas de organiza
cin intermedia, como la encomienda o las reparticiones.
Entre otras situaciones, los primeros ayuntamientos espaoles sirvie
ron como bases de operaciones para profundizar la conquista y acelerar
el proceso de colonizacin territorial. Sus funciones principales eran:
impartir y ejecutar la justicia, administrar servicios y supervisar la
construccin de obras pblicas.20
En cuanto a la forma de sesionar, los primeros cabildos funcionaron
de manera abierta y participativa, e incluan consultas permanentes, tanto
a las autoridades del ayuntamiento como a los vecinos de la localidad;
en ellos se discuta tambin lo relacionado con problemas comunales,
creacin de leyes y asuntos administrativos, entre otros.
Desde mediados del siglo xvi y hasta mediados del xviii la divisin
jurisdiccional se perfeccion al crearse los corregimientos y las alcaldas
mayores. En estas ltimas, se constituyeron cabildos o ayuntamientos
y alcanzaron una gran importancia en la vida colonial. El ayuntamiento
pas a constituir la base de la organizacin administrativa de la Nueva
Espaa; la mayora de las municipalidades se asentaba en las grandes
ciudades con una amplia base de poblacin. La mayora de los munici
20
Secretara de Gobemacin/Cedemun, Historia del municipio en Mxico, en Los municipios
de Mxico: informacin para el desarrollo, Mxico, Cedemun, 1998, disco compacto.

34

Enrique Doger Guerrero

pios mantena autoridades elegidas pblicamente, pero en algunos


casos las oligarquas y familias potentadas controlaban a las autorida
des. La estructura interna se compona de alcalde mayor, alcaldes co
munes, ediles, regidores y sndico personero de lo comn.
En la poca colonial, a finales del siglo xviii, con el arribo de la Casa
Borbn al trono de Espaa, se efectu la divisin de la Nueva Espaa
en las Provincias Internas de Oriente y de Occidente. En 1786, aparece
el sistema de centralizacin administrativa y se crean 12 intendencias,
subdivididas a su vez en provincias y stas en municipalidades. En
esta etapa, las funciones de los municipios eran judiciales y adminis
trativas, y la creacin de intendencias limit las decisiones de los ca
bildos financieramente.
Debido a la centralizacin, se produjo una eliminacin paulatina de
las formas asociativas de asamblea popular. A partir de ella, se incre
ment la dependencia hacia los centros de decisin regional (intenden
cias). En cuanto a su estructura interna, el rey Carlos III dispuso el
establecimiento de una contadura general para que controlara todas
las municipalidades. La vida interna del municipio dej de ser partici
pativa y qued sujeta a las decisiones de los funcionarios reales.
A principios del siglo xix y con la promulgacin de la Constitucin
espaola de Cdiz en 1812, los municipios pasaron a ser verdaderas ins
tituciones que constituan una instancia del gobierno, fundamentndose
en una base territorial y de poblacin. La Constitucin de Cdiz tambin
promovi la creacin de los municipios donde no existan, ampliando
con ello la base de participacin y deliberacin de los vecinos y nota
bles en cuanto a los asuntos comunes.
El municipio se transform en la base de las movilizaciones sociales
que expresaron su descontento con respecto a la centralizacin, propi
ciando la organizacin que arrebat el poder econmico de los peninsu
lares y lo deposit en manos de los americanos. Ya en 1808, los cabildos
recobraron significacin poltica y se convirtieron rpidamente en n
cleos deliberativos que seran el germen de la independencia mexicana.
Se integraban por un alcalde o alcaldes segn el caso, un procurador,
prefecto donde lo hubiese, representante del gobierno central y sndico
personero de lo comn.
Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

35

En la etapa de la Independencia (1810-1821) no existieron pronuncia


mientos especficos sobre el papel que desempe el municipio como
base de la organizacin territorial y poltica. Su funcionamiento inter
no ms bien continu regulndose por los preceptos de la Constitucin
de Cdiz.21 Su estructura interna se compona de un alcalde (jefe pol
tico), sndico personero de lo comn y regidores.
En el primer Imperio Mexicano (1822-1824), no se contempla la
figura territorial del municipio, sino que se le da ms importancia a la fi
gura poltica y administrativa del ayuntamiento, que era un cuerpo
colegiado y deliberativo donde se tomaban las decisiones pblicas.
Los ayuntamientos adquieren cierta importancia poltica debido a que
en el Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano se instituy
la figura de un jefe superior poltico en cada capital de provincia, y un
jefe subalterno al de provincia, radicado en las cabeceras y pueblos
perifricos; este ltimo sera el alcalde municipal.
Pese a todo, lo cierto es que el municipio, como instancia pblica
y participativa, nuevamente vio reducido su poder mediante la centra
lizacin de las decisiones en una sola persona, adems de que comenz
a sufrir una seria falta de recursos dada la Guerra de Independencia;
asimismo, se encontraba estructurado por un jefe poltico (alcalde),
regidores y sndico.22
Durante la primera Repblica Federal (1824), no se hizo referencia
a los gobiernos locales. Por lo mismo, se asienta que la tradicin poltica
colonial ya haba echado suficientes races, por lo que prcticamente
se reproducen los esquemas espaoles de administracin y divisin
territorial. De esta manera, se aprecia una perpetuacin de las estruc
turas de reproduccin social y control poltico en la vida municipal,
mismas que pasaron a constituir los cimientos sobre los que los muni
cipios modernos se edificaran.
Con la instauracin del sistema federal en Mxico, se sentaron los
fundamentos de la organizacin poltica y territorial. Los municipios con
tinuaron regulndose por los preceptos de la Constitucin de Cdiz,
pero en su estructura organizativa interna prevalecieron los lineamien
Idem.
Idem.

21
22

36

Enrique Doger Guerrero

tos estipulados en el modelo del primer Imperio Mexicano. No obstante,


cada estado de la Federacin tuvo libertad para legislar sobre la forma
de organizacin poltica y administrativa de su competencia en sus
respectivos territorios. Su estructura interna se compona de jefe pol
tico (alcalde), regidores y sndico.
Por lo que hace a la primera Repblica Centralista (siete leyes cons
titucionales de 1836), adopt un sistema de organizacin poltica cen
tralista; los estados fueron sustituidos por departamentos y estos ltimos
quedaron divididos en partidos, cada uno con su ayuntamiento. No
obstante, se determin que las municipalidades quedaran sujetas a los
gobernadores y asambleas vecinales.
La divisin poltica qued reglamentada por primera vez en la his
toria del Mxico independiente. Entre otras cuestiones, se legisl sobre
las elecciones para los representantes de los ayuntamientos, as como
su derecho a cobrar impuestos e invertirlos de la forma que ellos consi
deraran conveniente. Cabe destacar que la figura del municipio como en
tidad territorial no existi hasta este momento. Los ayuntamientos
funcionaban en los distritos y partidos y eran ms bien cuerpos admi
nistrativos. La estructura interna se compona de prefectos, subprefec
tos, regidores y sndicos.
La segunda Repblica Centralista (bases orgnicas de la Repblica
Mexicana de 1842) institua que la divisin territorial de la Repblica es
la misma de 1836: departamentos y partidos, cada uno con su ayunta
miento. Pero en esta Constitucin se adiciona la figura de distritos
sin precisar exactamente qu se entenda por stos. Tambin se inclu
ye la figura de las municipalidades, aunque tampoco se precisan sus
caractersticas.23
Las municipalidades pasan a formar parte de la divisin territorial y,
por lo tanto, cobran un nuevo papel poltico; mientras que su estructura
interna se compona de prefectos, subprefectos, regidores y sndicos.
En la restauracin del federalismo (1846-1854) y en la Constitucin
Federal de 1857, podemos anotar que el 22 de agosto de 1846 se resta
bleci el Distrito Federal y sus ayuntamientos. En la Constitucin de
1857 se hace referencia indirecta a los municipios como entidades terri
Idem.

23

Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

37

toriales. Se entiende que los municipios son espacios fsicos constituidos


por territorio y poblacin. Tambin se estipula que los municipios deben
tener autoridades que los gobiernen. Su estructura se compona de
alcalde, sndicos y regidores.
Durante el segundo Imperio Mexicano (estatuto provisional del
Imperio Mexicano de 1865), la divisin poltica del Imperio Mexicano
fue la siguiente: departamentos, distritos y municipalidades. No obs
tante, de nueva cuenta, las municipalidades, ms que espacios de go
bierno autnomo, se constituyeron en dependencias administrativas.
Por tratarse de un periodo de guerra, cunden la desorganizacin, la
falta de recursos, una elevada movilidad de autoridades y una rotacin
de cargos entre los bandos liberal y conservador.
En el ramo financiero, los concejos municipales aprobaban el monto
de las participaciones imperiales para los municipios y no poda implan
tarse contribuciones (impuestos o cargas) sin la autorizacin de dicho
concejo. Asimismo, se compona de alcaldes, ayuntamientos (concejos
municipales), comisarios, asesor imperial o sndico procurador.
Durante la dictadura porfirista (1876-1911), el pas se organiz en
torno a la Constitucin Federal de 1857, la cual haca referencia a la
existencia de los municipios.
Los gobernadores nombraban directamente a las autoridades muni
cipales mediante la creacin de las denominadas jefaturas polticas.
Dada la centralizacin del poder en la figura del presidente, este sistema
se reprodujo en los gobernadores y municipios. Con la aparicin de las
jefaturas, se intent suprimir cualquier manifestacin de vida demo
crtica o participacin de la ciudadana en la toma de decisiones de los
gobernantes. La estructura interna era liderada por un jefe poltico o
prefecto.
Durante la Revolucin de 1910-1917, la libertad municipal es una
de las proclamas para levantarse en contra del porfiriato.
Se considera fundamental el 26 de diciembre de 1914: Venustiano
Carranza publica en Veracruz el decreto que se constituye en uno de los
ms importantes antecedentes del artculo 115 de la Constitucin de 1917.
Con ello se reforma el artculo 109 de la Constitucin de 1857 y cuyo
texto es el siguiente:
38

Enrique Doger Guerrero

Artculo nico. Los estados adoptarn para su rgimen interior la forma


de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de
su divisin territorial y de organizacin poltica el municipio libre, admi
nistrado por ayuntamientos de eleccin popular directa y sin que haya
autoridades intermedias entre stos y el Gobierno del Estado.

Hasta 1917 se reorganizara y consagrara la estructura interna del mu


nicipio mexicano. sta sufre una modificacin al componerse de presi
dente municipal, sndico procurador o sndicos y regidores, segn la
Constitucin de cada estado.24

IX
Leyes que rigieron los municipios hasta
la Independencia de Mxico
Es necesario hacer un parntesis para entender las instituciones, el es
tudio y el conocimiento de los cdigos espaoles que rigieron en gran
parte nuestra vida municipal, aun antes del rgimen constitucional
que explicaremos posteriormente.
El ms antiguo de todos es el Fuero Juzgo publicado en latn en el
siglo VII con el nombre de Liber Judicum, y llamado tambin Fuero de
los Jueces. Est dividido en 12 libros repartidos en ttulos, y sus leyes se
componen de edictos de diversos reyes godos, de decretos de varios con
cilios toledanos a los que asistieron el rey, los grandes y los obispos, y
de otras leyes cuyo origen no se expresa. Se duda de su autor; unos lo
atribuyen a Sisenando, otros a Chindasvinto y otros a Recesvinto, aunque
en el estado en el que ha llegado a nosotros, no puede ser de ninguno de
24
Cfr. El municipio mexicano, cuadro histrico municipal elaborado por el Instituto de
Investigaciones Legislativas del Senado de la Repblica (Iilsen) con base en las siguientes fuentes:
Cedemun/Segob, Guas tcnicas municipales, historia del municipio mexicano, en Los municipios
de Mxico, informacin para el desarrollo, op. cit., Mxico, 1998; Alberto Snchez Martnez
(comp.), Historia del municipio mexicano, en Gobierno y Administracin Pblica en Mxico,
Mxico, Segob/Cedemun, 1993, pp. 15-65; Moiss Ochoa Campos, El municipio y su evolucin
institucional, Mxico, Fomun, 1987; Felipe Tena Ramrez, Leyes fundamentales de Mxico (18081975), Mxico, Porra, 1981; Cedemun, Semblanza histrica del municipio en Mxico, disponible
en http: //www.cedemun.gob.mx/docs/semblanz.txt; Memoria de la Exposicin Documental del
477 Aniversario del Municipio en Mxico.

Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

39

estos reyes, pues contiene leyes hasta de Egica y Witiza, que reinaron
algunos aos despus que aqullos. Lo hizo imprimir en Madrid en el
ao de 1600 Alfonso de Villadiego, que es su anotador, y despus, en
1792, don Juan Antonio Llorente, cannigo de Calahorra.
Con la invasin de los moros y la ocupacin y evacuacin sucesiva
de las provincias de Espaa, se introdujo un trastorno en su legislacin,
gobernndose unos pueblos por unos fueros y otros por otros. Deseoso
el rey Alfonso X de evitar la confusin y complicacin que ocasionaba
tanta multitud de leyes diferentes en cada provincia, orden y public
en el ao de 1255 el Fuero Real, conocido tambin con los nombres de
Libro de los consejos de Castilla, Fuero de las leyes y Fuero de la Corte,
porque por l se decidan los pleitos en los tribunales de la corte, man
dando que las leyes que contena fuesen generales y nicas en todos sus
dominios, aunque la nobleza y los pueblos reclamaron sus respecti
vos fueros que quedaban derogados por ste, lo que no lleg a estable
cerse sino por una especie de capitulacin con las ciudades y villas que
los haban reclamado.
Para corregir los defectos del Fuero Real, se publicaron despus
algunas advertencias sobre l, que se llamaron Leyes del Estilo, en n
mero de 252, y aunque Sala, citando a Sempere, dice que no consta si
se publicaron por autoridad legtima o por algn particular instruido
en el derecho, lvarez da por cierto que fueron publicadas con autori
dad del mismo rey don Alfonso, de su hijo don Sancho y de don Fer
nando el Emplazado, remitindose al prlogo. Su publicacin se realiz
a fines del siglo xiii o principios del xiv, y en el ao de 1608 las imprimi
con comentarios Cristbal de Paz. Algunas de ellas se hallan insertas
en la Nueva Recopilacin.
Despus del Fuero Real y su aclaracin o correccin, que son las Leyes
del Estilo, se sigue el clebre cdigo de Las Siete Partidas, en cuyo pr
logo se refiere que emprendi esta obra el rey don Alfonso el Sabio por
mandato de su padre don Femando en el ao de 1255, y que la acab
siete aos despus. Las Leyes de Partidas no comenzaron a observarse
hasta el ao de 1348, en el reinado de don Alfonso XI, quien las publi
c y dio valor por la ley Ia del ttulo 28 de su Ordenamiento de Alcal.
Este cdigo est dividido en siete partes, a las que se ha dado el nombre
40

Enrique Doger Guerrero

de partidas, comenzando cada una de ellas con una letra de las que
componen el nombre de Alfonso, formando as un acrstico, compo
sicin que era muy del gusto de aquellos tiempos; cada partida se divide
en ttulos y stos en leyes. Su glosador es el clebre Gregorio Lpez.
Hemos hecho mencin ya del Ordenamiento de Alcal que contiene
32 ttulos divididos en leyes; se public en las cortes de Alcal en el ao
de 1348 por el rey don Alfonso XI, teniendo presentes las leyes ex
pedidas en las cortes de Ciudad Real y Segovia, y se renov en 1369 por
el rey don Enrique II en las cortes de la ciudad de Toro, con cuyo nombre
se conocen las leyes de que hablaremos despus. Este cdigo se impri
mi y anot por Asso y De Manuel en 1774, y casi todas las disposicio
nes que contiene se insertaron despus en la Nueva Recopilacin.
A ste se sigui el Ordenamiento Real publicado en tiempo de los
reyes don Femando y doa Isabel. Es una compilacin alfabtica de va
rias leyes, ya dispersas, ya contenidas en el Fuero Real, Leyes del Estilo
y Ordenamiento de Alcal, dividida en ocho libros y publicada por
Alonso Montalvo, que le puso glosas y repertorio. Se cree que emprendi
esta obra por orden de los Reyes Catlicos, aunque stos jams le die
ron la fuerza de su confirmacin.
Las Leyes de Toro se formaron y ordenaron en las cortes de Toledo
del ao de 1502 en el reinado de don Femando y doa Isabel; mas no ha
bindose publicado en aqullas, se verific el ao de 1505 en las de la
ciudad de Toro, de donde han tomado el nombre, estando para jurarse
a la reina doa Juana y nombrar gobernador a su padre don Fernando,
que es la razn por la que se apropian a estos reyes. Estas 83 leyes
fueron comentadas por Antonio Gmez y estn insertas en el cdigo
del que vamos a hablar.
ste es La Nueva Recopilacin, mandada formar por el rey Felipe II
y dispuesta por cuatro profesores que sucesivamente se ocuparon de
ello hasta su conclusin. Est compuesta de nueve libros divididos en
ttulos y stos en leyes. Se mand imprimir y observar por el mismo
rey, por su pragmtica de 14 de marzo de 1567. En las ediciones pos
teriores, hechas en los aos de 1581, 1592, 1598, 1640, 1723 y 1745, se
le fueron aumentando muchas leyes expedidas en el tiempo intermedio
de una edicin a otra, de suerte que en la de 1745 se le aadi un tercer
Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

41

tomo, en el que bajo el nombre de Autos acordados del Concejo se in


cluyeron ms de 500 pragmticas, cdulas, decretos, rdenes, declara
ciones y resoluciones reales expedidas hasta ese ao, distribuyndolas
por el mismo orden de ttulos y libros en que estaban divididos los dos
tomos primeros de la recopilacin. En los aos de 1772, 1775 y 1777,
se hicieron tres ediciones nuevas y aumentadas con 26 leyes y 12 autos,
ofreciendo dar en un tomo separado un suplemento que contuviese el
gran nmero de cdulas, decretos reales y autos acordados que haban
salido desde el ao de 1745. El comentador ms estimado es Alfonso
Acevedo.
En lugar de ese suplemento, se form y public en 1805 una com
pilacin de las leyes con el nombre de Novssima Recopilacin, en la
que se vari enteramente el mtodo y orden de la anterior, se segrega
ron muchas leyes que se creyeron intiles, se dividieron otras en mu
chas partes, y se insertaron ms de 2 mil providencias respectivas al
tiempo corrido desde el ao de 1745 hasta 1805, dividindola en 12
libros, que se dividen en ttulos y stos en leyes. Fue aprobada y man
dada observar por el rey Carlos IV por cdula de 15 de julio de 1805
en la que se previene la publicacin anual de un suplemento, que
arreglado al mismo orden que se dio a la obra comprenda las resolu
ciones dictadas posteriormente. Martnez Marina public en 1820 un
juicio crtico de esta compilacin en el que manifiesta los muchos
defectos de que abunda.
Adems de los cdigos mencionados hasta aqu, que en su uso y
observancia fueron comunes a Espaa y sus colonias, existen dos, di
rigido el uno a todas stas y el otro a slo la Nueva Espaa. El primero
es la Recopilacin de leyes de Indias mandada formar el ao de 1570
por el rey Felipe II y concluida en el reinado de Carlos II, quien le dio
toda la fuerza y autoridad necesarias en el ao de 1680. En ella estn
recogidas todas las disposiciones dictadas por los reyes de Espaa des
de la conquista de las Amricas hasta esa fecha, dividindose la obra
en nueve libros que comprende cada uno diversos ttulos en los que se
colocan primero las leyes y despus los autos acordados relativos a
ellas.

42

Enrique Doger Guerrero

El otro cdigo que hemos indicado es la Real Ordenanza de Inten


dentes, destinada particularmente para la Nueva Espaa, cuando se
establecieron en ella estos funcionarios. Este cdigo, obra del reinado
de Carlos III que lo sancion en el ao de 1786, est dirigido especial
mente al establecimiento del sistema de hacienda de estas provincias,
comprendiendo sin embargo muchas disposiciones de otro orden. Est
dividido en artculos y comprende 306, en los cuales se hace referencia
o se citan muchas disposiciones, ya insertas en la Recopilacin de In
dias, o ya vagantes, reclamadas con nmeros desde el 1 hasta el 42, que
forman una especie de apndice en el que se copian literalmente todas
las que no estn insertas en la Recopilacin.
Fuera de estos dos cdigos, se expidieron por los reyes de Espaa,
durante su dominacin en Mxico, autos acordados por el concejo, y
provisiones; y adems se dictaron por los virreyes muchas providen
cias, llamadas del superior gobierno, y por la audiencia muchos au
tos acordados, que tenan en cierta manera fuerza de ley. De todas estas
disposiciones no se ha formado una compilacin que tenga el carcter
y autoridad de un cdigo, pero s existe una Recopilacin en dos tomos
formada por los oidores Montemayor y Belea, comprendindose el
primero en cuatro secciones, de las que las dos primeras fueron obra
de Montemayor y las dos segundas de Belea, 1,277 disposiciones y
providencias, y copindose en el segundo 79 piezas entre pragmticas,
cdulas y bandos citados en el primero. Esta compilacin no tiene
ms fuerza que la que le da la autenticidad de las resoluciones que
comprende.
Entre stas son dignas de mencionarse las Ordenanzas de Minera,
que distribuidas en 19 ttulos divididos en artculos comprenden todo
lo relativo al fomento y gobierno de este importante ramo de la indus
tria y comercio nacional. Fueron formadas por los Diputados del cuer
po de mineros y aprobadas por cdula de 22 de mayo de 1783; y aun
que en parte derogadas por las leyes de 7 de octubre de 1823 y 20 de
mayo de 1826, rigen en todo lo dems concerniente a este objeto.
La revolucin de Espaa de 1808 dio ocasin a las cortes extraor
dinarias de Cdiz en 1811, que disueltas en 1814 fueron restablecidas
en 1820; las leyes que expidieron desde la fecha de su instalacin
Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

43

hasta el 27 de septiembre de 1821, cuando qued consumada la inde


pendencia de Mxico, formaron tambin parte de su legislacin. Ms
extendida la coleccin de estos decretos en seis tomos, y siendo la
mayor parte de ellos puramente locales para Espaa, se hizo el ao de
1829 una segregacin de los decretos que podan regir en la Repblica,
quedando la coleccin reducida a un solo tomo, en cuyo prlogo se
protesta que la insercin en l de algunas leyes no envuelve en mane
ra alguna la declaracin autntica de su valor, que slo pueden dar los
cuerpos legislativos.
En el ao de 1821, se emancip Mxico de su antigua metrpoli.
No quedaron por esto derogadas las leyes que hasta entonces haban
arreglado los derechos y acciones de sus individuos, porque no siendo
dado subrogarlas nuevas en el acto, habra sido un absurdo destruir las
que existan; pero s se form un cuerpo soberano en quien residiese
el poder de dictar las leyes necesarias para el nuevo orden de cosas que
la independencia estableca.
As es que el 28 de septiembre de 1821 se instal en Mxico el
primer cuerpo legislativo nacional con el nombre de soberana junta
provisional gubernativa, encargada, por los artculos 24 del Plan de
Iguala y 14 de los Tratados de Crdoba, de dictar las leyes ms urgentes
y necesarias, como lo verific hasta el 24 de febrero del ao siguiente
de 1822, cuando se instal el primer Congreso nacional, compuesto de
Diputados nombrados para dar la Constitucin y las leyes convenien
tes. Disuelto este cuerpo el 31 de octubre del mismo ao en virtud de
un decreto de Iturbide, que funga como emperador, fue subrogado por
una junta creada en virtud del mismo con el nombre de instituyente,
y compuesta de dos individuos por cada una de las provincias que
componan el imperio y tomados de entre los Diputados que las repre
sentaban en el Congreso disuelto. La junta comenz sus sesiones el 2
de noviembre de 1822 y tuvo la ltima el 6 de marzo del ao siguiente.
Haba estallado la revolucin llamada de Casa Mata por la que se pre
tenda el restablecimiento del nuevo Congreso que fue llamado de
nuevo por el emperador, y aunque comenz el nuevo periodo de sus
sesiones el da 7 del mismo marzo, no se declar con nmero de voca
les competente para legislar hasta 22 das despus, a cuya fecha Itur
44

Enrique Doger Guerrero

bide haba evacuado la capital y la ocupaban las tropas del ejrcito


llamado libertador.
Verificada la reinstalacin del Congreso, se hizo en la nacin gene
ral la opinin de que no fuese l el que diese la Constitucin, sino que
se convocase otro para ese objeto, como en efecto se verific, instaln
dose el Congreso constituyente el 5 de noviembre de 1823, que el 31
de enero de 1824 sancion el Acta Constitutiva en la que se adopt la
forma de un gobierno federativo, por el que las provincias fueron de
claradas estados soberanos, en los que fueron instalandose sucesiva
mente las respectivas legislaturas que deban darles sus constituciones
y leyes particulares.
El Congreso General Constituyente cerr sus sesiones el 24 de di
ciembre del mismo ao, y el 1 de enero del siguiente se instalaron las
cmaras de Senadores y Diputados, que deban formar el primer Con
greso Constitucional de la Unin en el bienio de 1825 y 1826, suce
dindose bienalmente el segundo, tercero y cuarto Congreso Constitu
cional.
Estas circunstancias, que se notaban cuando Mxico an era gober
nado desde Madrid, hacen que un mismo punto se encuentre decidido
a veces por posiciones contrarias, por lo que fue necesario sealar el
orden gradual que deba seguirse en la observancia de las leyes, y es lo
que hace la ley Ia del ttulo 1 del libro 2 de la Recopilacin de Indias y
la Ia de Toro.
Para el ao de 1830, todavase diriman juicios con leyes antiguas:
Con arreglo a lo que stas determinan y al estado de independencia
en que felizmente se halla la nacin, los asuntos que conciernan a la
Federacin o a los individuos sujetos inmediatamente a los poderes
supremos, como son los habitantes del distrito y territorios, debern
decidirse: Io Por las disposiciones de los congresos mexicanos; 2o Por
las de las cortes de Espaa; 3 Por las ltimas cdulas y rdenes poste
riores a la edicin de la Novsima Recopilacin; 4o Por la Ordenanza de
Intendentes; 5 Por la Recopilacin de Indias; 6o Por la Novsima Reco
pilacin en lo que sea anterior a los dos ltimos, pues siendo posterior,
deber seguirse con preferencia; 7 Por las del Fuero Real y 8 por las de
Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

45

Las Siete Partidas, sin que a falta de leyes patrias se pueda apelar al
derecho romano a las opiniones de los intrpretes.
En los estados deber estarse primeramente a lo dispuesto por sus
respectivas legislaturas; en defecto de resolucin de stas en el asunto
que se trata, se ocurrir a la de los Congresos mexicanos primero y
segundo, sin que se pueda echar mano de las de los constitucionales,
pues sus disposiciones no pueden tener ninguna fuerza con respecto
a los estados, sino en aquellos objetos, en que pueden legislar toda la
Repblica, despus se ocurrir a las de las cortes de Espaa, y se seguir
el mismo orden que hemos indicado ya.

X
El municipio en las constituciones de Mxico
La Constitucin de la Monarqua Espaola, promulgada en Cdiz en 1812,
expresaba que para el gobierno interior de los pueblos haba ayunta
mientos, compuestos del alcalde o alcaldes, los regidores y el procurador
sndico, y presididos por el jefe poltico, donde lo hubiere, y en su
defecto por el alcalde o el primer nombrado entre stos, si hubiere dos.
Se pondran ayuntamientos en los pueblos en que convenga le haya,
no pudiendo dejar de haberle en los que por s o con su comarca lleguen
a mil almas, y tambin se les sealar trmino correspondiente.
Las leyes determinarn el nmero de individuos de cada clase de
que han de componerse los ayuntamientos de los pueblos con respecto
a su vecindario. Los alcaldes, regidores y procuradores sndicos se nom
brarn por eleccin en los pueblos, cesando los regidores y dems que
sirvan oficios perpetuos en los ayuntamientos, cualquiera que sea su
ttulo y denominacin. Todos los aos en el mes de diciembre se reu
nirn los ciudadanos de cada pueblo para elegir, a pluralidad de votos
con proporcin a su vecindario, determinado nmero de electores, que
residan en el mismo pueblo y estn en el ejercicio de los derechos de
ciudadano. Los electores nombrarn en el mismo mes a pluralidad abso
luta de votos el alcalde o alcaldes, regidores, y procurador o procuradores
46

Enrique Doger Guerrero

sndicos, para que entren a ejercer sus cargos el primer da de enero


del siguiente ao.
Los alcaldes se mudarn todos los aos, los regidores por mitad
cada ao y lo mismo los procuradores sndicos donde haya dos: si hu
biere slo uno, se mudar todos los aos. El que hubiere ejercido cual
quiera de estos cargos, no podr volver a ser elegido para ninguno de
ellos sin que pasen por lo menos dos aos, donde el vecindario lo per
mita. Para ser alcalde, regidor o procurador sndico, adems de ser ciu
dadano en el ejercicio de sus derechos, se requiere ser mayor de 25 aos,
con cinco a lo menos de vecindad y residencia en el pueblo. Las leyes
determinarn las dems calidades que han de tener estos empleados.
No podr ser alcalde, regidor ni procurador sndico ningn em
pleado pblico de nombramiento del rey que est en ejercicio, no enten
dindose comprendidos en esta regla los que sirvan en las milicias
nacionales. Todos los empleos municipales referidos sern carga con
cejil, de que nadie podr excusarse sin causa legal. Habr un secretario
en todo ayuntamiento, elegido por ste a pluralidad absoluta de votos
y dotado de los fondos del comn.
Estar a cargo de los ayuntamientos:
Primero: la polica de salubridad y comodidad.
Segundo: auxiliar al alcalde en todo lo que pertenezca a la seguridad de
las personas y bienes de los vecinos, y a la conservacin del orden pblico.
Tercero: la administracin e inversin de los caudales de propios y arbi
trios conforme a las leyes y reglamentos, con el cargo de nombrar depo
sitario bajo responsabilidad de los que le nombran.
Cuarto: hacer el repartimiento y recaudacin de las contribuciones, y
remitirlas a la tesorera respectiva.
Quinto: cuidar de todas las escuelas de primeras letras, y de los dems
establecimientos de educacin que se paguen de los fondos del comn.
Sexto: cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expsitos y dems
establecimientos de beneficencia, bajo las reglas que se prescriban.
Sptimo: cuidar de la construccin y reparacin de los caminos, calza
das, puentes y crceles, de los montes y plantos del comn, y de todas
las obras pblicas de necesidad, utilidad y ornato.
Octavo: formar las ordenanzas municipales del pueblo, y presentarlas a
las Cortes para su aprobacin por medio de la diputacin provincial,
que las acompaar con su informe.
Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

47

Noveno: promover la agricultura, la industria y el comercio segn la


localidad y circunstancias de los pueblos, y cuanto les sea til y bene
ficioso.

Si se ofrecieren obras u otros objetos de utilidad comn, y por no ser


suficientes los caudales de propios fuere necesario recurrir a arbitrios,
no podrn imponerse stos, sino obteniendo por medio de la diputacin
provincial la aprobacin de las Cortes. En el caso de ser urgente la obra
u objeto a que se destinen, podrn los ayuntamientos usar interinamente
de ellos con el consentimiento de la misma diputacin, mientras recae la
resolucin de las cortes. Estos arbitrios se administrarn en todo como
los caudales de propios.
Los ayuntamientos desempearn todos estos encargos bajo la inspec
cin de la diputacin provincial, a quien rendirn cuenta justificada cada
ao de los caudales pblicos que hayan recaudado e invertido.
Tocar a estas diputaciones:
Primero: intervenir y aprobar el repartimiento hecho a los pueblos de
las contribuciones que hubieren cabido a la provincia. []
Tercero: cuidar de que se establezcan ayuntamientos donde corresponda
los haya, conforme a lo prevenido en el artculo 310.

Todos los individuos de los ayuntamientos y de las diputaciones de


provincia, al entrar en el ejercicio de sus funciones, prestarn juramento,
aqullos en manos del jefe poltico, donde le hubiere, o en su defecto, del
alcalde que fuere primer nombrado, y stos en las del jefe superior de
la provincia, de guardar la Constitucin poltica de la monarqua espa
ola, observar las leyes, ser fieles al rey y cumplir religiosamente las
obligaciones de su cargo.
La Constitucin de 1824 no contiene un apartado especfico para los
municipios, habindose concretado exclusivamente a sealar la divi
sin de poderes de los gobiernos estatales y la libertad para expedir sus
propias constituciones en las que se consignaran las divisiones esta
tales y facultades de sus autoridades sin perder de vista el antecedente
de la Constitucin de Cdiz.
48

Enrique Doger Guerrero

Artculo 157. El gobierno de cada Estado se dividir para su ejercicio


en los tres poderes, Legislativo, Ejecutivo y Judicial; y nunca podrn
unirse dos o ms de ellos en una corporacin o persona, ni el legisla
tivo depositarse en un solo individuo.

Las siete leyes constitucionales de 1836


Ya se dijo que obedecen a un sistema de poltica centralista. No obstante,
en ellas figura por primera vez el municipio. He aqu cinco artculos:
Artculo 22. Habr ayuntamientos en las capitales de departamento,
en los lugares en que los haba el ao de 1808, en los puertos cuya
poblacin llegue a cuatro mil almas y en los pueblos que tengan ocho
mil. En los que no haya esa poblacin, habr jueces de paz, encargados
tambin de la polica, en el nmero que designen las juntas departa
mentales, de acuerdo con los gobernadores respectivos.
Artculo 23. Los ayuntamientos se elegirn popularmente en los
trminos que arreglar una ley. El nmero de alcaldes, regidores y sn
dicos se fijar por las juntas departamentales respectivas, de acuerdo con
el gobernador, sin que puedan exceder: los primeros de seis, los segundos
de 12 y los ltimos de dos.
Artculo 24. Para ser individuo del ayuntamiento se necesita:
I. Ser ciudadano mexicano en el ejercicio de sus derechos.
II. Vecino del mismo pueblo.
III. Mayor de 25 aos.
IV. Tener un capital, fsico o moral, que le produzca por lo menos 500
pesos anuales.

Artculo 25. Estar a cargo de los ayuntamientos: la polica, de salu


bridad y comodidad, cuidar de las crceles, de los hospitales y casas de
beneficencia, que no sean de fundacin particular, de las escuelas de pri
mera enseanza que se paguen de los fondos del comn, de la cons
truccin y reparacin de puentes, calzadas y caminos, y de la recauda
cin e inversin de los propios y arbitrios, promover el adelantamiento
de la agricultura, industria y comercio, y auxiliar a los alcaldes en la
Breve introduccin al rgimen municipal mexicano

49

conservacin de la tranquilidad y el orden pblico en su vecindario,


todo con absoluta sujecin a las leyes y reglamentos.
Artculo 26. Estar a cargo de los alcaldes: ejercer en sus pueblos
el oficio de conciliadores, determinar en los juicios verbales, dictar,
en los asuntos contenciosos, las providencias urgentsimas que no den
lugar a ocurrir al juez de primera instancia, instruir en el mismo caso las
primeras diligencias en las causas criminales, practicar las que les en
carguen los tribunales o jueces respectivos, y velar sobre la tranquilidad
y el orden pblico, con sujecin en esta parte a los subprefectos, y por
su medio a las autoridades superiores respectivas.

Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857)


Artculo 31. Es obligacin de todo mexicano:
I. Defender la independencia, el territorio, el honor, los derechos e inte
reses de su patria.
II. Contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin como del Es
tado y municipio en que resida, de la manera proporcional y equitativa
que dispongan las leyes.

Artculo 36. Son obligaciones del ciudadano de la Repblica:


I. Inscribirse en el padrn de su municipalidad, manifestando la propie
dad que tiene, o la industria, profesin o trabajo de que subsiste.

Artculo 72. El Congreso tiene facultad:


VI. Para el arreglo interior del Distrito Federal y territorios, teniendo
por base el que los ciudadanos elijan popularmente las autoridades po
lticas, municipales y judiciales, designndoles rentas para cubrir sus
atenciones locales.
Uno de los aspectos ms controvertidos de la Constitucin de 1857
es su intencin de que el Poder Legislativo mantuviera un excesivo
control de la vida nacional. Este artculo pone de manifiesto esta situa
50

Enrique Doger Guerrero

cin, otorgando al Congreso federal la facultad de intervenir en cues


tiones regionales. Pero un aspecto muy importante es que se aprecia ya
la intencin de asignar los recursos a los municipios de forma centrali
zada, aunque con el objeto de cubrir sus necesidades.
Respecto al papel del municipio en la Constitucin de 1917, se tra
tar en el tema correspondiente a las reformas efectuadas por los consti
tuyentes de Quertaro.

Captulo II

Marco municipal en la Constitucin


de 1917 y sus reformas

Sumario
I. Reformas al artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos; II. Reformas del 3 de febrero de 1983 al artculo 115
constitucional; III. La reforma constitucional del 23 de diciembre de
1999 al artculo 115; IV. Artculos de la Constitucin federal que se
relacionan con el municipio; V. Leyes federales que se relacionan con
el municipio.

I
Reformas al artculo 115 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos
Antes de hablar de reforma, es necesario conocer el texto originario de
la Constitucin de 1917, el cual fue enviado por Venustiano Carranza
y recibido por el Congreso el 6 de diciembre de 1916, cuya primera
lectura se efectu el 20 de enero de 1917 y la segunda el da 25 del
mismo mes y ao; es necesario destacar que se aprob por unanimidad
de los congresistas; el texto es el siguiente:
Artculo 115. Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la
forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como
53

base de su divisin territorial, y de su organizacin poltica y adminis


trativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
I. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de elec
cin popular directa, y no habr ninguna autoridad intermedia
entre ste y el Gobierno del Estado.
II. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se
formar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los
estados y que, en todo caso, sern las suficientes para atender a sus
necesidades.
III. Los municipios sern investidos de personalidad jurdica para to
dos los efectos legales. El Ejecutivo federal y los gobernadores de
los estados tendrn el mando de la fuerza pblica en los munici
pios donde residieren habitual o transitoriamente. Los gobernado
res constitucionales no podrn ser reelectos ni durar en su encargo
ms de cuatro aos.
Son aplicables a los gobernadores, sustitutos o interinos, las prohi
biciones del artculo 83.
El nmero de representantes de las legislaturas de los estados ser pro
porcional al de habitantes de cada uno, pero, en todo caso, el nmero de
representantes de una legislatura local no podr ser menor de 15 Dipu
tados propietarios.
En los estados, cada distrito electoral nombrar un Diputado pro
pietario y un suplente.
Slo podr ser gobernador constitucional de un estado un ciudadano
mexicano por nacimiento y nativo de l o con vecindad no menor de
cinco aos, inmediatamente anteriores al da de la eleccin.
La primera reforma fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin
el 20 de agosto de 1928; mediante ella se reform el prrafo cuarto de
la fraccin III, para quedar como sigue:
El nmero de representantes en las legislaturas de los estados ser
proporcional al de habitantes de cada uno: pero en todo caso no podr ser
menor de siete diputados en los estados cuya poblacin exceda de este
nmero y no llegue a 800 mil, y de 11 en los estados cuya poblacin
sea superior a sta.
54

Enrique Doger Guerrero

Debe sealarse que el texto del artculo 115 constitucional incluye,


dentro de su estructura, cierta normatividad respecto a los gobernado
res de los estados, Diputados locales y el municipio.
La reforma tendi a disminuir el nmero de Diputados de las legis
laturas locales para hacerlo proporcional respecto al nmero de repre
sentados.
La segunda reforma se public en el Diario Oficial del 29 de abril
de 1933; mediante ella se reforman y adicionan los incisos a) y b) y
cinco prrafos para quedar bajo el texto siguiente:
I. Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, teniendo como base de su di
visin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el
municipio libre, conforme a las bases siguientes[]
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayunta
mientos electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser
reelectos para el periodo inmediato.
Las personas que por eleccin indirecta o por nombramiento o desig
nacin de alguna autoridad desempeen las funciones propias de esos
cargos, cualquiera que sea la denominacin que se les d, no po
drn ser elegidas para el periodo inmediato.
Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter
de propietarios, no podrn ser elegidos para el periodo inmediato con
el carcter de suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes
s podrn ser elegidos para el periodo inmediato como propietarios a
menos que hayan estado en ejercicio.
II. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se for
mar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los esta
dos y que, en todo caso, sern las suficientes para atender las ne
cesidades municipales.
III. Los municipios sern investidos de personalidad jurdica para
todos los efectos legales.
El Ejecutivo federal y los gobernadores de los estados tendrn el
mando de la fuerza pblica en los municipios donde residieren ha
bitual o transitoriamente.
Marco municipal en la Constitucin de 1917

55

Los gobernadores de los estados no podrn durar en su encargo ms


de cuatro aos.
La eleccin de los gobernadores de los estados y de las legisla
turas locales sern directas y en los trminos que dispongan las leyes
electorales respectivas.
Los gobernadores de los estados, cuyo origen sea la eleccin po
pular, ordinaria o extraordinaria, en ningn caso y por ningn
motivo podrn volver a ocupar ese cargo ni aun con el carcter de
interinos, provisionales, sustitutos o encargados del despacho.
Nunca podrn ser elegidos para el periodo inmediato:
El gobernador sustituto constitucional o el designado para concluir el
periodo en caso de falta absoluta del constitucional aun cuando
tenga distinta denominacin.
El gobernador interino, el provisional o el ciudadano, que, bajo cual
quier denominacin, supla las faltas temporales del gobernador, siem
pre que desempeen el cargo en los dos ltimos aos del periodo.
Slo podr ser gobernador constitucional de un estado un ciudadano
mexicano por nacimiento y nativo de l, o con residencia no menor
de cinco aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin.
El nmero de representantes en las legislaturas de los estados ser
proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no
podrn ser menos de siete Diputados en los estados cuya poblacin
no llegue a 400 mil habitantes, de nueve en aquellos cuya pobla
cin exceda de este nmero y no llegue a 800 mil, y de 11 en los
estados cuya poblacin sea superior a esta ltima cifra.
Los Diputados a las legislaturas de los estados no podrn ser reele
gidos para el periodo inmediato. Los Diputados suplentes podrn ser
elegidos para el periodo inmediato con el carcter de propietarios,
siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los Diputados pro
pietarios no podrn ser elegidos para el periodo inmediato con el
carcter de suplentes.

Se agreg un segundo prrafo a la fraccin I y se fijaron normas


para la eleccin de presidentes municipales, regidores y sndicos de los
ayuntamientos. El punto fundamental de la reforma fue evitar la reelec
56

Enrique Doger Guerrero

cin inmediata, no slo del presidente municipal sino de las autorida


des del ayuntamiento.
Por otra parte, si bien no se permite la reeleccin inmediata, s se
puede realizar pasado un periodo de gobierno.
Un aspecto sobresaliente de la segunda reforma fue establecer la
prohibicin de la reeleccin de los gobernadores de los estados, electos
popularmente, bajo forma ordinaria o extraordinaria, adems de que se
prohibi la reeleccin para un periodo inmediato a quienes ocuparan
el cargo mediante sustitucin constitucional, por interinato, provisio
nal o mediante encargo del despacho.
Se estableci la prohibicin para que los Diputados de las legisla
turas locales pudieran reelegirse para el periodo inmediato.
La tercera reforma se public en el Diario Oficial del 8 de enero de
1943, en la cual se reforma el prrafo tercero de la fraccin III para
quedar como sigue:
c) Los gobernadores de los estados durarn en su encargo seis
aos.
Se ampli el periodo de ejercicio de los gobernadores constitucio
nales de los estados, de cuatro a seis aos.
La cuarta reforma fue publicada en el Diario Oficial del 12 de fe
brero de 1947; mediante ella se adiciona con un prrafo segundo la
fraccin I, pasando el anterior a ser prrafo tercero, para quedar como
sigue:
En las elecciones municipales participarn las mujeres, en igualdad
de condiciones que los varones, con el derecho de votar y ser votadas.
La quinta reforma fue publicada en el Diario Oficial del 17 de octu
bre de 1953; mediante ella se deroga el segundo prrafo de la fraccin I
y se reforma el tercer prrafo, pasando a ser segundo prrafo de la
misma fraccin.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos del ayuntamiento
electos popularmente por eleccin directa no podrn ser reelectos para
el periodo inmediato. Las personas que por eleccin indirecta o por
nombramiento o designacin de alguna autoridad desempeen las fun
Marco municipal en la Constitucin de 1917

57

ciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin que


se les d, no podrn ser electas para el periodo inmediato. Todos los
funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de propie
tarios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de
suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes s podrn ser
electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan
estado en ejercicio.
La sexta reforma se public en el Diario Oficial del 6 de febrero de
1976, mediante la cual se adicionan las fracciones IV y V para quedar
como sigue:
Los estados y municipios en el mbito de sus competencias expe
dirn las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean
necesarias para cumplir con los fines sealados en el prrafo III del
artculo 27 de esta Constitucin, en lo que refiere a los centros urbanos
y de acuerdo con la ley federal de la materia; y
Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios munici
pales de dos o ms Entidades Federativas tiendan a formar una con
tinuidad geogrfica, la Federacin, las Entidades Federativas y los mu
nicipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearn y
regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos
centros con apego a la ley federal de la materia.
La sptima reforma se public en el Diario Oficial del 6 de diciem
bre de 1977, mediante la cual se adiciona la fraccin III con un ltimo
prrafo para quedar como sigue:
Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobier
no republicano, representativo, popular, teniendo como base de su
divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el
municipio libre conforme a las siguientes bases:
De acuerdo con la legislacin que se expida en cada una de las
Entidades Federativas se introducir el sistema de Diputados de mino
ra en la eleccin de las legislaturas locales y el principio de represen
tacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de los muni
cipios cuya poblacin sea de 300 mil o ms habitantes.

58

Enrique Doger Guerrero

La novena reforma se public en el Diario Oficial de la Federacin


el 17 de marzo de 1987; con ella se derogan las fracciones IX y X del
artculo 115 para quedar como sigue:
VIII. Las leyes de los estados introducirn el principio de la repre
sentacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de todos
los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores se
regirn por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con
base en lo dispuesto en el artculo 123 de esta Constitucin y sus dis
posiciones reglamentarias.
La dcima primera reforma25 fue publicada en el Diario Oficial de
la Federacin el 14 de agosto de 2001; con ella se agrega un ltimo
prrafo a la fraccin III para quedar como sigue:
Las comunidades indgenas, dentro del mbito municipal, podrn
coordinarse y asociarse en los trminos y para los efectos que prevenga
la ley.

II
Reformas del 3 de febrero de 1983
al artculo 115 constitucional
La reforma del 3 de febrero de 1983 es un intento que, en la descentra
lizacin de la vida nacional, ejerci el presidente de la Repblica Miguel
de la Madrid Hurtado para poder darle a la administracin municipal
un mayor mbito de competencias.
Para entender en su aspecto central esta reforma, es necesario ocurrir
a la minuta de iniciativa que gir el presidente y en cuya exposicin
de motivos se destacan las siguientes ideas que desentraan el sentido
toral de la reforma:
CC. Secretarios de la Cmara de Senadores del H. Congreso de la
Unin.
Presente.
Ya que la octava y la dcima corresponden a las reformas estructurales de 1983 y de 1999.

25

Marco municipal en la Constitucin de 1917

59

El municipio, sociedad natural domiciliada, ha constituido y sigue


siendo, en la realidad nacional mexicana, una institucin profunda
mente arraigada en la idiosincrasia del pueblo, en su cotidiano vivir y
quehacer poltico.
Nuestra historia es rica en sus manifestaciones, pues lo encontra
mos ya delineado en los calpullis de los aztecas, en las organizaciones
tribales de las culturas mixteco-zapotecas y en los clanes de la adelan
tada civilizacin maya.
Fue base poltica de la Conquista desde la fundacin del ayunta
miento de la Villa Rica de la Veracruz en el ao de 1519.
El municipio indgena comparti con el espaol, de profundas races
romanas y visigticas, la prolongada poca colonial; existi en las etapas
de la Independencia y de la Reforma; perdur, aunque desvirtuado por
las negativas actuaciones del prefecto o jefe poltico, durante el rgimen
porfiriano; y devino como decisin fundamental del pueblo mexicano
en el municipio libre en la Constitucin de 1917.
Su naturaleza de ndole social y natural encontr regulacin como
unidad poltica, administrativa y territorial de nuestra vida nacional
como una de las grandes conquistas de la Revolucin mexicana.
En el Constituyente de Quertaro motiv apasionados debates
cuando se pretendi establecer desde el punto de vista constitucional
su autonoma econmica y poltica, traducidos a la postre en el texto
del artculo 115.
El municipio libre es una institucin que los mexicanos consideran
indispensable para su vida poltica; pero debemos reconocer que no se
ha hecho efectiva en su cabal racionalidad por el centralismo que, ms
que como doctrina como forma especfica de actuaciones guberna
mentales, de cierta manera se fuera manifestando en nuestra realidad
poltica para consolidar los intereses de la nacin.
Es evidente que nuestra prctica poltica dio al federalismo una
dinmica centralizadora que permiti durante una larga fase histrica
multiplicar la riqueza, acelerar el crecimiento econmico y el desarrollo
social, y crear centros productivos modernos. Pero hoy sabemos bien
que esta tendencia ha superado ya sus posibilidades, de tal manera que
la centralizacin se ha convertido en una grave limitante para la reali
zacin de nuestro proyecto nacional.
60

Enrique Doger Guerrero

La descentralizacin exige un proceso decidido y profundo, aun


que gradual, ordenado y eficaz, de la revisin de competencias consti
tucionales entre Federacin, estados y municipios: proceso que deber
analizar las facultades y atribuciones actuales de las autoridades fede
rales, y de las autoridades locales y municipales, para determinar cules
pueden redistribuirse para un mejor equilibrio entre las tres instancias
del gobierno constitucional.
Estamos convencidos de que la redistribucin de competencias que
habremos de emprender comenzar por entregar o devolver al muni
cipio todas aquellas atribuciones relacionadas con la funcin primor
dial de esta institucin: el gobierno directo de la comunidad bsica.
El municipio es la comunidad social que posee territorio y capaci
dad poltica, jurdica y administrativa para cumplir esta gran tarea
nacional: nadie ms que la comunidad organizada y activamente par
ticipativa puede asumir la conduccin de un cambio cualitativo en el
desarrollo econmico, poltico y social, capaz de permitir un desarrollo
integral.
La centralizacin ha arrebatado al municipio capacidad y recursos
para desarrollar en todos sentidos su mbito territorial y poblacional: in
dudablemente, ha llegado el momento de revertir la tendencia centra
lizadora, actuando para el fortalecimiento de nuestro sistema federal.
No requerimos una nueva institucin: tenemos la del municipio.
Por todo ello, el fortalecimiento municipal no slo es de considerarse
como el camino para mejorar las condiciones de vida de los municipios
poco desarrollados, sino tambin para resolver simultneamente los cada
vez ms grandes problemas que enfrentan las concentraciones urbanoindustriales. El fortalecimiento municipal no es una cuestin meramente
municipal sino nacional, en toda la extensin del vocablo. A este res
pecto, ha sido una verdad reiteradamente sustentada en todos los rinco
nes de nuestro territorio que el municipio, aun cuando tericamente
constituye una frmula de descentralizacin, en nuestra realidad lo es
ms en el sentido administrativo que en el poltico, por lo que como meta
inmediata de la vigorizacin de nuestro federalismo, nos planteamos la
revisin de las estructuras diseadas al amparo de la Constitucin vi
gente, a fin de instrumentar un proceso de cambio que haga efectiva,
Marco municipal en la Constitucin de 1917

61

en el federalismo, la clula municipal tanto en autonoma econmica


como poltica.
Dentro de estos grandes lineamientos, como consecuencia de los
estudios realizados y como corolario de la intensa consulta popular
efectuada, consideramos como medida fundamental para robustecer el
municipio, piedra angular de nuestra vida republicana y federal, hacer
algunos cambios al artculo 115 de la Constitucin, tendientes a vigo
rizar su hacienda, su autonoma poltica y en lo general aquellas facul
tades que de una u otra manera, paulatina pero constantemente, ha
ban venido siendo absorbidas por los estados y la Federacin.
En s, esta tarea exigi un punto de equilibrio poltico y constitu
cional, al cual llegamos despus de numerosos anlisis y estudios, pues
siendo nuestra estructura poltica de naturaleza federal, debemos respe
tar la esencia de nuestras instituciones plasmadas en los principios de
libertad y autodeterminacin de las Entidades Federativas, sin invadir
o lesionar aquellas facultades que por virtud del Pacto Federal y de
acuerdo con nuestra forma republicana se encuentran conferidas a los
estados en los artculos 40, 41 y 124 de nuestra Carta Magna.
Recogimos en este sentido las inquietudes vertidas por los constitu
yentes de 1917 y de algn modo pretendemos revitalizar las ideas que
afloraron en ese histrico foro nacional a la luz de las vigorosas inter
venciones de Heriberto Jara e Hilario Medina, para robustecer y lograr,
en la realidad poltica mexicana, el municipio libre.
Se tomaron en cuenta las realidades sociolgicas y econmicas de
los municipios del pas, sus grados de desarrollo, y los contrastes entre
aquellos municipios urbanos e industrializados que cuentan con deter
minados recursos econmicos y capacidad administrativa para la con
secucin de sus fines colectivos, y aquellas comunidades municipales
marginadas de todo apoyo econmico, del libre ejercicio de su autogo
bierno y carentes de toda capacidad para la gestin administrativa.
Nuestro objetivo es vigorizar la decisin fundamental del pueblo
sobre el municipio libre, estableciendo dentro del marco conceptual de
la Constitucin General de la Repblica, aquellas normas bsicas que
puedan servir de cimientos a las unidades sociopolticas municipales
para que, al fortalecer su desarrollo, se subraye el desenvolvimiento
62

Enrique Doger Guerrero

regional, se arraigue a los ciudadanos en sus territorios naturales y se


evite la constante emigracin del campo hacia las grandes ciudades y
a la capital de la Repblica, no slo con el propsito de redistribuir la
riqueza nacional en las mltiples y variadas regiones del pas, sino
para ubicar las decisiones de gobierno en las clulas polticas a las que
lgicamente deben corresponder, es decir, a los ayuntamientos como
rganos representativos de los municipios libres.
As, en la fraccin III se definen como servicios pblicos munici
pales: los de agua potable y alcantarillado, alumbrado pblico, limpia,
mercados y centrales de abasto, panteones, rastros, calles, parques y
jardines, seguridad pblica y trnsito, estableciendo que podrn pro
porcionarse con el concurso de los estados cuando as fuere necesario
y lo determinen las leyes, teniendo adems dicha caracterstica de
servicios pblicos aquellos otros que se fijen por las legislaturas locales
en atencin a las condiciones territoriales y socioeconmicas de los
municipios, as como a su capacidad administrativa y financiera.
En el entendido de que esta problemtica no ha sido privativa de
nuestra nacin, acudimos a las experiencias de otras latitudes, reco
giendo por sus reconocidos resultados positivos el derecho de los mu
nicipios de una misma entidad de coordinarse y asociarse para la efi
caz prestacin de sus servicios pblicos con la sola sujecin a las leyes
de la materia.
La materia de esta reforma que importa destacar se sustenta en los
siguientes puntos esenciales:
a) Las legislaturas locales podrn suspender ayuntamientos, declarar que
stos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus
miembros, en los casos que la ley local lo prevenga. Asimismo, se les con
fieren facultades para designar a los concejos municipales que concluirn
los periodos respectivos.
b) Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y podrn
celebrar convenios con el estado, a fin de que ste asuma algunas de las
funciones relacionadas con la administracin de sus contribuciones.
c) Los ayuntamientos poseern facultades para expedir los bandos de
polica y buen gobierno y disposiciones administrativas de observancia
general.
Marco municipal en la Constitucin de 1917

63

d) Intervencin de los municipios, con el concurso de los estados cuando


as fuere necesario y lo determinen las leyes, en la prestacin de los servi
cios pblicos de agua potable y alcantarillado, alumbrado pblico, limpia,
mercados y centrales de abasto, panteones, rastros, calles, parques y jar
dines, seguridad pblica y trnsito.
e) Derecho de los municipios a percibir contribuciones sobre propiedad
inmobiliaria, participaciones federales e ingresos derivados de la presta
cin de servicios pblicos a su cargo.

El texto anterior del citado artculo 115 de la Constitucin Federal,


en la parte que aqu interesa, dice:
Artculo 115. Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la
forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como
base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y adminis
trativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes:
I. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de elec
cin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre
ste y el Gobierno del Estado.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamien
tos, electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos
para el periodo inmediato. Las personas que por eleccin indirecta, o por
nombramiento o designacin de alguna autoridad desempeen las
funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin
que se les d, no podrn ser electas para el periodo inmediato. Todos
los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de pro
pietarios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carc
ter de suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes s podrn
ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que
hayan estado en ejercicio.
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus
integrantes, podrn suspender ayuntamientos, declarar que stos han
desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miem
bros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre
y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para
rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
64

Enrique Doger Guerrero

En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renun


cia o falta absoluta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley
no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se cele
braren nuevas elecciones, las legislaturas designarn entre los vecinos
a los concejos municipales que concluirn los periodos respectivos.
Si alguno de los miembros dejare de desempear su cargo, ser
sustituido por su suplente, o se proceder segn lo disponga la ley;
II. Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y
manejarn su patrimonio conforme a la ley.
V. Los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales
relativas, estarn facultados para formular, aprobar y administrar la
zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal; participar en
la creacin y administracin de sus reservas territoriales; controlar y
vigilar la utilizacin del suelo en sus jurisdicciones territoriales; inter
venir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana; otorgar
licencias y permisos para construcciones, y participar en la creacin y
administracin de zonas de reservas ecolgicas. Para tal efecto y de con
formidad a los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27 de
esta Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones adminis
trativas que fueren necesarios.
Conforme al texto del artculo 115 multicitado, vigente al emitirse el
decreto reclamado, puede considerarse que su estructura est integrada
por disposiciones divididas en tres aspectos fundamentales: las que
regulan las relaciones Federacin-municipios, las que regulan las rela
ciones Estado-municipios y las que regulan atribuciones exclusivas de
los municipios.
En cuanto a la relacin Estado-municipio, el artculo 115 establece
tajantemente que los estados adoptarn, para su rgimen interior, la
forma de gobierno republicano, representativo y popular. Como base
de su divisin territorial y de su organizacin administrativa existe el
municipio libre bajo las siguientes reglas:
a) En la fraccin I se seala la exigencia de las dos terceras partes de los
integrantes de una legislatura local para suspender los ayuntamientos, de
clarar su desaparicin y suspender o revocar el mandato a alguno de sus
Marco municipal en la Constitucin de 1917

65

miembros, por alguna causa grave prevista en la ley local, siempre y cuando
a sus miembros se les haya respetado la garanta de audiencia.
b) La fraccin I menciona la posibilidad de que la legislatura estatal rea
lice una funcin de eleccin cuando haya desaparecido un ayuntamiento,
ante la renuncia o falta de sus miembros, o bien por la imposibilidad de
celebrarse nuevas elecciones, para lo cual designar entre los vecinos a
los concejos municipales para concluir el periodo correspondiente.
c) La fraccin III contempla la situacin del concurso de los estados cuando
as fuere necesario y lo determinen las leyes, para la prestacin de los
servicios pblicos municipales, y los dems que las legislaturas locales de
terminen segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los mu
nicipios, as como su capacidad administrativa y financiera.
d) En la fraccin IV se estipula que las legislaturas locales sern el rgano
encargado de las leyes de ingresos de los ayuntamientos y de revisar sus
cuentas pblicas.
e) La obligatoriedad para que las leyes de los estados introduzcan el princi
pio de la representacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos
de todos los municipios se encuentra prevista en la fraccin VIII.
f) El ltimo prrafo del artculo se refiere a que las relaciones de trabajo
entre los municipios y sus trabajadores se regirn por la legislacin estatal
que se expida con base en el artculo 123 de la Constitucin, y sus dispo
siciones reglamentarias.

Por ltimo, se incluyen como facultades propias del municipio, las


contenidas en:
a) La fraccin I, la cual menciona que cada municipio ser administrado
por un ayuntamiento de eleccin popular directa sin intermediario alguno
entre ste y el Gobierno del Estado.
b) La fraccin II, que destaca la personalidad jurdica y el patrimonio del
municipio.
c) La fraccin III, que contempla la facultad reglamentaria del municipio,
as como la potestad de asociacin con otros municipios, para que dentro
del marco de la coordinacin se realice una eficaz prestacin de servicios.
d) La fraccin IV consigna la administracin libre de la hacienda munici
pal, constituida con los ingresos que las legislaturas establezcan, sobre todo
considerando como base la propiedad inmobiliaria. Se incluye la posibi
lidad de que los municipios puedan celebrar convenios con el estado
para que ste se haga cargo de alguna de las funciones relacionadas con
la administracin fiscal.
66

Enrique Doger Guerrero

e) La fraccin VIII, que se refiere a la competencia municipal en materia


de asentamientos humanos, desarrollo urbano y ecologa.

Ahora bien, una de las finalidades del municipio es el manejo de los


intereses colectivos que corresponden a la poblacin radicada en una
circunscripcin territorial para posibilitar una gestin ms eficaz de
los servicios pblicos. Tambin implica una descentralizacin poltica
que organiza una entidad autnoma hasta cierto lmite y en atencin a
ciertas necesidades, bajo un rgimen jurdico especial que comprende:
un ncleo de poblacin agrupado en familias, una porcin determinada
del territorio nacional y tambin determinadas necesidades colectivas
relacionadas con el gobierno de la ciudad y con exclusin de lo que
corresponde a otros entes.
El municipio, como ente autrquico territorial, se entiende a partir
de las propias caractersticas de los entes autrquicos; stas son: perso
nalidad jurdica de derecho pblico, una creacin de la ley, la finalidad
a perseguir y la existencia de un vnculo de dependencia o relacin
jerrquica con un poder central.
El municipio, como poder, se explica a partir de su inclusin en los
textos normativos como instancia de poder, a la que el ordenamiento
atribuye un conjunto de facultades a ejercer. El municipio como nivel de
gobierno se entiende como el nivel primario de la organizacin estatal.
De acuerdo con lo anterior, es posible determinar que el precepto
fundamental citado establece los elementos en que se sustenta el prin
cipio de libertad municipal introducido mediante la reforma de 1983;
contenido del texto constitucional vigente y su clasificacin y la natu
raleza propia de la figura del municipio.
As pues desde el 3 de febrero de 1983, el texto constitucional del
artculo 115 fue el siguiente:
Artculo 115. Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la
forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como
base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y adminis
trativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes:
Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de elec
cin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre
ste y el Gobierno del Estado.
Marco municipal en la Constitucin de 1917

67

Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamien


tos, electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos
para el periodo inmediato; las personas que por eleccin indirecta, o
por nombramiento o designacin de alguna autoridad desempeen las
funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin
que se les d, no podrn ser electas para el periodo inmediato. Todos los
funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de propie
tarios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter
de suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes s podrn
ser electos para el periodo inmediato como propietarios, a menos que
hayan estado en ejercicio.
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus
integrantes, podrn suspender ayuntamientos, declarar que stos han
desaparecido y suspender o revocar el mandato a algunos de sus miem
bros, por algunas de las causas graves que la ley local prevenga, siempre
y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir
las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
En caso de declarar desaparecido un ayuntamiento o por renuncia
o falta absoluta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley no
procediera que entraran en funciones los suplentes ni que se celebren
nuevas elecciones, las legislaturas designarn entre los vecinos a los
concejos municipales que concluirn; si alguno de los miembros dejare
de desempear su cargo, ser sustituido por su suplente, o se proceder
segn lo disponga la ley.
II. Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y
manejarn su patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos poseern facultades para expedir, de acuerdo
con las bases normativas que debern establecer las legislaturas de los
estados, los bandos de polica y buen gobierno y los reglamentos, circu
lares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de
sus respectivas jurisdicciones.
Los municipios, con el concurso de los estados cuando as fuese
necesario y lo determinen las leyes, tendrn a su cargo los siguientes
servicios pblicos:
68

Enrique Doger Guerrero

a) Agua potable y alcantarillado;


b) Alumbrado pblico;
c) Limpia;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines, y
h) Seguridad pblica y trnsito.

Los dems que las legislaturas locales determinen segn las condi
ciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su
capacidad administrativa y financiera.
Los municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayun
tamientos y con sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse para la
ms eficaz prestacin de los servicios pblicos que les correspondan.
IV. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se
formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como
de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan
a su favor, y en todo caso:
Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que es
tablezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria de su fracciona
miento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora, as como las que
tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los municipios
podrn celebrar convenios con el estado para que ste se haga cargo de
algunas de las funciones relacionadas con la administracin de esas
contribuciones.
Las participaciones federales, que sern cubiertas por la Federacin
a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazas que anual
mente se determinen por las legislaturas de los estados.
Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su
cargo.
Las leyes federales no limitarn la facultad de los estados para esta
blecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni conce
dern exenciones en relacin con las mismas.
Las leyes locales no establecern exenciones o subsidios respecto
de las mencionadas contribuciones, en favor de personas fsicas o mo
Marco municipal en la Constitucin de 1917

69

rales, ni de instituciones oficiales o privadas. Slo los bienes de domi


nio pblico de la Federacin, de los estados o de los municipios estarn
exentos de dichas contribuciones.
Las legislaturas de los estados aprobarn las leyes de ingresos de
los ayuntamientos y revisarn sus cuentas pblicas.
Los presupuestos sern aprobados por los ayuntamientos con base
en ingresos disponibles.
Los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales
relativas, estarn facultados para formalizar, aprobar y administrar la
zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal; participar en
la creacin y administracin de sus reservas territoriales; intervenir
en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias
y permisos para construcciones, y participar en la creacin y administra
cin de zonas de reservas ecolgicas. Para tal efecto y de conformidad
a los fines sealados en el prrafo tercero de esta Constitucin, expe
dirn los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren
necesarios.
Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios munici
pales de dos o ms Entidades Federativas formen o tiendan a formar
una continuidad demogrfica, la Federacin, las Entidades Federativas
y los municipios respectivos en el mbito de sus competencias, planea
rn y regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos
centros con apego a la ley federal de la materia.
VII. El Ejecutivo federal y los gobernadores de los estados tendrn el
mando de la fuerza pblica en los municipios donde residieren habi
tual o transitoriamente.
VIII. Los gobernadores de los estados no podrn durar en su cargo ms
de seis aos. La eleccin de los gobernadores de los estados y de las le
gislaturas locales ser directa y en los trminos en que dispongan las leyes
electorales respectivas. Los gobernadores de los estados, cuyo origen sea
la eleccin popular, ordinaria o extraordinaria, en ningn caso y por
ningn motivo podrn volver a ocupar ese cargo, ni aun con el carcter
de interinos, provisionales, sustitutos o encargados del despacho.
Nunca podrn ser electos para el periodo inmediato:
70

Enrique Doger Guerrero

El gobernador sustituto constitucional, o el designado para concluir


el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, aun cuando
tengan distinta denominacin.
El gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo cual
quier denominacin, supla las faltas temporales del gobernador, siem
pre que desempee el cargo de los dos ltimos aos del periodo.
Slo podr ser gobernador constitucional de un estado un ciudadano
mexicano por nacimiento y nativo de l o con residencia efectiva no menor
de cinco aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin.
El nmero de representantes en las legislaturas de los estados ser pro
porcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podr ser
menor de siete Diputados en los estados cuya poblacin no llegue a 400
mil habitantes; de nueve en aquellos cuya poblacin exceda de este
nmero y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los estados cuya
poblacin sea superior a esta ltima cifra.
Los Diputados a las legislaturas de los estados no podrn ser re
electos para el periodo inmediato. Los Diputados suplentes podrn
ser electos para el periodo inmediato con el carcter de propietarios,
siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los Diputados pro
pietarios no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carc
ter de suplentes.
De acuerdo con la legislacin que se expida en cada una de las Enti
dades Federativas, se introducir el sistema de Diputados de minora en
la eleccin de las legislaturas locales y el principio de representacin pro
porcional en la eleccin de los ayuntamientos en todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores se regi
rn por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base
en lo dispuesto por el artculo 123 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias. Los mu
nicipios observarn estas mismas reglas por lo que a sus trabajadores
se refiere.
IX. La Federacin y los estados, en los trminos de ley, podrn conve
nir la asuncin por parte de stos del ejercicio de sus funciones, la ejecu
cin y operacin de obras y la prestacin de servicios pblicos, cuando
el desarrollo econmico y social lo haga necesario.
Marco municipal en la Constitucin de 1917

71

X. Los estados estarn facultados para celebrar esos convenios con


sus municipios, a efecto de que stos asuman la prestacin de servicios
o la atencin de las funciones a las que se refiere el prrafo anterior.
Transitorios
Artculo primero. El presente decreto entrar en vigor al siguiente da
de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.
Artculo segundo. El Congreso de la Unin y las legislaturas de los
Estados, en el plazo de un ao computado a partir de la vigencia de este
decreto, procedern a reformar y adicionar las leyes federales as como
las constituciones y leyes locales, respectivamente, para proveer al debido
cumplimiento de las bases que se contienen en el mismo. Las contri
buciones locales y las participaciones a las que se refieren los incisos
a) al c) de la fraccin IV, se percibirn por los municipios a partir del
1 de enero de 1984.
Hemos observado que la reforma que ahora se comenta es la primera
que otorg verdaderas facultades para que los municipios pudieran
desarrollarse. Sin embargo, esto no sucedi, ni ha podido concretarse
por deficiencias presupustales que hacen imposible que los ayunta
mientos cumplan con todas sus facultades.

III
La reforma constitucional del 23 de diciembre de 1999
al artculo 115
Tuvieron que pasar 16 aos para que el municipio tuviera otra reforma
estructural a travs de la modificacin del artculo 115; y esto se origin
por la gran riqueza que en materia de reglamentos municipales se tena
en el pas. Para los estudiosos del tema municipal es importante este pe
riodo en el que el municipio tuvo un cambio constante.
Aun cuando el presidente de la Repblica Ernesto Zedillo Ponce de
Len haba llegado a concretar cambios importantes en la economa
72

Enrique Doger Guerrero

nacional y ya en periodo de consolidacin comercial, el Tratado de Libre


Comercio celebrado con Estados Unidos y Canad, la situacin mundial
le urga a Mxico un cambio estructural que permitiera el desarrollo
de los gobiernos locales.
Fueron los partidos polticos nacionales los que impulsaron la re
forma municipal, quitndole al presidente Zedillo la oportunidad his
trica de generar el cambio local en nuestra Repblica.
Con la existencia en ese tiempo de 2,419 municipios26 que aspiraban
a ser un nivel de gobierno con mayor libertad y autonoma, el Congreso
de la Repblica, as como el presidente del Ejecutivo no tuvieron reparo
en considerar lo siguiente:
1. Reconocer el ayuntamiento como espacio de gobierno y quitarle las
limitaciones que lo convertan en un apndice de la administracin
estatal.
2. Eliminar las figuras paralelas, cuya prctica violaba constantemente
la prohibicin de existencia de autoridades intermedias entre los go
biernos del estado y los ayuntamientos.
3. Fortalecer el mbito de competencia municipal, delimitando el ob
jeto y los alcances de las leyes estatales que versan sobre cuestiones
municipales. En este sentido, se estima que la competencia munici
pal se nutre de lo sealado en la Constitucin Federal, pero ahora con
precisiones del orden estatal.
4. Indicar la obligacin de Congresos estatales y regidores municipales
de establecer los medios de impugnacin y los rganos correspon
dientes para dirimir las controversias entre los particulares y la Admi
nistracin Pblica Municipal.
5. En su libertad reglamentaria, el municipio tendr que tomar en cuenta
las formas y procedimientos de participacin ciudadana y vecinal.
6. Ampliar y garantizar leyes de ingresos municipales en las que anual
mente las legislaturas estatales fijan las tasas, cuotas y tarifas a pro
puesta del ayuntamiento interesado y respecto de las contribuciones
de mejores impuestos y derechos, entre otras cosas.
Actualmente tenemos 2,430.

26

Marco municipal en la Constitucin de 1917

73

En resumen, podemos decir que la reforma tiene un punto central:


otorgar al ayuntamiento la calidad de gobernador del municipio, per
mitindole el ejercicio de manera exclusiva de las competencias que le
otorga la Constitucin.
Cuando se declaraba desaparecido el ayuntamiento, era comn que
se nombrara un concejo municipal para que ejerciera sus facultades.
La reforma obliga a que los miembros que lo conformen tengan los
mismos requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores; con
esto se evit que llegaran a gobernar personas ajenas al municipio.
Otra circunstancia importante que trajo consigo la reforma es el
hecho de que la Constitucin obliga a las legislaturas estatales a expe
dir leyes en materia municipal, las cuales establecern:
Las bases generales de la Administracin Pblica Municipal y del pro
cedimiento administrativo, incluidos los medios de impugnacin y los
rganos para dirimir las controversias entre dicha administracin y los par
ticulares, con sujecin a los principios de igualdad, publicidad, audiencia
y legalidad;
Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los
miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el pa
trimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que com
prometan al municipio por un plazo mayor al periodo del ayuntamiento;
Las normas de aplicacin general para celebrar los convenios a que se
refieren tanto las fracciones III y IV de este artculo como el segundo prrafo
de la fraccin VII del artculo 116 de esta Constitucin;
El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una
funcin o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspon
diente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate
est imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, ser necesa
ria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando
menos las dos terceras partes de sus integrantes.

Por otro lado, la reforma ampla el catlogo de funciones y servicios,


aumentando al de agua potable y alcantarillado, el de drenaje, tratamiento
y disposicin de sus aguas residuales; al de limpia, su recoleccin, tras
lado, tratamiento y su disposicin final; a los jardines, su equipamiento.
74

Enrique Doger Guerrero

La coordinacin y asociacin de municipios es algo innovador que


la reforma permite al expresar que los municipios, previo acuerdo entre
sus ayuntamientos, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz
prestacin de los servicios pblicos o el mejor ejercicio de las funcio
nes que les correspondan. En este caso y tratndose de la asociacin
de municipios de dos o ms estados, debern contar con la aprobacin de
las legislaturas de los estados respectivas. Asimismo, cuando a juicio
del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrn celebrar convenios
con el estado para que ste, de manera directa o a travs del organismo
correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos,
o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio
municipio.
Algo que en la prctica se vena realizando, como era el hecho de
que los gobiernos estatales se hacan cargo de las funciones de los muni
cipios, se legaliz al establecerse la posibilidad de celebrar convenios para
tal efecto, as como el que ste se hiciera cargo de algunas de las fun
ciones relacionadas con la administracin de ciertas contribuciones.
Por otro lado, desde la publicacin de la reforma, las leyes estatales
ya no establecern exenciones o subsidios en favor de persona o insti
tucin alguna respecto de dichas contribuciones, ya que slo estarn
exentos los bienes de dominio pblico de la Federacin, de los estados
o los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por Entidades
Paraestatales o por particulares, bajo cualquier ttulo, para fines admi
nistrativos o propsitos distintos a los de su objeto pblico.
As tambin los ayuntamientos, en el mbito de su competencia,
propondrn a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a
impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores
unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de
las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Por lo que respecta a las facultades y slo en trminos de las leyes
federales y estatales, desde la reforma de 1999 los municipios deben:
participar en la formulacin de planes de desarrollo regional, los cuales
debern estar en concordancia con los planes generales de la materia.
Cuando la Federacin o los estados elaboren proyectos de desarrollo
regional debern asegurar la participacin de los municipios; autorizar,
Marco municipal en la Constitucin de 1917

75

controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de su compe


tencia, en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regulariza
cin de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para
construcciones; participar en la creacin y administracin de zonas
de reservas ecolgicas y en la elaboracin y aplicacin de programas de
ordenamiento en esta materia; intervenir en la formulacin y aplica
cin de programas de transporte pblico de pasajeros cuando aqullos
afecten su mbito territorial; celebrar convenios para la administracin
y custodia de las zonas federales.
En el caso de la seguridad pblica, la reforma establece que la po
lica preventiva municipal estar al mando del presidente municipal,
en los trminos del reglamento correspondiente. Aqulla acatar las
rdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos
que ste juzgue como de fuerza mayor o alteracin grave del orden p
blico; tambin expresa que el Ejecutivo federal tendr el mando de la
fuerza pblica en donde resida habitual o transitoriamente.
De modo tal que una vez que fue aprobada la reforma por las legisla
turas de los estados y publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 23
de diciembre de 1999, el texto del artculo 115 de la Constitucin Pol
tica de los Estados Unidos Mexicanos es el siguiente:
Artculo 115.
Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobier
no republicano, representativo, popular, teniendo como base de su
divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el mu
nicipio libre conforme a las bases siguientes:
I. Cada municipio ser gobernado por un ayuntamiento de eleccin
popular directa, integrado por un presidente municipal y el nmero de
regidores y sndicos que la ley determine. La competencia que esta Cons
titucin otorga al gobierno municipal se ejercer por el ayuntamiento
de manera exclusiva y no habr autoridad intermedia alguna entre
aqul y el Gobierno del Estado.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamien
tos, electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos
para el periodo inmediato. Las personas que por eleccin indirecta, o por
nombramiento o designacin de alguna autoridad desempeen las fun
76

Enrique Doger Guerrero

ciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin que


se les d, no podrn ser electos para el periodo inmediato. Todos los fun
cionarios antes mencionados cuando tengan el carcter de propieta
rios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de
suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes s podrn ser
electos para el periodo inmediato como propietarios, a menos que hayan
estado en ejercicio.
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus
integrantes, podrn suspender ayuntamientos, declarar que stos han
desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miem
bros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre
y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir
las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
Si alguno de los miembros dejare de desempear su cargo, ser
sustituido por su suplente, o se proceder segn lo disponga la ley.
En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renun
cia o falta absoluta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley
no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren
nuevas elecciones, las legislaturas de los estados designarn de entre los
vecinos a los concejos municipales que concluirn los periodos respec
tivos; estos concejos estarn integrados por el nmero de miembros que
determine la ley, quienes debern cumplir los requisitos de elegibilidad
establecidos para los regidores.
II. Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y ma
nejarn su patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrn facultades para aprobar, de acuerdo
con las leyes en materia municipal que debern expedir las legislaturas
de los estados, los bandos de polica y gobierno; los reglamentos, circu
lares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de
sus respectivas jurisdicciones, que organicen la Administracin Pblica
Municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios
pblicos de su competencia y aseguren la participacin ciudadana y
vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el prrafo anterior ser esta
blecer:
Marco municipal en la Constitucin de 1917

77

a) Las bases generales de la Administracin Pblica Municipal y del pro


cedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnacin y los
rganos para dirimir las controversias entre dicha administracin y los par
ticulares, con sujecin a los principios de igualdad, publicidad, audiencia
y legalidad;
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los
miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el pa
trimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que com
prometan al municipio por un plazo mayor al periodo del ayuntamiento;
c) Las normas de aplicacin general para celebrar los convenios a que se
refieren tanto las fracciones III y IV de este artculo, como el segundo
prrafo de la fraccin VII del artculo 116 de esta Constitucin;
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una
funcin o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspon
diente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate
est imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, ser necesaria
solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos
las dos terceras partes de sus integrantes; y
e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con
los bandos o reglamentos correspondientes.

Las legislaturas estatales establecern los procedimientos mediante


los cuales se resolvern los conflictos que se susciten entre los muni
cipios y el Gobierno del Estado, o entre aqullos, con motivos de los
actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.
III. Los municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios p
blicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus
aguas residuales;
b) Alumbrado pblico;
c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin,
polica preventiva municipal y trnsito; e
78

Enrique Doger Guerrero

i) Los dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones
territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad
administrativa y financiera.

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeo de


las funciones o la prestacin de los servicios a su cargo, los municipios
observarn lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrn
coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios
pblicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan.
En este caso y tratndose de la asociacin de municipios de dos o ms
estados, debern contar con la aprobacin de las legislaturas de los es
tados respectivas. Asimismo, cuando a juicio del ayuntamiento respectivo
sea necesario, podrn celebrar convenios con el estado para que ste,
de manera directa o a travs del organismo correspondiente, se haga
cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan
coordinadamente por el estado y el propio municipio.
IV. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual
se formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as
como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas esta
blezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que esta
blezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento,
divisin, consolidacin, traslacin y mejora, as como las que tengan por
base el cambio de valor de los inmuebles. Los municipios podrn celebrar
convenios con el estado para que ste se haga cargo de algunas de las
funciones relacionadas con la administracin de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que sern cubiertas por la Federacin a
los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente
se determine por las legislaturas de los estados.
c) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarn la facultad de los estados para esta


blecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni conce
dern exenciones en relacin con las mismas. Las leyes estatales no
establecern exenciones o subsidios en favor de persona o institucin
Marco municipal en la Constitucin de 1917

79

alguna respecto de dichas contribuciones. Slo estarn exentos los bie


nes de dominio pblico de la Federacin, de los estados o los muni
cipios, salvo que tales bienes sean utilizados por Entidades Paraestata
les o por particulares, bajo cualquier ttulo, para fines administrativos
o propsitos distintos a los de su objeto pblico.
Los ayuntamientos, en el mbito de su competencia, propondrn a
las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos,
derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de
suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribu
ciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los estados aprobarn las leyes de ingresos de
los municipios, revisarn y fiscalizarn sus cuentas pblicas. Los Pre
supuestos de Egresos sern aprobados por los ayuntamientos con base
en sus ingresos disponibles.
Los recursos que integran la hacienda municipal sern ejercidos
en forma directa por los ayuntamientos, o bien por quien ellos autoricen
conforme a la ley.
V. Los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales
relativas, estarn facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo
urbano municipal;
b) Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulacin de planes de desarrollo regional, los cuales
debern estar en concordancia con los planes generales de la materia.
Cuando la Federacin o los estados elaboren proyectos de desarrollo regio
nal debern asegurar la participacin de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creacin y administracin de zonas de reservas eco
lgicas y en la elaboracin y aplicacin de programas de ordenamiento en
esta materia;
h) Intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte
pblico de pasajeros cuando aqullos afecten su mbito territorial;
i) Celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas federales.
80

Enrique Doger Guerrero

En lo conducente y de conformidad a los fines sealados en el


prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los regla
mentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.
VI. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios muni
cipales de dos o ms Entidades Federativas formen o tiendan a formar
una continuidad demogrfica, la Federacin, las Entidades Federativas y
los municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearn
y regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos
centros con apego a la ley federal de la materia.
VII. La polica preventiva municipal estar al mando del presidente
Municipal, en los trminos del reglamento correspondiente. Aqulla aca
tar las rdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos
casos que ste juzgue como de fuerza mayor o alteracin grave del orden
pblico.
El Ejecutivo federal tendr el mando de la fuerza pblica en donde
resida habitual o transitoriamente; y
VIII. Las leyes de los estados introducirn el principio de la repre
sentacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de todos
los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores se
regirn por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con
base en lo dispuesto en el artculo 123 de esta Constitucin y sus dis
posiciones reglamentarias;
IX. Derogada, y
X. Derogada.27
Cabe mencionar que a la fecha no se ha cumplido con lo que orde
naban los transitorios, que obligaban a los estados a la reforma de los
dispositivos constitucionales relacionados con el municipio; esto es as
por la ignorancia que se tiene en esta materia, ya que muchos gobier
nos insisten en haber cumplido con esta reforma con la modificacin
en parte de sus leyes orgnicas municipales.
27
El texto reproducido entr en vigor en marzo del ao 2000. Contiene las modificaciones rea
lizadas en 1999 y ha sido aprobado por todas las legislaturas locales de los estados de la Federacin
para su cumplimiento y observancia. Las palabras que aparecen en cursivas corresponden con las
modificaciones que se realizaron.

Marco municipal en la Constitucin de 1917

81

IV
Artculos de la Constitucin Federal
que se relacionan con el municipio

Es necesario explicar que la Constitucin, aparte del artculo 115, tiene


otros que contemplan el municipio, como son los siguientes;
En materia de planeacin democrtica:
artculo 26.
En materia de garantas individuales:
artculos del 1 al 29.
En materia de salud y vivienda:
artculo 4, prrafos tercero y cuarto.
En materia de educacin:
artculo 3.
En materia de Hacienda Pblica:
artculo 15, fraccin IV; artculo 73, fraccin XXIX; artculo 177, frac
cin III.
En materia de desarrollo urbano:
Prrafo tercero del artculo 27; artculo 15, fraccin V; artculo 155,
fraccin VI; artculo 73, fraccin XXIX-C.
En materia de servicios pblicos:
artculo 115, fraccin III y X.
En materia de trabajo:
artculo 123; artculo 115, fraccin IX.
En materia de cultos:
artculo 130.
En materia de deberes ciudadanos:
artculo 31, fraccin II, IV; artculo 36, fraccin I.
En materia de responsabilidad pblica:
artculo 36, fraccin V.

82

Enrique Doger Guerrero

V
Leyes federales que se relacionan con el municipio
As tambin, existen diversas leyes y reglamentaciones federales que
se relacionan con el municipio, como son:
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas
Ley Aduanera
Ley Agraria
Ley de Aguas Nacionales
Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos
Ley General de Asentamientos Humanos
Ley de Asociaciones Religiosas y de Culto Pblico
Ley General de Bienes Nacionales
Ley Federal de Caza
Ley de la Comisin Nacional de Derechos Humanos
Ley de Coordinacin Fiscal
Ley Federal contra la Delincuencia Organizada
Ley de la Desaparicin de Poderes
Ley para el Dilogo, la Reconciliacin y la Paz Digna en Chiapas
Ley del Diario Oficial de la Federacin y Gacetas Gubernamentales
Ley de Distritos del Desarrollo Rural
Ley General de Educacin
Ley de Energa Elctrica
Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente
Ley del Escudo, de la Bandera e Himno Nacionales
Ley de Estmulo y Fomento al Deporte
Ley de Expropiacin
Ley de Fomento Agropecuario
Ley Federal para el Fomento a la Microindustria y la Actividad Artesanal
Ley Forestal
Ley del Impuesto al Valor Agregado
Ley Especial sobre Produccin y Servicios
Ley Federal del Impuesto sobre Automviles Nuevos
Ley del Impuesto sobre la Tenencia o Uso de Vehculos
Ley de Impuestos de Importacin y Exportacin
Ley de Informacin, Estadstica y Geografa
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
Marco municipal en la Constitucin de 1917

83

Ley Federal de Juegos y Sorteos


Reglamentacin de las fracciones I y II del artculo 105 constitucional
Ley Federal del Mar
Ley Minera
Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueolgicas y Artsticas
Ley de Nacionalidad
Ley de Navegacin
Ley de Pesca
Ley de Planeacin
Ley General de Poblacin
Ley de Puertos
Ley Reglamentaria de la fraccin V del artculo 76 constitucional
Ley de Partidos Polticos Nacionales como Entidades de Inters Pblico
Reglamento del Tribunal Federal Electoral
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos
Ley General de Salud
Ley Federal de Sanidad Animal
Ley Federal de Sanidad Vegetal
Ley del Servicio Militar
Ley del Servicio Pblico
Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en la Materia Electoral
Ley General de Sociedades Cooperativas
Ley de Sociedades de Solidaridad Social
Ley Federal de Turismo
Ley de Vas Generales de Comunicaciones
Ley Federal de Vivienda
Ley sobre la Zona Exclusiva de Pesca de la Nacin
Ley de Presupuestos de Egresos de la Federacin

Captulo III

La administracin municipal del estado de Puebla

Sumario
I. El desarrollo del municipio en las constituciones poblanas; II. Marco
actual del municipio en la Constitucin vigente; III. Gobierno muni
cipal; IV. La Administracin Pblica Municipal; V. Integracin del cabildo
municipal; VI. Personas que pueden o no ser electas para integrar el
ayuntamiento; VII. Temporalidad del ayuntamiento; VIII. Suspensin
o desaparicin de los ayuntamientos; IX. Definiciones conceptuales; X.
Cabildo; XI. Municipalidad y municipio; XII. Categoras polticas;
XIII. De la competencia, facultades y obligaciones; XIV. La Administra
cin Pblica Municipal centralizada; XV. La planeacin municipal;
XVI. Facultades y obligaciones del ayuntamiento; XVII. Facultades y
obligaciones del presidente municipal; XVIII. Facultades y obligacio
nes de los regidores; XIX. Facultades y obligaciones del sndico muni
cipal; XX. Facultades y obligaciones del secretario del ayuntamiento;
XXI. Facultades y obligaciones del tesorero municipal; XXII. Facultades
y obligaciones del contralor municipal; XXIII. Limitaciones y obliga
ciones del ayuntamiento.

85

I
El desarrollo del municipio
en las constituciones poblanas

Muchos son los antecedentes que tiene la historia constitucional po


blana acerca del municipio y sus ayuntamientos. En la primera Cons
titucin poblana, de 1825, se estableca lo siguiente:

De los ayuntamientos
Artculo 132. El gobierno municipal de los pueblos estar a cargo de
ayuntamientos elegidos por los ciudadanos, vecinos y residentes en el
distrito respectivo.
Artculo 133. Su nmero, organizacin y atribuciones sern objetos
de una ley.

En la Constitucin de 1861 se contenan los siguientes artculos:


De la divisin del territorio del estado y del gobierno interior o de los pueblos
Artculo 84. El gobierno econmico de cada distrito estar a cargo
de un ciudadano que se nombrar jefe poltico.
Artculo 85. Los jefes polticos sern nombrados directamente por
el gobernador del estado y removidos cuando lo juzgue conveniente.
Artculo 86. Para ser jefe poltico se requiere ser ciudadano del es
tado en ejercicio de sus derechos y ser mayor de 25 aos.
Artculo 87. Las atribuciones de los jefes polticos son:
I. Nombrar y remover con causa a los empleados de la jefatura de su cargo,
dando cuenta al gobierno.
II. Visitar por lo menos una vez en su periodo, con los objetos que deter
minar una ley, el distrito que el pueblo ha puesto a su cuidado.
III. Presidir al ayuntamiento de la cabecera del distrito y a los de las mu
nicipalidades cuando se encontrare en ellas.
86

Enrique Doger Guerrero

IV. Cumplir y hacer cumplir los acuerdos legales de los ayuntamientos y


suspender aquellos que fueren contrarios a las leyes.
V. Cuidar escrupulosamente de la buena inversin de los fondos de los
ayuntamientos.
VI. Disponer de la guardia nacional y de la fuerza de seguridad conforme
a la ley.
VII. Mandar personalmente en campaa, previa la licencia del Ejecutivo,
y sin ella en los casos apremiantes, que no admitan demora, la misma
guardia nacional de sus distritos dentro de los trminos de su mando.
VIII. Conservar el orden y la tranquilidad en los pueblos de su distrito.
IX. Velar sobre el ms puntual cumplimiento de los bandos de polica.
X. Visitar frecuentemente los establecimientos de beneficencia y remediar
inmediatamente las faltas que en ellos advierta, dando cuenta al gobierno
con las que no est en sus facultades remediar.
XI. Publicar las leyes luego que las reciban y vigilar sobre su observancia.
XII. Excitar a los jueces de primera instancia y a los alcaldes para que
administren pronta y cumplida justicia.

Artculo 88. Los jefes polticos en unin de los ayuntamientos pro


curarn fundar hospitales y hospicios de ambos sexos proponiendo al
Ejecutivo para su aprobacin, los arbitrios necesarios al establecimiento
y subsistencia de esas obras de beneficencia pblica.
Artculo 89. Las faltas temporales de los jefes polticos se cubrirn
por los alcaldes de la cabecera en el orden de su nombramiento, si el
gobierno no designare persona que lo sustituya.
Artculo 90. En todas las municipalidades habr un ayuntamiento.
En los dems pueblos de que ellas se forman habr juntas municipales
compuestas de un alcalde, un regidor y un sndico procurador que ten
drn sus respectivos suplentes. Una ley posterior determinar el nmero
de los miembros de los ayuntamientos de las municipalidades, y ella
podr aumentar el de los individuos de las juntas municipales.
Artculo 91. Los ayuntamientos, alcaldes y procuradores sern elec
tos por el pueblo en segundo grado, conforme lo determine una ley, y
renovados el 16 de septiembre de cada ao por mitad, de manera que
cada miembro dure dos aos.
Artculo 92. Para ser miembro de ayuntamiento, alcalde o procu
rador, se necesita ser ciudadano del estado en ejercicio de sus derechos,
La administracin municipal del estado de Puebla

87

mayor de 25 aos y vecino de la municipalidad o pueblo, con residen


cia de un ao.
Artculo 93. No podrn ser miembros del ayuntamiento, alcaldes o
procuradores, los empleados pblicos, los ministros de los cultos y sus
tesoreros.
Artculo 94. El servicio en el ayuntamiento, alcalda o procuradura
se presta en beneficio del pueblo, y nadie puede eximirse de servir
sino por causa legal y justificada, ante la autoridad que designe la ley.
Artculo 95. Las facultades y obligaciones de los ayuntamientos son:
I. Acordar toda obra de utilidad pblica local y los arbitrios o fondos necesarios.
II. Intervenir de la manera que lo disponga la ley y en la formacin y re
caudacin de los impuestos que formen la Hacienda Pblica.
III. Recaudar, previa la autorizacin del Ejecutivo, los impuestos munici
pales y los arbitrios de que habla la fraccin anterior, invirtindolos en los
objetos a que sean destinados.
IV. Iniciar a la asamblea general las leyes que juzgue oportunas.
V. Administrar los fondos municipales, los de las casas de beneficencia de
sus respectivas localidades, excepto los de la capital que quedarn bajo la
inspeccin inmediata del gobierno, y los de la educacin primaria, ya por
medio de sus miembros o por administradores que nombren.
VI. Cuidar de la salubridad pblica, del orden, de las buenas costumbres
y de la polica en todos sus ramos.
VII. Cuidar asimismo de todos los objetos de administracin general y
local que designen las leyes.
VIII. Nombrar y remover con causa a su secretario, tesorero o administra
dor y empleados de sus oficinas.
IX. Constituirse en jurado de hecho para enjuiciar por delitos o faltas
oficiales a los procuradores de los pueblos, jueces de los tribunales correc
cionales, agentes del Ministerio Pblico y jueces de paz de la municipalidad.

Artculo 96. Las juntas municipales ejercern las mismas atribucio


nes que los ayuntamientos, con excepcin de la contenida en la frac
cin IV del artculo anterior.
Esta Constitucin fue reformada el 12 de diciembre de 1880. En
esas reformas porfirianas se establece lo siguiente:

88

Enrique Doger Guerrero

De la Administracin Pblica Municipal y de los distritos


Artculo 68. La administracin de cada distrito estar a cargo de un
funcionario que se denominar jefe poltico.
Artculo 69. Los jefes polticos sern nombrados por el gobernador
del estado, conforme lo previene la fraccin XVI del artculo 60.
Artculo 70. Para ser jefe poltico se requiere ser ciudadano del estado,
en ejercicio de sus derechos, haber residido dos aos en el mismo, ser
mayor de 30 aos y no ser ministro de algn culto.
Artculo 71. Las faltas temporales y absolutas de los jefes polticos,
mientras el gobernador designa la persona que debe cubrirlas, se suplirn
por el presidente del ayuntamiento de la cabecera del distrito respectivo.
Artculo 72. Las atribuciones de los jefes polticos son:
I. Nombrar, y remover con causa, a los empleados de la jefatura de su
cargo, dando cuenta al gobernador.
II. Resolver sobre las renuncias que de su encargo hagan dichos empleados.
III.Visitar los pueblos de su distrito cuando lo juzguen conveniente, pre
vio permiso del Gobernador, o cuando se les ordene por el mismo.
IV. Cumplir y hacer cumplir los acuerdos y reglamentos que expidieren
los ayuntamientos, suspendiendo los que fueren contrarios a las leyes,
avisando al ayuntamiento respectivo de los que suspendan, dentro del
trmino de tres das contados desde en que los reciban.
V. Cuidar escrupulosamente de la buena inversin de los fondos municipales.
VI. Disponer de la guardia nacional y las de seguridad de su distrito, con
forme a la ley.
VII. Mandar personalmente en campaa la misma guardia nacional, pre
via la licencia del gobernador, y sin ella en casos urgentes.
VIII. Conservar el orden y la tranquilidad en los pueblos de su distrito.
IX. Imponer correccionalmente hasta cien pesos de multa, o hasta 15 das de
reclusin, en los trminos que seala la ley.
X. Visitar frecuentemente los establecimientos de beneficencia, y remediar
desde luego las faltas que en ellos adviertan, dando cuenta al gobernador de
las que no estn en sus facultades remediar.
XI. Publicar en las cabeceras de sus distritos las leyes y decretos luego que los
reciban y hacerlos publicar por medio de los presidentes de los ayuntamientos y
juntas auxiliares, en los dems pueblos de las respectivas demarcaciones.
XII. Vigilar sobre la exacta observancia de las leyes.
La administracin municipal del estado de Puebla

89

XIII. Llevar un registro de las fechas en que se publiquen las leyes y de


cretos en los pueblos de sus distritos.
XIV. Procurar, en unin de los ayuntamientos o juntas auxiliares, la fun
dacin de hospitales y hospicios, proponiendo al Congreso los arbitrios
necesarios al establecimiento y subsistencia de esa casa de beneficencia.
XV. Excitar a los jueces de primera instancia y a los de paz, para que ad
ministren pronta y cumplida justicia, e impartir auxilio a los tribunales y
juzgados, en los trminos que previene la fraccin XI del artculo 60.
XVI. Recibir a los empleados de su nombramiento, procuradores de primera
instancia, administradores de rentas, jueces de estado civil y encargados
del registro pblico, la protesta de obediencia a las constituciones general de
la Repblica y particular del estado, y leyes que ambas emanen.

Artculo 73. En cada cabecera de municipalidad habr una asam


blea que se denominara ayuntamiento, y en las dems pueblos de que
dicha municipalidad se forma habr juntas auxiliares. Una ley deter
minar el nmero de los miembros de los ayuntamientos y juntas auxi
liares, no pudiendo formarse aqullos de menos de siete individuos,
y stas de menos de tres. La misma ley fijar la manera con que unos y
otras deben ejercer sus funciones.
Artculo 74. Los ayuntamientos sern electos popularmente en
eleccin indirecta en primer grado, por todo el municipio, y las juntas
auxiliares, por slo los respectivos pueblos; unas y otras corporaciones
se renovarn totalmente el 1 de enero de cada ao en la forma que
determine la ley. Esta misma, sealar la manera de suplir las faltas
temporales y absolutas de los miembros de los ayuntamientos y jun
tas auxiliares, as como la de resolver entre las renuncias que hagan
de sus encargos.
Artculo 75. Si al terminar el periodo de algn ayuntamiento no se
hubiere verificado la eleccin del que deba sucederlo, o se hubiere
declarado nula, continuara aqul en el ejercicio de sus funciones hasta
que se haga la nueva eleccin. Esta prevencin se observar tambin
respecto de las juntas auxiliares.
Artculo 76. Para ser miembro del ayuntamiento o junta auxiliar, se
requiere ser ciudadano del estado, en ejercicio de sus derechos, mayor
de 21 aos y vecino de la municipalidad o pueblos respectivos.
90

Enrique Doger Guerrero

Artculo 77. No podrn ser miembros de ayuntamiento o de junta


auxiliar los funcionarios y empleados pblicos, ni los ministros de
cultos.
Artculo 78. El servicio en el ayuntamiento o junta auxiliar se presta
gratuitamente en beneficio del pueblo y nadie puede eximirse de pres
tar ese servicio, sino por causa legal y justificada ante la autoridad que
designe la ley.
Artculo 79. Los deberes y atribuciones de los ayuntamientos son:
I. Acordar toda obra de utilidad pblica local, y los arbitrios o fondos
necesarios.
II. Proponer al Congreso los impuestos necesarios para cubrir los gastos
municipales.
III. Remitir anualmente y con la debida oportunidad al gobernador del
estado, para su revisin y aprobacin, los presupuestos de gastos munici
pales para el ao siguiente.
IV. Recaudar las rentas o impuestos municipales, invirtindolos en los
objetos a los que estn destinados.
V. Administrar, por medio de sus miembros o de las personas que nombren,
los fondos municipales, los de la educacin primaria y los de las casas de
beneficencia establecidas por los mismos ayuntamientos, o que el gober
nador les encomendare.
VI. Cuidar de la salubridad pblica, del orden, de las buenas costumbres
y de la polica en todos los ramos, formando los reglamentos respectivos
por medio de los cuales podrn sealar como pena gubernativa, a los in
fractores, hasta 50 pesos de multa o hasta ocho das de reclusin.
VII. Recurrir al gobernador siempre que, sin justo motivo, los jefes polticos
no cumplan o suspendan sus acuerdos o reglamentos.
VIII. Nombrar a los jueces de paz y a los agentes del Ministerio Pblico.
IX. Nombrar, y remover con causa, a los empleados en los diversos ramos
que les estn encomendados.
X. Recibir a sus miembros y a los funcionarios y empleados de su nom
bramiento la protesta de guardar, y en su caso hacer guardar, la Constitu
cin Federal, la del estado y las leyes que de ambas emanen.
XI. Resolver sobre las renuncias que de sus encargos hagan los funciona
rios y empleados a que se refieren las fracciones VII y IX.
XII. Formar su reglamento interior.
XIII. Iniciar leyes al Congreso.
La administracin municipal del estado de Puebla

91

XIV. Intervenir en la exaccin de los impuestos que forman la hacienda


del estado, siempre que lo dispongan las leyes.
XV. Cuidar de todos los objetos de administracin general y local, e inter
venir en las elecciones populares, de la manera que designen las leyes.
XVI. Constituirse en jurado hasta declarar la culpabilidad por delitos ofi
ciales y hasta declarar si ha o no ha lugar a proceder por delitos oficiales y
hasta declarar si ha o no ha lugar a proceder por delitos comunes, en las
acusaciones que se hagan contra sus miembros, los de las juntas auxi
liares y los jueces de paz, reservndose a los jurados ordinarios el vere
dicto de culpabilidad por delitos comunes.

Artculo 80. Los presidentes de los ayuntamientos comunicarn


oportunamente al jefe poltico del distrito los reglamentos y acuerdos
que probaren las corporaciones que presidan.
Artculo 81. Los presidentes de los ayuntamientos de las munici
palidades que no sean cabeceras de distrito cumplirn y harn cumplir
los reglamentos y acuerdos de dichas corporaciones, sin perjuicio de
que el jefe poltico use directamente de esa misma facultad cuando lo
estime necesario.
Artculo 82. Las juntas auxiliares ejercern, bajo la vigilancia de los
ayuntamientos, las mismas atribuciones que stos, menos las que se
consignan en las fracciones VII, XIII y XVI del artculo 79; entendin
dose respecto de la I, que acordada alguna obra de utilidad pblica y
los arbitrios; y respecto de la II y III, que harn la remisin a que aqullas
se refieren, por conducto de los mismos ayuntamientos; y en cuanto a
la VIII que slo podrn nombrar a los jueces de paz de sus respectivos
pueblos.
Siendo don Alfonso Cabrera gobernador constitucional de este es
tado libre y soberano de Puebla, en la Constitucin de 1917 se establece
un ttulo sptimo con un captulo nico en referencia al municipio libre,
del cual expresa:
Artculo 99. El territorio del estado para su administracin poltica
se divide en municipios.
La Ley Orgnica de Administracin Interior del Estado fijar el
mnimum de la poblacin, extensin, lmites y dems requisitos para
formarlos, para suprimir unos y para erigir otros. Su funcionamiento
se sujetar a las bases establecidas en esta Constitucin.
92

Enrique Doger Guerrero

Artculo 100. Cada municipio ser administrado por cada ayunta


miento de eleccin popular directa, y no habr ninguna autoridad in
termedia entre ste y el Gobierno del Estado.
Artculo 101. Los ayuntamientos tienen personalidad jurdica para
todos los efectos legales.
Artculo 102. Los ayuntamientos, sin infringir las leyes de la Fede
racin o del estado, tienen derecho de atender libremente de la manera
que juzguen ms eficaz, a todos los ramos de la Administracin Pbli
ca del municipio sin excederse en los presupuestos.
Artculo 103. Los ayuntamientos renovarn cada ao en los trmi
nos que disponga la ley.
Artculo 104. La ley reglamentaria municipal se sujetar a las bases
siguientes:
I. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar
de las contribuciones que seale la legislatura del estado, y en todo caso
sern las suficientes para atender sus necesidades.
II. Los ayuntamientos sometern a la aprobacin de la legislatura por
conducto del Ejecutivo, quien informar sus presupuestos de ingresos y
de egresos y sus cuentas anuales y no podrn contratar emprstitos ni
celebrar contratos que tengan una duracin que exceda de un ao, sin
autorizacin del Ejecutivo.
III. El Ejecutivo federal y el Gobierno del Estado tendrn el mando de la
polica y fuerza pblica de los municipios donde residieren, habitual o
transitoriamente. Las mismas, polica y fuerza pblica del municipio auxi
liarn a las fuerzas del estado y recprocamente.
IV. En casos de graves trastornos del orden pblico, el gobernador del
estado por s o por medio de delegado que lo presente, podr hacerse
cargo de la fuerza pblica existente en el municipio.
V. En caso de desarrollo de alguna epidemia, el gobernador del estado
podr hacerse cargo del ramo de salubridad pblica municipal hasta que
el peligro desaparezca.
VI. Los ayuntamientos estn obligados a seguir los programas que en ma
teria de instruccin pblica establezcan las autoridades educativas del
estado.
VII. En caso de falta continuada de los miembros de la asamblea, por el
trmino que fije la ley, los municipios de que asistan procedern a llamar
La administracin municipal del estado de Puebla

93

a los suplentes a fin de que sea integrada y si todos han cesado de con
currir, el Ejecutivo del estado est facultado para llamar los referidos su
plentes. Integrada as la asamblea, decretar la imposicin de una multa
de cien pesos a los que hayan faltado sin causa justificada y los consignar
a la autoridad judicial correspondiente para que, previos los procedimien
tos legales, se les imponga como pena la suspensin de derechos polticos
durante un ao.
La propia asamblea dar cuenta al Ejecutivo de las faltas de los propieta
rios y suplentes y ste convocar a elecciones desde luego para cubrir los
puestos que los faltistas hubieren dejado vacantes, excepto en el caso de
que hayan de transcurrir menos de cuatro meses para que quede conclui
do su periodo, en el que esperar a la nueva eleccin.
VIII. En el caso de falta absoluta de ayuntamiento, el Ejecutivo nombrar
una junta provisional de entre los vecinos del municipio, la cual regir mien
tras se convoca a elecciones o termina el periodo si falta menos de cuatro
meses para la conclusin de l.
IX. El presidente del ayuntamiento ser electo por los regidores, de entre
ellos mismos, y ser el ejecutor de las resoluciones que no sean encomen
dadas a una comisin especial.
X. En las poblaciones de la Jurisdiccin municipal distintas de la cabecera,
la Autoridad local se ejercer por medio de Cencejos Municipales o Juntas
Auxiliares elegidas como lo determina la Ley Orgnica.
XI. El presidente del Ayuntamiento ser electo por los Regidores, de entre
ellos mismos, y ser el ejecutor de las resoluciones que no sean encomen
dadas a una Comisin Especial.
XII. Los ayuntamientos atendern la administracin por medio de comi
siones entre los cuales distribuirn los diversos ramos de aqulla.
XIII. El Ejecutivo podr nombrar visitadores que observen la marcha de la
administracin y le den cuenta, para que dicte las disposiciones que juzgue
necesarias de acuerdo con las leyes relativas.
XIV. Cuando a juicio del Congreso resulte, segn los presupuestos o un infor
me del Ejecutivo, o que aparezca por otros medios de informacin, que un
municipio no tiene los elementos necesarios para atender debidamente su
administracin, lo suprimir el mismo Congreso anexndolo a otro u otros.
XV. El Ejecutivo nombrar visitadores especiales para las tesoreras muni
cipales, los cuales revisarn los libros e informarn despus al Ejecutivo
para que ste excite a los ayuntamientos a recaudar los fondos pblicos o
bien corrija las deficiencias que se encuentren o se consignaren si hubiere
algn delito en el manejo de fondos.
94

Enrique Doger Guerrero

Esta Constitucin en sus artculos transitorios prohiba, por el trmino


de 10 aos, la eleccin de individuos que hubieran participado en la usur
pacin huertista y obviamente en el asesinato de Madero y Pino Surez.
A partir de esta Constitucin, han existido en el estado decretos que
la reforman. En 1984 se habl de la expedicin de una nueva Constitu
cin, lo que nunca sucedi.

II
Marco actual del municipio en la Constitucin vigente
En la actualidad, el marco constitucional del municipio en el estado de
Puebla es el siguiente:
Artculo 3. El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes
del estado, en la forma y trminos que establecen la Constitucin Pol
tica de los Estados Unidos Mexicanos y la particular del estado.
La renovacin de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y de los ayun
tamientos se realizar por medio de elecciones peridicas, con la par
ticipacin corresponsable de los ciudadanos y de los partidos polticos.
El instrumento nico de expresin de la voluntad popular es el voto
universal, libre, secreto, directo e intransferible.
El Instituto Electoral del Estado podr, mediante convenio con
los ayuntamientos que as lo soliciten, coadyuvar en la eleccin de las
autoridades municipales auxiliares, en trminos de la legislacin
aplicable.
Artculo 4. Los partidos polticos con registro nacional o estatal par
ticiparn en las elecciones para Diputados por ambos principios, gober
nador y miembros de ayuntamientos, con todos los derechos, obliga
ciones y prerrogativas que el cdigo respectivo les seale.
Artculo 22. Son prerrogativas de los ciudadanos del estado:
I ()
II ()
III Reunirse pacficamente para tratar y discutir los asuntos polticos del
estado o de los municipios de ste.

La administracin municipal del estado de Puebla

95

Artculo 23. Son obligaciones de los ciudadanos del estado:


I. Inscribirse en el padrn municipal.
Artculo 37. No pueden ser electos Diputados propietarios o suplentes:
I. ()
V. Los presidentes municipales, los jueces y los recaudadores de rentas.
VI. Los ministros de algn culto religioso.
Artculo 50. El Congreso tendr cada ao tres periodos de sesiones, en la
forma siguiente:
III. El tercero comenzar el da 15 de octubre y terminar el 15 de diciem
bre; deber incluir en la agenda legislativa, el estudio, la discusin y la
aprobacin de la Ley de Ingresos del estado y de cada municipio, que
habrn de entrar en vigor al ao siguiente, as como de las zonas catastra
les y las tablas de valores unitarios de suelo y construccin que sirvan de
base para el cobro de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria, las que
se elaborarn y enviarn en trminos de la legislacin secundaria.
El Ejecutivo del estado, y los ayuntamientos a travs de aqul, remitirn
sus propias iniciativas de Ley de Ingresos a ms tardar el quince de no
viembre del ejercicio previo a su vigencia; a su vez, en la misma fecha, el
Ejecutivo en forma exclusiva deber enviar la iniciativa de Ley de Egresos
del estado. En el caso de los ayuntamientos, debern remitir, para su an
lisis y aprobacin, junto con su iniciativa de Ley de Ingresos, las zonas
catastrales y las tablas de valores unitarios de suelo y construccin que
sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad
inmobiliaria.
Artculo 57. Son facultades del Congreso:
I. ()
IV. Erigir o suprimir municipios o pueblos, as como sealar o cambiar sus
lmites o denominaciones, de acuerdo con lo que disponga la Ley Orgnica
Municipal.
VII. Autorizar la enajenacin de bienes inmuebles propios del estado o de
los municipios, a solicitud de stos, as como aprobar los contratos que
celebren los ayuntamientos, cuando tengan duracin mayor del periodo
para el cual hubieren sido electos.
XI. Dictaminar las cuentas pblicas de los poderes del Estado, de los
ayuntamientos y dems sujetos de revisin, con el apoyo del rgano de
Fiscalizacin Superior del Estado;
XVIII. Convocar a elecciones, comunicando oportunamente al Consejo
General del Instituto Electoral del Estado:
96

Enrique Doger Guerrero

c) De ayuntamientos, cuando ello fuere necesario.


XXI. Acordar por el voto de las dos terceras partes de sus integrantes:
1. Que un ayuntamiento ha desaparecido.
2. La suspensin de un ayuntamiento; y
3. La suspensin o revocacin del mandato de uno o ms de los miembros
de un ayuntamiento, respetando la garanta de audiencia, admitiendo las
pruebas que ofrezcan y oyendo alegatos.
En los casos de los puntos 1 y 2 de esta fraccin, el Congreso nombrar
un concejo municipal, que ser designado de entre los vecinos y que con
cluir el periodo respectivo; estos concejos estarn integrados por el n
mero de miembros que determine la ley, quienes debern cumplir los re
quisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;
XXVIII. Aprobar las leyes de ingresos de los municipios, as como revisar
y fiscalizar sus cuentas pblicas.
Artculo 63. La facultad de iniciar leyes y decretos corresponde:
IV. A los ayuntamientos en lo relativo a la Administracin Municipal.
Artculo 74. Para ser gobernador se requiere:
IV. No ser funcionario de la Federacin, del estado o del municipio, ni
militar en servicio activo o con mando de fuerzas dentro del estado, a
menos que se separe del cargo o servicio cuando menos 90 das antes de
la eleccin.
Artculo 79. Son facultades y obligaciones del Gobernador del Estado:
I. ()
X. Asumir el mando de la polica preventiva municipal, en aquellos casos
que ste juzgue como de fuerza mayor o alteracin grave del orden pblico.
XVI. Celebrar contratos y convenios con la Federacin, ayuntamientos y
dems estados de la Repblica, sobre asuntos que beneficien a la entidad.
XVII. Celebrar convenios con los ayuntamientos del estado, respecto a la
prestacin de servicios pblicos o administracin de las contribuciones
que les correspondan, cuando stos no tengan la infraestructura suficien
te para hacerlo; siempre que sea en forma temporal, o bien se presten o
ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.
Someter a la aprobacin del Congreso, la enajenacin de bienes inmuebles
propios de los Municipios y los contratos que celebren los ayuntamientos,
cuando tengan una duracin mayor del periodo para el cual hubieren sido
electos.

La administracin municipal del estado de Puebla

97

Ttulo Sptimo del municipio libre


Captulo nico
Artculo 102. El municipio libre constituye la base de la divisin terri
torial y de la organizacin poltica y administrativa del estado; cada
municipio ser gobernado por un ayuntamiento de eleccin popular
directa, integrado por un presidente municipal y el nmero de regido
res y sndicos que la ley determine. Las atribuciones que esta Consti
tucin otorga al gobierno municipal se ejercern por el ayuntamiento
de manera exclusiva y no habr autoridad intermedia alguna entre
ste y el Gobierno del Estado.
I. Los ayuntamientos se complementarn:
a) En el municipio capital del estado, hasta con siete regidores, que
sern acreditados conforme al principio de representacin proporcional.
b) En los municipios que conforme al ltimo censo general de pobla
cin tengan 90 mil o ms habitantes, hasta con cuatro regidores, que
sern acreditados conforme al mismo principio;
c) En los municipios que conforme al ltimo censo general de pobla
cin tengan de sesenta mil a noventa mil habitantes, hasta con tres
Regidores, que sern acreditados conforme al mismo principio;
d) En los dems municipios, hasta con dos regidores que sern acredi
tados conforme al mismo principio;
e) En los casos a que se refieren las fracciones anteriores, los regidores
se acreditarn de entre los partidos polticos minoritarios que hayan
obtenido por lo menos 2 por ciento de la votacin emitida en el muni
cipio, de acuerdo con las frmulas y procedimientos que establezca la
ley de la materia.
f) En todo caso, en la asignacin de regidores de representacin pro
porcional se seguir el orden que tuviesen los candidatos en las planillas
correspondientes, con excepcin de quienes hubiesen figurado como
candidatos a presidente municipal o primer regidor y a sndico.
II. No podrn ser electos para el periodo inmediato, como propietarios:
a) Los presidentes municipales, regidores y sndico de los ayuntamien
tos electos popularmente.
b) Las personas que desempeen o hayan desempeado las funciones
propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin que se les d
y la forma de su nombramiento, designacin o eleccin.
98

Enrique Doger Guerrero

III. Los funcionarios mencionados en las fracciones anteriores, cuando hayan


tenido el carcter de propietarios, no podrn ser electos para el periodo
inmediato como suplentes; pero los que fueron suplentes podrn ser elec
tos para el periodo inmediato como propietarios, salvo que hayan estado
en ejercicio.
IV. Los ayuntamientos se renovarn en su totalidad cada tres aos, debiendo
tomar posesin sus integrantes el da 15 de febrero del ao siguiente al
de la eleccin.

Si alguno de los miembros dejare de desempear su cargo, ser sus


tituido por su suplente, o se proceder segn lo disponga la ley; y
Los concejos municipales electorales respectivos, de conformidad con
lo que disponga la ley de la materia, declararn la validez de las elec
ciones de los ayuntamientos y expedirn las constancias de mayora a
los integrantes de las planillas que hubiesen obtenido el mayor nmero
de votos. El Consejo General del Instituto Electoral del Estado har la de
claracin de validez de la eleccin y la asignacin de regidores segn
el principio de representacin proporcional.
Artculo 103. Los municipios tienen personalidad jurdica, patri
monio propio que los ayuntamientos manejarn conforme a la ley, y
administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de los rendi
mientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribu
ciones y otros ingresos que la legislatura del estado establezca a favor
de aqullos y que, entre otros, sern:
I. Las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales que se aprueben sobre
propiedad inmobiliaria, fraccionamientos de sta, divisin, consolidacin,
traslacin, mejora y las que tengan como base el valor de los inmuebles.
II. Las participaciones federales.
III. Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo.
a) Las leyes estatales no establecern exenciones o subsidios en favor
de persona o institucin alguna respecto de las contribuciones a que se
refieren las fracciones I y III de este artculo. Slo estarn exentos los
bienes del dominio pblico de la Federacin, del estado o de los muni
cipios, salvo que tales bienes sean utilizados por Entidades Paraestata
les o por particulares, bajo cualquier ttulo, para fines administrativos
o propsitos distintos a los de su objeto pblico.
La administracin municipal del estado de Puebla

99

b) Los municipios podrn celebrar convenios con el estado para que ste
se encargue, parcialmente, de las funciones relacionadas con la admi
nistracin de las contribuciones que les corresponda.
c) Los Presupuestos de Egresos de los municipios sern aprobados por los
respectivos ayuntamientos con base en los ingresos de que dispongan.
d) Los ayuntamientos, en el mbito de su competencia, propondrn al
Congreso del estado las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, dere
chos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de
suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contri
buciones sobre la propiedad inmobiliaria; y
IV. Los recursos que integran la hacienda municipal sern ejercidos en
forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quienes ellos autoricen,
conforme a la ley.

Artculo 104. Los municipios tendrn a su cargo las funciones y servi


cios pblicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus
aguas residuales;
b) Alumbrado pblico;
c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; y
h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, polica preventiva municipal y
trnsito.

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeo


de sus funciones o la prestacin de los servicios a su cargo, los muni
cipios observarn lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
I. El Congreso del estado, tomando en cuenta las condiciones socio
econmicas de los municipios, podr encomendar a stos la prestacin
de otros servicios pblicos distintos a los antes enumerados, cuando a
juicio del propio Congreso tengan aqullos capacidad administrativa y
financiera.

100 Enrique Doger Guerrero

II. Los municipios del estado, previo acuerdo entre sus ayuntamien
tos, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los
servicios pblicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corres
pondan. Tratndose de asociaciones con municipios que pertenezcan
a otra u otras Entidades Federativas, stos debern contar con la apro
bacin de las legislaturas de los estados respectivas. Asimismo, cuando
a juicio del ayuntamiento sea necesario, podr celebrar convenios con
el estado para que ste, de manera directa o a travs del organismo
correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos,
o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio
municipio; y
III. Los ayuntamientos podrn concesionar la prestacin de los servi
cios y funciones a que se refiere este artculo, con excepcin del esta
blecido en el inciso h), previo acuerdo de sus integrantes y observando
las disposiciones que al efecto se emitan.
Artculo 105. La Administracin Pblica Municipal ser centralizada
y descentralizada, con sujecin a las siguientes disposiciones:
I. Los ayuntamientos residirn en las cabeceras de los municipios y sern
presididos por el primer regidor, quien tendr el carcter de presidente
municipal.
II. Podrn establecerse las entidades que se juzguen convenientes para
realizar los objetivos de la Administracin Municipal.
III. Los ayuntamientos tendrn facultades para expedir de acuerdo con las
leyes en materia municipal que emita el Congreso del estado, los bandos
de polica y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones adminis
trativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que
organicen la Administracin Pblica Municipal, regulen las materias,
procedimientos, funciones y servicios pblicos de su competencia y ase
guren la participacin ciudadana y vecinal.
El objeto de las leyes en materia municipal ser establecer:
a) Las bases generales de la Administracin Pblica Municipal y del
procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnacin
y los rganos para dirimir las controversias entre dicha administracin y
los particulares, con sujecin a los principios de igualdad, publicidad,
audiencia y legalidad;
La administracin municipal del estado de Puebla 101

b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos tercera partes de los
miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el
patrimonio municipal o para celebrar actos o convenios que compro
metan al municipio por un plazo mayor al periodo del ayuntamiento;
c) Las normas de aplicacin general para celebrar los convenios a que se
refieren la fraccin XVII del artculo 79 y la fraccin II del artculo 104
de esta Constitucin;
d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno del Estado asuma
una funcin o servicio municipal cuando, al no existir el convenio
correspondiente, el Congreso del estado considere que el municipio de
que se trate est imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este
caso, ser necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, apro
bada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten
con los bandos o reglamentos correspondientes.
IV. Los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales rela
tivas, estarn facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo
urbano municipal;
b) Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulacin de planes de desarrollo regional, los
cuales debern estar en concordancia con los planes generales de la
materia. Cuando el estado elabore proyectos de desarrollo regional
deber asegurar la participacin de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de
su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regulacin de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creacin y administracin de zonas de reservas eco
lgicas y en la elaboracin y aplicacin de programas de ordenamiento
en esta materia;
h) Intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte
pblico de pasajeros cuando aqullos afecten su mbito territorial; e
i) Celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas
federales.
V. Los ayuntamientos slo podrn contratar emprstitos sujetndose a las
disposiciones que dicte el Congreso, conforme a la fraccin VIII del ar
tculo 57 de esta Constitucin.
VI. Se deroga.
102 Enrique Doger Guerrero

VII. Las fuerzas de seguridad del estado y de los municipios se auxiliarn


recprocamente.
VIII. En casos de graves trastornos del orden pblico, el gobernador del
estado, por s o por medio del delegado que lo represente, podr hacerse
cargo de la fuerza pblica existente en el municipio.
IX. En caso de desarrollo de alguna epidemia, el Gobernador del Estado
podr hacerse cargo del ramo de Salubridad Pblica Municipal hasta que
el peligro desaparezca.
X. Los ayuntamientos estn obligados a seguir los programas que en ma
teria de instruccin pblica establezcan las autoridades educativas del
estado.
XI. El presidente municipal representar al municipio y al ayuntamiento,
y ser el ejecutor de las resoluciones de ste que no sean encomendadas
a una comisin especial.
XII. Tratndose de procedimientos judiciales, la representacin del muni
cipio o del ayuntamiento corresponder l sndico.
XIII. Los ayuntamientos atendern la administracin por medio de comi
siones, entre las cuales distribuirn los diversos ramos de aqulla.
El Ejecutivo nombrar visitadores especiales para las tesoreras munici
pales, los cuales revisarn los libros e informarn despus al Ejecutivo, para
que ste excite a los ayuntamientos a recaudar los fondos pblicos, o bien
corrija las deficiencias que se encuentren o se consignaren, si hubiere
algn delito en el manejo de los fondos.
XIV. Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus servidores se
regirn por las disposiciones que dicte la legislatura del estado.
XV. El Congreso del estado emitir las normas que establezcan los proce
dimientos mediante los cuales se resolvern los conflictos que se presen
ten entre los municipios y el Gobierno del Estado, o entre aqullos;
XVI. La polica preventiva municipal estar al mando del presidente mu
nicipal, en los trminos del reglamento correspondiente, y sta acatar las
rdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que
ste juzgue como de fuerza mayor o alteracin grave del orden pblico; y
XVII. El Congreso del estado, en la Ley Orgnica Municipal, establecer las
bases para la expedicin de los bandos de polica y gobierno, reglamentos,
circulares y disposiciones administrativas de observancia general, las
cuales sern por lo menos las siguientes:
a) El proyecto respectivo ser propuesto por dos o ms regidores;
b) Se discutir, aprobar o desechar por mayora de votos en sesin de
cabildo, en la que haya qurum;
La administracin municipal del estado de Puebla 103

c) En caso de aprobarse el proyecto se enviar al Ejecutivo del estado


para su publicacin en el Peridico Oficial del Estado; y
d) Las disposiciones de carcter general dictadas por los ayuntamientos
deben referirse a hiptesis previstas por la ley que reglamenten y no
pueden contrariar a sta; han de ser claras, precisas y breves, y cada
artculo o fraccin contendr una sola disposicin.

Artculo 106. La Ley Orgnica Municipal, adems de reglamentar


las disposiciones de esta Constitucin relativas a los municipios, esta
blecer:
I. El mnimo de poblacin, extensin, lmites y dems requisitos para la
formacin, supresin y ereccin de los municipios.
II. El nmero de regidores y sndicos que formarn los ayuntamientos, de
biendo aqullos y stos ser ciudadanos en ejercicio de sus derechos el da
de su eleccin.
III. La forma de elegir concejos municipales o juntas auxiliares que ejerzan
la autoridad local, en poblaciones de la jurisdiccin municipal, distintas
de la cabecera.

Las causas de suspensin de los ayuntamientos y de revocacin o


suspensin del mandato de alguno de los miembros de stos, as como
el procedimiento para que los afectados sean odos y tengan la oportu
nidad de rendir pruebas y alegar lo que estimen a su derecho, antes de
que el Congreso suspenda o revoque el mandato.
I. La forma de constituir los ayuntamientos cuando los regidores
electos no concurran, o los presentes no constituyan mayora a la pri
mera sesin de cabildo, con la cual debe iniciarse el ejercicio de su
periodo.
Artculo 107. El poder pblico del estado y los ayuntamientos tienen
el deber de promover el desarrollo econmico y social de sus habitantes
y para ello su actividad ser programada.
Artculo 111. La Ley de Ingresos fijar anualmente las cuotas corres
pondientes a las contribuciones, impuestos, derechos, productos y apro
vechamientos, los cuales debern ser suficientes para cubrir el presu
puesto anual de egresos, de acuerdo con lo que se establezca en las
disposiciones legales aplicables; las participaciones que corresponden
104 Enrique Doger Guerrero

al estado en ingresos federales y municipales sern las que determinen


las leyes y convenios que las establezcan.
Artculo 113. El rgano de Fiscalizacin Superior del Estado es la
unidad de fiscalizacin, control y evaluacin, dependiente del Congreso
del estado, que cuenta con autonoma tcnica y de gestin, encargada de
revisar sin excepcin, la cuenta de las haciendas pblicas; el manejo, la
custodia y la aplicacin de fondos y recursos de los poderes del Estado,
a travs de la cuenta pblica estatal, de los ayuntamientos y dems su
jetos de revisin, as como verificar el cumplimiento de los objetivos
contenidos en los planes y programas establecidos, en los trminos de
las leyes respectivas.
[]
En el cumplimiento de sus funciones, tendr atribuciones para inves
tigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o con
ducta ilcita en el ingreso, egreso, control, administracin y aplicacin de
fondos y recursos federales, de los poderes del Estado, de los ayunta
mientos y dems organismos autnomos del estado y sujetos de revisin
establecidos en la legislacin aplicable, as como para imponer medidas
de apremio a quienes incumplan sus requerimientos y con ello obsta
culicen su funcin, al igual que para determinar los daos y perjuicios
que afecten a la Hacienda Pblica estatal o municipal o al patrimonio
de las entidades descentralizadas y el de los organismos autnomos del
estado y sujetos de revisin, quedando facultado, en trminos de la legis
lacin aplicable, para promover en su caso, ante las autoridades compe
tentes, el fincamiento de las responsabilidades que se deriven, para lo
cual podr formular denuncias, querellas o hacer las promociones que
las leyes determinen.
Artculo 124. Servidores pblicos son las personas que desempean
un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza, sea cual fuere la
forma de su eleccin o nombramiento:
I. En el estado.
II. En los municipios del estado.

Artculo 131. Se concede accin popular para denunciar, en los tr


minos que establezca la Ley de Responsabilidades del Estado, los delitos
La administracin municipal del estado de Puebla 105

o faltas oficiales de los funcionarios y empleados de la Administracin


Pblica Estatal o Municipal.
Artculo 133. Se prohbe:
I. A los funcionarios estatales de eleccin popular desempear a la
vez otro cargo, ya sea tambin de eleccin popular o de designacin, en
el Gobierno del Estado, en el federal, en el municipio o en Entidades
Paraestatales.
Artculo 140. La presente Constitucin puede ser adicionada o refor
mada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma
se requiere que el Congreso del estado, por el voto de las dos terceras
partes de los Diputados presentes, acuerden las reformas o adiciones y
que stas sean aprobadas por la mayora de los ayuntamientos del estado.
El Congreso del estado o la Comisin Permanente, en su caso, harn el
cmputo de los votos de los ayuntamientos y la declaracin de haber
sido aprobadas las adiciones o reformas.
Artculo 141. Si transcurre un mes, a partir de la fecha en que se
hubiere enviado el Proyecto de adiciones o reformas a los ayuntamien
tos y stos no contestaren, se entender que lo aprueban.

III
Gobierno municipal
Al iniciar este apartado se hace necesario sealar qu se entiende por
gobierno:
la palabra gobierno proviene del latn gubematio-onis, de gobernare, go
bernar, y que en el lenguaje usual es sinnimo de dirigir, regir, adminis
trar, mandar, conducir, guiar, etctera. Es decir, que se entiende como el
agrupamiento de personas que ejercen el poder. Es la direccin o el ma
nejo de todos los asuntos que conciernen de igual modo a todo el pueblo.
Cuando hablamos en el mbito de cualquiera de las disciplinas que estudian
el fenmeno del poder, generalmente vinculamos el gobierno con voca
blos tales como: autoridad poltica, rgimen poltico, conjunto de rganos
del Estado, conjunto de poderes del Estado, direccin del Estado, parte del
Estado, etctera. Y en verdad, algo de todo esto configura el gobierno.
106 Enrique Doger Guerrero

El gobierno, como accin y efecto de la conduccin poltica, agrupa el con


junto de rganos que realizan los fines de la estructura global del orden
jurdico, denominado estado.
III. La forma de gobierno o forma poltica ha sido definida como la confi
guracin del ejercicio y organizacin del poder poltico segn una inter
pretacin ideolgica en su estructura social (Xifra Heras, p. 77).28

As entendido el gobierno, no es ms que la direccin o el manejo de


todos los asuntos que conciernen de igual modo a todo el municipio y
que los fines del mismo se dan sobre una estructura legal, misma que se
da por la Constitucin Poltica del Estado de Puebla, en su artculo 102,
y en la Ley Orgnica Municipal en sus artculos 46 y 47. La estructura
del gobierno municipal se glosa en los 10 apartados siguientes.

IV
La Administracin Pblica Municipal
El fundamento legal de la existencia de la Administracin Pblica se des
prende del artculo 90 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, dispositivo que determina que la Administracin Pblica
Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la ley orgnica que
expide el Congreso, es decir, la Ley Orgnica de la Administracin P
blica Federal, la cual distribuye los negocios del orden administrativo
de la Federacin que estn a cargo de las secretaras de Estado y de
partamentos administrativos, y define las bases generales de creacin
de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo federal en
su operacin.
Ya que la Repblica Mexicana est compuesta de estados libres y so
beranos en todo lo concerniente a su rgimen interior (artculo 40 de la
Constitucin), el estado de Puebla como entidad jurdica y poltica,
organizada conforme a los principios establecidos por la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, determina en su captulo II,
Horacio Lombardo Aburto, Gobierno, en Enciclopedia jurdica mexicana, Mxico, Porra,
p. 239.

28

unam,

La administracin municipal del estado de Puebla 107

denominado Del despacho del Ejecutivo, artculos 81, 82 y 83, que la


Administracin Pblica debe ser eficaz, eficiente, congruente, y que pla
near el desarrollo econmico y social del estado para que sea integral,
equilibrado y conforme a los principios del federalismo y de la justicia
social. Asimismo, que debe ser centralizada y paraestatal, y que la ley
orgnica correspondiente (Ley Orgnica de la Administracin Pblica
del Estado) establecer las secretaras y dependencias de la Adminis
tracin Pblica centralizada que auxiliarn al Ejecutivo del estado en
el estudio, planeacin y despacho de los negocios de su competencia.
As como existe la Administracin Pblica Federal y Estatal, tam
bin existe una municipal tutelada por el artculo 115 constitucional.
El municipio libre constituye la base de la divisin territorial y de la
organizacin poltica y administrativa del estado; la Constitucin Pol
tica del Estado de Puebla determina en su artculo 105 que la Adminis
tracin Pblica Municipal ser centralizada y descentralizada, sujeta a
que los ayuntamientos residirn en las cabeceras de los municipios, pre
sididos por el primer regidor (presidente municipal); tiene la facultad
de establecer las leyes en materia municipal, como lo son bandos de
polica y buen gobierno, reglamentos, circulares, as como las disposi
ciones de observancia general, entre otras, rigiendo su actuar la Ley
Orgnica Municipal.

V
Integracin del cabildo municipal
La instalacin y funcionamiento del gobierno municipal se rige por lo
que determina la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexica
nos, la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla, as
como la Ley Orgnica Municipal, ordenamientos de los que se despren
de que los ayuntamientos estn integrados por un presidente muni
cipal, regidores y sndico, elegidos por eleccin popular directa, desig
nados de acuerdo con la planilla que haya obtenido el mayor nmero
de votos.
108 Enrique Doger Guerrero

El captulo V de la Ley Orgnica Municipal,29 Del Gobierno de los


Municipios, en su seccin I llamada De la eleccin e integracin de
los ayuntamientos, en sus artculos 46 y 47, seala que el nmero
de regidores para cada ayuntamiento se establecer:
En el municipio capital del estado, con 16 regidores de mayora,
adems del presidente municipal; en los municipios que tengan 60 mil
o ms habitantes, por ocho regidores de mayora, adems del presiden
te municipal; y en los dems municipios, por seis regidores de mayo
ra, adems del presidente municipal.
Y que los mismos se complementarn:
En el municipio capital del estado, hasta con siete regidores (acredi
tados conforme al principio de representacin proporcional); en los mu
nicipios que tengan 90 mil o ms habitantes, hasta con cuatro regidores
(acreditados de acuerdo con el mismo principio de representacin pro
porcional); en los municipios que tengan de 60 a 90 mil habitantes,
hasta con tres regidores (acreditados de acuerdo con el principio de repre
sentacin proporcional); en los dems municipios, hasta con dos regidores
(acreditados conforme al principio de representacin proporcional).
Tambin se prev la existencia de regidores que representen los
partidos polticos minoritarios que hayan obtenido por lo menos 2 por
ciento de la votacin total en el municipio, los cuales tendrn su repre
sentacin de acuerdo con las frmulas y procedimientos que establezca
la ley de la materia, y que en todo caso, en la asignacin de regidores de
representacin proporcional se seguir el orden que tuviesen los can
didatos en las planillas correspondientes, con excepcin de quienes
hubiesen figurado como candidatos a primer regidor o presidente mu
nicipal y a sndico.

Publicada en el Peridico Oficial del Estado el 23 de marzo de 2001.

29

La administracin municipal del estado de Puebla 109

VI
Personas que pueden o no ser electas
para integrar el ayuntamiento

Los requisitos para ser electo regidor o sndico del ayuntamiento son los
siguientes:30
Ser ciudadano poblano en ejercicio de sus derechos;
Ser vecino del municipio en el que se hace la eleccin;
Tener 18 aos de edad cumplidos el da de la eleccin; y
Cumplir con los dems requisitos que establezcan los ordenamientos aplicables.

No pueden ser electos presidente municipal, regidores o sndico de


un ayuntamiento las siguientes personas:31
Los servidores pblicos municipales, estatales o federales, a menos que se
separen de su cargo 90 das antes de la jornada electoral;
Los militares (que no se hayan separado del servicio activo cuando menos
90 das antes de la jornada electoral);
Los ministros de los cultos (a menos que se separen cuando menos cinco
aos antes de la jornada electoral);
Quienes hayan perdido o tengan suspendidos sus derechos civiles o
polticos;
Los inhabilitados por sentencia judicial o resolucin administrativa
firme;
Los declarados legalmente incapaces;
Las personas que durante el periodo inmediato anterior, por eleccin
popular directa, por eleccin indirecta o por designacin, hayan desem
peado las funciones de presidente municipal, regidor o sndico;
Los que sean proveedores o prestadores de servicios directos o indirectos
del municipio de que se trate, a menos que dejen de serlo 90 das antes de
la jomada electoral.

30
Artculo 49 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla, publicada en el Peridico
Oficial del Estado el 23 de marzo de 2001.
31
Artculo 49 de la Ley Orgnica Municipal, publicada en el Peridico Oficial del Estado el
23 de marzo de 2001.

110 Enrique Doger Guerrero

VII
Temporalidad del ayuntamiento
Como se ha referido, se integra por el presidente, los regidores (nmero
de acuerdo con la poblacin del municipio) y el sndico municipal; y
se renueva en su totalidad cada tres aos.
I. Faltas temporales

II. Faltas absolutas

Para que un regidor pueda faltar tempo La falta absoluta de uno o ms regidores
ralmente a sus labores, se requiere licen propietarios o del sndico ser cubierta por
cia del ayuntamiento;
sus suplentes;
Si la falta es menor de 30 das, no ser ne La falta absoluta del presidente municipal
cesario que se llame al suplente mientras ser cubierta por su suplente con el carc
pueda constituirse qurum;
ter de presidente municipal sustituto;
Si la falta es mayor de 30 das, se llamar
a los suplentes respectivos; y a falta de
stos, el ayuntamiento acordar a quin
de los dems regidores suplentes llamar;

En caso de falta absoluta del presidente


municipal y de su suplente, el Congreso
del Estado revocar el mandato de ambos
y designar quienes los sustituyan; y

Las faltas temporales del presidente mu


nicipal, hasta por 30 das, sern suplidas
por el regidor de Gobernacin, Justicia y
Seguridad Pblica, o por el regidor que
presida dicha comisin; y

La falta absoluta de algn regidor electo


por el principio de representacin propor
cional deber ser cubierta por su suplente,
y a falta de ste, por aquel candidato del
mismo partido poltico que siga en el orden
de la lista, despus de habrsele asignado
los regidores que le hubieren correspon
dido. No se considerar como falta la au
sencia de un regidor o del sndico propiciada
por la negativa de incorporacin por parte
del presidente municipal o de los miem
bros del cabildo, o por la falta de convoca
toria a la sesin respectiva.

Las faltas temporales del presidente mu


nicipal, hasta por 30 das, sern suplidas
por el regidor de gobernacin, justicia y
seguridad pblica, o por el regidor que
presida dicha comisin.

La administracin municipal del estado de Puebla 111

Deben tomar posesin sus integrantes el da 15 de febrero del ao


siguiente al de las elecciones ordinarias, debiendo, al instalarse el mismo,
o al cambiar cualquiera de sus miembros, comunicar a los tres poderes
del Estado, es decir, al Legislativo, al Ejecutivo y al Judicial.
En el caso de que se presenten faltas temporales o absolutas del
presidente municipal, los regidores y el sndico a las sesiones ordina
rias de cabildo, se sujetarn a las disposiciones siguientes:
En el caso de que las faltas temporales a sesiones ordinarias de
cabildo sean injustificadas y no se solicite licencia, se impondrn al
faltista las siguientes sanciones:

Amonestacin (primera falta);


Multa equivalente a un da de sueldo (segunda falta);
Suspensin sin sueldo durante 15 das (tercera falta; y
Revocacin del mandato del faltista (cuarta o ms faltas).

VIII
Suspensin o desaparicin de los ayuntamientos
Por ser electo, slo el Congreso del Estado puede declarar la suspensin
o desaparicin de los ayuntamientos, la suspensin o revocacin del
mandato de alguno o algunos de sus miembros y la designacin de con
cejos municipales. Los miembros de los ayuntamientos podrn ser sus
pendidos en los cargos para los cuales fueron electos o designados, o
revocado el mandato que se les haya asignado: por incapacidad legal
declarada por autoridad competente; por existir en su contra proceso
por delito intencional calificado como grave; y por las dems causas
establecidas en la Ley Orgnica Municipal y dems disposiciones
aplicables.

112 Enrique Doger Guerrero

Causas de desaparicin
del ayuntamiento
Falta absoluta de la mayo
ra de los integrantes del
ayuntamiento, (cuando no
proceda que entren en fun
ciones los suplentes ni
nuevas elecciones);
Conflicto suscitado entre
los integrantes del ayun
tamiento, o entre ste y la
poblacin del municipio,
que haga imposible el
cumplimiento de los fines
del mismos; y
Causa grave que impida el
ejercicio de las funciones
del ayuntamiento, confor
me al orden constitucional
federal o local. En estos
casos, se proceder a nom
brar un concejo munici
pal integrado por vecinos
del municipio, el cual fun
cionar durante el tiempo
que el Congreso del Estado
determine.

Causas de suspensin
de los miembros
del ayuntamiento o del
concejo municipal
Ejecutar planes o progra
mas distintos a los apro
bados;
Retener o invertir para fi
nes distintos los recursos
municipales o las coope
raciones que en efectivo o
en especie entreguen los
particulares para la reali
zacin de obras;
Ordenar la privacin de la
libertad de cualquier per
sona, fuera de los casos
previstos por la ley;
Faltar reiteradamente al
cumplimiento de las fun
ciones encomendadas por
la ley, cuando con ello se
causen perjuicios graves
al municipio;
Impedir la incorporacin
a los trabajos de ayunta
miento, incluidas las se
siones de cabildo;
No realizar por tres veces
consecutivas las sesio
nes ordinarias de cabildo
en los plazos establecidos
por la Ley Orgnica Muni
cipal; y

Causas de revocacin
del mandato
Ataque a las garantas indivi
duales o sociales y a la libertad
del sufragio;
Los actos que impliquen viola
ciones a los planes, programas y
recursos de la Administracin
Pblica Estatal o Municipal;
Propiciar conflictos entre ayun
tamientos que obstaculicen el
cumplimiento de sus fines o
el ejercicio de su competencia;
Usurpacin de funciones;
La contempladas en la Consti
tucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, la Consti
tuc in del Estado, la Ley de
Responsabilidades de los Ser
vidores Pblicos y dems orde
namientos aplicables, que cau
sen perjuicio grave al estado, al
municipio o a la comunidad;
Cualquier otro acto u omisin
que por afectar derecho o inte
reses de la comunidad altere
seriamente el orden pblico o
la tranquilidad del municipio.

La suspensin o revocacin del mandato a que se refiere la Ley


Orgnica Municipal es competencia exclusiva del Congreso del estado.
La solicitud y procedimiento para la suspensin o revocacin del man
dato de alguno o algunos de los miembros del ayuntamiento se regular
en lo conducente por la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos del Estado.
La administracin municipal del estado de Puebla 113

IX
Definiciones conceptuales
Existe un sinnmero de conceptos que pueden definir a la Administra
cin Pblica; no obstante, en este apartado slo sealar los que nos
permitan un entendimiento pronto de la Administracin Pblica, en
los siguientes trminos:
I. Por Administracin Pblica se entiende, generalmente, aquella parte del
Poder Ejecutivo a cuyo cargo est la responsabilidad de desarrollar la
funcin administrativa.

De esta manera, la Administracin Pblica puede entenderse desde


dos puntos de vista:
I. Orgnico, que se refiere al rgano o conjunto de rganos estatales
que desarrollan la funcin administrativa; y desde el punto de vista formal
o material, segn el cual debe entenderse como la actividad que desem
pea este rgano o conjunto de rganos. Con frecuencia suele identificar
se la funcin administrativa como la actividad de prestacin de servicios
pblicos tendientes a satisfacer necesidades de la colectividad.
La Administracin Pblica aparece desde que el hombre se organiza
en sociedades, ms o menos complejas, en las que se distingue la presen
cia de una autoridad que subordina y rige actividades del resto del grupo
y que se encarga de proveer la satisfaccin de las necesidades colecti
vas fundamentales. Acosta Romero relaciona la existencia de estructuras
administrativas en sociedades como la del antiguo Egipto, en donde,
bajo el rgimen de Ramss, exista un manual de jerarquas; en China,
500 a.C., existi un manual de organizacin de gobierno. En Grecia y
en Roma tambin existieron estructuras administrativas.
El artculo 90 de la Constitucin precisa que la Administracin
Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la ley orgnica
que expida el Congreso de la Unin, la que distribuir los negocios del
orden administrativo que estarn a cargo de las secretaras de Estado y
los departamentos administrativos; asimismo, definir las bases gene

114 Enrique Doger Guerrero

rales de creacin de las Entidades Paraestatales. Dicha ley es la Ley


Orgnica de la Administracin Pblica Federal, publicada en el Diario
Oficial el 29 de septiembre de 1976; de esta manera, conforme a las dis
posiciones legales aplicables, el Ejecutivo federal se auxilia, para cumplir
con sus funciones administrativas, de las dependencias de la adminis
tracin centralizada y las Entidades Paraestatales. En la primera catego
ra encontramos la Presidencia de la Repblica, las secretaras de Estado,
los departamentos administrativos (en la actualidad no existe ninguno)
y la consejera jurdica del Ejecutivo federal. Por otra parte, los organismos
descentralizados, las empresas de participacin estatal, las institucio
nes nacionales de crdito, instituciones nacionales de seguros y fianzas
y los fideicomisos integran la Administracin Pblica Paraestatal.32
Otro autor, Gabino Fraga, define la Administracin Pblica como:
La satisfaccin de los intereses colectivos por medio de la funcin admi
nistrativa, la cual se realiza fundamentalmente por el Estado, y que para
lograr ese objeto ste se organiza en una forma especial adecuada sin
perjuicio de que otras organizaciones realicen excepcionalmente la misma
funcin administrativa. La organizacin especial de que hablamos consti
tuye la Administracin Pblica, que debe entenderse desde el punto de
vista formal como el organismo pblico que ha recibido del poder pol
tico la competencia y los medios necesarios para la satisfaccin de los
intereses generales.
Desde el punto de vista material, es la actividad de este organismo consi
derado en sus problemas de gestin y de existencia propia tanto en sus
relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares
para asegurar la eleccin de su misin.
Desde el punto de vista formal, la Administracin Pblica es parte, quiz
la ms importante, de uno de los poderes en los que se haya depositada la
soberana del Estado, es decir, del Poder Ejecutivo.
La Administracin Pblica no tiene, como tampoco la tiene el Poder Eje
cutivo ni los dems Poderes, una personalidad propia; slo constituye uno
de los conductos por los cuales se manifiesta la personalidad misma del
Estado.33
Francisco Javier Osornio Corres, Lucinda Villarreal Corrales, Administracin Pblica, en
Enciclopedia jurdica mexicana, Mxico, Porra-unam, pp. 168-171.
33
Idem.
32

La administracin municipal del estado de Puebla 115

Adems de los conceptos que he sealado, quiero precisar que en


la actualidad el municipio no puede limitarse a principios abstractos,
sino que debe tener relacin con las necesidades concretas de accin
administrativa como son las de:
Organizacin de la reestructuracin de los distintos mbitos de gobierno;
La implementacin de sistemas modernos de gestin.

Es menester dejar de considerar a la Administracin Pblica Muni


cipal como un simple manejo del apoyo burocrtico del Estado.

X
Cabildo
Es preciso sealar algunos aspectos histricos de esta figura municipal
con el objeto de tener una ubicacin ms precisa de la misma; en ese
tenor, me permito sealar lo siguiente:
Durante la poca de la Colonia y en los primeros aos de nuestra
emancipacin, los cabildos constituyeron el gobierno de las ciudades.
En la Colonia, cuando los adelantados o los lugartenientes fundan
una ciudad, nombran a los miembros del cabildo. En lo sucesivo los ca
pitulares designaban al trmino de su mandato a los que deban reem
plazarlos. No se permita la reeleccin de los cesantes.
Los gobernadores que eran enviados por la Corona podan presidir
las deliberaciones del cabildo, pero les estaba prohibida toda injerencia
que pudiese perturbar la libre decisin de los miembros.
El cabildo se reuna habitualmente una vez por semana para decidir
sobre los asuntos de la ciudadana. Sus acuerdos eran presididos por
el Gobernador, y a falta de ste, por su teniente o por un alcalde (lo que
explica las pretensiones de los gobernadores que exigan que las orde
nanzas se pregonasen en su nombre).
Con posterioridad, y en un intento por desaparecer los cabildos, apa
recen las salas capitulares y juntas de representantes, que no consti
tuyen ya el gobierno administrativo y poltico de la ciudad. Fueron las
primeras formas del proceder legislativo de las provincias nacientes.
116 Enrique Doger Guerrero

Se dan dos tipos de cabildo: el abierto y el cerrado o hermtico. El


primero se nombraba con la presencia de los vecinos convocados a
reunirse en la plaza pblica, normalmente a toque de campana, para
tratar asuntos de inters para todos. Por su parte, el cerrado o hermtico
exclua la participacin directa de la comunidad y se realizaba bajo esta
modalidad cuando el asunto mereca reserva o discrecin.
Con lo antes sealado podemos referir que el cabildo tiene sus or
genes en nuestro pas durante la poca de la Colonia, y que a lo largo
de nuestra historia ha evolucionado.

XI
Municipalidad y municipio
La municipalidad es la forma de gobierno del municipio. Existe un
sinnmero de equiparaciones. La mayora de los autores coincide en
que el municipio representa un todo y que la municipalidad es slo
una parte.
Municipio. El municipio nos da la idea de territorio, poblacin.
Desde un punto de vista sociolgico, puede sealarse que es el ncleo
social de la vida, definido por las necesidades de la vecindad. Desde el
punto de vista jurdico, se entiende como una extensin poltica de
ndole histrica, que se adecua a la juricidad, planendose y resolvin
dose por las leyes de formas distintas en el mundo.
Municipalidad. Por municipalidad puede entenderse el organismo
poltico y administrativo que gobierna en la extensin territorial de la
ciudad. Es una creacin de ley y posee aquellas prerrogativas que
la misma ley le otorga y que son indispensables para su vida jurdica.
No obstante, la doctrina seala que en la poca moderna no goza de
la autonoma bastante amplia que tena en las ciudades-Estados de la
antigedad o en las ciudades libres medievales.
La municipalidad tiene a su cargo una serie de funciones y servi
cios importantes, aunque su origen poltico se encuentra supeditado a
una instruccin superior, de la que forma parte.

La administracin municipal del estado de Puebla 117

XII
Categoras polticas
Se ha denominado categoras polticas al lugar determinado con cier
to nmero de habitantes, su extensin territorial y los servicios con los
que cuentan.
Las categoras polticas son muy diversas y suelen dividirse en infra
municipales y supramunicipales. Dentro de las primeras se comprende
aqullas como villa, aldea, ranchera, pueblo, congregacin, hacienda,
rancho y colonia agrcola. Por lo que respecta a los supramunicipales se
puede encontrar: la entidad federativa, la regin y la Federacin, tomando
como punto de referencia en ellas al municipio. Existe otra forma de
clasificacin: la dinapolis, metrpoli, megalpolis, hasta llegar a la
ficcin ciudad municipal (Kelsen).

XIII
De la competencia, facultades y obligaciones
En el desarrollo de las actividades municipales (funciones, atribuciones,
competencia, facultades, obligaciones), se ha dado a lo largo del tiempo
una serie de confusiones por lo que respecta a lo que cada una de las
mismas significa:
Funcin. La palabra funcin tiene un sinnmero de significados,
desde el ejercicio de un empleo hasta un fin global tal como el cumpli
miento de la ley; en otro sentido se aplica para significar un proceso
especializado.
En la vida de la Administracin Pblica, su significado seala que las
actividades se han de agrupar en pocos departamentos, cada uno con
un objetivo global o fin general. Este trmino es tambin utilizado como
el civil service.
De una manera abstracta podemos sealar que el concepto de fun
ciones va siempre referido a la actividad eslabonada de un rgano que
integra su actuar.
118 Enrique Doger Guerrero

Atribuciones. Es la tarea que se aplica al Estado para designar la


realizacin de sus fines.
En virtud de que el Estado conserva las atribuciones que le han sido
conferidas, las mismas pueden resumirse en tres categoras:
a) De polica o de coaccin que se imponen a los particulares en el desarrollo
de sus actividades y limitaciones. Necesarias para la coordinacin de acti
vidades privadas y la satisfaccin de las exigencias del orden pblico.
b) Las atribuciones de fomento, entendida como aquella actividad admi
nistrativa que se dirige a satisfacer indirectamente las necesidades de
carcter pblico, protegiendo o promoviendo, sin emplear la coaccin.
c) Las atribuciones de servicios pblicos y de seguridad social, con las cuales
el Estado satisface necesidades por medio de la prestacin de servicios de
tipo econmico, cultural, asistencial, educativo, entre otros.

Competencia. Existe un cmulo de definiciones acerca de la compe


tencia. Algunos la consideran en tanto actividad jurisdiccional en el
campo del derecho procesal. Por ello se hace necesario sealar lo que
en materia administrativa puede entenderse. La competencia de cada
Administracin Pblica tiene dos vertientes o facetas: la primera mira a
los nombrados y la otra a las administraciones pblicas. La competen
cia expresa lo que la administracin puede hacer respecto de los par
ticulares. Seala los fines que ella puede atender en el empleo de un
poder capaz de subordinar o desplazar los intereses privados. En se
gundo lugar, la competencia significa el reparto, entre todas las admi
nistraciones pblicas, del cumplimiento de los fines pblicos; expresa
lo que a cada una de ellas le corresponde llevar a cabo.
La competencia pone de relieve lo que a la administracin le corres
ponde hacer y la distribucin de esta misin.
Podemos sealar en este apartado que la competencia puede apli
carse por: competencia exclusiva: slo en el caso de que la ley atribuya
a un solo rgano la facultad de dictar algo; competencia alternativa: en el
caso de que la ley conceda esas atribuciones a diversos rganos; com
petencia colegiada: en el caso de que la ley requiera la participacin de
varios rganos para que el acto sea considerado vlido.
La administracin municipal del estado de Puebla 119

Entre algunas de las caractersticas de la competencia podemos


referir: pblica; improrrogable; inalterable; no puede ampliarse, si la
misma compete a otra autoridad; actos jurdicos mas no materiales; se
refiere a rganos y no funcionarios; las infracciones constituyen la ile
galidad; las reglas que la rigen son de estricta aplicacin; la irregularidad
de una autoridad provoca la anulacin del acto; no puede modificarse
por voluntad de los particulares; es una obligacin, no un derecho; la
urgencia no justifica la incompetencia.
Por ltimo, quiero sealar que a la competencia se le clasifica por su
objeto, por su funcin y por su territorio.
Facultades. Desde el punto de vista lxico, se entiende como la apti
tud, potencia fsica o moral, poder, derecho para hacer una cosa, y deriva
del latn facultas atuis.
Se entiende legalmente como la posibilidad de hacer algo bien, o
que est legitimado para hacer algo. Esto es que la entidad pblica a
travs de sus titulares est facultada o legitimada para hacer slo lo que
la ley le ordena.
Obligaciones. La palabra obligacin proviene del latn obligatio-onis,
que es la imposicin o exigencia moral que debe regir la voluntad libre:
vnculo que sujeta a hacer o abstenerse de hacer una cosa, por pre
cepto de ley.
La palabra obligacin, en lo que respecta al Estado, puede ser
concebida slo y cuando se atienda a la combinacin entre los elemen
tos de la misma, de lo que resultan los siguientes supuestos:
1. Cuando la obligacin es cumplir y hacer cumplir los fines pblicos, el
Estado es sujeto activo de la obligacin.
2. Cuando la obligacin se deriva de la institucin jurdica de la respon
sabilidad, el Estado es sujeto pasivo de la obligacin.

En el primer supuesto, existe el vnculo jurdico de supraordina


cin y en el segundo una relacin jurdica productora de un vnculo
de subordinacin.

120 Enrique Doger Guerrero

XIV
La Administracin Pblica Municipal centralizada
Se integra con las dependencias que forman parte del ayuntamiento, as
como con rganos desconcentrados, vinculados jerrquicamente a las
dependencias municipales, con las facultades y obligaciones especfi
cas que fije el acuerdo de su creacin.
La Administracin Pblica Municipal descentralizada se integra
con las entidades paramunicipales, que son las empresas con partici
pacin municipal mayoritaria, los organismos pblicos municipales
descentralizados y los fideicomisos, donde el fideicomitente sea el
municipio.
Las competencias que la Ley Orgnica Municipal otorga a la Admi
nistracin Pblica centralizada y la descentralizada son las siguientes:

Administracin Pblica centralizada


Le compete el estudio y despacho de los diversos ramos de la Adminis
tracin Pblica Municipal, para lo cual el ayuntamiento establecer las
dependencias necesarias, considerando las condiciones territoriales, so
cioeconmicas, as como la capacidad administrativa y financiera del
municipio, al igual que el ramo o servicio que se pretenda atender, en
los trminos de la Ley Orgnica Municipal y otras disposiciones legales
aplicables.
Forman parte de la Administracin Pblica centralizada: la Presiden
cia Municipal, la Secretara del Ayuntamiento, la Tesorera y la Contra
loria Municipal, as como las dems dependencias del ayuntamiento.

Administracin Pblica Municipal descentralizada


Forman parte los organismos descentralizados, las empresas con partici
pacin municipal mayoritaria y los fideicomisos donde el fideicomitente
sea el municipio, siendo el ayuntamiento, a propuesta del presidente, el
La administracin municipal del estado de Puebla 121

que apruebe la creacin, modificacin o extincin de las entidades pa


ramunicipales, mediante acuerdo que deber publicarse en el Peridico
Oficial del Estado, a excepcin de los organismos pblicos municipales
descentralizados, que sern creados y extinguidos por decreto del Con
greso del Estado. En caso de extincin de las dems entidades paramu
nicipales, el acuerdo de cabildo correspondiente fijar la forma y trminos
de la liquidacin respectiva.
No obstante lo anterior, el ayuntamiento tiene la posibilidad de
crear dependencias y entidades que le estn subordinadas directamente,
as como fusionar, modificar o suprimir las existentes, atendiendo a sus
necesidades y capacidad financiera, con la condicionante de que las
dependencias creadas tengan como objetivo el de cumplir con las ne
cesidades del municipio.
Dichas dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Municipal ejercen las funciones que les asigne la Ley Orgnica Muni
cipal, el reglamento respectivo, o en su caso, el acuerdo del ayun
tamiento con el que se haya regulado su creacin, estructura y funcio
namiento. Pueden ser titulares de las dependencias las personas que
renan los requisitos. Para poder ser titular de las dependencias o en
tidades de la Administracin Pblica Municipal, se requiere:
Ser ciudadano mexicano en pleno ejercicio de sus derechos civiles y polti
cos, preferentemente habitante del municipio, de reconocida honorabilidad;
Tener aptitud para desempear el cargo; y, en su caso
Reunir los requisitos establecidos para el servicio civil de carrera.

XV
La planeacin municipal
La forma de cumplir con las funciones que la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, la Constitucin del estado y la Ley Orgnica
Municipal atribuyen al municipio se da con base en la planeacin de
mocrtica del desarrollo municipal.

122 Enrique Doger Guerrero

La planeacin se da sobre normas y principios fundamentales esta


blecidos en la Ley Orgnica Municipal y dems disposiciones aplicables
y que se desprende de los artculos 101 al 113 de la disposicin en co
mento, captulo que en resumen seala:
Las actividades de la Administracin Pblica Municipal se encauza
rn en funcin de la planeacin democrtica del desarrollo municipal.
Es la planeacin municipal obligatoria y debe llevarse a cabo como un
medio para hacer ms eficaz el desempeo de la responsabilidad del
ayuntamiento, con sus dependencias y entidades administrativas.
Por ello, el ayuntamiento debe conducir el proceso de planeacin
municipal, fomentando la participacin de los diversos sectores y gru
pos sociales, a travs de los foros de consulta, rganos de participacin
ciudadana y dems mecanismos que para tal efecto prevean la ley y los
ordenamientos municipales.
La planeacin del municipio se desarrolla mediante un sistema mu
nicipal de planeacin democrtica, cuya organizacin, funcionamiento
y objeto se regirn por lo dispuesto en la ley aplicable y los dems orde
namientos vigentes.
El plan de desarrollo municipal como instrumento para el desarrollo
integral de la comunidad, en congruencia con los planes regional, es
tatal y nacional de desarrollo, debe contener los siguientes objetivos y
previsiones: objetivos generales, estrategias, revisiones sobre los recur
sos que sern asignados a tales fines, plazos de su ejecucin y linca
mientos de poltica global, sectorial y de servicios municipales. Es
prioridad del plan de desarrollo municipal establecer los programas de
la Administracin Pblica Municipal. Las previsiones del plan se refe
rirn al conjunto de las actividades econmicas y sociales y regirn el
contenido de los programas y subprogramas operativos anuales. El plan
de desarrollo municipal deber ser elaborado y aprobado por el ayun
tamiento, dentro de los primeros tres meses de la gestin municipal, y
deber publicarse en el Peridico Oficial del Estado.
Los objetivos del plan de desarrollo municipal son:
Dar atencin a las demandas prioritarias de la poblacin;
Propiciar el desarrollo;
Asegurar la participacin de la sociedad;
La administracin municipal del estado de Puebla 123

Vincular el plan de desarrollo municipal con los planes de desarrollo


regional, estatal y federal; y
La manera de aplicar racionalmente los recursos financieros.

El plan de desarrollo municipal y los programas que de ste se de


riven sern obligatorios para las dependencias y entidades de la Admi
nistracin Pblica Municipal.
Los titulares de las autoridades municipales, dependencias, rganos
desconcentrados y entidades de la Administracin Pblica Municipal
tienen la obligacin de acudir ante el ayuntamiento, durante los meses
de enero y febrero, para dar cuenta a los regidores sobre el estado que
guardan sus respectivas unidades y organismos, en la forma y trminos
previamente acordados por el cabildo, debiendo informar del avance y
grado de cumplimiento de los objetivos, metas y prioridades fijados en
la planeacin municipal que por razn de su competencia les corres
ponda, as como del resultado de las acciones previstas.
Los municipios, para cumplir el plan de desarrollo municipal, ade
ms de los objetivos a que me he referido, deben tomar en considera
cin que sus funciones y servicios pblicos, de acuerdo con la Consti
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitucin del
estado y la Ley Orgnica Municipal, son los siguientes:
Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus
aguas residuales;
Alumbrado pblico;
Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos;
Mercados y centrales de abasto;
Panteones;
Rastros;
Calles, parques y jardines, y su equipamiento;
Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, polica preventiva municipal y
trnsito;
Control de la fauna nociva; y
Las dems que el Congreso del estado determine, segn las condiciones
territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad
administrativa y financiera.
124 Enrique Doger Guerrero

XVI
Facultades y obligaciones del ayuntamiento
Atribuciones. Las atribuciones en la Administracin Pblica Municipal
son entendidas como aquellos derechos y obligaciones que la Ley Org
nica Municipal otorga a la autoridad administrativa para que pueda
llevar a cabo el logro de sus fines.
La Ley Orgnica Municipal seala las atribuciones del ayuntamiento
en su artculo 78, el cual a la letra refiere lo siguiente:
Cumplir y hacer cumplir, en los asuntos de su competencia las leyes,
decretos y disposiciones de observancia general de la Federacin y del
estado, as como los ordenamientos municipales.
Los asuntos relacionados con la creacin, modificacin, fusin, su
presin, cambio de categora y denominacin de los centros de pobla
cin del municipio. Aprobar su organizacin y divisin administrativas.
Expedir bandos de polica y gobierno, reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas de observancia general, referentes a su
organizacin, funcionamiento, servicios pblicos que deban prestar y
dems asuntos de su competencia.
Inducir y organizar la participacin de los ciudadanos en la promo
cin del desarrollo integral de sus comunidades.
Aprobar y mandar al Ejecutivo, para su publicacin en los trminos
legales, el Plan Municipal de Desarrollo.
Instituir los rganos de planeacin y determinar los mecanismos
para su funcionamiento, estableciendo sistemas continuos de control
y evaluacin del Plan Municipal de Desarrollo.
Presentar al Congreso del estado, a travs del Ejecutivo del estado,
previa autorizacin de cuando menos las dos terceras partes de los miem
bros del ayuntamiento, el da 15 de noviembre, la Iniciativa de Ley de
Ingresos que deber regir el ao siguiente.
Aprobar el Presupuesto de Egresos del ao siguiente a su fecha, que
deber enviar al Ejecutivo del estado a ms tardar el 15 de noviembre de
cada ao, para que ordene su publicacin en el Peridico Oficial del Estado,
remitiendo copia del mismo al rgano de Fiscalizacin Superior del
Estado.
La administracin municipal del estado de Puebla 125

Celebrar convenios con los ayuntamientos integrantes de una misma


regin econmica del estado.
Acordar reglas para la conservacin y administracin de las crce
les municipales, as como para la alimentacin de los detenidos por las
autoridades del municipio.
Revisar y aprobar la cuenta publica correspondiente al ejercicio del
Presupuesto de Egresos inmediato anterior, que presente el presidente
municipal, para su remisin al rgano de Fiscalizacin Superior del
Estado, en los plazos que seale la legislacin aplicable; as como re
visar y aprobar el acta circunstanciada del estado que guarda la Hacien
da Pblica y los bienes del municipio al trmino de su gestin Consti
tucional, en trminos de la Ley Orgnica Municipal.
Revisar y aprobar, mediante acta circunstanciada, los estados de
origen y aplicacin de recursos y el informe de avance de gestin fi
nanciera, para su remisin, en los trminos que seale la ley aplicable,
al rgano de Fiscalizacin Superior del Estado.
Permitir al personal debidamente comisionado por el rgano de
Fiscalizacin Superior del Estado la realizacin de todas aquellas fun
ciones que la ley otorga a dicho rgano para la revisin y fiscalizacin
de las cuentas pblicas.
Designar de entre los regidores a quienes deban integrar las comi
siones que se determinan en la Ley Orgnica Municipal.
Ordenar la comparecencia de cualquier funcionario de la Adminis
tracin Pblica Municipal.
Fomentar las actividades deportivas, culturales y educativas.
Promover cuanto estime conveniente para el progreso econmico,
social y cultural del municipio y acordar la realizacin de las obras
pblicas que fueren necesarias.
Establecer las bases sobre las cuales se suscriban los convenios o
actos, que comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo
del ayuntamiento, siempre y cuando los mismos sean acordados por
las dos terceras partes de los miembros del ayuntamiento o del concejo
municipal, en los casos que establezca el presente ordenamiento, para
obtener la aprobacin a que se refiere la Constitucin Poltica del Es
tado Libre y Soberano de Puebla.
126 Enrique Doger Guerrero

Contratar emprstitos y efectuar ventas de bienes propios, previo


acuerdo de las dos terceras partes del ayuntamiento, autorizacin y
aprobacin establecidas en la Constitucin Poltica del Estado Libre
y Soberano de Puebla y de conformidad con las bases establecidas en
la Ley Orgnica Municipal y dems ordenamientos aplicables.
Constituir, con cargo a la Hacienda Pblica Municipal, organismos
pblicos descentralizados, con la aprobacin de la legislatura del estado,
aportar recursos en la integracin del capital social de las empresas
paramunicipales y fideicomisos.
Declarar, conforme a la Ley de Expropiacin para el Estado de Puebla,
los casos en los que sea de utilidad pblica la ocupacin de la propie
dad privada y decretar su expropiacin.
Crear y suprimir empleos municipales segn lo exijan las necesida
des pblicas y sealar, aumentar o disminuir las respectivas erogaciones,
teniendo en cuenta las posibilidades del erario y las disposiciones de
la presente ley.
Promover el servicio civil de carrera para los servidores pblicos
municipales, procurando introducir mtodos y procedimientos en
la seleccin y desarrollo del personal y la expedicin del reglamento
correspondiente.
Nombrar, a propuesta del presidente municipal, al secretario del
ayuntamiento, tesorero municipal, contralor municipal y comandantes
de polica y de trnsito municipal.
Designar a aqul de sus integrantes que dar contestacin al infor
me que sobre el estado de la Administracin Pblica Municipal deber
rendir el presidente municipal de manera anual.
Conceder licencias hasta por 30 das y resolver sobre las renuncias
que formulen los integrantes del mismo ayuntamiento o los de las jun
tas auxiliares, dando aviso al Congreso del estado.
Proponer al pleno del Tribunal Superior de Justicia, la terna corres
pondiente para la designacin de jueces menores y de paz, de confor
midad con lo establecido en la ley de la materia.
Aceptar renuncias y conceder licencias cuando excedan del trmino
de 10 das, a los servidores pblicos del ayuntamiento, sancionar las
faltas en que los mismos incurran.
La administracin municipal del estado de Puebla 127

Exhortar al presidente municipal y a los dems integrantes del ayun


tamiento, as como a los integrantes de las juntas auxiliares de su juris
diccin, para que cumplan puntualmente con sus deberes.
Conceder pensiones a funcionarios y empleados municipales en
los trminos que dispongan las leyes aplicables.
Establecer fuerzas de polica y vialidad para el mantenimiento de
la seguridad y el orden pblicos del municipio.
Prestar a las autoridades de la Federacin y del Estado, el auxilio
que demanden para el desempeo de sus funciones.
Determinar la nomenclatura de las calles, plazas, jardines o paseos
pblicos y mandar fijar las placas respectivas; exigir a los propietarios
de fincas urbanas la numeracin progresiva de stas y dar al Registro
Pblico de la Propiedad y a las recaudaciones de rentas los avisos
respectivos.
Sealar los permetros o cuadros que estimare conveniente, dentro de
las zonas urbanas de su jurisdiccin y fijar las reglas a que deban su
jetarse las fachadas dentro de esos permetros o cuadros.
Adoptar las medidas que fueren urgentes para evitar los riesgos y
daos que puedan causar el mal estado de construcciones o de obras
de defectuosa ejecucin.
Decretar la demolicin de las obras que se ejecuten sin autoriza
cin, que pongan en peligro a los habitantes o que se realicen en terre
nos o vas pblicas.
Celebrar convenios con el estado para que ste se haga cargo de
algunas de las funciones relacionadas con la administracin de las con
tribuciones que forman parte de su Hacienda Pblica, as como de los
servicios pblicos a cargo del ayuntamiento.
Formular y aprobar, de acuerdo con las leyes federales y estatales,
la zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal.
Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales.
Controlar y vigilar la utilizacin del suelo en sus jurisdicciones
territoriales.
Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana.
Otorgar licencias y permisos para construcciones.
Implementar medidas de seguridad sanitaria tendientes al control
de la fauna nociva.
128 Enrique Doger Guerrero

Formular, conducir y evaluar la poltica ambiental municipal.


Crear en el municipio, de acuerdo con sus necesidades administra
tivas y con base en su presupuesto de egresos, una contralora muni
cipal, con las atribuciones sealadas en la Ley Orgnica Municipal y
las que le confiera su reglamento.
Fomentar la creacin de empleos en el municipio, acorde con los
programas que para tal efecto se implementen con los gobierno federal,
estatal, municipal, y con particulares.
Establecer el Sistema Municipal de Proteccin Civil.
Nombrar, a propuesta del presidente, al cronista municipal.
Impulsar en el municipio los programas que en favor de discapaci
tados, nias y nios, mujeres y gente de la tercera edad promuevan orga
nismos nacionales e internacionales y disear y aplicar los propios.
Formar asociaciones con otro u otros municipios de la Entidad o de
otras entidades, para los fines y cumpliendo con los requisitos que se
establecen en la presente ley;
Intervenir de conformidad con la ley de la materia en la formula
cin y aplicacin de los programas de transporte pblico de pasajeros
cuando afecten su mbito territorial.
Dictar las disposiciones reglamentarias que regulen las actividades de
la Polica Preventiva Municipal, la que estar al mando del presidente
municipal y deber acatar sus rdenes o las del Gobernador del Estado
en aquellos casos que ste considere de fuerza mayor o alteracin gra
ve del orden pblico.
Intervenir en los procedimientos que establezca la ley de la materia
en los casos a que se refiere el artculo 105 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, siempre que tengan un inters directo
en los mismos.
Intervenir en los procedimientos que establezca la ley para la solu
cin de los conflictos que se presenten con otros municipios o con el
Gobierno del Estado con motivo de la interpretacin y aplicacin de los
convenios que se celebren entre stos.
Entregar a sus juntas auxiliares los recursos que por ley les corres
ponda.

La administracin municipal del estado de Puebla 129

Proveer lo conducente para la organizacin administrativa del go


bierno municipal, creando o suprimiendo comisiones permanentes o
transitorias, as como dependencias municipales y rganos de partici
pacin ciudadana, de acuerdo con las necesidades y el presupuesto del
municipio.
Prestar los servicios pblicos que constitucionalmente les corres
ponden.
Las dems que le confieran las leyes y ordenamientos vigentes en
el municipio.

XVII
Facultades y obligaciones del presidente municipal
Son las facultades y obligaciones del presidente municipal:
Difundir en sus respectivos municipios, las leyes, reglamentos y
cualquier otra disposicin de observancia general.
Cumplir y hacer cumplir las leyes, reglamentos y disposiciones
administrativas, imponiendo en su caso las sanciones que establezcan.
Representar al ayuntamiento y ejecutar sus resoluciones.
Formar anualmente inventarios de todos los bienes municipales,
muebles e inmuebles.
Disponer de la fuerza pblica municipal para la conservacin del
orden pblico salvo en los casos de excepcin contemplados en la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y la particular
del estado de Puebla.
Preservar y velar por la tranquilidad y el orden pblico, dictar las
medidas que a su juicio demanden las circunstancias.
Proponer al ayuntamiento a los comandantes de la Polica Municipal
y de Trnsito o Vialidad.
Dictar las medidas conducentes para proporcionar parajes y aloja
miento a las tropas que pasen por la municipalidad, sujetndose a lo
dispuesto por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Otorgar a las autoridades judiciales los auxilios que demanden
para hacer efectivas sus resoluciones conforme a las disposiciones
aplicables.
130 Enrique Doger Guerrero

Cumplir y ordenar que se cumplan los mandatos judiciales que se


les notifiquen.
Cooperar con las autoridades competentes en la ejecucin y cum
plimiento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
Actualizar cada cinco aos el padrn de los vecinos de la munici
palidad.
Formar anualmente en el mes de julio el padrn de nias y nios.
Formar una noticia de las personas que en la municipalidad ejerzan
profesiones que requieran ttulo y tomar nota de estos.
Reunir oportunamente los datos estadsticos de la municipalidad y
difundirlos.
Exigir de los encargados del Registro Civil y dems oficinas respec
tivas las noticias que peridicamente y por disposicin de ley tienen
obligacin de rendir.
Cumplir con los deberes que sobre Registro Civil del Estado de las
Personas le impongan las leyes relativas.
Suplir a los menores de edad el consentimiento que necesiten para
contraer matrimonio.
Dispensar las publicaciones para contraer matrimonio.
Instruir los expedientes relativos a la dispensa del impedimento
para contraer matrimonio.
Cuidar que en las elecciones pblicas tengan los ciudadanos la li
bertad absoluta con que deben obrar en dichos actos.
Procurar que se organice la comunicacin entre los pueblos.
Cuidar de la conservacin de los caminos y evitar que en ellos se abran
zanjas, se rebasen las aguas o se pongan objetos que obstruyan el trnsito
o reduzcan las dimensiones de esas vas.
Cuidar, en relacin con las servidumbres legales, que se hagan las
obras necesarias para que los caos de desage sean cubiertos y quede
expedito el paso.
Procurar la conservacin de los bosques, arboledas, puentes, calza
das, monumentos, antigedades y dems objetos de propiedad pblica
federal, del estado o del municipio.
Promover lo necesario el fomento de la agricultura, industria, co
mercio, educacin, higiene, beneficencia y dems ramos de la Adminis
La administracin municipal del estado de Puebla 131

tracin Pblica Municipal, y atender el eficaz funcionamiento de las


oficinas y establecimientos pblicos municipales.
Vigilar que el corte de los rboles se sujete a lo que sobre el parti
cular se disponga en las leyes y evitar que los montes se arrasen.
Vigilar la satisfactoria ejecucin de los trabajos pblicos que se
hagan por cuenta del municipio.
Visitar peridicamente los hospitales, casas de asistencia, escuelas
y dems oficinas y establecimientos pblicos, cuidando que los servi
cios que en ellos se presten sean satisfactorios.
Velar por la conservacin de las servidumbres pblicas y de las
seales que marquen los lmites de los pueblos y del municipio.
Hacer que la tesorera municipal forme los cortes de caja ordinarios.
Presenciar el corte de caja mensual en la tesorera municipal, dndole
su visto bueno despus de examinar los libros y documentos y de com
probar los valores existentes en caja.
Levantar y presentar acta circunstanciada del estado que guarda la
Hacienda Pblica y de los bienes del municipio al trmino de su ges
tin constitucional.
Autorizar los libros de contabilidad de la tesorera del municipio,
firmando y sellando la primera y ltima fojas y sellando nicamente
las intermedias.
Informar al ayuntamiento si los presupuestos de Ingresos y de Egre
sos cumplen con las exigencias pblicas.
Auxiliar a los tesoreros municipales y peritos en la formacin de
padrones, avalos y embargos de fincas rsticas y urbanas.
Formar mensualmente una noticia administrativa y estadstica con
la que dar cuenta al ayuntamiento.
Aceptar herencias, legados y donaciones que se hagan al municipio.
Procurar el entubamiento y limpieza de las aguas potables, as como
la conservacin de los manantiales, fuentes, pozos, aljibes, acueductos,
ros, y los dems que sirvan para el abastecimiento de la poblacin.
Procurar la construccin y conservacin de las fuentes y surtidores
pblicos de agua y que haya abundancia de este lquido tanto para el
consumo de las personas como para abrevadero de los ganados.
132 Enrique Doger Guerrero

Promover una cultura de la separacin de la basura y la instrumen


tacin de programas de recoleccin de desechos slidos de manera
diferenciada entre orgnicos e inorgnicos.
Cuidar de la alineacin de los edificios en las calles.
Procurar la apertura, conservacin y mejoramiento de los caminos
vecinales, dictando para ello las medidas convenientes.
Visitar dos veces al ao, por lo menos, los poblados de su jurisdiccin
y rendir oportunamente el correspondiente informe al ayuntamiento,
proponiendo que se adopten las medidas que estime conducentes.
Resolver sobre los asuntos que no admitan demora, aun cuando
sean de la competencia del ayuntamiento, si ste no pudiere reunirse
de inmediato y someter lo que hubiere hecho a la ratificacin del ca
bildo municipal en la sesin inmediata siguiente.
Suscribir, previo acuerdo del ayuntamiento, los convenios y actos
que sean de inters para el municipio, sin perjuicio de lo que esta ley
establece.
Vigilar la debida prestacin de los servicios pblicos municipales
e informar al ayuntamiento sobre sus deficiencias.
Supervisar que las recaudaciones de fondos de la tesorera cum
plan con lo establecido en los presupuestos de ingresos y padrones
respectivos.
Vigilar que los gastos municipales se efecten con estricto apego al
presupuesto, bajo criterios de disciplina, racionalidad y austeridad.
Conceder licencias econmicas hasta por 10 das a los servidores
pblicos municipales.
Dar lectura, en sesin pblica y solemne, dentro de los primeros 15
das del mes de febrero de cada ao, al informe por escrito que rinda el
ayuntamiento que preside, sobre la situacin que guarda la Adminis
tracin Pblica Municipal, los avances y logros del Plan de Desarrollo
Municipal y las labores realizadas en el ao prximo anterior.
Promover y vigilar la formulacin del proyecto de Presupuesto de
Ingresos del municipio para el ejercicio inmediato, su estudio por el ayun
tamiento, y su envo oportuno al Congreso del estado, a travs del Eje
cutivo del estado, para su aprobacin.
La administracin municipal del estado de Puebla 133

Promover y vigilar la formulacin del proyecto de Presupuesto de


Egresos para el ejercicio inmediato y someterlo al ayuntamiento para
su aprobacin y publicacin en el Peridico Oficial del Estado, remi
tiendo copia del mismo al rgano de Fiscalizacin Superior del estado.
Remitir al Congreso del estado la cuenta pblica, los estados de
origen y aplicacin de recursos, los informes de avance de gestin fi
nanciera, y dems informacin relativa al control legislativo del gasto,
en los plazos que seale la legislacin aplicable.
Permitir al personal debidamente comisionado por el rgano de
Fiscalizacin Superior del Estado la realizacin de todas aquellas fun
ciones que la ley otorga a dicho rgano para la revisin y fiscalizacin
de las cuentas pblicas, disponiendo el otorgamiento de las facilidades
que sean necesarias para su correcto desempeo.
Nombrar y remover libremente a los directores, jefes de departa
mento y servidores pblicos del ayuntamiento que no tengan la calidad
de empleados de base.
Designar o autorizar los movimientos de los empleados de base en
las dependencias municipales.
Ordenar la ejecucin de las determinaciones del ayuntamiento en
materia de proteccin civil.
Integrar, coordinar y supervisar el Sistema Municipal de Proteccin
Civil para la prevencin, auxilio, recuperacin y apoyo de la poblacin en
situaciones de emergencia o desastre.
Proponer y vigilar el funcionamiento de los Consejos de Participacin
Ciudadana, comits y comisiones municipales que se integren, y las de
ms que le confieran las leyes, reglamentos y las que acuerde el cabildo.

XVIII
Facultades y obligaciones de los regidores
Son facultades y obligaciones de los regidores como lo seala el artculo 92
de la Ley Orgnica Municipal, los siguientes:
Ejercer la debida inspeccin y vigilancia, en los ramos a su cargo.
Asistir con puntualidad a las sesiones ordinarias y extraordinarias del
ayuntamiento.
134 Enrique Doger Guerrero

Ejercer las facultades de deliberacin y decisin de los asuntos que


le competen al ayuntamiento, y colaborar en la elaboracin de los pre
supuestos de ingresos y egresos del municipio.
Formar parte de las comisiones para las que fueren designados por
el ayuntamiento.
Dictaminar e informar sobre los asuntos que les encomiende el
ayuntamiento.
Solicitar los informes necesarios para el buen desarrollo de sus fun
ciones a los diversos titulares de la Administracin Pblica Municipal,
quienes estn obligados a proporcionar todos los datos e informes que
se les pidieren en un trmino no mayor de 20 das hbiles.
Formular al ayuntamiento las propuestas de ordenamientos en
asuntos municipales, y promover todo lo que crean conveniente al
buen servicio pblico.
Concurrir a los actos oficiales para los cuales se les cite, y las que le
determine el cabildo y las que le otorguen otras disposiciones aplicables.

XVIII
Facultades y obligaciones de los regidores
Son facultades y obligaciones de los regidores, como lo seala el artculo
92 de la Ley Orgnica Municipal, los siguientes:
Ejercer la debida inspeccin y vigilancia, en los ramos a su cargo.
Asistir con puntualidad a las sesiones ordinarias y extraordinarias
del ayuntamiento.
Ejercer las facultades de deliberacin y decisin de los asuntos que
le competen al ayuntamiento, y colaborar en la elaboracin de los pre
supuestos de ingresos y egresos del municipio.
Formar parte de las comisiones para las que fueren designados por
el ayuntamiento.
Dictaminar e informar sobre los asuntos que les encomiende el
ayuntamiento.
Solicitar los informes necesarios para el buen desarrollo de sus fun
ciones a los diversos titulares de la Administracin Pblica Municipal,
La administracin municipal del estado de Puebla 135

quienes estn obligados a proporcionar todos los datos e informes que


se les pidieren en un trmino no mayor de 20 das hbiles.
Formular al ayuntamiento las propuestas de ordenamientos en asun
tos municipales, y promover todo lo que crean conveniente al buen
servicio pblico.
Concurrir a los actos oficiales para los cuales se les cite, y las que le
determine el cabildo y las que le otorguen otras disposiciones aplicables.

XIX
Facultades y obligaciones del sndico municipal
Son deberes y atribuciones del sndico municipal:
Representar al ayuntamiento ante toda clase de autoridades, para lo
cual tendr las facultades de un mandatario judicial.
Ejercer las acciones y oponer las excepciones de que sea titular el
municipio, en los casos que sean procedentes.
Seguir en todos sus trmites los juicios en que est interesado el mu
nicipio.
Presentar denuncia o querella ante la autoridad que corresponda,
respecto de las responsabilidades en que incurran los servidores pblicos
del municipio en el ejercicio de sus encargos, por delitos y faltas oficiales.
Promover ante las autoridades municipales, cuanto estimaren pro
pio y conducente en beneficio de la colectividad.
Cuidar que se observen escrupulosamente las disposiciones de la
Ley Orgnica Municipal, denunciando ante las autoridades competen
tes cualquier infraccin que se cometa.
Asistir a los remates pblicos en los que tenga inters el municipio
para verificar que se cumplan las disposiciones aplicables.
Manifestar oportunamente sus opiniones respecto a los asuntos de
la competencia del ayuntamiento.
Promover la inclusin en el inventario de los bienes propiedad del
municipio que se hayan omitido.
Gestionar el pago de los crditos civiles del municipio, incluyendo
sus accesorios.
136 Enrique Doger Guerrero

Tramitar hasta poner en estado de resolucin los expedientes de


expropiacin.
Convenir conciliatoriamente con el propietario del bien que se pre
tende expropiar el monto de la indemnizacin en los casos que sea
necesario.
Dar cuenta al ayuntamiento del arreglo o la falta de l sobre el
monto de la indemnizacin, a fin de que el cabildo apruebe el convenio
o autorice al sndico a entablar el juicio respectivo.
Sustanciar y resolver el recurso de revocacin en los trminos de
la Ley Orgnica Municipal.
Vigilar que en los actos del ayuntamiento se respeten los derechos
humanos y se observen las leyes y dems ordenamientos vigentes, y
las dems que les confieran las leyes.

XX
Facultades

y obligaciones

del secretario del ayuntamiento

El secretario del ayuntamiento tiene las siguientes facultades y obliga


ciones:
Administrar, abrir y distribuir la correspondencia oficial del ayunta
miento, dando cuenta diaria al presidente municipal, para acordar su
trmite. Si algn pliego tuviere el carcter de confidencialidad, lo entre
gar sin abrir al presidente.
Dar cuenta mensualmente y por escrito al presidente municipal y al
ayuntamiento, acerca de los negocios de su respectiva competencia, as
como el nmero y contenido de los expedientes pasados a comisin, con
mencin de los que hayan sido resueltos y de los pendientes.
Compilar y poner a disposicin de cualquier interesado las leyes,
decretos, reglamentos, circulares y rdenes emitidas por el estado o
la Federacin que tengan relevancia para la Administracin Pblica
Municipal.
Asistir a las sesiones de cabildo, con voz pero sin voto; Coordinar
y atender en su caso, los encargos que le sean encomendados expresa
La administracin municipal del estado de Puebla 137

mente por el presidente municipal o el ayuntamiento, dando cuenta de


ellos.
Distribuir entre los empleados de la secretara las labores que les
correspondan.
Expedir las certificaciones y los documentos pblicos que legalmente
procedan, y validar con su firma identificaciones, acuerdos y dems
documentos oficiales emanados del ayuntamiento o de la secretara.
Cuidar que los asuntos de despacho se tramiten dentro de los plazos
establecidos por las leyes.
Instar que los encargados de las distintas dependencias de la Admi
nistracin Pblica Municipal formulen los informes establecidos con
forme a la Ley Orgnica Municipal.
Auxiliar al presidente municipal en la elaboracin del inventario
anual de bienes municipales.
Tener a su cargo y cuidado el archivo municipal.
Llevar por s o por el servidor pblico que designe los libros que
seala la Ley Orgnica Municipal.
Mantener disponibles copias de todos los documentos que confor
me a esta ley y dems disposiciones aplicables deban estar a disposicin
del pblico.
Expedir, en un plazo no mayor de tres das, las constancias de vecin
dad que soliciten los habitantes del municipio.
Mantener, bajo su custodia y responsabilidad, los sellos de oficina,
los expedientes y documentos del archivo.
Desempear con oportunidad las comisiones oficiales que le con
fiera el presidente municipal o el ayuntamiento.
Custodiar y resguardar los sellos de la secretara, as como los expe
dientes y documentos que se encuentren en la misma.
Redactar los acuerdos y las minutas de circulares, comunicaciones
y dems documentos que sean necesarios para la marcha regular de los
negocios.
Revisar y rubricar los documentos, circulares y comunicaciones de
la secretara.
Rendir por escrito los informes que le pida el ayuntamiento, el
presidente municipal o cualquier otra autoridad conforme a las dispo
138 Enrique Doger Guerrero

siciones legales aplicables, y las dems que le confieran esta ley y


disposiciones aplicables.

XXI
Facultades y obligaciones del tesorero municipal
Son facultades y obligaciones del tesorero municipal las que a conti
nuacin reproduzco:
Coordinar la poltica fiscal del municipio, de conformidad con lo que
acuerde el ayuntamiento.
Ejercer las atribuciones que la legislacin hacendara confiere a las
autoridades fiscales municipales.
Dar cumplimiento a las leyes y convenios de coordinacin fiscal
aplicables.
Recaudar y administrar los ingresos que legalmente le correspondan
al municipio, que se deriven de la suscripcin de convenios, acuerdos
o la emisin de declaratorias de coordinacin; los relativos a transfe
rencias otorgadas a favor del municipio en el marco del Sistema Nacio
nal o Estatal de Coordinacin Fiscal, o los que reciba por cualquier otro
concepto, as como el importe de las sanciones por infracciones impues
tas por las autoridades competentes, por la inobservancia de las diver
sas disposiciones y ordenamientos jurdicos, constituyendo los crdi
tos fiscales correspondientes.
Participar en los rganos de coordinacin fiscal y administrativa que
establezcan las leyes.
Llevar los registros y libros contables, financieros y administrativos
del ayuntamiento.
Conducir y vigilar el funcionamiento de un sistema de orientacin
fiscal gratuita para los contribuyentes municipales.
Elaborar el da ltimo de cada mes el balance general, corte de caja
y estado de la situacin financiera del municipio, el cual deber ser
aprobado por el presidente municipal y la Comisin de Patrimonio y
Hacienda Pblica Municipal. Disear y publicar las formas oficiales de

La administracin municipal del estado de Puebla 139

las manifestaciones, avisos y declaraciones, as como todos los dems


documentos fiscales.
Solicitar al sndico el ejercicio de las acciones legales procedentes
con fundamento en las disposiciones respectivas, as como participar
en los trminos que establezcan los ordenamientos aplicables en la sus
tanciacin de los medios de defensa que sean promovidos en contra de
los actos de las autoridades fiscales del municipio.
Proponer al ayuntamiento, a travs del presidente municipal, que la
recepcin del pago y la expedicin de comprobantes sea realizada por
dependencias diversas de las exactoras.
Custodiar y ejercer las garantas que se otorguen a favor del patri
monio municipal.
Proponer al ayuntamiento la cancelacin de cuentas incobrables.
Permitir a los integrantes del ayuntamiento la consulta de la informa
cin que legalmente le corresponda, dentro del mbito de su compe
tencia, as como proporcionarla al rgano de Fiscalizacin Superior
del Estado, a requerimiento de este ltimo, en trminos de la Ley Org
nica Municipal y dems aplicables.
Proporcionar la informacin que le soliciten los visitadores nom
brados por el Ejecutivo que sea procedente legalmente.
Proporcionar de manera oportuna al ayuntamiento todos los datos
e informes que sean necesarios para la formulacin de los Presupuestos de
Ingresos y Egresos, vigilando que se ajusten a las disposiciones de esta
Ley y a otros ordenamientos aplicables, as como participar en la elabo
racin de dichos presupuestos.
Ejercer y llevar el control del presupuesto del ayuntamiento. Infor
mar al ayuntamiento respecto de las partidas que estn por agotarse,
para los efectos procedentes.
Formular, bajo la vigilancia del presidente municipal, dentro del plazo
que seale la ley aplicable, el informe de la administracin de la cuen
ta pblica del municipio correspondiente al ao inmediato anterior.
Elaborar el informe y dems documentos fiscales que deber remitir
el ayuntamiento a las autoridades del estado, de conformidad con la
ley de la materia.
140 Enrique Doger Guerrero

Elaborar y someter a la aprobacin del ayuntamiento en forma opor


tuna el informe de la cuenta pblica municipal, as como los estados de
origen y aplicacin de recursos y los informes de avance de gestin fi
nanciera, para su remisin al rgano de Fiscalizacin Superior del Estado.
Solventar oportunamente los pliegos que formule el rgano de Fisca
lizacin Superior del Estado, informando de lo anterior al ayuntamiento.
Participar en la elaboracin de los proyectos de leyes, reglamentos
y dems disposiciones relacionadas con el patrimonio municipal.
Participar en la elaboracin de convenios de coordinacin fiscal
que celebre el ayuntamiento en los trminos de la Ley Orgnica Munici
pal y dems leyes aplicables.
Auxiliar y representar, en su caso, al presidente municipal ante las
instancias, rganos y autoridades de coordinacin en materia hacendaria
del estado y la Federacin.
Proporcionar al auditor externo que designe el ayuntamiento la in
formacin que requiera.
Cumplir, en el control interno de los recursos pblicos que ejerzan
las juntas auxiliares, con las normas, procedimientos, mtodos y siste
mas contables y de auditoria que al efecto establezca al rgano de
Fiscalizacin Superior del Estado; y las dems que le confieran esta ley
y disposiciones aplicables.

XXII
Facultades y obligaciones del contralor municipal
Cada municipio contar con una contralora municipal, la cual tendr
las funciones de contralora interna del municipio, la que estar a cargo
de un contralor municipal, siendo sus facultades y obligaciones las
siguientes: Planear, organizar y coordinar el Sistema de Control y Eva
luacin Municipal.
Vigilar el ejercicio del gasto pblico y su congruencia con el Presu
puesto de Egresos del municipio.
Vigilar el correcto uso del patrimonio municipal.
La administracin municipal del estado de Puebla 141

Formular al ayuntamiento propuestas para que en el estatuto o regla


mento respectivo se expidan, reformen o adicionen las normas regulado
ras del funcionamiento, instrumentos y procedimientos de control de la
Administracin Pblica Municipal.
Vigilar el cumplimiento de las normas de control y fiscalizacin de
las dependencias municipales.
Designar y coordinar a los comisarios que intervengan en las enti
dades municipales.
Establecer mtodos, procedimientos y sistemas que permitan el logro
de los objetivos encomendados a la contralora municipal, as como vigi
lar su observancia y aplicacin.
Comprobar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las dis
posiciones que en materia de planeacin, presupuesto, ingresos, financia
miento, inversin, deuda, patrimonio y valores tenga el ayuntamiento.
Asesorar tcnicamente a los titulares de las dependencias y entidades
municipales sobre reformas administrativas relativas a organizacin,
mtodos, procedimientos y controles.
Practicar auditoras al presidente municipal, dependencias del
ayuntamiento o entidades paramunicipales, a efecto de verificar el cum
plimiento de los objetivos contenidos en los programas respectivos y la
honestidad en el desempeo de sus cargos de los titulares de las depen
dencias y entidades municipales y de los servidores pblicos.
Proporcionar informacin a las autoridades competentes sobre el des
tino y uso de las participaciones y recursos asignados al ayuntamiento.
Vigilar el cumplimiento de normas y disposiciones sobre registro, con
tabilidad, contratacin y pago de personal, contratacin de servicios, obra
pblica, adquisiciones, enajenaciones, arrendamientos, usos y conser
vacin del patrimonio municipal.
Verificar el cumplimiento de las obligaciones de proveedores y con
tratistas de la Administracin Pblica Municipal.
Emitir opinin sobre proyectos de sistemas de contabilidad y con
trol en materia de programacin, presupuestos, administracin de recur
sos humanos, materiales y financieros, contratacin de deuda y manejo
de fondos y valores que formule la tesorera municipal.
142 Enrique Doger Guerrero

Informar, cuando lo requiera el presidente municipal o el sndico,


sobre el resultado de la evaluacin, y responsabilidades, en su caso, de
los servidores pblicos municipales.
Recibir y registrar, sin perjuicio de lo que dispongan otros ordena
mientos, las declaraciones patrimoniales de servidores pblicos muni
cipales que conforme a la ley estn obligados a presentar, as como
investigar la veracidad e incremento ilcito correspondientes.
Atender las quejas, denuncias y sugerencias de la ciudadana rela
tivas al mbito de su competencia.
Cuidar el cumplimiento de responsabilidades de su propio perso
nal, aplicando en su caso las sanciones administrativas que correspon
dan conforme a la ley.
Solicitar al ayuntamiento que contrate al auditor externo en los
trminos de la Ley Orgnica Municipal.
Participar en la entrega-recepcin de las dependencias y entidades
del municipio.
Vigilar que el inventario general de los bienes municipales sea man
tenido conforme a lo dispuesto por la Ley Orgnica Municipal.
Sustanciar el procedimiento administrativo de determinacin de
responsabilidades en contra de los servidores pblicos municipales,
de acuerdo con la ley en la materia, y las dems que le confieran esta
ley y disposiciones aplicables.

XXIII
Limitaciones y obligaciones del ayuntamiento
Las limitaciones que tiene el ayuntamiento son las que tiene toda auto
ridad en Mxico, es decir, las autoridades slo pueden hacer aquello que
la ley les faculta, y si algo no est contemplado en alguna ley o regla
mento, la municipalidad no podr hacerlo.
Por otro lado, las obligaciones que tiene el ayuntamiento son muchas,
en virtud de que, como ya se dijo, en el mbito de la reforma municipal
del siglo pasado, se ha reconocido el ayuntamiento como una autoridad
primaria, que privilegia el orden y ejecuta la Administracin Pblica
La administracin municipal del estado de Puebla 143

Municipal; en esta circunstancia, deber tener una vida activa desde


el momento mismo en el que toma posesin de su cargo ante el pueblo
que lo eligi.
En el siguiente captulo veremos las actas que considero necesarias
para el desempeo de la vida prctica municipal.

Captulo IV

La vida prctica del municipio

Sumario
I. Acta toma protesta del ayuntamiento; II. Acta de toma de protesta del
secretario general, tesorero y contralor municipales; y aprobacin de la
estructura administrativa; III. Acta de autorizacin de cambio de uso de
suelo habitacional a comercial; de uso de suelo de zona agrcola a uso
de suelo mixto; de uso de suelo de parque urbano a habitacional; de decla
ratoria de utilidad pblica de un predio a expropiarse; IV. Acta de cabildo
de donacin de predio para construccin de escuela; V. Acta de ca
bildo de denominacin de calles; VI. Acta de sesin permanente de
cabildo por motivo de siniestro; VII. Acta de cabildo de otorgamiento
de premio al mrito civil; VIII. Modelo de citatorio a sesin ordinaria de
cabildo; IX. Modelo de citatorio a sesin extraordinaria de cabildo;
X. Modelo de acta de aprobacin de pago de pensin por jubilacin.
Mucho se ha insistido en que la duracin de los gobiernos municipa
les es muy corta; en este sentido, es al gobierno estatal a quien le corres
ponde determinar el periodo de los ayuntamientos.
Siendo el municipio un mbito donde se conjuga la necesidad de
un orden y la solucin rpida de los conflictos, as como la satisfaccin
de las necesidades que tienen los habitantes respecto de los servicios
y funciones pblicas, es necesario que el ayuntamiento cuente con un
mnimo de conocimientos sobre la administracin municipal; para tal
efecto, he considerado necesario publicar esta serie de formatos, que de
ninguna manera agotan la intensa vida del gobierno municipal.
145

I
Acta toma protesta del ayuntamiento
(fecha) _____de _____________de _____.
En la Heroica Ciudad de Puebla de Zaragoza, siendo las _____ horas
del da _____de _____de _____, en _____de esta ciudad, declarado re
cinto oficial para la ceremonia de protesta de los integrantes del H.
Ayuntamiento del Municipio de Puebla trienio _____, ante la presencia
del ciudadano _______________ ____, gobernador constitucional del
estado de Puebla; del Diputado _____________, presidente de la Gran
Comisin del Honorable Congreso del Estado; del Magistrado
_______________, presidente del Honorable Tribunal Superior de Justi
cia en el estado; y del licenciado .
En este acto se cont con la asistencia del comandante de la XXV
Zona Militar; de los ex gobernadores del estado de Puebla _____; _____;
de los ex presidentes municipales _____; ____________________________;
_____; del arzobispo de Puebla __________________________________:
de la seora; _____ de la seora _____: de la seora; ________________
_________________________________y de otras damas; Diputados fede
rales y funcionarios de la Federacin; Diputados locales y funcionarios
del gobierno del estado; dirigentes del Partido _______________________,
representantes de instituciones descentralizadas; rectores de universi
dades; directores y miembros de los diversos medios de comunicacin;
representantes de instituciones bancarias, de sindicatos; del sector
popular, del sector campesino, de comerciantes y pblico en general.
Encontrndose presente escolta y bandera del ejrcito y estando de
pie todos los asistentes a este acto, la ceremonia se inici rindiendo
honores a la Bandera Nacional.
Acto continuo, el C._________ ____________________________ dijo:
protesto guardar y hacer guardar la constitucin poltica de
los estados unidos mexicanos, la constitucin poltica del estado
libre y soberano de puebla, la ley orgnica municipal, as como los
ordenamientos que de ellas emanen, y desempear leal y patritica
146 Enrique Doger Guerrero

mente el mandado de presidente municipal constitucional del muni


cipio de puebla que la ciudadana me ha conferido, mirando en todo
por el bien y prosperidad de sus habitantes; y si as no lo hiciere que
el pueblo lo demande.

La felicitacin del seor Gobernador y de los titulares de los Pode


res Legislativo y Judicial, y el aplauso de todos los presentes rubricaron
esta protesta.
Prosiguiendo con la ceremonia, el ciudadano presidente municipal
constitucional del municipio de Puebla, expres:
ciudadanos regidores

Y ____________ sndico municipal


C ____________________________
protestan ustedes guardar y hacer guardar la constitucin
poltica de los estados unidos mexicanos, la constitucin poltica
del estado libre y soberano de puebla, la ley orgnica municipal, as
como los ordenamientos que de ellas emanen, y desempear leal y
patriticamente el mandato que la ciudadana les ha conferido,
mirando en todo por el bien y prosperidad de los habitantes del mu
nicipio de puebla.
los ciudadanos regidores y sndico municipal contestaron:
s, protesto; si no lo hiciere as, que el pueblo me lo demande.

El aplauso de todos los presentes rubricaron la protesta de los regi


dores y sndico.
El C. _____________________, presidente municipal constitucional
del municipio de Puebla, procedi a expresar su mensaje a la ciudadana.
Por separado se agrega a esta acta el mensaje ntegro del C. ________
__________________________, como si se insertase a la letra.
Los asistentes a esta ceremonia rubricaron con su aplauso el men
saje del ciudadano presidente municipal.
Acto continuo, el C. ____________________________, gobernador
constitucional del estado de Puebla, dirigi su mensaje en el que resalta
que los integrantes del ayuntamiento ganaron la contienda democrtica,
La vida prctica del municipio 147

la representacin y la confianza de este municipio, los exhort a servir


y a trabajar por todos los gobernados, siendo ste el reto que le toca
asumir al municipio.
Mencion que ______________________________________________
_________ _____________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
________________________Seal que ____________________________
Exhorto a los poblanos a _____________________________________
El aplauso de todos los presentes fue sinnimo de apoyo a las pa
labras del seor Gobernador del Estado.
En forma respetuosa y puestos de pie todos los presentes, se enton
el Himno Nacional, y se rindieron honores a la Bandera, dndose por
terminada esta ceremonia de toma de protesta.

II
Acta de toma de protesta del secretario general,
tesorero y contralor municipales; y aprobacin
de la estructura administrativa

______________________________________________de ________de
4. El presidente municipal indica que: hago del conocimiento de
este honorable cabildo, que fueron presentadas las renuncias de los
ciudadanos __________________, secretario general del ayuntamiento;
C. __________________________________, contralor municipal y C.__
_____________________ tesorero municipal; en esa virtud les pregunto
si son de aceptarse dichas renuncias. Los que as lo consideren, favor
de levantar la mano. En forma unnime se aceptaron las renuncias
presentadas.
El propio seor presidente municipal menciona que en cumpli
miento del artculo 78 fraccin XXV de la Ley Orgnica Municipal, as
como en lo dispuesto en el artculo 91 de este propio ordenamiento
148 Enrique Doger Guerrero

legal, se permite proponer a su respetable consideracin las siguientes


asignaciones.
Secretario general de este honorable ayuntamiento al C.
Tesorero municipal, al C. __________________.
Contralor municipal al C. __________________.
Manifiesta que las personas propuestas cuentan con amplia expe
riencia en el servicio pblico y acadmico, tienen el perfil de lo que hoy
aqu los regidores han expresado sobre el gran compromiso que tenemos
los regidores de vigilar y de cuidar que los funcionarios pblicos real
mente atiendan con dignidad y con respeto al pueblo. Conociendo ese
perfil, les pido por favor que quienes voten por esta afirmativa, srvan
se manifestarlo levantando la mano.
El regidor ___________________________________________, solicita
el uso de la palabra y al concedrsela dice: _______________________,
que pasen al frente para la protesta de ley y dice: __________________,
En uso de la palabra, la regidora __________________ menciona
El presidente municipal expresa: ______________________________
________________________________________________
El regidor dice: ______________________________________________
________________________________
En uso de la palabra, el regidor _______________________________
_______________________________________________ expresa: _______
_______________________________________________________________
________
El seor presidente municipal solicita a los ciudadanos _________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
____________________ y ______________________________ que pasen
al frente para la protesta de ley, y dice:
ciudadanos ________________________________________________
_______________________________________________________________
_ y ________________________________________ protestan ustedes sin
reserva alguna, guardar y hacer guardar la constitucin poltica de
los estados unidos mexicanos, con sus adiciones y reformas, la par
ticular del estado, la ley orgnica municipal y dems leyes que de
La vida prctica del municipio 149

ambos cdigos fundamentales emanen, y desempear leal y patriti


camente el cargo de:
secretario general
tesorero municipal y
contralor municipal, respectivamente, del
honorable ayuntamiento del municipio de _____________________
_______________________________________________________________
____, mirando por el bien y prosperidad del municipio.

Los interesados contestan:


s, protesto.
punto seis.

El secretario general menciona que el siguiente punto consiste en


la propuesta y en su caso aprobacin de la estructura administrativa
del honorable ayuntamiento del municipio para el periodo comprendi
do del ao __________________ al ao __________, as como el otorgar
a los funcionarios que ya integran dicha estructura administrativa las
facultades necesarias para que ejerciten las funciones propias de su
encargo. Tiene la palabra el seor presidente municipal.
El presidente municipal dice:
Quisiera finalmente dar lectura a esta propuesta que hago al hono
rable cabildo.
___________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________
El secretario general pregunta si hay alguna otra intervencin en
relacin con la importancia que representa para este ayuntamiento del
municipio tener aprobada su estructura administrativa para el periodo
comprendido del ao _______ al ao _______, as como el que se aprue
150 Enrique Doger Guerrero

ben la facultades necesarias a los funcionarios que integran dicha es


tructura administrativa para que ejerciten las funciones propias de su
encargo. No habiendo ms intervenciones, pregunta a este honorable
cabildo que quienes estn por la afirmativa srvanse levantar la mano.
Por unanimidad de votos se aprueba la estructura administrativa del
honorable ayuntamiento del municipio, para el periodo comprendido
del ao _______al ao _______, otorgando a los funcionarios que inte
gran dicha estructura administrativa las facultades necesarias para que
ejerciten las funciones propias de su encargo.

III
Acta de autorizacin de cambio de uso
de suelo habitacional a comercial; de uso de suelo de zona
agrcola a uso de suelo mixto; de uso de suelo
de parque urbano a habitacional; de declaratoria
de utilidad pblica de un predio a expropiarse

Sesin de cabildo ____________________ de _______ punto ocho.


El presidente municipal menciona que pasando al punto octavo de
la orden del da, tiene el uso de la palabra el regidor ______________.
El regidor ______________ procede a dar lectura en los siguientes
trminos:
honorable cabildo:
Los suscritos regidores ___________________, sometemos a su con
sideracin el siguiente dictamen:
Considerando
I. Que la Ley Orgnica Municipal, en su artculo 78, fracciones I y
XLI, faculta a los ayuntamientos para cumplir y hacer cumplir, en los
asuntos de su competencia, las leyes, decretos y disposiciones de la
Federacin y del estado, as como los ordenamientos municipales, e
igualmente controlar y vigilar la utilizacin del suelo en sus jurisdic
ciones territoriales.
La vida prctica del municipio 151

II. Que los artculos 5 y 9 de la Ley General de Asentamientos Hu


manos, as como 1, 10, 41, 43 y dems relativos de la Ley de Desarrollo
Urbano, consideran de utilidad pblica la regulacin, conservacin y
mejoramiento de los centros de poblacin y la ejecucin de los planes
de desarrollo urbano vigentes, y reconocen que los municipios tienen
entre sus atribuciones las de expedir declaratorias sobre provisiones,
reservas, destinos y usos e igualmente regular, controlar y vigilar las re
servas, usos y destinos de reas y predios, as como administrar la zoni
ficacin prevista en los planes o programas municipales de desarrollo
urbano e igualmente promover y realizar acciones para la conservacin
y mejoramiento de los centros de poblacin.
III. Que el artculo 50, fracciones XXI y XXII, de la Ley de Respon
sabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de Puebla determina
que los servidores pblicos, para salvaguardar la legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad y eficiencia que ha de observarse en el servicio
pblico, independientemente de las obligaciones especficas que
correspondan a su empleo, cargo o comisin, deben abstenerse de
cualquier acto u omisin que implique incumplimiento de cualquier
disposicin jurdica relacionada con el servicio pblico, as como abste
nerse tambin los servidores del municipio de ejercer incorrectamen
te las atribuciones que especficamente les confiere la Ley de Desarrollo
Urbano al formular, aprobar y administrar los planes y programas
municipales de desarrollo, aplicables a los centros de poblacin ubica
dos dentro del territorio sobre el que ejerzan sus atribuciones.
IV. Que el _______de _______ de _______se public en el Peridico
Oficial del Estado el Programa de Desarrollo Urbano de la Ciudad, el cual
plantea como estrategia primordial la consolidacin del crecimiento de
la mencionada ciudad como centro metropolitano, y delimita la zoni
ficacin correspondiente al municipio de Puebla, determinndose en
el mismo programa que el predio denominado _____________ _______
perteneciente al municipio y ubicado en ____________, tendra en una
parte uso de suelo de zona agrcola ejidal y en otra el destino de parque
urbano.
V. Que mediante sesin de cabildo de fecha _______ de _______ de
_______, en su punto _______ se sometieron a la consideracin de este
152 Enrique Doger Guerrero

honorable cuerpo colegiado y se aprobaron varios dictmenes de la


Comisin de Desarrollo Urbano, proponiendo se autorizara el cambio
de uso de suelo de diversos inmuebles, entre los que se ubicaba el
predio conocido como _______, manifestndose a partir del conside
rando _____________ del Dictamen contenido en el inciso ______) del
punto ____________ lo siguiente:
VIII. Que mediante escrito de fecha _______ del ao en curso, el
_______, en representacin de ______________, S.A. de C.V., solicit
que se reconsidere la incompatibilidad de uso de suelo, que le fue no
tificada por la D.G.D.U.E., mediante oficio _______ de fecha ______ de
_______ de _______, para el empadronamiento de una negociacin con
giro de exportar, importar, vender y distribuir _______, a ubicarse en __
__________________________________ de la colonia _________________
__________ de esta ciudad, por encontrarse el predio en una zona se
alada por el Programa de Desarrollo Urbano para la ciudad para uso
habitacional con densidad de ______________.
IX. Que con base en lo anterior, se solicit a la Direccin General
de Desarrollo Urbano y Ecologa, que emitiera dictamen al respecto,
informando dicha dependencia mediante oficio ______ de fecha _______
de____ de,____ que previa inspeccin ocular al inmueble arriba citado
se observ que cuenta con una superficie de ____________________
metros cuadrados, por lo que no ocupa la va pblica, considerando
compatible el uso de suelo solicitado, ya que no modificara sustan
cialmente el Programa de Desarrollo Urbano de la Ciudad, el cual se
localiza en una zona habitacional con densidad de _________________
_______________.
En mrito de lo expuesto y fundado, los integrantes de la Comisin
de Desarrollo Urbano emiten el siguiente:
Dictamen
primero.

Se autoriza el cambio de uso de suelo de habitacional a co


mercial para el empadronamiento de una negociacin con giro de
exportar, importar, vender y distribuir ______________________________,
La vida prctica del municipio 153

a ubicarse en ________________________ de la colonia ______________


__________________ de esta ciudad.
segundo. Notifquese el presente dictamen a la Direccin General de
Desarrollo Urbano y Ecologa para los efectos legales conducentes.
VI. Que dentro de los mismos dictmenes incluidos en el punto
______ de la sesin de cabildo de fecha ______ de ______ de ______, en
el contenido en el inciso ______) de ese mismo punto, a partir de su
considerando ________________ se manifest lo siguiente:
Que reunida la comisin, se estudi el expediente tcnico del
asunto que nos ocupa, tomando en consideracin que al autorizar
el cambio de uso de suelo solicitado, no se afectara la Declaratoria de
Reservas y Destinos y Usos de Predios y reas Territoriales del Progra
ma Regional de Ordenamiento Territorial de la Zona Urbana Centro
Poniente del Estado de Puebla, publicada en el Peridico Oficial del
Estado el da ______ de ______ de ______, ya que el predio en cuestin
se encuentra dentro de la zona que la mencionada declaratoria deno
mina como ______ y los predios que incluyen sta fueron declarados
como zona de reserva para crecimiento urbano; asimismo, con la opi
nin vertida por la titular de la Secretara de Desarrollo Urbano y Eco
loga del Estado, en sentido de que dicha dependencia considera facti
ble el cambio de uso de suelo solicitado, es procedente someter a la
aprobacin del cabildo dicho cambio, por lo que, en mrito de lo ex
puesto y fundado, los integrantes de la Comisin de Desarrollo Urbano
emiten el siguiente:
Dictamen
primero.

Se autoriza el cambio de uso de suelo de zona agrcola ejidal


a uso de suelo mixto con densidad de ______, del predio denominado
______, ubicado en___________, con una superficie de ______ metros
cuadrados, de esta ciudad.
segundo. Notifquese el presente dictamen a la Direccin General de
Desarrollo Urbano y Ecologa para los efectos legales conducentes.
VII. Que dentro de los mismos dictmenes incluidos en el punto
______ de la sesin de cabildo de fecha ______ de ______ de ______, en
154 Enrique Doger Guerrero

el contenido en el inciso ______) de ese mismo punto, a partir de su


considerando se manifest lo siguiente:
() X. Que reunida la comisin, se estudi el expediente tcnico del
asunto que nos ocupa, tomando en consideracin que al autorizar el cam
bio de uso de suelo solicitado, no se afectara la Declaratoria de Reser
vas y Destinos y Usos de Predios y reas Territoriales del Programa
Regional de Ordenamiento Territorial de la Zona Urbana Centro Po
niente del Estado de Puebla, publicada en el Peridico Oficial del Estado
el da ______ de ______ de _____, ni el Programa Parcial de Desarrollo
Urbano para el municipio de Puebla, tomando en consideracin asi
mismo la opinin de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa del
Estado y de la Direccin General de Desarrollo Urbano y Ecologa de este
ayuntamiento y que este tipo de obra beneficiar la economa del mu
nicipio por la obra que va a realizarse, as como la infraestructura de
la zona, es procedente someter a la aprobacin del cabildo la solicitud
de cambio de uso de suelo presentada por el seor ______.
En mrito de lo expuesto y fundado, los integrantes de la Comisin
de Desarrollo Urbano emiten el siguiente:
Dictamen
primero.

Se autoriza el cambio de uso de suelo de parque urbano a uso


habitacional, respecto de la parcela ejidal conocida como ______, de
la colonia ____________ perteneciente a este municipio, con super
ficie de ______ metros cuadrados, para la construccin de un fraccio
namiento habitacional.
segundo. Notifquese el presente dictamen a la Direccin General de
Desarrollo Urbano y Ecologa para los efectos legales conducentes.
VIII. Que no obstante lo anterior, mediante sesin extraordinaria de
cabildo de fecha ______ de ______ del ao en curso, se someti como
punto nmero seis de la orden del da y se aprob la Declaratoria de
Utilidad Pblica que present la Comisin de Comercio al predio deno
minado ______, perteneciente al Ejido de ______, que a letra establece:
Los suscritos regidores _______________, en ejercicio de las facul
tades que nos confiere el artculo 92 fraccin VII de la Ley Orgnica
Municipal, previo estudio y anlisis correspondiente nos permitimos
La vida prctica del municipio 155

someter a la consideracin y aprobacin de este cuerpo Colegiado la


declaratoria de utilidad pblica del predio denominado ______
con una superficie total de ______ metros cuadrados con sus respecti
vas medidas y colindancias pertenecientes al Ejido de ______, mismo
que ser destinado a parque urbano, por lo que:
Considerando
I. Que la Constitucin General de la Repblica en sus artculos 27
segundo prrafo y fraccin VI primer prrafo; 115 II y III inciso g) dis
ponen por su parte que la expropiaciones slo podrn hacerse por
causa de utilidad pblica, y por otra, que los municipios de toda la
Repblica tendrn plena capacidad para adquirir y poseer todos los
bienes races necesarios para la prestacin de servicios pblicos.
II. Que la Constitucin Poltica Local en su artculo 104 inciso g) dis
pone que es atribucin del Municipio prestar el servicio pblicos de calles,
parques y jardines. Asimismo el artculo 105 fraccin IV, inciso f) del
mismo ordenamiento legal dispone que la Administracin Pblica Muni
cipal ser centralizada con sujecin a las siguientes disposiciones de vida
de la poblacin rural y urbana, para lo cual expedirn las disposiciones
administrativas que fueren necesarias, de conformidad con el prrafo ter
cero del artculo 27 de la Constitucin General de la Repblica.
III. Que la Ley Orgnica Municipal en su artculo 78 fracciones I y
XXII faculta a los ayuntamientos para cumplir y hacer cumplir, en los
asuntos de su competencia, las Leyes, Decretos y disposiciones de la
Federacin y del Estado as como los ordenamientos municipales, as
como declarar conforme a la Ley de Expropiaciones los casos en que
sean de utilidad pblica.
IV. Que los artculos 1 y 2 fracciones II, III, VIII, IX, X, XI, XII; y 4
de la ley de Expropiaciones para el Estado de Puebla establece esen
cialmente que las expropiaciones slo pueden hacerse por causa de
utilidad pblica, entendindose por este ltimo concepto el establecie
miento, explotacin o conservacin de un servicio pblico; de tal ma
nera que el municipio debe proporcionar obras y servicios de beneficio
comn siempre y cuando se encuentre el proyecto dentro de la juris
diccin.
156 Enrique Doger Guerrero

V. Por su parte el artculo 5, fracciones I, II, VI, y VII de la Ley Ge


neral de Asentamientos Humanos, considera de utilidad la conserva
cin y el mejoramiento de los centros de poblacin, la ejecucin de
planes de desarrollo urbano sobre todo lo concerniente a la preserva
cin del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente de los centros
de poblacin. Tambin es importante mencionar lo que determina el
artculo 9, fracciones II, III, IV, IX de la Ley General de Asentamientos
Humanos, de la ley en cita, ya que los municipios tienen las facultades
y atribuciones de regular, controlar y vigilar las reservas, usos o pro
gramas municipales de desarrollo urbano e igualmente promover y
realizar acciones para conservacin y mejoramiento de los centros de
poblacin.
VI. Que el programa de desarrollo urbano de la ciudad de Puebla
publicado en el Peridico Oficial del Estado el da ______ de ______
de ______ plantea como estrategia la consolidacin del crecimiento de
la ciudad de Puebla, determinndose en el mismo programa que el pre
dio objeto de la presente declaratoria sera destinado al parque urbano.
VII. Que mediante oficio ______ suscrito por el arquitecto __________,
director general de Desarrollo Urbano y Ecologa, emite el dictamen
tcnico correspondiente, el que concluye que el predio objeto de este
acuerdo es factible para destinarlo a la instalacin de un parque urbano,
lo que obliga necesariamente a revertir el uso inicial que tena de acuerdo
con el programa de desarrollo urbano citado en el punto que antecede,
dictamen que se toma como parte integrante de esta declaratoria como
si a la letra se insertase para los efectos tcnicos y jurdicos a que haya
lugar.
VIII. Que el predio que pretende declararse de utilidad pblica para
destinarlo a la instalacin de un parque urbano presenta las siguientes
colindancias:
1. Al Norponiente en ______ metros, linda _______________, con
calle denominada.
2. Al Nororiente en ______ metros, linda con _______________.
3. Al Oriente en ______ metros, linda con _______________.
4. Al Sur en ______ metros, linda con _______________.
5. Al Poniente en ______ metros, linda con _______________.
La vida prctica del municipio 157

IX. En tales circunstancias y tomando en cuenta los anteriores con


ceptos, es procedente determinar que los cambios de uso de suelo de
parque urbano al de habitacional que fueron autorizados en la sesin
de cabildo de fechas ______ de ______de ______especficamente los
sealados en el punto ______ inciso __, de la orden del da de dicha se
sin, queden sin efecto legal alguno, abrogndose los mismos para el
efecto de que el destino del inmueble en cuestin se revierta al uso de
parque urbano en trminos y cumplimiento a lo establecido en el pro
grama de desarrollo urbano de la ciudad publicado en el Peridico
Oficial de fecha ______ de ______ de ______.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, estas comisiones unidas
de Desarrollo Urbano y Centro Histrico, y la de Comercio, determina
ron someter a la consideracin y aprobacin de este honorable cuerpo
edilicio, la presente:
Declaratoria
primero. Se declara de utilidad pblica el predio denominado ______

perteneciente con el ejido de ______ con sus respectivas medidas y


colindancias, para ser destinado al establecimiento de parque urbano
en estricto cumplimiento con el programa de desarrollo urbano de la
ciudad de Puebla publicado en el Peridico Oficial de fecha ______ de
______ de ______ e inscrito en el Registro Pblico de la Propiedad en
el Libro nm. registro de planes programas de desarrollo urbano de
fecha ______ de ______de ______.
segundo. Quedan abrogados y sin efecto legal alguno los usos de
suelo de parque urbano al de habitacional autorizados en el punto in
cisos ______, de la orden del da de la sesin de cabildo de fecha ______
de_______ de ______.
tercero. Se instruye a la Direccin General de Desarrollo Urbano
y Ecologa para que en cumplimiento a lo preceptuado en esta declara
toria, ejecute todas las acciones inherentes a la rectificacin de super
ficies, medidas y colindancias, y se determine con exactitud el predio
sujeto a expropiarse.

158 Enrique Doger Guerrero

IV
Acta de cabildo de donacin
de predio para construccin de escuela

Sesin de cabildo
El regidor _______________ menciona:
honorable cabildo:
Los suscritos regidores _______________, integrantes de la Comi
sin de Educacin Pblica y Actividades Culturales, Deportivas y So
ciales, en ejercicio de las facultades que nos confieren los artculos 92
fraccin VII, 94, 96 fraccin VI de la Ley Orgnica Municipal y con
fundamento en lo dispuesto por los artculos 3 y 115 fraccin II de la
Constitucin General de la Repblica, 118 de la Constitucin Poltica
del Estado Libre y Soberano de Puebla, 78 fracciones XVII y XVIII de
la Ley Orgnica Municipal, previo estudio y anlisis correspondiente,
sometemos a la consideracin y aprobacin de este honorable cuerpo
colegiado el siguiente dictamen, por el que se faculta a los seores C.
___________, presidente municipal constitucional, C. _______________,
sndico municipal y C.__________________________ secretario general,
todos de este honorable ayuntamiento del municipio, para donar en
nombre y representacin de ste, a favor del Gobierno del Estado Libre
y Soberano de Puebla, con destino a la Secretara de Educacin Publica,
un predio propiedad municipal con una superficie de ________ metros
cuadrados, ubicado en _______________ de esta ciudad, para la cons
truccin de la escuela por lo que para tal fin exponemos a continuacin
lo siguiente:
Considerando
Que el artculo 3 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos previene que todo individuo tiene derecho a recibir educa
cin. Que el Estado Federacin, estados y municipios, impartirn edu
cacin preescolar, primaria y secundaria. Que la educacin primaria y
la secundaria son obligatorias.

La vida prctica del municipio 159

Que el primer prrafo del artculo 118 de la Constitucin Poltica del


Estado Libre y Soberano de Puebla establece que es obligacin del Estado
impartir y fomentar la educacin pblica en todos sus grados, de acuer
do con las circunstancias del erario y de conformidad con las necesi
dades de los habitantes. Que la educacin primaria y secundaria son
obligatorias.
Que los artculos 11 y 15 de la Ley General de Educacin establecen
que la aplicacin y la vigilancia del cumplimiento de dicha ley corres
ponde a las autoridades educativas de la Federacin, de las Entida
des Federativas y de los municipios, en los trminos que la propia ley
establece, y que el ayuntamiento de cada municipio podr, sin perjui
cio de la concurrencia de las autoridades educativas federales y locales,
promover y prestar servicios educativos de cualquier tipo o modalidad
y que el gobierno de cada entidad federativa promover la participa
cin directa del ayuntamiento para dar mantenimiento y proveer de
equipo bsico a las escuelas pblicas estatales y municipales.
Que el artculo 78 en su fraccin XVII de la Ley Orgnica Municipal
dispone que es atribucin de los ayuntamientos fomentar las actividades
deportivas y culturales, as como la educacin, estando obligados a seguir
los programas que en esta materia establezcan las autoridades educa
tivas del estado.
Que la fraccin XXVI del artculo 91 de la Ley Orgnica Municipal
seala, entre otras cosas, que es facultad y obligacin de los presidentes
municipales promover lo necesario al fomento de la educacin.
Que de acuerdo con la fraccin II del artculo 115 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, los municipios estn inves
tidos de personalidad jurdica tienen un patrimonio propio que los
ayuntamientos manejarn conforme a la ley y cuentan con facultades
para expedir de acuerdo con las bases normativas que establezcan
las legislaturas de los estados los bandos de polica y buen gobierno,
as como los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de
observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.
Que en este mismo sentido, la Ley Orgnica Municipal, en el artculo
78 fracciones I, IV y XVIII, faculta a los ayuntamientos para cumplir y
hacer cumplir, slo en la parte que les corresponde o es de su compe
160 Enrique Doger Guerrero

tencia, las leyes, decretos y disposiciones de la Federacin y del estado;


expedir bandos de polica y buen gobierno, reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas de observancia general, referentes a su
organizacin, funcionamiento, servicios pblicos que deban prestar y
dems asuntos de su competencia, sujetndose a las bases normativas
establecidas por la fraccin III del artculo 105 de la Constitucin Po
ltica del estado, as como promover cuanto estime conveniente para el
progreso del municipio.
Que el artculo 105 fraccin XIII de la Constitucin Poltica del estado
ordena que los ayuntamientos atendern la administracin por medio de
comisiones, entre las cuales distribuirn los diversos ramos de aqulla,
en tanto que el artculo 92 fraccin VII de la Ley Orgnica Municipal
dispone que es facultad y obligacin de los regidores iniciar ante el
ayuntamiento todo lo que crean conveniente al buen servicio pblico.
Que la fraccin XV del artculo 78 de la Ley Orgnica Municipal
establece que es atribucin de los ayuntamientos designar, de entre los
regidores, a quienes deban integrar las comisiones que se sealan en el
artculo 96 de esta ley, razn por la que en sesin ordinaria y solemne
de cabildo celebrada el ___ de ____ de _____, se integr la Comisin de
Educacin Pblica y Actividades Culturales, Deportivas y Sociales con
los suscritos regidores.
Que el artculo 57 fraccin VII de la Constitucin Poltica del Esta
do Libre y Soberano de Puebla ordena que es facultad del Congreso
autorizar la enajenacin de bienes inmuebles propios del estado o de
los municipios, a solicitud de stos, as como aprobar las contratos que
celebren los ayuntamientos, cuando tengan duracin mayor del periodo
para el cual hubieran sido electos.
Que el artculo 79 fraccin XIX de la Constitucin local establece que
es facultad del Gobernador del Estado someter a la aprobacin del
Congreso la enajenacin de bienes inmuebles propios de los munici
pios y los contratos que celebren los ayuntamientos, cuando tengan
una duracin mayor del periodo para el cual hubieran sido electos.
En este mismo sentido, la fraccin VI del artculo 105 de la Consti
tucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla previene que los
ayuntamientos no podrn enajenar bienes inmuebles propios, ni cele
La vida prctica del municipio 161

brar contratos que tengan una duracin que exceda del periodo para el
cual hubieran sido electos, sin la autorizacin del Gobernador del Estado
y la aprobacin del Congreso.
Que la Ley Orgnica Municipal dispone que los ayuntamientos no
podrn contratar emprstitos, efectuar ventas de bienes propios ni ce
lebrar contratos que tengan una duracin que exceda de su periodo de
ejercicio sin la autorizacin del Gobierno del Estado y la aprobacin
del Congreso.
Que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en
su artculo 115 fraccin V, establece que: Los municipios[] estarn
facultados para controlar y vigilar la utilizacin del suelo en sus juris
dicciones territoriales y el artculo 121 fraccin II prescribe que: En
cada Estado de la Federacin[] II. Los bienes muebles e inmuebles se
regirn por la ley del lugar de su ubicacin.
Que mediante escrito de fecha ___ de ___ del presente ao, el pro
fesor ___, en su carcter de director comisionado y representante del
personal docente, y el ciudadano ___, presidente de la Asociacin de
Padres de Familia, y alumnado en general de la escuela primaria oficial
denominada __________________________________, con clave, solici
taron al seor ____________, presidente municipal constitucional de
este honorable ayuntamiento, la donacin de un predio propiedad
municipal para la construccin de su edificio escolar, ya que actual
mente la escuela funciona en un edificio ajeno por el que se paga renta,
ubicado en ___, nmero ___, de ___ de esta ciudad.
Que para atender dicha solicitud con el afn de apoyar la educa
cin de la niez poblana y con el objeto de realizar la construccin de
la escuela primaria _____________________, se ha tomado en cuenta
que el honorable ayuntamiento del municipio es propietario de un bien
inmueble con una superficie de _______ metros cuadrados de terreno,
ubicado en la calle ____________________________, esquina con la ca
lle _____________, en la unidad habitacional ___________________, de
esta ciudad, lo que se acredita con el instrumento privado nmero
______, en el cual se consign la donacin a ttulo gratuito que otorga
ron por una parte el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para
los Trabajadores, como parte donante, representado en ese acto por su
162 Enrique Doger Guerrero

delegado regional de la Zona VIII, el seor licenciado _______ y como


parte donataria, el honorable ayuntamiento del municipio, representado
por el C. _______, en su carcter de presidente municipal y la C. _______,
en su carcter de secretaria general, debidamente inscrito en el Regis
tro Pblico de la Propiedad y del Comercio de este Distrito Judicial,
bajo el nmero ___, a fojas __________, tomo _______, del libro nmero
_______, con fecha _______de _______de _______, ndice de predio mayor
nmero _______.
Que la superficie de ______________ metros cuadrados de terreno
del bien inmueble mencionado en el prrafo que antecede se encuentra
comprendida dentro de las siguientes medidas y colindancias: al
Norte: en ____ metros, linda con _______; al Sur: en _______ metros,
linda con _____; al Oriente: en ___ metros, linda con _______; y al Po
niente: en _______metros, linda con _______.
Que mediante oficio nmero _______de fecha _______de ______ del
ao en curso, el seor arquitecto _______, director general de Desarro
llo Urbano y Ecologa de este honorable ayuntamiento, emiti dicta
men de factibilidad para la construccin de una escuela primaria, en
el predio ubicado en la calle _____________________, esquina con calle
_____________________en la unidad habitacional ______________, al
que hemos hecho referencia, el que en lo conducente dice:
Me refiero a su peticin verbal para realizar el levantamiento to
pogrfico y emitir dictamen de factibilidad de uso de suelo para la
construccin de una escuela primaria, en el predio ubicado en la calle
______________ esquina con calle _______ en la unidad habitacional
______________, lo anterior con la finalidad de otorgarse en donacin
a la Secretara de Educacin Pblica. Al respecto me permito manifes
tarle lo siguiente:
1. Como resultado de la visita de campo efectuada por el personal
adscrito a esta Direccin General pudo observarse que el predio en
cuestin presenta una topografa regular y se encuentra en el extremo
poniente de la unidad habitacional _____________________, teniendo
una superficie de ________metros cuadrados, de acuerdo con el levan
tamiento topogrfico realizado.
La vida prctica del municipio 163

2. De acuerdo con el Programa Sectorial de Subclasificacin de


Densidades Urbanas de la Ciudad de Puebla del Infonavit, se localiza en
una zona clasificada como habitacional de densidad en donde, de acuerdo
con la Tabla de Compatibilidades de Usos y Destinos del Suelo, el des
tino educacin bsica (escuelas primarias) est considerado como
prohibido; sin embargo, de la revisin documental cartogrfica realizada
en los archivos que obran en esta dependencia, se constat que el predio
donde se pretende la construccin de dicha escuela primaria es parte
integral de las reas de donacin del Infonavit mencionado, destinadas
al equipamiento urbano tales como: mercados, clnicas, reas verdes,
planteles educativos, entre otros, establecindose como atribucin y
responsabilidad de los ayuntamientos la satisfaccin de estos servicios,
segn lo seala el artculo 115 de la Constitucin General de la Repblica.
3. Con base en el Sistema Normativo de Equipamiento Urbano
emitido por la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol), que constituye
el referente fundamental para la localizacin, dotacin, dimensiona
miento, etctera, de los subsistemas de equipamiento, el predio pro
puesto cumple con los requerimientos para destinarse a educacin.
En el contexto de los planteamientos antes descritos, la Direccin
General de Desarrollo Urbano a mi cargo considera desde el punto de
vista tcnico como factible la propuesta para destinar a la construccin
de equipamiento educativo de nivel bsico (escuela primaria) el predio
ubicado en la unidad habitacional _______ con superficie de ______
metros cuadrados, con las siguientes medidas y colindancias:
Al Norte: _______ metros, y colinda con calle ______________.
Al Sur: _______ metros, y colinda con ______________.
Al Oriente: _______ metros, y colindando con ______________.
Al Poniente: _______ metros, colinda con ______________.
Anexo a ste copia del plano topogrfico.
Sin otro particular, reitero a usted la seguridad de mi atenta y dis
tinguida consideracin.
Que el Cdigo Fiscal y Presupuestario para el municipio de Puebla,
en sus artculos 341 fracciones I y II, 342 fraccin II, 347, 348, 350 y 354
prrafo segundo, sustancialmente previenen que el patrimonio muni
164 Enrique Doger Guerrero

cipal se integra por bienes del dominio pblico y bienes del dominio
privado; que son bienes del dominio pblico, los destinados por el
municipio a un servicio pblico los propios que de hecho destine para
dicho fin y los equiparados a stos; que el presidente municipal, previo
acuerdo del ayuntamiento, suscribir los actos de transmisin de domi
nio de inmuebles municipales y se encargar de la funcin administra
tiva de control, administracin y vigilancia de inmuebles municipales;
que la representacin, trmite y resolucin de los asuntos en la materia
de los bienes municipales y que corresponden al municipio sern ejer
cidas por el presidente, quien podr auxiliarse de las dependencias en
los trminos de este cdigo y de los reglamentos respectivos, lo anterior
sin perjuicio de que en cualquier momento el presidente pueda ejercer
la competencia arrogada a las dependencias, sin necesidad de acuerdo
previo; que quedan sujetos a las disposiciones del ordenamiento invo
cado los actos de adquisicin, administracin, uso, aprovechamiento,
explotacin y enajenacin de inmuebles municipales; y que en todos
los casos en que se afecte el patrimonio inmobiliario del municipio se
requerir el acuerdo del ayuntamiento en la forma y trminos que es
tablezca la legislacin aplicable.
Que los artculos 2190, 2194, 2199, 2202 fraccin II, 2204 fraccin III,
2212 y 2213 del Cdigo Civil para el Estado Libre y Soberano de Puebla
establecen que la donacin es un contrato por el que una persona trans
fiere a otra, gratuitamente, uno o ms bienes; que es pura la donacin
que se otorga en palabras absolutas; que la misma se perfecciona
desde que el donatario la acepta y que se har constar en escritura
pblica si el bien es inmueble; que la donacin debe aceptarse cuando
se trata de bienes inmuebles, en el mismo instrumento en que sta se
hizo; as como que pueden donar los que pueden contratar y disponer
de sus bienes y que pueden aceptar donaciones las personas que no
tengan impedimento legal para ello.
Que el Plan Municipal de Desarrollo _______ establece que la edu
cacin representa uno de los servicios sociales prioritarios, sustento
del progreso econmico y social de los habitantes e indispensable para
crear las bases de desarrollo de nuestras comunidades. Asimismo, que
La vida prctica del municipio 165

este Plan Municipal propone la coordinacin de los tres rdenes de


gobierno que permitir abatir el rezago que existe en dicha materia, por
lo que las acciones por realizar se orientarn a lograr que la educacin
que se promueva sea de calidad y acorde con los cambios del mundo
actual. Que para ello se requiere mejorar la infraestructura y el equipa
miento escolar, as como la participacin decidida de los padres de
familia y maestros, razn por la que el Plan Municipal seala como una
de sus estrategias y lneas de accin dar prioridad a las necesidades de
las diversas escuelas que se inscriban en el programa de atencin a la
infraestructura y equipamiento escolar, captando la demanda sobre in
fraestructura y mejora de los espacios educativos.
Que de conformidad con la solicitud realizada al C. _____________,
presidente municipal constitucional, y tomando en cuenta que este
honorable ayuntamiento del municipio de Puebla es propietario de un
inmueble idneo en sus caractersticas para la construccin de la in
fraestructura y equipamiento escolar y la inminente urgencia de cubrir
una de las necesidades primordiales del ser humano: la educacin,
esta Comisin de Educacin Pblica y Actividades Culturales, Depor
tivas y Sociales, previo estudio y anlisis de los documentos que inte
gran este expediente, considera conveniente que se realice la donacin
del inmueble en comento, y para tal efecto se emite el siguiente:
Dictamen
primero.

Que toda vez que el presente dictamen se presenta por es


crito y firmado por los suscritos regidores que integramos la Comisin
de Educacin Pblica y Actividades Culturales, Deportivas y Sociales,
en cumplimiento a lo dispuesto por los artculos _____, y _______ del
Reglamento Interno del cabildo municipal y por tratarse de un asunto
de orden pblico e inters social, se solicita se entre a la discusin del
mismo para su aprobacin.
segundo. Se solicita se autorice y apruebe que el honorable ayun
tamiento del municipio done a favor del Gobierno del Estado Libre y
Soberano de Puebla, con destino a la Secretara de Educacin Pblica,
para la construccin de la escuela _________________, con nmero de
166 Enrique Doger Guerrero

clave _______, el bien inmueble propiedad municipal que tiene una


superficie de _______ metros cuadrados de terreno, ubicado en la calle
_____________________, esquina con calle ______________, en la uni
dad habitacional ______________, comprendidos dentro de las siguien
tes medidas y colindancias:
Al Norte: en _______ metros, colinda con calle _____________;
Al Sur: en _______ metros, colinda con _____________;
Al Oriente: en _______ metros, colinda con _____________;
Al Poniente: en _______ metros, colinda con _____________.
tercero. Se solicita se instruya al ciudadano presidente municipal
constitucional para que gire el oficio correspondiente al Ejecutivo y al
honorable Congreso, ambos del estado, a efecto de solicitar la auto
rizacin y aprobacin respectiva sobre la donacin que nos ocupa.
cuarto. Una vez satisfecho lo anterior, se proceda a otorgar la
escritura de donacin respectiva, autorizndose para tal efecto a los
seores presidente municipal constitucional, sndico municipal y se
cretario general, todos de este honorable ayuntamiento del municipio.
quinto. Una vez que se realice lo anterior, se gire oficio al jefe del
Departamento de Impuesto a la Propiedad Raz y al jefe del Departa
mento de Catastro, ambos de este honorable ayuntamiento del muni
cipio, a efecto de que realicen las anotaciones pertinentes en relacin
con el bien inmueble materia de este dictamen.
sexto. Se instruye al ciudadano secretario general del honorable
ayuntamiento para que realice los trmites tendientes a dar cumpli
miento al presente dictamen.
Sin otro particular por el momento, les reiteramos nuestra distin
guida consideracin.

V
Acta de cabildo de denominacin de calles
honorable cabildo:

Los ______________ suscritos regidores ______________, integran


tes de las comisiones unidas de Obras y Servicios Pblicos, y de Edu
La vida prctica del municipio 167

cacin Pblica y Actividades Culturales, Deportivas y Sociales, con


apoyo en lo dispuesto por los artculos 105 fracciones III y XIII de la
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla, 78 frac
ciones IV, XVIII y XXXIV, 92 fracciones V y VII de la Ley Orgnica
Municipal, ____, _____, ____, _____, ______, y del Reglamento Interno
del cabildo municipal, previo estudio y anlisis correspondiente, nos
permitimos someter a la consideracin de este honorable cuerpo cole
giado, el siguiente dictamen, por el que se otorga a la calle ____________,
comprendida del _____ hasta la calle ____________, del, ______________
lateral al ________ de esta ciudad, como nomenclatura oficial la deno
minacin de don_______________________, por lo que para tal efecto,
exponemos a continuacin lo siguiente:
Considerando
Que en el artculo 105 fraccin III de la Constitucin Poltica del Esta
dos Libre y Soberano de Puebla se establece que los ayuntamientos
podrn expedir, dentro de la esfera de su competencia, reglamentos por
los cuales provean a la exacta observancia de las leyes administrativas
del estado, bandos de polica y buen gobierno, circulares y disposicio
nes de observancia general, establecindose como bases para tal efecto
que el proyecto respectivo sea propuesto por dos o ms regidores; que
se discuta, apruebe o deseche por mayora de votos en sesin de cabildo,
en la que haya qurum; que en caso de aprobarse el proyecto se enve al
Ejecutivo para su publicacin en el Peridico Oficial, y que las dispo
siciones de carcter general dictadas por los ayuntamientos deben re
ferirse a hiptesis previstas por la ley que reglamenten, y no pueden
contrariar a sta, han de ser claras, precisas y breves, y cada artculo o
fraccin contendr una sola disposicin.
Que el artculo 105 fraccin XIII de la Constitucin Poltica del Estado
Libre y Soberano de Puebla seala que los ayuntamientos atendern la
administracin por medio de comisiones, entre las cuales distribuirn
los diversos ramos de aqulla.
Que en este mismo sentido el artculo 78 fracciones IV de la Ley
Orgnica Municipal previene que son atribuciones de los ayuntamien
tos, expedir bandos de polica y buen gobierno, reglamentos, circulares
168 Enrique Doger Guerrero

y disposiciones administrativas de observancia general, referentes a


su organizacin, funcionamiento, servicios pblicos, que deban pres
tar y dems asuntos de su competencia, sujetndose a las bases nor
mativas establecidas por la fraccin III del artculo 105 de la Constitu
cin Poltica del Estado.
Que la fraccin XVIII del artculo 78 de la Ley Orgnica Municipal
establece que es atribucin de los ayuntamientos promover cuanto es
time conveniente para el progreso del municipio y acordar la realiza
cin de obras pblicas que fueren necesarias.
Que el artculo 78 fraccin XXXIV de la Ley Orgnica Municipal
previene que el ayuntamiento tiene entre sus atribuciones: determinar
la nomenclatura de las calles, plazas, jardines o paseos pblicos y
mandar fijar las placas respectivas; exigir a los propietarios de fincas
urbanas la numeracin progresiva de stas y dar al Registro Pblico de
la Propiedad y a las Recaudaciones de Rentas los avisos respectivos.
En la nomenclatura no se emplear el nombre de personas vivientes, a
menos que con ello el ayuntamiento trate de premiar o dejar para la
posteridad el recuerdo de los connacionales que:
1. Por sus trabajos en el campo de la ciencia, de las artes, de la educacin
o de la cultura en general hayan dado prestigio dentro o fuera del mbito
de la Repblica a Puebla o a la nacin.
2. Merezcan el reconocimiento colectivo por acciones heroicas en mo
mentos de desastres pblicos.
3. Hayan realizado insignes beneficios en pro del bienestar econmico de
alguna porcin del territorio poblano o se hayan distinguido por excep
cionales actos de beneficencia.

Para el otorgamiento de esta distincin, deber tomarse en cuenta:


a) Si se tratare de trabajos cientficos o artsticos, que stos no sean valorados
exclusivamente por un determinado sector social, sino que cuenten con
la exaltacin pblica suficiente;
b) Si se tratare de las acciones a que alude el inciso 2, debern tenerse en
consideracin la magnitud del desastre y el peligro de su propia vida a que
haya estado expuesta la persona que se trate de premiar.

La vida prctica del municipio 169

c) Si se tratare de los hechos a que alude el inciso 3, debern haber trascen


dido a la colectividad en general.

IV. Que el artculo 27 del Cdigo Fiscal de la Federacin establece que


las personas morales, as como las personas fsicas que deben presentar
declaraciones peridicas o que estn obligadas a expedir comprobantes
por las actividades que realicen debern solicitar su inscripcin en el
Registro Federal de Contribuyentes de la Secretara de Hacienda y Cr
dito Pblico y proporcionar la informacin relacionada con su identidad,
su domicilio y en general sobre su situacin fiscal, mediante los avisos
que se establecen en el reglamento de este cdigo.
Que el prrafo sexto del artculo 20 del Reglamento del Cdigo Fiscal
de la Federacin previene que en caso de cambio de nomenclatura o nu
meracin oficial la autoridad fiscal actualizar los datos correspondien
tes, sin que en este caso el contribuyente deba presentar el aviso de
cambio de domicilio fiscal.
Que mediante oficios nmeros _______ y _______, de fechas _______
de _____ del ao en curso, por acuerdo del ciudadano _____________,
presidente municipal constitucional, el ciudadano, _____________ se
cretario general de este honorable ayuntamiento del municipio, respec
tivamente remiti a las comisiones de Obras y Servicios Pblicos y
de Educacin y Actividades Culturales, Deportivas y Sociales, copia de
los escritos fechados el _______________________ de _______ del pre
sente ao, suscritos por el ciudadano ingeniero _____________, coordi
nador de la Asociacin de Clubes de Servicio de Puebla, dirigidos al
honorable cabildo y al ciudadano presidente municipal constitucio
nal, as como los antecedentes del caso, a travs de los cuales solicitan
que se otorgue como nomenclatura a la calle donde se encuentra la
entrada principal al _____________ de Puebla, la denominacin de don
_____________, para su estudio y dictamen correspondiente, con el fin
de que sea sometido a la consideracin de este cuerpo colegiado.
Que el artculo ___ del Reglamento Interno del cabildo municipal
establece que cuando el caso deba ser conocido por varias comisiones,
el secretario les remitir copia completa del expediente respectivo.

170 Enrique Doger Guerrero

Que el seor don ____ ______________________ naci el _______ de


_______ de _____________, en la ciudad de ___________, ___________.
Fue en el ao de cuando cas con la seorita _____________ y vi
nieron a radicar a la ciudad de Puebla.
Durante los aos de _____________ fue _____________ de la ciudad
de ________.
Del ao de _________ a ________ fue distribuidor en esta ciudad de
artculos de _________________________ lnea blanca y refrigeracin,
as como de aire acondicionado.
Uno de los primeros deportes que practic fue el _____________ y
la ______________________. Perteneci al Club de _______ y el _________
de ________ de ________ le otorgaron un diploma por haber realizado
________.
En el ao_____________________________________, fue presidente
de _______________________.
Tambin en el ao de _____________ hasta_________________ fue
presidente de ________.
Que mediante oficio nmero _____, de fecha ______ de _________
del presente ao, el ciudadano arquitecto _____________, director ge
neral de Desarrollo Urbano y Ecologa, dirigido al ciudadano doctor
_____________, regidor presidente de la Comisin de Obras y Servicios
Pblicos, emiti opinin tcnica, referente a la posibilidad de cambiar
el nombre de la calle _____________, de_____________, por el de don
_____________, en los siguientes trminos:
Efectuada inspeccin ocular y revisada la nomenclatura de ______,
esta direccin a mi cargo opina que es factible el cambio de nombre a
la calle _____________ entre _____________ y la calle _____________,
por el de don _____________, bajo los siguientes argumentos.
Todas las calles de _____________ tienen slo la denominacin de
letras; es el acceso principal a ____________; es la calle en la cual existe
el menor nmero de construcciones y por lo tanto el menor nmero
de modificaciones a la nomenclatura oficial.
XII. Que de acuerdo con lo mencionado, se acredita plenamente
que el seor don ____________ realiz los trabajos y acciones que me
recen el reconocimiento colectivo al desempear diversos cargos en
La vida prctica del municipio 171

clubes de servicios y en especial por haber presidido la Asociacin de


_____________, donde se esforz por difundir el deporte nacional aun
en el extranjero, orgullo de todos los mexicanos, as como de la opinin
tcnica emitida por el director general de Desarrollo Urbano y Ecologa
se desprende que en materia de desarrollo urbano y en especial en
cuanto a la nomenclatura de las calles, no existe inconveniente alguno,
para que a la calle _______ entre ____________ y la calle ____________,
se le otorgue el nombre de don _____________.
Por lo anteriormente manifestado, sometemos al anlisis y aproba
cin de todos los seores regidores, el siguiente:
Dictamen
primero.

Que con apoyo en lo dispuesto por el artculo ___ del Re


glamento Interno del cabildo municipal, por la importancia del presente
asunto, se solicita se dispense el trmite a que se refiere el artculo del
citado reglamento, entrando a la discusin del asunto, para que en su
caso sea aprobado.
segundo. Que como consecuencia de lo anterior, se aprueba que se
otorga a la calle _____________, comprendida de _____________ has
ta la calle _____________, de _____________, lateral a _____________ de
esta ciudad, como nomenclatura oficial la denominacin de don_____
________________________.
tercero. Grense los oficios correspondientes para dar cumpli
miento a los acuerdos tomados en la presente sesin de cabildo, as como
al Registro Pblico de la Propiedad y a la autoridad fiscal correspondiente,
para la actualizacin de sus registros y archivos, como resultado de
este acuerdo.
Sin otro particular, les reiteramos nuestra consideracin atenta y
distinguida.

172 Enrique Doger Guerrero

VI
Acta de sesin permanente de cabildo
por motivo de siniestro

Cabildo:
El suscrito ____________, presidente municipal constitucional, con
apoyo en lo dispuesto por los artculos 91 fracciones VI y XLV de la Ley
Orgnica Municipal, _____________ y _____________ del Reglamento
Interno del cabildo municipal, me permito solicitar a este honorable
cuerpo colegiado que se declare recinto oficial para la celebracin de
la presente sesin Extraordinaria de cabildo de carcter permanente,
as como domicilio oficial hasta en tanto en cuanto sea posible la ocu
pacin del Palacio Municipal o aquel que para tal efecto sea designado,
el bien inmueble propiedad municipal ubicado en el nmero __________
de la avenida __________________________ de esta ciudad de Puebla,
por lo que para tal efecto me permito exponer a continuacin los razo
namientos lgicos y jurdicos que justifican lo anterior.
honorable

Considerando
I. Que el artculo 73 de la Ley Orgnica Municipal previene que los
ayuntamientos podrn celebrar sesiones extraordinarias mediante con
vocatoria que para tal efecto haga el presidente municipal o la mayora
de los regidores, en la que se expresarn los asuntos que las motiven y
sern los nicos que debern tratarse en las mismas.
II. Que el artculo 74 de la Ley Orgnica Municipal establece que
las sesiones de los ayuntamientos se celebrarn en las oficinas muni
cipales o, cuando el caso lo requiera, en el recinto previamente decla
rado oficial para tal objeto.
III. Que el artculo 75 de la Ley Orgnica Municipal establece que
las sesiones de los ayuntamientos sern pblicas, salvo que ste acuerde
en otro sentido.
IV. Que el artculo ____ del Reglamento Interno del cabildo muni
cipal seala que las sesiones de cabildo podrn ser permanentes, en la
forma trminos y condiciones sealados por este reglamento y la Ley
Orgnica Municipal.
La vida prctica del municipio 173

V. Que el artculo ____ del Reglamento Interno del cabildo muni


cipal manifiesta que por acuerdo de cabildo podr declararse perma
nente una sesin: fraccin I. Cuando a juicio de sus miembros el
asunto o asuntos de que se ocupen exijan la prolongacin indefinida
del mismo y, II. cuando exista en el municipio un estado de emergen
cia que lo amerite.
Que el da de hoy _________ de ________ del ao en curso, aproxi
madamente a las _____ horas con _____ minutos, en esta ciudad de
Puebla se verific un movimiento telrico o sismo de ___ punto grados
en la escala Richter, el que ocasion que el bien inmueble ubicado en
_____________ nmero ____ de esta ciudad de Puebla (palacio munici
pal) sufriera serios y diversos daos materiales, tanto en su estructura
como en sus reas de trnsito, impidiendo de esta forma su ocupacin,
por tal motivo la presente sesin extraordinaria de cabildo no puede
celebrarse en el Saln de Cabildos del ya citado Palacio Municipal.
VI. Que siendo el bien inmueble ubicado en la avenida ________
nmero _______, propiedad del municipio de Puebla y dadas las cir
cunstancias de emergencia que prevalecen en estos momentos, es por
lo que se considera conveniente el declararlo recinto oficial para la
celebracin de este cabildo y tantos como sean necesarios para hacer
frente a este fenmeno que ha afectado a la poblacin en general del
municipio, as como para contar con un domicilio oficial que permita
recibir documentacin y notificaciones que le sean propias a las acti
vidades administrativas del honorable ayuntamiento de Puebla.
VII. Que con motivo de las consideraciones expresadas, se solicita
a este honorable cuerpo colegiado apruebe la siguiente propuesta:
primero. Que en virtud de las circunstancias de tiempo, lugar y
modo expresadas en el cuerpo de este escrito, se solicita dada la urgencia
se dispense el trmite a que se refiere el artculo ____ del Reglamento
Interno del cabildo municipal y se discuta y se apruebe en la pre
sente sesin extraordinaria de cabildo.
segundo. Se solicita que los seores regidores se sumen a la pre
sente propuesta para dar cumplimiento a lo previsto por los artculos

174 Enrique Doger Guerrero

105 fraccin III inciso a) de la Constitucin Poltica del Estado Libre y


Soberano de Puebla.
tercero. Se declara recinto oficial para la celebracin de la presen
te sesin extraordinaria de cabildo el bien inmueble ubicado en el
_____________ de la avenida _____________ de esta ciudad de Puebla y
dado que se ha materializado el extremo contenido en el artculo ___
del Reglamento Interior del cabildo municipal, se le d el carcter de
permanente a esta sesin para hacer frente a los acontecimientos veri
ficados el da de hoy.
cuarto. Se declare domicilio oficial en tanto no sea posible la ocu
pacin del Palacio Municipal, o aquel que para tal efecto sea designado,
el bien inmueble propiedad municipal ubicado en el nmero ____ de
la avenida _____________ de esta ciudad de Puebla, para los efectos
de que este honorable ayuntamiento del municipio de Puebla cuente
con un domicilio oficial que permita recibir documentacin y notifica
ciones que le sean propias a las actividades administrativas del hono
rable ayuntamiento de Puebla.
quinto. Se acuerda de igual manera por este honorable cuerpo co
legiado suspender los eventos masivos que se encuentren programa
dos, hasta que las condiciones sean propicias para realizarlos.
sexto. Se otorgan al C. _________________________, presidente
municipal constitucional, todas aquellas facultades que no se le hubie
ren conferido en la sesin ordinaria y solemne de cabildo de fecha
___________ de _____ del ao en curso, que resulten necesarias para
celebrar actos jurdicos, contratos y convenios en nombre y represen
tacin de este honorable ayuntamiento, ya sea con particulares o con
personas morales de derecho pblico y privado, para lograr mantener
la conservacin de la tranquilidad y el orden pblico, as como realizar las
obras de reestructuracin y mantenimiento del Palacio Municipal o de
cualquier otro bien inmueble daado con motivo del sismo referido en
este documento.
sptimo. Dado que se ha declarado permanente esta sesin extraor
dinaria de cabildo, se deja abierta la presente acta para que en ella se
inserten tantos y cuantos acuerdos sean tomados para hacer frente a
esta situacin de emergencia, en beneficio de la sociedad en general.

La vida prctica del municipio 175

Acto seguido el C. _______ ___________________, presidente muni


cipal constitucional, solicita al seor licenciado _____________, secre
tario general que someta a votacin la presente propuesta.
Tomada la votacin el C. _______________________,
Secretario general informa al C. _______________________,
Presidente municipal constitucional que el punto cuarto del orden
del da, fue aprobado por unanimidad de votos.
Siendo las ______ horas, fue acuerdo de los integrantes de este ho
norable cabildo declarar un receso en esta sesin extraordinaria y
permanente de cabildo, para continuar el da de maana __________
de _________ de ______ a partir de las _____ horas, dndose por ente
rados todos los presentes.
El presidente municipal constitucional
C. _______________________
El sndico municipal
C. _______________________
El secretario general del H. ayuntamiento
C. _______________________
Continuacin de la sesin extraordinaria de cabildo, iniciada el da
_______ de _______ de ________, y declarada con carcter permanente.
Acta del da _______ de _______ de _______. (2 de 7)
Estando reunidos los ciudadanos integrantes del honorable cabildo,
en el saln de juntas, del inmueble ubicado en la avenida _____________
nmero _______ de la ciudad de Puebla, y declarado recinto oficial del
honorable ayuntamiento del municipio de Puebla, y de conformidad
con el receso acordado por todos los integrantes del propio cabildo, tal
y como consta en la presente acta, el C. _________________________ los
salud y siendo las _______ horas dijo: contina la sesin, y le solicita
al secretario general C. _____________________________ que pase lista de
asistencia.

176 Enrique Doger Guerrero

VII
Acta de Cabildo de otorgamiento
del premio al mrito civil

IV. Entrega del Premio al Mrito Civil al Ciudadano


punto cuatro

El presidente municipal, menciona: que para pasar al punto cuatro


de la orden del da, le pido al ciudadano regidor ______________, pre
sidente de la Comisin de Educacin Pblica, Actividades Culturales,
Deportivas y Sociales, d lectura a la propuesta del Premio al Mrito
Civil.
El regidor ___________________________ menciona: muchas gracias
seor presidente, honorables miembros del cabildo, seoras y seores,
dar lectura al siguiente documento.
Acta de la sesin extraordinaria efectuada el da ______ de _______
del ao ________.
Estando reunidos en el saln de cabildos del Palacio Municipal los
ciudadanos presidente municipal, regidores y sndico municipal, que
da instalada legalmente la sesin extraordinaria de cabildo.
Como punto siete del orden del da, se dio lectura al siguiente do
cumento:
honorable cabildo:

Quienes integramos la Comisin del Premio al Mrito Civil nos


permitimos hacer de su respetable conocimiento que con apoyo en el
artculo 91 fraccin II de la Ley Orgnica Municipal, artculo ______
del acuerdo que crea el Premio al Mrito Civil, y del Reglamento In
terno del cabildo municipal, manifestamos:
Que desde el ao _______, en el mes de _______, el honorable ayun
tamiento del municipio de Puebla, como uno de los actos conmemorati
vos en un aniversario ms de su fundacin, viene entregando el Premio
al Mrito Civil.
Que durante el mes de _______ de ______, se recibieron por parte
de quienes integran el Seminario de Cultura Mexicana, corresponsala
en Puebla de Zaragoza, del Patronato del Teatro Principal, y del Consejo
La vida prctica del municipio 177

de la Crnica de la Ciudad de Puebla, su propuesta unnime para que


el licenciado ___________________________ reciba el Premio al Mrito
Civil.
Las instituciones que proponen destacan entre sus conceptos que
las cualidades de orden cultural, jurdico, humano, en la ctedra uni
versitaria, en la vida pblica como funcionario de alta jerarqua, des
tacada actuacin en el Foro Poblano, patrono de diversas instituciones
y actividades humansticas, lo hacen merecedor de esta distincin
municipal.
El seor _________________________ naci el ______ de ________
de _________, es originario de la ciudad de ______________.
Estudio preescolar: en la escuela oficial ______________.
Instruccin primaria: en la escuela ______________.
Instruccin secundaria: en la escuela ______________.
Preparatoria: en el colegio ______________.
Profesional: sustentando examen profesional de __________, en el
Aula Mxima de la Universidad los das _______ de _______ de _______,
obtuvo su ttulo de ______.
Diplomado: asisti a los cursos de ____________ para posgraduados,
donde obtuvo un diploma otorgado por el colegio de _______ y la aso
ciacin de ______________.
ctedras impartidas

Imparti clases de _____________ en la escuela ______________ .


Nociones de ______________, en la escuela de ______________
en el ao ________.
Principios de__________ en la escuela de ________, en el ao______.
Catedrtico de primero y segundo curso de ______________ en la
Universidad de ______________ en el ao _______.
cargos acadmicos

Delegado _____________ de la escuela ______________, ao ________


Consejero de ____________ de la escuela de _____________________,
ao _________.

178 Enrique Doger Guerrero

cargos y nombramientos en el sector pblico.

1. _____________________________________________________
2._____________________________________________________
3._____________________________________________________
4._____________________________________________________
otros cargos

Miembro de ________________________________ ao ___________


Vicepresidente del Comit ___________________________________,
ao ___________
Miembro honorario _________________________________________,
ao ___________
Secretario de _________________________________, ao ___________
actividades poltico-electorales

I.
II.
III.
actividades profesionales

1.
2.
3.
Por los motivos expuestos, y considerando que es indispensable
rescatar los valores humanos de la sociedad poblana, estimular en el re
conocimiento a ellos su accin ciudadana ejemplar y hacer ver a las
nuevas generaciones, en esos estmulos, los caminos por seguir en
beneficio de la comunidad y en la responsabilidad del quehacer
ciudadano.
En el recipendiario encontramos la sntesis de los valores poblanos
de una generacin _________la de los aos __________ distinguida en
sus alcances y objetivos sociales, culturales, polticos y cientficos.
Por todo ellos, proponemos los siguientes puntos de acuerdo:
primero. Se otorga el Premio al Mrito Civil al ciudadano licenciado.
La vida prctica del municipio 179

segundo. Hgase entrega del Premio, en sesin solemne de cabildo,


durante el mes de __________de ___________ como uno de los actos
conmemorativos en el ___________aniversario de la fundacin de la
ciudad de Puebla.
Comuniqese y cmplase.
Los integrantes del honorable cabildo quedaron enterados de la
propuesta de la Comisin del Premio al Mrito Civil.
Por lo tanto, se otorga el Premio al Mrito Civil al Ciudadano ____
_____________________________.

VIII
Modelo de citatorio a sesin
ordinaria de cabildo

circular

nm. _____ / _____

c. presidente municipal constitucional

C._________________________________
c.c. regidores

1. C. _____________________________________________________
2. C. _____________________________________________________
3. C. _____________________________________________________
4. C. _____________________________________________________
5. C. _____________________________________________________
6. C. _____________________________________________________
7. C. _____________________________________________________
8. C. _____________________________________________________
9. C. _____________________________________________________
10. C. _____________________________________________________
11. C. _____________________________________________________
180 Enrique Doger Guerrero

12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.

C.
C.
C.
C.
C.
C.
C.
C.
C.

_____________________________________________________
_____________________________________________________
_____________________________________________________
_____________________________________________________
_____________________________________________________
_____________________________________________________
_____________________________________________________
_____________________________________________________
_____________________________________________________

Sndico municipal.
C. _____________________________________________________
integrantes del honorable ayuntamiento
del municipio de puebla.
p r e s e n t e s.

Por medio del presente, me permito hacer de su respetable cono


cimiento que el da ______ de ______ del ao en curso, a las ______
horas _____ minutos, en el Saln de Cabildos del Palacio Municipal,
se realizar sesin ordinaria de cabildo, por lo que con fundamento
en lo dispuesto por los artculos 70, 71, 74 y 76 de la Ley Orgnica
Municipal, as como en los artculos ______ fraccin y ______ del Re
glamento Interno del cabildo municipal, me permito citarlos para la
celebracin de dicha sesin ordinaria, en donde se tratarn los puntos
del siguiente:
Orden del da.
I. Lista de asistencia.
II. Declaracin de qurum legal y apertura de la sesin.
III. Lectura y aprobacin, en su caso, del orden del da.
IV. Aprobacin de actas.
V. Informe que rinde la Secretara General en relacin con la noticia
administrativa y estadstica de la Presidencia Municipal.
VI. Dictamen que presenta para su aprobacin la honorable Comi
sin de Hacienda, por el que se expide la Iniciativa de Ley de Ingresos
del municipio para el ejercicio fiscal del ao ______.
La vida prctica del municipio 181

VII. Dictamen que presenta para su aprobacin la honorable Comi


sin de Hacienda, por el que se expide el Presupuesto de Ingresos para
el municipio para el ejercicio fiscal del ao ______.
Dictamen que presenta para su aprobacin la honorable Comisin
de Hacienda, por el que se expide el Presupuesto de Egresos para
el municipio para el ejercicio fiscal del ao ______.
Solicitud del ciudadano _________________, presidente municipal
constitucional, para ausentarse de sus labores del da ______ de ______
al ______ de ______ del ao en curso, en virtud del viaje que realizar
a ______ para tramitar asuntos en beneficio del municipio.
IX. Asuntos generales
Cierre de la sesin.
Sin otro particular por el momento, les reitero mi distinguida con
sideracin.
atentamente

IX
Modelo de citatorio a sesin extraordinaria de cabildo
circular

nm.

cc. regidores.

1. _____________________________________________________
2. _____________________________________________________
3. _____________________________________________________
4. _____________________________________________________
5. _____________________________________________________
6. _____________________________________________________
7. _____________________________________________________
8. _____________________________________________________
9. _____________________________________________________
10. _____________________________________________________
11. _____________________________________________________
12. _____________________________________________________
182 Enrique Doger Guerrero

13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.

_____________________________________________________
_____________________________________________________
_____________________________________________________
_____________________________________________________
_____________________________________________________
_____________________________________________________
_____________________________________________________

sndico municipal

C. _____________________________________________________
Escudo
integrantes del honorable ayuntamiento del municipio.
presentes.
Por medio de la presente, me permito hacer de su respetable cono
cimiento que con fundamento en lo dispuesto por los artculos 73 de
la Ley Orgnica Municipal, y con el fin de tratar los dictmenes, y
propuestas que fueron presentados por las diversas comisiones de
regidores, y que a solicitud de ellos me permito citarlos para la cele
bracin de sesin extraordinaria de cabildo, la cual tendr verificati
vo el da ________ de ________ del ao en curso, a las horas ________
minutos, en el Saln de Cabildos del Palacio Municipal para tratar los
siguientes puntos del Orden del da:
I. Lista de asistencia.
II. Declaracin de qurum legal y apertura de la sesin.
III. Lectura y aprobacin en su caso, del orden del da.
Dictamen de la H. Comisin de ________, para su conocimiento,
discusin y aprobacin en su caso, del resultado de los plebiscitos
efectuados el da ________ de ________ de________, con motivo de la
________.
Cierre de la sesin.
Sin otro particular, les reitero mi distinguida consideracin.
atentamente

La vida prctica del municipio 183

X
Modelo de acta de aprobacin de pago de pensin por jubilacin
____._____._____
El regidor ________________________________ manifiesta: en rela
cin con el punto ocho del orden del da, le solicito al regidor ____
____________, haga uso de la palabra.
El regidor ________________________________ menciona:
honorable cabildo:
________, presidente; ________, miembros de la Comisin de Ha
cienda del honorable ayuntamiento del municipio de Puebla, con fun
damento en el artculo 94, 96 y dems relativos de la Ley Orgnica
Municipal, artculos _____, _____, _____, _____, _____,_____, y dems
aplicables del Reglamento Interno del cabildo municipal.
Considerando
I. Que con base en la resolucin dictada por la sindicatura municipal,
donde propone a los CC. regidores que integramos la comisin de Ha
cienda del H. Ayuntamiento de Puebla, se dictamine la solicitud del
C. ________________________________ de una pensin por jubilacin.
II. Que habiendo revisado los antecedentes y documentos que remite
la sindicatura a los regidores que conforman la Comisin de Hacienda, y
encontrando que se cumple con los trminos de lo dispuesto por los
artculos 5o y 7o del Reglamento de Pensiones a Empleados Municipales,
que a la letra dicen: Artculo 5: Tienen derecho a pensin los trabaja
dores que habiendo cumplido 55 aos de edad, tuvieran 15 aos de
servicio como mnimo dentro del honorable ayuntamiento del munici
pio de puebla, de acuerdo con las tablas siguientes: los varones, por 15
aos de servicio le corresponde 50 por ciento del salario, aumentando
un 2.5 por ciento por cada ao subsecuente hasta llegar a 25 aos de
servicio, y aumentando de ah 5 por ciento por cada ao de servicio
hasta llegar a 30 aos de servicio correspondindole 100 por ciento del
salario. Las mujeres, por 15 aos de servicio le corresponde 57.50 por
ciento del salario, aumentando 2.5 por ciento por cada ao subsecuente
184 Enrique Doger Guerrero

hasta llegar a 21 aos de servicio, y aumentando de ah 5 por ciento


por cada ao de servicio hasta llegar a 27 aos de servicio correspon
dindole 100 por ciento del salario. Y artculo 7: tratndose de el sexo
femenino se otorgar como pensin de 100 por ciento del salario cuando
cumplan 27 aos de trabajo.
I. Que, en cumplimiento a lo estipulado en el reglamento de pen
siones a empleados municipales, y de acuerdo con el oficio nmero
_______ de fecha de _____ de _______, expedidos por la Direccin de
Recursos Humanos, vinculado con el diverso ______ del Departamento
de Nminas de fecha _______ de _______ de ______, acredita haber
prestado servicios por ms de aos y con su taln de pago tener un
salario gravado de $ ________________________________ mensual, ms
incentivos de $_________mensual, dando un total de $ ___________
mensual.
II. De lo anterior se desprende que el solicitante est en el supuesto
de los artculos 5o y 7o, del Reglamento de Pensiones a Empleados
Municipales, en cuya tabla y por tener __________ aos de servicios pres
tados, y habiendo comprobado mediante el acta de nacimiento original
la edad para ser sujeto de pensin (artculo 5o), se establece una pen
sin jubilatoria de 100 por ciento del ltimo salario devengado, el cual
es por la cantidad de $ ____________ mensuales.
III. En consideracin de lo anterior y con fundamento adems en
los artculos 9 inciso c: La sindicatura har la propuesta a los regidores
que integran la H. Comisin de Hacienda, quienes por unanimidad o
por mayora emitirn el dictamen que proceda, el que se pondr a la
consideracin del honorable cabildo para que tome el acuerdo corres
pondiente; artculo 10: Para determinar el monto de la pensin se to
mar como base el ltimo sueldo que perciba el jubilado; y artculo 11:
La comprobacin del tiempo de servicios se har por medio de las
nminas de pago, de los registros y archivos oficiales, del Reglamento
de Pensiones a Empleados Municipales.
IV. Con base en el convenio celebrado entre el Sindicato nico de
Empleados y Trabajadores del H. Ayuntamiento de Puebla y el H. Ayun
tamiento del municipio de Puebla, signado el da ______ de _______
de ________, acuerdan segn la clusula 13 a: que para los efectos de
La vida prctica del municipio 185

las pensiones que surtan sus efectos a partir de esta fecha y estn vi
gentes al futuro de esta negociacin, se tomar en cuenta la percepcin
integral pactada en la clusula segunda del acuerdo sobre las condi
ciones colectivas de trabajo que en este acto se entrega y ratifica. Por
lo que se les cubrir el salario base y el incentivo, as como el porcen
taje de beneficio al poder adquisitivo de los trabajadores e incentivo
de productividad, consistente en el diecisis por ciento, se elabora el
siguiente:
Dictamen
Primero. Se concede al C. ________________________________ una
pensin por ubilacin en la cantidad de $ _______________ mensuales,
equivalente a 100 por ciento de su ltimo salario mensual, conforme
al punto tres de los considerandos, con base en sus ___________ aos
de servicios prestados al H. Ayuntamiento de Puebla, y conforme a
los artculos 5o y 7o del reglamento de pensiones a empleados munici
pales, as como de la clusula 13 a del convenio entre el sindicato
nico de empleados y trabajadores del H. Ayuntamiento de Puebla y el
H. ayuntamiento del municipio de Puebla.
Segundo. Considerando lo anterior se instruye al tesorero munici
pal para que con base, en el Presupuesto de Egresos en vigor, aplique
la jubilacin anterior a la partida presupuestal correspondiente.
Tercero. El presente dictamen surtir sus efectos a partir de la fecha
en que sea aprobado por el cabildo municipal.
Atentamente.
Sufragio efectivo no reeleccin
H. Puebla, de Z. a ______ de______ de ______. Comisin de Hacienda.
Regidor ________________________, presidente. Regidor ____________,
miembro. ____________. Regidor____________________, miembro. Re
gidora______________, miembro. Rbricas.
El regidor __________________, manifiesta: queda a consideracin
de ustedes seores regidores si alguien desea hacer uso de la palabra.
Seor secretario, le ruego tomar la votacin.
186 Enrique Doger Guerrero

El secretario general, procede: Honorable cabildo, en relacin con el


punto ocho del orden del da, quienes estn por la afirmativa, srvanse
levantar la mano.
Se aprueba, por unanimidad de votos, el punto ocho del orden del
da, seor regidor.

Captulo V

Propuestas para un nuevo municipio

Sumario
I. El nuevo municipio; II. Sentido de futuro y nuevo municipio; III.
Descentralizacin y autonoma municipal; IV. Desarrollo municipal; V.
Procesos polticos y electorales; VI. Gobierno municipal; VII. Finanzas
municipales; VIII. Propuesta de un cdigo de tica para los municipios
del estado de Puebla; IX. Planeacin estratgica; X. La necesidad de un
reglamento de protocolo en la vida municipal.

I
El nuevo municipio
Los retos que se presentan a hombres y mujeres en los albores del siglo xxi
requieren lneas de accin gubernamental congruentes y eficaces para
abordar una problemtica con aspectos variados, complejos y diversos
que inciden determinantemente en la calidad de vida y el bienestar de
los ciudadanos.
Los gobiernos debern formular polticas y estrategias para afrontar
efectiva y coordinadamente situaciones como el ordenamiento territo
rial y urbano de sus espacios geogrficos; la prestacin oportuna, satis
factoria y de calidad de los servicios pblicos, as como la posibilidad
189

de articular ciudades multifuncionales, habitables y accesibles a los


ciudadanos.
Sus lneas de accin debern partir de una adecuada comprensin
de las causas y consecuencias que comportan la globalizacin del sis
tema econmico y la del intercambio cultural; las polticas de transi
cin democrtica y pacificacin de las regiones; la aplicacin de medidas
programadas y adecuadas para superar la corrupcin, la inseguridad,
el narcotrfico, el desempleo, y, asimismo, la modificacin de los mer
cados sociales, laborales y de intercambio cultural en contextos cada
vez ms desterritorializados.
En esta perspectiva resalta la importancia de los municipios, pues
son la instancia territorial ms adecuada para servir de sntesis entre
lo global y lo concreto en la estrategia econmica y social para alcanzar
un desarrollo equilibrado y armnico. Es el nivel municipal donde
existen las mejores condiciones para la creacin de una comunidad
armnica en la que los ciudadanos pueden satisfacer su sentido de
pertenencia y cuya responsabilidad asuman.
Este conjunto de retos, condiciones y perspectivas conduce a plan
tear el desarrollo municipal como premisa ineludible del desarrollo
integral, pues el fortalecimiento de los municipios robustece el pas y
asegura una gestin de los asuntos pblicos ms efectiva y democrtica.
Lo anterior implica construir un nuevo municipio cuya gestin
integre los intereses de todos los actores que concurren en l, creando
una ciudadana activa y solidaria con los problemas de todos; exigente
del liderazgo de una administracin municipal con estilos diferentes, po
tenciadora de la democracia y dispuesta a encarar el futuro como algo
que ocupe y preocupe a todos los que viven en l. En suma, los muni
cipios deben intervenir decisivamente en el diseo del futuro.

II
Sentido de futuro y nuevo municipio
De acuerdo con las consideraciones contemporneas sobre el papel del
Estado y la sociedad civil, es ineludible recuperar el sentido de futuro
190 Enrique Doger Guerrero

en la accin de gobernar. En esta perspectiva, corresponde al municipio


el papel de articulador de las demandas de la comunidad local, que
lo erigen como un actor principal en el diseo y ejecucin de las pol
ticas pblicas dirigidas a solucionar distintos y variados problemas.
Por lo tanto, se requiere la construccin de un nuevo municipio que
apueste al futuro y recupere como vrtice de su labor las demandas de
la ciudadana y los intereses de todos los que operen activamente en
l, con un gobierno municipal en condiciones de actuar en forma
proactiva, anticipando su oferta a la demanda social. En este sentido,
el gobierno municipal debe serlo, efectiva y plenamente, y no un apn
dice de la administracin estatal o de otras administraciones naciona
les o regionales.

III
Descentralizacin y autonoma municipal
Descentralizacin y autonoma son conceptos clave en una visin nueva,
progresiva y dinmica del desarrollo econmico-social. El proceso de
descentralizacin conduce a la autonoma y posibilita que quienes
ejercen las responsabilidades pblicas estn ms cerca de los ciudada
nos. En este sentido, las autoridades municipales deben tener el derecho
general de actuar bajo su propia iniciativa en relacin con cualquier
asunto, siempre que ste no sea atribucin exclusiva de otra autoridad.
Asimismo, la dinmica de globalizacin y regionalizacin debe
consolidar el derecho a la asociacin de los gobiernos municipales,
que deber incluir el de pertenencia a asociaciones y organismos
internacionales.
Autonoma municipal no significa derecho a decidir arbitraria e inso
lidariamente, desconociendo los espacios, procesos, propsitos y proce
dimientos con los que se integra la comunidad nacional. Autonoma
e integracin nacional se vinculan en un derecho progresivo, solidario,
democrtico e integrador que permite a los individuos reconocerse e
identificarse con el poder pblico constituido, participando de los pro
blemas y de las soluciones e involucrndose en el destino nacional.
Propuestas para un nuevo municipio 191

Complemento de la autonoma municipal son los principios de


igualdad, solidaridad y subsidiariedad, en virtud de los cuales el poder
se distribuye tomando en cuenta para su competencia la cercana con
la vida cotidiana de los ciudadanos. El alcance poltico de la autonoma
municipal se entiende como un mbito de potestad normativa real que,
aun respetando la igualdad de derechos y de condiciones de todos los
ciudadanos, singulariza y da respuesta propia a los problemas de la
vida local. Esto supone reservar constitucionalmente un mbito de
competencias no susceptible de limitacin por el legislador ordinario,
sino delimitado por los intereses que le sean naturales y propios.

IV
Desarrollo municipal
Partiendo de estas consideraciones, es necesario definir acciones de
desarrollo municipal de carcter territorial y abandonar las perspecti
vas sectoriales, as como conjugar adecuadamente los espacios institu
cionales, sociales y de desarrollo, de tal forma que se potencien los
espacios emergentes.
La estrategia del desarrollo municipal como herramienta del pro
greso social permite establecer iniciativas; crear programas; promover
actividades econmicas, sociales y culturales; interactuar con el sector
privado empresarial y con la economa social en proyectos conjuntos
o en forma alternativa, incentivndolos con la finalidad de crear nue
vos empleos, propiciar nuevas realidades culturales y sociales, as como
regenerar la estructura socioeconmica de los municipios. En este
sentido, el desarrollo municipal deber ser una respuesta democrtica
del desarrollo nacional.
La accin de desarrollo no puede desligarse de la accin formativa.
Formar es desarrollar, ofrecer oportunidades para dar respuestas al en
torno. La formacin es un arma decisiva en la generacin del tejido hu
mano necesario para emprender polticas de cambio en los medios rural
y urbano, en la afirmacin de un tipo de vida y una identidad social y en
la creacin de una cultura y de un cambio que favorezcan el desarrollo.
192 Enrique Doger Guerrero

Condicin bsica para el desarrollo del municipio es la formacin per


manente de los funcionarios municipales. En este sentido, es necesario
instaurar un sistema profesional de carrera municipal.

V
Procesos polticos y electorales
Es necesario que los municipios implanten sistemas de eleccin directa
de sus autoridades, separen en el tiempo la realizacin de las eleccio
nes estatales y nacionales, posibiliten la reeleccin de las autoridades,
establezcan periodos de gobierno adecuados para una accin coherente
y planificada, implanten sistemas pluralistas que superen la represen
tacin proporcional y ofrezcan a la ciudadana garantas instituciona
lizadas de participacin y control social.
Es necesario darle el debido cumplimiento a lo que establece la
fraccin VII del apartado A del artculo 2 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de reconocer y regular
la representacin electa de la poblacin indgena ante los ayuntamien
tos para hacer efectiva su participacin y representacin poltica de
conformidad con sus tradiciones y normas internas.
Lo anterior tiende a aumentar las capacidades del gobierno muni
cipal con base en su legitimacin democrtica directa y a incrementar
su capacidad de definicin de las polticas nacionales y regionales.

VI
Gobierno municipal
El gobierno municipal debe ser un gobierno con alto grado de legitimi
dad por su apoyo y compromiso social, que abandone la pretensin de
interpretar unilateralmente cul es el inters general al que est abocado
a servir. Deber articular los intereses privados y los objetivos pblicos
y facilitar los mercados en trminos de justicia y equidad, no slo de
eficiencia y eficacia. Debe ser un gobierno con elevadas capacidades
Propuestas para un nuevo municipio 193

polticas y de gestin que permitan una accin realmente descentrali


zada, no slo porque las frmulas centralizadoras han demostrado ya su
agotamiento, sino porque la descentralizacin en la toma de decisiones
reduce la congestin en el nivel central, mejora y agiliza la accin gu
bernamental, estimula la iniciativa local, libera energas creadoras e
innovadoras, vitaliza las nuevas instituciones y aumenta la posibilidad
de que los servicios, una vez obtenidos, sean mantenidos y ampliados.
Se describe un gobierno municipal concebido como un poder faci
litador responsable, que sustente la gobemabilidad en la confianza
ciudadana junto con la accin institucional y que no reproduzca en los
mbitos de decisin municipal prcticas centralizadoras, burocrticas
y clientelares en la gestin de las cuestiones locales.

VII
Finanzas municipales
Este nuevo escenario de la accin municipal implica tambin nuevas
polticas de financiamiento; en principio, la suficiencia financiera. La
proporcin de fondos pblicos administrados por ese principio debe
ser aumentada, dndole prioridad al fortalecimiento de los recursos
propios e incrementando su participacin en los recursos estatales y
regionales.
Junto con lo anterior, deber mejorarse e innovarse la gestin de
recursos mediante el fortalecimiento de la institucin presupuestaria y
de las capacidades de administracin de la misma. La realizacin de
esta labor requiere una administracin municipal competente, con ca
pacidad autoorganizativa para la construccin de una cultura de ges
tin de lo pblico caracterizada por la transparencia, el fcil acceso a
los servicios pblicos, la participacin y la responsabilidad en los
procesos y procedimientos. Una administracin que establezca condi
ciones de empleo y oportunidades de capacitacin a sus empleados, de
tal manera que permita atractivas perspectivas de carrera en el gobierno
municipal.
194 Enrique Doger Guerrero

Los municipios deben tener potestad presupuestaria propia para de


finir cuantitativamente el alcance de sus propuestas polticas, sociales,
econmicas y culturales. Es deseable que participen de manera creciente
en el gasto pblico total. En la mayora de los pases iberoamericanos se
considera como objetivo deseable una participacin de los municipios
de, por lo menos, 25 por ciento en el gasto pblico de la nacin.
Asimismo, debern tener la capacidad de configurar los recursos de
su sistema financiero; la potestad para establecer, gestionar y exigir los
ingresos tributarios y extratributarios integrantes de su hacienda, y
disponer de suficiencia de medios garantizada legalmente por la cober
tura del Estado y por su participacin en los ingresos totales mediante
mecanismos automticos e innovadores de responsabilidad y solidaridad.

VIII
Propuesta de un cdigo de tica para los municipios
del estado de Puebla
Es necesario contar con un cdigo de tica que d sentido al desempeo
de los servidores pblicos municipales; que no acten con miedo a la
ley sino convencidos de que su participacin es necesaria para el cre
cimiento de la sociedad a la que sirven y que la sociedad reconozca a
travs de estmulos el desempeo de quienes la sirven.
En fecha 5 de marzo de 1999 se decret un acuerdo del honorable
cabildo del municipio de Puebla, mediante el cual se aprueba y expide el
Cdigo de tica para los servidores pblicos del municipio de Puebla.
Nuestra propuesta no habr de restarle importancia a este hecho en la
vida pblica del municipio, por ser el primero en tener este instrumento
dirigido a combatir la corrupcin y a propiciar la honestidad de los
servidores pblicos.
Visto a distancia, el marco regulador de los municipios en Mxico
ha cambiado a partir de la reforma municipal de 1999; en ella se ordena
que las legislaturas de los estados debern emitir leyes para que los
municipios puedan ejercer plenamente su vida reglamentaria.
El ethos de las primeras ciudades griegas impeda que sus dirigen
tes obtuvieran beneficios ms all de los que fueran resultado de los
Propuestas para un nuevo municipio 195

autos acordados. Si el municipio en Roma tuvo leyes que generaran la


transparencia en la recaudacin de los impuestos, en la Edad Media y
en la Moderna observamos otras medidas, como son la pragmtica, la
cdula real, el auto, las provisiones, la carta abierta, las reales rdenes,
las ordenanzas y los autos acordados.
Toribio Esquivel Obregn,34 citando el Diccionario histrico y forense
del derecho real de Espaa, seala cules eran los distintos tipos de dis
posiciones legales y normativas durante la Colonia que mencionamos
arriba.
La pragmtica es cualquier resolucin de su majestad impresa y
publicada en materia simple con cierto respeto importante. La cdula
real es la previsin o despacho que expide el consejo concediendo
alguna gracia y mandando lo conveniente en algn punto o dando cierta
providencia til al pblico. El auto es el decreto o determinacin
judicial dada por el juez en algn juicio civil o causa criminal. Las pro
visiones son los despachos y mandamientos que expiden los tribunales
en nombre del rey, como son los consejos y chancilleras, ordenando
se ejecute lo que en ellas se manda; tienen toda autoridad real y llevan
el sello con su majestad. La carta abierta es todo despacho o provisin
concedida en trminos y clusulas generales, por la cual se concede una
cierta gracia y merced, hablndose en ella generalmente y a todos aquellos
que son capaces en el derecho de cumplimentarla. Las reales rdenes
son las disposiciones emanadas directamente del rey, sin consulta del
Consejo de Indias. Las ordenanzas son estatutos para el gobierno de
una poblacin, un gremio o relativas a determinada rama del derecho.
Los autos acordados son disposiciones de carcter general dadas por las
audiencias constituidas en cuerpo legislativo y administrativo.
Aunque actualmente se han hecho esfuerzos considerables en ma
teria de corrupcin y transparencia, es necesario inculcar en nuestros
servidores pblicos municipales conductas que, ms all de la obliga
cin legal, los inviten al cumplimiento honesto, transparente, legal,
imparcial, eficiente de sus responsabilidades; y esto slo puede lograrse
con conductas ticas.
34
Toribio Esquivel Obregn, Apuntes para la historia del derecho en Mxico (1937, 1938, 1943
y 1947), Mxico, Porra, 1984, p. 271.

196 Enrique Doger Guerrero

Por lo anterior, es necesario contar con un cdigo etico para todos


los municipios en cuanto que a la fecha no se han expedido las leyes
que rijan en todos los municipios a falta de bandos y reglamentos.35

IX
Planeacin estratgica
En este contexto, la planeacin estratgica y de concertacin se impone
como un instrumento adecuado y facilitador de la participacin social;
debe emplearse para salvaguardar los intereses en zonas tradicionalmente
olvidadas de los municipios, para crear lazos de cohesin y confianza,
para solucionar problemas que realmente preocupan a la gente y para
responsabilizar al aparato administrativo en la gestin de propuestas.
Un desarrollo centrado en las personas cuyo objetivo fundamental
sea mejorar la calidad de vida de nuestra comunidad desde la equidad
y la justicia democrtica necesariamente reforzar la dimensin de lo
local y el desarrollo municipal.
Es necesario invertir en las personas, en las comunidades y en el me
dio ambiente, incluir en el desarrollo a mujeres, nios, adolescentes, j
venes, ancianos y personas con discapacidad, reconociendo que todos
en nuestro conjunto somos actores de un proceso de desarrollo que
debemos construir desde el presente.
Un sistema de control democrtico fortalece la transparencia, in
vitando al desarrollo institucional. Los costos de la corrupcin no so
lamente son de carcter econmico sino esencialmente ticos y socia
les. Debemos trabajar para recuperar la credibilidad que nos exige la
ciudadana, dando especial atencin a la transparencia de la gestin,
as como adoptar de manera definitiva la rendicin de cuentas.
Una clara medicin por indicadores de los avances en la gestin
pblica, con intervencin de las organizaciones de la sociedad civil,
vincular necesariamente al progreso de las polticas pblicas que ins
trumentemos para crear el municipio con sentido de futuro.
Para un mayor conocimiento de los cdigos referidos, vase los anexos

35

vi.

Propuestas para un nuevo municipio 197

Hacer de la participacin comunitaria el eje principal para la detec


cin oportuna de los problemas del municipio y conjuntamente, sociedad
e instancias administrativas, dar respuestas inmediatas fortaleciendo
la idea de planeacin estratgica con participacin social.
Crear los cauces para una sociedad civil cuyas acciones deben estar
encaminadas al desarrollo de la administracin, nos permitir pensar glo
balmente y actuar localmente.
Los retos actuales y del porvenir exigen a hombres y mujeres cons
truir un nuevo municipio como espacio de convivencia productiva, a
partir de una visin dinmica del desarrollo econmico-social susten
tada en un marco de profundo contenido tico y humano; un municipio
con justicia social, econmica y poltica que sea la expresin de una
aspiracin trascendental de hombres y mujeres del pueblo mexicano.
Asumamos este reto juntos; espero que este libro favorezca mayores
posibilidades para enfrentarlo.

X
La necesidad de un reglamento de protocolo
en la vida municipal

Toda norma de conducta que busque formas de acercamiento por medios


pacficos entre comunidades humanas realizar una labor elemental de
diplomacia y, con ella, reglas de procedimiento, el ceremonial para
desarrollarla.
Como sabemos, los pueblos antiguos otorgaron especial represen
tatividad al simbolismo y comportamiento ceremonial en sus relaciones
con otras naciones. El negociador estaba envuelto en un aura sacra y
su misin era fuente de honores y responsabilidades, que se hallaba
bajo la proteccin de los dioses.36
En la Edad Media, la Iglesia mantuvo la tradicin y evolucion las
relaciones internacionales, aunque mediante una diplomacia todava
inorgnica.
Philippe Cahier, Derecho contemporneo, Madrid, Rialp, 1965, p. 22.

36

198 Enrique Doger Guerrero

As, en el proceso de construccin y sistematizacin de lo que hoy


conocemos como diplomacia, el ceremonial y el protocolo adquirieron
un rango de singular importancia.
Existe ms de una definicin del ceremonial y son numerosos los tra
tadistas que han utilizado sus propios trminos para significar qu es
el protocolo; sin embargo, coinciden en dar a estos conceptos un carcter
solemne en la actividad internacional o en la esfera oficial o pblica
de los Estados.
Rubens de Mel, por ejemplo, seala que protocolo y ceremonial son
expresiones sinnimas cuya finalidad principal no es slo organizar los
actos pblicos, como ceremonias oficiales, recepciones o banquetes, sino
establecer normas para evitar el viejo y siempre permanente problema
de las precedencias.
Adolfo de Urquiza, en su tratado El ceremonial pblico, lo define
como el conjunto de frmulas en que se exterioriza la vida de relacin
de los Estados y afirma que se fundamenta en el principio jurdico de
la igualdad natural de los Estados, axioma del Derecho Internacional
Contemporneo.
Para Pradier-Foder el protocolo es el cdigo de la cortesa interna
cional, y Jean Serres, dentro de un concepto ms amplio y moderno, se
refiere a la complejidad de estos trminos en razn de sus propsitos,
indispensables para crear un ambiente de solemnidad y un marco ma
terial: el ceremonial establece la atmsfera en la cual se desarrollan
las relaciones pacficas entre Estados. El protocolo codifica las reglas
que rigen el ceremonial, que tienen por objeto dar a cada cual de quie
nes participan las prerrogativas, privilegios e inmunidades a que son
acreedores. Tanto uno como el otro garantizan la igualdad de derechos
de las naciones, permitindoles un dilogo libre entre ellas.
El ceremonial y el protocolo presiden la negociacin, la conclusin
y realizacin de los actos internacionales. Constituyen una instancia
cotidiana en la actividad de los diplomticos y cnsules.
El protocolo determina las reglas sobre precedencia entre diplom
ticos acreditados en un mismo lugar.37
Jean Serres, Manuel Pratique de Protocole, Pars, De la Bievre, 1988, pp. 33-34.

37

Propuestas para un nuevo municipio 199

Para el Diccionario de la Real Academia Espaola, ceremonial es


una serie o conjunto de formalidades para cualquier acto pblico o
solemne; y el protocolo, la regla ceremonial diplomtica o palatina
establecida por decreto o por costumbre. De aqu que comprendamos
que las reglas del protocolo deben ser de interpretacin estricta y uni
forme. Ya que el protocolo reconoce las jerarquas del ordenamiento
institucional, al aplicarse, instituye tambin el rango de las autorida
des y sus precedencias. En consecuencia, el ceremonial y el protocolo
norman la relacin entre quienes alternan en una ceremonia oficial.
Algunas personas consideran que el ceremonial y el protocolo son
algo exclusivo de altas esferas sociales y de asuntos de Estado; sin em
bargo, contra lo que se piensa, la complejidad de la actividad en todos
los aspectos pblicos y privados hace que el protocolo est ms vigente
hoy en da y por lo tanto vuelve indispensable una reglamentacin
protocolar para su aplicacin. Es errneo pensar que las normas y cos
tumbres protocolarias tienen un carcter elitista y reservado, pues el
respeto generalizado a las normas de convivencia y cortesa contribuye
a desarrollar la consideracin y la deferencia que cualquier persona
merece en un trato recproco.
Por lo tanto, en la medida en que prevalezca un orden generalmente
conocido y aceptado, los atributos de la persona humana en su vida de
relacin estn ms protegidos; lo contrario es que la desigualdad y la
prepotencia predominen, generando el abuso y el atropello entre las per
sonas, las que tienden a olvidar las normas mnimas de convivencia
propias de los periodos ms florecientes de la civilizacin.
As, no slo el mundo de la diplomacia requiere de normas de pro
tocolo; tambin son necesarias en el resto del sector pblico, que ad
quiere aceleradamente un papel protagnico en la vida de relacin con
el exterior, y en el emergente sector privado, que acta cada vez ms
en el plano de la relacin entre las naciones. Por eso podemos observar
que en los ltimos tiempos se extiende la inquietud por conocer las
normas fundamentales de ceremonial y protocolo en sectores que tra
dicionalmente permanecan ms preocupados de sus quehaceres aut
nomos e internos.
200 Enrique Doger Guerrero

Cuando hacemos estas observaciones, no estamos refirindonos ni


camente a la actividad econmica, sino tambin al enorme espacio social
que ocupan personas o grupos dedicados a las ms variadas actividades,
tales como el arte, el deporte, los espectculos, la recreacin, el ejerci
cio de las profesiones liberales, que ms y ms se relacionan, renen y
vinculan de numerosas formas para convivir, intercambiar y progresar.
stas son algunas de las razones por las que cada vez que se organi
zan cursos de ceremonial y protocolo, dirigidos a diferentes sectores de
la comunidad, son numerosos los participantes que proceden del vasto
mundo social compuesto de multifacticos espacios en los que se re
quiere un orden, una precedencia, una organizacin. Aunque ceremo
nial y protocolo son mucho ms que normas de urbanidad, de buenas
maneras o de comportamiento social, en su esencia, pretenden necesa
riamente lo mismo: el respeto que nos debemos unos a otros.
Es comn que protocolo y ceremonial se asocien generalmente a la
idea de pompa, boato, ostentacin, vanidad, fastuosidad, afectacin inne
cesaria. As, el Diccionario de la Real Academia Espaola, al definir el
trmino protocolario, expresa: se dice de lo que se hace con solemni
dad no indispensable, pero usual. Sin embargo, nosotros consideramos
que en un acto de protocolo nada puede ser no indispensable. Un
proverbio chino dice: el ceremonial es la sublimacin de la amistad.
El pueblo chino, que tradicionalmente ha respetado el ceremonial como
un estilo de vida, al sentenciar que es sublimacin de la amistad si
entendemos por sublimar, exaltar o engrandecer, nos acerca al con
cepto tico de su sentido profundo, apartndolo de un aspecto externo
que evoca slo frivolidad.
Aunque pudiera pensarse que el protocolo slo es necesario en
aquellos municipios que se caracterizan por ser ciudades medias o
grandes, lo cierto es que debido a la gran comunicacin que se vive hoy
en da, las personas y las instituciones valoran positivamente el orden
y la convivencia civilizada entre ellas.
En consecuencia, en los grandes municipios existen direcciones,
departamentos o coordinaciones que se encargan de las actividades de
logstica, de las giras presidenciales, de asistir a las visitas de personajes
Propuestas para un nuevo municipio 201

distinguidos, etctera, pero la falta de orden, de reglamentacin, oca


siona conflictos, pues se desconocen facultades y responsabilidades
que estos organismos tienen en el cabildo. No est de ms sealar que
los conflictos de este tipo deterioran la eficiencia de las autoridades y
propician duplicacin de funciones, gastos excesivos y confusin.
En un sentido amplio, las actividades de protocolo y relaciones del
ayuntamiento comprenden todas aquellas relacionadas con la recep
cin de visitantes, otorgamiento de distinciones y reconocimientos, y
la conducta oficial de las autoridades y los funcionarios pblicos. Que
una dependencia se encargue de las relaciones y el protocolo permitir
vigilar y hacer cumplir las obligaciones que las distintas reas tengan
al respecto, y facilitar la necesaria coordinacin de las autoridades.
Un estricto cumplimiento del ceremonial y el protocolo a que est
obligada la autoridad municipal de acuerdo con cada una de las ocasio
nes contribuir a mejorar la interrelacin con las dependencias estatales
y federales; a la efectividad de las actividades de la Presidencia Muni
cipal y de sus colaboradores; identificar y reconocer jerarquas en
los actos y ceremonias; precisar la dimensin de las giras de trabajo
y las adecuar a la jerarqua de la autoridad municipal y a su natura
leza pblica o privada.
Un aspecto destacado corresponde a la recepcin de visitantes dis
tinguidos, a la organizacin de sus desplazamientos, el caso de visitas
privadas, etctera, a lo que debe agregarse una estricta normatividad
relacionada con comunicados, diplomas y reconocimientos. La direc
cin de protocolo deber coordinarse con avanzadas, equipos y ayu
dantes de gobernadores, Presidencia de la Repblica, etctera, para que
las actividades de este tipo sean eficientes, rpidas, sencillas y giles.
El sustento de las actividades de la direccin de protocolo debe ser un
reglamento que norme con claridad y precisin todos estos aspectos y
permita a los subordinados comprender y aceptar un conjunto de nor
mas que, como funcionarios pblicos, deben cumplir.
Ese reglamento deber incluir normas correspondientes al trato que,
derivado de la ley, todo servidor pblico debe observar, como respeto,
sobriedad y esmero en la atencin al pblico, ya que es la ciudadana
202 Enrique Doger Guerrero

quien finalmente califica a sus gobernantes; tambin debe cuidar que su


vestimenta sea adecuada al cargo que desempea, y que el lenguaje que
utilice corresponda a un trato respetuoso con el pblico y en las sesio
nes de trabajo, ceremonias y otras actividades del ayuntamiento. Asi
mismo, deber tambin desalentar conductas ostentosas y prepotentes
de los servidores pblicos, que ofenden a la ciudadana y propician
una imagen negativa de la Administracin Municipal.
Con base en todo lo que hasta aqu se ha planteado, se propone un
reglamento tipo para los municipios, el cual puede denominarse Regla
mento Interno de Protocolo y Relaciones para el Ayuntamiento.38
Este reglamento puede consultarse en el anexo VII de este libro.
anexos

I. Dictamen de la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucio


nales de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin con proyecto
de decreto, que reforma y adiciona el artculo 115 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; II. Minuta con proyecto de
decreto de las comisiones unidas de puntos constitucionales; de for
talecimiento del federalismo y de estudios legislativos de la Cmara de
Senadores del Congreso de la Unin; por el que se reforma y adiciona
el artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexi
canos (Dictamen de primera lectura); III. Decreto del presidente de la
Repblica Ernesto Zedillo Ponce de Len por el que se declara refor
mado y adicionado el artculo 115 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos; IV. Reforma al artculo 115 constitucional.
Comparativo reformas de 1983, 1999; V. Acuerdos sobre el Cdigo de
tica; VI. Cdigo de tica para los Servidores Pblicos Municipales
(proyecto); VII. Reglamento de protocolo (tipo).

Es obvio decir que cada municipio habr de darle su nombre.

38

Propuestas para un nuevo municipio 203

i
dictamen de la comisin de gobernacin
y puntos constitucionales de la cmara de diputados
del congreso de la unin con proyecto de decreto,
que reforma y adiciona el artculo

115 de la constitucin

poltica de los estados unidos mexicanos

Honorable asamblea:
A la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales y para la
opinin de la Comisin de Fortalecimiento Municipal de la Cmara de
Diputados del H. Congreso de la Unin, fueron turnadas para su estudio
y dictamen las iniciativas siguientes:
1. Iniciativa de reforma al prrafo segundo del inciso c) de la frac
cin IV del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Uni
dos Mexicanos, presentada el 23 de octubre de 1997 por los Diputados
federales Alejandro Gonzlez Yez, Ricardo Cant Garza, Mara Mer
cedes Maciel, Juan Cruz Martnez, Jos Luis Lpez Lpez, Luis Patio
Pozas y Gerardo Acosta Zavala, integrantes del grupo parlamentario
del Partido del Trabajo, al pleno de la Cmara de Diputados del H. Con
greso de la Unin, en ejercicio de la facultad que les confiere la frac
cin II del artculo 71 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos.
2. Iniciativa que propone derogar la fraccin VII del artculo 115 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, presentada
el 13 de noviembre de 1997 por los Diputados federales Amrico A.
Ramrez, Jos Armando Jasso Silva y Humberto Trevio Landois, inte
grantes del grupo parlamentario del Partido Accin Nacional, al pleno
de la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, en ejercicio de
la facultad que les confiere la fraccin II del artculo 71 de la Consti
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Dicha iniciativa tam
bin est firmada por el C.P. Jess Mara Elizondo Gonzlez, presidente
del ayuntamiento de Monterrey, Nuevo Len, quien de acuerdo con el
precepto constitucional citado no tiene la facultad para presentar ini
ciativas de ley.
204 Enrique Doger Guerrero

3. Iniciativa para adicionar un prrafo sptimo al artculo 21 y


un inciso i), corrindose en su orden el actual inciso i) para pasar a ser
inciso j) de la fraccin III del artculo 115, ambos de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 11 de diciem
bre de 1977, por los Diputados federales Alejandro Gonzlez Yez,
Ricardo Cant Garza, Juan Jos Cruz Martnez, Mara Mercedes Maciel
Ortiz, Luis Patio Pozas, Jos Luis Lpez Lpez y Gerardo Acosta Zavala,
integrantes del grupo parlamentario del Partido del Trabajo, al pleno
de la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, en ejercicio de
la facultad que les confiere la fraccin II del artculo 71 de la Consti
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
4. Iniciativa para reformar y adicionar los artculos 31, 115 y 116 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el
31 de marzo de 1998 por los Diputados federales Juan Marcos Gutirrez
Gonzlez, Juan Miguel Alcntara Soria, Fortunato lvarez Enrquez, Abe
lardo Perales, Francisco Vera Gonzlez, Rubn Fernndez Aceves, Mara
del Carmen Corral, Rafael Castilla Peniche, Femando Castellanos Pa
checo, Sandra Segura Rangel, Julio Faesler, Felipe de Jess Cant Rodr
guez, Santiago Creel Miranda, Jos de Jess Gonzlez Reyes, Juan Carlos
Gutirrez Fragoso, Csar Juregui Robles, Germn Martnez Czares,
Ramn Nava Gonzlez, Amrico Ramrez Rodrguez, Carlos Arce Macas,
Juan Jos Rodrguez Prats, Baldemar Tudn Martnez, Felipe Urbiola
Ledezma y Antonio Galaviz Olis, integrantes del grupo parlamentario
del Partido Accin Nacional, al pleno de la Cmara de Diputados del
H. Congreso de la Unin, en ejercicio de la facultad que les confiere la
fraccin II del artculo 71 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos.
5. Iniciativa de reforma a los artculos 115 y 71 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 2 de abril de
1998 por la Diputada federal Mara de la Luz Nez Ramos, del grupo
parlamentario del Partido de la Revolucin Democrtica, al pleno de
la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, en ejercicio de la
facultad que le confiere la fraccin II del artculo 71 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Propuestas para un nuevo municipio 205

6. Iniciativa de reforma a los artculos 25 prrafos Io y 6o, 27 prrafo


tercero y fraccin VII, 73 fraccin XXXIX-G y 115 fraccin V; y de adi
cin de una fraccin II inciso B al artculo 3o, un prrafo V al artculo 4o,
un segundo prrafo al artculo 6o, un segundo prrafo al artculo 26, un
inciso k al artculo 72, una fraccin VI al artculo 104 y una fraccin IX
al artculo 115, todos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, presentada el 23 de abril de 1998 por los Diputados fede
rales Laura Itzel Castillo Jurez, Roselia Barajas Olea, Mara Guadalupe
Snchez, Gonzalo A. de la Cruz, Antonio Palomino Rivera, Manuel
Prez Garca, Elsa Patria Jimnez Flores, Enrique Santilln Viveros,
Martha Dalia Gastelum, Esperanza Villalobos, Susana Esquivel Faras,
Alberto Lpez Rosas, Alma Angelina Vucovich Seele, Primitivo Ortega
Olays, Dolores Padierna, Marcelino Daz de Jess, Enrique Bautista
Villegas, Carlos Morales V., Pedro Salcedo Garca, Clara M. Brugada,
Joaqun A. Hernndez C. y Rosalo Hernndez B., integrantes del grupo
parlamentario del Partido de la Revolucin Democrtica, al pleno de
la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, en ejercicio de la
facultad que les confiere la fraccin II del artculo 71 de la Constitu
cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
7. Iniciativa para adicionar un segundo prrafo a la fraccin V del
artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexica
nos, presentada el 11 de diciembre de 1998 por los Diputados federales
Artemio Camaal, Luisa Corts Carrillo, Jorge Galo Medina Torres, Fran
cisco Fernndez Arteaga y Jos Gascn Mercado, integrantes del grupo
parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, al pleno de la C
mara de Diputados del H. Congreso de la Unin, en ejercicio de la facultad
que les confiere la fraccin II del artculo 71 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos.
8. Iniciativa para reformar los artculos 40, 41, 115 y 116 de la Consti
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 30 de abril
de 1999 por los Diputados federales Carmelo Enrquez Rosado, Pedro
Magaa Guerrero, Isael Petronio Cant Njera, Jos Luis Snchez Cam
pos, Mario del Carmen Escobedo Prez, Mara de la Luz Nez Ramos,
Gilberto Parra Rodrguez, Plutarco Garca Jimnez, Gerardo Ramrez
206 Enrique Doger Guerrero

Vidal, Jess Flores G., Anastacio Sols Lezo y Laurentino Snchez Luna,
integrantes del grupo parlamentario del Partido de la Revolucin Demo
crtica, al pleno de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin,
en ejercicio de la facultad que les confiere la fraccin II del artculo 71
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
9. Iniciativa para adicionar la fraccin IX del artculo 115 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el
26 de mayo de 1999 por los Diputados Marcos Augusto Bucio Mjica,
Gil Rafael Oceguera Ramos, Ricardo Castillo Peralta, Enrique Tito Gon
zlez Isunza, Fernando Gmez Esparza, Juan scar Trinidad Palacios,
Jorge Durn Chvez, Antonia Mnica Garca Velzquez, David Dvila
Domnguez y Manuel Crdenas Fonseca, integrantes del grupo parlamen
tario del Partido Revolucionario Institucional, al pleno de la Cmara de
Diputados del H. Congreso de la Unin, en ejercicio de la facultad que
les confiere la fraccin II del artculo 71 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos.
Esta comisin, con fundamento en las facultades que le confieren los
artculos 42, 43 fraccin II, 48, 56 y dems relativos de la Ley Orgnica
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y los artculos
60, 65, 87, 88 y dems aplicables del Reglamento para el Gobierno Inte
rior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a
la consideracin de los integrantes de esta honorable asamblea, el
presente dictamen, de acuerdo con los siguientes:
Antecedentes
A. El objetivo principal que se proponen las iniciativas objeto del pre
sente dictamen consiste en reformar y adicionar diversos artculos
constitucionales para ampliar las facultades que actualmente tienen
los municipios en Mxico, y lograr el fortalecimiento municipal.
B. En la mayora de las iniciativas presentadas tambin se propo
nen reformas y adiciones a otros preceptos constitucionales; sin em
bargo, por razn de tcnica legislativa, esta comisin considera que
dichas propuestas deben ser motivo de un dictamen por separado, de
tal manera que el presente dictamen slo se abocar al estudio de las
reformas y adiciones relacionadas con los aspectos municipales.
Propuestas para un nuevo municipio 207

C. Para respetar el turno legislativo de las iniciativas que se dicta


minan, se formaron grupos de trabajo con la participacin de miem
bros de las comisiones de Gobernacin y Puntos Constitucionales y de
Fortalecimiento Municipal, en donde se escucharon y recogieron sus
opiniones, que se toman en cuenta en el presente dictamen.
D. En la iniciativa presentada el 23 de octubre de 1997 por los inte
grantes del grupo parlamentario del Partido del Trabajo se propone
reformar el prrafo segundo del inciso c) de la fraccin IV del artculo 115
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para es
tablecer que todas las dependencias del gobierno federal y estatal, de
dominio pblico o privado, de la Administracin Pblica centralizada
o paraestatal, paguen el impuesto predial.
E. En la iniciativa presentada el 13 de noviembre de 1997 por los
Diputados federales Amrico A. Ramrez, Jos Armando Jasso Silva y
Humberto Trevio Landois se propone derogar el texto de la fraccin VII
del artculo 115 constitucional para suprimir la facultad que tienen el
Ejecutivo federal y los gobernadores de los estados, consistente en tener
el mando de la fuerza pblica en los municipios en donde residen ha
bitual o transitoriamente.
F. En la iniciativa presentada el 11 de diciembre de 1997 por los
Diputados federales integrantes del grupo parlamentario del Partido
del Trabajo se propone adicionar un inciso i), corrindose en su orden el
actual inciso i) para pasar a ser inciso j) de la fraccin III del artculo 115
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para otor
garles a los municipios la facultad de tener a su cargo el servicio p
blico de proteccin civil.
G. En la iniciativa presentada el 31 de marzo de 1998 por los
Diputados federales integrantes del grupo parlamentario del Partido
Accin Nacional se propone:
1. Reformar la fraccin IV del artculo 31 constitucional para incluir en el
texto que las contribuciones tambin se determinen en la Constitucin y
en normas de observancia general.
2. Reformar el primer prrafo del artculo 115 constitucional para incluir
la palabra autnomo, referida al rgimen interior de los estados.
208 Enrique Doger Guerrero

3. Reformar el prrafo primero de la fraccin II del artculo 115 constitu


cional para incluir que los municipios gocen de autonoma para regir su
vida y mbito de competencia.
4. Adicionar un inciso a) a la fraccin II del artculo 115 constitucional para
que se amplen y precisen las facultades que actualmente se establecen en
el prrafo primero de dicha fraccin, en materia de organismos adminis
trativos, distribucin de competencias entre los rganos internos, nom
bramiento de titulares, as como las que sean necesarias para regular
procedimientos y servicios pblicos.
5. Adicionar un inciso b) a la fraccin II del artculo 115 constitucional
para establecer la facultad de expedir bases normativas en materia de
procedimiento administrativo, en donde se respeten las garantas de igual
dad, transparencia, audiencia, defensa, legalidad de acuerdo con las leyes
que para tal efecto expidan las legislaturas de los estados.
6. Adicionar un inciso c) a la fraccin II del artculo 115 constitucional,
en donde se acote el alcance de las bases normativas municipales, para
impedir que se designen servidores pblicos municipales que no perte
nezcan a los ayuntamientos y se prohba que haya rganos en la adminis
tracin interna municipal por encima de los ayuntamientos.
7. Adicionar un inciso d) a la fraccin II del artculo 115 constitucional
para que las bases normativas municipales establezcan qu tipo de reso
luciones administrativas requieren de mayora calificada por parte de los
ayuntamientos, tales como las que afecten el patrimonio inmobiliario
municipal, la desincorporacin de bienes de dominio pblico municipal
para su venta u otro destino, relaciones contractuales que se extiendan
por un tiempo mayor al periodo de su gestin, as como para impedir que
las legislaturas de los estados se constituyan en instancia de resolucin
en materia patrimonial o administrativa municipal.
8. Reformar el prrafo primero de la fraccin III del artculo 115 constitu
cional para que se elimine el concurso de los estados en la prestacin de
los servicios pblicos municipales.
9. Reformar el inciso g) de la fraccin III del artculo 115 constitucional
para incluir lo relacionado con la infraestructura urbana y rural.
10. Reformar el inciso h) de la fraccin III del artculo 115 constitucional
para eliminar lo relacionado con el servicio pblico de trnsito.
11. Adicionar un nuevo inciso i) a la fraccin III del artculo 115 consti
tucional para incluir el servicio pblico de trnsito y transporte pblico.
12. Adicionar un inciso j) a la fraccin III del artculo 115 constitucional
para incluir el servicio pblico de catastro.
Propuestas para un nuevo municipio 209

13. Reformar el ltimo prrafo de la fraccin III del artculo 115 constitu
cional, en donde se faculte a los municipios para celebrar convenios con
el Estado, para que se haga cargo en forma subsidiaria de alguna de sus
funciones cuando aqullos se encuentren impedidos.
14. Reformar la fraccin IV del artculo 115 constitucional para facultar a
los municipios a ejercer de manera directa y exclusiva los recursos de la
hacienda municipal, pudiendo determinar a travs de su rgano represen
tativo la coadyuvancia ciudadana.
15. Reformar el inciso a) de la fraccin IV del artculo 115 constitucional
para incluir las leyes de hacienda municipal.
16. Adicionar un inciso d) a la fraccin IV del artculo 115 constitucional
para que se incluyan como parte de la hacienda municipal las aportacio
nes adicionales que por cualquier concepto destinen los Presupuestos de
Egresos federales o estatales, para el cumplimiento de sus funciones o la
prestacin de servicios pblicos.
17. Reformar el prrafo primero del actual inciso c), que pasara a ser el
prrafo segundo del nuevo inciso d) del artculo 115 constitucional, para
establecer que no podrn ser excluidos del pago de contribuciones muni
cipales en materia inmobiliaria los bienes del dominio pblico federal y
estatal, que hayan sido destinados al patrimonio de entidades paraestatales
con personalidad jurdica y patrimonio propio, ni aquellos que se encuen
tren bajo explotacin o uso de particulares, bajo cualquier concepto.
18. Adicionar un prrafo segundo al nuevo inciso d) del artculo 115 cons
titucional, para establecer: que las leyes de hacienda municipal determinen
las hiptesis normativas para el pago de contribuciones y los distintos con
ceptos de ingresos municipales; la facultad para que los ayuntamientos
aprueben en cada ejercicio fiscal anual, sus tablas de tasas, cuotas tarifas
y valores catastrales de acuerdo con las leyes de hacienda municipal y la
fraccin IV del artculo 31 constitucional; que los ayuntamientos aprue
ben sus Presupuestos de Egresos con base en sus ingresos disponibles y
para que las legislaturas locales revisen las cuentas pblicas municipales.
19. Reformar la fraccin V del artculo 115 constitucional para facultar a
los municipios a coordinarse con el estado y la Federacin en materia de
proteccin civil, y autorizar la utilizacin del suelo.
20. Reformar la fraccin VII del artculo 115 constitucional para establecer
que la polica preventiva ser municipal, la cual estar bajo el mando del
rgano ejecutivo del ayuntamiento; y excepcionalmente acatarn las rde
nes del Ejecutivo federal o estatal, cuando en el municipio en donde resi
dan habitual o transitoriamente dichos funcionarios se susciten hechos
210 Enrique Doger Guerrero

que pongan en peligro la estabilidad social o su seguridad personal, lo


cual harn del conocimiento de la autoridad ejecutiva municipal. En tales
casos, la polica municipal siempre deber respetar la ley y las garan
tas individuales.
21. Adicionar un prrafo tercero a la fraccin VII del artculo 116 constitu
cional para establecer que las legislaturas de los Estados garanticen la
forma y condiciones en que los gobiernos estatales deban asumir las fun
ciones o la prestacin de servicios pblicos municipales, lo cual ser me
diante acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del ayuntamiento
y por el tiempo que dichas legislaturas determinen, as como la obligacin
para los estados de realizar las acciones necesarias para que el servicio o
la funcin transferida vuelva al mbito municipal.
22. Establecer en el tercer artculo transitorio, un trmino de 120 das na
turales para que las legislaturas de los estados y federales realicen las ade
cuaciones a las reformas y adiciones propuestas.

H. En la iniciativa presentada por la Diputada federal Mara de la


Luz Nez Ramos propone:
1. Reformar el prrafo primero del artculo 115 constitucional para esta
blecer que la Repblica y el poder federal existe en los rganos nacional,
estatal y municipal.
2. Adicionar un prrafo segundo al artculo 115 constitucional para es
tablecer que el ayuntamiento sea un rgano de gobierno municipal con
facultades plenas dentro de su jurisdiccin, en donde ejerza el poder fe
deral en desarrollo econmico, poltico, social y de preservacin del medio
ambiente, as como, para que el municipio sea depositario de la propiedad
de la nacin de los recursos naturales no considerados estratgicos por la
Constitucin.
3. Adicionar un prrafo segundo a la fraccin I del artculo 115 consti
tucional para establecer la separacin entre el rgano ejecutivo del ayun
tamiento, que sera el presidente municipal, y el rgano de legislacin y
control, que sera el cabildo, as como, la existencia de organismos auxi
liares y consejos locales de planeacin, integrados con la participacin
social.
4. Adicionar un prrafo quinto a la fraccin I artculo 115 constitucional
para establecer que la eleccin de presidente municipal y cabildo se har
simultneamente, pero en boleta separada, cuando lo determinen las le
gislaturas de los estados.
Propuestas para un nuevo municipio 211

5. Reformar el actual prrafo cuarto de la fraccin I del artculo 115 cons


titucional para establecer que las legislaturas de los estados, por acuerdo
de las dos terceras partes de sus integrantes, reciban las solicitudes de
suspensin de ayuntamientos, y organicen los procedimientos para decla
rar que han desaparecido, y suspender o revocar el mandato a alguno
de sus miembros, siempre mediante referndum, para determinar si pro
cede elegir a los sustitutos.
6. Reformar el actual prrafo quinto de la fraccin I del artculo 115 cons
titucional para incluir la obligacin de las legislaturas de los estados para
designar entre los vecinos del municipio a los concejos municipales.
7. Reformar el prrafo segundo de la fraccin II del artculo 115 constitu
cional para establecer que las bases normativas municipales sern ela
boradas con la participacin de los ayuntamientos, los cuales formularn
junto con la sociedad el Plan Municipal de Desarrollo y el Programa Ope
rativo Anual. Adems se propone que en cada municipio funcione un
consejo de desarrollo municipal.
8. Reformar el inciso a) de la fraccin IV del artculo 115 constitucional
para establecer que cada municipio determinar el valor de la propiedad
inmobiliaria, de acuerdo con las condiciones socioeconmicas.
9. Reformar el inciso b) de la fraccin IV del artculo 115 constitucional
para establecer que sern parte de la hacienda municipal las participacio
nes y aportaciones federales, las cuales se entregarn directamente a los
municipios en mensualidades adelantadas, calendarizadas de acuerdo
con las particularidades de cada regin; los montos y calendarios debern
darse conocer a principio del ao fiscal; adems que del total de las par
ticipaciones federales se entregue a los municipios por lo menos 50 por
ciento.
10. Reformar el prrafo tercero del inciso c) de la fraccin IV del artculo 115
constitucional para establecer: que los ayuntamientos aprobarn las leyes
de ingresos municipales, las cuales sern conocidas y vigiladas por las le
gislaturas de los estados; que los municipios debern rendir informes
trimestrales de sus movimientos econmicos y sus resultados; y que en
cada municipio deber existir una contralora social, con la participa
cin de ciudadanos de derecho idneo.
11. Reformar la fraccin V del artculo 115 constitucional para facultar a
los municipios a que administren recursos naturales propiedad de la nacin.
12. Reformar la fraccin VII del artculo 115 constitucional para incluir
que en todos los casos los municipios dispondrn de una fuerza pblica
municipal y participarn en el consejo coordinador de mando.
212 Enrique Doger Guerrero

13. Reformar la fraccin IX del artculo 115 constitucional para facultar a


los municipios a que funden y concesionen medios masivos de comuni
cacin adecuados de acuerdo con la disponibilidad de frecuencias.
14. Adicionar una fraccin V al artculo 71 constitucional para que los
ayuntamientos tengan derecho de iniciativa de ley en los asuntos que la
Constitucin les otorga.

I. En la iniciativa presentada el 23 de abril de 1998 por los Diputados


federales integrantes del grupo parlamentario del Partido de la Revolu
cin Democrtica se propone:
1. Reformar la fraccin Y del artculo 115 constitucional para establecer
que los municipios tengan facultades para elaborar programas de ordena
miento ecolgico local.
2. Reformar la fraccin IX del artculo 115 constitucional para establecer
que los municipios protejan la biodiversidad.

J. En la iniciativa presentada el 11 de diciembre de 1998 por los


Diputados federales integrantes del grupo parlamentario del Partido
Revolucionario Institucional se propone adicionar una fraccin V al
artculo 115 constitucional para facultar a los municipios a intervenir
directamente en el desarrollo integral de los ncleos agrarios.
K. La iniciativa presentada el 30 de abril de 1999 por los Diputados
federales integrantes del grupo parlamentario del Partido de la Revolu
cin Democrtica plantea propuestas coincidentes a las iniciativas
antes referidas, principalmente con la presentada el 31 de marzo de
1998 por los Diputados federales integrantes del grupo parlamentario
del Partido Accin Nacional, y tambin con algunas de las elaboradas
por los grupos de trabajo que a efecto se constituyeron.
Por otra parte, esta iniciativa propone adems modificaciones para
reformar el prrafo primero del artculo 115 constitucional, con el ob
jeto de considerar al municipio como base del poder poltico soberano,
que se regir por un estatuto orgnico municipal y tendr personalidad
jurdica plena.
L. En la iniciativa presentada el 26 de mayo de 1999 por diversos
Diputados integrantes del grupo parlamentario del Partido Revolucio
nario Institucional para adicionar la fraccin IX del artculo 115 cons
Propuestas para un nuevo municipio 213

titucional, se plantea la participacin de la sociedad civil y la concer


tacin como instrumentos para lograr el desarrollo integral de los
municipios, y para ello se prev la creacin de un concejo municipal
de concertacin en cada municipio.
Las iniciativas motivo del presente dictamen presentan las siguien
tes coincidencias y divergencias:
1. Las iniciativas presentadas por los Diputados federales Amrico A.
Ramrez, Jos Armando Jasso Silva y Humberto Trevio Landois, integrantes
del grupo parlamentario del Partido Accin Nacional, y por la Diputada
federal Mara de la Luz Nez Ramos; Carmelo Enrquez Rosado, Pedro
Magaa Guerrero, Isael Petronio Cant Njera, Jos Luis Snchez Campos,
Mario del Carmen Escobedo Prez, Gilberto Parra Rodrguez, Plutarco
Garca Jimnez, Gerardo Ramrez Vidal, Jess Flores G., Anastacio Sols
Lezo y Laurentino Snchez Luna, integrantes del grupo parlamentario del
Partido de la Revolucin Democrtica, coinciden en modificar el texto de
la fraccin VII del artculo 115 constitucional, que se refiere a la facultad
que tienen el Ejecutivo federal o los gobernadores de los estados del mando
de la fuerza pblica en los municipios en donde residan habitual o tran
sitoriamente. Sin embargo, las propuestas especficas de modificacin se
orientan en distintos sentidos:
a) Los Diputados federales Amrico A. Ramrez, Jos Armando Jasso
Silva y Humberto Trevio proponen la derogacin de la fraccin VII del
artculo 115 constitucional.
b) Los Diputados federales integrantes del grupo parlamentario del
Partido Accin Nacional proponen reformar el texto actual de la frac
cin VII del artculo 115 constitucional para establecer que la polica
municipal acate las rdenes del Ejecutivo federal y los gobernadores de
los estados, slo en caso de que se susciten hechos que pongan en peli
gro la estabilidad social del municipio o su seguridad personal, respe
tando siempre las garantas individuales.
Por su parte, la Diputada federal Mara de la Luz Nez Ramos propone
reformar la fraccin VII del artculo 115 constitucional, manteniendo la
facultad que tienen el Ejecutivo federal y los gobernadores de los estados
de tener el mando de la fuerza pblica en los municipios donde residan
habitual o transitoriamente; pero con una adicin en su parte final, con
sistente en que en todos los casos los municipios dispondrn de una
fuerza pblica municipal y participarn en el consejo coordinador de
mando.
214 Enrique Doger Guerrero

2. Las iniciativas presentadas por los Diputados federales integrantes del


grupo parlamentario del Partido Accin Nacional y por la Diputada
federal Mara de la Luz Nez Ramos coinciden en que se incluya dentro
de los ingresos municipales a que se refiere la fraccin IV del artculo 115
constitucional lo relacionado con las aportaciones federales.
En el caso de los Diputados del pan, proponen que se adicione un in
ciso d) a dicha fraccin, en donde se considere cualquier aportacin adicio
nal, sea de la Federacin o de los estados; y en la propuesta de la Diputada
Mara de la Luz Nez Ramos, se propone reformar el inciso b) para esta
blecer que dichas aportaciones federales sern por lo menos de 50 por
ciento, las cuales se conocern al principio del ao fiscal y previo calen
dario, y adems debern entregarse directamente a los municipios en
mensualidades adelantadas.
En cuanto al pago del impuesto predial, en la iniciativas presentadas por
el grupo parlamentario del Partido del Trabajo, el 23 de octubre de 1997, y
por el grupo parlamentario del pan, presentada el 31 de marzo de 1998,
proponen que las dependencias de la Administracin Pblica Federal
centralizada o paraestatal, as como los gobiernos de los estados, estn
obligados a pagar el impuesto predial de todos sus bienes inmuebles,
tanto de dominio pblico como de dominio privado.
3. Las iniciativas presentadas por los Diputados federales integrantes del
grupo parlamentario del Partido Accin Nacional y de la Diputada federal
Mara de la Luz Nez Ramos, coinciden en que el valor catastral sea
determinado por los ayuntamientos.

J. Los aspectos especficos de cada iniciativa ya fueron expuestos y


sern analizados en forma integral en el apartado de considerandos.
Con base en los antecedentes anteriores, esta Comisin Dictamina
dora expone las siguientes
Consideraciones
Esta Comisin coincide con los autores de las iniciativas objeto del
presente dictamen en el sentido de que el municipio es la clula bsica
de organizacin poltica, social, territorial y administrativa en nuestro
pas.
1. Diversas circunstancias de orden poltico y econmico han pro
piciado que el municipio presente carencias de tipo financiero, as como
debilidad poltica y jurdica en relacin con los rganos federales y de
Propuestas para un nuevo municipio 215

las Entidades Federativas, que han impedido su funcionamiento aut


nomo y libre.
2. Por ello, esta comisin est de acuerdo con los autores de las ini
ciativas que se dictaminan en la necesidad de reformar el artculo 115
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos para pro
piciar el fortalecimiento del municipio en Mxico. En este sentido,
coincidimos tambin con el titular del Ejecutivo Federal, quien ha sos
tenido que, el compromiso con la renovacin del federalismo, tambin
implica la promocin del municipio como espacio de gobierno, vinculado
a las necesidades cotidianas de la poblacin; y que la integracin plural
de los ayuntamientos y la fuerza de la participacin ciudadana consti
tuyen un gran activo para lograrlo. municipios con mayor libertad y
autonoma sern fuentes de creatividad y de nuevas iniciativas; muni
cipios con mayores responsabilidades pblicas sern fuente de mayores
gobiernos. De ah que esta Comisin Dictaminadora procure las siguien
tes caractersticas en el presente dictamen: reconocimiento y protec
cin del mbito exclusivo municipal, precisin jurdica y reenvo de la
normatividad secundaria a las legislaturas de los estados y a los ayun
tamientos segn sea el caso, conforme a los lineamientos de la reforma
que se dictamina.
3. Esta comisin considera que es conveniente incluir nuevas dis
posiciones al artculo 115 constitucional. As, todas las iniciativas
analizadas con motivo del presente dictamen coinciden en que el mu
nicipio sea el eje de desarrollo nacional, ya que a travs de la consoli
dacin del municipio se lograr el impulso al desarrollo regional y
urbano en concordancia con los objetivos del crecimiento econmico.
3.1 Es procedente reformar la fraccin I en su primer prrafo, con la
intencin de reconocer expresamente el carcter del municipio como
un mbito de gobierno. Para ello, es necesario sustituir en ese prrafo
el trmino administrar por el de gobernar, para dejar claro el come
tido general del ayuntamiento como rgano de gobierno del municipio.
Mediante la reforma correspondiente, se pretende que en el mbito
de gobierno del municipio se ejerzan competencias exclusivas a favor del
ayuntamiento, lo que supone la exclusin no slo de autoridades inter
medias entre el Gobierno del Estado y el ayuntamiento, sino de cual
216 Enrique Doger Guerrero

quier otro ente, organismo o institucin que creado por los Poderes
federales o estatales sin base constitucional pretenda ejercer funcio
nes municipales. Lo anterior, sin embargo, no afecta la posibilidad de
que se creen instancias de coordinacin, asociacin o concertacin, o
bien concesin, autorizacin y contratacin de cualquier ndole, siem
pre y cuando sean aprobadas por el propio ayuntamiento. De esta forma
se elimina la prctica incorrecta de que se constituyan organismos o
instancias paralelas a la figura del ayuntamiento o concejos munici
pales. Igualmente, en esta fraccin se expresa la frmula bsica de in
tegracin de los ayuntamientos, a partir de un presidente municipal y
el nmero de sndicos y regidores que de acuerdo con su circunstancia
deben sealar las leyes estatales.
Por otra parte, en aras de un perfeccionamiento tcnico y para dar
congruencia al texto constitucional, se utiliza en todo el artculo 115 la
expresin estatales y no locales, para referirnos consistentemente
al mbito de competencia de la Entidad Federativa o de cualquiera de
sus Poderes, en relacin con los municipios.
Para lograr un orden lgico de las prevenciones de la fraccin I en
estudio, el prrafo quinto pasa a ser cuarto y el prrafo cuarto pasa a ser
quinto, al cual a su vez se le adiciona el requisito de que los concejos
municipales estn integrados por el nmero de miembros que determine
la ley estatal. Adems de que en tales supuestos debern cubrirse las
exigencias legales impuestas para ser regidor de un ayuntamiento.
3.2 La intencin de sta Comisin Dictaminadora consiste en forta
lecer el mbito de competencia municipal y las facultades de su rgano
de gobierno. Por ello se propone, tal y como lo plantean los autores de
las iniciativas antes descritas, delimitar el objeto y los alcances de las
leyes estatales que versan sobre cuestiones municipales, lo que se tra
duce en que la competencia reglamentaria del municipio implique de
forma exclusiva los aspectos fundamentales para su desarrollo. De ah
que se defina y modifique en la fraccin II el concepto de bases nor
mativas por el de leyes estatales en materia municipal, conforme a las
cuales los ayuntamientos expiden sus reglamentos y otras disposicio
nes administrativas de orden general.
Propuestas para un nuevo municipio 217

Dichas leyes deben orientarse a las cuestiones generales sustanti


vas y adjetivas, que le den un marco normativo homogneo a los mu
nicipios de un estado, sin intervenir en las cuestiones especficas de
cada municipio.
En consecuencia, queda para el mbito reglamentario como facul
tad de los ayuntamientos todo lo relativo a su organizacin y funcio
namiento interno y de la Administracin Pblica Municipal, as como
para la regulacin sustantiva y adjetiva de las materias de su compe
tencia a travs de bandos, reglamentos, circulares y dems disposicio
nes de carcter general; mientras que las leyes estatales en materia
municipal contemplarn lo referente al procedimiento administrativo,
conforme a los principios que se enuncian en los nuevos incisos, y
dems aspectos que contienen lo siguiente:
3.2.1 En el inciso a) se establecen los medios de impugnacin y los
rganos correspondientes para dirimir controversias entre los particu
lares y la Administracin Pblica Municipal, los cuales debern condu
cir a la observancia de los principios de igualdad, publicidad, audien
cia y legalidad. Se deja a salvo para cada ayuntamiento decidir, a travs
de disposiciones reglamentarias, formas y procedimientos de partici
pacin ciudadana y vecinal. La ley slo contemplar los principios
generales en este rubro.
3.2.2 En el inciso b), se establece que la ley deber prever el requi
sito de mayora calificada de los miembros de un ayuntamiento en las
decisiones relativas a la afectacin de su patrimonio inmobiliario y la
firma de convenios que por su trascendencia lo requieran; sin embargo,
en dichas decisiones la legislatura estatal ya no intervendr en la toma
de la decisin a los ayuntamientos.
3.2.3 En el inciso c), se seala que las leyes estatales incluirn normas
de aplicacin general para la celebracin de convenios de asociacin
entre dos o ms municipios, entre uno o varios municipios y el estado,
incluyendo la hiptesis a que se refiere la fraccin VII del artculo 116
constitucional, para fines de derecho pblico.
En el inciso d), se prev que la ley estatal contemple, con base en el
mbito de competencia exclusiva municipal, el procedimiento y las con
diciones para que el ayuntamiento transfiera la prestacin de un servi
218 Enrique Doger Guerrero

cio pblico o el ejercicio de una funcin a su cargo en favor del estado,


mediante la solicitud del ayuntamiento a la legislatura, cuando no
haya convenio con el gobierno estatal de que se trate.
3.2.4 En el inciso e), se establece que las legislaturas estatales ex
pedirn las normas aplicables a los municipios que no cuenten con los
reglamentos correspondientes. Es decir, la norma que emita el legisla
tivo para suplir en estos casos la falta de reglamentos bsicos y esen
ciales de los municipios ser de aplicacin temporal en tanto el munici
pio de que se trate emita sus propios reglamentos.
Por ltimo, la comisin considera necesario prever en un nuevo
prrafo cuarto de la fraccin II en anlisis, que las legislaturas estatales
establezcan las normas de procedimiento para resolver los conflictos
que pudieran surgir entre los gobiernos estatales y los municipios con
motivo de la realizacin de los actos a que se refieren los incisos b) y
d) de la fraccin segunda en comento. Para dirimir tales diferencias, el
rgano competente ser la legislatura estatal correspondiente. Esta
previsin desde luego se entiende sin perjuicio del derecho de los
gobiernos estatales y de los municipios de acudir en controversia
constitucional en los trminos del artculo 105 constitucional y su ley
reglamentaria.
3.3 Una de las reformas ms importantes que se introducen en el
presente decreto es, sin duda, la referente a la fraccin III que contiene
un catlogo de competencias exclusivas.
Este aspecto est planteado en las iniciativas en estudio, por lo cual
la comisin que suscribe estima procedente eliminar el concurso de los
estados en las funciones y servicios establecidos en la nueva fraccin III.
para que queden con dicho doble carcter (funcin y servicio pblico)
las materias descritas en los incisos correspondientes en calidad de
competencias municipales exclusivas, sin perjuicio del mecanismo
de transferencia previsto en los incisos c) y d) de la ya explicada nueva
fraccin II.
En referencia a las materias cuyo concepto se ampla o aclara, tene
mos lo siguiente:

Propuestas para un nuevo municipio 219

En el inciso a) de la fraccin III, a la materia de agua potable y al


cantarillado se le agrega drenaje, tratamiento y disposicin de aguas
residuales.
En el inciso c), que contempla limpia, se precisa que se trata tam
bin de los servicios para recolectar, trasladar, tratar y disponer de re
siduos, obviamente de los que su tratamiento no est reservado a la
competencia de otros mbitos de gobierno, segn la ley de la materia,
en los trminos de la fraccin XXIX-G del artculo 73 de la Constitu
cin General de la Repblica.
En el inciso g), al concepto de calles, parques y jardines se le agrega
genricamente el equipamiento que se entiende como la obra, mobiliario
e infraestructura accesoria a los conceptos principales ya enunciados.
En el inciso h), se adecua la nocin de seguridad pblica, y se reen
va al artculo 21 constitucional para aclarar que la exclusividad en este
aspecto resulta de la parte especfica que el nuevo concepto, en esta ma
teria, le asigna al mbito municipal, lo cual incluye lo que se refiere a
la polica preventiva municipal y se mantiene la facultad en materia de
trnsito municipal.
De todo lo anterior debe concluirse que se trata de funciones y servi
cios del mbito municipal, para que se ejerzan o se presten exclusiva
mente por su rgano de gobierno: el ayuntamiento y la Administracin
Pblica Municipal que le deriva.
Se agrega un nuevo prrafo segundo para prevenir que, sin perjuicio
de sus competencias, en las materias que tienen regulacin federal o es
tatal especial, los municipios observarn las leyes de la materia sin que
stas puedan desvirtuar la competencia del municipio al efecto. Esto
significa, por ejemplo, que si bien el municipio tiene en exclusiva el
servicio de agua potable en su jurisdiccin, ello no implica que no deba
observar la ley federal de aguas nacionales o las leyes estatales para la
distribucin de agua en bloque; no obstante, dichas leyes no podrn
sustraer del mbito del municipio su potestad primigenia de distribuir
entre la poblacin el vital lquido si no media el acuerdo o resolucin
de su rgano de gobierno.
Por ltimo, se recorre el actual prrafo segundo para convertirse en
tercero, eliminando la taxativa de que los municipios puedan asociarse
220 Enrique Doger Guerrero

slo entre municipios de un mismo estado y slo para la prestacin de


servicios. Con la nueva redaccin, los municipios podrn asociar libre
mente para los fines de la fraccin en estudio, si son de un mismo es
tado, y si son de dos o ms estados tendrn que acudir a la legislatura
para su aprobacin. En ambos casos, se ampla la posibilidad de aso
ciacin no slo para la ms eficaz prestacin de servicios pblicos sino
tambin para el ejercicio de sus funciones pblicas. A lo anterior se
suma la va de convenir con el estado un esquema de asuncin de
servicios o funciones municipales o bien de coordinacin entre ambos.
Esta comisin considera necesario sealar, que la facultad que se
otorga a las legislaturas para que autoricen la asociacin de municipios
de diferentes estados de ninguna manera debe entenderse en demrito de
las asociaciones municipales de derecho privado que existan bajo la
figura de asociaciones civiles y las que se puedan crear a futuro, ya que
en este supuesto estamos en presencia de una asociacin, ilimitada en
trminos de derecho comn, atendiendo al doble carcter de la persona
moral denominada municipio. En este ltimo caso a diferencia del
que se ocupa la presente reforma, el municipio acta en trminos de
persona moral de derecho privado como atributo de su personalidad
jurdica.
1.1 La fraccin IV es de reformarse, atentos a las motivaciones ex
presadas en las iniciativas en estudio.
En efecto, el segundo prrafo debe ser modificado en relacin con
la prohibicin para exentar u otorgar subsidios respecto de las contri
buciones municipales a las que dicho prrafo se refiere, para dejar el
trmino amplio de personas, con lo cual se entiende que se trata de
personas fsicas o morales indistintamente, lo mismo que la denomi
nacin genrica de institucin, ya que nos referimos a instituciones
pblicas o privadas.
Por tal razn, los bienes del dominio pblico de los tres rdenes
de gobierno, que utilicen las Entidades Paraestatales o cualquier forma de
concesin, contrato o autorizacin, mediante los cuales particulares
hagan uso de dichos bienes para actividades accesorias al objeto pblico.
Lo anterior responde al hecho de que dichos bienes e instituciones
o personas que los utilizan demandan los mismos servicios municipa
Propuestas para un nuevo municipio 221

les que otros bienes que no tienen la calidad de bienes del dominio
pblico y que, sin embargo, s tributan impuesto predial.
Adems del principio de equidad, busca fortalecerse el mbito mu
nicipal en lo que se refiere a sus ingresos propios, por lo que a partir de
la presente reforma, debe verificarse, en contrapartida, un esfuerzo
recaudatorio municipal en donde la tasa y los valores que le sirvan de
base sean justos, y no se concedan subsidios (como ya lo previene la
Constitucin en el prrafo que se reforma en su parte subsistente) y
las tasas sean la pauta de los principios de proporcionalidad y equidad
para los causantes.
Se agrega un nuevo prrafo tercero recorriendo el actual al cuarto, con
el objeto de garantizar leyes de ingresos municipales en las que anual
mente las legislaturas estatales fijen las tasas, cuotas y tarifas a pro
puesta del ayuntamiento interesado y respecto de las contribuciones
de mejoras, impuestos y derechos.
En materia de cuentas pblicas, se confirma la tarea exclusiva de
las legislaturas no slo de revisar sino de fiscalizar las cuentas pbli
cas de los ayuntamientos. Con lo anterior se robustece la funcin fisca
lizadora de los Congresos estatales respecto de los municipios.
Por lo tanto, la evaluacin de los programas municipales corresponde
r al ayuntamiento, respecto del desempeo que tenga la Administra
cin Pblica Municipal.
A juicio de la comisin suscrita, la incorporacin del trmino fisca
lizacin atiende el sentido que anima la reforma constitucional en curso
de su artculo 79, misma que dara lugar a la creacin de la entidad de
fiscalizacin superior.
Por ltimo, se aclara en un prrafo quinto que la libertad de hacienda
implica un ejercicio exclusivo de sus recursos por parte de los ayunta
mientos, sin perjuicio de que autoricen a terceros para ello. Lo anterior
evita la posibilidad de que mediante actos o leyes de los poderes fede
rales o estatales se afecte de cualquier modo la hacienda municipal.
Por lo tanto, sern incompatibles con el nuevo precepto constitucio
nal los actos de cualquier rgano legislativo o ejecutivo distinto al ayun
tamiento, que se comprometan o predeterminen cualquier elemento de
su Presupuesto de Egresos, incluso dietas o salarios de los miembros
222 Enrique Doger Guerrero

de los ayuntamientos o sus funcionarios, puesto que para cualquier


caso, es una disposicin presupuestal propia del ayuntamiento en el
hoy exclusivo ejercicio de administrar su hacienda.
4.5 Se corrige el actual modelo de redaccin que contiene la fraccin
V del artculo 115 constitucional para abrirlo en incisos y dar mayor
claridad a cada una de las materias concurrentes del municipio. En
consecuencia, para atender el espritu de las iniciativas, se faculta al
municipio para no slo controlar y vigilar el uso de suelo sino para
autorizarlo; a la par que se le faculta constitucionalmente para intervenir
en la elaboracin y aplicacin de programas de transporte urbano, y
participar en lo relativo a la materia ecolgica y de proteccin ambiental,
as como en aquello que se vincule a la planeacin regional.
Se resuelve otorgar en todo caso el mando de las policas preventi
vas municipales a los presidentes municipales, mando que desde luego
podr ser delegado en los trminos del reglamento que el ayuntamiento
respectivo autorice. No obstante, congruentes con el sistema nacional
de coordinacin en materia de seguridad pblica, dichos mandos poli
ciacos debern acatar las rdenes del gobernador que corresponda en
los casos que bajo su responsabilidad califique como de fuerza mayor
o alteracin grave del orden pblico.
1. Con el objeto de dar un periodo razonable de tiempo para la difu
sin de esta reforma, por su trascendencia, en un primer articulo transi
torio se establece que la entrada en vigor del presente decreto ocurrir a
los 90 das de publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, sin per
juicio de las excepciones que se prevn en los transitorios subsecuentes.
2. Con el propsito de que las reformas y adiciones constitucio
nales sean incluidas en la legislacin estatal correspondiente, esta
comisin considera que en un artculo segundo transitorio se otorgue
un plazo de un ao contado a partir de la entrada en vigor del presente
decreto, para que los estados adecuen su marco jurdico. Asimismo, en
dicho transitorio se establece un plazo hasta el 30 de abril del ao 2001
para que a partir de la publicacin en el Diario Oficial de la Federacin
del presente decreto, los estados adecuen sus constituciones y leyes al
mismo.
Propuestas para un nuevo municipio 223

Por lo tanto, para no dejar una laguna legal temporal, en segundo


prrafo se previene que sern aplicables las disposiciones vigentes
durante los trminos y plazos a que se refiere el prrafo anterior.
3. Se establece, en un tercer artculo transitorio, un plazo de 90 das
para que los estados elaboren los programas de transferencia de los
servicios pblicos o funciones municipales exclusivas conforme al
presente decreto, contados a partir de la respectiva solicitud. Con
gruente con lo anterior, se prev que mientras ocurre la solicitud y el
proceso de transferencia en devolucin de una materia municipal a
cargo del gobierno estatal a la entrada en vigor del presente decreto,
la funcin o servicio pblico que se trate deber continuar ejercindose
o prestndose en los trminos que se haya venido haciendo, protegiendo
el inters de la ciudadana.
Asimismo se prev en un segundo prrafo del artculo transitorio
en comento que slo para el caso de los servicios de agua potable, al
cantarillado, drenaje y tratamiento de sus aguas residuales a que se
refiere el inciso a) de la fraccin III que se reforma, los gobiernos esta
tales que a la entrada en vigor de la presente reforma tuvieran a su
cargo dichos servicios podrn solicitar a la legislatura que los faculte a
conservarlos en su mbito estatal, siempre y cuando, de ser transferido
a los municipios, genere una afectacin que perjudique sustancialmente
la prestacin o ejercicio de dichos servicios y funciones. Al efecto, el
municipio interesado deber ser odo y sin perjuicio de su derecho de
acudir a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en controversia
constitucional, cuando la legislatura resuelva a favor del gobierno esta
tal, sin reunir los requisitos expresados en este prrafo.
1. Se prev en un artculo cuarto transitorio que los estados y mu
nicipios ajusten sus convenios a lo establecido en este decreto a las
constituciones y leyes locales.
2. Asimismo, se establece un quinto artculo transitorio para prever
el desarrollo de la recaudacin de impuestos sobre la propiedad inmo
biliaria con que enfticamente la presente reforma le da un impulso eco
nmico a los municipios del pas. Para ello, antes del ao 2002, las
legislaturas y los municipios segn les corresponda, harn lo necesario
224 Enrique Doger Guerrero

para que los valores unitarios de suelo que sirven de base para dichas
contribuciones sean equiparables a los valores de mercado o comerciales.
3. Por su parte, se propone un artculo sexto transitorio para que en
las acciones que se deriven del presente decreto se respeten los derechos
y obligaciones contrados con terceros previamente a la publicacin
del mismo, as como con los derechos de los trabajadores estatales y
municipales.
4. Por ltimo, los integrantes de esta Comisin Dictaminadora sea
lamos que el proyecto de decreto de modificacin constitucional que
sometemos a la consideracin de esta asamblea es el resultado de un
proceso de estudio y anlisis de todas y cada una de las iniciativas
mencionadas. En consecuencia, las proposiciones de los proyectos que
no fueron incorporadas deben considerarse desechadas.
Como resultado de los razonamientos expuestos en el presente dic
tamen, esta Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales se per
mite someter a la consideracin del Pleno de la H. Cmara de Diputados,
el siguiente Proyecto de Decreto de reforma y adicin del artculo 115
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos:
Decreto por el que se reforma y adiciona el artculo 115
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos:
Artculo nico. Se reforman los prrafos primero, cuarto y quinto a la
fraccin I; se reforma el prrafo segundo y se adicionan un prrafo
tercero y uno cuarto a la fraccin II; se reforma el prrafo primero y sus
incisos a), c), g), h), e i), el prrafo segundo y se adiciona un prrafo
tercero a la fraccin III; se reforman los prrafos segundo y tercero, y
se adicionan los prrafos cuarto y quinto a la fraccin IV; y se reforman
las fracciones V y VII; todas del artculo 115 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artculo 115
H. Cada municipio ser gobernado por un ayuntamiento de elec
cin popular directa, integrado por un presidente municipal y el n
mero de regidores y sndicos que la ley determine. Las competencias
que esta Constitucin otorga al gobierno municipal se ejercern por el
Propuestas para un nuevo municipio 225

ayuntamiento de manera exclusiva y no habr autoridad intermedia


alguna entre aqul y el Gobierno del Estado.
Si alguno de los miembros dejare de desempear su cargo, ser sus
tituido por su suplente, o se proceder segn lo disponga la ley.
En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renun
cia o falta absoluta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley
no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren
nuevas elecciones, las legislaturas de los estados designarn de entre
los vecinos a los concejos municipales que concluirn los periodos
respectivos; estos concejos estarn integrados por el nmero de miem
bros que determine la ley, quienes debern cumplir los requisitos de
elegibilidad establecidos para los regidores.
II.
Los ayuntamientos tendrn facultades para aprobar, de acuerdo
con las leyes en materia municipal que debern expedir las legislaturas
de los estados, los bandos de polica y gobierno; los reglamentos, circu
lares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de
sus respectivas jurisdicciones, que organicen la Administracin Pblica
Municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios
pblicos de su competencia y aseguren la participacin ciudadana y
vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el prrafo anterior ser establecer:
a) Las bases generales de la Administracin Pblica Municipal y del proce
dimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnacin y los
rganos para dirimir las controversias entre dicha administracin y los par
ticulares, con sujecin a los principios de igualdad, publicidad, audiencia
y legalidad.
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los
miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el pa
trimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que com
prometan al municipio por un plazo mayor al periodo del ayuntamiento;
c) Las normas de aplicacin general para celebrar los convenios a que se
refieren tanto las fracciones III y IV de este artculo, como el segundo
prrafo de la fraccin VII del artculo 116 de esta Constitucin;

226 Enrique Doger Guerrero

d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una


funcin o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspon
diente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate
est imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, ser necesa
ria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando
menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten
con los bandos o reglamentos correspondientes.

Las legislaturas estatales emitirn las normas que establezcan los pro
cedimientos mediante los cuales se resolvern los conflictos que se
presenten entre los municipios y el Gobierno del Estado, o entre aqullos,
con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.
III. Los municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios
pblicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus
aguas residuales;
b)
c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos;
d)
e)
f)
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin,
polica preventiva municipal y trnsito; e
i)

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeo


de las funciones o la prestacin de los servicios a su cargo, los muni
cipios observarn lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrn
coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios
pblicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan.
En este caso y tratndose de la asociacin de municipios de dos o ms
estados, debern contar con la aprobacin de las legislaturas de los es
tados respectivas. Asimismo, cuando a juicio del ayuntamiento respec
Propuestas para un nuevo municipio 227

tivo sea necesario, podrn celebrar convenios con el estado para que ste,
de manera directa o a travs del organismo correspondiente, se haga
cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan
coordinadamente por el estado y el propio municipio.
IV.
a) a c).
Las leyes federales no limitarn la facultad de los estados para es
tablecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni con
cedern exenciones en relacin con las mismas. Las leyes estatales no
establecern exenciones o subsidios en favor de persona o institucin
alguna respecto de dichas contribuciones. Slo estarn exentos los
bienes de dominio pblico de la Federacin, de los estados o los mu
nicipios, salvo que tales bienes sean utilizados por Entidades Paraesta
tales o por particulares, bajo cualquier ttulo, para fines administrati
vos o propsitos distintos a los de su objeto pblico.
Los ayuntamientos, en el mbito de su competencia, propondrn
a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos,
derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de
suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contri
buciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los estados aprobarn las leyes de ingresos de los
municipios, revisarn y fiscalizarn sus cuentas pblicas. Los Presu
puestos de Egresos sern aprobados por los ayuntamientos con base en
sus ingresos disponibles.
Los recursos que integran la hacienda municipal sern ejercidos en
forma directa por los ayuntamientos, o bien por quien ellos autoricen.
V. Los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales
relativas, estarn facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo
urbano municipal;
b) Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulacin de planes de desarrollo regional, los cuales
debern estar en concordancia con los planes generales de la materia.
Cuando la Federacin o los estados elaboren proyectos de desarrollo re
gional debern asegurar la participacin de los municipios;
228 Enrique Doger Guerrero

d) Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de su


competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecol
gicas y en la elaboracin y aplicacin de programas de ordenamiento en
esta materia;
h) Intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte
pblico de pasajeros cuando aqullos afecten su mbito territorial; e
i) Celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas
federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines sealados en el prrafo


tercero del artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los reglamentos
y disposiciones administrativas que fueren necesarios.
VI.
VII. La polica preventiva municipal estar al mando del presidente
municipal, en los trminos del reglamento correspondiente. Aqulla
acatar las rdenes que el gobernador del estado le transmita en aquellos
casos que ste juzgue como de fuerza mayor o alteracin grave del orden
pblico.
El Ejecutivo federal tendr el mando de la fuerza pblica en los
municipios donde resida habitual o transitoriamente; y
VIII.
IX.
X.
Artculos transitorios
Artculo primero. El presente decreto entrar en vigor 90 das despus
de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, salvo lo previsto
en los artculos siguientes:
Artculo segundo. Los estados debern adecuar sus constituciones
y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a ms tardar en un ao
a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unin
deber realizar las adecuaciones a las leyes federales a ms tardar el
30 de abril del ao 2001.
Propuestas para un nuevo municipio 229

En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el prrafo ante


rior, se continuarn aplicando las disposiciones vigentes.
Artculo tercero. Tratndose de funciones y servicios que conforme
al presente decreto sean competencia de los municipios y que a la en
trada en vigor de las reformas a que se refiere el artculo transitorio
anterior sean prestados por los gobiernos estatales, o de manera coordi
nada con los municipios, stos podrn asumirlos, previa aprobacin
del ayuntamiento. Los gobiernos de los estados dispondrn lo necesario
para que la funcin o servicio pblico de que se trate se transfiera al
municipio de manera ordenada, conforme al programa de transferencia
que presente el gobierno del estado, en un plazo mximo de 90 das
contados a partir de la recepcin de la correspondiente solicitud.
En el caso del inciso a) de la fraccin III del artculo 115, dentro del
plazo sealado en el prrafo anterior, los gobiernos estatales podrn so
licitar a la legislatura correspondiente conservar en su mbito de com
petencia los servicios a que se refiere el citado inciso, cuando la trans
ferencia de estado a municipio afecte, en perjuicio de la poblacin, su
prestacin. La legislatura estatal resolver lo conducente.
En tanto se realiza la transferencia a que se refiere el primer prrafo,
las funciones y servicios pblicos seguirn ejercindose o prestndose
en los trminos y condiciones vigentes.
Artculo cuarto. Los estados y municipios realizarn los actos con
ducentes a efecto de que los convenios que, en su caso, hubiesen cele
brado con anterioridad, se ajusten a lo establecido en este decreto y a
las constituciones y leyes estatales.
Artculo quinto. Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las le
gislaturas de los estados, en coordinacin con los municipios respecti
vos, adoptarn las medidas conducentes a fin de que los valores unita
rios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre
la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado
de dicha propiedad, y procedern, en su caso, a realizar las adecuaciones
correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las menciona
das contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios de pro
porcionalidad y equidad.
230 Enrique Doger Guerrero

Artculo sexto. En la realizacin de las acciones conducentes al cum


plimiento del presente decreto, se respetarn los derechos y obligaciones
contrados previamente con terceros, as como los derechos de los tra
bajadores estatales y municipales.
Dado en la Sala de Comisiones del Palacio Legislativo de San Lzaro
a los 14 das del mes de junio de 1999.

II
Minuta con proyecto de decreto de las comisiones unidas
de puntos constitucionales; de fortalecimiento
del federalismo y de estudios legislativos de la cmara
de senadores del congreso de la unin; por el que se reforma
y adiciona el artculo

115 de la constitucin poltica

de los estados unidos mexicanos.

(Dictamen

de primera lectura)

- El C. secretario Pedro Macas de Lara: (leyendo)


Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Fortalecimiento
del Federalismo y de Estudios Legislativos, Primera H. asamblea:
A las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Fortaleci
miento del federalismo y de Estudios Legislativos, Primera, fue turnada
para su estudio y dictamen la minuta con proyecto de decreto de la H.
Cmara de Diputados del Congreso de la Unin por el que se reforma
y adiciona el artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, referente a las facultades, organizacin y funcionamiento
del municipio mexicano.
Analizada dicha minuta y la documentacin adjunta a la misma, estas
comisiones, con fundamento en los artculos 67, 71 fraccin II, 72, 79
fraccin IV y dems relativos de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, y en ejercicio de las facultades que se les confieren
por los artculos 75, 86, 87, 88, 91 y dems conducentes de la Ley Org
nica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, as como
de los artculos 56, 60, 65, 87, 88, 93 y dems aplicables del Reglamento
para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
Propuestas para un nuevo municipio 231

Mexicanos, presentan a consideracin y en su caso aprobacin de esa


H. asamblea, este dictamen que se apoya en los siguientes antecedentes
y consideraciones.
Antecedentes
1. La Comisin Permanente del H. Congreso de la Unin en sesin
celebrada el 6 de mayo ltimo resolvi convocar a periodo de se
siones extraordinarias, incluyendo dentro de su agenda especfica
el anlisis, discusin y aprobacin en su caso de las iniciativas
presentadas ante la Cmara de Diputados por legisladores pertene
cientes a diversos grupos parlamentarios de los partidos represen
tados en dicha H. colegisladora, para reformar diversos preceptos
constitucionales relacionados con el municipio, sus facultades, orga
nizacin y funcionamiento. El decreto relativo fue publicado en el
Diario Oficial de la Federacin el 27 del propio mes de mayo.
2. Instaladas ambas Cmaras e instalado el Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos para el periodo extraordinario de referen
cia, lo que sucedi el 31 del citado mes de mayo, con fecha del 15
de junio del presente ao se present ante la Plenaria de la Cmara de
Diputados, el dictamen formulado por la Comisin de Gobernacin
y Puntos Constitucionales de dicha Cmara, proponiendo un ante
proyecto de decreto relativo a reformas y adiciones al artculo 115
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, refe
rente a las facultades, organizacin y funcionamiento del munici
pio mexicano.
3. Aprobado dicho dictamen en sesin celebrada en la fecha indicada
por la colegisladora, por un voto mayoritario de 387 Diputados
fue enviada a esta Cmara de Senadores como minuta con proyecto
de decreto relativo, misma que por acuerdo de la Directiva de esta
Cmara de Senadores del da 17 de los corrientes, se turn para an
lisis, estudio y formulacin del dictamen correspondiente, a las sus
critas Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Fortaleci
miento del federalismo y de Estudios Legislativos, Primera.
De la minuta y documentacin adjunta turnadas, se advierte que la
comisin respectiva de la colegisladora, en el dictamen antes men
cionado, destac lo siguiente:
232 Enrique Doger Guerrero

Que dicho dictamen fue motivado por la presentacin de varias ini


ciativas suscritas en diferentes fechas y por diversos legisladores, con
propuestas relacionadas con reformas constitucionales en lo tocante al
artculo 115, a saber:
1. Iniciativa de reforma al prrafo segundo del inciso c) de la fraccin IV
del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexica
nos, presentada el 23 de octubre de 1997 por los Diputados federales
Alejandro Gonzlez Yez, Ricardo Cant Garza, Mara Mercedes Maciel,
Juan Cruz Martnez, Jos Luis Lpez Lpez, Luis Patio Pozas y Gerardo
Acosta Zavala, integrantes del grupo parlamentario del Partido del Trabajo,
al Pleno de la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin.
2. Iniciativa que propone derogar la fraccin VII del artculo 115 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 13
de noviembre de 1997 por los Diputados federales Amrico A. Ramrez,
Jos Armando Jasso Silva y Humberto Trevio Landois, integrantes del
grupo parlamentario del Partido Accin Nacional, al Pleno de la Cmara
de Diputados del H. Congreso de la Unin, en ejercicio de la facultad que
les confiere la fraccin II del artculo 71 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos. Dicha iniciativa tambin est firmada por el
C.P. Jess Mara Elizondo Gonzlez, presidente del ayuntamiento de Mon
terrey, Nuevo Len, quien de acuerdo con el precepto constitucional citado
no tiene la facultad para presentar iniciativas de ley.
3. Iniciativa para adicionar un prrafo sptimo al artculo 21 y un inciso
i), corrindose en su orden el actual inciso i) para pasar a ser inciso j) de
la fraccin III del artculo 115, ambos de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, presentada el 11 de diciembre de 1997, por
los Diputados federales Alejandro Gonzlez Yez, Ricardo Cant Garza,
Juan Jos Cruz Martnez, Mara Mercedes Maciel Ortiz, Luis Patio Pozas,
Jos Luis Lpez Lpez y Gerardo Acosta Zavala, integrantes del grupo
parlamentario del Partido del Trabajo, al Pleno de la Cmara de Diputados
del H. Congreso de la Unin.
4. Iniciativa para reformar y adicionar los artculos 31, 115 y 116 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 31
de marzo de 1998 por los Diputados federales Juan Marcos Gutirrez
Gonzlez, Juan Miguel Alcntara Soria, Fortunato lvarez Enrquez, Abe
lardo Perales, Francisco Vera Gonzlez, Rubn Fernndez Aceves, Mara
del Carmen Corral, Rafael Castilla Peniche, Fernando Castellanos Pacheco,
Propuestas para un nuevo municipio 233

Sandra Segura Rangel, Julio Faesler, Felipe de Jess Cant Rodrguez, San
tiago Creel Miranda, Jos de Jess Gonzlez Reyes, Juan Carlos Gutirrez
Fragoso, Csar Juregui Robles, Germn Martnez Czares, Ramn Nava
Gonzlez, Amrico Ramrez Rodrguez, Carlos Arce Macas, Juan Jos
Rodrguez Prats, Baldemar Tudn Martnez, Felipe Urbiola Ledezma y
Antonio Galaviz Olis, integrantes del grupo parlamentario del Partido
Accin Nacional, al Pleno de la Cmara de Diputados del H. Congreso de
la Unin.
5. Iniciativa de reforma a los artculos 115 y 71 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 2 de abril de 1998 por
la Diputada federal Mara de la Luz Nez Ramos, del grupo parlamenta
rio del Partido de la Revolucin Democrtica, al Pleno de la Cmara de
Diputados del H. Congreso de la Unin.
6. Iniciativa de reforma a los artculos 25 prrafos primero y sexto, 27 prrafo
tercero y fraccin VII, 73, fraccin XXXIX-G, y 115 fraccin V; y de adicin
de una fraccin II, inciso B al artculo 3o, un prrafo quinto al artculo 4o,
un segundo prrafo al artculo 6o, un segundo prrafo al artculo 26, un
inciso k al artculo 72, una fraccin VI al artculo 104, y una fraccin IX
al artculo 115, todos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, presentada el 23 de abril de 1998, por los Diputados federales
Laura Itzel Castillo Jurez, Roselia Barajas Olea, Mara Guadalupe Snchez,
Gonzalo A. de la Cruz, Antonio Palomino Rivera, Manuel Prez Garca, Elsa
Patria Jimnez Flores, Enrique Santilln Viveros, Martha Dalia Gastelum,
Esperanza Villalobos, Susana Esquivel Faras, Alberto Lpez Rosas, Alma
Angelina Vucovich Seele, Primitivo Ortega Olays, Dolores Padierna, Mar
celino Daz de Jess, Enrique Bautista Villegas, Carlos Morales V., Pedro
Salcedo Garca, Clara M. Brugada, Joaqun A. Hernndez C., y Rosalo Her
nndez B., integrantes del grupo parlamentario del Partido de la Revolucin
Democrtica, al Pleno de la Cmara de Diputados del H. Congreso de la
Unin.
7. Iniciativa para adicionar un segundo prrafo a la fraccin V del ar
tculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
presentada el 11 de diciembre de 1998 por los Diputados federales Arte
mio Camaal, Luisa Corts Carrillo, Jorge Galo Medina Torres, Francisco
Fernndez Arteaga y Jos Gascn Mercado, integrantes del grupo parla
mentario del Partido Revolucionario Institucional, al Pleno de la Cmara
de Diputados del H. Congreso de la Unin.
8. Iniciativa para reformar los artculos 40, 41, 115 y 116 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 30 de abril de 1999
234 Enrique Doger Guerrero

por los Diputados federales Carmelo Enrquez Rosado, Pedro Magaa


Guerrero, Isael Petronio Cant Njera, Jos Luis Snchez Campos, Mario
del Carmen Escobedo Prez, Mara de la Luz Nez Ramos, Gilberto Parra
Rodrguez, Plutarco Garca Jimnez, Gerardo Ramrez Vidal, Jess Flores
G., Anastacio Sols Lezo y Laurentino Snchez Luna, integrantes del grupo
parlamentario del Partido de la Revolucin Democrtica, al Pleno de la
Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin.
9. Iniciativa para adicionar la fraccin IX del artculo 115 de la Constitu
cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 26 de mayo
de 1999 por los Diputados Marcos Augusto Bucio Mjica, Gil Rafael Oce
guera Ramos, Ricardo Castillo Peralta, Enrique Tito Gonzlez Isunza,
Fernando Gmez Esparza, Juan scar Trinidad Palacios, Jorge Durn
Chvez, Antonia Mnica Garca Velzquez, David Dvila Domnguez y Ma
nuel Crdenas Fonseca, integrantes del grupo parlamentario del Partido
Revolucionario Institucional, al Pleno de la Cmara de Diputados del H.
Congreso de la Unin.

4. En el dictamen de la colegisladora se enfatiz que el propsito fun


damental destacado en las iniciativas recibidas consiste en fortale
cer y ampliar las funciones de los municipios mexicanos, a efecto
de incrementar verdaderamente su capacidad para responder con
eficacia y prontitud a los reclamos de mejoramiento y desarrollo de
sus comunidades.
Por considerarlo ilustrativo, para el mejor entendimiento del pre
sente dictamen se hace referencia a la sntesis que hizo la colegis
ladora de las iniciativas mencionadas:
A. En la iniciativa presentada el 23 de octubre de 1997 por los integrantes
del grupo parlamentario del Partido del Trabajo, se propone reformar el
prrafo segundo del inciso c) de la fraccin IV del artculo 115 de la Cons
titucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer que
todas las dependencias del gobierno federal y estatal, de dominio pblico
o privado, de la Administracin Pblica centralizada o paraestatal, paguen
el impuesto predial.
B. En la iniciativa presentada el 13 de noviembre de 1997, por los Dipu
tados federales Amrico A. Ramrez, Jos Armando Jasso Silva y Humberto
Trevio Landois, se propone derogar el texto de la fraccin VII del artculo
115 constitucional, para suprimir la facultad que tienen el Ejecutivo federal
Propuestas para un nuevo municipio 235

y los gobernadores de los estados, consistente en tener el mando de la fuerza


pblica en los municipios en donde residen habitual o transitoriamente.
C. En la iniciativa presentada el 11 de diciembre de 1997 por los Diputados
federales integrantes del grupo parlamentario del Partido del Trabajo, se
propone adicionar un inciso i), corrindose en su orden el actual inciso i)
para pasar a ser inciso j) de la fraccin III del artculo 115 de la Consti
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para otorgarles a los
municipios la facultad de tener a su cargo el servicio pblico de protec
cin civil.
D. En la iniciativa presentada el 31 de marzo de 1998 por los Diputados
federales integrantes del grupo parlamentario del Partido Accin Nacional,
se propone:
1. Reformar la fraccin IV del artculo 31 constitucional para incluir en
el texto que las contribuciones tambin se determinen en la Constitu
cin y en normas de observancia general.
2. Reformar el primer prrafo del artculo 115 constitucional para in
cluir la palabra autnomo, referida al rgimen interior de los estados.
3. Reformar el prrafo primero de la fraccin II del artculo 115 consti
tucional para incluir que los municipios gocen de autonoma para regir
su vida y mbito de competencia.
4. Adicionar un inciso a) a la fraccin II del artculo 115 constitucional
para que se amplen y precisen las facultades que actualmente se esta
blecen en el prrafo primero de dicha fraccin, en materia de organismos
administrativos, distribucin de competencias entre los rganos inter
nos, nombramiento de titulares, as como las que sean necesarias para
regular procedimientos y servicios pblicos.
5. Adicionar un inciso b) a la fraccin II del artculo 115 constitucional
para establecer la facultad de expedir bases normativas en materia
de procedimiento administrativo, en donde se respeten las garantas de
igualdad, transparencia, audiencia, defensa, legalidad de acuerdo con
las leyes que para tal efecto expidan las legislaturas de los estados.
6. Adicionar un inciso c) a la fraccin II del artculo 115 constitucional
en donde se acote el alcance de las bases normativas municipales, para
impedir que se designen servidores pblicos municipales que no per
tenezcan a los ayuntamientos, y se prohba que haya rganos en la
administracin interna municipal por encima de los ayuntamientos.
7. Adicionar un inciso d) a la fraccin II del artculo 115 constitucional
para que las bases normativas municipales establezcan qu tipo de
resoluciones administrativas requieren de mayora calificada por parte
236 Enrique Doger Guerrero

de los ayuntamientos, tales como las que afecten el patrimonio inmo


biliario municipal, la desincorporacin de bienes de dominio pblico
municipal para su venta u otro destino, relaciones contractuales que se
extiendan por un tiempo mayor al periodo de su gestin, as como para
impedir que las legislaturas de los estados se constituyan en instancia
de resolucin en materia patrimonial o administrativa municipal.
8. Reformar el prrafo primero de la fraccin III del artculo 115 cons
titucional para que se elimine el concurso de los estados en la presta
cin de los servicios pblicos municipales.
9. Reformar el inciso g) de la fraccin III del artculo 115 constitucional
para incluir lo relacionado con la infraestructura urbana y rural.
10. Reformar el inciso h) de la fraccin III del artculo 115 constitucio
nal para eliminar lo relacionado con el servicio pblico de trnsito.
11. Adicionar un nuevo inciso i) a la fraccin III del artculo 115 consti
tucional para incluir el servicio pblico de trnsito y transporte pblico.
12. Adicionar un inciso j) a la fraccin III del artculo 115 constitucio
nal para incluir el servicio pblico de catastro.
13. Reformar el ltimo prrafo de la fraccin III del artculo 115 cons
titucional, en donde se faculte a los municipios para celebrar convenios
con el estado para que se haga cargo en forma subsidiaria de alguna de
sus funciones, cuando aqullos se encuentren impedidos.
14. Reformar la fraccin IV del artculo 115 constitucional para facultar
a los municipios a ejercer de manera directa y exclusiva los recursos de
la hacienda municipal, pudiendo determinar a travs de su rgano repre
sentativo la coadyuvancia ciudadana.
15. Reformar el inciso a) de la fraccin IV del artculo 115 constitucio
nal para incluir las leyes de hacienda municipales.
16. Adicionar un inciso d) a la fraccin IV del artculo 115 constitucional
para que se incluyan como parte de la hacienda municipal las aporta
ciones adicionales, que por cualquier concepto destinen los presupues
tos de egresos federales o estatales, para el cumplimiento de sus fun
ciones o la prestacin de servicios pblicos.
17. Reformar el prrafo primero del actual inciso c), que pasara a ser
el prrafo segundo del nuevo inciso d) del artculo 115 constitucional,
para establecer que no podrn ser excluidos del pago de contribuciones
municipales en materia inmobiliaria los bienes del dominio pblico
federal y estatal que hayan sido destinados al patrimonio de entidades
paraestatales con personalidad jurdica y patrimonio propio, ni aqullos
Propuestas para un nuevo municipio 237

que se encuentren bajo explotacin o uso de particulares, bajo cualquier


concepto.
18. Adicionar un prrafo segundo al nuevo inciso d) del artculo 115
constitucional para establecer: que las leyes de hacienda municipal
determinen las hiptesis normativas para el pago de contribuciones
y los distintos conceptos de ingresos municipales; la facultad para que
los ayuntamientos aprueben en cada ejercicio fiscal anual sus tablas
de tasas, cuotas, tarifas y valores catastrales de acuerdo con las leyes de
hacienda municipal y la fraccin IV del artculo 31 constitucional; que
los ayuntamientos aprueben sus Presupuestos de Egresos con base en
sus ingresos disponibles y; para que las legislaturas estatales revisen las
cuentas pblicas municipales.
19. Reformar la fraccin V del artculo 115 constitucional para facultar
a los municipios a coordinarse con el estado y la Federacin en materia
de proteccin civil, y autorizar la utilizacin del suelo.
20. Reformar la fraccin VII del artculo 115 constitucional para esta
blecer que la polica preventiva ser municipal, la cual estar bajo el
mando del rgano ejecutivo del ayuntamiento; y excepcionalmente
acatarn las rdenes del Ejecutivo federal o estatal, cuando en el muni
cipio en donde residan habitual o transitoriamente dichos funcionarios
se susciten hechos que pongan en peligro la estabilidad social o su segu
ridad personal, lo cual harn del conocimiento de la autoridad ejecutiva
municipal. En tales casos, la polica municipal siempre deber respetar
la ley y las garantas individuales.
21. Adicionar un prrafo tercero a la fraccin VII del artculo 116 cons
titucional, para establecer: que las legislaturas de los estados garanticen
la forma y condiciones en que los gobiernos estatales deban asumir las
funciones o la prestacin de servicios pblicos municipales, lo cual
ser mediante acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del
ayuntamiento y por el tiempo que dichas legislaturas determinen, as
como la obligacin para los estados de realizar las acciones necesarias
para que el servicio o la funcin transferida vuelva al mbito municipal.
22. Establecer en el tercer artculo transitorio un trmino de 120 das
naturales para que las legislaturas de los estados y federales realicen
las adecuaciones a las reformas y adiciones propuestas.
E. En la iniciativa presentada por la Diputada federal Mara de la Luz
Nez Ramos se propone:
1. Reformar el prrafo primero del artculo 115 constitucional para esta
blecer que la Repblica y el poder federal existe en los rganos nacional,
estatal y municipal.
238 Enrique Doger Guerrero

2. Adicionar un prrafo segundo al artculo 115 constitucional para es


tablecer que el ayuntamiento sea un rgano de gobierno municipal con
facultades plenas dentro de su jurisdiccin, en donde ejerza el poder
federal en desarrollo econmico, poltico, social y de preservacin del
medio ambiente, as como para que el municipio sea depositario de la
propiedad de la nacin de los recursos naturales no considerados es
tratgicos por la Constitucin.
3. Adicionar un prrafo segundo a la fraccin I del artculo 115 consti
tucional para establecer la separacin entre el rgano ejecutivo del
ayuntamiento, que sera el presidente municipal, y el rgano de legis
lacin y control, que sera el cabildo, as como la existencia de orga
nismos auxiliares y consejos estatales de planeacin, integrados con la
participacin social.
4. Adicionar un prrafo quinto a la fraccin I del artculo 115 constitu
cional para establecer que la eleccin de presidente municipal y cabildo
se har simultneamente, pero en boleta separada, cuando lo determi
nen las legislaturas de los estados.
5. Reformar el actual prrafo cuarto de la fraccin I del artculo 115
constitucional para establecer que las legislaturas de los estados, por
acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, reciban las soli
citudes de suspensin de ayuntamientos, y que organizarn los proce
dimientos para declarar que han desaparecido, y suspender o revocar
el mandato a alguno de sus miembros, siempre mediante referndum,
para determinar si procede elegir a los sustitutos.
6. Reformar el actual prrafo quinto de la fraccin I del artculo 115
constitucional para incluir la obligacin de las legislaturas de los es
tados para designar entre los vecinos del municipio a los concejos
municipales.
7. Reformar el prrafo segundo de la fraccin II del artculo 115 cons
titucional para establecer que las bases normativas municipales sern
elaboradas con la participacin de los ayuntamientos, los cuales for
mularn junto con la sociedad el Plan Municipal de Desarrollo y el
Programa Operativo Anual. Adems se propone que en cada municipio
funcione un Concejo de Desarrollo Municipal.
8. Reformar el inciso a) de la fraccin IV del artculo 115 constitucional
para establecer que cada municipio determinar el valor de la propie
dad inmobiliaria, de acuerdo con las condiciones socioeconmicas.
9. Reformar el inciso b) de la fraccin IV del artculo 115 constitucional,
para establecer que sern parte de la hacienda municipal las participa
Propuestas para un nuevo municipio 239

ciones y aportaciones federales, las cuales se entregarn directamente


a los municipios en mensualidades adelantadas, calendarizadas de
acuerdo con las particularidades de cada regin; los montos y calenda
rios debern darse a conocer a principio del ao fiscal; adems de que
del total de las participaciones federales, se entregue a los municipios
por lo menos 50 por ciento.
10. Reformar el prrafo tercero del inciso c) de la fraccin IV del ar
tculo 115 constitucional para establecer: que los ayuntamientos apro
barn las leyes de ingresos municipales, las cuales sern conocidas y
vigiladas por las legislaturas de los estados; que los municipios debern
rendir informes trimestrales de sus movimientos econmicos y sus re
sultados; y que en cada municipio deber existir una contralora social,
con la participacin de ciudadanos de derecho idneo.
11. Reformar la fraccin V del artculo 115 constitucional para facultar
a los municipios a que administren recursos naturales propiedad de la
nacin.
12. Reformar la fraccin VII del artculo 115 constitucional para incluir
que en todos los casos los municipios dispondrn de una fuerza pblica
municipal y participarn en el consejo coordinador de mando.
13. Reformar la fraccin IX del artculo 115 constitucional para facultar
a los municipios a que funden y concesionen medios masivos de comu
nicacin adecuados, de acuerdo con la disponibilidad de frecuencias.
14. Adicionar una fraccin V al artculo 71 constitucional para que los
ayuntamientos tengan derecho de iniciativa de ley en los asuntos que
la Constitucin les otorga.
F. En la iniciativa presentada el 23 de abril de 1998 por los Diputados fe
derales integrantes del grupo parlamentario del Partido de la Revolucin
Democrtica, se propone:
1. Reformar la fraccin V del artculo 115 constitucional para establecer
que los municipios tengan facultades para elaborar programas de orde
namiento ecolgico local.
2. Reformar la fraccin IX del artculo 115 constitucional para estable
cer que los municipios protejan la biodiversidad.
G. En la iniciativa presentada el 11 de diciembre de 1998 por los Diputados
federales integrantes del grupo parlamentario del Partido Revolucionario
Institucional, se propone adicionar una fraccin V al artculo 115 consti
tucional para facultar a los municipios a intervenir directamente en el
desarrollo integral de los ncleos agrarios.
240 Enrique Doger Guerrero

H. La iniciativa presentada el 30 de abril de 1999 por los Diputados fede


rales integrantes del grupo parlamentario del Partido de la Revolucin
Democrtica, se plantean propuestas coincidentes a las iniciativas antes
referidas; principalmente con la presentada el 31 de marzo de 1998 por
los Diputados federales integrantes del grupo parlamentario del Partido
Accin Nacional, y tambin con algunas de las elaboradas por los grupos
de trabajo que a efecto se constituyeron.
Por otra parte, esta iniciativa propone adems modificaciones para reformar
el prrafo primero del artculo 115 constitucional, con el objeto de consi
derar al municipio como base del poder poltico soberano, que se regir
por un estatuto orgnico municipal y tendr personalidad jurdica plena.
I. En la iniciativa presentada el 26 de mayo de 1999 por diversos Diputados
integrantes del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucio
nal para adicionar la fraccin IX del artculo 115 constitucional, se plantea
la participacin de la sociedad civil y la concertacin como instrumentos
para lograr el desarrollo integral de los municipios, y para ello se prev la
creacin de un concejo municipal de concertacin en cada municipio.

5. Resulta de relevancia hacer notar que la Comisin Dictaminadora


de la colegisladora determin que el dictamen deba referirse ni
camente a las iniciativas de reforma constitucional del precepto en
cuestin, y que posteriormente se preparara el dictamen de las otras
iniciativas de reformas legales.
A tal efecto, en el apartado de Antecedentes, inciso B del dictamen,
sostuvo lo siguiente:
En la mayora de las iniciativas presentadas tambin se proponen refor
mas y adiciones a otros preceptos constitucionales; sin embargo, por ra
zn de tcnica legislativa, esta comisin considera que dichas propuestas
deben ser motivo de un dictamen por separado, de tal manera que el
presente dictamen slo se abocar al estudio de las reformas y adiciones
relacionadas con los aspectos municipales.

6. Por servir de base para la propuesta de decreto de reforma y adicio


nes al artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, de igual manera resulta de singular importancia tomar
Propuestas para un nuevo municipio 241

en cuenta del dictamen de la colegisladora los puntos iniciales de las


Consideraciones, que a la letra sealan:
1. Esta comisin coincide con los autores de las iniciativas objeto del
presente dictamen, en el sentido de que el municipio es la clula bsica
de organizacin poltica, social, territorial y administrativa en nuestro
pas.
2. Diversas circunstancias de orden poltico y econmico han propiciado
que el municipio presente carencias de tipo financiero, as como debilidad
poltica, jurdica y educativa en relacin con los rganos federales y de las
Entidades Federativas, que han impedido su funcionamiento autnomo y
libre.

7. Se ratifica lo expresado en el punto 3 de estos Antecedentes, rela


tivo a que la Asamblea Plenaria de la H. Cmara de Diputados del
Congreso de la Unin, en la misma fecha, da 15 del mes en curso,
por mayora de 387 votos, aprob en lo general y en lo particular el
proyecto de decreto que en los trminos comentados se someti a
su consideracin por la Comisin de Gobernacin y Puntos Consti
tucionales, mismo que a nivel de minuta se remiti a esta H. Cmara
de Senadores.
8. Del anlisis efectuado por la colegisladora a los textos de las inicia
tivas de reformas constitucionales sometidas a la consideracin del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte
que las iniciativas que motivaron la formulacin del proyecto de
decreto y la aprobacin de la minuta que se estudia contienen, en
concreto, las siguientes coincidencias y divergencias:
1. Las iniciativas presentadas por los Diputados federales Amrico A.
Ramrez, Jos Armando Jasso Silva y Humberto Trevio Landois; por los
Diputados federales integrantes del grupo parlamentario del Partido Accin
Nacional y por la Diputada federal Mara de la Luz Nez Ramos; Carmelo
Enrquez Rosado, Pedro Magaa Guerrero, lsael Petronio Cant Njera,
Jos Luis Snchez Campos, Mara del Carmen Escobedo Prez, Gilberto
Parra Rodrguez, Plutarco Garca Jimnez, Gerardo Ramrez Vidal, Jess
Flores G., Anastacio Sols Lezo y Laurentino Snchez Luna, integrantes
del grupo parlamentario del Partido de la Revolucin Democrtica, coin
242 Enrique Doger Guerrero

ciden en modificar el texto de la fraccin VII del artculo 115 constitucional,


que se refiere a la facultad que tienen el Ejecutivo federal o los gobernado
res de los estados del mando de la fuerza pblica en los municipios en
donde residan habitual o transitoriamente. Sin embargo, las propuestas
especficas de modificacin se orientan en distintos sentidos:
a) Los Diputados federales Amrico A. Ramrez, Jos Armando Jasso
Silva y Humberto Trevio proponen la derogacin de la fraccin VII del
artculo 115 constitucional.
b) Los Diputados federales integrantes del grupo parlamentario del
Partido Accin Nacional proponen reformar el texto actual de la frac
cin VII del artculo 115 constitucional para establecer que la polica
municipal acate las rdenes del Ejecutivo federal y los gobernadores de
los estados, slo en caso de que se susciten hechos que pongan en peli
gro la estabilidad social del municipio o su seguridad personal, respe
tando siempre las garantas individuales.
c) Por su parte, la Diputada federal Mara de la Luz Nez Ramos propone
reformar la fraccin VII del artculo 115 constitucional, manteniendo
la facultad que tienen el Ejecutivo federal y los gobernadores de los es
tados de tener el mando de la fuerza pblica en los municipios donde
residan habitual o transitoriamente, pero con una adicin en su parte
final, consistente que en todos los casos los municipios dispondrn
de una fuerza pblica municipal y participarn en el Consejo Coordi
nador de Mando.

Las iniciativas presentadas por los Diputados federales integrantes


del grupo parlamentario del Partido Accin Nacional y por la Diputada
federal Mara de la Luz Nez Ramos, coinciden en que se incluya dentro
de los ingresos municipales a que se refiere la fraccin IV del artculo 115
constitucional lo relacionado con las aportaciones federales.
En el caso de los Diputados del pan, proponen que se adicione un
inciso d) a dicha fraccin, en donde se considere cualquier aportacin
adicional, sea de la Federacin o de los estados; y en la propuesta de
la Diputada Mara de la Luz Nez Ramos, se propone reformar el in
ciso b) para establecer que dichas aportaciones federales sern por lo
menos de 50 por ciento, las cuales se conocern al principio del ao
fiscal y previo calendario, y adems debern entregarse directamente
a los municipios en mensualidades adelantadas.
Propuestas para un nuevo municipio 243

En cuanto al pago del impuesto predial, en las iniciativas presen


tadas por el grupo parlamentario del Partido del Trabajo, el 23 de octu
bre de 1997, y por el grupo parlamentario del pan, presentada el 31 de
marzo de 1998, proponen que las dependencias de la Administracin
Pblica Federal centralizada o paraestatal, as como los gobiernos de
los estados, estn obligados a pagar el impuesto predial de todos sus
bienes inmuebles, tanto de dominio pblico como de dominio privado.
2. Las iniciativas presentadas por los Diputados federales integrantes del
grupo parlamentario del Partido Accin Nacional y de la Diputada federal
Mara de la Luz Nez Ramos coinciden en que el valor catastral sea deter
minado por los ayuntamientos.

Los aspectos especficos de cada iniciativa ya fueron expuestos y


sern analizados en forma integral en el apartado de Considerandos.
9. Por virtud del turno ordenado por la Directiva de este Senado, se
tuvo por recibida la minuta que se trata, y se tom el acuerdo de la
formulacin de proyecto de dictamen, que puesto a la consideracin
de los Senadores que integran las suscritas comisiones unidas, fue
aprobado, y por ende se somete en los trminos de este documento
a la discusin y, en su caso, aprobacin de esa H. Asamblea Plenaria.
Con base en los Antecedentes anteriores, las comisiones unidas
dictaminadoras, exponen las siguientes:
Consideraciones
1. Estas comisiones unidas coinciden con los razonamientos expresa
dos en el dictamen de la colegisladora, en el sentido de que slo deben
por el momento discutirse y aprobarse las reformas constitucionales
propuestas, dejando para otro momento del proceso legislativo nacio
nal el examen, discusin y en su caso aprobacin de las reformas a la
legislacin secundaria que, como se ha precisado con anterioridad,
tambin fue materia de algunas de las iniciativas formuladas por diver
sos grupos de Diputados.
244 Enrique Doger Guerrero

Se avalan al respecto las razones de que, al reformarse la Constitu


cin y obedecer a tiempos y procedimientos ms rigurosos, hara inne
cesario por ahora el ocuparse de propuestas relativas a la legislacin
secundaria vinculadas con la reforma constitucional en cuestin.
De la misma manera se participa de las argumentaciones vertidas
en el dictamen de la colegisladora sobre la conveniencia de solamente
ocuparse en este momento del proceso legislativo, de la reforma y mo
dificacin del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos que se contrae al marco constitucional concerniente
a los municipios, por los mismos argumentos expresados por la colegis
ladora, y por los que en prrafos subsecuentes se mencionarn en el
cuerpo de este dictamen.
2. De igual manera, estas comisiones unidas tambin hacen suya la
argumentacin de los autores de las iniciativas, que la colegisladora
cita en el punto 1 de sus Consideraciones que a la letra dice:
Esta comisin coincide con los autores de las iniciativas objeto del
presente dictamen, en el sentido de que el municipio es la clula bsica
de organizacin poltica, social, territorial y administrativa en nuestro
pas.
3. La propuesta contenida en el dictamen que ahora se presenta se
enmarca en un contexto nacional de profundos cambios, donde el for
talecimiento del federalismo parte del reconocimiento y promocin del
municipio como espacio de gobierno y eje del desarrollo nacional.
4. En tal sentido, es el municipio pilar fundamental de nuestro de
sarrollo y por lo mismo, fortaleza de las Entidades Federativas; stas, a su
vez, son el factor fundamental de nuestro federalismo y, por lo tanto, de
la cohesin nacional. Esto es, el mayor vigor del municipio est asociado
directamente a una mayor solidez de las Entidades Federativas, por
lo tanto, no debe entenderse que la fortaleza del municipio sea en de
trimento de las propias Entidades Federativas, puesto que son stas el
vnculo esencial de nuestro sistema federalista.
5. Por ello, se coincide con la colegisladora y los autores de las ini
ciativas que se dictaminan en la necesidad de modificar el artculo 115
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos para pro
mover la renovacin y fortalecimiento del municipio. En este propsito
Propuestas para un nuevo municipio 245

existe coincidencia con el Programa para un Nuevo Federalismo 19952000, que seala en lo conducente se propone una nueva relacin entre
los rdenes de gobierno federal y estatal con el municipio, basada en el
reconocimiento de las responsabilidades que les asigna el orden jur
dico, de tal forma que este gobierno comunitario cuente con los instru
mentos poltico-institucionales y los recursos necesarios para responder
a las demandas que les compete atender y resolver, y as se pueda
cumplir con el propsito de elevar su capacidad de gestin pblica
frente a sus ciudadanos y organizaciones.
6. As entonces, las reformas y modificaciones objeto del presente
dictamen tienen como fondo la redistribucin de facultades, funciones
y responsabilidades, sin soslayar que la cooperacin y coordinacin
entre Entidades Federativas y municipios, o bien entre stos, consolida
rn el desarrollo de las comunidades y regiones, en concordancia con
los objetivos del crecimiento econmico.
7. Las comisiones dictaminadoras coincidieron en que el municipio
es la entidad poltica organizada comunalmente, como base de la divi
sin territorial y la organizacin poltica de los estados de la Federacin
en su rgimen interior; por lo tanto, el municipio es la agrupacin so
cial fundamental en que el pas se estructura territorialmente para su
divisin poltica. Adems, el municipio es aquella comunidad territorial
de carcter pblico con personalidad jurdica propia y, por ende, con
capacidad poltica y administrativa; como realidad mltiple, jurdica,
social, territorial y econmica, es tambin una institucin bsica en
la vida nacional: es el primer orden de gobierno y el ms cercano a la
poblacin.
8. La reforma al artculo 115 que entr en vigor en 1984 fue impor
tante en tanto que implant no slo la libertad que el municipio tiene
para la administracin de su patrimonio, sino que proporcionaba tam
bin los elementos mnimos con que debera contar la hacienda muni
cipal. La reforma tambin precis cules seran los servicios pblicos
que corresponde prestar al municipio, en forma exclusiva o coordinada
mente con los estados, con lo cual se alej a la institucin municipal
de las frecuentes intromisiones que los gobiernos estatales realizaron
en otros tiempos.
246 Enrique Doger Guerrero

9. Si bien las modificaciones anteriores constituyeron un parteaguas


en la historia municipal, fueron insuficientes a la luz de la nueva rea
lidad sociopoltica imperante a lo largo y ancho del territorio nacional.
Es por ello que el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 reconoci la
necesidad de una mayor participacin de los estados y municipios en
la vida nacional, por lo que, de acuerdo con sus lineamientos, se efectu
una reasignacin de recursos, responsabilidades y atribuciones entre
los tres rdenes de gobierno. En este contexto se construye el nuevo
federalismo mexicano como un instrumento redistributivo y compen
satorio que propicia un desarrollo regional ms equitativo, basado en la
descentralizacin de funciones, recursos y programas pblicos y el
impulso a la vida municipal.
10. Prueba de lo anterior es el esfuerzo que el gobierno federal ha rea
lizado para impulsar el proceso descentralizador en beneficio de los es
tados y municipios, fortaleciendo su presencia en las tareas del desarrollo
nacional.
11. La aplicacin ms eficiente y redistributiva del gasto pblico fe
deral ha permitido efectuar un cambio en las tendencias distributivas:
en 1994, por cada peso que la Federacin ejerci, los estados y muni
cipios slo contaban con 78 centavos; en 1999, esas proporciones son
inversas, puesto que esas entidades tendrn 1 peso con 43 centavos por
cada peso que erogue el Ejecutivo federal.
12. No obstante, es tambin menester reconocer por parte de las co
misiones unidas dictaminadoras que el esfuerzo si bien es loable no ha
sido suficiente. En efecto, las cambiantes y crecientes necesidades de
las comunidades han generado nuevas y ms urgentes tareas por parte
de los municipios mexicanos. Entre ellas, baste ejemplificar los pro
blemas de la basura, contaminacin ambiental, transporte conurbado
a zonas metropolitanas, preservacin de la ecologa, reglamentacin de
empresas en suelo municipal y otros ms. Al respecto, cabe sealar que
actualmente ya se estn aplicando frmulas de colaboracin para atacar
la problemtica comn a municipios colindantes; sin embargo, tampoco
en esta rea existen procedimientos jurdicos explcitos que reconoz
can la coordinacin e intercambio de experiencias intermunicipales.
Propuestas para un nuevo municipio 247

13. Otro problema que ha resultado manifiesto en el mbito de la


administracin municipal es la continuidad de obras pblicas y progra
mas de desarrollo a largo plazo: el cambio de administracin deja in
completas numerosas obras, ante la falta de una normatividad que obli
gue a los gobiernos municipales saliente y entrante a signar acuerdos de
continuidad en sus planes de desarrollo para la comunidad, indepen
dientemente de su filiacin poltica e intereses a corto plazo.
14. De igual manera, es prctica frecuente que se diriman entre los
municipios, estados y la Federacin disputas por territorios, por el ma
nejo y administracin de los servicios pblicos, por la realizacin de
obras pblicas de carcter local, por la gestin de la seguridad pblica
as como por la competencia tributaria. Es en este sentido que la ciu
dadana encuentra en su municipio el orden de gobierno que puede
fortalecer sus procesos de construccin y mejoramiento de condiciones
de vida; de igual manera, es el municipio el conducto para que los
gobiernos estatal y federal adopten medidas que puedan corregir en
estos espacios de la vida pblica la corrupcin, la ineficiencia admi
nistrativa, la ausencia de recursos y la subordinacin que padecen ante
el centralismo que an impera. stos son los intereses que deben pre
valecer, y es en este sentido lo que la iniciativa que ahora se presenta
busca impulsar.
15. Por otra parte, tambin la propuesta en dictamen pretende que
el desarrollo regional represente para los municipios de Mxico el poder
remontar sus rezagos estructurales, abriendo el espacio a modificacio
nes fundamentales de su organizacin social, bases jurdicas y funciona
lidad. La pretensin de actuar sobre un mbito geogrfico, relativamente
homogneo, donde la poblacin y sus autoridades compartan estructu
ras, costumbres e historia, vuelven a la poltica regional el mejor medio
para conseguir la revalorizacin de este entramado de relaciones esta
tales que nutren la unidad nacional. En otras palabras, estas comisio
nes unidas estn convencidas de que el alcance regional de la poltica
de desarrollo, con la participacin de los gobiernos estatales y munici
pales, es un esfuerzo fundamental del federalismo mexicano renovado.
16. El conjunto de reformas y modificaciones propuestas, a juicio
de las comisiones dictaminadoras, son susceptibles de agruparse en
248 Enrique Doger Guerrero

tres grandes vertientes que, de aprobarse el presente dictamen, darn


sentido y congruencia a los propsitos de fortalecimiento del munici
pio mexicano que animaron a todas las iniciativas. stas son:
a) Objetos y procedimientos que la ley debe establecer en materia municipal.
Esta vertiente tiene su expresin en las fracciones II y V, complementadas
con los artculos transitorios tercero, quinto y sexto. Como se observa en
la propuesta enviada por la H. colegisladora, la fraccin II evoluciona a
una tipificacin muy especfica de los objetos de las leyes que norman las
facultades de los ayuntamientos para aprobar bandos de polica y go
bierno; reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de obser
vancia general y que organicen la Administracin Pblica Municipal,
asegurando tambin la participacin ciudadana y vecinal.
En esta fraccin, se abre entonces un abanico que da los elementos para
la accin legislativa de los H. Congresos estatales, permitiendo con ello una
base congruente a nivel nacional, si bien en todo momento respetando,
por la va de la propia accin de las legislaturas estatales, las diferencias
que prevalecen en la conformacin federal del pas. As entonces, los prin
cipios para lograr un sustento jurdico congruente entre los estados con
respecto a sus municipios se da en el mximo ordenamiento jurdico y se
expresar, en lo especfico estatal, a travs de la accin de las legislaturas
estatales.
En paralelo de la propuesta enviada por la H. Cmara de Diputados en lo
relativo a la fraccin V, pueden establecerse definiciones ms precisas y
ordenadas, en cuanto a las facultades de los municipios para contribuir
y/o participar en aquellos mbitos normativos que les son de especial re
levancia para el cabal cumplimiento de su accin gubernamental, en un
contexto apropiado de concurrencia con los otros rdenes de gobierno.
Finalmente, en lo relacionado con esta vertiente, los artculos transitorios
mencionados complementan el propsito de clarificar el marco jurdico
para el mejor desempeo de la labor de gobierno del municipio, al esta
blecer mecanismos para la correcta transferencia en la prestacin de los
servicios a los municipios, pensando en todo momento en el inters de la
poblacin, tomando como punto de partida los criterios y planteamientos
de los gobiernos estatales y teniendo a las legislaturas estatales como el
elemento fundamental de toma de decisiones para que se cumplan los pro
psitos de la parte perenne del artculo.
b) Mayor precisin y ampliacin de las funciones y servicios pblicos que
tendrn a su cargo los municipios.
Propuestas para un nuevo municipio 249

La fraccin III del artculo en cuestin ha sido uno de los avances ms im


portantes dados en la reforma de 1983-1984. Sin embargo, con el transcurrir
del tiempo y en vista de la experiencia vivida por todos los rdenes de
gobierno ante esa innovacin mayor de dicha reforma, se considera que la
propuesta de la H. colegisladora representa un avance significativo para
ampliar en lo que se considera conducente frente a dicha experiencia; dar
mayor precisin y modernizar la terminologa y tambin vincular estos
conceptos con otros preceptos constitucionales recientemente introduci
dos. As entonces, observamos en la nueva redaccin propuesta en los
incisos a), c), g) y h) que se avanza en el sentido planteado anteriormente.
c) Mejor conceptualizacin de la capacidad de gobierno del municipio.
Como se aprecia en el texto propuesto, en el primer prrafo de la fraccin I,
se ofrecen dos planteamientos significativos, ya que por un lado se define
que cada municipio ser gobernado por un ayuntamiento, que no como
en el texto vigente, administrado. Esta modificacin representa un avance
que permite asentar con claridad en el ordenamiento constitucional la
funcin del ayuntamiento en el municipio como orden gubernamental.
De igual manera, en el mismo prrafo se establece que los gobiernos muni
cipales, a travs de los ayuntamientos, ejercern de manera exclusiva las
competencias que la Constitucin les otorga. El concepto de exclusividad,
sin embargo, queda sujeto a lo que define posteriormente la fraccin II,
especialmente en sus incisos c) y d), as como complementariamente en
los artculos transitorios, destacadamente el tercero. De esta manera, se
establece un objetivo de ejercicio de competencia exclusiva, pero recono
ciendo las diferencias que existen y marcando los procedimientos para
una transferencia ordenada, como se dijo anteriormente, respetando con
ello el reconocimiento de las diferencias entre estados que sustenta el
principio federalista.
Asimismo, en la fraccin IV, destacadamente en los ltimos cuatro prra
fos, se logran establecer mejores condiciones jurdicas para que los muni
cipios puedan incidir en la potestad tributaria de los estados en aquellos
rubros que la propia Constitucin y la ley les otorga. En todo caso, se
sostiene el principio federalista de que las legislaturas estatales sean defi
nitorias para mantener la conduccin de la potestad tributaria que corres
ponde a las Entidades Federativas. Adicionalmente, y a efecto de tener con
gruencia con las medidas tendientes a lograr un mayor control del gasto
pblico, se abandona el concepto de revisar existente en el texto actual,
para introducir como tarea exclusiva de las legislaturas estatales la de
fiscalizar las cuentas pblicas de los ayuntamientos.
250 Enrique Doger Guerrero

Finalmente, se establecen modificaciones a la fraccin VII en lo relativo a


la relacin entre Poderes Ejecutivos de los distintos rdenes de gobierno
con respecto a la fuerza pblica.

17. Si bien la minuta con proyecto de decreto remitida por la H. co


legisladora contiene las propuestas de reformas y adiciones antes rese
adas, a consideracin y juicio de las comisiones unidas dictaminadoras
que presentan este proyecto, estiman que es conveniente efectuar algu
nas correcciones de estilo a dicha minuta, siempre con el nimo de cum
plir con los propsitos que compartimos, tal y como ha sido sealado
en las Consideraciones de este dictamen.
Por ello, con fundamento en el artculo 140 del Reglamento para el
Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,
estas comisiones unidas proponen las siguientes correcciones de estilo,
que buscan la clarificacin de trminos en razn de redaccin jurdica
y de congruencia con trminos establecidos en otros ordenamientos:
a) En el prrafo primero de la fraccin I, donde dice Las competencias
que esta Constitucin otorga al gobierno municipal se ejercern debe
decir La competencia que esta Constitucin otorga al gobierno municipal
se ejercer
b) En donde dice autoridad intermedia alguna entre aqul y el gobier
no del Estado, debe decir autoridad intermedia alguna entre ste y el
Gobierno del Estado.

1. Estas comisiones unidas coinciden con el objetivo general de


esta reforma, que es conceder mejores instrumentos para que los mu
nicipios puedan cumplir ms eficazmente con las tareas que la propia
Constitucin les encomienda en beneficio de la poblacin.
Sin embargo, ven con preocupacin la redaccin propuesta por la
colegisladora para lo que sera el prrafo tercero de la fraccin III del
artculo 115 constitucional, ya que tal y como est redactado en la
minuta, pareciera ser que la asociacin entre municipios de diferentes
estados puede darse al margen de los gobiernos de los mismos, con lo
que se cambiara radicalmente la concepcin originaria del Estado fe
deral, al hacer a los municipios y no a los estados la base de esta orga
nizacin poltica.
Propuestas para un nuevo municipio 251

Los miembros de las comisiones de dictamen entendemos entonces


que el cabal alcance de la modificacin al ltimo prrafo de la fraccin III
del propuesto artculo 115 es que los municipios puedan coordinarse
y asociarse para conseguir la mejor prestacin de los servicios pblicos
enunciados en la propia fraccin III.
Que consecuentemente no podr interpretarse de otra forma y pre
cisamente nunca entender que esta reforma pretende crear un nuevo y
futuro orden de administracin y mucho menos de gobierno.
Que tal reforma no quiere decir que pueda crearse una estructura
poltica distinta a las entidades y a los propios municipios.
Que la figura de municipios asociados nunca podr afectar las ins
tituciones fundamentales del Pacto Federal, que son los estados de la
Repblica.
Que las asociaciones de municipios no pueden ni deben tener una
connotacin poltica, que por s misma otorgue nuevas atribuciones
a los municipios, y que por lo tanto stas nunca desaparecern ni
disminuirn, pero tampoco aumentaran por virtud del convenio de
asociacin.
Que por lo tanto, ni la asociacin ni las propias facultades autno
mas pueden dar lugar a autorizar una relacin directa con otras enti
dades estatales o con la Federacin y mucho menos con organismos
internacionales.
Que por tanto, las funciones asociadas no podrn utilizarse para
distintos fines a los encargados por la Constitucin a los municipios, y
que son los servicios pblicos a la comunidad de su territorio.
Que por lo tanto, la asociacin no podr darse para asumir funciones
que la Constitucin federal establece como concurrentes con los esta
dos de la Repblica, con la Federacin, como son los educativos, los de
salud, de proteccin al medio ambiente, de administracin y uso de suelo,
de transporte pblico, de seguridad pblica, de agua, de otras materias
similares y, particularmente, los relativos a asuntos fiscales.
Que en suma, la reforma responde al propsito indudable de forta
lecer al municipio en Mxico, pero sin afectar las entidades del Pacto
Federal en que se funda el Estado mexicano.
Que por lo tanto, ningn otro objeto de la asociacin que exceda la
correcta intencin de la reforma puede ser vlido.
252 Enrique Doger Guerrero

Consecuentemente, cabe decir, finalmente, que para complementar


y acotar en su perfecta dimensin este intento de mejorar la descentra
lizacin y el federalismo por la vertiente municipalista, el Congreso de la
Unin deber abocarse enseguida a desarrollar la reforma del artculo 124
constitucional, para establecer con claridad los asuntos de competencia
exclusiva de las Entidades Federativas y precisar los principios funda
mentales de su soberana interior y su rgimen de relaciones entre el
gobierno federal y el gobierno municipal.
Por ello, estas comisiones unidas quieren dejar constancia de que
se aprueba el contenido de la minuta en el entendido de que, sin per
mitir otras interpretaciones que pudieran darse a estas reformas, es
indudable la asertacin de que seguirn siendo los estados y no los
municipios el eje del Pacto Federal mexicano.
Tambin quedar a la consideracin de las legislaturas locales, como
integrantes del poder revisor de la Constitucin, la valoracin de los
alcances de estas reformas y de si las mismas representarn un benefi
cio para sus estados.
Por todo lo anteriormente expuesto, estas Comisiones Unidas de
Puntos Constitucionales, de Fortalecimiento del federalismo y de Estu
dios Legislativos, Primera, someten a consideracin del Pleno de esta
asamblea, la aprobacin del siguiente proyecto de decreto por el que
se reforma y adiciona el artculo 115 de la constitucin poltica de
los estados unidos mexicanos.
Artculo nico. Se reforman los prrafos primero, cuarto y quinto de
la fraccin I; se reforma el prrafo segundo y se adicionan un prrafo
tercero y uno cuarto a la fraccin II; se reforma el prrafo primero y sus
incisos a), c), g), h) e i), el prrafo segundo y se adiciona un prrafo
tercero a la fraccin III; se reforman los prrafos segundo y tercero, y
se adicionan los prrafos cuarto y quinto a la fraccin IV; y se reforman
las fracciones V y VII; todas del artculo 115 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artculo 115.
I. Cada municipio ser gobernado por un ayuntamiento de eleccin
popular directa, integrado por un presidente municipal y el nmero de
regidores y sndicos que la ley determine. La competencia que esta
Propuestas para un nuevo municipio 253

Constitucin otorga al gobierno municipal se ejercer por el ayunta


miento de manera exclusiva y no habr autoridad intermedia alguna
entre ste y el Gobierno del Estado.
Si alguno de los miembros dejare de desempear su cargo, ser
sustituido por su suplente, o se proceder segn lo disponga la ley.
En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia
o falta absoluta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley no
procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nue
vas elecciones, las legislaturas de los estados designarn de entre los
vecinos a los concejos municipales que concluirn los periodos respec
tivos; estos concejos estarn integrados por el nmero de miembros
que determine la ley, quienes debern cumplir los requisitos de elegi
bilidad establecidos para los regidores;
II.
Los ayuntamientos tendrn facultades para aprobar, de acuerdo
con las leyes en materia municipal que debern expedir las legislaturas
de los estados, los bandos de polica y gobierno, los reglamentos, circu
lares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de
sus respectivas jurisdicciones, que organicen la Administracin Pblica
Municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios
pblicos de su competencia y aseguren la participacin ciudadana y
vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el prrafo anterior ser esta
blecer:
a) Las bases generales de la Administracin Pblica Municipal y del proce
dimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnacin y los
rganos para dirimir las controversias entre dicha administracin y los par
ticulares, con sujecin a los principios de igualdad, publicidad, audiencia
y legalidad.
Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los
miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el pa
trimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que com
prometan al municipio por un plazo mayor al periodo del ayuntamiento.
b) Las normas de aplicacin general para celebrar los convenios a que se
refieren tanto las fracciones III y IV de este artculo como el segundo
prrafo de la fraccin VII del artculo 116 de esta Constitucin.
254 Enrique Doger Guerrero

c) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una


funcin o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspon
diente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate
est imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, ser necesa
ria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando
menos las dos terceras partes de sus integrantes.
d) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten
con los bandos o reglamentos correspondientes.

Las legislaturas estatales emitirn las normas que establezcan los pro
cedimientos mediante los cuales se resolvern los conflictos que se presen
ten entre los municipios y el Gobierno del Estado, o entre aqullos, con
motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.
III. Los municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios
pblicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus
aguas residuales.
b)
c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos.
d)
e)
f)
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.
h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin,
polica preventiva municipal y trnsito.
i)

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeo


de las funciones o la prestacin de los servicios a su cargo, los muni
cipios observarn lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrn
coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios
pblicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En
este caso y tratndose de la asociacin de municipios de dos o ms es
tados, debern contar con la aprobacin de las legislaturas de los esta
dos respectivas. Asimismo, cuando a juicio del ayuntamiento respectivo
Propuestas para un nuevo municipio 255

sea necesario, podrn celebrar convenios con el estado para que ste, de
manera directa o a travs del organismo correspondiente, se haga cargo
en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan
coordinadamente por el estado y el propio municipio.
IV.
a) a c)
Las leyes federales no limitarn la facultad de los estados para es
tablecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni con
cedern exenciones en relacin con las mismas. Las leyes estatales no
establecern exenciones o subsidios en favor de persona o institucin
alguna respecto de dichas contribuciones. Slo estarn exentos los bienes
de dominio pblico de la Federacin, de los estados o los municipios,
salvo que tales bienes sean utilizados por Entidades Paraestatales o por
particulares, bajo cualquier ttulo, para fines administrativos o prop
sitos distintos a los de su objeto pblico.
Los ayuntamientos, en el mbito de su competencia, propondrn a
las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, dere
chos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de
suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contri
buciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los estados aprobarn las leyes de ingresos de
los municipios, revisarn y fiscalizarn sus cuentas pblicas. Los Pre
supuestos de Egresos sern aprobados por los ayuntamientos con base
en sus ingresos disponibles.
Los recursos que integran la hacienda municipal sern ejercidos en
forma directa por los ayuntamientos, o bien por quien ellos autoricen,
conforme a la ley.
V. Los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales
relativas, estarn facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo
urbano municipal.
b) Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales.
c) Participar en la formulacin de planes de desarrollo regional, los cuales
debern estar en concordancia con los planes generales de la materia.
256 Enrique Doger Guerrero

Cuando la Federacin o los estados elaboren proyectos de desarrollo re


gional debern asegurar la participacin de los municipios.
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales.
e) Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana.
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones.
g) Participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgi
cas y en la elaboracin y aplicacin de programas de ordenamiento en
esta materia.
h) Intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte
pblico de pasajeros cuando aqullos afecten su mbito territorial.
i) Celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas fe
derales. En lo conducente y de conformidad a los fines sealados en el
prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los regla
mentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

VI.
VII. La polica preventiva municipal estar al mando del presidente
municipal, en los trminos del reglamento correspondiente. Aqulla aca
tar las rdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos
casos que ste juzgue como de fuerza mayor o alteracin grave del orden
pblico.
El Ejecutivo federal tendr el mando de la fuerza pblica en los
lugares donde resida habitual o transitoriamente.
VIII.
IX.
X.
Artculos transitorios
Artculo primero. El presente Decreto entrar en vigor 90 das despus
de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, salvo lo previsto
en los artculos siguientes.
Artculo segundo. Los estados debern adecuar sus constituciones
y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a ms tardar en un ao a
partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unin deber
realizar las adecuaciones a las leyes federales a ms tardar el 30 de
abril del ao 2001.
Propuestas para un nuevo municipio 257

En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el prrafo


anterior, se continuarn aplicando las disposiciones vigentes.
Artculo tercero. Tratndose de funciones y servicios que conforme
al presente decreto sean competencia de los municipios y que a la en
trada en vigor de las reformas a que se refiere el artculo transitorio
anterior sean prestados por los gobiernos estatales, o de manera coor
dinada con los municipios, stos podrn asumirlos, previa aprobacin
del ayuntamiento. Los gobiernos de los estados dispondrn de lo nece
sario para que la funcin o servicio pblico de que se trate se transfiera
al municipio de manera ordenada, conforme al programa de transfe
rencia que presente el Gobierno del Estado, en un plazo mximo de 90
das contados a partir de la recepcin de la correspondiente solicitud.
En el caso del inciso a) de la fraccin III del artculo 115, dentro del
plazo sealado en el prrafo anterior, los gobiernos estatales podrn so
licitar a la legislatura correspondiente conservar en su mbito de com
petencia los servicios a que se refiere el citado inciso, cuando la trans
ferencia de estado a municipio afecte, en perjuicio de la poblacin, su
prestacin. La legislatura estatal resolver lo conducente.
En tanto se realiza la transferencia a que se refiere el primer prrafo,
las funciones y servicios pblicos seguirn ejercindose o prestndose
en los trminos y condiciones vigentes.
Artculo cuarto. Los estados y municipios realizarn los actos con
ducentes a efecto de que los convenios que, en su caso, hubiesen cele
brado con anterioridad, se ajusten a lo establecido en este decreto y a
las constituciones y leyes estatales.
Artculo quinto. Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las
legislaturas de los estados, en coordinacin con los municipios respec
tivos, adoptarn las medidas conducentes a fin de que los valores uni
tarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones
sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de
mercado de dicha propiedad, y procedern, en su caso, a realizar las
adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de
las mencionadas contribuciones, a fin de garantizar su apego a los
principios de proporcionalidad y equidad.
258 Enrique Doger Guerrero

Artculo sexto. En la realizacin de las acciones conducentes al


cumplimiento del presente decreto, se respetarn los derechos y obli
gaciones contrados previamente con terceros, as como los derechos
de los trabajadores estatales y municipales.
Saln de sesiones del H. Senado de la Repblica, a los 25 das del
mes de junio del ao de 1999.
Comisin de Puntos Constitucionales: Sen. Jos Trinidad Lanz Crde
nas, presidente. Sen. Hctor Ximnez Gonzlez, secretario. Sen. Alfredo
Garcimarrero Ochoa, secretario. Sen. Eduardo Andrade Snchez. Sen.
Rodolfo Arteaga Gutirrez. Sen. Juan de Dios Castro Lozano. Sen. Ri
cardo Garca Cervantes. Sen. Enrique Gonzlez Pedrero. Sen. Elba
Esther Gordillo Morales. Sen. Gilberto Gutirrez Quiroz. Sen. Gabriel
Jimnez Remus. Sen. Femando Ortiz Arana. Sen. Juan Ramiro Robledo
Ruiz. Sen. Salvador Rocha Daz. Sen. Serafn Romero Ixtlapale. Sen.
Luis Santos de la Garza. Sen. Mario Vargas Aguiar.
Comisin de Fortalecimiento del federalismo: Sen. Jos Luis Medina
Aguiar, presidente. Sen. Lizandro Lizama Garma, secretario. Sen. Alfredo
Ling Altamirano, secretario. Sen. Amalia Garca Medina, secretaria. Sec
cin Fortalecimiento Municipal. Sen. Jos Ramn Medina Padilla. Sen.
Jess Padilla Padilla, secretario. Sen. Adolfo Aguilar Znser. Sen. Sonia
Alcntara Magos. Sen. Luca Carrasco Xochipa. Sen. Francisco Dvila
Rodrguez. Sen. Juan Antonio Garca Villa. Sen. Elba Esther Gordillo
Morales. Sen. Vctor Hugo Islas Hernndez. Sen. Fernando Iturribarra
Bolaos Cacho. Sen. Jos Trinidad Lanz Crdenas. Sen. Guadalupe
Lpez Bretn. Sen. Oscar Lpez Velarde Vega. Sen. Esteban Maqueo
Coral. Sen. Femando Ortiz Arana. Sen. Beatriz Paredes Rangel. Sen.
Dionisio Prez Jcome. Sen. Juan Jos Quirino Salas. Sen. Juan Ramiro
Robledo Ruiz. Sen. Hctor Snchez Lpez. Sen. Cirila Snchez Mendoza.
Comisin de Estudios Legislativos, Primera: Sen. Amador Rodrguez
Lozano, presidente. Sen. Mario Vargas Aguiar, secretario. Sen. Jorge
Guadalupe Lpez Tijerina. Sen. Esteban Maqueo Coral. Sen. Francisco
Molina Ruiz.
Queda de primera lectura.
Propuestas para un nuevo municipio 259

El C. presidente Vzquez Torres: Solicito a la secretara, consulte a


la asamblea, en votacin econmica, si se dispensa la segunda lectura
del dictamen y se pone a discusin de inmediato.
El C. secretario Macas de Lara: Por disposicin de la Presidencia, se
consulta a la asamblea, en votacin econmica, si se dispensa la segunda
lectura del dictamen. Quienes estn por la afirmativa, srvanse mani
festarlo ponindose de pie.
(La asamblea asiente)
Quienes estn por la negativa, srvanse manifestarlo ponindose
de pie.
(La asamblea no asiente)
S se dispensa la segunda lectura, seor presidente.
El C. presidente Vzquez Torres: Con fundamento en lo dispuesto
por el artculo 97 del Reglamento para el Gobierno Interior, ruego a la
secretara consulte a la asamblea, en votacin econmica, si se autoriza
que la discusin del dictamen se realice en lo general y en lo particular
en un solo acto.
El C. secretario Macas de Lara: Por disposicin de la Presidencia, se
consulta a la asamblea, en votacin econmica, si autoriza que la discu
sin se realice en lo general y en lo particular en un solo acto. Quienes
estn por la afirmativa, srvanse manifestarlo ponindose de pie.
(La asamblea asiente)
Quienes estn por la negativa, srvanse manifestarlo ponindose
de pie.
(La asamblea no asiente)
S se autoriza, seor presidente.
El C. presidente Vzquez Torres: En consecuencia, est a discusin
en lo general y en lo particular el dictamen con proyecto de decreto.
Esta Presidencia, con fundamento en lo dispuesto por el artculo 96 del
Reglamento para el Gobierno Interior, hace del conocimiento de la
asamblea, que para la discusin en lo general del dictamen, se han ins
crito los siguientes Senadores: Jos Luis Medina Aguiar, Ana Rosa Payn
Cervera y Juan Jos Quirino Salas.
Se concede el uso de la palabra al ciudadano Senador Jos Luis
Medina Aguiar, del grupo parlamentario del Partido Revolucionario
Institucional.
260 Enrique Doger Guerrero

El C. Senador Jos Luis Medina Aguiar: Con su venia, seor presidente.


Seoras Senadoras, seores Senadores: la fraccin parlamentaria del
Partido Revolucionario Institucional en el Senado de la Repblica pre
senta por mi conducto el razonamiento que nos lleva a votar favora
blemente el dictamen presentado a este pleno, sobre la minuta enviada
por la honorable colegisladora, en relacin con las modificaciones al
artculo 115 constitucional.
El presentar los fundamentos razonados de nuestro voto tiene un sig
nificado histrico, social y poltico, que los Senadores priistas desea
mos enfatizar.
El significado histrico lo entendemos porque desde el inicio de
nuestra vida soberana el municipio ha sido parte comprometida a favor
de las causas ms sentidas por los mexicanos, y hoy, con la decisin que
asumiremos, retomamos los ideales de independencia, libertad, sobera
na e igualdad que han animado nuestras luchas por tener un estado
de derecho mejor establecido para servir a los mexicanos.
El significado social se desprende de la importancia que desde su
aparicin en la escena mexicana el municipio ha tenido para aglutinar a
todos los estratos representativos de la nacin. En su mbito, las fuer
zas sociales impulsoras del cambio histrico han presentado, junto a las
demandas econmicas, polticas y sociales de todos los mexicanos, tam
bin aquellas que manifiestan la identidad regional, lo propio, lo nuestro,
lo que sumado constituye el abanico tan diverso de la mexicanidad.
El significado poltico, porque junto a las demandas propiamente
municipales, se han desarrollado las ideas avanzadas de la poca; las
propuestas promotoras de las profundas transformaciones sociales;
los reclamos de una sociedad de una poca para erigir formas superio
res de la organizacin social y poltica.
El municipio ha sido en nuestra vida cotidiana una cuestin viva y
presente; es y ser, sin duda, un tema permanente de la agenda pol
tica de los mexicanos; una materia siempre actual. Es sustento hist
rico y parte fundamental de la visin del futuro de nuestro pas; sa es
su importancia, en eso radica el valor del paso que hoy damos como
Senado de la Repblica al ponderar las iniciativas sobre diversos tpicos
municipales, presentadas por legisladores de todos los partidos pol
Propuestas para un nuevo municipio 261

ticos, puesto que nueve iniciativas dan pie a la minuta que hoy se nos
presenta.
Todo ello, todas estas iniciativas de todos los partidos polticos, han
estado dirigidas a fortalecer al municipio para que pueda servir mejor
a las poblaciones del pas, cumpliendo con eficacia sus responsabili
dades constitucionales.
El voto aprobatorio que la fraccin parlamentaria del pri dar al
proyecto de decreto que reforma y adiciona al artculo 115 de nuestra
Constitucin surge del deseo compartido con todas las fuerzas polticas
de tener un municipio renovado, fortalecido vigorosamente desde sus
races, desde la base de su estructura poltica, desde lo que es el punto
de partida de todo programa dirigido a hacer progresar a Mxico. De
esta manera podr avanzar con mayor seguridad y certidumbre hacia
un futuro mejor.
No debemos olvidar que han sido gobiernos priistas los que han
llevado a una nueva conformacin de la estructura de poder en Mxico,
especialmente a favor del orden municipal de gobierno.
No hay duda, ninguna duda, que la reforma de 1983 fue un postu
lado en principio, y un hecho consumado despus, promovido por los
priistas que comprendimos entonces, como comprendemos hoy, la
importancia del fortalecimiento del municipio.
Debe quedar igualmente claro, entonces, que lo que tenemos hoy a
nuestra consideracin se desprende y puede ser interpretado correc
tamente como una segunda etapa de ese gran avance que se logr en
1983, promovido por nosotros para beneficio del pas.
De la propuesta que hoy tenemos, vemos con agrado que se estn
perfeccionando los instrumentos que definimos en 1983. Que ese per
feccionamiento, logrado ahora con el apoyo de las distintas fuerzas pol
ticas, permite que el avance logrado en 1983, ahora con la que se llamar
la reforma de 1999, llegue a un nuevo estadio en beneficio de los mu
nicipios y la poblacin en general del pas.
Por este hecho, de que las caractersticas de esta reforma que hoy se
nos propone vienen a consolidar lo que los priistas logramos en 1983,
por este hecho indiscutible vamos a votar a favor, pero queremos dejar
constancia de que si bien votaremos a favor de aprobar la minuta que
262 Enrique Doger Guerrero

se nos enva, no estamos conformes, ni sentimos que estamos llevando


a cabo, entre todos, el esfuerzo complementario al avance que hoy
estaremos logrando, y es que el fortalecimiento del municipio no pasa,
no debe pasar por el debilitamiento del elemento fundamental de la
estructura federalista, que son los propios estados federados.
Nosotros creemos que han sido los estados quienes han visto deme
ritada su capacidad de accin y conduccin, tanto por el centralismo
que los agobia como por el sentido un tanto exagerado con que a veces
se concibe al fortalecimiento del municipio en s mismo.
Y es que el principio federal, que a lo largo de nuestra historia mu
chas generaciones de mexicanos hemos defendido, pareciera estar en
peligro; pareciera que se busca quebrantar el orden federal y lanzar a
la nacin a una aventura poltica sin futuro, al negar los principios
fundadores de nuestra Repblica Federal.
Se olvida que nuestro principio federal se funda en la capacidad de
autodeterminacin de las Entidades Federativas, y por ello, alentar la
asociacin de los municipios, fuera de lo especficamente sealado en
el artculo 115 constitucional, podra suponer la creacin de una nueva
organizacin poltica, que ms temprano que tarde generara fricciones
y dispersin del Estado nacional.
El Estado Federal da cauce a la energa productiva y social de una
nacin; es un instrumento de organizacin poltica, cuya aparicin y
desarrollo en el mundo moderno ha permitido a naciones, como Mxico,
su integracin y cohesin a lo largo del tiempo.
El sistema federal se implanta porque permite una mayor autonoma
a las regiones y localidades para gobernarse, para gobernarse de acuerdo
con las necesidades de stas, tornndose as en una organizacin eficaz
para responder a las preocupaciones concretas de los habitantes. Es, por
lo tanto, un elemento descentralizador de la actividad poltica, econ
mica, cultural y administrativa de los Estados nacionales.
El Estado Federal, al descentralizar todas las actividades, libera las
fuerzas productivas y econmicas de la nacin, y activa el desarrollo
regional.
En el Estado Federal se presenta una pluralidad de centros de poder,
las Entidades Federativas coordinadas entre s por un gobierno nacio
Propuestas para un nuevo municipio 263

nal y federal, de tal manera que pueda garantizarse la unidad poltica


y econmica de la nacin, sin lesionar los intereses particulares de los
estados miembro.
Existen tambin ciertas caractersticas que le son comunes a todo Es
tado Federal: una Constitucin que crea dos rdenes jurdicos, delegados
y subordinados a ella, pero entre s, coordinados: el de la Federacin y
el de las Entidades Federativas.
Con ello queda de manifiesto que la esencia del Pacto Federal radica
en la coordinacin, respeto y armona entre el gobierno federal y los es
tados miembro; por ello debemos cuidar que la reforma constitucional
que contiene la minuta que hoy nos ocupa no altere o trastoque estos
principios fundamentales.
En efecto, la minuta del proyecto de decreto que se nos ha enviado,
por parte de la colegisladora, para reformar el artculo 115 constitu
cional, contiene un cambio en la fraccin III que podra parecer con
trario al principio del federalismo, que es la base de la organizacin
poltica de la nacin.
Independientemente de los fines de carcter administrativo o eco
nmico que dicha reforma quiere alentar, desde el punto de vista de la
organizacin poltica del Estado mexicano la reforma en este tema no
debe considerarse una ruptura a la organizacin federal.
La posibilidad de asociacin y coordinacin de municipios de di
ferentes estados debe centrarse nicamente en lo que son las funciones
y servicios asignados a los ayuntamientos en la fraccin III del mismo
artculo; de otra manera podra interpretarse la creacin, de crear cons
titucionalmente un cuarto orden de gobierno, el de la asociacin mu
nicipal interestatal.
No estamos en contra de dar mejores instrumentos al municipio
para que cumpla su papel; estamos en contra de que esto se realice a
costa de las Entidades Federativas, a costa de los principios rectores de
nuestro federalismo.
Por ello, enfatizamos lo que dice el dictamen, y que debe ser la inter
pretacin correcta de este asunto. El prrafo tercero de la fraccin III
del artculo 115 constitucional, tal y como est redactado en la minuta,
264 Enrique Doger Guerrero

pareciera indicar que la asociacin entre municipios de diferentes es


tados puede darse al margen de los gobiernos de los mismos.
Esto cambiara radicalmente la concepcin original del Estado Federal
para hacer a los municipios, y no a los estados, la base de esta organi
zacin poltica.
Por ello, en el dictamen se enfatiza que el cabal alcance de la modi
ficacin al ltimo prrafo, estado, es que los municipios puedan coor
dinarse y asociarse para conseguir la mejor prestacin de los servicios
pblicos enunciados en la propia fraccin III.
Que consecuentemente no podr interpretarse de otra forma, y
precisamente nunca entender que esta reforma pretende crear un nuevo
y futuro orden de administracin, y mucho menos de gobierno. Que tal
reforma no quiere decir que pueda crearse una estructura poltica dis
tinta a las entidades y a los propios municipios, que la figura de muni
cipios asociados nunca podr afectar a las instituciones fundamentales
del Pacto Federal, que son los estados de la Repblica.
Que las asociaciones de municipios no pueden ni deben tener una
connotacin poltica, que por s misma otorgue nuevas atribuciones a
los municipios, y que por lo tanto stas nunca desaparecern ni dismi
nuirn, pero tampoco aumentaran en virtud de cualquier convenio de
asociacin.
Que por lo tanto, ni la asociacin, ni las propias facultades autno
mas pueden dar lugar a autorizar una relacin directa con otras enti
dades estatales o con la Federacin y mucho menos con organismos
internacionales.
Que por lo tanto, las funciones asociadas no podrn utilizarse para
fines distintos a los encargados por la Constitucin a los municipios, y
que son especficamente los servicios pblicos a la comunidad de su
territorio.
Que por lo tanto, la asociacin no podr darse para asumir funciones
que la Constitucin Federal establece como concurrentes con los estados,
con la Federacin, que son los educativos, salud, proteccin del medio
ambiente, de administracin y uso de suelo, de transporte pblico, de
seguridad pblica, de agua, de otras materias similares y particular
mente de los asuntos relativos al fiscal.
Propuestas para un nuevo municipio 265

Que en suma, la reforma corresponde al propsito indudable de for


talecer al municipio en Mxico, pero sin afectar las entidades del Pacto
Federal en que se funda el Estado mexicano.
Por lo tanto, ningn otro objeto de la asociacin que exceda la correcta
intencin de la reforma puede ser vlido.
Consecuentemente, cabe decir finalmente que para complementar
y acotar en su perfecta dimensin este intento de mejorar el federalismo
por la vertiente municipalista, nosotros en el Congreso de la Unin debe
remos abocamos enseguida a desarrollar la reforma del artculo 124
constitucional para establecer con claridad los asuntos de competencia
exclusiva de las Entidades Federativas y precisar los principios funda
mentales de su soberana interior y su rgimen de relaciones entre el
gobierno federal y el gobierno municipal.
Quiero destacar un llamado que hace el dictamen por dems prudente
y acertado al decir que quedar a la consideracin de las legislaturas
estatales, como integrantes del poder revisor de la Constitucin, la
valoracin de los alcances de estas reformas y de si las mismas repre
sentan un beneficio para sus estados.
Seoras y seores Senadores: As entonces, la fraccin parlamen
taria del pri en el Senado de la Repblica deja constancia de nuestra
firme intencin de seguir promoviendo y apoyando el fortalecimiento
del municipio mexicano y, tambin, el firme compromiso de fortalecer
con acciones legislativas concretas en el futuro cercano el federalismo
mexicano en sta, nuestra concepcin, que indiscutiblemente es hist
ricamente acertada.
Muchas gracias.
(Aplausos)
El C. presidente Vzquez Torres: Se concede el uso de la palabra a
la Senadora Ana Rosa Payn Cervera, del grupo parlamentario del Par
tido Accin Nacional.
La C. Senadora Ana Rosa Payn Cervera: Muy buenas tardes. Con
el permiso del seor presidente; seoras Senadoras; seores Senadores:
Ha sido lucha del Partido Accin Nacional, desde el ao de 1939, el
que el municipio libre sea vigencia en el estado de derecho que da con
da rige este pas.
266 Enrique Doger Guerrero

No es de hoy, no es de ayer, es de hace ya muchos aos que hemos


estado luchando por ello. Es por eso que consideramos que este avance
conseguido el da de hoy, y que con el voto aprobatorio del grupo par
lamentario del Partido Accin Nacional conseguiremos en favor del
municipio libre, ser parte de un sueo de Accin Nacional que data
ya de muchos aos.
La minuta con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona
el artculo 115 constitucional, que hoy discutimos, representa cierta
mente un avance hacia la construccin de un nuevo modelo de muni
cipio, puesto que plantea, entre otras reformas, la que elimina la idea
del municipio como rgano administrativo descentralizado y lo reco
noce como un nivel de organizacin poltica con poderes autnomos,
cuya responsabilidad es con la poblacin y de ninguna manera con el
Ejecutivo federal o estatal.
Debo afirmar que son muchas las voces que denunciamos la insufi
ciencia de los logros de esta reforma; pero es justo reconocer que el trn
sito a una nueva forma o a una forma perfeccionada de organizacin
poltica requerir de un esfuerzo mayor para dejar atrs las actitudes y
las inercias que limiten el avance democrtico de nuestro pas.
Es de valorar, en esta reforma constitucional, la modificacin a la
fraccin I del artculo 115 que establece el principio del gobierno mu
nicipal, con la que se deja de lado la doctrina administrativa francesa
que ha sostenido que el municipio es una descentralizacin por regin;
descentralizacin territorial que segn el jurista Serra Rojas es una
forma de organizacin administrativa descentralizada, que tiene por fi
nalidad la creacin de una institucin pblica, dotada de personalidad
jurdica, patrimonio propio y un rgimen jurdico establecido por la
Constitucin en el artculo 115; y reglamentado por las leyes orgnicas
municipales, y que atiende las necesidades locales o especficas de una
circunscripcin territorial.
Idea compartida por otros autores que afirman que el municipio es
una forma en que el Estado descentraliza los servicios pblicos correspon
dientes a una circunscripcin territorial determinada y no constituye
una unidad soberana dentro del Estado ni un poder que se encuentra
al lado de los poderes expresamente establecidos por la Constitucin.
Propuestas para un nuevo municipio 267

Con la reforma que hoy discutimos se formalizan en el artculo 115


los postulados de nuestra Carta Magna, que reconocen los tres niveles
de gobierno: federal, estatal y municipal, que el pueblo mexicano ha ele
gido para organizarse polticamente, niveles de gobierno que se des
prenden del artculo 40 constitucional que seala que nuestra Repblica
se compone de estados libres y soberanos en lo concerniente a su rgi
men interior.
Y de acuerdo al artculo 115, dichos estados a su vez tendrn como
base en su divisin territorial y de su organizacin poltica y adminis
trativa el municipio libre.
Ms an, estos tres niveles de gobierno no slo se refiere de los ar
tculos 40 y 115, sino de otras varias disposiciones ms, por ejemplo:
El artculo 31, fraccin IV, que establece la obligacin de todos los
mexicanos para contribuir a los gastos de la Federacin, los estados y
los municipios.
Reconocer formalmente al ayuntamiento como rgano de gobierno
y no como instancia administrativa, ser el distintivo de esta reforma
constitucional; reforma que no quedar slo en la teora en la medida
que los titulares del Poder Ejecutivo de la Federacin y los estados
asuman una actitud de respeto al mbito de gobierno municipal y dejen
de considerar a las autoridades municipales como sus agentes polticos
o administrativos; y destierren tambin la idea de la superioridad jerr
quica que invade competencias y restringe atribuciones.
Slo puede pensarse en verdaderos estados libres, soberanos y con
estructuras slidas cuando la base que lo constituyen, que es el munici
pio, sea realmente fuerte. Y para ello es necesario que tenga los recursos
suficientes que le permitan crear la infraestructura y los servicios que
le brinden a sus habitantes un desarrollo sustentable.
Por cuanto a la propuesta de reformas a la fraccin II, se establecen
los aspectos que deben ser normados a travs de las leyes en materia
municipal que sern aprobadas por las legislaturas locales, con lo que
se dan los primeros pasos para el perfeccionamiento de la funcin legis
lativa que el municipio como nivel de gobierno debe tener.
Si partimos del reconocimiento del municipio como nivel de gobierno
y no como rgano administrativo, tenemos que reconocer que con la
268 Enrique Doger Guerrero

presente reforma el ejercicio de su facultad materialmente legislativa


representa la oportunidad del municipio para establecer las bases ge
nerales del proceso de aprobacin de los reglamentos y circulares, los
bandos de polica y buen gobierno; las disposiciones administrativas
generales que habrn de ser sometidas a la legislatura, lo que abrir la
posibilidad del reconocimiento pleno del ejercicio de su facultad legis
lativa, pues crea, modifica y elimina normas con caractersticas de ley,
aunque no se considera un rgano formalmente legislativo.
Asimismo, estamos conscientes de que, si bien es cierto, en la pre
sente reforma se adicionan algunas facultades a las ya conferidas a los
municipios en la fraccin III del artculo 115, como lo son: el drenaje,
tratamiento y disposicin de aguas residuales; la recoleccin, tras
lado, tratamiento y disposicin final de residuos; y el equipamiento de
calles, parques y jardines, es adems necesario que las funciones que
les sean asignadas y servicios pblicos se sigan ampliando, ya que es
el ayuntamiento quien se encuentra con la posibilidad de proporcio
narle a la ciudadana la prestacin de servicios pblicos conforme a las
necesidades imperantes, en los ms de 2,400 municipios que confor
man nuestro pas, ya que son las autoridades municipales, por ser las ms
cercanas al ciudadano, las que mejor conocen sus necesidades y la
respuesta de las mismas.
De primordial inters en el fortalecimiento municipal ha sido el
anlisis y debate de las propuestas encaminadas a mejorar la situacin
financiera del municipio para permitirle ejercer con autonoma y a
plenitud las facultades y competencias que expresamente le reserva la
Constitucin y para contribuir a la satisfaccin de las necesidades ms
apremiantes de la comunidad.
Tema central de la agenda poltica nacional es el municipio y su
fortalecimiento, y se se dar en la medida en que le sean asignadas
potestades tributarias; por ejemplo, otorgarle el poder para establecer
contribuciones y se le permita participar en funciones que hoy han
sido monopolios de la Federacin, como la recaudacin y fiscalizacin
de contribuciones federales, por ejemplo, o la colaboracin en las tareas
que permitan incrementar los insignificantes ingresos tributarios que
tiene.
Propuestas para un nuevo municipio 269

En ese sentido, este punto, sin duda, ser importante dentro del
proceso de reforma poltica de nuestro pas; el proyecto de dictamen
sometido a nuestra consideracin contiene una modificacin que con
tribuir a mejorar sustancialmente, en algunos casos, los ingresos de
algunos municipios por concepto de impuesto a la propiedad inmobi
liaria, al proponer lo relativo a la inclusin como sujetos obligados a su
pago, a los organismos descentralizados y a las empresas paraestatales
por los bienes del dominio pblico cuando se utilicen para fines admi
nistrativos o a propsitos distintos a nuestro objetivo pblico.
Debo destacar, de manera importante, la reforma a la fraccin VII del
artculo 115, que establece el mando del presidente municipal sobre la
polica preventiva municipal, slo acotado en los casos de fuerza mayor
y de la alteracin grave del orden pblico, casos en los que el Go
bernador del Estado asumir el mando.
Con esta reforma se vern resarcidos los derechos de los munici
pios, que son capitales; en la mayor parte de ellos, los gobernadores y
sus Congresos estatales aprovecharon que la redaccin todava vigente
de la Constitucin no permita a los ayuntamientos que tuvieran sus
propias fuerzas de seguridad y de trnsito.
Finalmente, esta reforma que abrir espacios de oportunidad para
el fortalecimiento municipal, ciertamente est limitada por las condi
ciones y el desarrollo poltico de nuestro pas, pero nos permiten rea
firmar nuestro compromiso de continuar en la bsqueda de un modelo
de municipio que sustituya paulatinamente el actual que se ha basado
en un modelo centralista, de cacicazgo, de corporativismo y de control
poltico y econmico que adems asfixia financiera y presupuestal
mente a nuestra organizacin poltica y social bsica.
Esperamos, en un futuro no lejano, mejores tiempos para el muni
cipio. Pero por todos los avances alcanzados en esta reforma en favor
del municipio, el voto de los integrantes del grupo parlamentario del
Partido Accin Nacional ser en favor.
Muchas gracias.
El C. presidente Vzquez Torres: Se concede el uso de la palabra al
Senador Juan Jos Quirino Salas, del grupo parlamentario del Partido
de la Revolucin Democrtica.
270 Enrique Doger Guerrero

El C. Senador Juan Jos Quirino Salas: Con su permiso seor pre


sidente. Me voy a permitir comunicarles la posicin de mi fraccin
parlamentaria en torno al dictamen de proyecto y de decreto con el que
se reforma y se adiciona el 115 constitucional.
Desde la creacin del municipio en la Nueva Espaa hasta nuestros
das, esta institucin ha carecido de una plena autonoma poltica, eco
nmica y administrativa. La diferencia respecto de la Constitucin de
1857 fue el establecimiento del municipio libre considerado por el Cons
tituyente de 1917 como la clula bsica de la democracia del Estado
mexicano.
No estamos muy lejos de lo que sostena Luis Manuel Rojas, al citar
al virrey, Marqus De Croix, en la sesin del 12 de diciembre de 1916 al
referirse a la autonoma municipal, donde deca:
Seores vasallos del gran monarca espaol en estas tierras de la
Nueva Espaa, sabed que ustedes nacieron para callar y obedecer y no
para mezclarse en los altos asuntos de la poltica.
Y todo el mundo se call, y es natural que tambin desde entonces,
cuando en adelante algn mandatario hable fuerte, todos se encuen
tran inclinados a obedecer y a callar.
Esto no puede continuar as, aunque no desconocemos que la igno
rancia y la pobreza de los habitantes de muchos de nuestros municipios
son materia propicia para seguir fomentando el predominio de una
cultura centralista y presidencialista que obstaculiza la autonoma
municipal y la subordina poltica y administrativamente.
El municipio libre, clula fundadora del sistema federal, no ha exis
tido jams en Mxico. Consideramos que el espacio que debera de ser
el verdadero hogar y la escuela poltica de los ciudadanos an no puede
ser una realidad en nuestro pas debido al centralismo y la subordinacin
a que se encuentra sometido. Sus rganos de gobierno deben dejar de
reproducir el presidencialismo autoritario y convertirse en verdaderos
rganos de gobierno donde se exprese la voluntad ciudadana.
Si bien es cierto que a partir de las reformas constitucionales de 1983
al artculo 115 se le otorgaron al municipio mayores facultades y recur
sos con la finalidad de fortalecerlo, intentando crear mejores condicio
nes para poder ser una instancia de gobierno con la capacidad suficiente
para ejercer sus propios derechos y participar en el desarrollo regional,
Propuestas para un nuevo municipio 271

no menos cierto es que estas reformas fueron insuficientes, ya que los


municipios siguen sujetos al excesivo centralismo y no cuentan con
recursos para ejercer una verdadera libertad municipal.
Los municipios continan siendo dependientes de los gobiernos
estatal y federal en materia de apoyos financieros, tcnicos y adminis
trativos; como ejemplo cabra sealar la competencia que en este mo
mento tienen las legislaturas locales de aprobar los presupuestos mu
nicipales y que hoy precisamente se propone reformar.
Heriberto Jara e Hilario Medina en su voto particular del 29 de enero
de 1917 ya sentenciaban cuando decan: La libertad municipal fundada
en la libre disposicin de la hacienda del municipio es seguramente el
nico principio para dar vida a las nuevas instituciones.
La crtica situacin de los municipios en Mxico y su enorme di
versidad reflejada en la existencia de 2,419 municipios es reconocida
por todos. Cmo coadyuvar a la solucin de sus problemas y desigual
dades, sigue siendo un asunto a resolver.
Es por ello que se ha convertido en un reclamo general dotar al
municipio de mayor libertad; la reforma que hoy discutimos presenta
algunos avances en este sentido:
Primero, reconoce al ayuntamiento como espacio de gobierno superando
las limitaciones que lo reducan a mero administrador.
Segundo, elimina la prctica incorrecta de que se constituyan organismos
o instancias paralelas a la figura del ayuntamiento o concejos municipales.
Tercero, fortalece el mbito de competencia municipal y las facultades de
su rgano de gobierno delimitando el objeto y los alcances de las leyes
estatales que versan sobre cuestiones municipales.
Cuarto, establece los medios de impugnacin y los rganos correspon
dientes para dirimir las controversias entre los particulares y la Adminis
tracin Pblica Municipal.
Quinto, deja a salvo para cada ayuntamiento decidir a travs de disposi
ciones reglamentarias, formas y procedimientos de participacin ciudadana
y vecinal.
Sexto, las competencias municipales exclusivas se amplan y se garan
tizan leyes de ingresos municipales en las que anualmente las legislaturas
estatales fijan las tasas, cuotas y tarifas a propuesta del ayuntamiento inte
resado y respecto de las contribuciones de mejores impuestos y derechos,
entre otras cosas.
272 Enrique Doger Guerrero

En conclusin, de aprobarse las reformas que hoy discutimos, los mu


nicipios tendrn facultades ms amplias. No obstante lo anterior, se
guimos considerando que se trata de una reforma incompleta debido a
que no queda resuelto el mando de las policas preventivas en las capi
tales de los estados y en la de la Repblica, pues el prrafo VII recono
ce el mando municipal de la polica preventiva, pero incorpora una
orden discrecional de mando de los gobernadores, lo que fue impug
nado por nuestros compaeros legisladores en la Cmara de origen por
considerarlo inadmisible.
No incluye el derecho de los municipios al uso equitativo de los
espacios oficiales reservados al Estado en los distintos medios de
comunicacin.
No incluye, tampoco, la propuesta de la creacin de la Contralora
Social Municipal, aunque sea como el coadyuvante en la vigilancia de
la obra y del gasto pblico.
Tampoco se contemplan la reeleccin, el referndum y el plebiscito.
Adems de que slo faculta al municipio a cobrar el impuesto pre
dial, con lo que prcticamente se le contina despojando de la potestad
tributaria, la cual sigue concentrada en la Federacin y en las entidades
federativas, y no considera cambios a las leyes de coordinacin fiscal.
A pesar de sus limitados alcances, apoyaremos esta reforma y se
guiremos pugnando por avanzar en la consecucin de una reforma
integral municipal, pues estamos convencidos de que en el municipio
se encuentran las bases de nuestra nacin.
Por todo lo anterior, el grupo parlamentario del Partido de la Revo
lucin Democrtica, aun cuando considera que las reformas que hoy
se discuten dejan pendientes diversas asignaturas para avanzar hacia
una verdadera libertad municipal, votar a favor del proyecto de decre
to por el que se reforma y adiciona el artculo 115 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, lo que incuestionablemente
representa un avance en la materia.
Muchas gracias.
(Aplausos)

Propuestas para un nuevo municipio 273

El C. presidente Vzquez Torres: En virtud de haberse agotado la lista


de oradores y con fundamento en el artculo 115 del Reglamento para el
Gobierno Interior del Congreso General, consulte la secretara a la asam
blea, en votacin econmica, si el asunto se encuentra suficientemente
discutido en lo general y en lo particular.
El C. secretario Macas de Lara: Por instrucciones de la Presidencia,
se consulta a la asamblea, en votacin econmica, si el asunto se encuen
tra suficientemente discutido en lo general y en lo particular. Quienes
estn por la afirmativa, srvanse manifestarlo ponindose de pie.
(La asamblea asiente)
Quienes estn por la negativa, srvanse manifestarlo ponindose
de pie.
(La asamblea no asiente)
Suficientemente discutido, seor presidente.
El C. presidente Vzquez Torres: Con fundamento en el artculo 134
del Reglamento para el Gobierno Interior, proceda la secretara a reco
ger la votacin nominal en lo general y en lo particular del proyecto de
decreto.
El C. secretario Macas de Lara: Por instrucciones de la Presidencia,
se va a proceder a recoger la votacin nominal en lo general y en lo
particular del proyecto de decreto. Se instruye a la Oficiala Mayor se
hagan los avisos a que se refiere el artculo 161 del Reglamento para el
Gobierno Interior del Congreso General.
(La Oficiala Mayor cumple)
La recibe por la afirmativa, Macas de Lara.
El C. secretario Magaa Martnez: La recibe por la negativa, Magaa
Martnez.
(Se recoge la votacin)
El C. secretario Macas de Lara: Seor presidente, se emitieron 86
votos en pro, ninguno contra.
El C. presidente Vzquez Torres: Aprobado por unanimidad el pro
yecto de decreto que reforma el artculo 115 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos.

274 Enrique Doger Guerrero

Se turna a las honorables legislaturas de los estados para sus efec


tos constitucionales.
Contine la secretara.
El C. secretario Magaa Martnez: ciudadano presidente, se han
agotado los asuntos en cartera.

III
Decreto del presidente de la repblica
ernesto zedillo ponce de len por el que se declara
reformado y adicionado el artculo

115

de la constitucin poltica de los estados unidos mexicanos

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos


Mexicanos. Presidencia de la Repblica.
ernesto zedillo ponce de len, presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, a sus habitantes sabed:
Que el honorable Congreso de la Unin, se ha servido dirigirme el
siguiente:
Decreto
el congreso general de los estados unidos mexicanos en uso de la
facultad que le confiere el artculo 135 de la constitucin general
de la repblica mexicana y previa aprobacin de la mayora de las
hh. legislaturas de los estados, declara reformado y adicionado
el artculo

115

de la constitucin poltica de los estados unidos

mexicanos.
artculo nico. Se reforman los prrafos primero, cuarto y quinto de
la fraccin I; se reforma el prrafo segundo y se adicionan un prrafo
tercero y uno cuarto a la fraccin II; se reforma el prrafo primero y sus
incisos a), c), g), h) e i); el prrafo segundo y se adiciona un prrafo
tercero a la fraccin III; se reforman los prrafos segundo y tercero, y
se adicionan los prrafos cuarto y quinto a la fraccin IV; y se reforman
las fracciones V y VII, todas del artculo 115 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Propuestas para un nuevo municipio 275

Artculo 115. Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma


de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de
su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el
municipio libre conforme a las bases siguientes:
Cada municipio ser gobernado por un ayuntamiento de eleccin
popular directa, integrado por un presidente municipal y el nmero de
regidores y sndicos que la ley determine. La competencia que esta Cons
titucin otorga al gobierno municipal se ejercer por el ayuntamiento
de manera exclusiva y no habr autoridad intermedia alguna entre
ste y el Gobierno del Estado.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayunta
mientos, electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser re
electos para el periodo inmediato. Las personas que por eleccin indirecta
o por nombramiento o designacin de alguna autoridad desempeen
las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denomina
cin que se les d, no podrn ser electas para el periodo inmediato.
Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter
de propietarios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el
carcter de suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes, s
podrn ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos
que hayan estado en ejercicio.
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de
sus integrantes, podrn suspender ayuntamientos, declarar que stos han
desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miem
bros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre
y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para
rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
Si alguno de los miembros dejare de desempear su cargo, ser sus
tituido por su suplente, o se proceder segn lo disponga la ley.
En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia
o falta absoluta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley no
procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nue
vas elecciones, las legislaturas de los estados designarn de entre los
vecinos a los concejos municipales que concluirn los periodos respec
tivos; estos concejos estarn integrados por el nmero de miembros que
276 Enrique Doger Guerrero

determine la ley, quienes debern cumplir los requisitos de elegibilidad


establecidos para los regidores.
I. Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y
manejarn su patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrn facultades para aprobar, de acuerdo
con las leyes en materia municipal que debern expedir las legislaturas
de los estados, los bandos de polica y gobierno, los reglamentos, circu
lares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de
sus respectivas jurisdicciones, que organicen la Administracin Pblica
Municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios
pblicos de su competencia y aseguren la participacin ciudadana y
vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el prrafo anterior ser establecer:
a) Las bases generales de la Administracin Pblica Municipal y del pro
cedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnacin y los
rganos para dirimir las controversias entre dicha administracin y los par
ticulares, con sujecin a los principios de igualdad, publicidad, audiencia
y legalidad.
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los
miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el pa
trimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que com
prometan al municipio por un plazo mayor al periodo del ayuntamiento.
c) Las normas de aplicacin general para celebrar los convenios a que se
refieren tanto las fracciones III y IV de este artculo como el segundo
prrafo de la fraccin VII del artculo 116 de esta Constitucin.
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una
funcin o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspon
diente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate est
imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, ser necesaria
solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos
las dos terceras partes de sus integrantes.
e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten
con los bandos o reglamentos correspondientes.

Propuestas para un nuevo municipio 277

Las legislaturas estatales emitirn las normas que establezcan los pro
cedimientos mediante los cuales se resolvern los conflictos que se pre
senten entre los municipios y el Gobierno del Estado, o entre aqullos,
con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.
II. Los municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios p
blicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus
aguas residuales.
b) Alumbrado pblico.
c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos.
d) Mercados y centrales de abasto.
e) Panteones.
f) Rastro.
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.
h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin,
polica preventiva municipal y trnsito.
i) Los dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones
territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad
administrativa y financiera.

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeo de


las funciones o la prestacin de los servicios a su cargo, los municipios
observarn lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrn
coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios
pblicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan.
En este caso y tratndose de la asociacin de municipios de dos o ms
estados, debern contar con la aprobacin de las legislaturas de los esta
dos respectivas. Asimismo, cuando a juicio del ayuntamiento respectivo
sea necesario, podrn celebrar convenios con el estado para que ste,
de manera directa o a travs del organismo correspondiente, se haga
cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan
coordinadamente por el estado y el propio municipio.
III. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual
se formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as
278 Enrique Doger Guerrero

como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas esta


blezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establez
can los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento,
divisin, consolidacin, traslacin y mejora, as como las que tenga por
base el cambio de valor de los inmuebles.
Los municipios podrn celebrar convenios con el estado para que ste se
haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administracin
de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que sern cubiertas por la Federacin a
los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente
se determinen por las legislaturas de los estados.
c) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarn la facultad de los estados para esta


blecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni conce
dern exenciones en relacin con las mismas. Las leyes estatales no
establecern exenciones o subsidios en favor de persona o institucin
alguna respecto de dichas contribuciones. Slo estarn exentos los bie
nes de dominio pblico de la Federacin, de los estados o los munici
pios, salvo que tales bienes sean utilizados por Entidades Paraestatales
o por particulares, bajo cualquier ttulo, para fines administrativos o
propsitos distintos a los de su objeto pblico.
Los ayuntamientos, en el mbito de su competencia, propondrn a las
legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, dere
chos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo
y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones
sobre la propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los estados aprobarn las leyes de ingresos de los
municipios, revisarn y fiscalizarn sus cuentas pblicas. Los Presu
puestos de Egresos sern aprobados por los ayuntamientos con base en
sus ingresos disponibles.
Los recursos que integran la hacienda municipal sern ejercidos
en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen,
conforme a la ley.
Propuestas para un nuevo municipio 279

IV. Los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales


relativas, estarn facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo
urbano municipal.
b) Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales.
c) Participar en la formulacin de planes de desarrollo regional, los cuales de
bern estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando
la Federacin o los estados elaboren proyectos de desarrollo regional,
debern asegurar la participacin de los municipios.
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales.
e) Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana.
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones.
g) Participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas
y en la elaboracin y aplicacin de programas de ordenamiento en esta
materia.
h) Intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte
pblico de pasajeros cuando aquellos afecten su mbito territorial.
i) Celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines sealados en el prrafo


tercero del artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los reglamentos
y disposiciones administrativas que fueren necesarios.
V. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios muni
cipales de dos o ms Entidades Federativas formen o tiendan a formar
una continuidad demogrfica, la Federacin, las Entidades Federativas
y los municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planea
rn y regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos
centros con apego a la ley federal de la materia.
I. La polica preventiva municipal estar al mando del presidente mu
nicipal, en los trminos del reglamento correspondiente. Aqulla aca
tar las rdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos
casos que ste juzgue como de fuerza mayor o alteracin grave del orden
pblico.
El Ejecutivo federal tendr el mando de la fuerza pblica en los
lugares donde resida habitual o transitoriamente.
280 Enrique Doger Guerrero

II. Las leyes de los estados introducirn el principio de la represen


tacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de todos los
municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores,
se regirn por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con
base en lo dispuesto en el artculo 123 de esta Constitucin, y sus dis
posiciones reglamentarias.
III. Derogada.
IV. Derogada.
Artculos transitorios
Artculo primero. El presente decreto entrar en vigor 90 das despus
de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, salvo lo previsto
en los artculos siguientes.
Artculo segundo. Los estados debern adecuar sus constituciones
y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a ms tardar en un ao
a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unin
deber realizar las adecuaciones a las leyes federales a ms tardar el
30 de abril del ao 2001.
En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el prrafo
anterior, se continuarn aplicando las disposiciones vigentes.
Artculo tercero. Tratndose de funciones y servicios que conforme
al presente decreto sean competencia de los municipios y que a la entrada
en vigor de las reformas a que se refiere el artculo transitorio anterior
sean prestados por los gobiernos estatales, o de manera coordinada con
los municipios, stos podrn asumirlos, previa aprobacin del ayunta
miento. Los gobiernos de los estados dispondrn lo necesario para que
la funcin o servicio pblico de que se trate se transfiera al municipio
de manera ordenada, conforme al programa de transferencia que pre
sente el Gobierno del Estado, en un plazo mximo de 90 das contados
a partir de la recepcin de la correspondiente solicitud.
En el caso del inciso a) de la fraccin III del artculo 115, dentro del
plazo sealado en el prrafo anterior, los gobiernos estatales podrn so
licitar a la legislatura correspondiente conservar en su mbito de com
petencia los servicios a que se refiere el citado inciso, cuando la trans
Propuestas para un nuevo municipio 281

ferencia de estado a municipio afecte, en perjuicio de la poblacin, su


prestacin. La legislatura estatal resolver lo conducente.
En tanto se realiza la transferencia a que se refiere el primer prrafo,
las funciones y servicios pblicos seguirn ejercindose o prestndose
en los trminos y condiciones vigentes.
Artculo cuarto. Los estados y municipios realizarn los actos con
ducentes a efecto de que los convenios que, en su caso, hubiesen cele
brado con anterioridad, se ajusten a lo establecido en este decreto y a
las constituciones y leyes estatales.
Artculo quinto. Antes del inicio del ejercicio fiscal del 2002, las
legislaturas de los estados, en coordinacin con los municipios respec
tivos, adoptarn las medidas conducentes a fin de que los valores unita
rios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre
la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado
de dicha propiedad, y procedern, en su caso, a realizar las adecuaciones
correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las menciona
das contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios de
proporcionalidad y equidad.
Artculo sexto. En la realizacin de las acciones conducentes al
cumplimiento del presente decreto, se respetarn los derechos y obli
gaciones contrados previamente por terceros, as como los derechos
de los trabajadores estatales y municipales.
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, D.F., jueves 23 de diciem
bre de 1999.

282 Enrique Doger Guerrero

IV
Reforma al artculo 115 constitucional
Comparativo reformas de 1983, 1999
Artculo 115. Los Estados adoptarn, para Artculo 115.
su rgimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, te
niendo como base de su divisin territo
rial y de su organizacin poltica y admi
nistrativa, el municipio libre conforme a
las bases siguientes:
1. Cada municipio ser administrado por
un ayuntamiento de eleccin popular di
recta y no habr ninguna autoridad inter
media entre aqul y el Gobierno del Estado.

I. Cada municipio ser gobernado por un


ayuntamiento de eleccin popular directa,
integrado por un presidente municipal y el
nmero de regidores y sndicos que la ley
determine. La competencia que esta Cons
titucin otorga al orden de gobierno muni
cipal se ejercer por el ayuntamiento de
manera exclusiva y no habr autoridad in
termedia alguna entre ste y el Gobierno
del Estado.

Los presidentes municipales, regidores y


sndicos de los ayuntamientos, electos po
pularmente por eleccin directa, no podrn
ser reelectos para el periodo inmediato.
Las personas que por eleccin indirecta o
por nombramiento o por designacin de
alguna autoridad desempeen las funcio
nes propias de esos cargos, cualquiera que
sea la denominacin que se les d, no
podrn ser electas para el periodo inme
diato. Todos los funcionarios antes men
cionados, cuando tengan el carcter de
propietarios, no podrn ser electos para
el periodo inmediato con el carcter de
suplentes, pero los que tengan el carcter
de suplentes s podrn ser electos para el
periodo inmediato como propietarios a
menos que hayan estado en ejercicio.
Las Legislaturas locales, por acuerdo de las
dos terceras partes de sus integrantes, po
drn suspender ayuntamientos, declarar
que stos han desaparecido y suspender o
revocar el mandato a alguno de sus miem
Propuestas para un nuevo municipio 283

bros, por alguna de las causas graves que


la ley prevenga, siempre Y cuando sus
miembros hayan tenido oportunidad su
ficiente para rendir las pruebas y hacer
los alegatos que a su juicio convengan.

Si alguno de los miembros dejare de desem


pear su cargo, ser sustituido por un su
plente, o se proceder segn lo disponga la
ley.

En caso de declararse desaparecido un


ayuntamiento o por renuncia o falta abso
luta de la mayora de sus miembros, si
conforme a la ley no procediere que en
traren en funciones los suplentes ni que
se celebraren nuevas elecciones, las legis
laturas designarn entre los vecinos a los
Concejos Municipales que concluirn
los periodos respectivos.

En caso de declararse desaparecido un


ayuntamiento o por renuncia o falta abso
luta de la mayora de sus miembros, si con
forme a la ley no procediere que entraren
en funciones los suplentes ni que se cele
braren nuevas elecciones, las legislaturas
designarn entre los vecinos a los concejos
municipales que concluirn los periodos
respectivos; estos concejos estarn integra
dos por el nmero de miembros que deter
mine la ley, quienes debern cumplir los
requisitos de elegibilidad establecidos para
los regidores.
Las legislaturas de los estados definirn los
municipios con poblacin mayoritariamen
te indgena y reconocern en las leyes locales
los usos y costumbres mediante los cuales se
integren los ayuntamientos y organismos
auxiliares.

II. Los municipios estarn investidos de Los ayuntamientos tendrn facultades para
personalidad jurdica y manejarn su pa aprobar, de acuerdo con las leyes en materia
trimonio conforme a la ley
municipal que debern expedir las legisla
Los ayuntamientos poseern facultades turas de los estados, los bandos de polica
para expedir, de acuerdo con las bases nor y buen gobierno; los reglamentos, circula
mativas que debern establecer las legis res y disposiciones administrativas de ob
laturas de los estados, los bandos de polica servancia general dentro de sus respectivas
y buen gobierno y los reglamentos, circu jurisdicciones, que organicen la administra
lares y disposiciones administrativas de cin pblica municipal, regulen las materias,
observancia general dentro de sus respec procedimientos y servicios pblicos de su
competencia y aseguren la participacin
tivas jurisdicciones.
ciudada y vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el prra
fo anterior ser establecer:
a) Las bases generales de la administracin
pblica municipal y del procedimiento admi
nistrativo, incluyendo los medios de impug
284 Enrique Doger Guerrero

nacin para dirimir las controversias entre


dicha administracin y los particulares,
con sujecin a los principios de igualdad,
publicidad, audiencia y legalidad.
b) Los casos en que se requiera el acuerdo
de las dos terceras partes de los miembros de
los ayuntamientos para dictar las resolucio
nes que afecten el patrimonio inmobiliario
municipal o para celebrar actos o convenios
que comprometan al municipio por un plazo
mayor al periodo del ayuntamiento.
c) Las normas de aplicacin general para ce
lebrar los convenios a que se refieren tanto
las fracciones III y IV de este artculo, como
el segundo prrafo de la fraccin VII del
artculo 116 de esta constitucin.
d) El procedimiento y condiciones para
que el gobierno estatal asuma una funcin
o servicio municipal cuando, al no exisitir
el convenio correspondiente, la legislatura
local, previa solicitud del ayuntamiento res
pectivo, con el acueerdo de las dos terceras
partes de los integrantes de ste, considere
que el municipio de que se trate est impo
sibilitado para ello; y
e) Las disposiciones de aplicacin supletoria
en aquellos municipios que no cuenten con
los bandos o reglamentos correspondientes.
III. Los municipios, con el concurso de los
Estados cuando as fuere necesarios y lo
determinen las leyes, tendrn a su cargo
los siguientes servicios pblicos:
a) Agua potable y alcantarillado.
b) Alumbrado pblico.
c) Limpia.
d) Mercados y centrales de abasto.
e) Panteones.
f) Rastro.
g) Calles, parques y jardines.
h) Seguridad pblica y trnsito.
i) Los dems que las legislaturas locales
determinen segn las condiciones territo
riales y socio-econmicas de los munici
pios, as como su capacidad administra
tiva y financiera.

III. Los municipios tendrn a su cargo las


funciones y servicios pblicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tra
tamiento y disposicin de aguas residuales;
b)
c) Limpia, recoleccin, traslaado, tratamien
to y disposicion final de residuos;
d)
e)
f)
g) Calles, parques y jardines y su equipa
miento urbano;
h) Seguridad pblica, en los trminos del
artculo 21 de esta Constitucin, polica
preventiva municipal y trnsito; e
i)

Propuestas para un nuevo municipio 285

Los municipios, de un mismo Estado,


previo acuerdo entre sus ayuntamientos
y con sujecin a la ley, podrn coordinar
se y asociarse para la ms eficaz presta
cin de los servicios que les corresponda.

Sin perjucios de su competencia constitu


cional, en el desempeo de las funciones o
la prestacin de los servicios a su cargo, los
municipios observarn lo dispuesto por
las leyes federales y estatales.
Los municipios, previo acuerdo entre sus
ayuntamientos, podrn coordinarse y aso
ciarse para la ms eficaz prestacin de los
servicios pblicos o el ejercicio de las fun
ciones que les correspondan; tratndose de
las asociacin de municipios de dos o ms
estados, debern contar con la aprobacin
de las legislaturas locales respectivas. Asi
mismo, cuando a su juicio sea necesario, po
drn celebrar convenios con el estado para
que ste, de manera directa o a travs del
organismo correspondiente, se haga cargo
en forma temporal de algunos de ellos, o bien
se presten o ejerzan coordinadamente por
el estado y el propio municipio.

IV. Los municipios administrarn libre


mente su hacienda, la cual se formar de IV.
los rendimientos de los bienes que les
pertenezcan, as como de las contribucio
nes y otros ingresos que las legislaturas
establezcan a su favor, y en todo caso:

a) Percibirn las contribuciones, inclu


yendo tasas adicionales, que establezcan a) a c)
los Estados sobre la propiedad inmobilia
ria, de su fraccionamiento, divisin, con
solidacin, traslacin y mejora, as como
las que tengan por base el cambio de va
lor de los inmuebles.
Los municipios podrn celebrar conve
nios con el estado para que ste se haga
cargo de alguna de las funciones relacio
nadas con la administracin de esas.
b) Las participaciones federales, que se
rn cubiertas por la Federacin a los mu
nicipios con arreglo a las bases, montos y
plazos que anualmente se determinen
por las legislaturas de los estados.
c) Los ingresos derivados de la prestacin
de servicios pblicos a su cargo.

286 Enrique Doger Guerrero

Las leyes federales no limitarn la facul


tad de los estados para establecer las con
tribuciones a que se refieren los incisos a)
y c), ni concedern exenciones en rela
cin con las mismas. Las leyes locales
no establecern exenciones o subsidios
respecto de las mencionadas contribucio
nes, a favor de personas fsicas o morales,
ni de instituciones oficiales o privadas.
Slo los bienes del dominio pblico de
la Federacin, de los estados o de los
mun icipios estarn exentos de dichas
contribuciones.

Las leyes federales no limitarn la facultad


de los estados para establecer as contribu
ciones a que se refieren los incisos a) y c),
ni concedern exenciones en relacin con
las mismas. Las leyes locales no establecern
exenciones o subsidios a favor de persona o
institucin alguna respecto de dichas con
tribuciones. Slo estarn exentos los bienes
del dominio pblico de la Federacin, de los
estados o de los municipios, salvo que tales
bienes sean utilizados por Entidades Para
estatales o por particulares, bajo cualquier
ttulo, para fines administrativos o propsi
tos distintos a los de su objeto pblico.
Los ayuntamientos, en el mbito de su com
petencia, propondrn a las legislaturas locales
las cuotas y tarifas aplicables, impuestos,
derechos y contribuciones de mejoras, y apro
barn las tablas de valores unitarios de sue
lo y construcciones que sirvan de base para
el cobro de las contribuciones sobre la pro
piedad inmobiliaria conforme a las propues
tas elaboradas por el rgano tcnico que se
ale la ley local correspondiente, atendiendo
a las condiciones del desarrollo urbano y
las capacidades administrativas y tcnicas
de los ayuntamientos.

Las legislaturas de los estados aprobarn las


leyes de ingresos de los ayuntamientos y
revisarn sus cuentas pblicas. Los pre
supuestos de egreso sern aprobados por
los ayuntamientos con base en sus ingre
sos disponibles.

Las legislaturas de los estados aprobarn


las leyes de ingresos de los ayuntamientos
y fiscalizarn sus cuentas pblicas. Los Pre
supuestos de Egresos sern aprobados por
los ayuntamientos con base en sus ingresos
disponibles.
Los recursos que integran la hacienda mu
nicipal sern ejercidos en forma directa por
los ayuntamientos, o bien por quien ellos
autoricen.

V. Los municipios, en trminos de las leyes V. Los municipios, en trminos de las leyes
federales y estatales relativas, estarn fa federales y estatales relativas, estarn facul
cultados para formular, aprobar adminis tados para:
trar la zonificacin y planes de desarrollo
urbano municipal; participar en la creacin
Propuestas para un nuevo municipio 287

y administracin de sus reservas territo


riales; controlar y vigilar la utilizacin
del suelo en sus jurisdicciones territoria
les; intervenir en la regularizacin de la
tenencia de la tierra urbana; otorgar li
cencias y permisos para construcciones,
y participar en la creacin y administra
cin de zonas de reservas ecolgicas. Para
tal efecto y de conformidad a los fines se
alados en el prrafo tercero del artculo 27
de esta Constitucin, expedirn los regla
mentos y disposiciones administrativas
que fueren necesarios.

a) Formular, aprobar y administrar la zoni


ficacin y planes de desarrollo urbano mu
nicipal.
b) Participar en la creacin y administra
cin de sus reservas territoriales.
c) Formular planes de desarrollo regional
en concordancia con los planes generales
de la materia. En todos los casos, cuando la
Federacin o los estados elaboren proyectos
de desarrollo regional, debern propiciar la
participacin de los municipios.
d) Autorizar, controlar y vigilar la utiliza
cin del suelo, en el mbito de su compe
tencia, en sus jurisdicciones territoriales.
e) Intervenir en la regularizacin de la te
nencia de la tierra urbana.
f) Otorgar licencias y permisos para cons
trucciones.
g) Participar en la creacin y administra
cin de zonas de reservas ecolgicas y en la
elaboracin y aplicacin de programas de
ordenamiento de esta materia.
h) Participar en la formulacin y aplicacin
de programas de transporte pblico de pa
sajeros cuando aqullos afecten su mbito
territorial.
i) Celebrar convenios para la administra
cin y custodia de zonas federales.
Para los efectos anteriores y de conformi
dad a los fines sealados en el prrafo ter
cero del artculo 27 de esta Constitucin, se
expedirn los reglamentos y disposiciones
administrativas que fueren necesarios.

VI. Cuando dos o ms centros urbanos si VI.


tuados en territorios municipales de dos o
ms Entidades Federativas formen o tien
dan a formar una continuidad demogr
fica, la Federacin, las Entidades Federati
vas y los municipios respectivos, en el
mbito de sus competencias, planearn y
regularn de manera conjunta y coordi
nada el desarrollo de dichos centros con
apego a la ley federal de la materia.

288 Enrique Doger Guerrero

VII. El Ejecutivo federal y los gobernado


res de los estados tendrn el mando de la
fuerza pblica en los municipios donde
residen habitual o transitoriamente.

VII. La polica preventiva municipal estar


al mando del presidente municipal, en los
trminos del reglamento correspondiente.
Acatar las rdenes que el Gobernador del
Estado le transmita en aquellos casos en
que ste juzgue como de fuerza mayor o
alteracin grave del orden pblico.
El Ejecutivo federal tendr el mando de la
fuerza pblica en los municipios donde re
siden habitual o transitoriamente.

VIII. Las leyes de los estados introducirn VIII.


el principio de la representacin propor
cional en la eleccin de los ayuntamien
tos de todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los muni
cipios y sus trabajadores se regirn por
las leyes que expidan las legislaturas de
los estados con base en lo dispuesto en el
artculo 123 de esta Constitucin, y sus
disposiciones reglamentarias.
IX. Derogada.

IX.

XI. Derogada.

X.
transitorios
primero .

El presente decreto entrar en


vigor 90 das despus de su publicacin
en el Diario Oficial de la Federacin, salvo
lo previsto en los artculos transitorios si
guientes.
segundo .

Los estados debern adecuar


sus Constituciones y las leyes conforme a los
dispuesto en este decreto a ms tardar en
un ao a partir de su publicacin. En su
caso, el Congreso de la Unin deber reali
zar las adecuaciones a las leyes federales a
ms tardar el 30 de abril de 2001.
En tanto se realizan las adecuaciones a que
se refiere el prrafo anterior, se continuarn
aplicando las disposiciones vigentes.
tercero.

Tratndose de funciones y servi


cios que conforme al presente decreto sean
competencia de los municipios y que a la
Propuestas para un nuevo municipio 289

entrada en vigor de las reformas a que se


refiere el artculo transitorio anterior sean
prestados por los gobiernos estatales, o de
manera coordinada con los municipios, stos
podrn asumirlos, previa aprobacin del
ayuntamiento. En este caso los gobiernos
de los estados dispondrn lo necesario para
que la funcin o servicio pblico de que se
trate se transfiera al municipio de manera
ordenada sin afectar su ejercicio o prestacin,
conforme al programa de transferencia que,
en un plazo mximo de 90 das, elabore el
Gobierno del Estado.
Hasta en tanto se realiza la transferencia a
que se refiere el prrafo anterior, las funcio
nes y servicios pblicos seguirn ejercin
dose o prestndose en los trminos y condi
ciones vigentes.
cuarto.

Los estados y municipios realiza


rn los actos conducentes a efecto de que
los convenios que, en su caso, hubiesen
celebrado con anterioridad, se ajusten a los
establecidos en este decreto y en las consti
tuciones y leyes locales.
quinto .

Las atribuciones otorgadas a los


ayuntamientos en el prrafo tercero de la
fraccin IV del artculo 115 se ejercern a
partir de la formulacin de las iniciativas
de leyes de ingresos municipales para el
ejercicio fiscal de 2001.
sexto.

En la realizacin de las acciones con


ducentes al cumplimiento del presente de
creto, se respetarn los derechos y obligacio
nes contrados previamente con terceros, as
como los derechos de los trabajadores esta
tales y municipales.

290 Enrique Doger Guerrero

V
Acuerdo sobre el cdigo de tica
Acuerdo del Honorable Cabildo del Municipio de Puebla, de fecha 5 de
marzo de 1999, que aprueba el dictamen mediante el cual se expide el
Cdigo de tica para los Servidores Pblicos del Municipio de Puebla.
Gobierno municipal
H. Ayuntamiento del municipio de Puebla
del Honorable Cabildo del Municipio de Puebla, de fecha 5 de
marzo de 1999, que aprueba el Dictamen mediante el cual se expide el
Cdigo de tica para los Servidores Pblicos del Municipio de Puebla.
Al margen un sello con el Escudo Nacional y una leyenda que dice:
Estados Unidos Mexicanos.- Honorable Ayuntamiento del Municipio
de Puebla.- 1999-2002.- Secretara General.
Mario P. Marn Torres, presidente municipal constitucionl del H.
Ayuntamiento del Municipio de Puebla, a sus habitantes hace saber:
Que en Sesin Extraordinaria de Cabildo, el Honorable Ayunta
miento del Municipio de Puebla, tuvo a bien aprobar el Dictamen:
acuerdo

honorable cabildo:
Mario P. Marn Torres, presidente municipal constitucional, en
ejercicio de las fraccciones que me confieren los artculos 40 fraccin
IV y 41 fraccin XXVII de la Ley Orgnica Municipal y con fundamen
to en lo dispuesto por los artculos 115 fracciones II, prrafo segundo,
y II inciso d) de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexi
canos; 105 fracciones II, prrafo segundo, y III inciso d) de la Consti
tucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Puebla, as como 53 y
54 del Reglamento Interior del Cabildo Municipal, someto a la consi
deracin y aprobacin de este Honorable Cuerpo Colegiado el siguiente
Dictamen, por lo que:
considerando

I. Que el artculo 115, en su fraccin II, prrafo segundo de la Constitu


cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece: Que los ayun
Propuestas para un nuevo municipio 291

tamientos poseern facultades para expedir de acuerdo con las bases


normativas que debern establecer las legislaturas de los Estados, los
bandos de polica y buen gobierno y los reglamentos, circulares y dispo
siciones administrativas de observancia general dentro de sus respec
tivas jurisdicciones.
II. Que de conformidad con lo dispuesto en el artculo 105 frac
cin III, incisos del a) al c) de la Constitucin Poltica del Estado Libre
y Soberano de Puebla, los ayuntamientos podrn expedir, dentro de la
esfera de su competencia, reglamentos por los cuales provean a la exac
ta observancia de las leyes administrativas del Estado, bandos de poli
ca y buen gobierno, circulares y disposiciones de observancia general,
en los trminos que en el mismo se establecen.
III. Que el artculo 40 fracciones IV y XII de la Ley Orgnica Munici
pal establece que son atribuciones de los ayuntamientos expedir bandos
de polica y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones admi
nistrativas de observancia general, referentes a su organizacin, fun
cionamiento, servicios pblicos que deban prestar y dems asuntos de
su competencia, sujetndose a las bases normativas establecidas por la
fraccin III del artculo 105 de la Constitucin Poltica del Estado Libre
y Soberano de Puebla, as como promover cuanto estimen conveniente
para el progreso del municipio.
IV. Que el artculo 41 fraccin XXVII de la misma Ley Orgnica faculta
al presidente municipal para promover lo necesario al fomento de la agri
cultura, industria, comercio, educacin, higiene, beneficencia y dems
ramos de la administracin municipal, as como para atender el eficaz
funcionamiento de las oficinas y establecimientos pblicos municipales.
V. Que la funcin tan importante que ejercen los servidores pblicos
tiene repercusin directa en la calidad de vida de los individuos, de la
sociedad en su conjunto y en el sistema municipal en su totalidad,
siendo obligacin de las autoridades garantizar a todos los miembros
de la comunidad el goce de sus derechos y libertades. Considero que la
mejor manera de hacerlo es mediante la definicin de polticas claras,
congruentes y sustentadas en la calidad, tica, espritu de servicio, efi
ciencia y respeto de parte de los servidores pblicos a s mismos y a
todas aquellas personas que acudan a las oficinas municipales a soli
292 Enrique Doger Guerrero

citar atencin o que reciban un servicio municipal en sus hogares,


colonias, juntas auxiliares y comunidades en general.
VI. Que es propsito fundamental y reto del ayuntamiento del mu
nicipio en Puebla buscar la reconciliacin entre el gobierno y la ciuda
dana, a travs de una nueva forma de hacer poltica, ms cercana al
pueblo, ms humanitaria; cuyo objetivo principal sea el bienestar de la
persona, regresando al ser humano como eje central de nuestras acti
vidades.
VII. Que el ayuntamiento es una institucin bsica para la atencin
de las necesidades inmediatas de la poblacin; para ello est formado
por un conglomerado de funcionarios y empleados, cada uno de los
cuales, desde los regidores hasta aquel que desempee un empleo,
cargo o comisin de cualquier naturaleza o ndole, son piezas indis
pensables e importantes para que dicha institucin funcione debida
mente, proporcionando as a la poblacin el cuidado y la satisfaccin
a sus requerimientos.
VIII. Que el compromiso que contraje con la sociedad es el de rea
lizar conforme a los cuatro ejes fundamentales de gobierno, planteados
desde el inicio de la presente administracin, un manejo eficaz, seguro
y transparente de todos y cada uno de los recursos municipales desti
nados a servir a la ciudadana, mediante un uso adecuado de ellos, que
contribuya a obtener servicios pblicos de calidad y un ayuntamiento
atento a gobernar sirviendo.
IX. Que la administracin municipal emana de un rgimen consti
tuido de instituciones; por lo que es necesario volver la vista a quienes
las conforman: los servidores pblicos.
En caso de que se apruebe esta disposicin que ahora les presento,
el municipio de Puebla se convertira en la primera entidad administra
tiva que contar en la Repblica Mexicana con un cdigo de este tipo.
X. Que el establecimiento de un Cdigo de tica para los Servidores
Pblicos del municipio es solamente una de varias medidas importan
tes para garantizar la proteccin de los derechos e intereses de los ciu
dadanos, ya que las normas en s carecen de valor prctico, a menos que
su contenido y significado, mediante la educacin, capacitacin y vigi
lancia, pasen a ser parte de la mstica de todo servidor pblico municipal.
Propuestas para un nuevo municipio 293

Por todo lo anterior, con fundamento en los dispositivos legales


invocados, con base en las consideraciones expuestas y sin que ello
implique menoscabo alguno a las disposiciones de la Constitucin
Poltica del Estado de Puebla, la Ley Orgnica Municipal, la Ley de los
Trabajadores al Servicio del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, la
Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de
Puebla, o cualquier otra disposicin relativa o anloga, e incluso en
conjuncin con tales disposiciones, se somete al estudio y aprobacin
de este honorable cuerpo colegiado el siguiente:
dictamen
primero.

Es de urgente necesidad el contar con un instrumento de ti


ca de la naturaleza del que se propone, por lo que pido se dispense el
trmite establecido en el artculo 53 del Reglamento Interno del cabil
do municipal.
segundo. Se somete a este honorable cabildo, el siguiente:
cdigo de tica
para los servidores pblicos municipales

Artculo 1. El presente cdigo establece las bases, principios y linea


mientos de carcter tico y profesional, que sern parte de la formacin
y mstica de servicio al pblico de todos los servidores pblicos del
municipio de Puebla, cualquiera que sea su categora, cargo, comisin o
adscripcin, los cuales servirn para normar de manera clara su conducta
en beneficio de la comunidad, a fin de que la actitud de los mismos y
del propio ayuntamiento sea congruente con las expectativas de la
sociedad.
Artculo 2. El objeto del presente cdigo ser establecer una nueva
mstica y espritu de servicio al pblico, en todos y cada uno de los servi
dores pblicos del municipio de Puebla, que sirva para que tomen con
ciencia de la importancia de su labor y adquieran el compromiso de
servir a la poblacin y atender inmediatamente sus necesidades, de pro
mover la colaboracin y el trabajo en equipo, y de perfeccionar los sis
temas y procedimientos que operen en el ejercicio de sus actividades,
mejorando de esa manera la imagen del ayuntamiento, as como la
atencin personal y directa a la ciudadana en general.
294 Enrique Doger Guerrero

Artculo 3. Para beneficiar el funcionamiento de todas y cada una


de las dependencias y unidades administrativas que conforman el ayun
tamiento del municipio de Puebla y a la comunidad en general, sus
titulares debern procurar que entre los servidores pblicos del muni
cipio de Puebla, imperen:
a) La disposicin para que coordinadamente se alcancen objetivos comunes.
b) El respeto de las disposiciones legales, la tica y la honradez, en el ejer
cicio de sus funciones.
c) Una actitud permanente de servicio al pblico con amabilidad y cortesa.

Artculo 4. El servicio pblico es la conjuncin de obligaciones y sa


tisfacciones que se materializan a travs del estricto cumplimiento de
las labores a realizar y la debida conclusin de stas, de lo que ningn
funcionario o empleado municipal debe quedar relevado.
Artculo 5. Los servidores pblicos del municipio de Puebla ten
drn el deber tico de sujetarse a los siguientes lineamientos:
a) La lealtad a los intereses de la ciudadana, a la institucin municipal
y a las leyes debe ser una constante de los servidores pblicos del muni
cipio de Puebla, por encima de los intereses personales.
b) Todo miembro de la Administracin Pblica Municipal debe actuar en
beneficio de la ciudadana, ya que a ella se debe. Su actuacin deber ser
honesta, pronta, eficiente y responsable, debiendo emplear adems la
mxima diligencia y capacidad en el ejercicio de sus funciones.
c) Los servidores pblicos del municipio de Puebla no podrn valerse de
su cargo para obtener provechos personales, como propinas, comisiones
o regalos, debiendo abstenerse de cometer actos de corrupcin. Los fun
cionarios y empleados del ayuntamiento se opondrn y combatirn rigu
rosamente todo acto de esta naturaleza.
d) Los servidores pblicos del municipio de Puebla deben desempear sus
labores imparcialmente, sin otorgar trato preferencial a ninguna organiza
cin o persona, a excepcin de personas con alguna discapacidad, quienes
sern tratadas de manera prioritaria.
e) Los servidores pblicos del municipio de Puebla deben estar perfecta
mente organizados de manera interna en el funcionamiento de las oficinas
o dependencias a las que pertenezcan, para poder prestar un servicio
adecuado a quien lo solicite.
Propuestas para un nuevo municipio 295

f) La amabilidad, cortesa, eficiencia, honradez y buena imagen son carac


tersticas que deben estar siempre implcitas en los funcionarios o em
pleados municipales para el desempeo de sus labores y atencin a la
ciudadana, por lo que siempre debern evitar malos tratos, esperas pro
longadas, indefinidas e indiferentes al pblico en general.
g) La observancia en las disposiciones legales relativas as como los orde
namientos internos que rijan los procedimientos dentro de las respectivas
dependencias municipales es un factor determinante que deber ser con
siderado en todo momento por los servidores pblicos del municipio de
Puebla en el ejercicio de sus labores.
h) En el desempeo de sus labores, los servidores pblicos del municipio
de Puebla debern proporcionar respuestas lgicas, sencillas y congruen
tes a todas aquellas personas que soliciten un servicio, proporcionando la
orientacin a la ciudadana sobre los trmites o gestiones que ante ellos
se realicen, as como las dems explicaciones que fuesen necesarias.
i) Como parte de una disciplina tica necesaria para el buen funciona
miento de las oficinas pblicas, los servidores pblicos del municipio de
Puebla deben atender al pblico dentro de los horarios establecidos, evi
tando distracciones con otras actividades ajenas al mismo.
j) Los servidores pblicos del municipio de Puebla debern tener conside
racin y respeto a sus superiores, subalternos o compaeros, debiendo acatar
las rdenes e instrucciones de sus superiores jerrquicos, excepto cuando
stas sean contrarias a derecho.
k) Sin que implique asumir funciones ajenas, los servidores municipales
adquieren el compromiso de apoyarse mutuamente en el desempeo de
sus funciones, creando un clima de confianza en beneficio de la sociedad.

Artculo 6. La importancia de las actividades o funciones desempe


adas por los servidores pblicos del municipio de Puebla no estriba en
el nivel jerrquico o categora de stos, sino en la importancia que se le
d a la funcin por realizar; esto implica que por ms sencilla que sea
la actividad por desarrollar, el grado de importancia de sta depender
del desempeo y responsabilidad que cada uno ponga al realizarla.
Artculo 7. El buen desempeo de los servidores pblicos del mu
nicipio de Puebla es pieza clave para el debido funcionamiento del
ayuntamiento, por lo que todos ellos tienen en sus manos la delicada
responsabilidad de recoger las demandas y aspiraciones de la ciudadana
y dar las respuestas y acciones que stas requieren.
296 Enrique Doger Guerrero

Artculo 8. Las cuestiones de carcter confidencial de que tengan


conocimiento los servidores pblicos del municipio de Puebla con mo
tivo del ejercicio de sus funciones se mantendrn en secreto, a menos
que el cumplimiento de sus obligaciones o los requerimientos de los tri
bunales les exijan lo contrario.
Artculo 9. La superacin, actualizacin y capacitacin constante
en sus respectivas especialidades, funciones y reas de trabajo ser una
de las metas por lograr por todos los servidores pblicos del municipio de
Puebla.
Artculo 10. Los servidores pblicos del municipio de Puebla debern
denunciar por escrito ante sus superiores jerrquicos o ante la Contra
lora Municipal a otros servidores pblicos cuando tengan la certeza de
que se ha cometido o se va a cometer alguna infraccin a las leyes o
algn otro acto que contradiga los principios de este cdigo y cause
perjuicio al municipio o a la ciudadana.
Artculo 11. Los servidores pblicos del municipio de Puebla debe
rn evitar hacer promesas que comprometan al ayuntamiento o vayan
en perjuicio de la ciudadana.
Artculo 12. Todos los recursos del ayuntamiento son destinados para
otorgar un servicio a la poblacin, por lo que los servidores pblicos
del municipio de Puebla utilizarn los mismos con la mxima diligencia,
racionalidad y cuidado, evitando su uso indebido o para otros fines.
Artculo 13. Es obligacin de los titulares de las dependencias y
entidades administrativas que conforman el ayuntamiento del munici
pio de Puebla tener a la vista del pblico en general el presente cdigo,
as como un buzn de quejas relacionadas con el incumplimiento a las
disposiciones que en ste se contienen.
tercero. En caso de ser aprobado el ordenamiento sealado en el
apartado que antecede, envese al Ejecutivo del estado para su publi
cacin en el Peridico Oficial, as como a uno de los diarios de mayor
circulacin en el municipio.
H. Puebla de Z., a 4 de marzo de 1999.- Presidente municipal cons
titucional.- licenciado mario p. marn torres.- Rbrica.- Se suma a la
propuesta.- Regidora.- ciudadana elizabeth solano mndez.- Rbrica.

Propuestas para un nuevo municipio 297

VI
Cdigo de tica (proyecto)
Cdigo de tica para los Servidores Pblicos Municipales
Considerando
I. Que siendo la funcin pblica un aspecto medular ejercido por medio
de los servidores pblicos municipales, la cual se refleja directamente
en la calidad de vida de los individuos, de la colectividad en su con
junto o bien en el sistema de gobierno en su totalidad; teniendo las
autoridades la obligacin de garantizar el pleno goce de los derechos y
las libertades de todos los miembros de la comunidad, se considera que
una manera adecuada de lograrlo es a travs de directrices congruentes,
claras y que se encuentren sustentadas en la tica, el espritu de servicio,
calidad, eficiencia y eficacia, pero sobre todo en el respeto por parte de
los servidores pblicos municipales a todas aquellas personas que acu
dan a las dependencias, instituciones u oficinas a solicitar atencin o
bien para recibir algn servicio en sus hogares, colonias y comunida
des en general.
II. Que el propsito del gobierno es lograr una reconciliacin entre
la ciudadana y el propio gobierno por medio de formas de servicio
humanitarias y cercanas a la poblacin, cuya finalidad primordial sea
el bienestar de los ciudadanos, teniendo al individuo como punto prin
cipal de todas nuestras actividades; siendo el gobierno una institucin
bsica para satisfacer las necesidades elementales que la sociedad de
mande, y estando constituido por un conglomerado de funcionarios y
empleados de diversos niveles y categoras donde cada uno resulta ser
pieza fundamental para que funcione apropiadamente.
III. Que encontrndonos comprometidos con la sociedad en el sen
tido de realizar un manejo adecuado, seguro y sobre todo transparente
de los recursos as como su uso eficaz, lo que traer como resultado
que la ciudadana cuente con servicios pblicos de calidad y una aten
cin adecuada, respetuosa y rpida por parte de sus autoridades.
IV. Siendo una medida pertinente el establecer un cdigo de tica
para los servidores pblicos municipales con el fin de garantizar el
298 Enrique Doger Guerrero

respeto y la proteccin de los derechos, as como de los intereses de


los individuos para que los mismos no se vean amenazados por parte
de sus autoridades; siendo la tica del servidor pblico municipal un
elemento indispensable para atender cada vez mejor las demandas
sociales en un ambiente democrtico, buscando en todo momento el
beneficio de la sociedad.
Por lo expuesto anteriormente, sin que de ninguna forma ello im
plique falta alguna o menoscabo a cualquier disposicin relativa o
anloga, se somete al estudio y aprobacin de este honorable cuerpo
colegiado el siguiente:

dictamen
nico.-

Se somete a este honorable cuerpo colegiado, el siguiente:


cdigo de tica para los servidores
pblicos municipales

1. El presente cdigo tiene como objeto fundamental nor


mar la conducta de los servidores pblicos municipales respecto a los
principios ticos que han de regir el ejercicio de las funciones que
desempean en la Administracin Pblica, las cuales debern estar
dirigidas a satisfacer las necesidades e intereses de la sociedad sin
perseguir beneficios individuales.
artculo 2. Cualquier servidor pblico municipal que llegue a co
nocer de un hecho contrario a la normativa dispuesta en el presente
cdigo, que atente contra los principios contenidos en el artculo 3,
est en el deber de informar a los superiores donde preste sus servicios
acerca del presunto infractor, siendo necesario e incluso obligatorio
conocer, cumplir y hacer cumplir las disposiciones jurdicas que regu
len el ejercicio de sus funciones.
artculo 3. Para los efectos de este cdigo, son principios rectores de
los deberes y conductas de los servidores pblicos municipales respecto
a los valores ticos que han de regir la funcin pblica:
artculo

Propuestas para un nuevo municipio 299

a) La honestidad.
b) La equidad.
c) El decoro.
d) La lealtad.
e) El espritu de servicio.
f) La disciplina.
g) La eficacia.
h) La responsabilidad.
i) La puntualidad.
j) La transparencia.
k) La pulcritud.
artculo 4. El ejercicio de la funcin pblica administrativa de
cualquier servidor pblico municipal procurar la combinacin ptima
de estos principios, debiendo tener prioridad la honestidad.
artculo 5. La honestidad exige actuar de modo justo, razonable y
digno en todo momento, teniendo en cuenta siempre que los fines p
blicos excluyen cualquier comportamiento en detrimento de la socie
dad, destinado de alguna manera al provecho personal o grupal de los
servidores pblicos municipales o de un tercero cualquiera que ste
sea, o bien buscarlo u obtenerlo por s mismo o por alguna otra perso
na.
artculo 6. La equidad obliga a los servidores pblicos municipa
les a actuar, en relacin con las personas que demanden o soliciten sus
servicios, sin ningn tipo de preferencias, distincin y slo en razn del
mrito, legalidad, motivaciones objetivas y sin predominio de gnero,
religin, etnia, posicin poltica social y econmica u otras caracters
ticas ajenas al fondo del asunto y a la justicia.
artculo 7. El decoro impone al servidor pblico municipal respeto
para s y para los ciudadanos que recurran en solicitud de atencin o
demanda de algn servicio, respeto que ha de exteriorizar siendo atin
gente en el lenguaje y en la manera de conducirse durante el ejercicio
de las funciones y las tareas asignadas.
artculo 8. La lealtad ser manifestacin de fidelidad que se tra
ducir en constancia y solidaridad para con la institucin, niveles su
periores, compaeros y subordinados, alcanzando su mxima expre
sin valorativa cuando se ejercita en ausencia de los superiores.

300 Enrique Doger Guerrero

artculo 9. El espritu de servicio excluye conductas, motivacio


nes e intereses que no sean los institucionales y se patentiza en acciones
de entrega diligente a las tareas asignadas, implicando disposicin
para dar prudente y esmerada atencin a los requerimientos y trabajos
encomendados, apertura y recepcin para encauzar cortsmente las
peticiones, demandas, quejas y reclamos de la colectividad, as como
dar respuesta pronta y de manera oportuna, evitando esperas innece
sarias y malos tratos.
artculo 10. La disciplina significa la observancia y el estricto cum
plimiento de las normas administrativas por parte de los servidores
pblicos municipales en el ejercicio de sus funciones, evitando distrac
ciones con actividades ajenas a su cargo.
artculo 11. La eficacia comporta la realizacin de los programas y
actuaciones gubernamentales y administrativos al menor costo para los
contribuyentes, en el menor tiempo posible y con un logro ptimo de
los objetivos planteados.
artculo 12. La responsabilidad implica disposicin y diligencia
en el cumplimiento de las competencias, funciones y tareas encomen
dadas, o en su caso tomar la iniciativa de ofrecerse a realizarlas, as como
la permanente presteza a rendir cuentas y a asumir las consecuencias
de la conducta pblica sin excusas de ninguna naturaleza, cuando se
requiera o juzgue obligante.
artculo 13. La puntualidad del servidor pblico municipal con
sigue que los compromisos contrados y las tareas, encargos y trabajos
asignados sean cumplidos dentro de los plazos establecidos o conveni
dos; as tambin, impone exactitud en el acatamiento de los horarios
para el desarrollo de las actividades ordinarias y extraordinarias rela
cionadas con las labores propias de su encargo.
artculo 14. La transparencia induce al servidor pblico municipal
para la ejecucin limpia y clara de los actos del servicio, e implica que
stos tienen en principio carcter pblico y son accesibles al cono
cimiento de toda persona natural o jurdica que tenga inters legtimo
en el asunto, sin ms limitante que la impuesta por los derechos de
privacidad de los particulares.

Propuestas para un nuevo municipio 301

artculo 15. La pulcritud entraa la adecuada presentacin de los


bienes pblicos, la preocupacin por el ambiente fsico de trabajo y, en
todo caso, el no aumentar, por desidia, su deterioro; implica adems la
apropiada presentacin personal de los servidores pblicos municipa
les durante el ejercicio de sus funciones.
artculo 16. El servidor pblico municipal de buena conducta ser
aquel que durante el ejercicio de sus funciones practique cabal y rigu
rosamente cada uno de los principios definidos en los artculos prece
dentes.
artculo 17. La honestidad de los servidores pblicos municipales
ser practicada y apreciada segn los siguientes criterios:

a) Los servidores pblicos municipales debern rechazar en el ejercicio de


sus funciones los regalos, invitaciones, favores, ddivas, pago de viajes, uso
de medios de transporte o cualquier clase de halagos, beneficios materiales
o de otra ndole, ofrecidos por personas o grupos interesados en obtener
decisiones favorables o de cualquier tipo, que puedan llegar a comprome
ter su desempeo como servidor pblico municipal.
b) El servidor pblico municipal deber abstenerse en forma absoluta de
ejercer sus funciones o autoridad con fines distintos al inters pblico;
por lo tanto, no deber, en ninguna circunstancia y por ningn motivo,
vincular su vida privada con el desempeo del cargo que ejerce ni utili
zarlo para hostigamiento, acoso o seduccin de cualquier tipo.
c) Los servidores pblicos municipales se abstendrn de celebrar contra
tos de cualquier naturaleza por s, ni por terceras personas.
d) Los servidores pblicos municipales se inhibirn de conocer o parti
cipar por s o por terceras personas en asuntos en los cuales tengan direc
ta o indirectamente especial inters, debiendo mostrar una actitud de
imparcialidad.
e) Las entrevistas con personeros o particulares interesados en una deter
minada decisin debern ser efectuadas en la respectiva oficina o lugar de
trabajo del funcionario y dentro de los horarios laborales.
f) El acceso a datos e informaciones que dispongan los servidores pblicos
municipales debido al ejercicio de sus funciones, competencias, labores o
empleos no deber ser utilizado para fines distintos de los institucionales.
g) Los subordinados por ningn motivo deben ser obligados a realizar
durante el tiempo de trabajo actividades correspondientes a los asuntos e
intereses personales de sus superiores.
302 Enrique Doger Guerrero

h) Ningn servidor pblico municipal, despus de asumir su cargo o fun


ciones, podr continuar desempendose como administrador de sus
negocios particulares, inversiones o empresas, si stas menoscaban el
estricto cumplimiento de sus deberes, en cuyo caso debern delegar sus
poderes de administracin.
h) Quienes hayan ejercido funciones pblicas se abstendrn, por un ao,
de utilizar la informacin obtenida en el ejercicio de su cargo en contra de
los intereses de la institucin para la cual hayan prestado sus servicios.
j) El servidor pblico municipal mostrar la rectitud e integridad de su
conducta escogiendo siempre, cuando est delante de dos opciones, la mejor
y ms ventajosa para el bien comn.
k) El servidor pblico municipal ejercer con moderacin y discrecin las
prerrogativas inherentes al cargo y se abstendr de ellas cuando cause
algn perjuicio a los legtimos intereses de los usuarios de los servicios
pblicos.
l) El servidor pblico municipal bajo ninguna circunstancia retardar o
dificultar a cualquier ciudadano el ejercicio regular de su derecho y menos
en forma que pueda causarle dao moral o material.

18.- La equidad de los servidores pblicos municipales


ser practicada y apreciada segn los siguientes criterios:
artculo

a) Todo aquel que solicite o demande atencin o servicio ante un servidor


pblico municipal deber recibir un tratamiento imparcial y objetivo.
b) La prestacin del servicio se debe en igual cantidad o calidad a todos
los usuarios, concediendo la misma oportunidad a todos y cada uno de
ellos, estando justificados slo aquellos tratamientos especiales ampara
dos por ley o resolucin pblica del organismo competente.
c) Para la justa y correcta prestacin del servicio, el servidor pblico mu
nicipal deber estar consciente en todo tiempo de que su trabajo est re
gido por el inters de ser til a quien demande un servicio, sin prevaler
condicin social, poltica, econmica, religiosa, tnica o de cualquier otro
orden, respetando fielmente sus derechos individuales.
d) La actitud asumida por el servidor pblico municipal en los actos del
servicio no debe permitir que odios, simpatas, antipatas, caprichos, pre
siones o intereses de orden personal o grupal interfieran en el trato con el
pblico, con otras autoridades o con sus compaeros de trabajo, superio
res o subordinados.

Propuestas para un nuevo municipio 303

artculo 19. El decoro de los servidores pblicos municipales ser


practicado y apreciado segn los siguientes criterios:

a) El servidor pblico municipal, en todo momento, lugar y circunstancia,


debe evitar los excesos, manteniendo una conducta acorde con las normas
jurdicas y buenas costumbres socialmente establecidas.
b) El servidor pblico municipal, durante el ejercicio de sus funciones y
especialmente cuando atienda al pblico, se abstendr de comer o beber, de
practicar tertulias, juegos, lances bromistas o conversaciones telefnicas.
c) El tratamiento al pblico ser de Usted y se evitarn familiaridades,
coloquialismos y toda suerte de lenguaje ajeno a la seriedad y formalidad
del caso; por lo tanto, el abuso de confianza en el trato con el pblico e
incluso entre funcionarios debe evitarse, destacando en todo momento la
cortesa con los ciudadanos.

20. La lealtad de los servidores pblicos municipales ser


practicada y apreciada segn los siguientes criterios:
artculo

a) Todo servidor pblico municipal deber comunicar inmediatamente a


sus superiores cualquier acto contrario a las disposiciones de este cdigo,
as como rechazar las presiones de superiores jerrquicos, contratantes, inte
resados o cualquiera que desee obtener favores, ventajas o beneficios in
debidos mediante acciones ilegales o inmorales.
b) Todo servidor pblico municipal debe mantener una actitud que forta
lezca la solidaridad y confraternidad con sus compaeros de trabajo, me
diante el respeto mutuo, el trato cordial y la racional tolerancia, estimu
lando la armona de la estructura organizacional.
c) Todo servidor pblico municipal deber divulgar entre sus compaeros
de trabajo la existencia y el contenido del presente cdigo e instar a su
cumplimiento.
d) El servidor pblico municipal, como custodio principal de los bienes
de la dependencia y ambiente de trabajo donde se desempea, deber dar
inmediatamente parte a sus superiores o al ente correspondiente de los
daos causados a dichos bienes.

21. El espritu de servicio de los servidores pblicos mu


nicipales ser practicado y apreciado segn los siguientes criterios:
artculo

304 Enrique Doger Guerrero

a) Todo servidor pblico municipal debe desempear su cargo en funcin


de las obligaciones que le confieren utilizando todos sus conocimientos
y su capacidad fsica e intelectual, con el fin de obtener los mejores
resultados.
b) El servidor pblico municipal actuar siempre con solidaridad, respeto,
cordialidad, tolerancia y consideracin para con el pblico y sus compa
eros de trabajo.
c) El servidor pblico municipal, para el cabal ejercicio de sus funciones,
solicitar de sus superiores que se le informe acerca de las funciones, los
deberes, los derechos, los procedimientos, la ubicacin jerrquica y los ca
nales regulares de comunicacin propios del cargo que ha de ejercer.

22. En cuanto a la disciplina de los servidores pblicos


municipales, ser practicada y apreciada segn los siguientes criterios:
artculo

a) El servidor pblico municipal acatar las rdenes superiores, sin me


noscabo del cumplimiento del ordenamiento jurdico establecido ni la
negacin de los valores inherentes a la condicin humana.
b) Los servidores pblicos municipales respetarn los principios y prcti
cas de la continuidad administrativa, siempre que se ajusten a derecho,
independientemente de cules sean sus afiliaciones polticas o simpatas
electorales.
c) El servidor pblico municipal, cuando no comparta los criterios de las
rdenes recibidas, dar cumplimiento a las mismas dejando constancia de
su inconformidad ante el rgano competente, pudindose exceptuar de su
acatamiento por inconstitucionalidad, ilegalidad o cuando el conflicto de
intereses o derechos le afecte directamente.
d) La complicidad en el incumplimiento de rdenes recibidas no podr
justificarse alegando un beneficio mayor para la institucin, ni por el aca
tamiento de rdenes superiores.
e) El servidor pblico municipal no deber bajo ninguna circunstancia
abandonar su lugar de trabajo sin estar debidamente autorizado, as como
tampoco extraer documentacin o informacin reservada para uso nico
y exclusivo de la dependencia donde desempea funciones.

23. Por lo que toca a la eficacia de los servidores pblicos


municipales, ser practicada y apreciada segn los siguientes criterios:
artculo

Propuestas para un nuevo municipio 305

a) Es deber de todo superior jerrquico de un despacho pblico crear,


promover y mantener una infraestructura tcnico-administrativa, me
diante la cual las disposiciones del presente cdigo sean efectivamente
aplicables, como directivas, manuales, instructivos y cualquier otro ins
trumento pertinente.
b) Es deber de todo superior jerrquico de un despacho pblico disponer
y mantener abiertos canales de informacin para la recepcin, atencin y
tratamiento de quejas, reclamos, denuncias, peticiones, solicitudes y su
gerencias que el pblico y la ciudadana en general planteen sobre los
deberes y comportamiento tico de los servidores pblicos municipales,
por lo que en todos los despachos y dependencias pblicas se organizarn
y dispondrn oficinas, servicios o procedimientos para este cometido.
c) Los despachos pblicos colaborarn entre s y se prestarn la atencin
y la informacin necesarias para el mejor cumplimiento de lo establecido
en el presente cdigo.
d) Los superiores jerrquicos debern organizar debidamente su tiempo
de audiencia a la ciudadana, de manera de evitar largas antesalas y espe
ras indefinidas e innecesarias.
e) En caso de formacin de largas filas de pblico en espera de que se le
atienda, los supervisores debern organizar el trabajo de los funcionarios,
adoptando las medidas necesarias para resolver prontamente la situacin.
f) El uso de los recursos cientficos y tecnolgicos al alcance, as como la
disposicin a ser capacitado para el logro de mejores resultados en su
aplicacin ser prctica obligada de los servidores pblicos municipales.
g) El servidor pblico municipal deber llevar un registro continuo y ac
tualizado de las actividades relacionadas con sus labores, para autoeva
luar sus logros y resultados.
artculo 24. La responsabilidad de los servidores pblicos muni
cipales ser practicada y apreciada segn los siguientes criterios:

a) Todo superior jerrquico de un despacho pblico velar porque en los


actos de juramentacin y toma de posesin de los cargos se lean partes
seleccionadas de este cdigo y se entregue un ejemplar al titular nuevo.
b) El servidor pblico municipal debe reconocer sus limitaciones en el
momento de realizar actividades de servicio pblico, en especial cuando
se trate de contacto directo con el usuario, y solicitar si fuere necesario la
debida capacitacin y colaboracin en el rea donde lo requiera.

306 Enrique Doger Guerrero

c) Los servidores pblicos municipales no deben evadir los compromisos


contrados con las personas que acudan en solicitud de la debida presta
cin de servicios.
El servidor pblico municipal, como custodio principal del patrimonio de
la dependencia y ambiente de trabajo donde se desempea, deber ser fiel
y permanente vigilante de los documentos, bienes e intereses que de ese
despacho le han sido confiados.
d) Los superiores podrn otorgar licencias y permisos sin violar imperati
vos ticos, y los servidores pblicos municipales deben solicitarlos en
forma moralmente justificada y legalmente correcta.
e) El servidor pblico municipal debe considerarse el primer obligado con
el pago de los impuestos, tasas y contribuciones, y no evadirlos por nin
gn concepto.

25. La puntualidad de los servidores pblicos municipa


les ser practicada y apreciada segn los siguientes criterios:
artculo

a) Los horarios de trabajo sern acatados exactamente como han sido es


tablecidos, por lo que los servidores pblicos municipales encargados de
atender al pblico comenzarn su horario de trabajo sin mayores dilacio
nes, y al terminar le manifestarn cortsmente y no de manera abrupta la
conclusin de sus labores.
b) La modificacin de horarios debe garantizar al usuario recibir el mismo
servicio ofrecido o mejorado, por lo cual no debern hacerse cambios de
horarios que lesionen el derecho del pblico asistido.
c) Las pausas en el trabajo no deben prolongarse injustificadamente; los
horarios corridos slo podrn establecerse si est asegurado su efectivo
cumplimiento.
d) Los servidores pblicos municipales no deben por ningn concepto
acortar el tiempo de trabajo en vsperas de festividades o fines de semana.
Tampoco se tolerar la prolongacin de los asuetos por das feriados que
ocurran hacia el comienzo o fin de la semana laboral.
artculo 26. La transparencia de los servidores pblicos municipa
les ser practicada y apreciada segn los siguientes criterios:

a) Toda persona tiene derecho a conocer la verdad; por lo tanto, el servidor


pblico municipal no debe omitirla o falsearla, en menoscabo de lo esta
blecido en la ley.
Propuestas para un nuevo municipio 307

b) La disposicin arquitectnica de los despachos pblicos deber reali


zarse y mantenerse en forma tal que evite el exceso de antesalas y un
ambiente fsico intimidatorio para la ciudadana.
c) Los servidores pblicos municipales con el cumplimiento de los proce
dimientos previamente establecidos, deben permitir al usuario conocer
los pasos a seguir y mostrar un trabajo que no ofrezca dudas respecto de
su ejecucin.
d) La transparencia en los actos del servicio pblico exige, en especial,
que la informacin de que dispongan los despachos y dependencias p
blicas ha de considerarse susceptible de acceso a toda persona natural o
jurdica que tenga inters legtimo sobre el asunto. La reserva como excep
cin deber ser expresamente declarada y fundamentada en razones de
bidamente justificadas de conformidad con la ley.
e) Los servidores pblicos municipales encargados de adquisiciones y
compras debern publicar peridicamente y en sitio visible al pblico una
relacin de los bienes adquiridos y servicios contratados, el objeto y valor
de tales bienes y servicios, su destino, el nombre del adjudicatario, as
como las licitaciones declaradas desiertas, realizando dicha relacin en
lenguaje sencillo y asequible al ciudadano comn.
artculo 27. La pulcritud de los servidores pblicos municipales
ser practicada y apreciada segn los siguientes criterios:

a) La presentacin personal del servidor pblico municipal deber ser de


general aceptacin, esmerndose en la medida en que sus posibilidades
se lo permitan en mantener el mayor cuidado posible en su vestimenta,
as como el cumplimiento de las normas higinicas bsicas.
b) El servidor pblico municipal deber ser fiel y permanente vigilante de
la preservacin, el mantenimiento y la adecuada presentacin de las ins
talaciones fsicas y los bienes de la dependencia donde labora.
c) El establecimiento, el manejo y la conservacin de archivos y registros
merecer especial cuidado, como fuente de antecedentes y experiencias
que faciliten la gerencia pblica y como muestra de respeto y aprecio por
la tradicin y la historia.

28. La conducta de los servidores pblicos municipales


ajustada a los principios y las normas de este cdigo ser referencia
para la evaluacin que se haga del servicio prestado por ellos.
artculo

308 Enrique Doger Guerrero

artculo 29. En cada despacho de la Administracin Pblica se


publicarn peridicamente cuadros de honor donde figurarn los ser
vidores pblicos municipales que se hayan destacado en el cumpli
miento de lo prescrito en este cdigo, segn aquellas prioridades y
valores que sean importantes y caractersticos del tipo de actividades
que realiza el despacho respectivo.
artculo 30. Para los efectos de este cdigo, los servidores pblicos
municipales que durante el ltimo ao de servicio hayan presentado
buena conducta sern propuestos para hacerse acreedores de recono
cimientos o condecoraciones que han de imponerse en ocasiones sig
nificativas.
artculo 31. Sin menoscabo de lo establecido en este cdigo, los
despachos pblicos podrn mantener, elaborar e instrumentar directi
vas, manuales, instructivos, normas y procedimientos complementa
rios que, enmarcados en el espritu de este cdigo, contribuyan a su
efectiva aplicacin.
atentamente
sufragio efectivo. no reeleccin
heroica puebla de zaragoza, a

13

de enero de

2004

Propuestas para un nuevo municipio 309

VII
Reglamento de protocolo (tipo)
Por las consideraciones anteriores, este honorable ayuntamiento expide
el siguiente:
reglamento interno de protocolo
y relaciones para el h. ayuntamiento

Captulo primero
Disposiciones generales
Artculo 1. Las disposiciones contempladas en el presente ordena
miento son de orden interno y de aplicacin obligatoria para las figuras
jurdicas involucradas en el presente reglamento, teniendo por objeto
regular el funcionamiento y desarrollo de las giras que realicen las
autoridades municipales, recepcin de visitantes y otorgamiento de
distinciones y reconocimientos que conceda el ayuntamiento, as como
el protocolo de los mismos y de cualquier otro acto a que se refiera
este reglamento.
Artculo 2. Para los efectos del presente reglamento se entender por:
H. ayuntamiento: al honorable ayuntamiento.
Comisin: A la Comisin de Relaciones y Protocolo del ayuntamiento.
Direccin: A la Direccin de Protocolo, dependiente del ayun
tamiento.
Sesin: Reunin de los integrantes que conforman el cabildo, pre
via convocatoria para tratar, discutir y resolver, en su caso, cuestiones
de inters comn.
Presidente: Al presidente municipal.
Protocolo: Conjunto de reglas por seguir en el desarrollo de un acto
pblico o privado al que asista la autoridad municipal.
Reconocimientos o distinciones: Declaraciones emanadas del ayun
tamiento o del presidente, mediante las cuales se considera el otorga
310 Enrique Doger Guerrero

miento de pergaminos o distintivos a personalidades que se destacan


por su actividad o desempeo, en cualquier mbito de la sociedad.
Husped: Persona que visita la ciudad por ms de dos das, sin
importar el motivo de su visita.
Visitante distinguido: Personalidad que visita la ciudad por un
tiempo menor a 48 horas, con un objetivo determinado.
Giras de trabajo: Son visitas que se efectan a las diversas localidades
que integran el municipio; tienen como propsito conocer con mayor
objetividad los problemas que se afrontan para buscar una solucin
adecuada y viable, as como dar a conocer las acciones realizadas.
Artculo 3. La aplicacin del presente reglamento est encomendada a:
I. Al H. ayuntamiento.
II. Al presidente municipal.
III. A la Comisin de Relaciones y Protocolo.
IV. A la Direccin de Protocolo.

Artculo 4. Corresponden al H. ayuntamiento a travs de la Comi


sin de Relaciones y Protocolo, las siguientes atribuciones:
I. Vigilar y hacer cumplir en la esfera de su competencia la aplicacin del
presente reglamento y dems disposiciones aplicables en la materia.
II. Someter a la aprobacin del ayuntamiento los funcionarios que inte
grarn la comitiva de recibimiento y acompaamiento de la personalidad
que visite la ciudad.
III. La designacin de huspedes o visitantes distinguidos, previo anlisis
del currculum del personaje que se trate y del o los regalos con los que
correr la atencin de la visita.
IV. Las dems atribuciones que le confiere el presente reglamento y dems
disposiciones aplicables en la materia.

Artculo 5. Corresponden al presidente municipal las siguientes


facultades y atribuciones:
I. Vigilar y hacer cumplir en el mbito de su competencia el presente regla
mento y dems disposiciones legales de la materia, por s o por el rgano
que designe.
Propuestas para un nuevo municipio 311

II. Otorgar los reconocimientos a las personalidades que se destacan por


su desempeo.
III. Las dems que seale este reglamento y disposiciones legales de la
materia.

Artculo 6. Corresponde a la Direccin de Protocolo del H. ayunta


miento:
I. Vigilar, ejecutar y hacer cumplir, en el mbito de su competencia, el
presente reglamento y dems disposiciones legales de la materia conforme
al manual de procedimientos que presente la propia direccin.
II. Asesorar en materia de protocolo, vestimenta, etiqueta, usos y costum
bres a las diversas instancias del gobierno municipal.
III. Ser el responsable y encargado de organizar y supervisar los eventos
en los cuales tenga participacin el gobierno municipal.
IV. Prestar a los visitantes distinguidos, autoridades de otros estados, per
sonal diplomtico que se encuentre de visita en la ciudad, las atenciones
de que sean objeto.
V. Las dems que sealen las leyes, reglamento y disposiciones legales
aplicables en la materia.
VI. Someter a la consideracin de la Comisin de Relaciones y Protocolo
las erogaciones que se efectuarn durante la organizacin y desarrollo de
las visitas que se realicen dentro y fuera del municipio en cumplimiento
de sus atribuciones.
VII. Ser la responsable de tomar las medidas de seguridad necesarias para
la autoridad municipal y los asistentes a los eventos que realice el ayun
tamiento.

Artculo 7. Las buenas costumbres de todos los miembros que in


tegran el ayuntamiento los obligan a:
I. Atender con respeto, cuidado y esmero al pblico en general, ya que es
la ciudadana quien finalmente califica a sus gobernantes.
II. Utilizar la vestimenta adecuada al honroso cargo de representacin
popular que desempea, sin caer en excesos ni ostentaciones que ofendan
la sensibilidad de la comunidad.
III. Cuidar que el lenguaje utilizado se ajuste en cada momento a la situa
cin, al pblico o al problema que se afronte.

312 Enrique Doger Guerrero

Captulo segundo
Del ceremonial
Artculo 8. Se entender por ceremonial a las diversas manifestaciones
de cortesa que tendr la autoridad municipal en todas las ocasiones
que en ella se den.
Artculo 9. La Direccin de Protocolo ser la encargada de la orga
nizacin del ceremonial en los eventos en que intervenga la autoridad
municipal, siendo obligatorio el apoyo de las reas que considere ne
cesarias para el desarrollo del mismo.
Dentro del ceremonial se encontrar:
I. La programacin y organizacin de visitas oficiales que se realicen.
II. Las precedencias que deban concederse en los actos pblicos o priva
dos entre los personajes representativos de diferentes estados.
III. Las distinciones o presentes que se otorguen a las personalidades que
visiten la ciudad.
IV. La transmisin de poderes.

Artculo 10. Para el eficaz cumplimiento de sus atribuciones, la


Direccin de Protocolo tendr acceso a la agenda del presidente muni
cipal y de los regidores.
Artculo 11. Para efecto de la organizacin de las ceremonias en
donde participe la autoridad municipal, la Direccin de Protocolo ma
nejar una agenda cvica en la cual se respetarn los horarios, das y
eventos en los cuales el presidente municipal debe asistir de manera
personal, o en su caso el comit que haya sido designado.
Asimismo, coordinar a un grupo de edecanes capacitadas en ma
teria de protocolo, quienes se encargarn de la atencin de la autoridad
municipal y sus invitados.
La conduccin de dichos actos estar a cargo de un maestro de
ceremonias oficial dependiente de la Direccin de Protocolo.
Artculo 12. La precedencia determinar el espacio que ocuparn los
personajes que asistan a las ceremonias donde intervenga la autoridad
municipal; el lugar de honor ser aquel que se ubica exactamente en
Propuestas para un nuevo municipio 313

el centro o el segundo que se encuentra a la derecha, mismo que estar


expuesto a cambios por razones del acontecimiento al que se asiste.
Para determinar la precedencia se podrn adoptar los siguientes
criterios:
a) Distribucin por jerarquas.
b) Antigedad en la funcin.
c) Orden alfabtico.

Artculo 13. En caso de que alguna personalidad que tenga lugar


asignado en el presdium no llegue al evento a la hora citada, se le
sustituir por otra.
Artculo 14. El H. ayuntamiento y el presidente otorgarn recono
cimientos y distinciones a:
I. Husped.
II. Visitante distinguido.
III. Personalidades de Estado o gobierno.

Artculo 15. Ser el presidente el encargado de designar los regalos


con los que correr la atencin de la visita, los cuales se designarn de
acuerdo con la importancia y currculum del visitante que se trate, y
podrn ser:
I. Pergamino de husped.
II. Reconocimiento como visitante distinguido.
III. Llave de la ciudad.

Artculo 16. En la transmisin de poderes, al asumir el mando la


nueva autoridad municipal, deber realizar un comunicado oficial a
sus pares, autoridades diplomticas y otras autoridades con los que
mantiene relaciones el ayuntamiento.

314 Enrique Doger Guerrero

Captulo tercero
De la papelera oficial y los comunicados
Artculo 17. La papelera oficial que deber manejar el ayuntamiento
contendr las siguientes especificaciones:
I. Se utilizar papel color blanco tamao carta u oficio con el escu
do del guila caligrafiada.
II. Los comunicados u oficios llevarn la firma del presidente munici
pal refrendada por el secretario del ayuntamiento cuando as se requie
ra.

Captulo cuarto
De las giras de la autoridad municipal
Artculo 18. Las giras de trabajo pueden ser del nivel federal, estatal o
municipal:
I. Del nivel federal. Es posible que se reciba la visita del C. presidente de
la Repblica o de algn secretario de Estado; para tal efecto se coordinar
con el Gobierno del Estado y con el Estado Mayor Presidencial. General
mente tiene como propsito la entrega o inicio de obras de gran importan
cia con apoyo federal.
II. Del Poder Legislativo. La visita de Senadores de la Repblica y Diputados
federales. Sus tareas son de difusin del trabajo legislativo y de gestora.
III. Del nivel estatal. Presencia del C. gobernador del Estado o de los se
cretarios del gobierno estatal.
Se establece la coordinacin con el rea de giras del gobierno o de las
secretaras correspondientes.
Las visitas obedecen principalmente a conocer los problemas directos de la
comunidad; iniciar, evaluar o concluir obras y servicios; y participar de
los trabajos de cabildo, entre otras.
Presencia de Diputados locales para la gestin social y difusin de sus
tareas legislativas.

Propuestas para un nuevo municipio 315

IV. Del nivel municipal. Los miembros del ayuntamiento tienen una sig
nificativa participacin en las giras de trabajo, toda vez que al detectar el
origen de los problemas que aquejan a la comunidad, tienen la oportuni
dad de sugerir en el seno de la reunin de cabildo propuestas especficas
para resolver las peticiones ciudadanas.

Artculo 19. En la realizacin de las giras de la autoridad municipal,


la Direccin de Protocolo, para el buen desarrollo del evento, deber
de tomar en cuenta lo siguiente:
a) El tipo de acto en que participe la autoridad municipal el cual puede
ser pblico, privado o cvico.
b) El lugar donde ha de realizarse el evento y la hora del mismo.
c) Las necesidades de decoracin interior o exterior del lugar en el cual se
ejecutar el acto en el que participe la autoridad municipal, con el objeto
de adecuarlos para el buen desarrollo del evento.
d) Las personalidades y funcionarios que acompaarn a la autoridad
municipal.

Artculo 20. En las giras en las que intervenga la autoridad muni


cipal o funcionarios de gobierno municipal, se integrar un equipo de
avanzada que se encargar de la ubicacin de los escenarios, logstica,
informacin a las autoridades e invitados de la ubicacin que tendrn
y el programa del evento.
Artculo 21. Tomando en consideracin el evento de que se trate,
se nombrarn comisiones de funcionarios que acompaarn a la auto
ridad municipal.
Artculo 22. La Direccin de Protocolo asesorar a la autoridad
municipal y a los funcionarios en los discursos y en todas aquellas
actitudes en las que se involucre la imagen municipal.
Los discursos debern ser breves y su contenido se limitar al mo
tivo del acto, evitando que contravengan la imagen municipal.

316 Enrique Doger Guerrero

Captulo quinto
De la recepcin de visitantes distinguidos
Artculo 23. Los desplazamientos de visitantes distinguidos o autoridades
de otros gobiernos pueden ser privados o pblicos.
Artculo 24. En el caso de visitas privadas de personajes distinguidos
y autoridades de otros gobiernos, la autoridad municipal deber reali
zar un despliegue de seguridad y cortesa que, sin violar el deseo de
reserva del visitante, le evite riesgos desde el punto de vista de seguri
dad, as como cualquier posible tropiezo protocolario.
Artculo 25. En el caso de visitas oficiales, la Direccin de Protocolo
del H. ayuntamiento en coordinacin con la Comisin de Relaciones y
Protocolo, deber:
1) Evitar molestias o tropiezos en el momento del encuentro del visitante
con la autoridad municipal.
2) Elaborar la materia de las conversaciones y la redaccin de eventuales
declaraciones o comunicados conjuntos.
3) Obtener las mximas garantas de seguridad y cortesa para el visitante
y su comitiva.

Artculo 26. El ayuntamiento, a travs de la Direccin de Protocolo,


mantendr contacto con las personas que visitarn la ciudad para efecto
de asesorarlas en materia de vestimenta, usos y costumbres locales, y
ceremoniales que se aplican en la ciudad, con el propsito de que se
enteren de lo que puedan cumplir.
Artculo 27. En el caso de recepcin de visitantes extranjeros que no
dominen el idioma espaol, toda comunicacin que se les haga llegar
deber ir acompaada de una traduccin en su idioma con el fin de
facilitar la correcta comprensin y el trmite del documento.
Artculo 28. La Direccin de Protocolo ser la encargada de la orga
nizacin del tratamiento, los honores y la precedencia de los visitantes
distinguidos dependiendo de su investidura, en los actos oficiales, re
cepciones y banquetes.

Artculo 29. Se integrarn comisiones para la recepcin, atencin y


despedida de personajes nacionales o extranjeros que de manera oficial
o privada visiten el municipio.
Artculo 30. La designacin de precedencias para la recepcin y
eventos que se realicen con visitantes distinguidos se sujetar a lo esta
blecido en el captulo segundo del presente reglamento.
Artculo 31. Para la llegada de visitantes distinguidos al palacio mu
nicipal, se designar una comisin para su recepcin en la puerta prin
cipal, misma que conducir a las personalidades hacia el despacho del
C. presidente municipal.
Artculo 32. El presidente municipal y los visitantes distinguidos sos
tendrn conversaciones privadas y posteriormente se dirigirn al Saln
de Cabildos, en donde se encontrar el resto de la comitiva de ambos.
Artculo 33. Durante la reunin que sostendr la autoridad muni
cipal con el visitante distinguido y la comitiva de ambos, primero harn
uso de la palabra y posteriormente se entregarn los reconocimientos
o distintivos.
Artculo 34. La autoridad municipal y el visitante distinguido, pre
vio acuerdo, procedern, al concluir la reunin, a realizar un comuni
cado, el cual puede ser unilateral, bilateral o conjunto, para informar
a la opinin pblica de los logros obtenidos de la reunin.
El comunicado podr realizarse de manera escrita o a travs de una
rueda de prensa.

Captulo sexto
De las sanciones
Artculo 35. El incumplimiento de las disposiciones del presente regla
mento, por parte de los obligados en el mismo, ser sancionado con
forme a lo que disponga el cabildo.

318 Enrique Doger Guerrero

transitorios

Artculo primero. El presente reglamento entrar en vigor al da si


guiente de su publicacin en los estrados del Palacio Municipal y en
cinco lugares de mayor afluencia vecinal.
Artculo segundo. Todas las disposiciones que contravengan lo es
tablecido en este reglamento sern derogadas en la fecha en que entre
en vigor; lo no previsto en el mismo ser resuelto por el pleno del
ayuntamiento.
Artculo tercero. Para su debido conocimiento publquese en el
Peridico Oficial del Estado.

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ndice

Prlogo................................................................................................................ 5
Introduccin....................................................................................................... 7
Captulo I

Breve introduccin al rgimen municipal mexicano..................................... 11


Captulo II

Marco municipal en la Constitucin


de 1917 y sus reformas.................................................................................. 53
Captulo III

La administracin municipal del estado de Puebla........................................ 85


Captulo IV

La vida prctica del municipio...................................................................... 145


Captulo V

Propuestas para un nuevo municipio............................................................ 189


Bibliografa..................................................................................................... 321

Gobierno municipal, se termin en la Ciudad de Mxico durante


el mes de noviembre del ao 2013. La edicin impresa
sobre papel de fabricacin ecolgica con bulk a 80
gramos, estuvo al cuidado de la
oficina litotipogrfica
de la casa editora.

La idea de que el municipio sea base fundamental de


nuestra organizacin poltica y administrativa, es una
fuente vital de la gobernabilidad, de la convivencia
comunitaria y del ejercicio de la ciudadana en nuestro pas; ste es un slido concepto democrtico y
moderno que permea el presente libro.
La tesis, que subyace a lo largo del texto, se
funda en un minucioso anlisis que documenta el
origen tanto del municipio como del ayuntamiento
en la historia nacional y su quehacer de gobierno en el
Mxico actual, adems de que propone una visin
de futuro sobre la funcin del nuevo municipio
en el desarrollo regional y metropolitano, en el
contexto de una economa nacional insertada en un
mundo globalizado, donde la esencia de la poltica
sigue siendo local.
El texto aporta instrumentos para el ejercicio del
gobierno municipal y una seleccin de referencias
documentales y reflexiones sobre el futuro del
gobierno municipal que, en conjunto, hacen de este
volumen un libro indispensable en el acervo de
quienes integran el gobierno municipal en nuestros
das, as como para los estudiosos del rgimen
poltico y de quienes estamos dedicados a legislar
para que el municipio siga siendo la fuente bsica
de la gobernabilidad democrtica, la formacin de
ciudadana y la cohesin del pacto federal.
mfb

Universidad
Autnoma
de Puebla

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municipal
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Universidad
Autnoma
de Puebla