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Cuaderno 1:

APUNTES SOBRE LA CUESTIN SOCIAL ARGENTINA

CUADERNOS DE CTEDRA

Autores: M. Claudia Cabrera, Ana Cecchi, Claudia J. Daniel, Vernica Joly, Alejandro
Reizner
Ao: 2006

Facultad de Ciencias Sociales

Carrera de Sociologa
Materia: Sociologa General
Titular: Miguel ngel Forte

ndice

Introduccin
Introduccin___________________________________________________________________ 4
1. La emergencia de la cuestin social en Argentina como cuestin urbana _____________________ 7
El carcter de la amenaza en la segunda mitad del siglo XIX ___________________________ 7
Dispositivos de intervencin en lo social ___________________________________________ 11
2. Cuestin social y cuestin nacional: la amenaza que baj de los barcos _____________________ 19
El inmigrante peligroso________________________________________________________ 19
La cuestin obrera ___________________________________________________________ 20
3. De la democracia de masas a la dcada infame _______________________________________ 29
Gobierno radical y reforma social ________________________________________________ 32
Democracia de masas y amenaza social ____________________________________________ 35
Cuestin obrera y cuestin social en la dcada del 30 _________________________________ 37
4. El Estado Social _____________________________________________________________ 41
Preludio del peronismo _______________________________________________________ 42
El origen del peronismo y la masificacin de la seguridad social en Argentina ______________ 44
5. Algunas reflexiones finales______________________________________________________ 50
Bibliografa ___________________________________________________________________ 55

Desde el programa de la materia Sociologa General que dictamos en la Carrera de

Sociologa, hemos incorporado a la cuestin social como problemtica terica, a partir de
los desarrollos de autores europeos. Sin embargo, se nos plantea como inquietud
permanente una carencia de estudios sobre el caso argentino que adopten una perspectiva
sociolgica del tema. Por ello, el objetivo de esta publicacin es hacer un recorrido
sociohistrico desde los orgenes de la cuestin social en nuestro pas, hasta la
consolidacin de los derechos sociales durante la dcada del 50. Es la intencin del mismo
hacerlo desde una perspectiva que privilegie los procesos sociolgicos, aunque
necesariamente anclados en la reconstruccin histrica como soporte de esos procesos.
Por qu emprender una reconstruccin histrica, en clave sociolgica, de la cuestin
social en Argentina? En primer lugar, y fundamentalmente, como una forma de entender el
pasado para buscar respuestas a las cuestiones del presente; un presente signado por la
vulnerabilidad social, la precariedad, la desafiliacin, o directamente la segregacin de
grupos cada vez ms amplios de la sociedad, cuya existencia supone la bsqueda de
estrategias de reproduccin en el mbito de una sociedad fragmentada, que en las ltimas
dcadas vio pacientemente agudizar sus niveles de desigualdad y socavar cualquier principio
de solidaridad social.
Se trata, entonces, de mirar hacia el pasado, con y a partir de las preguntas que se
hicieron los actores en cada poca trabajada, para entender cmo se fueron gestando las
condiciones que constituyen la situacin actual; pues, como plantea Castel, la cuestin
social es la forma que una sociedad encuentra de interrogarse acerca de sus propios
principios de existencia como tal, como conjunto aunque de unidad problemtica,
cuyos miembros se encuentran ligados a travs de intercambios sociales.
En este enfoque terico, la cuestin social hace referencia a la inquietud de una
sociedad respecto de los lmites de su propia capacidad de integracin o, por el contrario,
de invalidacin social de los grupos sociales que la conforman. En palabras del socilogo
francs, la cuestin social es una apora fundamental en la cual una sociedad experimenta
el enigma de su cohesin y trata de conjurar el riesgo de su fractura. (Castel, 1997:20)

En trminos tericos, toda cuestin social articula un hecho social, un fenmeno

Cul fue la cuestin social desde el ltimo tercio del siglo XIX a mediados del XX

objetivo, que surge de manera disruptiva, con una produccin simblica del mismo, en el

en Argentina? Qu aspectos de la sociedad fueron problematizados entonces? Qu

marco de una coyuntura histrica especfica. En este sentido, la cuestin social se encuentra

(dis)continuidades pueden trazarse? Estas son las preguntas de las que partimos. 2

doblemente constituida (o forma parte de un doble registro); es un emergente de la realidad

social, que implica una conflictividad en el orden de cosas vigente, pero que adopta
existencia como tal cuando se convierte en una situacin social significativa, es decir,
entendida como importante por los actores sociales involucrados, por tanto,
problematizada discursivamente por la misma sociedad en la que emerge.

El trabajo se compone de cuatro partes, en las que se analizarn diferentes

problematizaciones de la cuestin social en el proceso histrico argentino. En primer lugar,
se considerar la cuestin social a fines del siglo XIX, cuando todava no se haba
consolidado la cuestin obrera como amenaza a la cohesin social. Esta amenaza se
analizar en la segunda parte de este trabajo. Posteriormente, se considerar el perodo

La significacin que los actores sociales le imputan y las formas (discursos y

marcado por el ascenso de la clase media a la luz pblica, de la mano del radicalismo,

perspectivas) que stos adoptan en la lucha simblica por nombrarla, est directamente

cuando los derechos civiles se consolidaron. Finalmente, profundizaremos en la forma en

vinculada con la posibilidad de que esa situacin altere las relaciones sociales de poder

que se afianzaron los derechos sociales de la mano de la configuracin del Estado Social en

establecidas. La cuestin social se plantea explcitamente en los mrgenes de la vida social,

nuestro pas, durante la dcada de 1950.

pero pone en cuestin al conjunto de la sociedad. (Castel, 1997:23)

Veremos, entonces, la genealoga de la conjuncin entre trabajo, seguridad y derechos
Es este doble registro el que hace ineludible una lgica de anlisis societal para

en nuestro pas, ya que consideramos que las particularidades que se dieron en su

explicar la emergencia de una cuestin social y las modalidades que una sociedad encuentra

construccin histrica configuran, en el presente, las formas de la lucha por los derechos

para conjurarla (al decir del mismo Castel). El anlisis histrico de la cuestin social,

sociales, en tanto estos derechos fueron construidos casi exclusivamente sobre la base del

entonces, debe realizarse desde la dinmica especfica de lo social, lo que involucra la

derecho del trabajo, de modo que el derrumbe de la sociedad salarial signific la amenaza

interrelacin de los diversos actores, sus perspectivas e intereses, a la vez que su

de desaparicin de lo social entendido como las redes de proteccin que garantizan la

vinculacin con la problemtica en s.

cohesin del conjunto.

El carcter complejo del proceso hace que el anlisis de la cuestin social en

Argentina, ya sea en un momento histrico determinado, y ms an en la larga duracin,
slo pueda ser abordado cabalmente a travs de una produccin colectiva, resultado de la
sumatoria y combinacin de anlisis particulares que, desde distintas perspectivas, recorten
un aspecto de estas mltiples dimensiones. No pretendemos aqu, ni mucho menos,
abarcar esa complejidad (de problemticas, actores y relaciones), sino hacer un recorrido
articulado desde los procesos histricos sobre las formas en que se fue constituyendo la
cuestin social en el pas, dando prioridad (o sesgo en el anlisis) a la relacin de lo social
con la institucionalidad estatal.1

1 Al analizar las formas de intervencin social desplegadas por el Estado se tom la decisin de tener en
cuenta tanto las medidas efectivamente tomadas por el Estado para encarar la cuestin social, como
aquellas que quedaron slo en intenciones o programas, que la relacin histrica de fuerzas pudo haber
frenado, pero que resultan para nosotros igualmente significativas, pues dan cuenta del reconocimiento de un
problema y de la preocupacin de los grupos de poder poltico por enfrentarlo.

2 Estas preguntas nos colocaron tambin de manera indirecta en ciertos debates historiogrficos,
fundamentalmente aquellos circunscriptos a temas tales como cul es el origen o momento de inicio de la
cuestin social en Argentina, o a partir de cundo podemos hablar de la existencia de un Estado Social en
nuestro pas o fundar su advenimiento. No desconocemos la dificultad de saldar estas cuestiones, la escasez
de estudios y los obstculos en cuanto a la disponibilidad de fuentes. Es el caso, por ejemplo, de la pregunta
respecto de cmo se inserta la situacin de los indgenas en la configuracin de la cuestin social en
Argentina; si esta cuestin est empezando a ser rescatada actualmente desde una valoracin extempornea de
la perspectiva histrica o efectivamente present esa doble constitucin que mencionramos (como problema
objetivo pero tambin como producto simblico) en la sociedad de la poca, sobre todo finalizada la
Campaa del Desierto, cuando instrumentado ya el genocidio se planteaba entre las elites gobernantes la
cuestin de la relocalizacin geogrfica y poltica de los sobrevivientes, que oper sobre una profunda
desestructuracin de sus comunidades. Sin dar por clausurados estos debates, la propia configuracin de este
trabajo supone tomar cierta posicin en el mismo, que hacemos explcita y consideramos de por s revisable a
la luz de futuras investigaciones que nos proponemos como plan de trabajo.

1. La emergencia de la cuestin social en Argentina como cuestin urbana

traslado a la zona norte de la ciudad) y las medidas entorno a la resolucin mdico sanitaria
del problema. Con este ltimo objetivo, se crearon instituciones como el Departamento

En su surgimiento, la cuestin social en Argentina se circunscribi al conjunto de

consecuencias sociales del proceso de modernizacin econmica y social que atraves el
pas en la segunda mitad del siglo XIX, producto de su estructuracin como economa
agro-exportadora, la inmigracin masiva y el proceso de urbanizacin.

Nacional de Higiene (1880), la Asistencia Pblica Municipal (1883), la Oficina Qumica

Municipal y el Instituto Bacteriolgico, para articular dichas medidas. En los siguientes
aos, la idea de que la enfermedad y la pobreza constituan un mismo peligro se fue
afianzando entre los sectores altos de la sociedad argentina.

Junto a estas transformaciones enraizados en la estructura econmica y social del pas,

emergieron problemas relativos a la salud de la poblacin, la pobreza y las condiciones de
vivienda, las formas de la marginalidad y la mala vida urbana (la criminalidad, el vicio, la
prostitucin, la mendicidad, el alcoholismo), principales preocupaciones de la elite portea
en razn de sus consecuencias negativas para el establecimiento de un orden social y
poltico sano. El debate sobre estas cuestiones, en las ltimas dcadas del siglo XIX,
estuvo teido por una dimensin moral y en l intervinieron los discursos de la caridad
laica, el higienismo y la criminologa positiva.

En las ltimas dcadas del siglo XIX y las primeras del XX, se dio el pasaje por el cual
las enfermedades fsicas trasmutaron en males sociales y morales: En la evolucin de la
enfermedad como problema social, (primero) cobr especial importancia el papel de los
mismas, el principal enemigo a derrotar, que por ser invisible y poco conocido, se converta
en ms amenazador e insidioso. Luego de la difusin de las innovaciones y descubrimientos
mdicos del ltimo cuarto del siglo XIX, ese lugar lo ocuparon los virus y en forma
simultnea la propia pobreza, la imprevisin, la tendencia al exceso y otras caractersticas
morales consideradas propias de los sectores populares. (Gonzlez Leandri, 2000: 219)

El carcter de la amenaza en la segunda mitad del siglo XIX

Para los aos 70s, la epidemia se haba visualizado como un peligro externo; cara

La configuracin de la salud como parte de la cuestin social en Argentina se vincul

negativa, peligrosa, contaminante, de un flujo inmigratorio necesario y benfico. Se

con la serie de epidemias que terminaron con la de fiebre amarilla en 1871 y que azotaban

busc conjurar este peligro con el control del puerto y el sistema de cuarentenas. Aos ms

Buenos Aires an en la dcada del 90. Por aquel entonces, la enfermedad dej de limitarse

tarde, en cambio, las preocupaciones se fueron asociando cada vez ms a los peligros

a un conjunto de problemas individuales para devenir en un problema social. (Armus,

internos. El conventillo, el rancho, el agua, la basura, el matadero, el taller, se

2000b) Las enfermedades epidmicas se cargaron de una significacin social, cultural y

transformaron en los focos, puntos de irradiacin de enfermedades, que era necesario

poltica, en tanto ellas empezaron a ser entendidas en referencia al contexto: el medio

controlar, mediante una nueva estrategia de vigilancia en movimiento y a travs de medidas

ambiente urbano, los hbitos de higiene, la inmigracin masiva, la herencia biolgica o

de corte ms prctico. (Salessi, 1995: 93 a 101)

racial, el mbito laboral, las condiciones de vivienda y las multitudes en las ciudades.

Fue en esta direccin que, en la ltima dcada del siglo XIX, se produjo la

La concepcin de la enfermedad como un problema social constituy a la poblacin

centralizacin y diversificacin de los dispositivos de salubridad que se ocuparon del

como un cuerpo demogrfico amenazado, por un peligro invisible (microbios, grmenes

registro y la observacin continua de la sociedad, la inspeccin y el control de su salud.

y bacterias) que, inicialmente, no distingua clase social, pero que cada vez estuvo ms

Circunscriptos a la ciudad, como armazn material y como trama social, los higienistas

asociado a la pobreza y a los sectores populares. La epidemia de fiebre amarilla de 1871,

apuntaron a controlar y regular, a la vez, la circulacin de los elementos esenciales que

que paraliz durante algunos meses la actividad productiva y comercial de Buenos Aires,

posibilitaban la vida urbana, as como todo aquello que significaba amontonamiento y

tuvo consecuencias en todos los grupos sociales. Ante esta situacin, las estrategias

peligro. (Armus, 2000)

desplegadas por la elite portea fueron: la segregacin espacial (que se materializ en su

3 Si bien la cuestin higinica comenz a articularse discursivamente con la epidemia de clera de 1867-68, los
debates se aceleraron tras la epidemia de fiebre amarilla en 1871. Armus destaca que, ya en la dcada de 1860,

en discursos de Domingo F. Sarmiento y Rawson, aparecen referencias a la enfermedad como problema

social. (Armus, 2000)

Para el cambio de siglo, el crecimiento poblacional acelerado resultado del aluvin

inmigratorio y su concentracin en las ciudades especialmente, Buenos Aires y Rosario,

constitua como el punto nodal de las preocupaciones sociales de los sectores dominantes
en funcin de su temor a la propagacin del germen de la disolucin social.

haba trado como consecuencia el hacinamiento de la poblacin urbana y la proliferacin

La idea de infeccin se expres de igual modo en el discurso criminolgico, el cual

de formas habitacionales insalubres como, por ejemplo, conventillos y casas de inquilinatos.

constituy a la vagancia, la mendicidad, la prostitucin, la delincuencia y otras formas de

En realidad, el aumento exponencial de la poblacin aglutinada en las ciudades no

marginacin social en enfermedades morales. As como las enfermedades infecciosas

hara sino profundizar dificultades ya existentes, as como traer nuevas. Los problemas

afectaban al cuerpo social, estos individuos indeseables podan infectar la sociedad a

relativos al depsito de basuras y desechos, su recoleccin, y el abastecimiento de agua, ya

travs de sus conductas patolgicas. Hacia el cambio de siglo, los niveles de criminalidad, o

haban mostrado las deficiencias de la estructura sanitaria de la ciudad, puestas en evidencia

lo que se entenda como la degeneracin moral de la poblacin, en general,5 contribuyeron

con las epidemias y los elevados ndices de mortalidad de las dcadas del 60, 70 y 80.

a construir una mirada sobre la ciudad como un ambiente social pernicioso.

Estos hechos suscitaron la construccin de obras de saneamiento, redes de agua potable y

A partir de aqu, segn Salvatore, el temor de la clase dominante al contagio se

cloacas, durante esta ltima dcada, como parte del proyecto modernizador que una

traslad a la cercana de los mundos del trabajo y del delito, y al riesgo de conformacin de

higiene, civilizacin y progreso.

esos circuitos viciosos que atraan la fuerza de trabajo hacia la mala vida. Estos
Una vez encarado este proyecto de construccin de la ciudad higinica, la vivienda
4

circuitos se referan, por ejemplo, a la transformacin de menores vagabundos en

pas a instituirse como problema social central, por su peligrosidad epidmica. En este

delincuentes juveniles, o al trayecto que llevaba al trabajador temporal o desocupado a

sentido, se convirti en objeto de medidas de intervencin, inspeccin y control higinicos

convertirse en delincuente ocasional, ms tarde profesionalizado.

que generaron no pocas resistencias. La vivienda de los pobres, en particular, se transform

Desde la perspectiva de la criminologa argentina de fines del siglo XIX, los

en el blanco de lucha contra el contagio de enfermedades, a travs de estrategias

preventivas y curativas, pero tambin compulsivas y de polica sanitaria.

segmentos marginales de la sociedad eran vistos como potenciales sujetos peligrosos para la
estabilidad social, debido, principalmente, a su falta de adaptacin a la disciplina del trabajo.

Adems de los instrumentos legales desarrollados (como la obligacin de denunciar

Los menores vagabundos, si bien an no delincuentes, representaban un peligro latente

las enfermedades contagiosas), se aplicaron medidas tales como la realizacin de

para la sociedad, pues reproducan hbitos y actitudes no favorables al trabajo asalariado.

inspecciones domiciliarias, el aislamiento de los enfermos y la desinfeccin de sus hogares.

La mendicidad y el vagabundeo se convirtieron entonces en el delito social por excelencia:

Estas medidas de polica mdica afectaban los derechos individuales, pues implicaban la

a partir de la estructuracin de un mercado laboral capitalista (apoyado en la libertad de

injerencia del Estado en el mbito familiar. En muchas ocasiones, la irrupcin directa del

contratacin) las posibilidades de trabajar se consideraban abiertas, por lo cual la ociosidad

Estado en la vivienda de los sectores populares supona la respuesta de estos grupos,

se haca voluntaria y, por tanto, criminalizable. El mundo del delito se nutra, entonces,

generando situaciones de tensin y hasta de violencia. (Armus, 2000a)

de la vagancia, los criminales potenciales (trabajadores precarios) y la expansin de una

delincuencia profesional, que constitua toda una subcultura dentro de la ciudad.

En trminos generales, y ms all de cual fuera el problema especfico del momento,

(Salvatore, 2000)

las preocupaciones bsicas de los higienistas radicaban en evitar el contagio e incorporar a

las masas urbanas a los valores y principios de la vida moderna. Segn Salessi, el concepto

En sntesis, aquello que constitua la preocupacin central de las elites a principios del

de infeccin anim el pensamiento social de la poca, mientras el miedo al contagio se

siglo XX era lo que se consideraba un proceso de retroalimentacin negativo: el mundo del

4 Ante la amenaza de las enfermedades, se prest especial atencin a las condiciones materiales de vida, por
ejemplo, en relacin a la propagacin de la tuberculosis. Para una caracterizacin especfica de esta
enfermedad como problema social ver Armus, D. (1996), The years of tuberculosis. Disease, culture and society in
Buenos Aires. 1870-1950, tesis doctoral, University of California, Berkeley,.

A travs del lente de la criminologa positivista argentina, la foto de Buenos Aires de principios de siglo
combinaba niveles crecientes de delitos contra la propiedad, la aparicin de grupos de delincuentes
profesionales, la proliferacin de menores vagabundos, ms un ambiente social marginal caracterizado por la
convivencia de delincuentes y trabajadores ocasionales.

10

trabajo engrosaba las filas del delito, a la vez que las conductas delictivas mostraban su

construccin del Estado estuvo guiado por una filosofa poltica pragmtica que combin

influencia en el campo obrero, al convertirse ste en un espacio de propagacin del

componentes liberales y conservadores (entendidos estos ltimos como la oposicin a

movimiento de protesta ms radicalizado (anarquismo).

cambios bruscos o violentos del orden poltico, diferente del conservadurismo catlico). La
coexistencia del laissez faire con un gobierno fuerte y centralizado expresado en la

Los bajos salarios, los empleos inestables u ocasionales y la desocupacin transitoria

ponan a las masas trabajadoras6 en una situacin de precariedad tal que los hacia
vulnerables a cualquier revs de la economa; bastaba una situacin coyuntural negativa

frmula de orden y progreso, y sintetizado en la administracin de Julio A. Roca (1880-1886)

hizo que el intervensionismo social no se presentara como ajeno o contrario al consenso
liberal imperante.

para hacerlos caer en la dependencia. De este modo, los riesgos de disociacin social no
slo estaban asociados a poblacin marginal (vagabundos y asistidos), sino que afectaban a

Antes que la ausencia total de un Estado y/o la inexistencia de una poltica social, lo

la propia condicin del trabajador. La naturaleza problemtica del riesgo estaba inscripta,

que se observa en Argentina, desde el ltimo tercio del siglo XIX, es la conformacin de un

para la elite dirigente, en el hecho de que la cada de un estado a otro poda desembocar en

dispositivo institucional y discursivo de intervencin sobre la sociedad urbana, complejo y

la explosin de la protesta y la violencia social. Por esta razn, a los responsables del orden

articulado que, desde distintos campos de accin, estuvo destinado a regular, mejorar y

pblico, ya no les inquietaba slo la proliferacin de quienes no trabajaban, sino que les

moralizar a los sectores populares. En este dispositivo pueden distinguirse, al menos, dos

empez a preocupar la precaria situacin de quienes s lo hacan.

estrategias de intervencin en el plano social: lo que Suriano denomin la poltica social

sin Estado o filantropa (representada en la accin social tradicional de la Sociedad de
Beneficencia7) y las prcticas sociales del higienismo8 y la criminologa positiva9, como

Dispositivos de intervencin en lo social

estrategias de defensa social de la poblacin.10

La nocin de peligrosidad social actu como fundamento de la intervencin del

La Sociedad de Beneficencia, fundada en 1823 por Bernardino Rivadavia, desarroll

Estado argentino en la sociedad a fines del siglo XIX y principios del XX. En esto,

su accionar en los campos educativo, asistencial y hospitalario, sobre la base de una

subyaca la idea de que ciertas situaciones sociales podan llegar a constituir una amenaza al

distincin o separacin entre aquello que recortaba como una poblacin merecedora, con

mantenimiento del orden social y, por lo tanto, deban ser controladas y canalizadas para
evitarlo. En la medida en que las clases dominantes interpretaron la cuestin social como

En Argentina, durante el perodo del crecimiento agro-exportador, los trabajadores ocasionales o

estacionales, junto a las mujeres y los menores, fueron un componente importante de la fuerza de trabajo. El
mercado laboral se caracteriz por la constante inestabilidad y movilidad ocupacional, producto del tipo de
trabajo (estacional o temporario) que ofreca la estructura productiva, tanto en las reas rurales (actividades de
exportacin) como en las ciudades (la construccin, la confeccin, la industria alimentaria y los servicios).
Esto implicaba la circulacin campo ciudad de los trabajadores y el pasaje por perodos de inactividad. Para
un anlisis de estructura ocupacional ver el captulo de Lobato, M. (2000), en Nueva Historia Argentina,
editorial Sudamericana, Buenos Aires.

7 Desde su fundacin, esta institucin inicia una larga historia de intervenciones sobre problemas sociales
especficos en el mbito de la ciudad de Buenos Aires, constituyndose, segn Tenti Fanfani, en el paradigma
dominante de la poltica social del Estado hasta principios de los aos 40 del siglo XX. Esta visin es
discutida por otros autores que consideran que sta puede haber sido la institucin de ayuda social tpica al
momento constitutivo del Estado moderno argentino (a partir de la expropiacin de las funciones de caridad
de la Iglesia), pero que luego se subsumi a otros dispositivos, tanto o ms efectivos, de intervencin en la
sociedad.
8 Como estrategia de intervencin en lo social, el higienismo se consolid con la hegemona del discurso
mdico y el acceso de los mdicos, como grupo social profesional, al aparato del Estado. Eduardo Wilde fue
el higienista clave en los aos 80 y Jos Ramos Meja, en los 90; ambos fueron directores del Departamento
Nacional de Higiene. Para un anlisis en profundidad de la relacin de los mdicos con la esfera poltica ver
Gonzlez Leandri, 2000: 233 a 242.
9 La escuela criminolgica positivista surgi y se consolid en Argentina en el perodo 1890-1920. Sus
referentes locales fueron Ramos Meja, Drago, Dellepiane, a fines del siglo XIX, y Jos Ingenieros, a
principios del XX. Ingenieros concibi al delito como un fenmeno a la vez biolgico, psquico y social. Los
inadaptados (locos, mendigos, alcohlicos, ladrones) eran delincuentes; la anomala moral que los defina
estaba vinculada a su inadaptacin social influida por los factores de la herencia y el ambiente.
10 Ingenieros desarroll un plan de defensa social apoyado en tres pilares: 1. acciones de previsin o
profilaxia del crimen, 2. secuestro y reforma del delincuente, y 3. readaptacin social del mismo. Esto
supona, para el primer eje, morigerar los efectos de la pobreza, controlar y seleccionar la inmigracin, educar
a los nios e incorporar a vagos y mendigos al mundo del trabajo; para el segundo, reformar al recluso por
medio del trabajo y la educacin; y por ltimo, reincorporar a los delincuentes a la sociedad por medio de
patronatos que actuaran como agencias de empleo.

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un desafo a los fundamentos del equilibrio social y el orden poltico recientemente

consolidado, la nocin de peligrosidad sirvi para identificar las categoras sociales objeto
de esa intervencin.
Segn Zimmermann (1995), la emergencia de lo social como campo de intervencin
estatal, no implica una ruptura o contradiccin con las ideas liberales predominantes en el
pas durante el siglo XIX, como se podra suponer. En la Argentina, el propio proceso de

legitimidad para ser asistida, y quienes estaban ya perdidos para la sociedad, por

estrategia cumpla, a su vez, la funcin de conjurar el peligro de que el beneficiario se

encontrarse en los ms bajos fondos de la miseria.

instituyera en una carga permanente para el sistema. Por medio de la clasificacin y

centralizacin del registro de pobres se podan evitar abusos e identificar a esos pobres

En la Argentina de la segunda mitad del siglo XIX, el discurso de la filantropa defini

profesionales que viven vegetando en la asistencia. (Tenti Fanfani, s/d: 42-43)

los contornos de una pobreza vlida: no se trataba de los miserables, de aquellas

personas que se encontraban en lo ms bajo de la escala social, sino de los pobres de clase

En este sentido, es importante resaltar que, como sealara Castel, ese tipo de

media, que se haban empobrecido o experimentado un brusco descenso social. Estos

socorro o asistencia, que representa en nuestro pas la Sociedad de Beneficencia, est

sectores, calificados como pobres vergonzantes, podan ser reconocidos, segn este

lejos de estructurarse como un derecho. En primer lugar, la beneficencia se inscribe como

discurso, debido a que enfrentaban la situacin de carencia con gran esfuerzo, trabajando,

una iniciativa del poder pblico, antes que como una respuesta a una demanda o exigencia

sin ejercer la mendicidad ni constituirse en una carga para la sociedad. En los sectores ms

de los necesitados. De esta manera, la accin de beneficencia se define como un deber del

bajos de la poblacin, en cambio, abundaban la ociosidad, el vicio y el mal, que se

que da y no como un derecho del que recibe. Por lo tanto, la beneficencia tiende a evitar

consideraba iban junto a la miseria. Para la Sociedad de Beneficencia, sobre estos estratos

que los beneficiarios asuman sus necesidades, las elaboren como intereses y demandas y las

casi no era posible ejercer una accin positiva de mejoramiento social como la que se

transformen en derechos, logrando as separar la cuestin de la miseria de la reflexin

propona.

sobre la ciudadana. (Castel, 1997: 183)

De esta manera, la caridad social laica tuvo como foco de atencin preferencial a estos

Al mismo tiempo, como explicara Tenti Fanfani, la accin de beneficencia se instala

grupos sociales cados en la desgracia, quienes haban perdido el paso del tren del

sobre la extrema distancia social que separa al dador de la ayuda del beneficiario. (Tenti

progreso en el que viajaba la Argentina moderna, desde su pacificacin. Estos eran los

Fanfani, s/d: 37) En este sentido, se instaura una relacin de tutelaje, de parte de quien

pobres honrados, quienes a entender de las damas de beneficencia locales disponan, al

brinda el beneficio, al mismo tiempo que el que recibe la ddiva experimenta una relacin

11

menos, de ciertas virtudes morales . (Tenti Fanfani, s/d: 28)

de dependencia. La filantropa establece obligaciones de tipo moral con la poblacin

asistida. Este deber de proteccin, que se cumple por medio de la virtud moral de utilidad

A comienzos del siglo XX, esta distincin entre pobres merecedores y no, entre una
pobreza buena y otra mala, se reedit a travs de la definicin de una clientela legtima

pblica que es la beneficencia, se dirige a grupos sociales que se entienden en situacin de

minoridad o se definen como inferiores.

de los servicios sociales en expansin. En 1902, los hospitales que dependan de la

Asistencia Pblica de la Municipalidad de Buenos Aires, tenan que exigir a los pacientes el

Es por ello que la beneficencia se constituye en una suerte de tutela: los miembros de

documento que acreditara su estado de pobreza. As, la asistencia era administrada de un

las clases inferiores, como los nios, son menores que carecen de la capacidad de

modo racional sobre la base de la identificacin de una pobreza legalizada e

conducirse por s mismos. Las intervenciones sociales se inscriban entonces en este

institucionalizada a partir de dos categoras, los pobres de solemnidad y los simplemente

espacio de una diferencia casi antropolgica, ya no regida por la responsabilidad entre

pobres, quienes a diferencia de los primeros no se encontraban exentos del pago del

iguales, sino por el ejercicio de una tutela ilustrada con los menores. (Castel, 1997: 263)

servicio pblico.
En Argentina esta modalidad de intervencin en el campo social por fuera del
Los registros y las certificaciones de pobres permitan establecer distinciones efectivas

Estado, pero con importante apoyo pblico, representa la primera forma que encontr el

entre ellos, detectar falsos pobres y garantizar un uso racional de los recursos. Esta

liberalismo argentino para inscribir y desarrollar una poltica social en un espacio tico, no
poltico, apoyndose en una concepcin moral de lo social. Segn Tenti Fanfani, el

11

En el momento fundacional de la asistencia, se entenda que el pobre lo era bsicamente por dos razones: el
azar/la mala fortuna (enfermedad, accidente, muerte, etc.) o las debilidades morales (concepcin moral de la
miseria). En el discurso de la poca, la inmoralidad aparece como causa y consecuencia de la miseria. (Tenti
Fanfani, s/d: 25)

conjunto de estas prcticas tutelares constituyeron en Argentina un verdadero plan de

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14

gobernabilidad poltica y deben ser resaltadas como un momento fundamental en el

inestabilidad del empleo, la circulacin ocupacional y espacial de los trabajadores, la

proceso de reproduccin de las estructuras de dominacin entonces vigentes.

desocupacin, los trabajadores ocasionales y los desalentados, la criminologa positivista

desarroll prcticas disciplinarias que apuntaron a reformar a estos sujetos a travs de su

En paralelo, las tcticas higienistas apuntaron a preservar el cuerpo social, a travs

de la prevencin y cura de las enfermedades sociales que afectaban al mundo urbano.
Cada intervencin higinica era precedida por la identificacin y descripcin de un peligro

adaptacin a la disciplina del trabajo asalariado. Esta estrategia se presentaba como una
solucin no represiva, sino ms bien humanista, de reforma de los sujetos mediante la
inculcacin de la tica del trabajo.

especfico; frente a l, se desplegaban una serie de medidas de diferente carcter,

preventivas o curativas, persuasivas o represivas, pero que confluan en una estrategia de

Entre 1900 y 1920, la criminologa positivista consolid un dispositivo de saber-poder

promocin del control mediante el desarrollo, produccin y diseminacin del discurso de la

nuevo desde donde examinar los problemas sociales. (Salvatore, 2000: 131) Con su

higiene.

influencia en la organizacin y administracin de los establecimientos carcelarios, las

instituciones de encierro se transformaron en laboratorios de observacin (en la

De este modo, el higienismo consolidado en el ltimo tercio del siglo XIX

combinaba contenidos tanto preventivos y educativos, como disciplinadores. El orden
que estaba tratando de construir(se) de la mano del moderno ideal de la higiene, entre otros

Penitenciaria Nacional funcion el Instituto de Criminologa desde 1907) y en espacios

propicios para la imposicin de la disciplina del trabajo (la Penitenciaria Nacional cumpla
adems funciones de clnica y fbrica).12

recursos, demandaba nuevas formas de control social y tambin de socializacin,

combinaba imposiciones y consensos, mezclaba genuinas intenciones humanitarias y
reformadoras con ms o menos abiertos empeos de dominacin. (Armus, 2000: 533)

Por su parte, Scarzanella seal la analoga funcional entre la crcel y el manicomio,

basado tambin en el uso curativo del trabajo y la transformacin de dicha institucin de
control en centro de investigacin. Como la crcel, el hospital psiquitrico devino en

Algunos autores coinciden en sealar que el higienismo fue una poltica social que se
movi en los intersticios o vacos de leyes y regulaciones (Salessi), que actu como punto

laboratorio y en un espacio en el que el trabajo apareca como factor de regeneracin

moral.13

de articulacin entre familia y Estado (Murillo), tejiendo una trama de valores que penetr
en la vida social (el mundo laboral, familiar y el de la calle). (Armus) El cdigo higinico se

Si bien la mirada de los criminlogos positivistas implic una articulacin particular

transform en un ideal moral y espiritual de vida en la ciudad moderna. Por lo tanto, no se

del objeto problemtico, remite a esa misma lgica de medicalizacin de los problemas

trat slo de la acumulacin y consolidacin de instituciones y servicios de atencin y

sociales presente en el higienismo, por la cual stos se transformaron en patologas, sujetas

asistencia, sino tambin de la creciente medicalizacin de la sociedad.

a polticas de saneamiento, separacin y tratamiento.

Por su parte, la criminologa positivista tambin contribuy a la consolidacin del

Sin embargo, el mecanismo de internacin-segregacin (temporal o total)14 y la

estado mdico-legal en Argentina. Iniciado el siglo XX, se instituy en el pas un

sancin ejemplificadora, fueron tambin parte de la estrategia de intervencin en el campo

dispositivo estatal de identificacin, vigilancia y control de los individuos peligrosos que

promovi la produccin de un saber: la criminologa, como lenguaje que tradujo los
problemas sociales urbanos en un terreno conceptual e institucional especfico (la prisin,
los gabinetes criminolgicos, etc.).
En el pas, la escuela criminolgica positivista consisti en formulaciones tericas y
prcticas orientadas a convertir a los marginales (mendigos, vagos, delincuentes) en fuerza
de trabajo productiva y reinscribirlos en el mercado laboral. Frente a la creciente

15

12 Para ver en detalle la cuestin de la Penitenciaria, remitirse a Scarzanella, 2003, ps. 79-88 o a Salvatore,
2000, ps. 136-143.
13 Scarzanella (2003) llama la atencin respecto de la reparticin de tareas por parte del Estado; ste limit su
intervencin en el campo de la reforma penitenciara a la poblacin carcelaria masculina, adulta y juvenil, que
interesaba reinsertar al mercado de trabajo, mientras que dejaba el tratamiento de la poblacin femenina
descarriada a la beneficencia privada y la instruccin moral. Esta especie de divisin de gnero de la tarea
social puede llevarse tambin al plano de la complementacin entre la filantropa y la legislacin social, a
manos de los hombres en el Congreso. La beneficencia, como funcin subordinada del Estado, quedaba a
cargo de mujeres, esposas y parientes femeninos de los grandes terratenientes, comerciantes y propietarios
ms importantes de la ciudad y la provincia de Buenos Aires (fraccin dominada de las clases dominantes)
que compartan una serie de cualidades morales.
14 El higienismo tambin utiliz como mecanismos la internacin y reclusin de las personas en lazaretos y
casas de aislamiento.

16

social desarrollada por la Sociedad de Beneficencia que, desde 1876, fund asilos y

tensiones presentes entre estas dos lgicas de intervencin en el campo social, que

establecimientos de asistencia, instituciones disciplinarias que se ocuparon ms del cuidado

perduraron durante las primeras dcadas del siglo XX.17

del espritu que de los cuerpos o las necesidades materiales. De esta manera, conformaron
La contraposicin entre el modelo mdico-asistencial y el de la caridad-

algo as como una cruzada de conversin moral, pero laica.

beneficencia supone enfrentar lo que se consideraba una poltica cientfica aplicada al rea
Por lo tanto, el tratamiento de la cuestin social en Argentina durante la segunda

social (Murillo), promovida desde el saber mdico, con tareas de accin social que, hasta

mitad del siglo XIX y comienzos del XX, se asemeja ms a una distribucin de reas y

entrado el siglo XX, no exigieron poseer saberes especializados y se basaron en la buena

tareas, que a la ausencia total de intervencin del Estado: el problema de las mujeres

voluntad del grupo selecto de las damas de la caridad (Tenti Fanfani). Frente al carcter

abandonadas, los nios hurfanos, enfermos y ancianos (primera poblacin objeto de la

discrecional y arbitrario de la accin social de la Sociedad de Beneficencia, se postulaban

15

asistencia ) a cargo tradicionalmente de la Sociedad de Beneficencia, las enfermedades

formas cientficas de interceder en los problemas sociales, basadas en la observacin y la

fsicas y sociales bajo la regulacin del higienismo y la mala vida urbana como objeto

experimentacin racional.

de observacin y control de la criminologa positivista. La coexistencia de estas formas de

En la Argentina de fin de siglo, los intelectuales de la medicina se convirtieron en la

operacin sobre el campo social no implic una convivencia sin tensiones; sino que, por el
contrario, supo de disputas entorno a las reas de accin y respecto de la preeminencia de
cada lgica por sobre la otra.

vanguardia crtica de las formas tradicionales de la beneficencia pblica, a travs de un

discurso especializado que se propona como una alternativa modernizadora.18 Estos
especialistas criticaban el manejo de los recursos pblicos con criterios privatistas que haca

Por ejemplo, en 1880, con la federalizacin de Buenos Aires, la Sociedad de

la Sociedad de Beneficencia; de este modo sostenan el Estado no orientaba, ni

Beneficencia pasaba al mbito nacional, al mismo tiempo que se creaba el Departamento

controlaba el sentido y la eficacia del gasto social. Desde su lugar en la Asistencia Pblica,

Nacional de Higiene, plantendose desde el origen el conflicto entre estas dos formas de

una organizacin asistencial paralela a la Sociedad de Beneficencia, integrada a la

intervencin social. La disputa central residi en cul de ellas tendra supremaca sobre la

Administracin Municipal en 1883, los mdicos lucharon por imponer un nueva forma de

otra.

organizar la accin pblica en materia de administracin de la poblacin; buscaban

racionalizar la accin social, reivindicaban criterios de eficiencia y proponan una accin
El primer paso lo dio el Director del Departamento Nacional de Higiene, Dr. Juan B.

social centralizada en el Estado.

Gil, quien formul un anteproyecto de ley sanitaria, de higiene y beneficencia pblicas, por
el cual la Sociedad de Beneficencia pasaba a depender del departamento a su cargo. Este

En la medida en que los mdicos, como grupo de especialistas, fueron consolidando

quedaba encargado de la conduccin tcnica y la administracin econmica de todos los

su posicin en el aparato estatal, desplazaron a los otros agentes del campo social,

establecimientos pblicos de caridad o beneficencia, costeados a travs de recursos

convirtindose en traductores privilegiados del desarrollo de la cuestin social en

nacionales o municipales, dejando a la institucin filantrpica la responsabilidad especfica

Argentina. (Gonzlez Leandri, 2000: 220)

de inspeccionar los establecimientos. Sin embargo, y pese a ser la beneficencia una funcin
secundaria del Estado16, ste y otros intentos de sujetar la accin de la Sociedad de
Beneficencia a la administracin central fracasaran, sin dejar de ser representativos de las
17

Esa misma suerte corri el intento de avanzar sobre jurisdicciones de la Sociedad de Beneficencia, en 1892,
realizado por el Decano de Facultad de Medicina, Dr. Gonzlez Catn, quien solicit le cedieran sus
hospitales de mujeres y nios para la ampliacin de las clnicas a cargo de la casa de estudios, en razn del
incremento de estudiantes en las clases prcticas. (Tenti Fanfani, s/d: 21-23)

15

La clientela de la ayuda filantrpica no se estableca, principalmente, por su calidad de agente econmico.

Los beneficiarios de esta accin eran bsicamente categoras sociales definidas por criterios extraeconmicos
(viudas, nios y ancianos abandonados, enfermos, vagabundos, pobres vergonzantes). (Tenti Fanfani, s/d: 38)
16 Tenti Fanfani llega a esta conclusin al comprobar que los recursos que se destinaron a la beneficencia
fueron marginales, escasos en volumen y aleatorios o discontinuos en cuanto a su distribucin en el tiempo.

18 A fines de siglo ya eran claras las voces que demandaban una solucin al problema de la anarqua
institucional que caracterizaba la intervencin benfica-asistencial. Los primeros especialistas de la poca,
bsicamente mdicos, exigan un plan regulador y unitario, una misma direccin y la eliminacin de privilegios
y predominios. (Tenti Fanfani, s/d: 67)

17

18

a las minoras ilustradas (Jmalnizky, 2003). De este modo, se estableca un modelo de pas
dnde la poblacin tendra garantizado el acceso a los derechos civiles, no as a los

2. Cuestin social y cuestin nacional: la amenaza que baj de los barcos

A fines del siglo XIX, el ideal higienista haba sido el dispositivo que conjuraba la
cuestin social planteada por la epidemia, el hacinamiento, la salubridad, la criminalidad, en
una ciudad que dejaba de ser aldea y creca rpida y descontroladamente. Entorno a este
ideal terminaron convergiendo grupos polticos de distintos orgenes ideolgicos (liberales,
conservadores, catlicos, socialistas) que con el cambio de siglo aceptaron la agenda de
intervencin y reforma del mundo urbano. Para principios del siglo XX, esas
preocupaciones subyacan; sin embargo, fue otra la cuestin que comenz a amenazar

derechos polticos, restringidos a la elite.

Frente a la barbarie, se representaba a los inmigrantes como la civilizacin, basndose en
una imagen del europeo trabajador y sobrio, asociado a la idea de progreso. Pero cuando
esos inmigrantes arribaron, la realidad mostr que, a pesar de las expectativas19, en su
mayora provenan de las zonas ms pobres de Europa, en particular de Italia y Espaa, y se
alejaban bastante de aquellos anglosajones que arribaban a Estados Unidos. Estos
inmigrantes tampoco se asentaron en el campo, de modo que tambin la expectativa de
poblar el desierto fracas.

perentoriamente a la sociedad en su conjunto, deviniendo lentamente en eje de la cuestin

social. Se trataba ahora de la cuestin del inmigrante, que conllevaba, por un lado, la
cuestin nacional y, por el otro, la cuestin obrera.

Los inmigrantes eran el producto de una poltica de fomento a la inmigracin que

haba comenzado tempranamente en nuestro pas. De hecho, fue proclamada en la
Constitucin Nacional, y reafirmada con la ley de Fomento a la Migracin, que llev el
nmero 817. Con esta ley se buscaba impulsar la inmigracin del norte de Europa,

El inmigrante peligroso

otorgando beneficios a los recin llegados. Como resultado de esta poltica, la poblacin del

A fines del siglo XIX se observa un desplazamiento en la figura del peligroso que
amenaza a la sociedad. Si previamente el peligroso era el delincuente, para fines del siglo
XIX y principios del siglo XX los peligrosos fueron los inmigrantes, que se haban

pas pas de 1.737.076 habitantes en 1869, con una proporcin de 12,1% de inmigrantes, a
3.954.911 en 1895, siendo los inmigrantes un 25,5% del total de la poblacin.
La cuestin obrera

transformado en una amenaza para la sociedad, poniendo en tensin la cuestin de la

construccin de la nacin y la ciudadana con la cuestin obrera y la pobreza. De este

Junto con los inmigrantes arribaron las primeras organizaciones de trabajadores. En un

modo, en una operacin de alquimia social, la imagen del anarquista se funda con la del

primer momento, stas no fueron sindicales, sino que se constituan como asociaciones de

delincuente, que haba sido hasta ese momento un elemento central en la cuestin urbana.

socorro y asistencia mutua, teniendo entre sus objetivos el de conjurar los riesgos que
presentaba la cuestin social de la pobreza. Como seala Suriano (2000) la sociedad liberal

Los inmigrantes originalmente representaron para el pensamiento de los intelectuales

buscaba garantizar las condiciones de trabajo libre.

argentinos de fines de siglo XIX, un remedio contra el desierto, que significaba, en definitiva,
la barbarie. Pueden adjudicarse al proyecto de la Generacin del 37 los lineamientos bsicos

El trabajo formalmente libre es el fundamento y sostn de las relaciones capitalistas de

que dieron origen a la cuestin de la ciudadana, que a principios de siglo XX se entrelaz

produccin. Esta libertad de trabajo se manifiesta en la libre contratacin. Sin embargo,

profundamente con la cuestin social, dado que las ideas de la Generacin del 37 y su

como ya sealaba Marx, el contrato negociado en condiciones de igualdad formal entre

articulacin con la Constitucin Nacional de 1853 estn presentes en los 80 donde, en gran

patrn y trabajador no contempla las condiciones salariales que garanticen algo ms que la

medida, encuentran su apogeo. (Jmalnizky, 2003: 31)

reproduccin de la mano de obra. Segn la interpretacin de Suriano, al igual que lo que

Sobre esta base, la generacin del 80 propugn un proyecto que se asentaba en la idea de
orden y progreso, progreso que vendra de la mano de la inmigracin. El orden corra
por cuenta de un rgimen poltico centralizado, que asegurara la participacin poltica slo

19

19 Segn Jmelnizky (en Villavicencio, 2003) los inmigrantes que se esperaban eran los europeos del norte, tal
como se refleja en el pensamiento de Sarmiento y Alberdi, a pesar de la diferencia de matices. Pero contra
ese deseo, los inmigrantes provenientes de Italia y Espaa conformaron alrededor del 75% del total arribado a
nuestro pas.

20

suceda en la Europa de mediados del siglo XIX, en Argentina el pauperismo deviene

masivo, y se extiende en la clase trabajadora, constituida en clase proletaria.

Existi una tercera corriente (que muchos autores inscriben como una vertiente del
anarquismo), que en un comienzo no tuvo mayor peso, pero que lentamente se afianz
como una de las ms poderosas: el anarco sindicalismo o sindicalismo revolucionario. Esta

Frente al fenmeno de la pobreza, las asociaciones de socorro y asistencia mutua,

buscaban proteger a los que necesitaran un justo auxilio y prestar socorro a los
miembros que se enfermasen o imposibilitasen para el trabajo.

20

Estas asociaciones

corriente se inspiraba en el pensamiento de Georges Sorel. Los anarco sindicalistas

reivindicaban el sindicato como la herramienta natural de los trabajadores, en su lucha por
destruir el sistema capitalista.

estaban en general fuertemente ligadas a la nacionalidad de origen de sus miembros, o su

rama de actividad.

Cuando a fines del siglo XIX se agrava el enfrentamiento en las relaciones obreropatronales, se comienza a ver en los anarquistas las causas de la conflictiva situacin social,

La primera asociacin obrera fue la Sociedad Tipogrfica Bonaerense, fundada en 1857.

Este tipo de asociaciones se multiplicaron en nmero, y para 1903 en la Capital Federal ya
se contabilizaban 79 sociedades italianas de socorros mutuos y numerosas espaolas y
francesas, pero para entonces ya no eran las nicas formas de organizacin de los
trabajadores. Los sindicatos haban aparecido y comenzaron a jugar un rol fundamental en

ya que los socialistas mantenan una posicin menos radical. Y estos anarquistas son
identificados contundentemente como extranjeros, ya que segn deca el jefe de Polica de
Buenos Aires en 1895, en referencia a las protestas obreras, en ninguna de ellas se ha
hecho notar la participacin del elemento obrero nacional. En su totalidad pertenecen al
trabajador extranjero, imbuido ya del espritu comunista que aporta desde Europa.21

la definicin de la cuestin social. (Gutirrez, 1983)

Para 1901 socialistas y anarquistas confluan en un intento de organizar una federacin,
Para 1895, dos tercios de los trabajadores del sector industrial eran extranjeros. Si bien en
nmeros absolutos su cantidad no era significativa, dado que rondaban los 200.000,
comenzaron a organizarse en sindicatos que rpidamente se percibieron como una
amenaza al orden vigente. Las primeras organizaciones sindicales se remontan a fines de la
dcada del `70, con la aparicin en 1878 de la Unin Tipogrfica, que decret en
septiembre de ese ao la primera huelga registrada en nuestro pas. Desde entonces la
cantidad de sindicatos no ces de crecer, llegando a 32 en 1896 (Isuani, 1986). A partir de
1890 los enfrentamientos entre las organizaciones de trabajadores y los patrones se

creando la Federacin Obrera Argentina (FOA), aunque en 1902 durante el Segundo

Congreso de la FOA los socialistas se retiraron, debido a sus profundas divergencias
ideolgicas, quedando la Federacin en manos de los anarquistas. Durante esos aos el
anarquismo se fortaleca, y se converta en la principal ideologa de los obreros sindicados.
Esto signific el agravamiento de las luchas sindicales, al tiempo que se generaba una
identificacin entre anarquistas y el extranjero peligroso. En ese contexto es que se dict la
Ley de Residencia, en el ao 1902, con el objeto de poder expulsar a quienes se presentan
como peligrosos para el orden social.

agravaron. En 1890 se declararon cuatro importantes huelgas, siete en 1892, nueve en 1894,
diecinueve en 1895 y veintisis en 1896 (Oved, 1976).

El proyecto que dio origen a esa ley se remonta al ao 1899, cuando el Senador
Miguel Can present un proyecto de ley, en el que se le daba al Poder Ejecutivo el poder

Estos primeros sindicatos se inscribieron primordialmente en dos vertientes ideolgicas:

anarquistas y socialistas. Los primeros pregonaban como mtodo de accin la huelga
general y la accin directa, y, en concordancia con el pensamiento de Bakunin y Proudhon,
rechazaban la lucha electoral como mtodo de lucha poltica, al tiempo que cuestionaban al
Estado como institucin legtima. Los segundos, ms ligados a un partido poltico, el
Partido Socialista, aceptaban el mbito del parlamento como escenario de lucha poltica, y

de deportar o impedir la entrada al pas de aquellos extranjeros que podan poner en peligro
la tranquilidad pblica. En el caso de la expulsin, esta se realizara en un plazo de tres das,
y sin necesidad de que mediara ningn proceso judicial. Este proyecto se fundamentaba en
que las profundas conmociones sociales que tienen por teatro la Europa, han puesto de
relieve el estado de absoluta indefensa en que nos encontramos contra esa clase de
males.22 Can recordaba entre sus fundamentos que casi todas las naciones europeas (con

pregonaban por el mejoramiento de las condiciones de vida de los trabajadores como

objetivo (Isuani, 1986).
21
20

Iscaro, Ruben, Historia del Movimiento Sindical, T. II, pag. 40. Citado por Isuani, 1986: 32.

21

22

Citado por Oved (1976:125).

DSS 1899:135

22

la excepcin de Inglaterra) contaban con legislacin que las facultaba a expulsar al extranjero

ley no fue considerada, y no se modific la poltica de inmigracin que haba prescripto la

peligroso.

Constitucin Nacional.

As, puede observarse cmo comienza a percibirse en los inmigrantes el germen del

Sin embargo, dos aos despus, se aprob la llamada Ley de Residencia con el

peligro para el orden de la sociedad. De este modo, Can justificaba el cambio en la poltica

nmero 4.144. La aprobacin de esta ley fue sumarsima, en un contexto de agitacin

que se haba fomentado hasta ese momento cuando afirmaba ni los constituyentes del 53,

social, producto de una serie de huelgas y reivindicaciones de los trabajadores. La intencin

ni los legisladores de los primeros congresos que sucedieron despus de la reorganizacin

de la ley de residencia era desarticular la organizacin del movimiento obrero a partir de la

nacional, tuvieron porqu preocuparse de esta cuestin: no pudieron nunca prever que

represin y deportacin de los dirigentes, extranjeros en su gran mayora. De este modo, en

entre los hombres de buena voluntad, que llamaban para cultivar el suelo, ejercer las artes y

la primera sesin extraordinaria de la Cmara de Senadores, efectuada el 22 de noviembre

plantear industrias, vinieran enemigos de todo orden social, que llegaran a cometer

de 1902, se present un despacho de la Comisin de Negocios Constitucionales, en el que

crmenes salvajes, en pos de un ideal catico, por decirlo as, que deja absorta la inteligencia

se aconsejaba la sancin de un proyecto elaborado sobre la base de los proyectos de Can y

y enfra el corazn.

del Poder Ejecutivo.

De este modo, comienza a dibujarse una poltica represiva dirigida bsicamente a los

Segn manifestaba el Ministro del Interior, presente en la sesin, mediante el proyecto

extranjeros peligrosos, que amenazaban el orden social. Pero no pas mucho tiempo para que a

se trata simplemente de decirle al extranjero que no quiere conformarse con las reglas de

esta estrategia la acompaase otra que buscaba neutralizar ese peligro con una poltica que

nuestra cultura y nuestra civilizacin, que ha cesado su derecho de permanecer en el pas y

ya se implementaba en otros pases: el reconocimiento del derecho del trabajo, que

que busque otro ambiente donde sus ideas sean ms propicias.25 A pesar de algunas voces

devendra, finalmente, en el reconocimiento de derechos sociales.

de oposicin que reivindicaban la igualdad del extranjero ante la ley, y defendan su derecho
a un proceso judicial, el proyecto fue aprobado.

El proyecto de Can no fue tratado en el ao de su presentacin debido a las

objeciones que present la Comisin de Negocios Constitucionales, precisamente por

Esa misma noche el Poder Ejecutivo envi un mensaje a la Cmara de Diputados,

oponerse a lo prescripto por la Carta Magna. Sin embargo, un ao despus, y con motivo

solicitando que se celebrara una sesin extraordinaria a los efectos de considerar sobre

de los temores que despert el asesinato del rey de Italia Humberto I, el Poder Ejecutivo, a

tablas,26 al igual que lo haba hecho el Senado, el proyecto que haba ingresado en revisin.

travs de su Ministro del Interior Yofre, present un proyecto del mismo tenor que el de

A pesar de algunas voces de oposicin al proyecto, que utilizaron argumentos similares a

Can. Este proyecto se present como superador del de Can, en tanto no es una simple

los que haban apelado algunos Senadores, ste fue tratado el mismo da, y aprobado el 27

ley de defensa social contra un peligro posible, sino que es la reglamentacin del derecho

de noviembre.

que tienen todos los extranjeros de todos los pases del mundo para entrar, permanecer en
Esta ley fue promulgada en un contexto de incertidumbre, ante una seguidilla de

y salir del territorio argentino, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio.23

huelgas con las cuales un movimiento obrero cada vez ms organizado amenazaba el orden
La aprobacin de esta ley se presentaba como perentoria dado que se debe recordar

social con sus reivindicaciones y demostraciones de fuerza.

que una ley semejante a la que se proyecta es urgentemente reclamada, tanto ms, cuanto
Lejos de debilitarse, la influencia anarquista creci en el movimiento obrero, a pesar de la

que el desarrollo creciente del pas atrae a nuestras playas en forma de inmigracin,
elementos peligrosos y malsanos, que nuestras disposiciones vigentes no son bastantes
explcitas para armar al poder pblico, de los medios de defensa necesarios.24 An as esta

gran cantidad de dirigentes que fueron deportados en el marco de la ley de Residencia. En

1903, los socialistas, que se haban retirado de la FOA conformaron la Unin General de
DSS 1902: 669.
Esto significa que no se cumplieron todos los requisitos que habilitan al tratamiento de un proyecto, por lo
que algn legislador debe solicitar este tipo de tratamiento mediante una mocin que debe ser aprobada.

25
23

26

DSS 1900: 155.

24 DSS 1900: 156 y 157.

23

24

Trabajadores (UGT), aunque se distinguieron en su interior dos lneas ideolgicas cuyas

3. Que no estando de ningn modo dispuestos a dejarnos arrebatar nuestros

ms elementales derechos, haremos una agitacin en toda la Repblica para
combatir la Ley Nacional del Trabajo, llegando si es preciso a la huelga general.27

diferencias se iran profundizando con el tiempo: los socialistas y los sindicalistas

revolucionarios.

Si bien este Cdigo de Trabajo no prosper, un ao despus, y por iniciativa de Palacios,

La violencia que los reclamos de las organizaciones sindicales producan, inquietaba a la

se discuti y aprob la ley de descanso dominical, dando inicio a una serie de otras mejoras

elite. Aquella se haba percibido con claridad durante la jornada del 1 de mayo de 1904,

en las condiciones de trabajo de los obreros, que lentamente van vinculando salario a

cuando la FOA, por un lado, y la UGT, por el otro, haban convocado a una movilizacin

derechos y seguridades28.

para conmemorar el da del trabajo. LA FOA se enfrent con la polica y durante la

Sin embargo, durante los siguientes aos, la violencia que se manifestaba en los reclamos

represin muri un obrero.

sindicales sigui creciendo. En 1907 se declararon dos huelgas generales, que fueron
Ante la mencionada divisin del movimiento obrero, y los niveles crecientes de violencia

producto de la reaccin de la FORA29 y la UGT a la represin que se haba desencadenado

que marcaban sus manifestaciones, el sentimiento de miedo del resto de la sociedad y, en

ante nuevos conflictos sindicales. Nuevamente un 1 de mayo, pero esta vez el del ao

particular, de la elite, creca permanentemente. Por ello, el gobierno dise una nueva

1909, inici otra escalada de violencia, que dej como saldo 8 muertos y 105 heridos,

estrategia frente a la amenaza obrera.

producto de la represin a la movilizacin de la FORA.

Basndose en el Informe sobre el estado de las clases obreras argentinas a comienzos

En repudio a esta sangrienta jornada, la FORA y la UGT declararon la huelga general el 3

del siglo, encargado a Juan Bialet-Mass, Joaqun V. Gonzlez, Ministro del Interior de

de mayo, y pocos das despus se produjeron nuevos y violentos enfrentamientos entre

Roca, haba redactado un proyecto de Ley del Trabajo, que fue enviado al Congreso el 6 de

policas y manifestantes que homenajeaban a los muertos del 1 de mayo, arrojando como

mayo de 1904. Para la redaccin del proyecto Gonzlez haba solicitado el asesoramiento

resultado nuevas muertes. Ante las negociaciones iniciadas con el gobierno, se levant la

de notables miembros del Partido Socialista, y estaba inspirado bsicamente en la

huelga el 10 de mayo.

legislacin laboral europea. Con este proyecto, el gobierno buscaba descomprimir la

Como resultado de esa experiencia de accin conjunta de las dos centrales, se inici un

protesta obrera, pero tambin divida an ms al movimiento obrero.

proceso de acercamiento que concluye en un congreso convocado para septiembre de

De hecho, mientras Alfredo Palacios, Diputado socialista que haba asumido el mismo

1909, y de donde surge la Confederacin Obrera Regional Argentina (CORA), como nica

ao que se present el proyecto del Cdigo, disputaba con el Poder Ejecutivo la autora del

central de los trabajadores. Sin embargo, la FORA no ratific lo decido por ese congreso,

mismo, la FOA aprobaba una declaracin donde se lo rechazaba en los siguientes trminos:

por lo que a fines de 1909 existan nuevamente dos centrales sindicales: la anarquista
FORA, y la CORA, socialista en principio, pero cada vez ms dominada por el sindicalismo

Considerando que el Proyecto de la Ley del Trabajo es un atentado sin precedentes

contra las libertades colectivas e individuales el Congreso declara:
1. Que el proyecto Nacional del Trabajo slo favorecer a los capitalistas, por
cuanto ellos podrn eludir las responsabilidades que se les asigna y los obreros
tendrn que cumplirla fielmente.
2. Porque el Proyecto de la Ley Nacional del Trabajo es un descarado ardid
tendido a los trabajadores para destruir su actual organizacin y procesar y
encarcelar ms fcilmente a los obreros conscientes.

25

revolucionario.
El asesinato del jefe de Polica de Buenos Aires, coronel Ramn Falcn, fue otra
consecuencia de la represin del 1 de mayo. Debido a que se consider a Falcn como
responsable de las muertes de aquel da, un obrero anarquista, Simn Radowitsky arroj
Citado en Isuani (1986:59)
A modo de ejemplo pueden considerarse la implantacin del sbado ingls en 1932, la ley 11.544 de 1929
que reconoce la jornada de trabajo de 8 horas, leyes de jubilaciones (primero de empleados civiles del estado,
a travs de la ley 4.349 de 1924, la ley 9.653 de jubilacin de ferroviarios en 1915), la creacin del
Departamento Nacional de Trabajo en 1907.
29 La FOA se haba convertido en Federacin Obrera Regional Argentina (FORA) durante su Cuarto
Congreso, en 1904.
27
28

26

una bomba al auto de Falcn, matndolo junto a su secretario. A raz de este hecho se

Ley de Defensa Social. De acuerdo a lo dispuesto por ella, se prohibi la entrada al pas de

declar el estado de sitio, y se endureci la represin dirigida a los anarquistas en primer

condenados, anarquistas, y de aquellos que hubieran sido expulsados anteriormente.

lugar, y a los socialistas y sindicalistas en menor medida. En este ambiente llegaba el

Tambin se prohibi la asociacin o reunin de personas que pretendieran propagar las

Centenario.

doctrinas anarquistas. Se determinaron penas de prisin para aquellos que no cumplieran

los preceptos de la ley, cometieran delitos contra la propiedad o personas para infundir

De este modo, el ao del Centenario fue tambin un ao clave en lo que refiere a la lucha
obrera y los mecanismos de represin con que el Estado respondi. Tanto la FORA como

temor y suscitar tumultos o desorden. Por otra parte, se decret la pena de muerte para
aquellos que en este marco produjeran la muerte de otro.

CORA anunciaron que declararan una huelga para mayo, mes en que el gobierno planeaba
concentrar los festejos del centenario. Como respuesta, el gobierno declaraba una vez ms

Al mismo tiempo que se aprobaba la Ley de Defensa Social, se presentaban proyectos de

el estado de sitio el da 13 de mayo, cinco das antes del da elegido para que la anunciada

proteccin de los trabajadores: el Diputado del Barco present un proyecto que buscaba

huelga se declarara.

regular conflictos laborales por medio de tribunales de conciliacin y arbitraje, el Diputado

Escobar hizo lo propio con uno sobre seguro contra accidentes de trabajo, el Poder

En medio de la ola represiva desatada en el marco del estado de sitio, el 26 junio estall
una bomba en el Teatro Coln, que produjo varios heridos y la inmediata convocatoria a
sesin de la H. Cmara de Diputados, que decidi tratar un proyecto de ley para responder

Ejecutivo promovi otro sobre seguro obligatorio por accidentes, y el diputado Guash
Leguizamn propuso la Ley Orgnica del Departamento Nacional de Trabajo, que haba
sido creado tres aos antes por el Poder Ejecutivo. (Isuani, 1986: 73 - 74)

a esa violencia. El 27 de junio la Cmara se declar en sesin permanente, y se constituy

en comisin para tratar un proyecto redactado sobre la base de otros cuatro, presentados
por el Poder Ejecutivo y por los diputados Ayarragaray, Calvo y Meyer Pellegrini.

Esta preocupacin por la legislacin laboral acompaando la represin puede ser

interpretada como la poltica de la zanahoria y el garrote (Isuani, 1986). Por un lado, la
represin garantiza el orden, pero la mejora en las condiciones de trabajo se muestra como

La premura y preocupacin de la Cmara se justificaba en la responsabilidad que se

una poltica ms eficiente y racional para desactivar la protesta violenta de los trabajadores.

adjudicaban a s mismos los legisladores, que deban evitar que hordas de criminales,
armando el brazo del abyecto del extraviado, puedan llegar por el terror a destruir el
orden y la organizacin social

Ante la represin desatada contra el anarquismo, y la postura intransigente de la FORA,

sta fue perdiendo la preeminencia que tuvo durante los primeros aos de la lucha sindical.
Con la intencin de copar la FORA, los sindicalistas de la CORA convocaron a un

Hordas de criminales... s, seor presidente, que ste es el anarquismo, que predica el

exterminio y la disolucin de lo existente; que declara impdica y pblicamente no tener
ley, ni patria, ni religin; que prepara en la sombra los medios ms mortferos para asesinar
a mansalva e indistintamente a ancianos y mujeres indefensas y a nios inocentes.30

Congreso en septiembre de 1914, y decidieron disolver a esta ltima, e incorporarse a la

FORA. Este pasaje se concret durante el 9 Congreso de la FORA, pero los alicados
anarquistas no aceptaron la nueva orientacin de la Federacin, y decidieron seguir
conservado su independencia, por lo que se agruparon en la FORA del 5 Congreso,

Claramente puede advertirse la equiparacin entre delincuencia y anarquismo,

mientras que la nueva se denomin FORA del 9 Congreso. De este modo, los sindicalistas

observndose el desplazamiento de la figura del peligroso que haba sido eje de la

lograron convertirse en la principal ideologa de las agrupaciones sindicales. Este perodo

cuestin social a fines del siglo XIX, y continuaba sindolo a principios del XX, aunque

coincidi con la eleccin de Yrigoyen como Presidente de la Nacin.

este nuevo peligroso ya no era un individuo, sino un colectivo, una clase.

La decadencia del anarquismo estuvo acompaada tambin por cambios en la

Finalmente se sancion un proyecto, que se transform en la ley 7.029 cuando la aprob

composicin del movimiento obrero. Segn la tesis de Germani, la inmigracin europea

el Senado sobre tablas, en la sesin del 28 de junio de 1910. Esta ley fue conocida como

masiva finaliz sbitamente en 1930. Hasta ese ao la inmigracin neta desde Europa
30

27

DSD 1910: 295.

28

arrojaba un promedio anual de 88.000 personas, lo que equivala al incremento total de

Las revoluciones llevadas a cabo en 1890, 1893 y 1905 por la Unin Cvica Radical,

mano de obra en la Argentina. En la dcada siguiente baj a 7.300 por ao y a 5.500 en

que cuestionaban la repblica restringida del rgimen conservador, revelaban una

1940-1946. Hasta 1930, los europeos constituan la mayor parte de la poblacin que

contradiccin fundamental en el plan de gobernabilidad de la sociedad que exiga una

trabajaba en la industria y servicios, especialmente en el sector moderno (en 1914, entre el

redefinicin del papel de Estado. La plena soberana poltica se defini como una

50 y el 70 por ciento de los que trabajaban en estas actividades, pero bastante alto an en

reivindicacin fundamental en la medida en que la Repblica era el rgimen que poda

los aos 20). Los inmigrantes haban ayudado a establecer una agricultura moderna, pero

asegurar a todos los ciudadanos, sin excepcin, la plenitud de sus derechos. (Clememnti,

incluso durante el auge de la inmigracin su proporcin en el sector baja y ms tarde sigui

1986: 272)

declinando. De este modo, cuando se incrementaron tanto las nuevas demandas de

industria y servicios modernos, ya haba desaparecido la reserva normal de mano de obra
constituida por el flujo de la PEA. Ahora la migracin interna reemplaza a la internacional.

El radicalismo se haba propuesto derrocar a un rgimen que se mantena por el

fraude en desafo a la Constitucin, proclamando una adhesin intransigente a la
democracia popular y a los principios de responsabilidad gubernamental y honradez

(Germani, 1973: 465)

administrativa. La concepcin restringida de la poltica se enunciaba en la retrica radical

Por otra parte, muchos trabajadores que haban arribado como inmigrantes haban ya

como un cuestionamiento moral contra la legitimidad de la elite conservadora. Se

comenzado a adquirir estabilidad en sus trabajos, marcando una movilidad social

enarbolaba el sistema democrtico y se problematizaba al liberalismo discriminatorio

ascendente, no estaban dispuestos a arriesgar su nueva posicin en las violentas propuestas

(Svampa, 1994: 139). La corrupcin de la oligarqua era leda y criticada como el mal de

de lucha del anarquismo. Y quienes no haban logrado mejorar su situacin aspiraban a

todo orden. (Rock, 2004: 61)

hacerlo mediante una accin reformista, que permitiera mejorar sus condiciones de vida.
En este sentido, la poltica de la zanahoria comenzaba a socavar las bases del discurso

Esta retrica del partido radical, definida por la oligarqua como Partido Jacobino
(Clememnti, 1986), defenda la democracia orgnica propia de los sistemas modernos

anarquista.

de partidos capaces de articular diversos grupos de intereses en un sistema representativo y

3. De la democracia de masas a la dcada infame

se opona al viejo sistema de fraude y de violencia del antiguo y corrompido sistema de

patronazgo del rgimen oligrquico. El carcter restrictivo de la repblica oligrquica se

En la primera dcada del siglo XX el problema del inmigrante, extranjero y obrero

funcion como trada para poner en tela de juicio el orden existente y los fundamentos del
proyecto nacional liderado por una elite conservadora. En el perodo que comprende el
primer centenario de la revolucin hasta la restauracin conservadora de 1930 el eje de la

identificaba con la falta de adecuacin por parte de la dirigencia a las nuevas condiciones
histricas y sociales objetivas de la realidad argentina en las que garantizar mayor
representacin y participacin de un gran nmero de votantes apareca como fundamento
ltimo de todo sistema legtimo.

cuestin social girar en torno a la posibilidad de construir una repblica abierta,

democrtica e integradora en la que el Estado ensayar un lugar de rbitro.

El proceso de movilizacin social alter de un modo acelerado los patrones sociales

tradicionales en lo que respecta a los vnculos sociales poniendo en cuestionamiento los

En este perodo el Estado dar los primeros pasos para erigirse como un espacio de
mediaciones e intervencin entre capital y trabajo. La ampliacin de la carta de ciudadana a
sectores medios postergados, la compleja ambivalencia entre arbitraje, negociacin y
represin frente a las problemticas obreras son los aspectos centrales de cara al laborioso

niveles de consenso premodernos. (Crevani, 1987) En este sentido, podra afirmarse que
la cuestin social devino en el cuestionamiento de los patrones de comportamiento poltico
tradicionales que imperaban en la Argentina provocando un impacto que no tardara en
evidenciarse en el reclamo de transformaciones profundas de estructuras e instituciones.

proceso de construccin de un Estado Social.

La Unin Cvica Radical concentr a un sector disidente de la elite conservadora, e
Integracin poltica como problema social

29

importantes sectores urbanos de las clases medias vinculados al sector comercial, de

30

servicios, de administracin y en menor medida industrial. Con importantes aspiraciones

De este modo, la poltica del garrote y la zanahoria no fue modificada puesto que

de ascenso social, el radicalismo representaba a los sectores de clase media urbana, hijos de

continu vigente la ley de residencia, a la que se sum el fin de la propaganda oficial para la

inmigrantes, empleados en su mayora en el sector terciario que, a diferencia del

promocin de la inmigracin, aunque tambin se reconocieron nuevos derechos del

anarquismo, violento y cuestionador de los fundamentos mismos del sistema y el Estado,

trabajo. Por otra parte, como se dijo, la sancin de la ley Saenz Pea que posibilit la

reclamaba un Estado legtimo y representativo, cuyo rol garantizara e incorporara las

llegada del radicalismo al gobierno, debilitaba an ms a los anarquistas y, finalmente, sin

demandas de mejoras.

poltica efectiva de naturalizacin para la obtencin de los derechos polticos de los

inmigrantes, la nueva legislacin no modific sustancialmente la situacin de los

En 1912, durante la presidencia de Roque Saenz Pea, se sancionaron finalmente dos

inmigrantes ni de los trabajadores.

leyes fundamentales, una de las cuales se conoce con el nombre de Ley Saenz Pea. Estas
leyes pusieron fin al ejercicio poltico de la repblica restrictiva de un gobierno de notables,
Gobierno radical y reforma social

disponiendo la reparacin del padrn electoral libre de vicios y el voto secreto y obligatorio
para toda la poblacin nativa masculina. Estas leyes instauraron un nuevo sistema de

Si bien, de acuerdo a la posicin de David Rock, la apertura del sistema poltico no

sufragio e implicaron la integracin al sistema poltico de vastos sectores a los que se

modific las bases del modelo de acumulacin basadas en el modelo agro-exportador del

otorgaba representacin partidaria y que encontraron, a travs de la ampliacin de la

rgimen oligrquico, ni lleg a revertir la situacin de la clase obrera y mayoritariamente

participacin poltica y la apertura del Estado, una forma de procurarse la riqueza y

extranjera, una serie de medidas implementadas por el gobierno radical modificaron

posicin social ms difcil de conseguir por otros medios. (Rock, 2004)

antiguas relaciones en torno al rol del Estado y a los sistemas de proteccin garantizados

De acuerdo a la perspectiva de Rock, la sancin de la ley Saenz Pea que permiti la

llegada del radicalismo al poder en 1916 fue una forma de democratizar las instituciones

por ste. Si bien se trataba de medidas incipientes y muchas veces contradictorias no

dejaron por ello de recomponer la esfera del derecho actualizando modelos de solidaridad.

suprimiendo as las expresiones ms inquietantes del descontento popular. Sin embargo, la

El Estado fue asumiendo un nuevo rol que deba cumplir, segn Yrigoyen, con las

sancin de la Ley Senz Pea apenas abri el sistema poltico a grupos propietarios de clase

condiciones bsicas de la justicia social, y para ello se han tenido en cuenta junto a los

media y a trabajadores oriundos del pas dejando fuera a la amplia poblacin de obreros en

derechos reconocidos al capital, las justas y legtimas aspiraciones de los que sin otro

su mayora inmigrantes puesto que slo conceda el sufragio a los argentinos nativos y

patrimonio que el trabajo diario, aportan sus esfuerzos decididos y eficaces al progreso de

como el grueso de la poblacin de la clase obrera eran extranjeros esto representaba una

la nacin (Irigoyen, 1957). La lenta promocin de dispositivos de seguridad social

forma de discriminacin por clase. En la prctica, a los radicales y a las clases medias, se les

determin el desarrollo de tecnologas de intervencin que otorgaron nuevas funciones al

dara participacin en el gobierno, pero los inmigrantes y obreros quedaran tan fuera del

Estado, abriendo el campo de construccin y consolidacin de la propiedad social.

sistema como antes. (Rock, 2004: 48)

Rastrear los primeros pasos hacia un Estado Social en el perodo radical implica,
De acuerdo a esta perspectiva no se trat ms que de una concesin mnima para

como lo expone Juan Suriano31, revertir ciertas lneas hegemnicas de anlisis cuya versin

restaurar los intereses de la elite bajo la forma de una democracia liberal. De este modo,

cannica sostiene la consagracin de los derechos civiles con la sancin de la Constitucin

esta reforma permita aplacar las reivindicaciones enarboladas por el radicalismo y el

en 1853, los derechos polticos con la aprobacin de la Ley Senz Pea en 1912 y los

socialismo quienes, a partir de la sancin de la ley, abandonaron el abstencionismo y

derechos sociales a partir de 1943.(Suriano, 2004: 45) Lejos de cuestionar la importancia

comenzaron a participar del sistema electoral, debilitando an ms la amenaza de rebelin

en materia de polticas sociales durante el peronismo, rescataremos junto a este autor el

por parte del movimiento obrero. Se trataba de una retirada estratgica por parte de la elite
que permita conquistar a los radicales y eliminar el verdadero problema que se cerna
sobre el sistema poltico (Rock, 2004).
31

Suriano, J. (2004), Los historiadores y el proceso de construccin del Estado Social. en J. Bertranou, J.M.
Placio, G. Serrano; compiladores: En el pas del no me acuerdo (Des) memoria institucional e historia de la
poltica en la Argentina, Prometeo, Buenos Aires.

31

32

proceso precedente de construccin del Estado social en donde podan (y pueden)

por parte del Estado y de las empresas frente al aporte de este seguro para los trabajadores.

rastrearse claves importantes de lectura para comprender las polticas sociales

Estas posturas ilustraban, aunque sutiles, sustanciales diferencias en torno a la concepcin

implementadas durante la segunda mitad del siglo XX. (Suriano, 2004: 45) Si bien es

de la cuestin social.

justificado afirmar que los gobiernos inaugurados con el golpe de 1943 fueron quienes
otorgaron plenamente la ciudadana social, cuestionaremos la premisa que imputa escasa
o nula importancia al reconocimiento de derechos sociales durante el gobierno radical.

Finalmente, este proyecto fue sancionado durante el gobierno de Yrigoyen en 1921 y

el Senado incorpora una clusula beneficiosa para los empresarios: en las misma se los
facultaba para realizar aumento en las tarifas en los servicios que prestaban para compensar

(Suriano, 2004: 50)

la contribucin del 8% que la ley requera a los empresarios. (Flier, 2000: 134) En la
De hecho, por primera vez el poder Ejecutivo Nacional mantuvo trato directo con
los sindicatos obreros en la solucin de los conflictos de trabajo. Por primera vez quedaron

misma lnea, en 1923, recibieron beneficios jubilatorios los empleados de bancos y

compaas de seguros.

implementados y funcionando los seguros obreros, comenzando por los del personal
ferroviario y empleados de empresas de servicios pblicos. Por primera vez se realizaron
elecciones de representantes obreros ante los directorios, propio de una democracia
industrial, comenzando por las cajas de tranviarios, telefonistas, gasistas y electricistas. Por
primera vez la Repblica envi representantes a congresos internacionales sobre cuestiones
obreras () la institucin de las 8hs. de trabajo, sueldo y salario mnimo, abaratamiento de
artculos de primera necesidad, pago en moneda nacional, cumplimiento del descanso
dominical, contrato colectivo de trabajo, conciliacin y arbitraje, prohibicin del embrago
de sueldos y salarios, jubilaciones y pensiones, casa para obreros, prohibicin de desalojos y
aumento de alquileres. (Mazo, 1984)

No suceda lo mismo con la mayora de los trabajadores industriales, comerciales y de

servicios, puesto que la ley de jubilaciones y pensiones que fuera sancionada tambin en
1923 debi ser derogada frente a la presin de diferentes sectores sindicales que
cuestionaban el descuento salarial como fuente de financiamiento de la seguridad social.
Las discusiones de los diferentes sectores frente a la sancin y posterior derogacin de esta
ley abrieron un campo de disputa sobre la definicin del modelo de seguridad social a
instaurar en el pas.
Sin embargo, ms all del reconocimiento puntual de derechos de los trabajadores,
una de las transformaciones ms importantes de este perodo descansa en el lugar de

Segn Clementi, los salarios se duplicaron de 1916 a 1922 mantenindose a la vez

estacionario el poder adquisitivo de la moneda y el monto de las indemnizaciones de
trabajo alcanz a ms de cuatro veces su valor anterior. En 1919, el presidente present al
Congreso Nacional proyectos sobre contratos colectivos y arbitraje obrero y en 1921
present tambin su plan legislativo ms importante: el Cdigo de Trabajo; proyecto que
encuentra sus fundamentos en el ya mencionado Cdigo de Trabajo presentado en 1904,
nunca sancionado. A la presentacin al Congreso de este proyecto sigui el proyecto de
Cdigo de la Previsin Social, que fue remitido en 1922. (Clementi, 1986)

rbitro otorgado al Estado en los conflictos entre capital y trabajo. As, puede observarse
cmo en este rol de mediador de los conflictos entre obreros y empresarios, tanto desde el
Departamento Nacional de Trabajo, como desde el poder legislativo y el ejecutivo, de
manera contradictoria y poco regulada, comienzan a aparecer elementos novedosos: la
huelga dejar de ser una medida ilegal y el gobierno encontrar muchas veces en el dilogo,
antes que en la represin, una dinmica de respuestas. De todos modos, el lugar ocupado
por el Estado ante los conflictos laborales y la manifestacin de huelgas se mantuvo
ambivalente dado que fall, por primera vez, a favor de los reclamos obreros, pero tambin
llev a cabo las represiones a movilizaciones obreras ms sangrientas de la historia

En 1915, el diputado Radical Veyga presentaba un proyecto de ley de jubilaciones,

Argentina.

retiros y subsidios del personal permanente de las empresas particulares de transportes,

telfono, gas y electricidad de la Capital, otorgando al Estado y a las empresas un aporte
nulo frente al aporte de las cajas de jubilaciones de los empleados, siendo la misma
financiada por el 2% del salario de los propios trabajadores. Frente a este proyecto, otro
proyecto del socialismo planteaba una fuerte discusin en materia del compromiso a asumir
33

Efectivamente, la huelga de 1916 en el puerto, a dos meses del inicio de la gestin

radical, en la que el Estado cumpli con las demandas de la FOM, de tendencia sindicalista
revolucionaria, fue la primera vez en la historia argentina en que se produjo un triunfo de
obreros en huelga gracias al apoyo obtenido desde el Estado. (Garguin, 2000: 91)

34

Contrariamente a esta actitud conciliadora, ante manifestaciones y demandas

En una conferencia efectuada por Lugones en 1923 en el Teatro Coliseo y retomada

laborales, el gobierno radical, luego de intervenir como mediador e intentar establecer el

por Esteban Luis Crevari se describa al pas como deteriorado e invadido y se planteaba la

dilogo entre empresarios y obreros, respondi con violentas represiones, en los casos de la

vigencia de una profunda crisis moral que para sanearse deba limpiar al pas de toda

huelga de los frigorficos de 1917, las semana trgica de 1919 y las huelgas patagnica de

inmigracin, al tiempo que acabar con toda escuela de comunidad relacionada a las

1920 y 1922. De acuerdo a la hiptesis de Garguin, la poltica de arbitraje del Estado ante

colectividades italianas, espaolas y juda. La cuestin extranjera volva a aparecer en el

las situaciones de conflicto obrero fue contradictoria y puede ser sintetizada en algunos

centro de las crticas a la que se oponan los aspectos ms puros de verdadera

elementos claves. Por una parte, se caracteriz por una ausencia de legislacin; y por la

argentinidad. Limpiar al pas de toda inmigracin, mediante la expulsin de los

otra, las prcticas en materia de polticas laborales no se implementaron a travs de

extranjeros era un verdadero acto de amor hacia la patria.

mediaciones partidarias, sino mediante una mediacin de tipo corporativa. Esto se refiere a
la resolucin directa de los conflictos entre los lderes sindicales y el ejecutivo, cuando no
directamente el presidente. En este sentido, el llamado obrerismo de Yrigoyen llevaba a
realizar acuerdos y convenios en virtud de su intervencin personal. Esta intervencin del
poder ejecutivo nacional ad-hoc limit el lugar del poder legislativo y de los partidos en la
regulacin de polticas laborales e impuso una mediacin de tipo corporativo.

En un discurso posterior ofrecido en la localidad de Ayacucho, en 1924, Lugones

formul su clebre discurso sobre la hora de la espada, donde las fuerzas armadas fueron
llamadas a ejecutar las tareas de limpieza y reencauce moral. Este rechazo visceral hacia el
sistema democrtico llev a la propuesta de una reforma constitucional que pusiera
frreos lmites a la participacin popular y aboliera a los partidos polticos. Para esta
fraccin de la elite, el peligro extranjero y la democracia de masas se construyeron como

Asimismo, la prctica de intervencin del Estado en esta etapa no fue homognea sino

riesgos para la cohesin social.

explcitamente diferenciada entre sindicatos y sectores de trabajadores, segn estos fueran

ms o menos intransigentes (Garguin, 2000). Por otra parte, como la ha mostrado David

Por otro lado, las violentas represiones al movimiento obrero durante el perodo radical

Rock, el radicalismo se mostr reacio a propiciar soluciones amigables en las huelgas en

en las que su lugar de rbitro encontraron un punto de no-retorno (Svampa, 1994),

que el propio Estado era empleador.

llevaron a la elite a leer en la actitud dbil y ambivalente del gobierno otra amenaza, ante la
cual surgi una fuerza de choque destinada a combatir la denominada agitacin
proletaria que el gobierno pareca dejar en complaciente libertad. La mencionada Liga

Democracia de masas y amenaza social

Patritica argentina, surgida durante la semana trgica de 1919, constituida por miembros
del Jockey Club, el Club del Progreso y motorizada por Monseor D Andrea, se defina

La apertura de la democracia y la incorporacin de nuevos sectores al sistema poltico

fueron ledas por la elite como fuente de decadencia nacional. Para los sectores oligrquicos
que se reivindicaban voceros del nacionalismo y asociaban la idea del progreso al gobierno

como claramente antirigoyenista. Su primer presidente, Manuel Carls, integr, junto a

Domeneq, el gobierno de Alvear de 1922-1928, poniendo de manifiesto la profunda crisis
que divida al radicalismo gobernante.

restringido de notables en el que vean a la verdadera elite capaz de ejercer la tarea de

conduccin, la inclusin de las masas en las decisiones polticas a travs de la

Para los sectores nacionalistas, la democracia y el ejercicio de la conduccin de la

representacin fue percibida como el encumbramiento de la inferioridad y la ignorancia.

poltica de abajo hacia arriba ser fuertemente cuestionada en tanto amenaza el orden del

(Svampa, 1994: 140) Los sectores sociales que constituyeron la base de apoyo del

cuerpo social. Entre la Nacin y la democracia la opcin era clara: se elegira la Nacin.

radicalismo eran pensados y estigmatizados como inferiores: masas oscuras que siguen a
polticos de comits y a aquellos hombres sin ilustre apellido encumbrados en medianas y
altas funciones del Estado. (Svampa, 1994: 140)

En 1929 las consecuencias de la crisis econmica pusieron al presidente Yrigoyen en

una muy difcil situacin. Segn Romero, la oposicin se debata probablemente entre una
solucin institucional o si se apelara a una intervencin militar, una re-institucionalizacin
de acuerdo a los modelos tradicionales o si haba llegado el momento de construir una

35

36

Nueva Repblica. Segn este autor, posiblemente la elite oscilara entre ambas soluciones,

De 1929 a 1933 la economa argentina sufri una fuerte recesin, las exportaciones del

una alentada por los dirigentes polticos y el grupo de militares que seguan a Justo y otra

agro experimentaron un gran deterioro, as como la devaluacin del peso desfavoreci la

por los idelogos nacionalistas que rodeaban al general Uriburu. (Romero, 2001)

importacin de maquinaria. Al no existir una industria manufacturera de bienes de capital

(maquinaria), sta dependa de la incorporacin a travs de la importacin para poder

El 6 de septiembre de 1930 el general Felix Uriburu dio un golpe de Estado y asumi

como presidente provisional. Si bien en un principio el movimiento obrero haba apoyado

crecer, por lo tanto, la industria entr en una suerte de paro. Esto produjo un importante
aumento de la desocupacin, que tuvo su punto ms bajo en 1932. (Del Campo, 1983)

al golpe, pronto pas a la oposicin. A pocos das del golpe se fund la CGT. Rpidamente
se demostr desde el Estado que se adoptara una poltica de mano dura con el movimiento

A partir de 1933 comenz la recuperacin econmica, produciendo un aumento de la

social. En este sentido, se intervinieron los puertos para desarmar all el control sindical, se

ocupacin en forma regular (salvo pequeas cadas) hasta la Segunda Guerra Mundial,

deportaron dirigentes anarquistas o comunistas y hasta hubo algunos fusilamientos.

principalmente debido a la cada vez mayor actividad industrial.

Desde la dirigencia del movimiento obrero, los anarquistas y aquellos grupos ms

Este crecimiento de la industria se debi al cambio en el comercio internacional, que,

proclives a una confrontacin directa con el gobierno (que haban venido siendo

a consecuencia de la crisis, produjo un cierre de las fronteras comerciales en las potencias

predominantes) fueron perdiendo peso hasta casi desaparecer como tendencia hegemnica.

mundiales y una disminucin de los trminos de intercambio a nivel internacional para los

Frente a la depresin econmica y la fuerte desocupacin, por un lado, y la represin y

productos agropecuarios a lo largo de estos aos, por un intenso retorno de capitales hacia

persecucin estatal, por el otro, se fue consolidando una dirigencia ms tendiente a

los pases centrales.

mantener a los partidos polticos ajenos de los asuntos del movimiento obrero, muy poco
contestataria, que fue luego apodada como los sindicalistas.

En el pas se tomaron medidas para paliar los efectos de la crisis de 1929 que
beneficiaron el desarrollo de algunas industrias. Se apunt principalmente a reemplazar con

En 1932 se llam a elecciones y asumi el general Justo. Progresivamente la

productos nacionales aquellos productos que no se podan obtener debido a la disminucin

intervencin estatal en el campo social no slo fue universalmente aceptada sino tambin

o restriccin de las importaciones; esto fue lo que se dio en llamar el modelo de

insistentemente reclamada. El movimiento obrero reclam y en parte obtuvo una

acumulacin por sustitucin de importaciones.

participacin en entidades estatales, lo que implicaba un reconocimiento mutuo.

Segn Hugo Del Campo, con un mercado interno que comenzaba a expandirse con
el aumento de la ocupacin, capitales disponibles y mano de obra barata, el crecimiento de
Cuestin obrera y cuestin social en la dcada del 30

la industria sera rpido. (Del Campo, 1983: 33) Dice tambin: Durante el proceso que

Como dijimos anteriormente, a partir de la Ley Senz Pea se le haba dado una

acabamos de resear, la clase obrera no slo aument cuantitativamente al ritmo de la

relativa satisfaccin a las demandas de ascenso social de las clases medias, propugnadas por

industrializacin, sino que tambin experiment importantes cambios en cuanto al origen

los radicales, pero se satisfizo en menor medida la de los inmigrantes y obreros.

de sus integrantes. (Del Campo, 1983: 33)

Argentina an se hallaba inserta en un modelo de desarrollo econmico agro-

Se ha mencionado la tesis de Germani respecto al fin de la llegada de la inmigracin

exportador, con una industria que, aunque importante, estaba estrechamente ligada a

europea en la dcada del 30. Segn esta tesis, la inmigracin fue reemplazada por

funciones derivadas de esa estructura. La crisis mundial de 1929 y la siguiente depresin,

migraciones internas como proveedoras de la mano de obra. El principal destino de esas

que alcanz hasta fines de los aos 30 a Europa y Estados Unidos, marcaron un fuerte

migraciones fueron las grandes ciudades, principalmente Capital Federal y sus alrededores.

debilitamiento del modelo.

Germani ha defendido la hiptesis de que el impacto que produjeron estas

migraciones en la clase obrera fue importantsimo, ya que la poblacin migrante provena

37

38

de pueblos chicos o del mbito rural. Debido a este origen carecan de tradicin sindical,

Acompaando la cada de la ocupacin mencionada ms arriba, las jornadas y salarios

por lo que en su mayora quedaron al margen de las organizaciones obreras, debilitando el

perdidos por huelga tuvieron una tendencia decreciente a comienzos de la dcada y

ya alicado movimiento sindical.

tuvieron su punto ms bajo en 1933. Slo a partir de 1934, acompaando el aumento en la

ocupacin, comenzaron a remontar los niveles, teniendo su punto ms alto de 1935 a 1937.

En relacin con las condiciones de vida de los obreros, cabe notar que los salarios
nominales tuvieron una tendencia descendiente hasta 1934, cuando tocaron su punto ms
bajo (representaban un 77% del nivel de 1929). A partir de ese momento comenzaron a
subir en forma lenta pero constante, aunque el salario real siempre estuvo retrasado

En estos aos tambin se marc un record en reuniones sindicales y asistentes a las

mismas. Puede observarse a su vez una alteracin de las atribuciones y funciones del
Departamento Nacional del Trabajo (DNT), organismo que a travs de una serie de
intervenciones, fue consolidando un consenso acerca de la legitimidad de su intervencin.

comparado con el costo de vida. Este estancamiento del salario real contrast claramente
con la dcada anterior, en la cual haba experimentado un aumento continuado y constante.

A modo de ejemplo, podramos citar un caso cuyas alternativas ilustran la forma en

Esta general insuficiencia de los salarios era incluso reconocida por los organismos

que el DNT logr imponer un tipo de autoridad hasta entonces prcticamente

oficiales. Por ejemplo, en 1933 el Departamento Nacional del Trabajo calculaba que el

desconocida, ampliando incluso el contenido de su jurisdiccin. A raz de una huelga en

presupuesto de una familia tipo era de $ 130,15, mientras que el salario medio era de $

una firma de la industria de la confeccin (lo que en la poca se denominaba conflictos

119,89.

particulares), la presidencia se dispuso a intervenir. En un principio se logr un acuerdo

sobre los principales puntos del litigio. No obstante, la duracin del conflicto haba dejado

En lo referente a las condiciones laborales, la jornada de trabajo fue reducindose

paulatinamente gracias a la implementacin del sbado ingls y pas de un promedio de
48 horas semanales a 44 al final de la dcada. Para 1935 los obreros se repartan en partes
iguales entre ambos tipos de jornada. Sin embargo, las condiciones de trabajo an eran
fijadas en su mayora unilateralmente por la parte patronal.

sin resolver otros asuntos importantes. La autoridad del DNT ofreci su arbitraje, que fue
aceptado por ambas partes, logrando adems que se le otorgara una facultad discrecional,
su veredicto sera aceptado sin ms trmite. Al poco tiempo el DNT dict su fallo
arbitral, el cual no fue de conformidad con la parte empresaria, cuyos abogados
presentaron un recurso de queja ante la Cmara de Apelacin en lo Comercial, la cual

Aunque la prctica de los convenios colectivos se fue extendiendo a partir de la

confirm el fallo del DNT argumentando las limitaciones de la Justicia para entender en la

segunda mitad de la dcada, la mayora de los obreros no pudo gozar de sus beneficios. La

materia. As, se le otorg un reconocimiento implcito de la competencia extrajudicial del

falta de convenios colectivos dejaba un amplio margen para la arbitrariedad patronal, la cual

Estado en relacin a las cuestiones laborales. (Gaudio y Pilone, 1984)

era limitada con variado xito por las organizaciones sindicales. Incluso eran los sindicatos
los encargados de velar por el cumplimiento de los convenios, ya que si estos no tenan
carcter obligatorio, el Estado no se mostraba muy interesado en hacer cumplir las leyes
que s dictaba. Slo de forma muy paulatina se fue extendiendo el derecho a indemnizacin
por despido y a licencia por enfermedad a lo largo de esta dcada.
Slo unos pocos gremios (como los ferroviarios y municipales) contaban con cajas de
jubilaciones y pensiones y las indemnizaciones por accidentes de trabajo eran insuficientes
y muy difciles de cobrar. La defensa de los trabajadores frente a discapacidad, enfermedad
o vejez estaba lejos de estar asegurada y la muerte del trabajador sola dejar a su familia en
el desamparo.

Por otra parte, frente al acercamiento de algunos sectores del movimiento obrero al
gobierno, las disputas internas sindicales se fueron acrecentando con los aos,
especialmente la oposicin de los socialistas, quienes tildaban a los sindicalistas de
oficialistas y tambin los criticaban por mantener su criterio de prescindencia respecto de
los partidos polticos frente a la situacin mundial que se viva.
Frente a una disputa por las elecciones de la Unin Ferroviaria (UF) en 1935, los
sindicalistas llamaron al Estado para resolver la situacin. Esto termin por valerles el
desprestigio frente al movimiento obrero y a quienes vean un proceso de creciente
fascitizacin la dirigencia. En una maniobra un poco oscura, los socialistas terminaron
por tomar el mando de la CGT y los sindicalistas no volveran a tener peso en la arena
poltica del movimiento obrero en adelante.

39

40

Desde la segunda mitad de la dcada del 30, el movimiento obrero fue dominado

Preludio del peronismo

principalmente por los socialistas, pero debieron pronto aceptar la difcil convivencia con
los comunistas, quienes se haban fortalecido y crecido cuantitativamente en los aos

Al comienzo de los aos cuarenta se haba formado una logia militar denominada
GOU (Grupo de Oficiales Unidos). Tena una orientacin nacionalista, fuertemente

anteriores.

influenciada por las ideas de derecha prevalecientes en el campo intelectual de la poca y

Para 1943 la CGT estaba dividida en una central que quera ms participacin en la

con simpatas por el eje nazi-fascista. En 1943 dieron un golpe militar argumentando su

poltica nacional en forma coordinada con los partidos polticos y otra neo-sindicalista

necesidad debido a la fuerte conflictividad social, la que crean prerrevolucionaria; el fracaso

que pregonaba la prescindencia poltica, la limitacin a reivindicaciones estrictamente

de las medidas del gobierno de Ortiz y la posicin de Argentina frente a la Segunda Guerra

gremiales y buenas relaciones con el gobierno.

Mundial.

4. El Estado Social

Si bien al principio los radicales y algunos sectores obreros dieron la bienvenida al

golpe porque pensaban que podra acabar con el fraude electoral y devolver rpidamente el

Durante los gobiernos peronistas de las dcadas del 40 y el 50 se consolida un

proceso que encuentra sus orgenes a principios del siglo XX, cuando la amenaza obrera,
encarnada inicialmente por el extranjero peligroso fue enfrentada mediante la poltica del garrote
y la zanahoria; poltica que con matices contina hasta los aos 40. A partir de entonces se

poder a los civiles, pronto pasaron a la oposicin. El GOU tom una sucesin de medidas
represivas: censura de la prensa, disolucin de los partidos polticos, intervencin de los
sindicatos, apresamiento de dirigentes e intervencin a las universidades nacionales, entre
otras.

atempera la poltica del garrote, ya que la docilidad del movimiento obrero va a lograrse a
partir de concesiones que Pern otorg a los sindicatos que respondan a su liderazgo.

El GOU tena una concepcin de la poltica marcadamente diferente respecto de la

visin liberal hegemnica hasta entonces. Conceba a la sociedad orgnicamente,

En esta etapa se robustece el Estado Social en nuestro pas, permitiendo la

consolidacin de una sociedad salarial; sociedad dnde el salario deviene en portador de
seguridades y derechos sociales. De este modo, seguridad y trabajo se tornan
complementarios. Esta seguridad (alcanzable a partir de la condicin de trabajador) es de
una ndole muy diferente a la asistencia, ya que se funda, bsicamente, en la lgica del
seguro como mecanismo solidario para enfrentar los riesgos e infortunios.
Inserto en este proceso de consolidacin de la sociedad salarial, se cristaliza un rol del
Estado cada vez ms regulador (en trminos de Foucault), convirtindose en garante de los
resguardos brindados por los seguros obligatorios que prevean las calamidades posibles en
la vida de los obreros. Y no es socorro lo que avala, principalmente, el Estado, sino que es
el guardin de una propiedad que pertenece por derecho propio a los trabajadores, una

pensndose a s mismo como un agente purificador del cuerpo social que vena a resolver
los conflictos que haban llevado al pas a donde se encontraba. Se crea un actor que poda
estar por sobre los conflictos, fuera de la poltica, fuera de los reclamos sectoriales. Esto
se encuadraba dentro de una concepcin corporativista de la sociedad en boga en aquel
momento, la que privilegiaba el papel de las organizaciones secundarias, tales como los
sindicatos, en su vinculacin directa con el Estado.
Parte de la plataforma del GOU era incluir a los excluidos, claramente
refirindose a la clase obrera. Desde los sectores intelectuales de derecha se manifestaba
preocupacin por los ejrcitos de desocupados, posible fuente de convulsiones
sociales, tal como se haba visto que poda suceder en Europa. Se expresaba un fuerte
temor al comunismo. (Gaudio y Pilone, 1984)

propiedad transferida. Este Estado que se perfila como Estado Social tiene un rol activo a fin
de mantener cierta cohesin social, enfrentando no slo los reclamos de los trabajadores,

Desde principios del siglo XX, los sindicatos haban sufrido un lento y difcil proceso

sino tambin intercediendo frente a los peligros que presenta el mercado librado a s

de crecimiento, teniendo que enfrentarse a la resistencia gubernamental con sus polticas

mismo.

represivas. Pero, como se dijo, para la dcada del 40 se encontraban debilitados, slo el
20% de la fuerza de trabajo urbano estaba sindicalizada y, en su mayora, los sindicatos

41

42

estaban poco unificados (salvo la notable excepcin de La Fraternidad, de los trabajadores

distribucin del ingreso neto interno se increment, entre 1942 y 1945, entre un 5,1% y un

ferroviarios). (Doyon, 1984)

7,3% (Gaudio y Pilone, 1984). Asimismo, entre 1941 y 1945, las asociaciones sindicales se
multiplicaron por 2,7 (pasando de 356 a 969), mientras que, como ya dijimos, el nmero de

Cuando el GOU asumi el poder se observ un cambio de actitud desde el Estado

afiliados se acercaba al 20%.

para con los sindicatos. Desde la Secretara de Trabajo y Previsin (ex-DNT) no slo se
legitim sino que se impuls el papel de los sindicatos en su rol econmico y poltico, en la

Esas iniciativas del gobierno militar se convirtieron en el eje de una fuerte

creencia de que slo si el Estado promova la organizacin corporativa de los principales

conflictividad social, ya que fueron rechazadas por amplias franjas de la clase dominante.

grupos sociales, y asuma paralelamente un papel central en la armonizacin de sus

Por su parte, la clase obrera asumi esas medidas como propias y las defendi, unificndola

intereses conflictivos (Doyon, 1984), el orden social poda ser garantizado.

como clase. El crecimiento de la popularidad de Pern, a cargo de la Secretara de Trabajo

y Previsin, habra resultado de, y a su vez provoc, una intensa politizacin de los

Esto se tradujo en el estmulo a la formacin de nuevos sindicatos, se ejerci presin

sobre los patrones para que negociaran convenios de trabajo con los representantes
obreros reconocidos y se convoc a lderes sindicales a participar en la elaboracin de la
legislacin laboral y social (sobresale el decreto 23.852, que por primera vez defini el
estatus de los sindicatos en la Argentina). Sin embargo, los patrones opusieron una fuerte
resistencia y las organizaciones obreras preexistentes no necesariamente se plegaron a estas

conflictos sociales. Como dice Sidicaro: Identificando su condicin social con el

antagonismo entre peronismo y antiperonismo, la mayora de las clases subalternas, por una
parte, y prcticamente la totalidad de las fracciones de la burguesa por otra, encontraron
una correspondencia en la escena poltica de los conflictos que mantenan en otras esferas
de lo social. En esas condiciones, la clase obrera argentina asumi una identidad poltica
que habra de mostrar singular persistencia en el tiempo. (Sidicaro, 1998)

polticas, lo que dio como resultado que el nmero de afiliados a sindicatos no creciera
demasiado en este perodo (20%; de 441.412 en 1941 a 528.523 en 1945).

El origen del peronismo y la masificacin de la seguridad social en

Argentina

La actitud del gobierno hacia los sindicatos le gan el apoyo de la clase obrera
organizada, que le sirvi como uno de sus aliados. Su otro aliado era la relativamente nueva

El origen del peronismo se remonta a un momento fundacional que ha alcanzado el

burguesa industrial, nacida bajo el proceso de sustitucin de importaciones, pero que an

estatus de mtico. En octubre de 1945 una multitud respondi de manera contundente un

era bastante dbil respecto de la vieja burguesa agraria.

intento de desplazar a Juan Domingo Pern de la funcin pblica, cuando ste fue
detenido y llevado a la Isla Martn Garca. El 17 de octubre una gigantesca masa de

El GOU ampli la intervencin estatal en las relaciones entre el movimiento obrero y

el capital, profundizando la intervencin que ya haba comenzado durante el gobierno

trabajadores se volc sobre la Plaza de Mayo para exigir el inmediato retorno de Pern,
obligando a los militares a restituirlo.

anterior. Por ejemplo: La resolucin 16/44 de la Secretara de Trabajo y Previsin (STyP),

estableca el principio de conciliacin obligatoria. Se dispuso que todos los conflictos

Por un lado, esta fecha da inicio a la lectura del fenmeno peronista desde la

deban ser canalizados por esta Secretara. El decreto 21.877/44 ratificaba la anterior

oposicin como de un rgimen totalitario. Por otro lado, el fantasma de la barbarie tom

resolucin, dispona penalidades para aquellos que obstruyesen la labor de la STyP y

cuerpo en las masas peronistas (Svampa, 1994: 251). Es as que esas masas fueron

determinaba que los convenios que estableciesen condiciones salariales y de trabajo deban

bautizadas como: aluvin zoolgico, lumpenproletariado, los cabecitas negras y los

ser redactados por y ante ella. (Gaudio y Pilone, 1984)

descamisados, en claro rechazo a su falta de cultura, su color de piel y su ser

plebeyos. Estos acontecimientos dieron visibilidad a la cuestin social para todos los

En tanto este perodo prefigura lo que sera luego el programa social del gobierno
peronista, es importante describir las medidas que se tomaron entonces desde la Secretara
de Trabajo. De acuerdo a diferentes estudios, la participacin de los salarios en la

43

actores involucrados. La irrupcin de las masas en la poltica habra de iniciar una nueva era
en la forma en que stas eran percibidas y generara un fuerte cambio en la forma de hacer
poltica.

44

El avasallante triunfo electoral de Pern dio inicio al primero de sus dos gobiernos

en que a partir de la generalizacin de los seguros obligatorios las sumas ahorradas son

consecutivos. Una vez en el gobierno, se convalidaron las diferentes tendencias que se

retenidas automtica y obligatoriamente por el Estado, quin garantiza que se puede

venan dando durante la administracin militar anterior. La alianza poltico-econmica que

recurrir a l en caso de infortunio o necesidad, de modo tal que la propiedad transferida no

habamos mencionado que apoyaba al GOU, fue beneficiada por el plan econmico

es una propiedad privada de la que se pueda disponer libremente, pero no deja por eso de

peronista. Muy breve y esquemticamente podramos decir que se aplic un modelo

ser una propiedad del aportante. Es en definitiva una propiedad de seguridad.

econmico postkeynesiano que tena en cuenta la crisis de subconsumo, la necesidad de

reactivar la demanda agregada y estimular el mercado interno, para as profundizar el
proceso de desarrollo por medio de la sustitucin de importaciones.

El pago de los aportes era una obligacin, pero creaba un derecho inalienable. As, el
salario ya no era slo la retribucin del trabajador calculada con exactitud para asegurar su
reproduccin y la de su familia, sino que pasaba a tener una parte, el salario indirecto,

Hubo tres instrumentos econmicos principales para lograr esto: el aumento de los

como renta del trabajo para situaciones extra-laborales. Si bien esta propiedad no se

salarios, la fijacin de precios mximos y el tipo de cambio. Mediante un tipo de

ajustaba a la definicin clsica burguesa de propiedad privada (principalmente no era

proteccionismo que estableca retenciones a las exportaciones y subsidiaba a la industria

transferible a la descendencia), no entraba en conflicto con ella, ya que el derecho provena

nacional se estaba beneficiando a la nueva burguesa industrial, as como tambin mediante

del pago de los aportes, a diferencia del socorro. Mediante un sistema de garantas jurdicas

el aumento del poder de compra de los asalariados y la consecuente expansin del mercado

el Estado garantizaba en ltima instancia la cobertura de los riesgos al asegurar el acceso a

interno.

la propiedad colectiva de los aportantes. (Castel, 1997)

En materia de legislacin social, el gobierno peronista cristaliz las medidas que se

De forma ms amplia, se favoreci a la clase obrera y a la poblacin, en general,

haban venido tomando desde la Secretara de Trabajo en el gobierno anterior y por el

mediante el desarrollo de la infraestructura hospitalaria y de una poltica de prevencin en

DNT en los gobiernos previos. Sin ningn orden en particular, estas medidas fueron: el

salud. Tambin fue importante la poltica de desarrollo de viviendas y la ampliacin del

pago del aguinaldo anual; las vacaciones pagas; la percepcin de haberes en caso de

acceso a la educacin pblica de los sectores obreros. Debe considerarse que los servicios

enfermedad del asalariado; la extensin del sistema de pensiones y jubilaciones en la

pblicos son una propiedad social colectiva, y en este sentido son una de las formas de

totalidad de los asalariados; la obligacin de pago de indemnizaciones en caso de despido;

reapropiacin de la riqueza social. En este sentido, el desarrollo de estos servicios durante

las indemnizaciones por accidentes de trabajo; la reglamentacin de trabajos insalubres; las

este perodo fue otro de los puntales dnde se asent el cada vez ms slido Estado Social.

asignaciones familiares por conceptos tales como escolaridad; etc. (Sidicaro, 1998)
Como mencionamos antes, como parte del modelo econmico se produjo un
El perodo de los dos gobiernos peronistas fue descrito por algunos autores como el

aumento del salario de los obreros que, en trminos de salario real bsico, de 1946 a 1948

de masificacin de la seguridad social en Argentina. Fue un perodo en el cual se ampli

fue de un 38% (Sidicaro, 1998), el mayor registrado en la historia hasta ese momento. Sin

la cobertura y se establecieron nuevas protecciones sociales. (Feldman, Golbert e Isuani,

embargo, cabe aclarar que ese aumento slo duro dos aos, y que para 1952 descendi por

1986) La cobertura social de la poblacin econmicamente activa prcticamente se

debajo del nivel de 1946.

complet durante el segundo gobierno de Pern.

Estas medidas, junto con la fijacin de algunos precios mximos para artculos bsicos
El concepto de la seguridad social fue un mecanismo de redistribucin y comenz a

y algunas medidas sociales supletorias, como la de la baja de los arrendamientos, dieron

prevalecer sobre el criterio de capitalizacin. Se abandon la idea del seguro privado y pas

como resultado un incremento general en la calidad de vida de la clase obrera, al tiempo

a hablarse de previsin en trminos de un seguro colectivo, asumiendo el Estado el papel

que se terminaba de configurar un cuerpo de legislacin social.

de garante de la propiedad transferida. (Castel, 1997) Esta propiedad es la base de la

tecnologa aseguradora en la que se apoya la sociedad salarial, y su aspecto innovador reside

45

46

Para Pern, la cuestin social implicaba que los trabajadores tenan derecho a gozar de

alejados de la actividad poltica para dedicarse a su funcin especfica, que para l era la de

la seguridad social, rechazando la visin asistencialista. Segn su visin, los trabajadores

proveer a los trabajadores de redes de proteccin social, atendiendo a sus necesidades. Este

deban acceder a sus derechos slo por su condicin de tales. Pern construy un discurso

fin era expresado en sus palabras de este modo: los sindicatos no hacen poltica, sino que

donde claramente se refleja, como nunca se haba dado en la historia argentina, este

desarrollan una obra eminentemente social. As pues, el sindicalismo es la fuente popular

reconocimiento de la dignidad del trabajo y su fusin con el salario como vehculo de la

de todas las conquistas sociales, y por consiguiente, de la justicia social, que en este caso

propiedad social. La dignidad era constitutiva del trabajo, y los trabajadores accedan a

emana del pueblo y la realiza el pueblo.33

derechos slo por su condicin de tales, mientras que era obligacin del Estado prever las
necesidades de los trabajadores para devolver al pueblo lo que le perteneca por derecho

Los sindicatos se convirtieron en fuertes corporaciones, hecho que les permiti

obtener importantes concesiones para favorecer sus intereses particulares. En este marco,

propio: su dignidad y bienestar.

la proteccin social, que caracteriza a la sociedad salarial, se consolid en Argentina a travs

En este sentido, una funcin de la propiedad social es la de prever los riesgos en la
vida del trabajador y de su familia, y asegurarlo frente al retiro de la actividad laboral en la

de una fuerte relacin con la pertenencia sindical. Y esta proteccin social estuvo basada
casi exclusivamente en la seguridad social anclada en el derecho del trabajo.

vejez. Esta previsin se concretaba en los diferentes tipos de seguro (en un sentido amplio)
a los que el trabajador aportaba, y que significaban la generalizacin de la solidaridad como

Esta ltima caracterstica trajo como consecuencia otra particularidad fundamental del
Estado Social en Argentina. Estos actores corporativos, representados bsicamente por los

forma de conjurar el riesgo.

sindicatos, no pretendan una expansin de derechos universales ligados al estatus de

Este sistema de seguros fue alentado por Pern, quien afirmaba en el comienzo de su

ciudadano, sino que legitimaban las diferencias basndose en la pertenencia o no a alguno

gobierno: La organizacin de la previsin social, que los gremios tienen la obligacin de

de los sindicatos que desde una situacin de poder haba negociado y obtenido algn

vigilar y defender, comienza con el ahorro personal, que es el primer grado de la previsin

beneficio para sus representados.

social. Contina luego la mutualidad dentro de la agremiacin, para que ella se haga cargo
de los problemas que el hombre por sus propios medios, individualmente, no puede
resolver; y en tercer trmino, la previsin social organizada por el Estado, para satisfacer las
necesidades a que el individuo o la mutualidad no pueden hacer frente. Con ello se trata de
asegurar que el hombre, al terminar el trabajo de su vida, por incapacidad o vejez, no se
halle abandonado a sus propios medios y tenga su jubilacin para continuar subsistiendo.32

De este modo, el mejoramiento de la situacin de algn sector que haba encarado una
lucha para obtener alguna reivindicacin, muchas veces pasaba por poder acoplarse a los
beneficios que ya haban obtenido grupos ms poderosos. De esta manera, el desarrollo del
Estado Social qued fuertemente sujeto al resultado de luchas laborales, que incentivaron el
particularismo como forma de consolidacin de los derechos sociales.

De este modo, el sindicato y el Estado a travs de la previsin social, que se asienta en el

A partir de 1952 y frente al cambio de coyuntura internacional, Pern revirti muchas

principio de solidaridad, conjuran lo que tiene de aleatorio y contingente la vida moderna

de las medidas tomadas durante su primer gobierno. Sin embargo, esto no produjo una

para el trabajador, ampliando tambin los horizontes de la definicin de la ciudadana, que

cada en el apoyo prestado por los sectores populares.

est cada vez ms unida a los derechos sociales y no slo a los civiles y polticos.
Esto se explica por la identificacin de sus intereses sectoriales con el peronismo. Para
Para Pern el sindicalismo era una de las columnas de la justicia social, y la
organizacin de stos estaba claramente moldeada por la imagen que Pern haba trado de

tratar de entender este fenmeno no alcanza con observar las medidas concretas que se
tomaron, sino que hay que acudir tambin al plano ideolgico y simblico.

Europa, y en particular de la Italia de Mussolini. De este modo, los sindicatos deban estar
Pern supo resignificar los adjetivos utilizados para definir las masas que lo apoyaron
32 La justicia social es realizada por el pueblo. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Subsecretaria de
Relaciones Exteriores. Direccin General de Relaciones Culturales y Difusin. Sin ao de publicacin, ps. 17
y 18.

47

desde el 17 de octubre, convirtiendo a los descamisados en los verdaderos hroes de la

33 Ibid.,

p. 15.

48

historia argentina, porque eran los que trabajaban, en contraposicin a los que no

5. Algunas reflexiones finales

trabajaban, que eran sectores sociales parasitarios (en clara referencia a la oligarqua
terrateniente). Pero Pern tena una visin orgnica de la sociedad y era adverso a las
caticas masas desorganizadas. Construy el dispositivo Pueblo, que eran las masas
organizadas en defensa de sus verdaderos intereses de clase, los cuales se identificaban

A travs del recorrido que hemos encarado pudimos observar los encadenamientos y
las mutaciones presentes en la cuestin social argentina, en el perodo que va desde la
construccin de los cimientos de un orden social y una Argentina moderna (fines de siglo
XIX) hasta la etapa de masificacin de los seguros sociales y la consolidacin del Estado

con l.

Social (dcada del 50), con las particularidades que ello manifest en nuestro pas.
Mientras que durante el gobierno radical el discurso haca una alusin continua a la
coexistencia pacfica, evitando una retrica clasista y no aludiendo a conflictos
estructurales, en el perodo peronista, por el contrario, se us una retrica con metforas
blicas, o sea: amigos enemigos. Mediante esta forma dicotmica de plantear la poltica, el
discurso peronista se conjug en una estrategia en la cual haba mltiples y cambiantes
enemigos, pero siempre quedaban aliadas las figuras del General Pern y del Pueblo.

Esas mutaciones estn ligadas a las diferentes formas histricas y sociales en que se
fueron definiendo los nudos problemticos que conformaron la cuestin social en el pas,
en su doble constitucin: objetiva como emergente de una tensin social existente y
simblica como resultado de una produccin discursiva. Desde la cuestin urbana y la
miseria, a la cuestin nacional y la cuestin obrera, que finalmente se impuso,
establecindose como cuestin social principal durante las dcadas centrales del siglo XX.

La clase dominante se identific con el antiperonismo y la clase obrera identific sus

intereses con el peronismo, dividiendo el espacio social a partir de este antagonismo.
Siguiendo a Laclau, podemos afirmar que las formas de la lucha social (o los antagonismos
en el espacio social) no estn determinadas a priori, por lo que la construccin de una
hegemona depender de la forma en que se articulan discursos que a priori no responden
ni a grupos definidos ni a orientaciones polticas predeterminadas. Esto se debe a la
polisemia de los discursos. Es precisamente este carcter polismico de todo antagonismo

Mientras que, desde la segunda mitad del siglo XIX, el sujeto al que se enfocaba la
asistencia social y el dispositivo higienista se recortaba bsicamente en categoras sociales
definidas por criterios extraeconmicos (pobres vergonzantes, nios y ancianos
abandonados, enfermos y desviados), con el cambio de siglo las modalidades de
intervencin del Estado en el campo social se van a cernir, principalmente, al trabajador,
como agente econmico.

el que hace que su sentido dependa de una articulacin hegemnica, en la medida en que,

La amenaza de disolucin social y la presencia en el espacio pblico de sus

segn vimos, el terreno de las prcticas hegemnicas se constituye a partir de la

portadores (la figura del peligroso) fue teniendo efectos prcticos en un doble registro:

ambigedad fundamental de lo social, de la imposibilidad de fijacin ltima del sentido de

actu como forma de identificacin de los sujetos sobre los cuales intervenir en lo social y

toda lucha, ya sea en su forma especfica o a travs de su localizacin en un sistema

llen de contenido significativo el temor que se present entre los sectores dominantes y

relacional. (Laclau y Mouffe, 1985)

que dispar los primeros pasos de la construccin del Estado Social en el pas.

La cuestin social vinculada al derecho del trabajo puede ser pensada como un

Hasta el momento en que la cuestin social se centr en el trabajo, las formas que

antagonismo salvaje disponible para ser apropiado. Todo antagonismo, librado a s

encontr el Estado para encararla no implicaban el otorgamiento de derechos, sino que

mismo, es un significante flotante, un antagonismo salvaje que no predetermina la forma

estuvieron ligadas a una accin de moralizacin de los sectores populares. Las modalidades

en que puede ser articulado en otros elementos de una formacin social. (Laclau y

de intervencin en lo social instituan al sujeto como un beneficiario antes que como un

Mouffe, 1985)

portador de derechos. Con el desarrollo de la tecnologa aseguradora, el tratamiento de la

El peronismo logr, en este perodo, articular hegemnicamente el discurso vinculado

a los derechos sociales apropindose de l, de forma tal que estos derechos fueron

cuestin social cambiaba de plano: la poltica social, de intervenir en un campo que

constitua como moral, se corra hacia un espacio poltico y al reconocimiento de la

concedidos desde el Estado ms que conquistados por el movimiento obrero.

49

50

ciudadana social, an cuando la plena garanta de esos derechos progresivamente

estatuidos llevara ms tiempo.

Ese fantasma encontraba sus orgenes en las masas descolocadas socialmente a partir
de la instauracin de un orden social basado en el industrialismo capitalista. Ellas
constituyeron la cuestin social europea del siglo XIX. Cuando estas masas se organizaron

El reconocimiento de los derechos sociales en Argentina no fue un proceso lineal,

siendo que, en su etapa inicial, se combin con la aplicacin de medidas represivas que
procuraron disipar la movilizacin obrera, al tiempo que el Estado haca ciertas
concesiones de manera de seducir a los sectores menos radicalizados del movimiento

en asociaciones colectivas que propugnaban un cambio en su situacin a travs de partidos

polticos, grupos revolucionarios u organizaciones sindicales, la amenaza se hizo perentoria,
aunque no fue la revolucin sino la invencin del Estado Social la que conjur el peligro
que representaban esas masas.

obrero (la poltica del garrote y la zanahoria) y conjurar as la amenaza de cambio radical de las
relaciones sociales. Por entonces, las regulaciones morales empezaban a mostrarse

Este modelo del Estado Social, sustentado en la solidaridad social y en un activo papel

incapaces de encorsetar la vida social y pautar las aspiraciones de las clases populares que

del Estado como promotor de polticas econmicas y sociales que aseguraron una

encontraban en las huelgas su forma de manifestacin. En este contexto, el reconocimiento

de ciertas reivindicaciones obreras por parte del Estado y la reglamentacin formal en
materia laboral apuntaban a suspender la alternativa propiamente revolucionaria de la
inversin radical de la relacin de dominacin. (Castel, 1997: 270)

importante mejora en el nivel de vida de sus ciudadanos, ha recibido diversos nombres:

Estado de Bienestar, Estado Providencia, Estado Benefactor, Estado Social.
Sin embargo, la forma que ha tomado este modelo de Estado no ha sido igual en todos
los pases donde se ha desarrollado, como tampoco lo ha sido el camino de su instauracin.
En el caso de nuestro pas, estn lejos de agotarse las discusiones acerca de las

En esta marcha hacia la consolidacin del Estado Social en Argentina, el obrerismo de

caractersticas que asumi, y su relacin con la cuestin social; cuestin que durante las

Yrigoyen contribuy, fundamentalmente, a la constitucin de un espacio de mediaciones.

primeras dcadas del siglo XX a diferencia de Europa en su etapa inicial estuvo ms

En este sentido, tomando las palabras de Robert Castel, esta etapa representa el

cerca de la cuestin nacional que del pauperismo. Y si es cierto que de la amenaza que

advenimiento del Estado Social {interpretada} como la introduccin de un tercero entre

representaba esa cuestin social surgieron las polticas represivas que criminalizaban al

los poetas de la moralizacin del pueblo y los partidarios de la lucha de clases. (Castel,

extranjero peligroso, ella tambin fue el origen de los primeros reconocimientos del

1997: 271)

derecho del trabajo, como modo de debilitar los violentos reclamos de los obreros

Durante la etapa de gobiernos radicales (1916-1930), la ampliacin de la participacin

poltica a un sector de la poblacin no traera como correlacin directa la sancin efectiva
de derechos sociales. Se trataba de un divorcio entre el ideal republicano, en adelante
realizado por el sufragio universal, y la democracia social. (Castel, 1997: 271) Por lo tanto,
esa brecha entre la igualdad poltica, reconocida en la esfera pblica, y la marcada
desigualdad constatada en el campo social, no terminaba de ser saldada. Sin embargo,
durante las dcadas siguientes, se profundizan una serie de transformaciones en el Estado
que procurar disminuir esa distancia, garantizando un mnimo de justicia social.

organizados. En este marco, la cuestin social se encuentra intrnsecamente relacionada con

el origen del Estado Social.
Castel considera que el rol del Estado Social en la solucin de la conflictividad social no
es el de ser un rbitro imparcial y por encima de las partes, ni representar los intereses
exclusivos de una clase. Este Estado Social sera el intento de un cierto equilibrio de
intereses antagnicos. Este Estado se constituy en la interseccin del mercado y el trabajo,
convirtindose en el soporte de la propiedad social y el sustento de la sociedad salarial.
En este Estado Social, la tecnologa del seguro se desarroll a travs de la promocin
de la propiedad transferida. Esto significa que, para Castel, el seguro no es producto de la

As, durante la primera y segunda presidencia de Pern se consolida un Estado Social,

providencia del Estado, sino que los eventuales beneficiarios del seguro previamente deben

que encuentra sus races en los esfuerzos con que algunos pases europeos buscaron

realizar aportes para poder acceder a l. De este modo, el seguro es una combinacin entre

conjurar la amenaza que significaba la cuestin social ligada al pauperismo durante el siglo

propiedad privada y propiedad social y el Estado tiene el rol de tutelar esa propiedad

XIX, cuando, tal como proclamaba Marx en el Manifiesto comunista, un fantasma recorra

transferida, asumiendo un papel protector. Como se ha dicho, el Estado Social tiene como

Europa.

una de sus funciones especficas ser el garante de esa propiedad transferida.

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En nuestro pas, el Estado de Bienestar tom ciertas caractersticas que habilitan a

Estado Social qued fuertemente sujeto al resultado de las luchas laborales, que

pensar en l en trminos de un hbrido, dado que no tom la forma clsica de Estado de

incentivaron el particularismo como forma de consolidacin de los derechos sociales. Estos

Bienestar desarrollada en Europa. A partir de las particularidades que asumi desde que

sellaron el carcter plural y fragmentado de los seguros sociales en la Argentina.

comenz a delinearse a principios del siglo XX es ms pertinente utilizar el concepto

Es por ello que, en nuestro pas, el salario se encuentra particularmente enraizado en

Estado Social que Estado de Bienestar para referirse al rol que jug como propulsor y

los fundamentos mismos del Estado Social, y la crisis de la sociedad salarial socava de

garante de los derechos sociales consolidados durante el gobierno de Pern que se inici en

manera tan profunda la posibilidad de la existencia misma de este Estado.

1945.
Puede observarse el fortalecimiento y afianzamiento del Estado Social en Argentina
durante la dcada del `40, cuando se consolida una etapa de industrializacin por
sustitucin de importaciones, en el aspecto econmico, y una alianza entre el Estado y los
trabajadores representados por el sindicalismo, desde lo social. La base de este modelo de
industrializacin se asentaba en la transferencia de ingresos desde el campo a la actividad
industrial34, acompaada de un fuerte proteccionismo.
Otra particularidad determinante que asumi el Estado Social durante su proceso de
consolidacin en el pas, fue el modo en que se relacion con otros actores sociales.
Durante el gobierno peronista se desarrollaron relaciones basadas primordialmente en el
clientelismo y el paternalismo. Los sindicatos se convirtieron en fuertes corporaciones,
hecho que les permiti obtener importantes concesiones a favor de sus intereses
particulares. En este marco, la proteccin social, que caracteriza a la sociedad salarial, se
consolid en una fuerte relacin con la pertenencia sindical. Y esta proteccin social estuvo
basada casi exclusivamente en la seguridad social, producto de la relacin laboral. (Lo
Vuolo y Barbeito, 1998: 121)
Esta ltima caracterstica trajo como consecuencia otra peculiaridad fundamental del
Estado Social argentino. Estos actores sociales, representados bsicamente por los
sindicatos, no pretendan una expansin de derechos universales ligados al estatus de
ciudadano, sino que legitimaban las diferencias basndose en la pertenencia o no a alguno
de los sindicatos que, desde una situacin de poder, haba negociado y obtenido algn
beneficio para sus representados.
De este modo, el mejoramiento de la situacin de cierto sector que haba encarado una
lucha para obtener alguna reivindicacin, muchas veces pasaba por poder acoplarse a los
beneficios que ya haban obtenido grupos ms poderosos. De esta manera, el desarrollo del
34 La transferencia de recursos del sector agroexportador al industrial se basaba en retenciones a las
exportaciones, el manejo del tipo de cambio y la fijacin de los precios. El subsidio a las tarifas de servicios
cumpli la misma funcin. La demanda se incentiv mediante una poltica de redistribucin progresiva de los
ingresos, mecanismo que alent la produccin nacional de bienes de consumo. Con este modelo se buscaba
mantener un alto nivel de empleo, y por otra parte financiar el creciente gasto pblico.

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