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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov.

2012

La transparencia como poltica pblica: lecciones y conclusiones a partir del anlisis


de su implementacin
Vctor S. Pea Mancillas
1. A manera de introduccin
El presente es un estudio sobre implementacin de polticas pblicas, tema relevante del que
poco se ocupa la investigacin nacional y, en general, la latinoamericana.
Deca Elmore que en la mayora de los casos es imposible afirmar si las polticas
fracasan porque se basan en ideas errneas, o si fracasan porque son buenas ideas mal
llevadas a la prctica (Elmore, 1978 [2000]:186). En polticas pblicas, la diferencia entre lo
planeado y lo ejecutado es conocido como brechas de implementacin. ste es, de manera
muy aproximada, el problema al que nos enfrentamos.
Realizar un estudio sobre implementacin de polticas pblicas conlleva varias
complicaciones. La primera de ellas, la ausencia de un marco terico nico: lo que se
encuentra es un tejido compuesto por diversos estudios entre los que no existe unidad en lo
conceptual o en la unidad de anlisis empleada. Producto de diferentes ejercicios que han
intentado sistematizar las propuestas teorticas existentes pueden identificarse
generaciones: esto podra sistematizar el conocimiento pero no lo unifica. Toda vez que
los estudios de fechas posteriores no invalidan o superan en su totalidad los realizados
anteriormente, se han sobrepuesto unos a otros. Se tiene, pues, un cmulo de propuestas,
aproximaciones, explicaciones y modelos vlidos y tiles, slo por aproximacin, y segn la
experiencia a contrastarse. Nada de lo producido, debe enfatizarse, ha considerado la
realidad mexicana o latinoamericana.
Una segunda complicacin, es la histrica discrepancia entre las unidades de anlisis
empleadas en los estudios sobre administracin pblica y los de implementacin de poltica
pblica: mientras que en aquellos, la unidad bsica ha sido la organizacin pblica, en estos
ha sido el programa (Hall & OToole Jr., 2000). Esta ltima complejidad se ha sanjado
tomando una decisin: por los motivos que pueden encontrarse en el propio desarrollo del
estudio, revalorar la organizacin pblica como eje de la implementacin.
De esta manera, y aceptando que es ms importante comprender qu consecuencias
puede traer consigo la eleccin de un marco de anlisis y la eliminacin de otros, que llegar a
coincidir en la conveniencia de utilizar alguno en particular (Elmore, Diseo retrospectivo: la
investigacin de la implementacin y las decisiones polticas, 1979-80 [2000]:253), se ha
optado por reducir la ya descrita discrepancia, colocando a la organizacin pblica como eje
de la implementacin de las polticas pblicas. Como ha quedado apuntado, esta decisin no
es gratuita: parte de la evidencia emprica de las experiencias recuperadas a travs de los
casos instrumentales que aqu se presentan.
Para aprender de la experiencia, ya deca McLaughlin, se requiere apartarse de los
modelos positivistas para emplear modelos de aprendizaje social (McLaughlin, 1987:175).
Por esto, apartndonos de una aproximacin eminentemente normativa, y tal como sucede
en la literatura sobre implementacin con bastante regularidad, se han seleccionado algunas
experiencia para mayor precisin, tres: una mexicana y dos latinoamericanas- articuladas a
travs de la metodologa del caso instrumental, para contrastar postulados teorticos y
prctica: para entender el contenido de los primeros, para encontrarle significado a lo
segundo.
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2. La implementacin como problema de poltica pblica


Implementar es, desde el plano emprico, poner en funcionamiento, aplicar mtodos o
medidas para llevar a cabo algo. Si bien en el plano conceptual pudiera no haber diferencias
sustanciales, en el campo de la poltica pblica es donde la prctica se enfrenta con un
fenmeno complejo y, hasta hace relativamente poco tiempo, sin anlisis. Esto ltimo ha
provocado un conocimiento disperso y poco consistente.
Qu tan compleja es la implementacin de una poltica pblica?
En el texto seminal del tema que nos ocupa, para explicar la complejidad de la
implementacin Pressman & Wildavsky (1973 [1998]), reiteradamente incluyeron
ilustraciones de Rube Goldberg, satirizando lo que sucede entre la decisin de que algo
deba hacerse y la entrega del bien o la prestacin del servicio pblico. Un ejemplo:
Ilustracin 1: Pencil Sharpener (sacapuntas) de Rube Golberg (1968), empleado por
Pressman & Wildavsky (1973).
Junto con la caricatura Pencil sharpener pueden leerse las instrucciones para sacarle
punta a un lpiz: Abrir la ventana (A) y volar una cometa (B). Un cordn (C) levanta una
pequea puerta (D) que permite que las polillas escapen (E) se coman la camisa roja (F).
Cuando el peso de la camisa disminuye, el zapato (G) oprime un interruptor (H) con el que la
plancha se calienta (I) y quema un agujero en los pantalones (J). El humo (K) entra por el
hoyo del rbol (L), espanta a la comadreja (M) que salta dentro de la canasta (N), jala una
cuerda (O) y levanta la jaula (P), permitiendo al pjaro carpintero (Q) pueda comerse la
madera del lpiz (R). Hay una navaja de emergencia (S) que siempre es til en caso de que
la comadreja o el pjaro carpintero enfermen y no puedan trabajar.
Para 1973, ao en que se publica el texto de Pressman & Wildavsky, pareca no haber
mejor manera de ejemplificar las dificultades a las que se enfrenta quien o quienes
implementan una poltica pblica. Cuarenta aos despus, las complicadas y elaboradas
estructuras del ilustrador Rube Goldberg que desarrollan una simple operacin, pudieran
mantener su vigencia.
Sin embargo, que en la prctica la implementacin sea algo complejo, dista de la
comicidad que puede encontrarse en el trabajo el ilustrador: la disparidad entre lo planeado y
finalmente implementado, implica una gestin pblica injusta que no podra, de forma alguna,
generar valor en los bienes o servicios que provee. Por esto, comprender la implementacin
de las polticas pblicas importa ms all del campo acadmico o el plano terico.
Al respecto, Marilee S. Grindle llama brecha en la implementacin a la disparidad
que frecuentemente hay entre lo que se enuncia como poltica y lo que en realidad se
ejecuta (Grindle, La brecha de la implementacin, 2009:33) y califica como sensato todo
esfuerzo que pretenda hacer ms implementable una poltica pblica.
2.1 Estudios sobre implementacin de polticas pblicas
Paul Berman permite una primera ubicacin del tema que nos ocupa: el anlisis de la
implementacin es el estudio de por qu las decisiones provenientes de la autoridad (sean
stas polticas, planes, leyes u otras) no conducen necesariamente al logro de los resultados
previstos. Para plantearlo en trminos ms positivos, el anlisis de la implementacin es el
estudio de las condiciones bajo las cuales las decisiones de la autoridad conducen
efectivamente a los resultados deseados (Berman, 1978 [2000]:286).

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Que el resultado de una accin social fuera diferente a lo que originalmente se pens,
no es una idea nueva: el denominado Modelo de los efectos no anticipados de la accin
social, por ejemplo, desarrollado por Robert K. Merton en 1936 ya lo adverta. Sin embargo,
no es sino hasta la dcada de los aos setenta del siglo pasado (Alexander, 1985),
particularmente a partir del trabajo seminal de Pressman y Wildavsky (1973), que comienza a
entenderse la implementacin como un problema de poltica pblica. Antes, debido a que el
enfoque predominante de las polticas pblicas se concentraba en el problema: el anlisis
del proceso de las polticas tenda a preocuparse por temas como cun racional, abierta o
justa era o poda ser la toma de decisiones (Parsons, 2007:477). Qu hacer despus de
tomada la decisin, fue algo hasta entonces ignorado.
Posterior a ese momento, la dcada de los setenta, el conocimiento al respecto ha
presentado diferentes estadios y ha avanzado a velocidades diferentes: hay un crecimiento
cuantitativo y cualitativo- de los estudios sobre implementacin desde los aos setenta y
hasta entrados los aos ochenta; despus, en la dcada de los noventa y principios de este
siglo, la productividad acadmica y los avances teorticos al respecto, fueron escasos
quizs, como dice Susan M. Barret (2004, referida por Bastien, 2009:666), por la creencia de
que la reformas provenientes de la Nueva Gestin Pblica (NGP) habran de solucionar las
fallas en la implementacin.
2.1.1. De las complejidades inherentes al estudio de la implementacin
La literatura sobre implementacin identifica como complejo su estudio por las siguientes tres
razones: 1) Su conceptualizacin; 2) La unidades de anlisis empleadas; 3) Los pocos
casos/muchas variables que pueden estudiarse.
Su conceptualizacin
No existe acuerdo sobre qu debe entenderse por implementacin: hay tantas definiciones
como autores han estudiado el tema. Dada su caracterstica polismica cabra, al menos, un
doble sentido de implementacin: es el proceso de convertir un mero enunciado mental
(legislacin, plan o programa de gobierno) en un curso de accin efectivo y es el proceso de
covertir algo que es slo un deseo, un efecto probable, en una realidad efectiva (Aguilar
Villanueva, 2000:47).
El sealamiento de la ausencia de una integracin conceptual de los estudios sobre la
implementacin pblica no es nuevo. Ya en su texto de 1981, La implementacin de la
poltica pblica: un marco de anlisis, Paul A. Sabatier y Daniel A. Mazmanian sealaban
algunos esfuerzos realizados buscndola: los estudios de Rein y Rabinovitz, los de Bardach,
los de Berman y, finalmente, los de von Meter y von Horn (Sabatier & Mazmanian, 1981
[2000]:325-327), como ejemplos ms destacados.
Para Sabatier & Mazmanian, en su propuesta de marco conceptual del proceso de
implementacin, la funcin central de anlisis de la implementacin consiste en identificar
los factores que condicionan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el
proceso. Estos factores pueden dividirse en tres categoras amplias: 1) La tratabilidad del o
de los problemas a los que se dirige el estatuto; 2) La capacidad del estatuto para estructurar
apropiadamente el proceso de implementacin; y 3) El efecto neto de las diversas variables
polticas en el apoyo a los objetos estatutarios (Sabatier & Mazmanian, 1981 [2000]:329).
Posterior a 1981, ao en que se publica el trabajo de Sabatier & Mazmanian, siguieron
proponindose diferentes marcos pretendiendo una integracin conceptual.
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La carencia de un marco unificador provoca, incluso, la falta de acuerdo sobre en cul


de las etapas del proceso de polticas pblicas debe ubicrsele. Diversos anlisis existentes
sobre implementacin lo ubican como la consecuencia de tres etapas (hacer la poltica,
implementar la poltica, resultados), aun cuando la evidencia muestra que la relacin de
etapas dentro del proceso es ms complejo que esto (Berg & Colton, 1985).
Hay quien seala que, incluso, el propio anlisis por etapas muy socorrido an en el
estudio de polticas pblicas no ofrece claridad al respecto: si la mayor parte de los actos
administrativos o quizs todos ellos hacen poltica y cambian la poltica al intentar
implementarla [entonces debiramos] analizar la implementacin como parte del policymaking dice Lindblom (1980) referido por Aguilar Villanueva (2000:34).
Ernest R. Alexander (1985), por su parte, identifica dos factores que limitan el
entendimiento de la implementacin: primero, la complejidad inherente a la implementacin,
que limita la capacidad de analizar y entender cul fue el error y, segundo, la
conceptualizacin hecha en torno al proceso de implementacin. Sobre esto ltimo,
Alexander considera se han realizado trabajos en diferentes aproximaciones que tienen
algunos defectos y, creo, inhiben la convergencia en la literatura y dificultan el desarrollo de
un cuerpo terico coherente (Alexander, 1985:404).
En trminos del propio Alexander (1985:411), Necesitamos conceptualizar el proceso
de implementacin lo suficientemente abstracto para que sirva como marco de una teora
contingente: solo esa clase de teora puede servir en una diversidad de contextos, metas y
actores que una teora general no podra incorporar. Al mismo tiempo, dicho modelo no
podra ser demasiado abstracto; debe ser lo suficientemente particular como para incorporar
cada una de las aproximaciones existentes y ser vlida en contextos particulares.
La carencia de un cuerpo terico coherente relacionado con la implementacin de
polticas pblicas tambin ha sido sealado por Berman en sus trabajos de 1978 y 1980.
Googgin, al respecto, dice que no debe confundirse el proceso de la implementacin
con el producto de la implementacin (Goggin, 1986:331).
Sus unidades de anlisis
Hasenfeld & Brock (1991), en su esfuerzo por unificar la produccin literaria sobre
implementacin, advierten la utilizacin de, al menos, cuatro diferentes unidades de anlisis
lo que dificulta su sistematizacin. Por una parte, se encuentran los estudios cuya unidad de
anlisis engloba incentivos, la autoridad legal y el diseo tcnico de los instrumentos
empleados en la poltica; un segundo grupo de estudios, emplean como unidad de anlisis el
trabajo en red interorganizacional ya sea vertical u horizontal; un tercer grupo se enfoca en
los procesos intraorgnicos. Finalmente, una cuarta clase de estudios emplean como unidad
de anlisis a los actores individuales.
El empleo de diversas unidades de anlisis es independiente a las generaciones
identificadas en la literatura, por lo que subsistiran a lo largo del tiempo de manera
transversal complicando una sistematizacin definitiva de los estudios realizados.
Su estudio a travs de pocos casos/muchas variables
Identificado por Lijphart (1971, citado por Goggin, 1986), el problema pocos casos/muchas
variables dificulta el diseo de investigaciones cuantitativas y, con ello, el desarrollo del
conocimiento sobre implementacin de polticas pblicas. Bajo esta denominacin, se
pretende retratar la situacin a la que se enfrenta el investigador que encuentra, al mismo
tiempo, pocos casos de estudios comparables entre s (cada experiencia es nica) y muchas
variables, a las que pudiera deberse la falla o xito de la propia experiencia, de cada caso.
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Para el caso particular, aplicable solo en estudios cuantitativos, se han propuesto


(Homans, 1949; Lijphart 1971 citados por Goggin, 1986) tres estrategias: decrecer el nmero
de variables incluyendo nicamente las crticas, incrementar el nmero de casos e introducir
elementos de control.
2.1.2. Clasificacin por generaciones del conocimiento existente
Los estudios elaborados en poco ms de cuatro dcadas, en los cuales se han presentado
momentos de estancamiento y momentos en los que el inters por el tema revive (Cairney,
2009), han sido clasificados por diversos autores para facilitar su comprensin:
Para Milbrey McLaughlin (1987), por ejemplo, son dos las generaciones que deben
considerarse: la primera, donde se descubre que la implementacin es un problema, y la
segunda, donde el trabajo de campo comienza a derivar interesantes contribuciones. Para
ese entonces, el texto se publica en 1987, McLaughlin preve existir una tercera generacin
de estudios enfocados en los problemas de microimplementacin y de macroimplementacin.
En 1991, Hasenfeld & Brock, propusieron tres categoras: el trabajo que poda
agruparse en las teoras top-down, las teoras de bottom-up y las interativas. A partir de
entonces, las categorias top-down y bottom-up son aceptadas y reproducidas de manera
generalizada.
De acuerdo con el estudio introductorio sobre la implementacin elaborado por Luis F.
Aguilar Villanueva (1993, 1996, 2000), pueden identificarse tres generaciones de estudios: la
primera, producto de la frustracin provocada en acadmicos y practicantes por la nula
incidencia de las polticas pblicas en los objetivos propuestos; la segunda, que enfatiz la
idea de una implementacin desde abajo como una reaccin al diseo e implementacin
de las polticas pblicas bottom-up donde, segn se consider, se encontraba el problema; la
tercera, la implementacin desde arriba top-down.
Wayne Parsons (2007) divide los estudios relevantes en la materia en cuatro
momentos: el anlisis del fracaso, el de los modelos racionales o top-down, la crtica a los
modelos racionales o bottom-up, y el de las teoras hbridas.
Para efectos del presente estudio se identifican tres generaciones: la primera, donde
se incluyen los primeros estudios donde se sealan los fracasos de la poltica pblica
(referido por Aguilar Villanueva); la segunda, donde se incluyen los estudios top-down; la
tercera, donde se han incluido los estudios bottom-up (estas dos identificadas por Hasenfeld
& Brock, Aguilar Villanueva y Parsons).
Primera generacin de estudios
Para las polticas pblicas, al menos en Estados Unidos, la dcada de los aos sesenta
fueron de optimismo: se generaron legislaciones para erradicar racismo, pobreza y
desigualdad. Sin embargo, dicho optimismo dur poco: para la siguiente dcada, quedaba
demostrado que aquellas suposiciones de que las leyes se implementaban por ellas
mismas, ya no parecan vlidas [por lo que] la implementacin de las polticas pblicas
comenzaron a atraer la atencin (Sarbaugh-Thompson & Zald, 1995:25). Con este
antecedente, la primera etapa de estudios sobre implementacin est motivada por una
pregunta: por qu buenas leyes, inteligentes programas gubernamentales y oportunos
financiamientos, esfuerzos cotidianos de organizaciones y personas, simplemente no
funcionaron, no resolvieron los problemas sociales que afrontaron y quedaron muy lejos de
los objetivos que prometieron alcanzar (Aguilar Villanueva, 2000:19).
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De esta generacin, uno de los trabajos ms citados es el de Martha Derthick


(1972), New Towns In-Town [por haber] lanzado por primera vez la pregunta terica Why a
federal program failed?, por qu fallan los programas federales (Aguilar Villanueva,
2000:37). Pressman y Wildavsky, por cierto, la reconocen en el prefacio de su estudio, al que
nos abocaremos en el prximo apartado. Derthick estudia un programa iniciado en 1967,
durante la presidencia de Johnson, por el que se construiran comunidades modelo en
terrenos sobrantes de la propiedad federal en Washington, San Antonio, Atlanta, Michigan y
San Francisco. El estudio refleja una situacin donde hay un aparente acuerdo al principio, y
luego, muy pronto, surgen desavenencias que bloquean el programa (Pressman &
Wildavsky, 1973 [1998]:175).
La principal conclusin de Derthick es que: el fracaso se debi principalmente a la limitada
capacidad del gobierno federal para influir en las acciones de los gobiernos locales y a su
tendencia a proyectar metas ideales. Estas dos incapacidades son inherentes a la posicin
que el gobierno central ocupa en el sistema federal americano (Derthick 1972:83; citada por
Aguilar Villanueva, 2000:37).
Conforme avanzaba la dcada de los setenta, se comprendi que el problema central
se localizaba en la implementacin de las polticas pblicas ms que en su diseo (Aguilar
Villanueva, 2000:25) que los implementadores tena una mayor participacin y que, incluso,
la sola obediencia no garantizaba el xito de lo planeado. Comienza, entonces, la
identificacin de factores tales como la complejidad de la poltica, el tamao de la
organizacin implementadora, el compromiso existente en ellas, es decir, las principales
aportaciones de esta generacin (McLaughlin, 1987:172), que sirven como detonante de las
generaciones que vienen.
Cmo resolver los problemas de implementacin es un tema poco explorado en esta
generacin: comienza a intuirse, sin que exista un buen desarrollo, que los problemas
podran resolverse clarificando la relacin entre metas y medios (Comfort, 1981:77),
definiendo no slo el qu, sino el cmo.
Otra caracterstica de esta etapa, como apunta Goggin (1986), es que la mayor parte
de los estudios se ocupan de una sola autoridad responsable de la implementacin de una
poltica pblica, ya sea en una o en varias localidades.
No fue, pues, una generacin optimista ni tena razn para serlo, aunque su
presuncin inicial de las polticas pblicas como zona de desastre los condujo a
generalizaciones tericamente discutibles (Aguilar Villanueva, 2000:32). Esto se debe a que
el concepto de fracaso o fallo de una poltica pblica, en la ptica contempornea al
menos, es criticado toda vez que es dificil tomar decisiones acerca de su efectividad sin una
implementacin total de la poltica pblica (Corbett & Lennon, 2003, citado por Cooley,
2010:68).
Aun cuando la sola identificacin de la falla, como materia prima de los estudios de
implementacin, fue rpidamente abandonada: las investigaciones fueron descubriendo los
diversos factores que afectaban la puesta en marcha de las polticas gubernamentales. Estos
factores (distorsiones burocrticas, resistencias locales, conflictos intergubernamentales,
heterogeneidad de intereses, diversidad de situaciones, indiferencia de los beneficiarios)
demostraba que la promulgacin de leyes buenas o el buen diseo (cientfico-tecnolgico) de
un programa gubernamental no eran condiciones suficientes para el xito efectivo de una
poltica (Aguilar Villanueva, 2000:26).
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Segunda generacin de estudios: top-down


Esta generacin se caracteriza por enfocarse en cmo el proceso de implementacin puede
estructurarse para conseguir los objetivos (Hasenfeld & Brock; 1991:452). Para este
momento, es evidente que los fracasos [el no alcanzar los objetivos] pueden deberse a una
defectuosa implementacin (Aguilar Villanueva, 2000:32).
El estudio emblemtico de esta generacin, con el que se considera inicia
formalmente el estudio de la implementacin, fue el elaborado por Pressman y Wildavsky en
1973.
Para Wayne Parsons, una de las razones que explican dicho impacto es que lleva
uno de los subttulos ms largos de la historia editorial sobre temas de polticas pblicas,
incluidos informes gubernamentales: Implementation: How great expectations in Washington
are dashed in Oakland; or, Why its amazing that Federal Programs work at all, this being a
saga of the Economic Development Administration as told by two sympathetic observers who
seek to build morals on a foundation of ruined hope (Parsons, 2007:483-484).
Sobre el particular, Aguilar Villanueva dice su largo subttulo irnico lo dice todo
(2000:42). Desde luego que el impacto de la obra no est en la longitud de su ttulo, sino en
las implicaciones que del ttulo pueden derivarse. El trabajo de estos dos autores es producto
de entrevistas con los actores pertinentes y [el] anlisis de documentos de polticas pblicas
y otros temas relacionados durante tres aos con el objetivo de determinar dnde se
cometieron errores (Parsons, 2007:484).
La experiencia descrita es la de la agencia Administracin del Desarrollo Econmico
(ADE), creada por el Congreso de los Estados Unidos a mediados de la dcada de los
sesenta, responsable de implementar un programa generador de empleo a travs de la
provisin de obra pblica. Para experimentar la implementacin se eligi la ciudad de
Oakland. El de Pressman & Wildavsky es un libro que empieza por el final (1973 [1998]:52)
en dos sentidos: comienza estudiando qu sucedi con la implementacin de un programa
(no con el diseo del mismo) y ocupa la primera mitad en describir la experiencia para,
despus y de ah, derivar algunas propuestas teorticas que han sido vertebrales en el
desarrollo del tema.
La primera gran conclusin a la que se llega en el estudio en cita resume la
reconstruccin que se hace, en los primeros cuatro captulos, de la experiencia de la ADE:
Cuanto ms larga sea la cadena de causas, ms numerosas sern las relaciones recprocas
que se establezcan entre los eslabones y ms compleja se volver la implementacin
(Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:56). Se presentan, adems, dos trminos acuados en
el campo de la implementacin de la poltica pblica: Denominamos punto de decisin a
cada ocasin en que tenga que registrarse un convenio para que el programa contine. Y le
damos el nombre de certificacin a cada caso en el cual se requiera que un participante
exprese su consentimiento por separado. La suma del nmero de certificaciones necesarias
que se contienen en los puntos de decisin durante la vigencia del programa, da al lector una
idea de la tarea que se emprende para lograr la implementacin. (Pressman & Wildavsky,
1973 [1998]:57).
Por vez primera hay un reconocimiento expreso de que la mera descripcin del
fracaso poco provee en la solucin del problema. Habra que penetrar ms profundo en las
races del fracaso, pues: hay sorpresa y, por tanto, impulso a la bsqueda de explicacin,
cuando se malogra una poltica que desde su comienzo goz de consenso serio,
disponibilidad de recursos, criterios legislativos precisos y compatibles y la oposicin fue
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inexistente (Pressman & Wildawsky, 1973:87-93 citado por Aguilar Villanueva, 2000:43).
A partir de este trabajo, la implementacin deja de ser concebida como una
consecuencia lgica y necesaria al diseo de la poltica pblica: lo que esperamos
demostrar es que lo aparentemente sencillo y directo es realmente complicado y retorcido
(Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:178); y, como problema, deja de ser considerada como
la excepcin, para volverse la regla: alguien que vaya siempre en busca de circunstancias
inslitas y acontecimientos dramticos no puede apreciar lo difcil que es hacer que
acontezca lo ordinario (Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:53). Si bien se reconoce que
pocos programas podran emprenderse si se tuvieran que especificar de antemano todos los
participantes [por lo que] algo tiene que dejarse al avance de los acontecimientos
(Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:176), se advierten ya caractersticas que provocaron
una implementacin deficiente:
Primero, la multiplicidad de participantes y perspectivas: Esto se debe a una de las
siguientes razones: 1) La incompatibilidad directa con otros compromisos, es decir, los
participantes podran estar de acuerdo en los mritos de la poltica a implementar pero
descubrir que es incompatible con otras metas de la organizacin; 2) No hay incompatibilidad
directa, pero s una preferencia por otros programas; 3) Existen compromisos simultneos
con otros proyectos; 4) Existe subordinacin a otras entidades que no ven la urgencia de la
implementacin de la poltica pblica; 5) Existen diferencias de opinin sobre la jefatura y
funciones propias de la organizacin; 6) Existen diferencias legales y de procedimiento entre
las agencias participantes; 7) Carecer de recursos para apoyarlas o, en trminos de los
autores, existe acuerdo junto con la falta de poder. (Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:
184-189).
Segundo, la multiplicidad de decisiones que mengua la probabilidad de xito de la
poltica pblica. Tercero, la existencia de ms de una meta y ms de un curso de decisiones.
Cuarto, el surgimiento de decisiones inesperadas. Finalmente, quinto, la demora que toma la
implementacin del programa que los autores relacionan con los recursos a emplearse.
El texto identifica dos remedios administrativos muy socorridos (Pressman &
Wildavsky, 1973 [1998]:220) que en verdad son paliativos a los problemas de
implementacin: 1) salir de la burocracia y, 2) la coordinacin entre participantes.
Salir de la burocracia significara: 1) Establecer una nueva organizacin, lo que
significa contratar nueva gente, elaborar reglas nuevas y elaborar modelos de operacin que
se considere eliminan los problemas ya identificados. Significa, tambin, a) un trato
diferenciado por tiempo limitado, b) gastos adicionales, c) la inexperiencia de la organizacin
creada para afrontar el problema. 2) Buscar la libertad/independencia de la organizacin, lo
que significa dos costos, a) por lo general, una estructura plural de direccin ejecutiva, lo que
implica una franca invitacin a que una diversidad de partes interesadas exijan tener
representacin y b) se pierde el contacto con las fuerzas polticas necesarias para mantener
el empuje de la organizacin (Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]:221-222).
Coordinacin, dicen los autores, resulta una palabra de engaoza sencillez. Y
agregan: cuando un burcrata le ordena a otro que coordine un plan de accin, quiere decir
que ste debe ser aclarado con otros participantes oficiales que tienen cierto inters en el
asunto, lo cual entraa una manera de compartir la culpa en el caso de que las cosas salgan
mal es tambin una forma de aumentar la capacidad de pronosticar el aseguramiento de
cada acuerdo necesario para acometer una accin futura Coordinacin significa conseguir
lo que no tenemos. Significa crear unidad en una ciudad que est desunida (Pressman &
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Wildavsky, 1973 [1998]:227-228).


Finalmente, se identifican dos clases de medidas que pueden tomarse: 1) considerar
medios ms directos para alcanzar los fines, 2) centrar la atencin, tanto en la creacin de la
maquinaria de la organizacin para ejecutar el programa como en su lanzamiento (Pressman
& Wildavsky, 1973 [1998]:240).
Otro texto dentro de esta generacin es el de Eugene Bardach, The Implementation
Game, establece un marco conceptual, tipologas y explicaciones que deriva de estudios de
casos. Se ubican, entonces, juegos que producen desvos de fondos -Easy Money,
Budget Game, Easy Life, Pork Barrel-, desviacin de los fines Piling On, Up for Grabs,
Keeping the Peace-, dilemas de administracin Tokenism, Massive Resistence, Social
Entropy, Management Game- y su contraparte de juegos defensivos Tenacy,Territory,
Not Our Problem, Odd mano ut, Reputation-. Esta identificacin tuvo como resultados, en
palabras de propio autor, con desgano y de manera ms bien escptica: seis recursos
antimonoplicos, cuatro sistemas para que los pocos puedan controlar a los muchos, tres
mtodos para acelerar el proceso de ensamblaje del programa y dos tcnicas para suavizar y
agilizar los rituales de la negociacin (Aguilar Villanueva; 2000: 61-82).
Por su parte, para Rein & Rabinovitz, los encargados de la implementacin deben
tomar en cuenta el resultado del proceso [legislativo] y asumir que uno de los imperativos
formales de los funcionarios pblicos ser obedecer la ley tal y como haya sido formulada
(Rein & Rabinovitz, 1978 [2000]:150).
A lo anterior, los autores le denominan el imperativo legal. Este va aparejado con el
imperativo racional-burocrtico, integrado por la concepcin, de parte de los burcratas,
de: 1) la viabilidad de la poltica pblica y 2) de la coherencia que detecte con los principios
que rigen su actividad. Hay, en el trabajo de Rein & Rabinovitz, un tercer imperativo
denominado imperativo consensual que incluye la cooperacin entre actores involucrados
en la elaboracin de la poltica pblica (Rein & Rabinovitz, 1978 [2000]:153-159). Desde la
perspectiva de estos autores, una decisin correcta al inicio de la elaboracin de la poltica
pblica es lo que garantizara el xito. Elaboran, incluso, una lista de factores necesarios
para este fin: 1) La fuerza y el prestigio del comit legislativo en el que el proyecto de ley se
origina; 2) La experiencia de los miembros del Comit generador de la ley de la que se
desprende la poltica pblica; 3) El grado en que los desacuerdos existentes durante el
proceso legislativo fueron impugnados; 4) El nivel de apoyo a la ley de parte de los
legisladores y las comunidades donde se implementara el resultado de la ley (Rein &
Rabinovitz, 1978 [2000]:151).
En 1978, Lewis A. Gunn (referido por Parsons, 2007) publica el artculo Why is
implementation so difficult? en donde se plantean diez condiciones que sirven como marco
para hacerse preguntas durante la implementacin de un programa: 1) Las circunstancias
externas a la agencia implementadora no imponen limitaciones paralizadoras; 2) El programa
dispone de un tiempo adecuado y recursos suficientes; 3) Se dispone de una adecuada
combinacin de recursos necesarios en cada una de las etapas del programas; 4) La poltica
que se quiere implementar se basa en una teora vlida de causa y efecto; 5) La relacin
causa-efecto es directa y hay muy pocos enlaces de intervencin, en caso de que los haya;
6) Hay una sola agencia participando en la implementacin o, en caso de haber varias, las
relaciones de dependencia son mnimas en nmero e importancia; 7) Los objetivos por
cumplir son comprendidos cabalmente y fueron acordados; 8) Al avanzar, es posible describir
con todo detalle y en secuencia perfecta, las tareas que cada uno de los participantes debe
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realizar; 9) Existe una coordinacin y comunicacin perfecta entre los diversos elementos o
agencias implicadas; 10) Quienes detentan la autoridad pueden exigir y obtener una
obediencia perfecta.
Derivado de los estudios contenidos en esta generacin, de acuerdo con Cairney
(2009:357), el xito de una poltica pblica requiere seis condiciones: 1) Que exista un
entendimiento de los objetivos de la poltica y se le identifican como consistentes; 2) Que la
poltica funciona como se espera al momento de implementarla; 3) Que las tareas por hacer
son especficas y claramente comunicadas; 4) Que los recusos (inlcuida la voluntad poltica)
estn comprometidos; 5) Que se mantenga el apoyo de los grupos de inters y 6) Que los
factores externos al proceso (situaciones socioeconmicas, por ejemplo) no socavan
significativamente la implementacin.
La postura original del texto de Pressman y Widavsky fue evolucionando con el tiempo
al considerar la literatura que se gener a partir de su estudio seminal. De esta manera, en
textos publicados a partir de 1978 y hasta 1987, Widavsky, junto con Majone y Browne,
elabor una teora de la implementacin ms desarrollada [que] tiende un puente entre el
modelo de arriba hacia abajo o top-down y las crticas realizadas por el modelo de abajo
hacia arriba o bottom-up (Parsons, 2007:484-485).
Tercera generacin de estudios: buttom-up
Esta generacin se caracteriza por estudiar la implementacin desde la perspectiva de las
organizaciones y los actores responsables de llevar a la prctica la poltica pblica
(Hasenfeld & Brock, 1991:452). As, al interior de la organizacin pblica, la solucin
recomendable es fundamentalmente la creacin de un aparato (espectacular o sutil) de
controles mediante reglamentos, hombres de confianza, sanciones, incentivos establecido
y manejado por un cuerpo directivo enrgico y supervisor, con el fin de garantizar la fidelidad
y conformidad de los operdores en los trminos de la decisin o del programa de gobierno
(Aguilar Villanueva, 2000:79).
Hasta el trabajo de Myrtle (1983), dentro de esta generacin, la mejora en la
implementacin tambin podra lograrse con medidas relacionadas: administracin por
objetivos, presupuestacin base cero, plan de pagos basados en desempeo. Es
precisamente Myrtle quien cambia esta perspectiva al proponer un marco que considere la
implementacin como un problema social y de cambio organizacional y, con esto, la
macroimplementacin
y la
microimplementacin. La
primera
de
ellas,
la
macroimplementacin, se enfoca en la necesaria colaboracin entre organizaciones; la
segunda, en trminos de McLaughlin, se presenta donde en el proceso de implementacin,
el cambio es, ultimadamente, el problema de la unidad ms pequea. A cada paso del
proceso, una poltica es transformada de acuerdo cmo los individuos la interpretan y
responden a ella (McLaughlin, 1987:174), es decir, la personas encargadas de la
implementacin.
Refiriendo los trabajos de Paul Berman, Luis F. Aguilar Villanueva explica: Por
macroimplementacin se entiende todo el proceso de generacin y cumplimiento de las
condiciones necesarias para que una poltica pueda ser puesta en prctica en el mbito
determinado de una localidad. Por microimplementacin se entiende el proceso concreto
de prestacin de servicios, ordenado por una poltica y que las organizaciones y agentes
locales llevan a cabo con sus patrones particulares de gestin y rendimiento para una
poblacin determinada (Aguilar Villanueva, 2000:82-83).
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Podemos encontrar otros dos conceptos acuados en esta generacin. En su texto


publicado en Political Science Quarterly de 1979-1980, Diseo retrospectivo: la investigacin
de la implementacin y las decisiones polticas, Richard F. Elmore, introduce los conceptos
de diseo prospectivo (forward mapping) y diseo retrospectivo (backward mapping). El
primero de ellos es el que comienza por el planteamiento de un objetivo para, despus,
elaborar un conjunto de etapas para el cumplimiento de ese objetivo y determinar, con base
en una relacin entre lo propuesto y lo obtenido, una medida de xito o fracaso. Es, como
puede verse, el mtodo tradicional de anlisis de polticas pblicas que emplea tcnicas
convencionales de administracin y toma de decisiones. Sin embargo, este mtodo tiene
como mayor defecto el supuesto implcito e incuestionable de que los elaboradores de
polticas controlan los procesos organizativos, polticos y tecnolgicos que condicionan la
implementacin (Elmore, Diseo retrospectivo: la investigacin de la implementacin y las
decisiones polticas, 1979-80 [2000]:254). Por el contrario, el diseo retrospectivo no parte
de la cspide del proceso de implementacin, sino de la ltima de las etapas posibles, del
punto mismo en el que las acciones administrativas se entrecruzan con las decisiones
privadas. No comienza con una aclaracin de intenciones, sino con la definicin del
comportamiento especfico que, en el nivel ms bajo del proceso de implementacin, genera
la necesidad de una poltica Despus de haber establecido con precisin el objetivo
correspondiente al nivel inferior del sistema, el anlisis retrocede a travs de la estructura de
las instancias responsables de la implementacin, planteando en cada nivel dos preguntas:
Qu capacidad tiene esta unidad para afectar el comportamiento al que apunta la poltica? y
qu recursos requiere esta unidad para lograr ese efecto? (Elmore, Diseo retrospectivo: la
investigacin de la implementacin y las decisiones polticas, 1979-80 [2000]:256).
A partir de la segunda generacin, existe una visin ms eclctica del problema de la
implementacin al reconocrsele su naturaleza variable y la presin existente entre las
dimensiones poltica y administrativa o de gestin (Goggin, 1986:328).
Toda vez que los modelos de abajo hacia arriba enfatizan bastante el hecho de que
los implementadores con trato directo con el pblico aplican las polticas con
discrecionalidad (Parsons, 2007:489), el anlisis de la discrecionalidad comienza a ocupar
un lugar importante en los estudios sobre el tema. Al respecto, Elmore, criticando la
propuesta dominante de la generacin top-down, seala: cuando la implementacin consiste
esencialmente en el control de la discrecionalidad, tiene como consecuencia, por un lado,
que se reduzca la confianza en el despliegue de los conocimiento y habilidades en el nivel
operativo y, por otro, que se dependa ms de soluciones abstractas y homogneas (Elmore,
Diseo retrospectivo: la investigacin de la implementacin y las decisiones polticas, 197980 [2000]:267).
Entonces, para los estudios que pueden incluirse en esta generacin, tal y como se
refiere en los trabajos de Lipsky, el control sobre la gente no es la va para la
implementacin efectiva (Parsons, 2007:488). En otras palabras, habra que dejarlos tomar
decisiones con base en lo que perciben al momento de implementar la poltica pblica.
Sobre la importancia de la organizacin, Hepburn & Goodstein (1986) identifican como
impedimentos de una implementacin exitosa: la resistencia al cambio del personal clave
cuando ste siente que la tarea va en contra de sus creencias y la generacin de riesgo a su
situacin de poder y autoridad dentro de la organizacin.

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Dentro de esta generacin, haciendo un estudio del California Reading Iniciative,


Cynthia E. Coburn (2006) identific, buscando entender la dinmica que se presenta al
momento de la implementacin, la posibilidad de emplear las herramientas de dos
tradiciones teorticas distintas pero complementarias, a saber: la teora del sense-making y
el frame analysis.
Sobre la primera, que sugiere que la accin se basa en cmo la gente advierte o
selecciona informacin de su entorno y la interpreta y que todo esto se da en un proceso
social, Coburn desarrolla las dos herramientas clave que considera pertinentes para el tema
que nos ocupa: tanto el conocimiento como la accin son un producto colectivo (collective)
en contraposicin a individual, y son ubicados (situated) por quienes interactan en su
contexto prximo. En cuanto a la segunda, identifica y desarrolla tambin dos herramientas:
la alineacin (alignment) por el que quienes interactan, en la medida de lo posible, tendern
a aproximar -alinear, utilizando el trmino- sus acciones a sus intereses, valores y beneficios
esperados, y la resonancia (resonance), el proceso por el que quienes interactan identifican
la respuesta a las alineaciones que se efectan.
3. Estudio de tres casos instrumentales y sus hallazgos
Comprender la implementacin de polticas pblicas precisa de la experiencia, as lo
sugieren los estudios realizados sobre el particular.
La elaboracin de casos de estudio presenta, como principal limitante, que la
reconstruccin de la realidad no es, por supuesto, la realidad. Es probable que durante el
proceso de investigacin y redaccin escapen al ojo del investigador detalles, motivaciones y
sucesos de aquello que estudia o, incluso, en lo observado y descrito, pudiera encontrarse
un sesgo del investigador provocado por sus referencias y antecedentes personales. La
limitante, sin embargo, no descalifica el esfuerzo. El entendimiento de la poltica pblica a
travs de la interpretacin de la experiencia, a fin de cuentas eso es el estudio de casos,
ubica al investigador en el campo de la ciencia y lo cientfico: se est en capacidad de
aprender, al cumplir con el principio de falsabilidad de Popper.
Coherente con el objetivo del estudio, se establecieron dos criterios para la seleccin
de casos. El primero involucra el carcter sustantivo de la poltica pblica, esto es, que
desarrollasen acciones dentro de un concepto radial de transparencia 1. El segundo fue un
criterio temporal, es decir, se busc incluir experiencias en implementacin que pudiesen dar
testimonio de lo que sucede en tres momentos: 1) En el inicio de una administracin; 2)
Superando la administracin que la formul, y 3) el final de una administracin. Para el
primero de los momentos se estudia un caso nacional, el de Ecuador; para el segundo, el de
Coahuila, Mxico y, para el tercero, el de Per.
Entre las experiencias hay diferencias, siendo la ms obvia que mientras en el primer
y tercer caso se trata de una poltica a nivel nacional, en el segundo es a nivel subnacional.
Esta situacin se considera enriquecedora del estudio y no como una limitante.

Por transparencia se entiende la poltica pblica, diversa a la elaborada para la rendicin de cuentas y el ejercicio del
derecho de peticin, presente en un Estado de sistema poltico republicano, que incluye al derecho de acceso a la
informacin pblica, y es implementada con la intencin de controlar el poder, combatir la corrupcin, promover la
inversin privada a partir de la confianza, propiciar un mejor servicio pblico y eliminar obstculos que impidan la
satisfaccin personal de acceder, por el simple inters, a informacin en poder de los rganos del Estado. Concepto
elaborado por el autor.
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Adems, ya en la primera parte durante el estudio de la implementacin, se advierte


que es una de las tres complejidades identificadas en la literatura especializada y que podan
esperarse.
A pesar de sus diferencias, el conocimiento integrado de los casos permite destacar
una serie de coincidencias y variaciones en cuanto a los mecanismos organizacionales
experimentados en cada uno de ellos, constituyndose en un interesante laboratorio de
observacin del desarrollo de la implementacin de polticas pblicas. Entre los casos
nacionales, por ejemplo, vara la naturaleza de la decisin detonante de la poltica pblica:
mientras que en el Ecuador se encuentra a nivel constitucional, en el Per es un acuerdo, es
decir, de un nivel muy inferior; por otra parte, la coincidencia en el nivel constitucional se
encuentra entre los casos del Ecuador y el subnacional de Mxico. Esta situacin genera una
gama amplia de posibilidades que, como se ha dicho, enriquecen el estudio.
Tal como se advirti en el apartado introductorio, la organizacin pblica no fue un
concepto sensibilizador preestablecido sino que fue surgiendo conforme se avanz en el
anlisis de casos. En este sentido, la naturaleza o caractersticas de las organizaciones
pblicas descritas en los casos instrumentales tampoco fue un criterio de seleccin. Como
sucede en lo descrito prrafos arriba, lejos de considerarlo como una limitante, es una
situacin enriquecedora.
3.1. Hallazgos en el caso de la Funcin Constitucional de Transparencia y Control
Social del Ecuador
Cuando, en la Constitucin de 2008, se crea una funcin para la transparencia y el control
social (FTCS), colocndola como una instancia de contrapeso junto con los tradicionales
poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial y de la tambin innovadora Funcin Electoral, se
tiene es el componente principal del modelo ecuatoriano: Por s sola, su creacin es atractiva
y, en la lgica de que a mayor divisin del poder mayores libertades democrticas existirn,
parece funcionar.
En el Ecuador, la FTCS es formalmente la instancia encargada de formular polticas
pblicas de transparencia, control ciudadano, rendicin de cuentas, promocin de la
participacin ciudadana y la prevencin y lucha contra la corrupcin (artculo 206
Constitucional). Tres aos despus de que iniciara la vigencia de la Constitucin de 2008 no
lo ha hecho. A lo largo del caso instrumental pueden identificarse complejidades y
condicionantes que estaran inhibiendo o retrasando el cumplimiento de lo que debi ser la
intencin del legislador.
A continuacin el anlisis de dicha nota caracterstica.
3.1.1. Complejidades
Con base en estudios actuales sobre implementacin de poltica pblica, en particular lo
relativo al redescubrimiento de la organizacin pblica como eje articulador de la poltica, el
entendimiento de la implementacin a travs de una concepcin de redes y las herramientas
del NIE, el diseo del modelo ecuatoriano presente desde la Constitucin, sugiere las
siguientes complejidades:
Complejidad en la unificacin
Tal y como se desprende de la relatora, el CPCCS es producto de la fusin de dos
organizaciones preexistentes: la Comisin de Control Cvico de la Corrupcin y de la
Secretara Nacional Anticorrupcin. Cada organizacin tiene su historia, sus procesos, sus
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costumbres. Una determinacin por decreto no significa, necesariamente, la adaptacin de


las personas integrantes de las organizaciones pblicas.
De la primera generacin de estudios sobre implementacin deber recordarse que
ah se le identifican, como factores que inciden negativamente: las distorsiones burocrticas,
los conflictos intergubernamentales y la heterogeneidad de intereses.
Complejidad de la coordinacin
Recurdese que con Pressman & Wildavsky (1973 [1998]) se identific que cuanto ms larga
sea la cadena de causas, ms numerosas sern las relaciones recprocas que se
establezcan entre los eslabones y ms compleja se volver la implementacin. Por
disposicin constitucional, dado que la poltica pblica debe ser sancionada por la FTCS, el
recorrido que debe transitar toda iniciativa es largo y pasa por, al menos, dos filtros que
incrementan la complejidad.
Primer filtro: El Pleno del Consejo de Participacin. El artculo 36 de la Ley Orgnica
del CPCCS establece como rganos de gobierno el Pleno del Consejo, la Presidencia y la
Vicepresidencia. Las tres instancias se complementaran, pero en un anlisis a detalle puede
observarse que el Pleno, integrado por siete consejeros, al contar con 15 atribuciones
(artculo 38 de la citada Ley Orgnica), prcticamente, define la mayor parte de la vida
organizacional: se designa al Presidente, nombra al Secretario General de la organizacin,
nombra al representante del CPCCS ante la instancia coordinadora, entre otros. En este
panorama, el Presidente (o Presidenta, como es el caso) del Pleno, siendo el representante
legal, judicial y extrajudicial del CPCCS (artculo 42 de la multicitada Ley Orgnica), se
convierte solo en quien propone medidas y decisiones. Esto a pesar de que en el numeral 5
del artculo 42 de la Ley Orgnica de marras establezca que el Presidente ejerce la mxima
autoridad administrativa. Al ser el Pleno del Consejo una instancia Plural, no sera raro
encontrar que cada uno de los Consejeros/Consejeras tengan, protejan y promuevan una
agenda particular: la necesidad de tomar resoluciones por mayoras, promovera la creacin
de frentes y coaliciones que podran poner en situacin complicada al Presidente del
Organismo. Tomar cualquier decisin, en este panorama, es complejo.
Segundo filtro: La instancia coordinadora. No solo en el Pleno del CPCCS sino en la
instancia coordinadora, la toma de decisiones es compleja. Al integrarse por seis
organizaciones pblicas, la toma de decisiones en la FTCS se vuelve un espacio donde, de
manera natural, cada organizacin tenga, promueva y defienda una agenda particular. Lo
que formalmente los une, la disposicin constitucional, no garantiza el acuerdo ni alineacin
de objetivos entre las instancias. En el caso particular de la poltica pblica en materia de
transparencia y control de la corrupcin, sta de manera particular solo interesa al CPCCS,
pues es una de sus funciones sustanciales, por lo que no sera difcil encontrar que las otras
instancias integrantes de la Funcin tuvieran otras prioridades. En el caso particular del
CPCCS, el hecho de que el Presidente no sea necesariamente el representa de la funcin
(numeral 4, artculo 38 de la Ley Orgnica del CPCCS), pudiera contraponer intereses que
afectaran la comunicacin entre la organizacin y la FTCS.
En este panorama, toda toma de decisin es compleja. Rein & Rabinovitz, (1978
[2000]) recomendaban que los encargados de la implementacin debieran tomar en cuenta el
resultado del proceso legislativo para obedecerlo tal y como haya sido formulada. Esto, en la
prctica, se ha visto no es tarea sencilla ni mecnica.

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Complejidad en el seguimiento
La lnea de tiempo para llegar al actual estado del CPCCS pas por, al menos, los siguientes
hitos: dos organizaciones que se fusionan para formarlo, el ejercicio de un Consejo
Transitorio. En cada uno de estos dos pasos pudo haberse perdido informacin necesaria
para el seguimiento de asuntos que iniciaron o estaban dndosele seguimiento al momento
de la fusin o el trmino del Consejo Transitorio.
A lo largo de la descripcin se han encontrado conflictos del seguimiento de asuntos
que debieran ser importantes: fue imposible ubicar el Informe que Julin Guacamn debi
elaborar y presentar como primer presidente de la FTCS; el actual CPCCS no emplea parte
alguna del texto elaborado por la SNA donde se resume toda la experiencia sobre combate a
la corrupcin y promocin de la transparencia que tienen; los ejes identificados en el
documento preliminar de poltica pblica, el de marzo de 2011, no se retoman en la versin
de agosto de 2011 sin que exista explicacin de por medio; en las diferentes versiones del
documento de agosto de 2011 no se incluye, como originalmente se haba contemplado, la
identificacin de las organizaciones responsables de dar seguimiento a cada una de las
estrategias identificadas. Lo mismo podra suceder en el caso de la SNTG, donde la
existencia de cinco titulares en menos de 3 aos podra significar un problema de
seguimiento.
Existe tambin el problema del seguimiento en el caso de que, como ya se comenta
lneas arriba, el representante del CPCCS ante la FTCS no sea el Presidente. Esto se ampla
en caso de funcionar a travs de Comisiones o delegados de segundo o menor nivel. El
trabajo a travs de delegados afecta el imperativo consensual (Rein & Rabinovitz, 1978
[2000]), donde se incluye la cooperacin entre actores involucrados en la elaboracin de la
poltica pblica.
Complejidad de la duplicidad
Finalmente, de la relatora aqu expuesta se observa que en al menos dos instancias se
desarrollan esfuerzos similares o en materias que perteneceran, en exclusividad, al CPCCS,
al menos en lo que toca a los temas de transparencia y combate a la corrupcin: la
Defensora del Pueblo de la FTCS y la SNTG del Ejecutivo.
En el caso de la SNTG, su rea de trabajo est contenida en la del CPCCS; para el de
la Defensora del Pueblo, la Ley del 2004 no guarda relacin con la Constitucin de 2008 por
lo que una reforma debiera presentarse. No hay explicacin, no al menos hecha pblica, de
por qu se decidi desaparecer la Secretara Nacional Anticorrupcin, fusionndola con otra
entidad, para crear el CPCCS y, al poco tiempo, generar a la SNTG. A la presentacin del
Plan elaborado por la SNTG, adems, no asistieron representantes del CPCCS lo cual
pudiera indicar ausencia de coordinacin.
En ambos casos, es decir en el caso de la SNTG y la Defensora del Pueblo, su
trabajo en la realidad estara generando confusin, a ojos de la poblacin, de labores,
funciones y mbitos de competencia. Hace, adems, ms larga la cadena de coordinacin
por lo que un esfuerzo mayor es indispensable.
3.1.2. Condicionantes
En ausencia de un cuerpo teortico construido con base en la realidad latinoamericana, y
considerando la experiencia de trabajos previos realizados identifico tres condicionantes
propios de la implementacin, a saber: condicionante normativo, condicionante
organizacional, condicionante institucional.
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Por condicionante me refiero al conjunto de factores que inciden, de manera expresa o


tcita, en la implementacin y que aqu se presentan bajo las tres etiquetas ya mencionadas.
La comprensin de las complejidades descrita supera, y por lo tanto exigen ampliar, la
mera compresin normativa. Las realidades no cambian por mandato constitucional: en la
implementacin de cualquier poltica pblica hay personas que conviven (y no siempre en
armona) dentro del marco de organizacin pblica a la que pertenece; la normatividad, de
todo nivel, incide ms no determina comportamientos particulares: hay arreglos, acuerdos y
motivaciones que no son incluidas en la normatividad pero no deben ignorarse en la
comprensin de la tarea que se tiene por delante. Es pertinente la aclaracin pues la
administracin pblica latinoamericana tiene profundamente arraigada la visin normativa:
ante la adversidad que naturalmente se presenta en la prctica, no es extrao que el
esfuerzo a desarrollarse para resolverlo sea uno de dos: la reglamentacin, o la
interpretacin de la constitucin/ley/reglamento. Ampliar la comprensin normativa no
significa ignorar la normatividad; por el contrario, significa considerarla junto con otras
dimensiones, aqu denominadas condicionantes. Otra solucin recurrente es la
reorganizacin, disponer de manera diferente las unidades administrativas con que se
cuenta.
Una medida administrativa limitada a emitir una orden reglamntese o
reinterprtese-, incluso cuando la orden es de reorganizacin, es una medida que slo
considera uno de los condicionantes aqu desarrollados.
En coherencia con lo descrito ms arriba, habr que advertir que una reforma, slo por
ser reforma, no garantizara el aminoramiento de las complejidades identificadas: debe
hacerse un esfuerzo por incidir en las tres clases de condicionantes desarrolladas a
continuacin:
Condicionante normativa
La normativa se refiere a la Constitucin, las leyes, los reglamentos. Desde la perspectiva de
Rein y Rabinovitz, por ejemplo, existen tres imperativos potencialmente conflictivos en la
implementacin el imperativo legal de cumplir con la exigencia legislativa, el imperativo
racional burocrtico de realizar lo que sea defendible en trminos racionales y el imperativo
consensual de facilitar el acuerdo entre las partes contendientes interesadas en el resultado
y con posibilidades de ejercer influencia. Sin duda, las tres aproximaciones propuestas
encuentran cabida en esta categorizacin desarrollada a finales de la dcada de los aos
setenta; no es, sin embargo, una propuesta que se base directamente en lo dicho por Rein y
Rabinovitz.
En la investigacin se procura considerar al proceso legislativo y a la tcnica
legislativa desde la perspectiva del Nuevo Institucionalismo, situacin explorada de manera
limitada pero posible al considerar que las normas jurdicas no sobreviven nicamente por
sus objetivos y la aceptacin de los mismos por las personas a quienes estn dirigidas, sino
tambin por su capacidad para estimular un comportamiento cooperativo de los individuos en
el intercambio. En la medida en que generen condiciones estables para cooperar y propicien
la coordinacin de decisiones, se podr decir que es una norma efectiva (Rodrguez
Mondragn; 2004:145). Para reafirmar lo anterior, citamos que El enfoque del Nuevo
Institucionalismo es una aproximacin que nos puede resultar til para captar las complejas y
mltiples relaciones de los espacios pblicos y privados de la creacin de instituciones
formales o reglas jurdicas que restringen y definen en cierta medida el modelo del desarrollo
social, econmico y poltico (Rodrguez Mondragn; 2004:144).
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Condicionante organizacional
Las organizaciones pblicas son esenciales en la elaboracin e implementacin de una
poltica pblica.
Para 1964, por ejemplo, Scout ofrece una idea clara de lo que por organismo u
organizacin podemos entender: se definen como colectividades que se han establecido
para la consecucin de objetivos relativamente especficos a partir de una base ms o menos
continua. No obstante queda claro que las organizaciones tienen caractersticas distintivas
aparte de la continuidad y especificidad de metas. Estas incluyen fronteras relativamente
fijas, un orden normativo, niveles de autoridad, un sistema de comunicacin y un sistema de
incentivos que permite que varios tipos de participantes trabajen juntos en la consecucin de
metas comunes (citado por Hall; 1996:32).
Hall, por ejemplo, apoyndose en las ideas de Weber dice las organizaciones
trascienden las vidas de sus miembros y tienen metas, como sugieren las actividades con
propsitos. Las organizaciones estn diseadas para hacer algo. Esta idea de Weber ha
sido conservada por la mayor parte de los analistas de la organizacin (1996:30).
Hall apunta las estructuras organizacionales sirven tres funciones. Antes que todo, las
estructuras tienen la intencin de elaborar productos organizacionales y alcanzar objetivos
organizacionales. En segundo lugar, las estructuras se disean para minimizar, o por lo
menos, regular, la influencia de las variaciones individuales sobre la organizacin. Las
estructuras se imponen para asegurarse de que los individuos se ajusten a los requisitos de
las organizaciones y, no viceversa. Por ltimo, las estructuras son el ambiente donde se
ejerce el poder (tambin las estructuras fijan o determinan qu puestos tienen poder en
primer lugar), donde se toman las decisiones (el flujo de informacin que entra en una
decisin est determinado en gran parte por la estructura) y donde se desarrollan las
actividades de las organizaciones -la estructura es la arena de las acciones
organizacionales (1996:53).
Condicionante institucional
Para entender qu es una institucin, un buen punto de partida es el ofrecido por Offe en el
sentido de entenderla como acuerdos sociales diseados para resolver conflictos
potenciales (2003:257). Sin embargo, a pesar de que puede contarse con aproximaciones
conceptuales sobre lo que una Institucin es, como las de Offe, debe considerarse lo que
Torres Espinosa advierte: Lo notable de esta vaguedad conceptual (Jepperson, 1999:193)
[sobre el concepto de institucin] ha permitido que dicho trmino sea empleado lo mismo
para designar a entidades abstractas e intangibles como la religin, el Estado, las clases
sociales, el mercado, los sistemas jurdicos y el orden internacional, que a estructuras
tangibles tales como los gobiernos, incluidos sus rganos en lo individual, y las
organizaciones sociales, polticas y econmicas tanto nacionales como supranacionales
(2006:191). Immergut comenta que se ha generado confusin debido a que los nuevos
institucionalistas no proponen una definicin globalmente aceptada de institucin
(2006:388).
En un esfuerzo por entenderlo, sin embargo, pueden considerarse las diferentes
aproximaciones existentes en la literatura especializada que ayude en la conformacin de
una concepcin funcional.
Citndose l mismo en el ensayo Enfoques y modalidades del anlisis de las
instituciones polticas publicado en el nmero 27 de la Revista Estudios Polticos, Torres
Espinosa dice se puede entender por institucin aquella estructura formal o de hecho, que
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ha alcanzado cierto estado de propiedad que le permite generar e imponer patrones de


conducta y que puede ser estudiada con independencia de los miembros individuales que la
integran (Torres; 2006:193).
El autor van Hess presenta una definicin descriptiva de las instituciones trataremos
de dibujar un cuadro impresionista, dice. Encuentra tres dimensiones de las instituciones, a
saber: la estructural, la procesal y la de comportamiento. La dimensin estructural de las
instituciones se refiere a todos aquellos fenmenos que persisten en un periodo de tiempo y
que forman las coacciones dentro de las cuales los individuos actan e interactan la
dimensin procesal se refiere a los mecanismos que transforman sistemticamente las
acciones tomadas por los individuos en resultados particulares llamaremos a estos
patrones o regularidades la dimensin de la conducta o comportamiento (Van Hess,
2006:436-437).
Para Kiser y Ostrom las instituciones son en esencia reglamentaciones por las que
los individuos determinan qu y a quin se incluye en la toma de decisiones (1982:179),
mientras que para Young son prcticas reconocidas que consisten en funciones fcilmente
identificables, junto con una serie de reglas o convencionalismos que dirigen las relaciones
entre los poseedores de esas funciones (1986:107) (Torres Espinosa, 2006:191). Podemos
tambin entender cualidades y efectos de las instituciones. Offe, por ejemplo, dice que
podemos decir que una institucin, en el sentido estricto del concepto, sobrevive
efectivamente, la doble prueba de tener sentido y de resultar adecuada para su objetivo
(2003:254).
En palabras de Goodin Una institucin bien diseada, en particular, sera aquella que
resulte tanto coherente en lo interno como, externamente, en armona con el resto del orden
social en el cual se inserta (2003:56). Sobre lo que puede entenderse por un buen diseo,
Goodin ampla: consideramos bien diseadas a aquella [poltica pblica] que se corresponde
adecuadamente con las dems y con el sistema poltico, econmico y social en el cual est
inserta un mecanismo bien diseado ser aqul cuyos requisitos internos sean
compatibles con otros incentivos con los que cuentan los individuos, en lugar de ofrecerles
incentivos para socavar los objetivos que nos proponamos lograr originalmente al utilizar el
mecanismo. En el caso de un sistema integral, estar bien diseado significa que todas las
piezas se ajustan correctamente en un todo armnico: estn bien integradas, estn en
equilibrio (2003:52).
Debe considerarse la segunda lnea de investigacin sobre instituciones enunciada
por Van Hess que enfatiza la importancia de un tratamiento endgeno de las instituciones.
En esta perspectiva los arreglos institucionales no deben slo jugar un papel hasta el punto
de que stos formen el contexto en el cual los agentes actan; el contexto debe ser por s
mismo un sujeto de explicacin (2006: 427).
3.2. Hallazgos en el caso del Instituto de Acceso a la Informacin de Coahuila, Mxico
Coahuila cuenta con la segunda mejor calificada ley de acceso a la informacin pblica en el
pas. Es, paradjicamente, el Estado donde deton un problema con la deuda pblica
producto de la falta de transparencia en el manejo de la finanzas pblicas.
En Coahuila, la transparencia se inicia como una poltica pblica que tiene el apoyo de
todos los poderes del Estado: como en ningn otro gobierno subnacional, en Coahuila el
tema comienza con la firma de un convenio interinstitucional entre el Ejecutivo, el Legislativo,
el Judicial y el Instituto Electoral. Entre los compromisos asumidos se encontraba el de
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realizar una serie de foros de participacin ciudadana y consulta de los que se obtendra el
insumo para la redaccin de la reforma constitucional pertinente y tres leyes relacionadas
con la transparencia. Es, como puede verse, una poltica que inici con una clara muestra de
voluntad poltica. Como sucedera en el estudio seminal Pressman & Wildawsky, la
experiencia en Coahuila impulsa a la bsqueda de una explicacin pues se ha malogrado
una poltica que desde su comienzo goz de consenso serio, disponibilidad de recursos,
criterios legislativos precisos y compatibles y la oposicin fue inexistente. Y ms all: el
organismo encargado de la implementacin, el Instituto Coahuilense de Acceso a la
Informacin Pblica (ICAI) estara legislativamente diseado para que contara con las
mayores fortalezas posibles, entre ellas el de ser un organismo constitucional autnomo. Con
este prometedor inicio, cabe la pregunta de Luis F. Aguilar (ya destacada en el primer
captulo de este estudio): por qu buenas leyes, inteligentes programas gubernamentales y
oportunos financiamientos, esfuerzos cotidianos de organizaciones y personas, simplemente
no funcionaron, no resolvieron los problemas sociales que afrontaron y quedaron muy lejos
de los objetivos que prometieron alcanzar.
Una primera respuesta podra encontrarse en el estudio Mtrica de la Transparencia
2010 elaborado por el Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE) y avalado por
la Conferencia Mexicana de Acceso a la Informacin Pblica (COMAIP). En l debe
destacarse que, de acuerdo con los parmetros utilizados para medir la normatividad,
Coahuila tiene la segunda mejor Ley; sin embargo, esto contrasta con el lugar que se ocupa
cuando se trata de las capacidades institucionales de la organizacin cuya responsabilidad
es implementar la poltica pblica: ocupa el lugar 22. Aun cuando no es conclusin del
estudio en cita, el desempeo observado y reconstruido en el caso instrumental sugiere que
la organizacin pblica, particularmente sus omisiones, fueron fundamentales para que el
problema de la deuda en Coahuila creciera desproporcionadamente bajo el manto de la
opacidad.
Qu sucedi a nivel organizacional en el ICAI? Una primera generacin de
Consejeros (titulares del rgano superior de toma de decisiones) se contamin en una lucha
por ocupar la Presidencia del organismo. Originalmente, la Ley estableca que quien fuere
nombrado Presidente lo sera por el tiempo que fuera Consejero. El parecer de quienes
integraron la primera generacin fue contraria a lo establecido por la norma: se intent un
acuerdo para acortar artificialmente la presidencia, va la renuncia del encargo de quien fuera
el primer Presidente, para que los otros Consejeros pudieran ocupar el puesto. Esto se
identifica plenamente con las distorsiones burocrticas, aludidas por Aguilar Villanueva. No
haba incentivo alguno para ocupar la Presidencia del ICAI, salvo el prestigio de haber sido
Presidente del organismo: no haba ingreso diferenciado ni, dada la naturaleza de cuerpo
colegiado, poder tomar decisiones de manera unilateral que pudieran significarle al
Presidente alguna ventaja cierta.
A lo largo de su existencia, posterior al primer reacomodo en el Consejo General
significando la salida de la organizacin de su primer Presidente y que otro de los Consejeros
asumiera la titularidad de una Consejera en el rgano Electoral, la Ley del ICAI se reform
para permitir la reeleccin de los Consejeros a travs de un filtro poltico: el Congreso del
Estado. En este sentido, el nico que ha sido premiado con la reeleccin ha sido el
presidente quien ha dejado, a su paso, ms pendientes que logros.

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Dos son los mensajes claros que pueden derivarse de la experiencia en Coahuila: el
primero, que la Ley por s misma no es requisito suficiente para garantizar la implementacin
exitosa de una poltica pblica; la segunda, que la organizacin pblica, instrumento para la
implementacin, no se encuentra aislada de su entorno.
La discusin sobre la ausencia de transparencia en el manejo financiero en el
Gobierno del Humberto Moreira se present en el Congreso del Estado: el ICAI, aun siendo
el rgano garante, no asumi posicionamiento alguno aun cuando, aceptado en las
entrevistas sostenidas para este trabajo, se ha reconocido que de haberse hecho cumplir la
Ley de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales vigente, hubiese
sido posible aminorar los probables actos de corrupcin que se presentaron. Todo intento de
parte de la magra oposicin en el Congreso de Coahuila por pedir una actitud activa y
propositiva al ICAI, que ante evidentes faltas a la Ley en la materia, asumiera una postura, la
mayora en el Congreso, fue obstaculizado por la mayora. En los tres aos de la LVIII
Legislatura, en la cual se presenta el problema de la deuda pblica, existi argumento alguno
de parte de la mayora para no aceptar las propuestas de la minora.
El actual presidente del ICAI reconoce en entrevista que, existiendo los medios para
buscar se sancione a quien no cumpla con la Ley en la materia y siendo el ICAI la instancia
que pudiera impulsar la accin, nunca se ha sancionado de manera alguna. Organizaciones
civiles en Coahuila han hecho del conocimiento del ICAI que sus resoluciones son acatadas
en su totalidad y, ni de esta manera, el ICAI ha promovido una sola sancin.
El propio ICAI ha optado por ignorar los mecanismos internos de control. El ejemplo
sealado dentro del caso instrumental es el que puede encontrarse en el numeral 2, fraccin
VIII del artculo 40 de la Ley del Instituto Coahuilense de Acceso a la Informacin Pblica,
donde se seala como atribucin del Consejo General del ICAI Establecer la organizacin y
el funcionamiento de un Consejo Ciudadano como rgano de consulta, apoyo y colaboracin
en la materia, a fin de disear un sistema de control y evaluacin ciudadano del Instituto.
Ante solicitud expresa de informacin sobre ese Consejo Ciudadano, el ICAI respondi que
con las Universidades del Estado se haba creado el Consejo Promotor de la Transparencia
en la Educacin. Es evidente que dicho Consejo promotor no es el que la Ley obliga, pero la
presidencia del ICAI insiste en que s es.
El ICAI tampoco reforz su programa de Publicidad y Propaganda. Despus de que
Alfonso Villarreal Barrera asumiera la presidencia del Consejo General del ICAI (esto en
2009), el presupuesto ejercido en ese rubro cay a la tercera parte de lo que vena
invirtindose en este rubro. Esta actitud, sin embargo es inconsistente con la informacin que
el propio ICAI tena: en julio de 2008 contrat a la firma Berumen para elaborar un estudio
de opinin relacionado con la transparencia en Coahuila del cual se conoce que de 2006 a
2008 se increment el porcentaje de personas que no conocan el procedimiento para
solicitar informacin. Es decir, aun cuando de 2006 a 2008 el desconocimiento de algo
bsico como el procedimiento para ejercer el derecho de acceso a la informacin haba
crecido 20 puntos porcentuales, el ICAI decidi recortar a una tercera parte el presupuesto
ejercido en propaganda y publicidad.
Mientras el problema iba creciendo, as como fueron creciendo las denuncias de falta
de transparencia, la actitud de la organizacin fue de indiferencia ante el problema. Ms all
de la indiferencia, la evidencia sugiere el aprovechamiento para fines privados de los
recursos de la organizacin pblica: en el rubro presupuestal de profesionalizacin, se han
pagado cursos de ingls, presentacin de exmenes TOEFL y presentacin de exmenes de
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ubicacin en este idioma (sin que el ingls tenga clara relacin con su trabajo) por 94 mil 862
pesos de los que, slo en el actual presidente del ICAI, se destinaron 14 mil 302 pesos por
un curso para aprender ingls. En 2010 y 2011, el Presidente y el Director General se
inscribieron en un curso de Eneagrama que pag el ICAI por ms de 30 mil pesos. Al
Director Jurdico se le pag un Diplomado en Derecho Electoral por 9 mil pesos, al Director
Administrativo un curso para aprender computacin con un costo de 11 mil pesos. Dentro de
la profesionalizacin, se compraron dos iPads para los Directores de Vinculacin y Jurdico,
por citar algunos ejemplos.
Otra manera en la que se ha aprovechado la posicin pblica es contratando
despachos y servicios de personas cercanas al Consejo General. Al asumir la presidencia del
ICAI, Alfonso Villarreal Barrera cambia de auditor externo a favor del despacho Garza Orta y
Asociados, cuyo titular es la C.P. Ins Garza Orta, superior jerrquico de Villarreal Barrera
cuando este trabajaba en el Gobierno del Estado antes de ser designado como Consejero
del ICAI en 2005; para la Certificacin bajo la Norma ISO, se contrat a la empresa
Multiglobal Servicios S.A. de C.V. cuyo titular es Jorge Doring Zuazuo, ex Consejero en el
Instituto de Transparencia del Estado de Aguascalientes.
Como en ninguno de los tres casos descritos a partir de casos instrumentales, el caso
del ICAI hace patente la importancia del diseo de la organizacin dentro de un esquema de
implementacin de polticas pblicas.
3.3. Hallazgos en el caso de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin en Per
La experiencia peruana en el combate a la corrupcin inmediata posterior a la cada del
rgimen de Alberto Fujimori, en cuanto a su rapidez, efectividad y trascendencia, no tienen
precedente en Amrica Latina.
Por su naturaleza, la experiencia peruana de principios de este siglo es
sustancialmente jurisdiccional. Es valiosa pues se inserta en una serie de esfuerzos
latinoamericanos carentes de efectividad y enfocadas, sobretodo, en la promocin de la
participacin de la sociedad civil y crear mecanismos para la deteccin y publicidad de casos
de corrupcin.
En la administracin del presidente Alan Garca (2006-2011), se puede identificar una
crisis de gobierno generada por un escndalo de corrupcin, los petroaudios, que produjo
la cada del Gabinete de Ministros en 2008. La respuesta del Estado fue la elaboracin y
publicacin en medios de comunicacin del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin
2008 (identificado como PNLC-2008 a lo largo del presente trabajo). Este documento fue
analizado, a manera de caso instrumental, a lo largo de la presente investigacin.
En una par de aos, el PNLC-2008 ha tenido dos organizaciones encargadas de su
implementacin. Al mismo tiempo, una Comisin particular fue constituida en el Congreso de
la Nacin y mantiene su labor. Los resultados proyectados, sin embargo, no se han logrado
debido, principalmente, a dos situaciones: primero, el ente impulsor original, la Presidencia
del Consejo de Ministros, cambi de titular y no hubo un trabajo de seguimiento puntual (lo
cual, de entrada, hubiese sido difcil por la manera en que el PNLC-2008 fue formulado);
segundo, los entes implementadores sobretodo la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcinconsider inviable su implementacin al identificarlo como muy complejo. Esto ltimo gener
una priorizacin del Plan que no es otra cosa ms que un nuevo Plan.

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El PNLC-2008 se basa en otro anterior, de fecha 2006. La diferencia entre ambos es


que ste luce ms completo y coherente que el actual. Pareciera que, para la versin del
2008, se tom alguna parte a la que se le redactaron unos prrafos introductorios. En un
tema tan importante como la lucha contra la corrupcin, en una coyuntura como la generada
por los petroaudios, la prisa por presentar un Plan gener un documento inoperable. El
PNLC-2008, por cierto, nunca fue aprobado por instancia alguna legalmente competente
para ello, por lo que nunca oblig.
La nota caracterstica del caso Per se encuentra en la discrecionalidad permitida
(quizs provocada desde el momento en que no existi la voluntad poltica de asegurar su
aprobacin de parte de las instancias legalmente facultadas para ello) en la implementacin
del PNLC-2008. La discrecionalidad burocrtica, como qued apuntado en el apartado sobre
la implementacin, es definida como el grado de flexibilidad ejercida por los administradores
pblicos al tomar decisiones o asumir conductas en cualquier asunto de la agencia (Warren,
2003 citado por Bastien, 2009:667).
Al cierre de la administracin de Alan Garca, la poltica pblica anticorrupcin no es,
en la prctica, una prioridad. Cede su lugar a otros temas, como el desarrollo econmico, la
generacin de empleos. Esta situacin, debe decirse, no es privativa de esta administracin:
posterior a la presidencia de transicin de Paniagua, la importancia del tema anticorrupcin
ha ido disminuyendo. As, al menos, ha sido identificado por profesionales involucrados, de
manera directa o indirecta, en las polticas pblicas emprendidas. El actual ente articulador
de la poltica pblica, la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin, ha optado por un trabajo a
largo plazo. Pero aqu, como en el resto de Amrica Latina, la continuidad de las polticas
pblicas ha sido un reto no superado de manera satisfactoria. La dcada que ha seguido a la
cada del rgimen de Fujimori se parece, al menos en el tema anticorrupcin, a lo que ha
sucedido en el resto de Amrica Latina: las enseanzas que pudieron adquirirse del primer
impulso que se le dio al tema, en los primeros aos de la primera dcada del siglo, no han
sido aprovechados.
Philip Pettit seala que los dos desafos centrales en la teora poltica y social son, primero,
identificar la clase de institucin pblica que es deseable y, segundo, demostrar que ese tipo
de institucin es posible (Pettit, 1999). Marilee S. Grindle (2004), basndose en el trabajo de
Chang, concluye en el mismo sentido de Pettit en cuanto a que la adopcin de
organizaciones que no sean estrictamente necesarias trae serias implicaciones en cuanto el
costo de oportunidad que significa. La percepcin del tema de la corrupcin, en el ocaso de
la administracin Garca, parece responder a eso.
Al momento en que se elabora el caso instrumental, la sociedad peruana ha colocado
el problema de corrupcin como el ms importante. Su percepcin sobre lo que el gobierno
est realizando es poco esperanzadora: El 86% califica como poco o nada eficiente el
desempeo del Poder Ejecutivo en su lucha contra la corrupcin; el 50% considera al
presente gobierno tan corrupto como los anteriores y 20% incluso ms que los anteriores; el
58% considera que la corrupcin en el pas ser igual, algo peor o mucho peor.
4. Algunas breves conclusiones
En polticas pblicas, la diferencia entre lo planeado y lo ejecutado es tema relevante del
que, sin embargo, poco se ha ocupado la investigacin nacional y, en general, la
latinoamericana. El sealado diferencial es conocido como brechas de implementacin.
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La pregunta importante es cmo reducir las brechas de la implementacin? Para


responderla, el esfuerzo debe centrarse en la comprensin de qu sucede, en la realidad,
una vez formulada la poltica pblica. Al emplear la metodologa del caso instrumental en la
reconstruccin de tres experiencias, este estudio identifica elementos cuya variacin pudiera
incidir en mejores resultados en la implementacin. Las experiencias fueron seleccionadas a
partir de dos criterios: 1) el carcter sustantivo de la poltica pblica, esto es, que
desarrollasen acciones dentro del concepto radial de transparencia; 2) el temporal, es decir,
las experiencias incluidas dan testimonio de lo sucedido en tres momentos: al inicio de una
administracin, trascendiendo la administracin que la formul, y el final de una
administracin.
El estudio de la implementacin de polticas pblicas cobra sentido en la medida en
que puede coadyuvar en la disminucin de las brechas, esto es en el diferencial que existe
entre el decir y el hacer. Ah, entre el decir y el hacer, se encuentra la organizacin pblica
como eje articulador de todas las acciones que buscan llevar a la prctica lo diseado. De
aqu la importancia de revalorarla.
El entendimiento de la organizacin pblica requiere de una aproximacin particular y,
ah, se ubica una importante rea de oportunidad. Lo que se ha estudiado es la organizacin
(vase la seccin anterior) y se ha supuesto que a la organizacin pblica le acomoda todo lo
que se ha desarrollado en otros campos. Esto, al no ser completamente cierto, propicia un
entendimiento distorsionado del eje de la implementacin de las polticas pblicas. Cmo
abonar en la bsqueda de soluciones al problema de la implementacin cuando sobre su eje,
la organizacin pblica, se tienen conocimientos limitados?
Sobre el estudio se concluye:
Primero, que los estudios sobre implementacin de polticas pblicas son relativamente
recientes. Los primeros textos que pueden identificarse son de principios de la dcada de los
aos setenta del siglo pasado, es decir, de no ms de cuatro dcadas. En el periodo de
tiempo que ah se delimita pueden encontrarse estudios muy variados en cuanto a calidad,
objeto de estudio, unidad de anlisis. Al da de hoy, el conocimiento sobre implementacin de
polticas pblicas no se encuentra articulado bajo un cuerpo de conocimientos homogneo.
Entre los existentes, la nica caracterstica comn que puede identificarse es que se basan
en experiencias, tratando de explicarlas y proponiendo modelos, esquemas o frmulas para
ello. En el primer apartado del presente trabajo, se hizo un recuento de los hitos teorticos de
mayor relevancia considerando la trascendencia de las aportaciones.
Segundo, dado que el conocimiento sobre implementacin se elabor basndose en
experiencias de gestin pblica de programas o proyectos dentro de Estados Unidos y
pases de Europa, se consider pertinente hacer un contraste entre lo que indican los hitos
teorticos y experiencias desarrolladas en administraciones latinoamericanas. Se definieron
dos criterios de seleccin de casos: que compartieran el contenido sustantivo de la poltica
implementada y que pudieran ofrecer conocimiento de tres momentos diferentes: el
inmediato despus a la toma de decisin de poltica pblica, el posterior a la toma de
decisin de poltica pblica trascendiendo la administracin que la hubiera generado y al final
de la administracin que la hubiera generado. Sobre el criterio del contenido sustantivo de la
experiencia, se escogi la transparencia y, dado que no hay un consenso sobre en qu
consiste ms all del discurso poltico, se elabor un concepto radial a partir de tres
vertientes: el sistema poltico en el que se presenta, los objetivos que contempla, lo que no
es la transparencia.
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Tercero, se ha propone como concepto radial de transparencia el siguiente: es la poltica


pblica, diversa a la elaborada para la rendicin de cuentas y el ejercicio del derecho de
peticin, presente en un Estado de sistema poltico republicano, que incluye al derecho de
acceso a la informacin pblica, y es implementada con la intencin de controlar el poder,
combatir la corrupcin, promover la inversin privada a partir de la confianza, propiciar un
mejor servicio pblico y eliminar obstculos que impidan la satisfaccin personal de acceder,
por el simple inters, a informacin en poder de los rganos del Estado.
Cuarto, a lo largo del anlisis de los tres casos seleccionados (dos nacionales y uno
subnacional) se fue delineando lo que sera el tercer concepto sensibilizador, la organizacin
pblica. En este sentido, lo comparable entre casos no es el orden territorial al que
pertenecen sino el cumplimiento de los dos criterios seleccionados y, visto en retrospectiva,
la necesaria existencia de una organizacin pblica para la implementacin.
Quinto, a pesar de las particularidades que pudieran aducirse, puede identificarse elementos
esenciales presentes en todas las experiencias. En este sentido, ya se adverta desde la
seccin 1.1.1., entre las complejidades que traa consigo el estudio de la implementacin las
dudas que pudiera generar si el nmero de estudios es lo suficientemente representativo
como para poder asegurar que el conocimiento que de ellos puede derivarse tenga
aplicacin. La complejidad del estudio pensando en trminos de representatividad se
constrie a los abordajes de carcter cuantitativo. En este trabajo, desarrollado bajo una
metodologa cualitativa, nos permitira identificar algunas consistencias y coincidencias a las
que hemos denominado elementos esenciales de la implementacin.
Sexto, la metodologa de los casos instrumentales permite valorar experiencias no tanto por
su carcter excepcional, sino por las lecciones y conclusiones que pudieran desprenderse de
su conocimiento. El vehculo de comunicacin de los casos instrumentales es el relato por lo
que la reconstruccin del caso va ms all de la mera reconstruccin cronolgica de hechos
a manera de bitcora. Una parte importante en el relato, en esta metodologa, es la
aproximacin que se tiene con actores de los episodios estudiados. En uno de los casos, si
bien se tuvo la cercana con los protagonistas del episodio en torno del cual se reconstruy el
caso, se tuvo la indicacin expresa de que no se transcribiera directamente su participacin.
En los dos casos restantes, lo dicho en las entrevistas que se sostuvieron, se han integrado
al texto.
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Resea biogrfica
Vctor S. Pea es Doctor en Poltica en Pblica (ITESM). Consultor sobre transparencia y
gobierno abierto en proyectos nacionales e internacionales. Investigador visitante senior del
Instituto del Per, Universidad San Martn de Porres, en la lnea combate a la corrupcin.
Profesor en las universidades La Salle Saltillo y Autnoma de Coahuila.
victor.s.pena@gmail.com

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Cuadros, tablas y grficos


Ilustracin 1: Pencil Sharpener (sacapuntas) de Rube Golberg (1968), empleado por
Pressman & Wildavsky (1973). La reproduccin con fines acadmicos no requiere
autorizacin.

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