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portada PLANIF CAS.

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La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona


La Diputación de Barcelona es una institución de gobierno
local que trabaja conjuntamente con los ayuntamientos para

La planificación de
C

impulsar el progreso y el bienestar de la ciudadanía.


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La colección Documentos de Trabajo facilita a los agentes


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del mundo local documentación actualizada para contribuir


la prevención de los
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a la mejora en la gestión de las políticas públicas locales.


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En este sentido, el Área de Espacios Naturales, a través de


incendios forestales
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la Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios
Forestales, en estrecha colaboración con los ayuntamientos
y las asociaciones de propietarios forestales, diseña, desde
hace casi una década, estrategias para la gestión y mejora
de los terrenos forestales de la provincia de Barcelona, tanto
en la provincia
los afectados por incendios forestales como los bosques
adultos. de Barcelona

Colección_Documentos de Trabajo

Àrea d’Espais Naturals


978-84-9803-358-8

Oficina Tècnica de Prevenció Municipal d’Incendis Forestals


Comte d’Urgell, 187. Edifici del Rellotge
08036 Barcelona
Tel. 934 022 614 · Fax 934 022 616
ot.prevencioif@diba.cat · www.diba.cat/incendis

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en la provincia
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Colección_Documentos de Trabajo

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Los trabajos recogidos en esta publicación expresan la opinión de sus autores


y son responsabilidad suya.

Primera edición, de 2009


© de la edición: Diputació de Barcelona
© de los textos e imágenes: los autores
Diseño y producción: Direcció de Comunicació de la Diputació de Barcelona
Impresión:
ISBN: 978-84-9803-358-8
Depósito legal:
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Índice

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Temas generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1. Análisis para la preparación de la ponencia «Incendios forestales.


Estado de la cuestión y retos de futuro». Joan Ignasi Castelló i Vidal. . . . . . . . 11

2. Política de prevención de incendios forestales de la Generalitat de Catalunya:


de 1981 a 2007. Miquel Àngel Villamuera i González. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

3. El plan marco como estrategia para el fomento de la gestión forestal asociada


en Catalunya. Agustí Busquets i Martí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

La prevención de incendios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

4. La planificación en prevención de incendios forestales en la provincia de


Barcelona. Saida González Núñez. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

5. Criterios de planificación utilizados en la redacción de los planes municipales


de prevención de incendios forestales de los ayuntamientos de la provincia
de Barcelona. Eva Pujol i Roig. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

6. Categorización de la red vial básica de prevención de incendios forestales


en la provincia de Barcelona. Ventura Bertran Castelló et al.. . . . . . . . . . . . . . 103

7. Análisis multicriterio aplicado al estudio del riesgo de propagación de un


incendio forestal. Albert Tehàs i Puig. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

8. Dos aspectos polémicos de las quemas prescritas: la ventana de prescripción


y los costes. Josep Lluís Ruiz-Bellet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

9. El Plan de actuación municipal (PAM) en caso de incendio forestal de la


Diputación de Barcelona: una propuesta práctica. Ventura Bertran i Castelló. . 137

10. El Plan de vigilancia: los primeros diez años, discusión de los resultados
y perspectivas. Alba Ludevid Sanmartí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

11. Índice meteorológico de propagación de incendios forestales del Plan de


vigilancia complementaria contra incendios forestales de la Diputación
de Barcelona. Óscar Sánchez Santos et al. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
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6 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

12. Diagnóstico sobre las dificultades de aplicación de la Ley 5/2003, de medidas


de prevención de incendios forestales en las urbanizaciones sin continuidad
inmediata con la trama urbana. Carles Xiol Ríos y Xavier Navalón Novell. . . . . 165

13. Apoyo a las agrupaciones de defensa forestal (ADF) por parte de las
federaciones de ADF y del secretariado de federaciones y de ADF de
Cataluña (SFADF). Representación y gestión de intereses comunes.
Ana Morgado Souto y Pilar Raïch i Camps. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

14. Organización y plan de actuación contra incendios forestales de la


Federación de ADF Penedès/Garraf. Francesc Flores, Núria Idáñez
y Xavier Guilera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

15. Organización y plan de actuación contra incendios forestales de la Federación


de ADF de El Bages. Jaume Muntada i Sant y Xavier Joves i Garcia. . . . . . . . 201

Extinción

16. Mejora o transformación del modelo de prevención y extinción de incendios


de la provincia de Barcelona. Joan Ignasi Castelló i Vidal. . . . . . . . . . . . . . . . 211

La gestión y mejora forestal

17. El bosque en Cataluña: un problema sectorial y estructural. Jaume Minguell


i Garriga y Joan Carles Àngel i Hernández. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

18. Algunas reflexiones sobre el sistema de ayudas a los bosques privados en


Cataluña. Joan Ignasi Castelló i Vidal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

19. La gestión asociada de los bosques de L’Alt Berguedà. David Marcé i Majà. . 241

20. El bosque urbano, una nueva realidad con carencias de planificación.


Leire Miñambres i Sáez, Ana Elia Ramón i Hidalgo y Jordi Romà i Vega . . . . . 249
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Presentación

Les presentamos en esta colección Documentos de Trabajo un resumen de más de vein-


te años de experiencia e innovación municipal en la protección de los incendios foresta-
les y en la gestión forestal.

Esta publicación reúne diversos trabajos que se presentaron desde la Oficina Técnica de
Prevención Municipal de Incendios Forestales de la Diputación de Barcelona y desde las
federaciones comarcales de las agrupaciones de defensa forestal (ADF), en el II Congre-
so Forestal de Cataluña, celebrado en septiembre del año 2007.

Estos escritos realizan diferentes análisis y descripciones sobre la historia y la situación


actual de la protección contra los incendios forestales, desde las vertientes de la preven-
ción, la extinción y la restauración. Se analizan las diferentes acciones desarrolladas por
los ayuntamientos, las ADF y la Diputación de Barcelona, y se exponen los fundamentos
técnicos de algunas de estas acciones.

La Diputación de Barcelona inició en el año 1987 una política de apoyo a los munici-
pios para el desarrollo de los planes municipales de prevención de incendios forestales
estipulada por la Ley forestal de Cataluña. Estos planes se han diseñado con la inten-
ción de lograr:

• El consenso entre los intereses públicos y privados en un ámbito territorial en el que


predomina la propiedad forestal particular.

• La participación en la redacción y gestión a través de los ayuntamientos y de las agru-


paciones de defensa forestal de los municipios, a las que están asociados la mayor
parte de propietarios forestales.

• Una mejor aproximación profesional al problema.

• Unos presupuestos adecuados a las haciendas municipales.

• Una financiación compartida entre las administraciones locales.

A esta planificación inicial, se han ido añadiendo, con los años, nuevos instrumentos para
apoyar el incremento de las obligaciones de los ayuntamientos. Los planes de prevención
de urbanizaciones, de emergencias en caso de incendio, vigilancia e información, de res-
tauración y mejora de las masas forestales, junto al plan municipal ya mencionado, cons-
tituyen un amplio programa de protección que incluye la prevención de los incendios fores-
tales y los daños que provocan, y la restauración de las zonas afectadas por estos
siniestros.
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8 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Estas acciones locales, conjuntamente con las mejoras introducidas por la Generalitat de
Catalunya en la extinción y en el apoyo a las ADF, y el comportamiento cívico de los ciu-
dadanos, han motivado que en los últimos diez años la superficie quemada en las comar-
cas de Barcelona sea la menor de los últimos cuarenta años.

Sin embargo, estos resultados no son una garantía para siempre. Es ampliamente reco-
nocido que el riesgo cero no existe y que aproximarse a él tiene unos costes enormes.
Y por eso es necesario mejorar constantemente la relación entre los ámbitos técnico,
económico y político de la protección para alcanzar unos resultados aceptables. En este
sentido felicito a los autores de los contenidos de esta publicación por su interés y dedi-
cación a la mejora de las políticas relacionadas con la prevención de los incendios fores-
tales y a la restauración de zonas quemadas.

Este documento pretende eso, enriquecer el debate y servir como estímulo para avanzar
en la protección contra los incendios forestales y en la gestión de la infraestructura verde
más grande del país, su superficie forestal.

Josep Mayoral Antigas


Presidente delegado del Área de Espacios Naturales
Diputación de Barcelona
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Temas generales
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Análisis para la preparación de la ponencia


«Incendios forestales. Estado de la cuestión
y retos de futuro»1
Joan Ignasi Castelló i Vidal
Ingeniero de montes
Responsable de la Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios
Forestales de la Diputación de Barcelona

1. Breve balance estadístico sobre el número de incendios


forestales y la superficie quemada en los últimos 33 años.
Comparación con otros datos de la zona mediterránea.
Valoración general

El volumen del libro de costumbres catalán Usos i costums de bon pagès sobre boscos i
arbredes, publicado en 1920 por la Oficina de Estudios Jurídicos de la Mancomunidad de
Cataluña, que recoge directamente los conocimientos de los profesionales del bosque sobre
la forma de darle un buen uso, no dedica ni una frase a los incendios forestales. Tampoco
lo hacen los magníficos Apuntes bibliográfico-forestales publicados en 1873 por el inge-
niero de bosques cerverí Josep Jordana i Morera, que recogen todos los aspectos fores-
tales del siglo XIX, con cara y ojos, hasta aquella fecha. Tampoco lo menciona el Sr. Joan
M. Rabassa i Dalmau en el libro que publica en 1905, centrado en el problema de la defo-
restación de Cataluña, titulado El Bosch, acompañado de un prólogo en forma de carta
al rey Alfonso XIII en el que se pueden leer palabras contundentes de súplica como estas:
«A vos, Señor, dirijo esta queja, y a la par un ruego: Sálvenos los bosques, por vos, por la
tierra, por la Patria». Por lo tanto, no es osado pensar que durante el siglo XIX y comienzos
del XX los incendios forestales no tienen la importancia que tendrán más adelante.
En el Primer Congreso Internacional de Silvicultura celebrado en París en 1926, se habla
por primera vez de iniciar la elaboración de estadísticas y recoger información sobre este
fenómeno. Pero, de hecho, en Cataluña, ya sea porque no hay recursos, o porque, como
ya hemos comentado, no es un problema lo bastante importante, no habrá una estadísti-
ca mínimamente fiable para todo su territorio hasta 1973, a pesar de que para la provincia
de Barcelona se encuentran datos desde 1965. Mientras tanto, tenemos noticias a través
de la prensa o de algunas entidades como el Instituto Agrícola Catalán de San Isidro (IAC-
SI). La Sra. Bendinelli y el Sr. Lloret han estudiado los incendios de comienzos del siglo XX
a partir de fuentes periodísticas y, excepto en 1928, año famoso por el incendio de Les Gava-
rres, que impresionó al Sr. Joaquim Ruyra, y en 1934, el número de incendios y las super-
ficies quemadas documentados no se pueden comparar con lo que seguirá a partir de los
años sesenta. Para el año 1928, el IACSI elabora una estadística y contabiliza 150 incen-
dios con 7.000 hectáreas quemadas, pero es difícil conocer el valor real de estas cifras.

1. Este documento sirvió para iniciar la discusión de dicha ponencia del Segundo Congreso Forestal Cata-
lán. Las opiniones que recoge son responsabilidad exclusiva del autor.
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12 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Para realizar un balance estadístico catalán nos hemos de conformar con los datos de los
últimos 33 años, que van de 1973 a 2006. Los números se muestran en el cuadro 1, don-
de aparece para cada año el número de incendios, la superficie quemada y un índice que
valora la superficie quemada por cada 10.000 hectáreas forestales y que, de ahora en ade-
lante, denominaremos «Índice 10.000». Este último número nos ayudará a comparar
nuestros datos entre ellos y con los de otros.

Cuadro 1. Cataluña. Número de incendios y superficie quemada (1973-2006)

Año Número Superficie Índice Año Número Superficie Índice


incendios quemada 10.0001 incendios quemada 10.000
(ha) (0,0051) (ha) (0,0051)
1973 709 19.617,11 100,01 1991 782 5.332,47 27,19
1974 347 13.095,30 66,76 1992 368 1.553,70 7,92
1975 390 5.539,61 28,24 1993 791 7.343,04 37,44
1976 433 14.765,25 75,28 1994 1217 76.625,40 390,66
1977 153 1.795,00 9,15 1995 753 7.035,85 35,88
1978 725 31.601,90 161,12 1996 463 1.025,71 5,23
1979 848 20.147,50 102,72 1997 672 922,68 4,70
1980 702 24.485,60 129,93 1998 961 20.992,26 107,03
1981 673 19.199,44 97,89 1999 841 1.250,57 6,38
1982 488 16.462,59 83,93 2000 790 8.342,26 42,53
1983 598 24.062,23 122,71 2001 723 2.994,93 15,27
1984 403 10.165,45 51,83 2002 544 2.099,67 10,71
1985 660 13.345,60 68,04 2003 701 9.863,90 50,29
1986 563 65.811,71 335,53 2004 565 1.067,27 5,44
1987 352 1.945,40 9,92 2005 892 5.493,92 28,01
1988 646 3.084,13 15,72 2006 629 3.378,51 17,23
1989 669 5.995,82 30,57 2007 578 1.611,69 8,22
1990 591 1.106,85 5,64
1
Índice 10.000 : 10.000/superficie forestal = 10.000/1.961.885 = 0,0051
Fuente: Generalitat de Catalunya. Dirección General del Medio Natural

Un cuadro como este se puede interpretar de mil formas: se puede analizar para justificar
determinadas opiniones, o se puede buscar imparcialidad; se puede interpretar como una
operación aritmética fría, o se puede relacionar con el contexto en el que se han produci-
do los hechos, es decir, teniendo en cuenta variables como la densidad de población o las
condiciones meteorológicas. Nos tememos que no hay interpretaciones puras y que, por
lo tanto, las que se realizarán a continuación no son absolutas ni pretenden serlo, no nos
proporcionarán nada más allá de órdenes de magnitud del fenómeno y algunas tendencias.

Lo primero que llama la atención en este cuadro es que entre 1973 y 1986 el Índice 10.000
tiene una media anual de 81,56, mientras que, desde 1987 hasta la fecha, los valores dis-
minuyen y la media anual se sitúa en 44,03. Podemos decir que a partir de 1986 se pro-
duce un punto de inflexión en la superficie quemada anualmente. Asimismo, podemos ana-
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Análisis para la preparación de la ponencia «Incendios forestales. Estado de la cuestión y retos... | 13

lizar el valor del Índice por decenios y, en este caso, obtenemos el cuadro 2, donde
vemos que el descenso del Índice es notorio cada diez años, incluso a pesar del año excep-
cional de 1994, en el que el Índice aumentó a su valor más alto en estos 33 años .

Cuadro 2. Cataluña. Variación del Índice 10.000 por decenios

Decenio Valor medio Índice 10.000


1973-1980 84,15
1981-1990 82,18
1991-2000 66,49
2001-2006 21,94

Si miramos las cifras de esta forma, podemos atrevernos a decir que en el conjunto de
toda Cataluña las cosas no van tan mal, en cuanto a superficie forestal quemada por año.
Incluso, se puede pensar que, probablemente, este descenso espectacular se debe a las
mejoras en la prevención y la extinción que, como veremos en el siguiente apartado, se
han ido produciendo poco a poco a lo largo de los años. Otra cosa es si nos fijamos en
la evolución del número de incendios. Como se puede observar en la figura 1, hay una
franja situada entre los 600 y los 800 incendios anuales que se mantiene a lo largo del tiem-
po, con una ligera tendencia al alza. Este dato puede tener una lectura positiva si consi-
deramos que no se han producido aumentos espectaculares, si exceptuamos el año 1994,
y una lectura negativa si pensamos que las medidas preventivas para reducir el inicio de
incendios forestales no ha conseguido grandes logros. Otra observación sobre el cuadro
1 nos muestra una relación clara entre los años con más superficie quemada y los años
con el número más elevado de incendios.

Figura 1. Cataluña. Evolución del número anual de incendios

1.400

1.200

100

800

600

400

200

0
1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005

Número de incendios
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14 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Para valorar el alcance de estos resultados puede ser interesante compararlos con los
de otros ámbitos cercanos. Si empezamos por España, considerando como su superfi-
cie forestal la que se obtiene al restar la superficie de Cataluña (véase el anexo 1), obte-
nemos el cuadro 3, en el que se aprecia que mientras en el periodo de 1973-1986 el valor
del índice fue superior en Cataluña en relación con el resto de España, en el periodo de
1987-2006 se ha invertido la tendencia de manera significativamente favorable en Cata-
luña. Los hay que interpretan esta diferencia como el resultado de una capacidad de mo-
vilidad más elevada de los españoles, y quienes lo ven como un mal resultado de los
sistemas de prevención y extinción que se practican en muchas regiones españolas.

Cuadro 3. Cataluña-España. Comparación del Índice 10.000

Periodo España Cataluña


Valor medio Índice 10.000 Valor medio Índice 10.000
1973-1986 86,09 102,37
1987-2006 67,17 44,03

Si hacemos esta comparación en el cuadro 4 por decenios, se evidencia una tendencia


a la baja tanto en Cataluña como en el resto de España, más marcada en Cataluña, a pesar
de que en la década de los noventa los incendios de 1994 modifican la reducción brus-
ca del Índice.

Cuadro 4. Cataluña-España. Comparación del Índice 10.000 por decenios

Decenio Cataluña España


Valor medio Índice 10.000 Valor medio Índice 10.000
1973-1980 84,15 79,64
1981-1990 82,18 95,16
1991-2000 66,49 62,50
2001-2006 21,94 33,49

Como ya hemos hecho referencia dos veces a los incendios de 1994, está bien que expli-
quemos algo de ellos. Como ya es bien sabido, en 1994 se produjo en las comarcas de
El Bages y de El Berguedà el incendio más grande en superficie de todo el Mediterráneo
durante el siglo XX. Este deshonor que afecta a todas las instituciones, las entidades y los
ciudadanos relacionados con los incendios forestales se ha explicado a través de diferen-
tes hipótesis. Para algunos, esta situación se dio por la acumulación de combustible en
los bosques y confirma la teoría de que el fuego es un factor intrínseco de los sistemas
forestales que tarde o temprano actúa como regulador. Para otros, en la actualidad el fue-
go no es un valor intrínseco, sino todo lo contrario, y lo argumentan refiriéndose a las esta-
dísticas de las causas que muestran que el origen de los incendios en el arco mediterrá-
neo es casi en un 90% de origen antrópico; además, cabe destacar que la regeneración
natural de los bosques quemados de esta zona ha transformado los pinares de pino negral
quemados en magníficas robledas. Más bien, dicen estos últimos, una de las causas deter-
minantes del gran incendio fue la falta absoluta de defensa de un bosque de pino negral
con estrés hídrico, situado en los límites de su área, que había sido favorecido en aque-
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lla zona por razones económicas. También los hay que hablan de déficits en las políticas
preventivas y de errores en las estrategias de extinción que se plantearon en aquellos
momentos. Las instituciones públicas encargadas de la prevención y la extinción no han
publicado ningún análisis sobre lo que pasó, si es que se hicieron, y se ha perdido una
buena oportunidad de profundizar en el conocimiento de estos temas. Los hay que pien-
san que otro incendio de estas dimensiones únicamente se puede producir con vientos
de poniente en las zonas límite en las que el pino silvestre ha ido desplazando a los robles,
por ejemplo en las sierras que conectan El Bages y Osona por el sur de estas comarcas.
En cualquier caso, estas visiones diferentes son bastante interesantes y alguna de ellas,
en sus límites, puede favorecer posiciones como la no-intervención en los procesos natu-
rales y la inutilidad de invertir en medidas preventivas o de extinción, argumentos que pue-
den ser gratos a algunos movimientos naturalistas espiritualistas.

Pero continuemos comparando los resultados catalanes con los de otras regiones medi-
terráneas. Hay cuatro áreas que tienen bastantes similitudes con Cataluña y están situa-
das en la orilla norte/noroeste del Mediterráneo: la Comunidad Valenciana, las regiones fran-
cesas de Languedoc-Rosellón y de Provenza-Alpes-Costa Azul, y la región italiana de Liguria
(véase el anexo 2). La superficie forestal de estas tierras se muestra en el cuadro 5.

Cuadro 5. Superficie forestal de diferentes regiones mediterráneas


Región geográfica Superficie forestal en ha
Comunidad Valenciana 1.250.000
Cataluña 1.961.885
Languedoc-Rosellón 950.000
Provenza-Alpes-Costa Azul 1.350.000
Liguria 374.000

En todas estas regiones mediterráneas el Índice 10.000 decrece en el periodo de 1987-2006


respecto al periodo de 1973-1986 (cuadro 6). En este periodo de 1987-2006 se pueden
establecer dos grupos de regiones: por un lado Cataluña, Languedoc y Provenza, con
medias inferiores a 50, y por otro lado Liguria y la Comunidad Valenciana, con valores supe-
riores a 125. El Languedoc-Rosellón es la zona con mejores índices, seguida de Catalu-
ña. Los valores más bajos del Índice 10.000 coinciden con las zonas en las que los ser-
vicios de extinción son profesionales, están organizados en una sola institución y funcionan
las veinticuatro horas del día durante todo el año.

Cuadro 6. Comparación del Índice 10.000 entre diferentes regiones mediterráneas

Periodo Cataluña Com. Valenciana Provenza Languadoc Liguria


Valor medio Valor medio Valor medio Valor medio Valor medio
Índice 10.000 Índice 10.000 Índice 10.000 Índice 10.000 Índice 10.000
1973-1986 102,37 176,06 71,40 102,15 –
1987-2006 44,03 127,42 47,18 26,19 166,27
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16 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Hasta aquí hemos considerado a Cataluña como un todo. Ahora echaremos un vistazo más
específico a las comarcas catalanas organizadas en cuatro provincias. En el cuadro 7 se
resume el número de incendios, la superficie quemada y el Índice 10.000 medio de las cua-
tro provincias catalanas entre 1973 y 2006.

Cuadro 7. Cataluña. Número de incendios y superficie quemada por provincias. En gris se muestran
los años que se han superado las 1.000 hectáreas quemadas

Barcelona Girona Lleida Tarragona


Superficie Índice Superficie Índice Superficie Índice Superficie Índice
Número quemada 10.000 Número quemada 10.000 Número quemada 10.000 Número quemada 10.000
Año incendios (ha) medio incendios (ha) medio incendios (ha) medio incendios (ha) medio
1973 392 5.209,33 109,92 174 11.322,20 254,75 53 1.204,60 16,50 90 1.880,98 60,00
1974 180 2.536,81 53,53 71 3.758,40 84,56 12 222,80 3,05 84 6.577,29 209,82
1975 203 1.644,60 34,70 82 2.777,80 62,50 25 438,10 6,00 80 679,11 21,66
1976 207 1.099,60 23,20 75 896,50 20,17 65 1.893,40 25,94 86 10.875,75 346,94
1977 62 247,80 5,23 11 89,20 2,01 17 414,30 5,68 63 1.044,20 33,31
1978 320 5.304,40 111,92 141 11.110,00 249,98 83 3.083,40 42,24 181 12.104,10 386,12
1979 334 2.624,50 55,38 243 5.816,60 130,87 50 1.230,10 16,85 221 10.476,30 334,19
1980 276 8.414,40 177,54 154 1.435,10 32,29 49 2.615,00 35,83 223 13.021,10 415,37
1981 308 4.482,80 94,59 142 3.067,10 69,01 74 478,60 6,56 149 11.170,94 356,35
1982 185 11.727,80 247,46 102 1.068,10 24,03 52 647,70 8,87 149 3.018,99 96,31
1983 254 5.241,40 110,59 151 6.304,80 141,86 46 5.055,60 69,26 147 7.463,43 238,08
1984 143 1.817,40 38,35 58 753,90 16,96 66 525,30 7,20 136 7.068,85 225,50
1985 273 6.592,50 139,10 109 1.180,20 26,55 144 4.231,70 57,97 134 1.341,20 42,78
1986 247 29.169,33 615,47 125 23.786,55 535,20 101 3.902,53 53,46 90 8.953,30 285,61
1987 182 601,90 12,70 44 194,70 4,38 55 165,90 2,27 71 982,90 31,35
1988 248 598,79 12,63 153 1.267,40 28,52 127 170,02 2,33 118 1.047,92 33,43
1989 243 1.118,66 23,60 153 618,25 13,91 180 586,58 8,04 93 3.672,32 117,15
1990 278 662,01 13,97 80 82,24 1,85 106 199,25 2,73 127 163,35 5,21
1991 380 588,48 12,42 126 322,20 7,25 108 652,68 8,94 168 3.769,10 120,23
1992 161 117,40 2,48 27 14,02 0,32 72 425,67 5,83 108 996,61 31,79
1993 412 1.474,46 31,11 131 1.932,15 43,47 83 1.156,60 15,85 165 2.779,83 88,68
1994 559 50.758,00 1.070,99 239 8.275,80 186,21 173 4.179,90 57,26 246 13.411,70 427,83
1995 277 434,94 9,18 216 347,62 7,82 69 218,01 2,99 191 6.035,28 192,53
1996 128 49,09 1,04 163 118,47 2,67 69 655,84 8,99 103 202,31 6,45
1997 250 320,32 6,76 224 54,60 1,23 83 135,56 1,86 115 412,21 13,15
1998 363 4.484,65 94,63 261 131,45 2,96 153 15.197,72 208,21 184 1.178,44 37,59
1999 377 241,24 5,09 196 238,92 5,38 129 225,31 3,09 139 545,10 17,39
2000 320 587,03 12,39 221 6.123,47 137,78 114 500,84 6,86 135 1.130,92 36,08
2001 344 458,22 9,67 199 2.087,15 46,96 84 383,95 5,26 96 65,61 2,09
2002 201 222,04 4,69 102 70,48 1,59 139 1.144,01 15,67 102 663,14 21,15
2003 336 5.487,58 115,79 164 2.028,98 45,65 125 2.001,93 27,43 76 345,41 11,02
2004 201 88,89 1,88 114 562,75 12,66 128 271,34 3,72 122 144,28 4,60
2005 370 3.375,99 71,23 133 122,02 2,75 196 542,83 7,44 193 1.453,08 46,35
2006 249 154,68 3,26 167 1.559,25 35,08 112 215,58 2,95 101 1475,17 47,06
2007 203 362,22 7,64 165 122,45 2,76 91 115,56 1,58 119 1.011,46 32,27
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Análisis para la preparación de la ponencia «Incendios forestales. Estado de la cuestión y retos... | 17

Si hacemos un primer análisis teniendo en cuenta el punto de inflexión que ya hemos


comentado, veremos que los años en los que se han quemado más de mil hectáreas
en cada provincia son significativamente diferentes entre el periodo de 1973-1986 y el de
1987-2007 (cuadro 8). En el primer intervalo en Barcelona, Girona y Tarragona se quema-
ron más de 1.000 hectáreas por año, entre un 79% y un 93% de los años, mientras que
en Lleida, que siempre es la zona de Cataluña con menos incendios y menos superficie
quemada, el porcentaje fue del 64%. En el periodo siguiente los porcentajes han sufrido
una caída espectacular, entre los que destacan Lleida y Barcelona con un 20% y un 25%,
respectivamente. Cabe hacer una mención especial a Barcelona, que, a pesar de tener
un factor de densidad de población muy alto y, por lo tanto, desfavorable, ha alcanzado
un porcentaje bastante interesante.

Cuadro 8. Número de años y porcentaje de años entre paréntesis con más de mil
hectáreas quemadas por provincias
Periodo Barcelona Girona Tarragona Lleida
1973-1986 13 (93%) 11 (79%) 13 (93%) 9 (64%)
(14 años)
1987-2006 5 (25%) 7 (35%) 9 (45%) 4 (20%)
(20 años)

El Índice 10.000 medio en las cuatro provincias también baja espectacularmente en el perio-
do de 1987-2007 (cuadro 9). En Girona y Tarragona el descenso es superior al 70% del
valor del periodo de 1973-1986; en Lleida el descenso es del 25%, porque el valor ante-
rior ya era bajo, mientras que en Barcelona el descenso es del 44%, porque la superficie
quemada en 1994 eleva el porcentaje 29 puntos.

Cuadro 9. Cataluña. Comparación por provincias del Índice 10.000 medio


Periodo Barcelona Girona Tarragona Lleida
Valor medio Valor medio Valor medio Valor medio
Índice 10.000 Índice 10.000 Índice 10.000 Índice 10.000
1973-1986 129,78 117,91 25,39 218,00
1987-2007 75,77 28,02 18,93 61,48

Finalmente, puede ser interesante comparar los valores del Índice 10.000 en Barcelona
(473.731 hectáreas forestales) con dos zonas con superficies forestales similares y tam-
bién densamente pobladas, como el departamento francés de les Bocas del Roine
(200.000 hectáreas) y la región italiana de Liguria (374.400 hectáreas) (véase el anexo 3).
En este caso los valores medios del Índice 10.000, como se deduce del cuadro 10, se
reducen de forma general en el periodo de 1987-2006, y Barcelona, a pesar del incendio
de 1994, aparece con el Índice más bajo. Probablemente eso tiene que ver con el esfuer-
zo que realiza en prevención y extinción, que es uno de los más altos, o el más alto, del
Mediterráneo, como veremos más adelante.
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18 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Cuadro 10. . Comparación del Índice 10.000 entre Barcelona, Bocas del Roine y Liguria
Periodo Barcelona Bosques del Roine Ligúria
Valor medio Valor medio Valor medio
Índice 10.000 Índice 10.000 Índice 10.000
1973-1986 129,78 124,21 –
1987-2006 75,77 113,74 166,27

2. Síntesis histórica de la prevención y la extinción


en Cataluña con referencias a los modelos de prevención
y extinción aplicados

Ya hemos visto que, durante el siglo XIX y los primeros veinte años del siglo XX, los incen-
dios forestales no eran una preocupación prioritaria. Hemos de esperar hasta 1929 para
que, mediante un real decreto, se cree en España la Asociación Nacional para la Defen-
sa contra Incendios de la Riqueza Forestal. El mundo de los incendios entraba, aún no
hace ni cien años, en el ámbito oficial. Pero hemos de esperar aún un poco más hasta
que una administración haga alguna cosa concreta. Cataluña da este paso de forma pio-
nera, cuando la Generalitat republicana dicta, en 1933, unas instrucciones para la previ-
sión y extinción de incendios de bosques no declarados de utilidad pública. Estas instruc-
ciones establecen medidas de prevención, prohibiciones y responsabilidades. Los alcaldes
quedan encargados de la policía de los bosques, y la Guardia Civil, los guardas foresta-
les y los mossos d’esquadra se responsabilizan de vigilar el cumplimiento de las disposi-
ciones. En estos primeros años, como no hay ninguna organización especializada, la extin-
ción depende de la experiencia de los habitantes de las zonas forestales, que utilizan
hachas, ramas y, sobre todo, el fuego para parar los frentes.

Al acabar la guerra civil, se concentran todas las competencias forestales en la Adminis-


tración forestal del Estado, que asume la prevención y la extinción en toda España.
Mediante sus delegaciones provinciales se crean los primeros grupos de extinción y los
primeros puntos de guardia, y se inicia un sistema de detección y lucha que va crecien-
do y ganando importancia. En 1957 se proporciona una cobertura legal a muchas de las
acciones gubernamentales a través de la ley forestal.

Mientras que el número de incendios y la superficie quemada se mantienen en unos lími-


tes razonables, el sistema funciona, pero con el crecimiento económico de los años
sesenta, el aumento de los desplazamientos, el desarrollo del ocio al aire libre y el retro-
ceso de la población agraria, la organización se tambalea. La ley de incendios de 1968
devuelve a los alcaldes un papel de primera magnitud, como ya había hecho el gobierno
autónomo catalán de la República. Pero en las zonas más densamente pobladas, como
la provincia de Barcelona, las nuevas disposiciones no evitan que cada vez se haga notar
más la falta de especialización, de recursos y de organización.

Coincidiendo con esta problemática, la Diputación de Barcelona crea, en octubre de 1962,


el Servicio Provincial de Extinción de Incendios, en el que se asociaban todos los parques
de bomberos municipales existentes. En pocos años pone en funcionamiento una red de
23 parques de bomberos repartidos por toda la provincia, dotados con material moderno
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Análisis para la preparación de la ponencia «Incendios forestales. Estado de la cuestión y retos... | 19

y personal profesional. Poco a poco, la presencia de estos bomberos en los incendios fores-
tales es inevitable y cada vez más demandada. De hecho, la especialización progresiva del
material y las técnicas, su implantación territorial y la voluntad política de la corporación aca-
ban transfiriendo a esta institución la detección y la extinción de los incendios forestales.

A principios de los años setenta, la organización para combatir los incendios forestales está
estructurada por provincias. En Barcelona, depende de la Diputación, y en Girona, Tarra-
gona y Lleida del Instituto Nacional para la Conservación de la Naturaleza (ICONA). Esta
organización tiene muchos déficits, sobre todo fuera de Barcelona, en material, distribu-
ción territorial y profesionalización del personal de extinción. Para intentar solucionar estas
carencias y optimizar los recursos de los que se dispone, en el verano de 1977 se crea la
Comisión Consultiva Regional contra Incendios, en la que están representados las cuatro
diputaciones, las cuatro delegaciones provinciales del ICONA y su servicio central de incen-
dios. La Comisión funciona durante tres años, y acumula una valiosa experiencia que ser-
virá para elaborar el anteproyecto del Servicio de Incendios y Salvamentos de Cataluña.

La Generalitat de Catalunya, restaurada en 1977 recoge el anteproyecto que hemos comen-


tado y crea, en junio de 1980, la Dirección General de Prevención y Extinción de Incendios
y de Salvamentos de Cataluña, que absorbe el cuerpo de bomberos de la Diputación de
Barcelona, y las labores de extinción que realizaba el ICONA y pasa a ser el organismo com-
petente en la extinción de los incendios forestales en Cataluña, mientras que la prevención
se concentra en la Dirección General de Política Forestal del Departamento de Agricultura,
Ganadería y Pesca.

Esta decisión de centrar todo el grosor de la extinción en un servicio que actúa en incen-
dios urbanos, industriales, portuarios y forestales, así como en inundaciones, atentados
y otras emergencias, realiza salvamento en las carreteras, la red ferroviaria, los aeropuer-
tos y cualquier otro sitio, no gustó y, aún hoy, no gusta a todo el mundo. Los detractores
argumentaban que los bomberos no conocían suficientemente bien el bosque y que no
estaban acostumbrados a los trabajos forestales, que sus técnicas no se adaptaban a la
topografía de los bosques espesos, ni a los terrenos poco equipados. Los defensores plan-
teaban su apoyo al sistema a partir de cuatro razones: la primera, que era económicamen-
te insostenible mantener dos servicios de extinción, uno para los incendios forestales y
otro para todo el resto; la segunda, que no se podía garantizar profesionalidad en un sis-
tema específico para incendios que únicamente funcionaría o trabajaría cuatro meses al
año; la tercera, que la disminución rápida de población activa en el sector agrario hacía
desaparecer los conocimientos tradicionales forestales en muchas zonas de Cataluña; y
la cuarta, que, cada vez más, el futuro tendía a definir a los bomberos ya no únicamente
como operadores de unas bombas de agua para extinguir incendios, sino como servicio
operativo que tienen los gobiernos de cualquier país para garantizar la protección y, por
lo tanto, la seguridad de los ciudadanos ante cualquier emergencia.

Con esta situación, entramos en los años ochenta; en los primeros cuatro años se que-
man en Cataluña 86.639,23 hectáreas, y la media del Índice 10.000 se sitúa en 110,46
(ya hemos visto que la media a partir de 1987 será de 40,43), y en 1986 se queman 76.625
hectáreas (cuadro 1). Las políticas de prevención y extinción son cuestionadas y el Gobier-
no de la Generalitat y otras administraciones tienen que empezar a pensar y actuar.
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20 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Fruto de esta primera oleada de infortunios se elaboran diferentes instrumentos y estra-


tegias que resumimos cronológicamente a continuación:
• En primer lugar, en 1982 el Gobierno de Cataluña redacta el plan básico de lucha
contra los incendios forestales (INFOCA), que intenta hacer frente a la falta de coor-
dinación y organización en la extinción, y esclarecer el papel que juegan durante un
incendio los ayuntamientos, los bomberos, la Administración forestal, la Guardia
Civil, los voluntarios, etcétera. La dirección técnica de las operaciones de extinción
recae en la Dirección General de Prevención y Extinción de Incendios.
• A partir del INFOCA la Corporación Metropolitana de Barcelona pone en marcha, en
1982, el Plan metropolitano de prevención de incendios forestales, que continúa en fun-
cionamiento actualmente bajo la dirección del Patronato del Parque de Collserola.
• A continuación, en 1983, la Generalitat, a través de su Subdirección de Prevención,
elabora un modelo de plan básico municipal para la lucha contra incendios foresta-
les, que después recogerá la ley forestal de Cataluña de 1988 con el título «Plan Muni-
cipal de Prevención de Incendios Forestales», y que desarrollarán, sobre todo, los
municipios de Barcelona con la colaboración de su Diputación.
• En 1987, la Generalitat organiza un programa preventivo a través del Departamento de
Agricultura, Ganadería y Pesca, con el nombre de Fuego Verde. Este programa tiene
dos ejes centrales: por un lado, la creación de las agrupaciones de defensa forestal (ADF),
inspiradas en acciones colectivas que ya funcionaban en diferentes comarcas catala-
nas, y en las agrupaciones de defensa sanitaria (ADS), que se habían creado para luchar
contra la fiebre porcina africana; y, por otro lado, la creación del cuerpo de agentes rura-
les a partir de los históricos guardas forestales. Las ADF se crean con tres objetivos: con-
trolar el territorio para evitar incendios, disponer de información y movilidad inmediatas
para detectar los incendios y atacarlos, y establecer un modelo de participación volun-
taria y de cooperación. El cuerpo de agentes rurales rompe con la relación tradicional
entre técnicos y guardas sobre el territorio y organiza un nuevo servicio centralizado de
prevención y policía. Estas dos líneas principales se complementan con la creación
de las unidades de voluntarios forestales, para estimular la participación de los ciuda-
danos poco relacionados con las actividades forestales, la vigilancia aérea y un plan de
información meteorológica para hacer previsiones relacionadas con los incendios.
• Ese mismo año, el Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca publica el mapa
de riesgo de incendios forestales en Cataluña, con el objetivo de determinar la
dimensión y la localización del problema de los incendios en los diferentes munici-
pios catalanes. De aquí saldrá la lista de términos municipales con superficie fores-
tal de alto riesgo de incendio que se publicará en el Decreto, de 4 de marzo, de medi-
das de prevención de incendios forestales.
• También en 1987 los ayuntamientos de Barcelona y la Diputación inician la redac-
ción de los planes municipales de prevención, que en pocos años cubrirán los 286
municipios forestales y ordenarán las inversiones públicas de las administraciones
locales en infraestructuras básicas hasta hoy.
• Tanto las ADF como los planes de prevención municipal tendrán el soporte legal de
la ley forestal de Cataluña aprobada en 1988. Esta ley establece que corresponde
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Análisis para la preparación de la ponencia «Incendios forestales. Estado de la cuestión y retos... | 21

al Departamento de Medio Ambiente y Vivienda, al que se transfirieron las compe-


tencias forestales del Departamento de Agricultura, la planificación, la coordinación
y la ejecución de las medidas y las acciones que se realicen para la prevención de
incendios forestales, en colaboración con el resto de departamentos de la Genera-
litat, las entidades locales, las ADF y los particulares.
• En 1989 se introducen por primera vez los helicópteros en la lucha contra los incen-
dios, tanto para el transporte y el lanzamiento de agua como para el control. Según
muchos observadores, esta decisión es, junto con la creación de las ADF, una de
las medidas técnicas de extinción que más ha favorecido los resultados positivos que
se han comentado en el apartado anterior. Hoy, incluso los servicios de extinción fran-
ceses, que han llegado a una gran eficacia en el uso de aviones cisterna, se plantean
la necesidad de utilizar helicópteros en gran parte de sus actuaciones.
Siete años de calma se rompen drásticamente en los años 1994 y 1998, y desencade-
nan dos tormentas políticas en el Parlamento de Cataluña que incluso han llegado a
hacer tambalear al Gobierno de Cataluña. Se revisan nuevamente los modelos y actua-
ciones y se analiza qué se ha hecho o se ha dejado de hacer. Algunas de las nuevas accio-
nes públicas y privadas que genera esta nueva sacudida son las siguientes:
• En 1995 la Diputación de Barcelona crea la Oficina Técnica de Prevención Municipal
de Incendios Forestales con el objetivo de proporcionar apoyo a los ayuntamientos para
cumplir las obligaciones que establece la legislación en relación con los incendios.
• En 1997 el Parlamento de Cataluña aprueba la ley de protección civil y empieza la
redacción de los planes municipales de actuación en caso de emergencia (PAM), un
instrumento para la organización de los medios humanos y materiales de los muni-
cipios en caso de incendios, y una herramienta para evitar la falta de coordinación
entre el Gobierno y los ayuntamientos, que fue tan criticada tras los incendios de 1994.
El Departamento de Interior intentará desarrollar este aspecto de la ley, pero no pon-
drá muchos recursos para conseguirlo. En la provincia de Barcelona los ayuntamien-
tos y la Diputación iniciarán su redacción hasta llegar, al día de hoy, a los 230 planes
municipales vigentes, que se revisan anualmente.
• Para evitar la falta de coordinación que comentábamos en la activación de planes de
emergencia y la aplicación del INFOCAT, y para garantizar notificaciones, acciones, infor-
mación a los ciudadanos y muchos otros aspectos relacionados, la Generalitat crea
en 1995 el Centro de Coordinación de Emergencias de Cataluña (CECAT), que lenta-
mente se está desarrollando y que, sin duda, jugará un papel importante en el futuro.
• En 2002 la Generalitat de Catalunya, a través del Departamento de Medio Ambien-
te, crea la Dirección General de Prevención de Incendios, que durará hasta la reor-
ganización del departamento. Esta Dirección General organiza un centro de opera-
ciones de los agentes rurales en Torreferrusa (Barcelona) y se equipa con diferentes
vehículos pesados de extinción.
• En 2005 impulsado y financiado por la Generalitat de Catalunya, se crea el Secretariado
Nacional de ADF de Cataluña, una entidad civil y sin ánimo de lucro que presta diferentes
servicios a las ADF y a sus federaciones, y que organiza un dispositivo de coordinación para
dar apoyo a las agrupaciones con material, comunicaciones y centros operativos propios.
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22 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

• En 1999, el Departamento de Interior de la Generalitat crea el grupo de apoyo en las


actuaciones forestales (GRAF) para hacer frente a las críticas del sector forestal
sobre la falta de profesionales forestales en la extinción de los incendios forestales.
• También en 1999, la Diputación, los ayuntamientos y las ADF inician un plan de vigi-
lancia móvil en todos los municipios forestales, con el objetivo de disuadir a los auto-
res de comportamientos que pueden provocar incendios forestales, ayudar a detec-
tar los incendios y aumentar la seguridad de las viviendas dispersas. Este programa
se coordina con la Generalitat, sobre todo desde la firma en 2005 de un convenio de
colaboración entre el Departamento de Interior y el de Medio Ambiente de la Genera-
litat de Catalunya con el Área de Espacios Naturales de la Diputación de Barcelona.
• En 2001, la Diputación de Barcelona inicia un plan de apoyo a los ayuntamientos para
la redacción de planes de evacuación de las urbanizaciones situadas en zonas
forestales (800 en la provincia de Barcelona).
• En 2003, el Parlamento de Cataluña aprueba la ley de prevención de urbanizacio-
nes y revisa el plan INFOCAT, y en 2004 la Diputación de Barcelona inicia con los
ayuntamientos un programa para la redacción de los planes de prevención de las
urbanizaciones de su ámbito.
Esta cronología sintetizada es lo suficientemente elocuente para demostrar el esfuerzo y
la imaginación que Cataluña ha puesto para reducir los efectos de los incendios foresta-
les y garantizar, en definitiva, la seguridad y la calidad de vida de sus ciudadanos. Como
ya hemos dicho anteriormente, a pesar de los episodios negativos de los años 1994 y 1998,
creemos, sin miedo a equivocarnos, que la inflexión favorable que se produjo en 1987 tie-
ne mucho que ver con lo que se ha hecho. Pero, si no queremos estancarnos en lo que
se ha conseguido, y para alcanzar metas concretas, como por ejemplo que todas las pro-
vincias catalanas tengan un Índice 10.000 medio como el de la provincia de Lleida, cabe
reflexionar, aunque sea brevemente, sobre esta lista de acciones y sobre otros aspectos
que trataremos en los apartados siguientes.
La primera cosa que destaca de la lista anterior es que, desde 1980, en la Generalitat de
Catalunya hay dos líneas de trabajo, una en el Departamento de Interior y otra en el Depar-
tamento de Agricultura o Medio Ambiente, que a veces se acercan y otras divergen de for-
ma manifiesta. Los momentos más difíciles parece que se han producido cuando unos y
otros no han conseguido definir cuál era su papel en la prevención o en la extinción, o cuan-
do las cosas han ido mal y unos han desconfiado de los métodos de los otros y han inten-
tado solucionar unilateralmente los problemas. Muchos observadores han entendido que,
a veces, el Departamento de Medio Ambiente, antes de Agricultura, ha sentido la necesi-
dad de crear unos bomberos forestales equipando grupos de primer ataque y exigiendo
más de lo que es razonable a las agrupaciones de defensa forestal. Asimismo, mucha gen-
te ha visto con cierto estupor cómo desde el Departamento de Interior se potenciaban accio-
nes preventivas, que en el mundo del bosque corresponden básicamente a la política fores-
tal del país más que a la política de emergencias. Se ha producido esta falta de coordinación,
que persiste en parte, y también ha habido diferentes sensibilidades en cuanto a la parti-
cipación del conjunto de la sociedad en la extinción y la prevención. Mientras que la Admi-
nistración forestal era consciente de la escala de la superficie forestal en Cataluña y bus-
caba la complicidad de los propietarios y municipios en lo referente a la problemática de
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los incendios forestales, algunas voces desde el Departamento de Interior apostaban más
por un tratamiento exclusivamente profesional de la extinción y no comprendían el papel
que podían desarrollar las ADF. En este sentido, son bastante significativos los comunica-
dos del CECAT en la prensa sobre los efectivos que han actuado en un incendio que olvi-
dan sistemáticamente la presencia y el trabajo de las ADF. De hecho, estas dificultades no
son exclusivas de Cataluña, ya que han sido un tema presente en Francia, y ahora, muchos
años después, empiezan a arreglarse las cosas. A les dificultades de entendimiento entre
los departamentos del Gobierno, cabe añadir las relaciones difíciles entre la Generalitat y
las administraciones locales, sobre todo con la Diputación de Barcelona, que ha desarro-
llado un programa de prevención importante desde 1987.

Mucha gente opina que este debate, si únicamente se circunscribe a las discrepancias
de competencias y a las opiniones sobre la profesionalidad, dejará de lado el tema fun-
damental: si queremos un modelo centralizado o si queremos un modelo participativo. Ele-
gir una opción u otra es la primera condición para mejorar y desarrollar rigurosamente nues-
tro modelo de prevención de incendios y de extinción, porque, a pesar de la abundancia
de ideas, planes, organismos y estrategias que la cronología anterior dejar entrever, debe
decirse que nuestro modelo está hecho de recortes de aquí y de allá, y que no ha sido
nunca discutido ni consensuado entre los agentes territoriales y no territoriales que inter-
vienen de una forma u otra en este problema.

A los resultados esperanzadores y a la diversidad de políticas que desarrollamos única-


mente les falta una columna vertebral que una todo el sistema y permita alcanzar objeti-
vos ambiciosos. En los próximos apartados se tratarán algunos aspectos particulares que
forman parte de este modelo general y que unos y otros ven de forma diferente.

3. Uso de técnicas, tácticas y estrategias de extinción


en Cataluña

Es una opinión generalizada que las técnicas, las tácticas y las estrategias forman una
jerarquía ascendente. Una técnica es la forma determinada de apagar un incendio
forestal; una táctica son las disposiciones que tomamos para ejecutar de forma venta-
josa la técnica que hemos elegido; y, una estrategia es un plan coherente para que el
comportamiento del incendio resulte favorable a nuestras técnicas y tácticas. Siguien-
do este orden podemos hacer algunas reflexiones sobre el desarrollo de estos concep-
tos en Cataluña.

En Cataluña las técnicas que se han utilizado a lo largo de los años han sido, como en todos
sitios, la reducción de la temperatura del combustible con agua; la eliminación del com-
bustible que aún no ha quemado ante los frentes usando maquinaria pesada o fuego, y la
sofocación por eliminación del oxígeno, golpeando con ramas y otros instrumentos o
cubriendo la zona del incendio con tierra mineral. Las dos técnicas más antiguas en Cata-
luña han sido el uso del fuego y la sofocación manual, y las más modernas, el uso de agua
con medios aéreos y terrestres con retardantes químicos o sin, y el trabajo de maquinaria
pesada. En general, todo el mundo reconoce que estas técnicas habituales tienen un lími-
te superior en su eficacia, es decir, que a partir de una determinada intensidad del incen-
dio no importa utilizarlas porque no apagan el fuego y se pierde dinero, tiempo y salud. En
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general, para conocer estos límites es necesario conocer el comportamiento del incendio,
que depende en gran parte de su intensidad y velocidad de propagación. Para conocer
bien estos valores para los diferentes combustibles, topografía y condiciones meteoroló-
gicas, es necesario haber analizado muchos incendios y haber investigado mucho. Como,
desgraciadamente, en Cataluña nadie ha investigado sobre estas cuestiones, nuestro
conocimiento depende de la adaptación más o menos acertada de trabajos realizados en
otros países o de la experiencia práctica. Por lo tanto, parece que los límites de los dife-
rentes sistemas en los bosques catalanes están pendientes de estudios rigurosos.
Siempre que es necesario, se utiliza una mezcla de estas técnicas. En Cataluña, la técni-
ca más utilizada es la del agua, tanto por los bomberos como por las ADF, y es la única
técnica que se utiliza en el 95% de las extinciones. Desde la creación de los GRAF, se ha
alzado la prohibición implícita de utilizar fuego en la extinción, que duró muchos años, pero
ahora esta técnica se está utilizando nuevamente. Un decreto de la Generalitat de 2006
regula el uso del fuego por parte del personal de los bomberos. La aprobación de esta
decisión causó cierto malestar porque el Gobierno no contestó ni tuvo en cuenta las ale-
gaciones que hicieron diferentes instituciones del país, entre ellas el Colegio de Ingenie-
ros de Bosques de Cataluña.
Las tácticas que se usan en la extinción de los incendios forestales se resumen, general-
mente, en dos: ataques directos a los frentes y ataques indirectos. En Cataluña el frente
principal y los frentes laterales se atacan, siempre que se puede, desde que la extinción
pasó a ser competencia de los bomberos, directamente desde el aire o desde tierra. El
ataque directo a los frentes desde tierra establece una gran diferencia con los sistemas
indirectos que se utilizan en Estados Unidos, donde predomina la construcción manual
de líneas de defensa desde las que se inician los fuegos técnicos, si el viento y otros fac-
tores no lo impiden, para que el incendio principal se quede sin combustible.
Los bomberos provinciales de Barcelona, y más tarde los de la Generalitat, han desarro-
llado una táctica original de uso de agua a partir de autobombas todoterreno de más de
3.000 litros de capacidad, bombas de alta presión y mangueras especiales de 25 milíme-
tros equipadas con racor Barcelona, que permiten, en función de la pendiente, hacer exten-
siones de líneas de agua de más de 2 kilómetros desde un punto estacionario y atacar
frentes con intensidades superiores a los 3.000 kilowatts por metro. Esta táctica se ha desa-
rrollado con gran eficacia y es, según muchos especialistas, una de las claves de la reduc-
ción de la superficie quemada en los últimos años, que se ha expuesto en el apartado 1.
Evidentemente, su uso exige un territorio equipado con una red vial externa que tenga pun-
tos de agua de apoyo suficientes.
Cuando no se dispone de estas infraestructuras, no hay bienes de equipo terrestres de
extinción, ni medios aéreos, o la intensidad del frente impide el uso de agua, el fuego se
convierte en una herramienta importante, y a menudo la única disponible.
El uso del fuego o del agua ha abierto cierta polémica desde que los bomberos han empe-
zado a utilizar el fuego en la extinción de incendios. Por lo que parece, la discusión se produ-
ce cuando un frente puede ser atacado directamente por agua y se ataca indirectamente con
una quema de ampliamiento. En este caso, al final la superficie calcinada siempre es mayor
que si se hubiese actuado directamente con agua a presión contra el frente. El problema para
decidirse por una opción u otra es, según muchos especialistas, determinar cuándo un fren-
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te no se puede atacar directamente y cuándo sí. Para algunos analistas, la solución a este
problema la proporcionan los modelos matemáticos que simulan el comportamiento de un
incendio. Para otros, estos simuladores no son más que una ayuda en la toma de decisio-
nes y citan las palabras de advertencia de Rothermel, el padre de los modelos predictivos:
«Es evidente, para cualquiera que ha observado los incendios forestales, que hay una varia-
bilidad considerable en los combustibles, la velocidad del viento y otras influencias, que
excluyen las predicciones absolutas [...]. Unas pocas variables, fácilmente identificables, pue-
den causar diferencias drásticas en la forma en la que quema y se propaga un incendio. La
hierba seca dispersa o los paquetes de borrajos (aguijones) tienen características de com-
bustión totalmente diferentes, aunque individualmente los componentes son similares. Del mis-
mo modo, la humedad del combustible, el viento y la pendiente pueden producir enormes dife-
rencias en la intensidad y la velocidad de propagación; [...] la dificultad de uso del sistema
aumenta con la estimación precisa de unas variables en situaciones muy diversas; [...] El mode-
lo no sustituye la experiencia, pero si esta se hace converger con la predicción sistemática,
se pueden generar nuevas argumentaciones para la gestión de los incendios.»

Si fuésemos sensatos, opinan estos últimos analistas, como mínimo uniríamos la experien-
cia directa de tantos años de uso de las técnicas hídricas desarrolladas por los bomberos
y las ADF con los métodos de predicción, para decidir si un frente es atacable directamen-
te desde tierra o no lo es, y no tendríamos que dejar la decisión en manos de un grupo de
bomberos que una y otra vez se han manifestado contra el uso del agua. Los interpelados
se defienden sorprendiéndose de que alguien pueda pensar que un ingeniero forestal
moderno se encasille en una única técnica y una única táctica de extinción y afirman que
los bomberos catalanes están abiertos a todas las técnicas y tácticas existentes.
Hay un dicho, con el que la mayor parte de especialistas en prevención y extinción de incen-
dios forestales están de acuerdo, que dice: «No se puede evitar al cien por cien que haya
incendios forestales, pero sí que se puede evitar que se hagan grandes». Para evitar que
crezcan es necesario, hablando claro, atacar fuerte al principio. Eso quiere decir que la
estrategia principal de la mayor parte de modelos de prevención y extinción de incendios
de todo el mundo es estar preparados para detectar los incendios lo antes posible y ata-
carlos inmediatamente, antes de que hayan llegado a su potencia máxima.
Los datos mediterráneos de la conocida «Operation Promethée» muestran, por ejemplo, que
nueve de cada diez incendios que en el momento de la llegada de los bomberos no habían
quemado una hectárea, no han superado al final las cinco hectáreas quemadas, y que el 90%
de los incendios que han superado las 20 hectáreas tenían más de una hectárea quemada
cuando llegaron los equipos de extinción. Sin embargo, esta velocidad en la detección y en la
respuesta no puede ser igual en los bosques boreales canadienses o en la taiga rusa, donde
no vive nadie y es difícil llegar, que en los bosques de El Bages o de la Costa Brava, donde vive
mucha gente, se ven desde mil puntos diferentes y hay una red de pistas forestales y caminos
de desembosque importante. Evidentemente, en el segundo caso, en nuestras comarcas, las
posibilidades de conseguir las altas velocidades que hemos comentado son muy elevadas.
Por eso mucha gente en Cataluña ha pensado siempre que la estrategia central que debe
ser el pilar sobre el que se edifique todo el modelo de prevención y extinción es la que
estamos comentando: detección rápida y ataque inmediato. De hecho, en Cataluña, aun-
que no se explicita con contundencia en ningún documento, todas las redes de detec-
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26 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

ción, la distribución territorial de los equipos de extinción profesionales y voluntarios, el mate-


rial terrestre y aéreo, las redes de pistas forestales, la cartografía y otros muchos elemen-
tos de lucha contra los incendios se basan en este principio. No obstante, la falta de cla-
ridad en la adopción de este postulado permite, según muchos, que se propongan
medidas y se tomen decisiones que no favorecen su desarrollo, y se reclama que se esta-
blezca de una vez por todas, con la máxima participación y consenso, un modelo de pre-
vención y extinción que recoja esta estrategia principal y establezca indicaciones precisas
sobre las técnicas y las tácticas que le acompañan y que, como hemos comentado, gene-
ran una polémica innecesaria. Únicamente así, continúan opinando muchos especialistas,
se puede elaborar un programa de prevención y extinción coherente y coordinado.

Esta estrategia central deberá ir acompañada de otra: la anticipación, la capacidad de pre-


decir dónde estallará el problema y de prepararse para dar el golpe en el momento pre-
ciso. Así, por ejemplo, cuando supiésemos, con tiempo, que soplará viento de tramonta-
na, deberíamos anticiparnos a lo que vendrá, y tal vez podríamos evitar los incendios
recurrentes del Empordà, como en su día acabamos con algunas inundaciones.

4. Planificación y técnicas de prevención. Sinopsis de los


problemas de gestión del bosque mediterráneo en Cataluña
y su relación con la prevención

Como en toda gestión de la seguridad, en la protección contra los efectos de los incen-
dios forestales podemos distinguir cuatro fases: la prevención del desorden y sus efectos
negativos, que incluye el control de los desencadenantes; la anticipación; la extinción de
los incendios cuando se producen, y la restauración y las compensaciones de los daños
que provocan. La extinción y la restauración han sido los primeros pasos que se han dado
en Cataluña y, en general, en todo el mundo. La prevención y la anticipación, que son el
resultado de políticas más complejas, han empezado más tarde.

Muchos profesionales de la seguridad definen la prevención como la suma de la gestión


del riesgo, entendido como la probabilidad de que se produzcan daños y efectos negati-
vos, con el control, a través de la vigilancia y otros medios, de los desencadenantes del
incendio. Este riesgo objetivo, que no debe confundirse con la percepción individual o social
que podemos tener de una situación (riesgo subjetivo), depende teóricamente de dos varia-
bles: la capacidad que tiene una formación forestal para que se produzca un daño en esta
(peligro), y el impacto del incendio sobre la seguridad y la calidad de vida de la sociedad
o sobre los ecosistemas (vulnerabilidad). En Cataluña, la vulnerabilidad general se ha
reducido, básicamente, gracias a la mejora o a la creación de las infraestructuras que deben
utilizar los equipos de extinción, mientras que el peligro provocado por el incendio del bos-
que se ha tratado modificando la estructura o reduciendo parte del combustible. El con-
trol de los desencadenantes se ha enfocado, principalmente, a través de la vigilancia y de
la legislación con la que se han regulado actividades y usos de las zonas forestales.

La anticipación, que es la acción de adelantarse a la eclosión del incendio para poder fre-
narlo en su inicio, se ha desarrollado en Cataluña a partir de la elaboración de índices deno-
minados de riesgo y de la activación de protocolos especiales.
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De esta compleja trama preventiva se pueden destacar como hechos y discusiones más
significativos los siguientes:

Infraestructuras

Estas infraestructuras se han realizado a veces con planificación previa, pero también sin
planificación. El desarrollo de los planes municipales de prevención previstos en la ley fores-
tal de Cataluña han sido el trabajo de planificación más importante, sobre todo en la pro-
vincia de Barcelona, donde ayuntamientos, ADF y Diputación han redactado 286 planes,
han realizado inversiones en su ejecución desde 1987, mantienen una red vial básica de
más de 15.000 kilómetros y una red de más de 700 puntos de agua. El resto de inversio-
nes realizadas en este ámbito por la Generalitat y otros ayuntamientos y diputaciones se
han realizado a través de otros instrumentos de planeamiento.

La Generalitat de Catalunya, en un momento de caos político, creó en uno de estos instrumen-


tos: los perímetros de protección prioritaria (PPP) para aproximadamente 1.000.000 de hec-
táreas (el 30% del territorio) con elevado riesgo de inicio y propagación de incendios foresta-
les. Estos perímetros no siempre han sido bien interpretados por otros organismos, que quizás
los han visto como una limitación a la planificación a escala local o de detalle, o como una medi-
da coyuntural carente de criterios sólidos, mecanismos claros de planeamiento, órganos de
planificación y gestión, financiamiento y cobertura legal. Para la Administración forestal catala-
na estas críticas son infundadas porque la determinación de los caminos primarios, la cober-
tura de puntos de agua por medios de extinción aéreos o las discontinuidades de la cubierta
vegetal necesitan, para garantizar un buen diseño, un análisis del comportamiento del fuego
que permita resolver el diseño con un criterio homogéneo en un macizo forestal homogéneo.
Hoy por hoy, ya se dispone de la planificación en diferentes macizos forestales y se llevan a
cabo muchas actuaciones. El nuevo plan general de política, que sustituirá al vigente hasta 2004,
continúa apostando por esta planificación, que no es excluyente de la planificación municipal.

En el ámbito del planeamiento relacionado con las infraestructuras, un grupo importante


de ingenieros catalanes criticó duramente la política de la Dirección General de Emergen-
cias de construir, tras los incendios de los años noventa, puntos de agua por toda Cata-
luña, en parajes donde no había suministro, mediante los camiones de bomberos para car-
gar los depósitos. Estos técnicos opinaron que desgastar un camión que valía miles de
euros para transportar agua era una medida antieconómica, y más si se consideraba que
ya en el antiguo Egipto se utilizaban sistemas más sencillos para cargar reservas de agua
con la lluvia que caía durante el año. Según este grupo, parece que este programa tan
discutido ha sido, afortunadamente, abandonado en gran parte. Algunas entidades han
criticado también la falta de coordinación de las administraciones públicas, que ha lleva-
do a construir, innecesariamente, depósitos al lado de otros ya existentes o planificados.

Muchos expertos consideran que los planes municipales de prevención deberían exten-
derse a toda Cataluña, porque el ámbito de planeamiento es el más viable y las ADF y los
ayuntamientos garantizan la gestión dinámica y flexible de estos planes y, sobre todo, por-
que la ley forestal de Cataluña de 1988 los hace obligatorios en todos los municipios que
la Generalitat ha clasificado de alto riesgo de incendio. Otros, al contrario, se inclinan por
el planeamiento de territorios más amplios, como la comarca o el macizo montañoso.
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28 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Tratamiento del combustible

Muchos proietarios forestales, técnicos políticos y medios de comunicación coinciden en


que para reducir el peligro en muchas formaciones forestales mediterráneas es necesa-
rio hacer lo que ellos denominan «limpiar», es decir, cortar todo el sotobosque que se pue-
da. Esta operación puede realizarse manualmente, mecánicamente, con fuego controla-
do, pastando el bosque o aplicando herbicidas. Todos los sistemas tienen ventajas e
inconvenientes, pero tienen una cosa en común: los beneficios de los aprovechamientos
comerciales del bosque no cubren su coste, que, además, debe pagarse periódicamen-
te cada cuatro o diez años. Por eso no se ha producido el desbrozo masivo de los bos-
ques catalanes y, probablemente, no se producirá nunca. Si la operación de desbrozar
cuesta 600 € por hectárea, y tenemos que desbrozar anualmente 166.700 hectáreas, resul-
ta que para hacer rotaciones de seis años en aproximadamente un millón de hectáreas
forestales, cada año tendremos que disponer de unos 100.000.000 €. En fin, si pensa-
mos que todo el presupuesto de la Dirección General del Medio Natural no ha superado,
en los últimos veinte años, los 47.000.000 € anuales, ya se ve que el sistema no tiene un
futuro brillante. Por eso, muchos consideran que este procedimiento únicamente puede
tener aplicaciones puntuales y que nunca podrá desarrollarse para todos los bosques cata-
lanes con sotobosque potencial. Otra cosa sería que la rentabilidad forestal fuese altísi-
ma, entonces pasaría como en los bosques artificiales de oliveras de Granada y Jaén, que
suben por las montañas y se extienden por las planicies, sin una sola hierba en la super-
ficie, sin que se trate con herbicidas y sin que se vea un incendio nunca.

Otra corriente considera que decir que las plantas del estrato arbustivo ensucian el bosque,
como si las animase una intención perversa, y que sea necesario eliminarlas para limpiar es un
error conceptual grave que tiene como mínimo dos consecuencias negativas: por un lado, la
propuesta paradójica y antieconómica de gestionar el sistema bosque mediante la eliminación
metódica de una de las partes del sistema, el estrato arbustivo; y por otro, el efecto negativo
de cortar sistemáticamente especies leñosas rebrotadoras, lo que aumenta constantemente
el número de renuevos que tenemos en el bosque y, por lo tanto, la «anarquía» del estrato. Es
decir, cuanto más desbrozamos, más complicamos el estrato arbustivo y más renuevos tene-
mos. Este grupo especula que probablemente el bosque mediterráneo sin transformar esta-
ba formado por un conjunto mixto de árboles de diferentes alturas que formaban subpisos
más o menos marcados. Basándose en estas ideas, este grupo propone sustituir los desbro-
zos por un tratamiento del sotobosque (selección de renuevos) que favorezca el fenotipo arbó-
reo de muchas especies leñosas y permita unirlos a modelos silvícolas lo más estables posi-
ble ante los incendios. Si es posible, modelos que sean económicamente viables.

Asimismo, el tratamiento del combustible se relaciona con la estructura de las masas fores-
tales. Según técnicos relacionados con el planeamiento y la gestión de los bosques pri-
vados, una gran parte de los planes simples de gestión aprobados por la Generalitat de
Catalunya proponen que los bosques se aprovechen siguiendo criterios silvícolas relacio-
nados con la estructura irregular del bosque (todos los tipos de edad mezclados). Para
una parte de los técnicos catalanes, el sistema irregular es el que más se aproxima al esta-
do «natural» (sin el ser humano) y el que mejor predispone al sistema a defenderse de los
incendios forestales. Otros técnicos, al contrario, opinan que las estructuras irregulares man-
tienen la continuidad vertical y horizontal durante el turno y que, por lo tanto, tienen menos
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capacidad de defensa que las estructuras regulares (un solo tipo de edad durante el tur-
no), que si bien en algunas fases del turno presentan continuidad vertical y horizontal, en
otras la aligeran notablemente y, en muchas especies, en los últimos años del turno la hacen
desaparecer completamente. Este último grupo de técnicos manifiesta también que cuan-
do los modelos irregulares no se cumplen, que es lo que ocurre más a menudo, la orde-
nación deja paso a la recolección, y que esta no favorece nunca la estabilidad del bosque
ante los incendios.

En cuanto a las especies forestales, casi todo el mundo está de acuerdo en considerar que
algunas favorecen más que otras la propagación de los incendios. Ya hemos hablado de
la transformación de los bosques de pino negral de El Bages, El Berguedà, y El Solsonès,
que una vez quemados han pasado a ser robledas. De esta zona, 10.000 hectáreas han
sido tratadas por asociaciones de propietarios, que han hecho una selección de renuevos
con magníficos resultados. Por eso, algunos especialistas no entienden que para plantar
especies que no se regeneran naturalmente se estropee el regeneramiento natural del roble,
tal y como ocurrió en algunas zonas de Sant Llorenç del Munt tras el incendio de 2003,
aunque, cabe decir, esta opinión no la comparten otros profesionales. Cuando estos tra-
bajos se realizan, además, sin ningún análisis económico del futuro de la plantación, la cosa
es grave y quizás ayuda a entender, opinan los primeros, por qué en toda España se exi-
ge un estudio de impacto ambiental para hacer primeras repoblaciones (en terrenos no fores-
tales). Algunos técnicos opinan que deberíamos ser más rigurosos y tener en cuenta el com-
portamiento de las especies ante un incendio forestal a la hora de decidir modelos silvícolas,
transformaciones del bosque y nuevas plantaciones.

Control de desencadenantes

Anteriormente se ha comentado que en el Mediterráneo el 90% de incendios tienen un


origen antrópico, lo que supone una buena noticia porque hay un gran margen para
poder controlar los factores desencadenantes, a pesar de que, según algunos especia-
listas, prácticamente nadie comparte esta afirmación optimista. En Cataluña se ha traba-
jado, a pesar de que hay quien afirma lo contrario, para conseguirlo en tres direcciones:
la vigilancia, la concienciación de la sociedad y la legislación. La suma de estas acciones
ha ayudado a que el comportamiento de los ciudadanos en relación con los incendios fores-
tales sea cada vez más cívico y autocontrolado. Es verdad que el número de incendios
se mantiene constante, como ya hemos dicho, en la franja de los 600-800 incendios anua-
les. Pero, según algunos expertos, hay cifras que indican un grado positivo de concien-
ciación ciudadana. Siempre para este último colectivo, en la provincia de Barcelona, en
una región con más de 5.000.000 de habitantes, se puede observar en el verano de 2006
una situación sorprendente en el número de incendios forestales (cuadro 11) que invita al
optimismo si somos capaces de mantenerla. Otros profesionales discrepan de estas
cifras y consideran que este ejemplo aislado no tiene ninguna significación.

Cuadro 11. Número de incendios por quincenas en las comarcas de Barcelona. Año 200

Año 15/06-3/06 1/07-15/07 16/07-31/07 1/08-15/08 16/08-31/08 1/09-15/09


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30 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Otro síntoma positivo es el compromiso cada vez más importante de los ayuntamientos
en la prevención. En las comarcas de Barcelona, que es donde más se han desarrollado
los trabajos preventivos, cada año participan en la ejecución de los planes municipales de
prevención y en el plan de vigilancia del verano más de 250 municipios, que aportan finan-
ciamiento y cooperación técnica.

La anticipación

Para muchos expertos la anticipación es, junto con la detección y el ataque inmediato de
un incendio forestal, el elemento estratégico principal de los modelos de prevención y extin-
ción. En Cataluña, la Generalitat ha desarrollado un índice de riesgo que se va perfeccio-
nando año tras año, que se utiliza para advertir diariamente a la población y a los equipos
de extinción sobre las zonas más conflictivas y para activar distintos planes de vigilancia de
los agentes rurales. Las ADF y sus federaciones, con la colaboración de la Diputación
de Barcelona, personalizan este indicador para sus comarcas con el objetivo de movilizar
diferentes vehículos autobomba y aproximarlos, los peores días, a las zonas en las que las
isócronas de los bomberos superan los 30 minutos. También hay otras iniciativas de la Direc-
ción General de Emergencias y de la Dirección General del Medio Natural en este sentido.
A pesar de esto, algunos consideran que aún queda camino por recorrer en este aspecto
de la prevención. Ya hemos mencionado, como ejemplo, el caso del viento de tramontana
en las comarcas gerundenses, y podríamos hablar de los vientos de las comarcas del Ebro,
de las mareas y de otras situaciones. En estos casos, a pesar de la gran capacidad que
tenemos para detectar los incendios con tiempo suficiente y activar los sistemas operati-
vos de vigilancia y los planes de emergencia, como el plan ALFA y el plan INFOCAT, el des-
pliegue anticipativo que se hace aún es insuficiente y poco planificado. Eso sí, no todo el
mundo piensa igual y muchos técnicos involucrados en los programas actuales de preven-
ción creen que esta última visión es alarmista e incierta y que, en general, corresponde a
personas poco documentadas sobre la capacidad predictiva de los sistemas disponibles.

Aun así, hay quien ve en el futuro cambios más profundos relacionados con la anticipación.
En la actualidad, los equipos operativos para las emergencias, que denominamos bombe-
ros, son —con su distribución territorial, cuarteles, equipos y presupuesto— el pilar más poten-
te o la base del mundo de las emergencias, y gran parte de lo que se hace y deshace depen-
de directamente de su influencia. Sun Tzu, hace más de dos mil años, escribió en su libro El
arte de la guerra: «Un verdadero maestro de las artes marciales vence a otras fuerzas ene-
migas sin batalla, conquista otras ciudades sin asedio, destruye otras naciones sin utilizar
mucho tiempo». En los incendios forestales, el no haber librado la batalla o librarla velozmen-
te significa, por un lado, haber planificado con mucho tiempo las cosas y haber hecho inver-
siones, contratos y una organización de la prevención y los equipos de extinción y detección;
y, por otro lado, tener capacidad de prever, de hacer conjeturas sobre qué pasará y dónde
pasará, anticipadamente, para tomar las disposiciones que hagan innecesaria la batalla.

La capacidad de previsión se basa en el conocimiento científico y es la que determina la


activación de los planes de emergencia para evitar que haya un incendio. Para algunos espe-
cialistas, la previsión y la activación de planes de emergencia constituirán en el futuro el núcleo
de la acción cotidiana para evitar los incendios forestales, mientras que las unidades ope-
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rativas de extinción actuarán en último lugar cuando la previsión y los planes de emergen-
cia no hayan podido hacer frente al problema, y deberán compartir su hegemonía actual.

5. La participación y la coordinación en la prevención


y la extinción. El papel de la Administración local,
las ADF y otras instituciones. El INFOCAT

Tanto las posiciones más liberales como las más intervencionistas coinciden en que los pode-
res públicos deben responder a unos requisitos de seguridad mínimos que demanda la
sociedad. Para muchos pensadores, la gestión de la seguridad, ya lo hemos comentado
anteriormente, es una manifestación social que, si se quiere obtener buenos resultados, exi-
ge participación democrática para articular la suma de esfuerzos y responsabilidades de
los diferentes actores territoriales. La cuestión que es necesario resolver al estructurar esta
cooperación social es definir qué hace cada uno y cómo se coordinan los actores.

Para ilustrar cómo están las cosas en Cataluña podemos echar un vistazo a la figura 3,
en la que se relacionan las diferentes instituciones que de una forma u otra intervinieron en
el incendio forestal de San Llorenç del Munt de 2003. Este ejemplo de hace cuatro años
se expone porque pone de manifiesto una situación general que se produjo en este tipo
de incendio hasta aquella fecha. La experiencia que se describe se está modificando en
los últimos tiempos y, aunque afortunadamente desde aquella fecha hemos tenido pocos
incendios que hayan durado más de una noche y, por lo tanto, es difícil valorar profunda-
mente los cambios, existe la voluntad de solucionar todas las descoordinaciones que se
muestran a continuación. Cabe advertir que se empezará dando el punto de vista de algu-
nos participantes no vinculados a la Dirección General de Emergencias y a la Dirección
General del Medio Natural, y que, a continuación, se presentará la visión de estas dos orga-
nizaciones.

Figura 3. Instituciones participantes en el incendio de Sant Llorenç. Año 2003


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32 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Cuando ha fallado, por un motivo u otro, la extinción inmediata, el incendio se puede con-
vertir en un gran incendio. En este caso, la situación supera los dispositivos convencio-
nales y aparecen en la escena del incendio, como vemos, muchos más actores, para ayu-
dar en lo que se considera una emergencia social. Esta circunstancia pone a disposición
de los mandos de extinción fuerzas heterogéneas muy superiores a las que tienen habi-
tualmente. La diversidad de los nuevos efectivos, su tipo de formación y equipamiento,
dificultan enormemente su imbricación en las tácticas decididas por los bomberos. Para
garantizar la coordinación, el Gobierno aprobó un protocolo para las emergencias que se
denomina plan INFOCAT.

En este incendio se llevó a cabo la organización operativa que se esquematiza en la figu-


ra 4. Las flechas más anchas indican ataque directo al incendio. Las más finas, relacio-
nes más o menos desarrolladas de coordinación entre instituciones. En el interior de los
cuadros está el nombre de las instituciones y las labores que realizaron. En los cuadros
más oscuros está el nombre y las actividades de las instituciones que proporcionaron apo-
yo directo durante la extinción.

En primer lugar, se puede destacar que las seis instituciones que intervinieron directamen-
te en la extinción analizaron y decidieron independientemente unas de otras la estrategia,
las tácticas y la movilización de su personal. En el mando avanzado, al que correspondía
la dirección de la extinción, no había más representación que la de los representantes
de la Dirección General de Emergencias, que únicamente conocían la posición y el núme-
ro de los dispositivos propios. Incluso el grupo GRAF de la Dirección General dio la impre-
sión de actuar, en muchas fases del incendio, independientemente del mando avanzado.

Figura 4. Esquema operatiu durant l’incendi de Sant Llorenç. Any 2003


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La coordinación tenía carácter político y la llevaba un gabinete de emergencia que habla-


ba con los ayuntamientos y los medios de comunicación y recibía información de los bom-
beros y del mando independiente del Departamento de Medio Ambiente. El CECAT tuvo
un papel marginal. Las ADF actuaban por iniciativa propia, a veces al lado de los bombe-
ros, otras veces solas, pero sin recibir ninguna indicación del mando general sobre los fren-
tes que tenían que atacar ni de cómo tenían que hacerlo. Algunas ADF trabajaban coor-
dinadas por su federación y otras de forma independiente. Determinados ayuntamientos
enviaron voluntarios a los frentes para hacer vigilancia de cenizas con equipos facilitados
por el plan de vigilancia, pero sin instrucciones directas del centro de mando. La Diputa-
ción de Barcelona inició la construcción de un cortafuegos entre Monistrol de Calders y
Castellterçol, con conocimiento del Centro de Control, pero sin la cooperación guberna-
mental. Algún ayuntamiento comunicó a los bomberos, tal y como debía hacerse, la
constitución de su comité de emergencia y la activación de su plan de actuación munici-
pal (PAM), y no supieron qué decirle. Algunas de estas situaciones de carácter imprevis-
to son habituales en todas las grandes emergencias, otras no. Para explicar la parte más
negativa de esta coyuntura, muchos analistas han puesto énfasis en una realidad palpa-
ble: el plan INFOCAT, que define el papel de cada institución en la emergencia, no funcio-
nó en muchos aspectos más o menos acordados. ¿Por qué? En primer lugar, siempre
según estos analistas, el hecho de que el plan hubiese sido redactado por la Subdirec-
ción de Emergencias y no directamente por los servicios operativos hizo que tuviese poca
incidencia en la emergencia real. En segundo lugar, el hecho de que el plan se hubiese
redactado sin solucionar previamente una cuestión central, la de si las ADF formaban par-
te real de las estrategias, las tácticas y las técnicas de los bomberos o eran un mal menor
con el que los bomberos tenían que convivir y ya está, impidió una cooperación real, que
era imposible sin un trabajo previo intenso. En este sentido, son bastante significativos los
comunicados del CECAT en la prensa sobre los efectivos que actuaban en el incendio,
que olvidaban sistemáticamente la presencia y el trabajo de las ADF. Los planes de emer-
gencia municipal que se activaron tuvieron el apoyo de la Diputación de Barcelona, pero
los bomberos no tenían ningún plan concreto en relación con esta acción de los ayunta-
mientos, es decir, el papel del ayuntamiento durante la extinción no queda bien definido.
Es importante analizar bien estas situaciones porque, en un año malo de muchos incen-
dios simultáneos, las únicas organizaciones que pueden hacer algo son los ayuntamien-
tos, como ya se ha demostrado en otras ocasiones.

Esta visión del incendio difiere enormemente de la visión interna de las direcciones gene-
rales que se han mencionado anteriormente. Estas unidades administrativas especializa-
das consideran que en la prevención debería participar toda la sociedad, ya que los
daños que provocan los incendios afectan a todo el mundo. El marco sintético en el que
nos hemos de mover y articular responde al esquema competencial que sigue:

• Generalitat de Catalunya: articulación del marco normativo; planificación y apoyo téc-


nico y económico para su ejecución.
• Entidades locales: participación en el planeamiento y en la ejecución de las actua-
ciones, ya que pueden trabajar de forma más precisa sobre el territorio.
• Propietarios particulares y asociaciones civiles: participación en el planeamiento y en la
ejecución de las actuaciones, dado que representan la propiedad efectiva del terreno.
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34 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

La Dirección General de Emergencias considera una falsedad que alguien pueda consi-
derar que las unidades GRAF actúen sin el aval de un mando superior. Igualmente, se deja
entrever que el CECAT jugó su papel de intercambio de información entre colectivos, coor-
dinación de medios aéreos e interlocución con los medios de comunicación. En relación
con el cortafuegos que se abrió en el decurso del incendio, muchos profesionales de estos
departamentos cuestionan su construcción y utilidad.

Sin embargo, aunque no hubiese acuerdo sobre todas las disfunciones, es obvio que había
algunas cosas que no funcionaron del todo bien. Por eso, en los últimos cuatro años se
han producido mejoras en la coordinación, como el convenio entre el Departamento de
Medio Ambiente y el de Interior de la Generalitat con la Diputación de Barcelona, o la apro-
ximación entre las federaciones de ADF y algunas regiones de emergencia. Estas inicia-
tivas se han podido notar en incendios recientes como el de Cardona en 2005. Queda pen-
diente definir con más precisión el papel y el funcionamiento de las ADF y los ayuntamientos,
y queda por solucionar cómo encajan en los operativos profesionales de extinción.

Mientras que algunos colectivos preferirían que las ADF se dedicasen exclusivamente a
actividades de prevención, otros consideran que estas agrupaciones configuran el aspec-
to más original de la prevención y la extinción en Cataluña, y que es necesario potenciar-
las por encima de todo. En línea con esta última opción, se han escuchado voces que pro-
ponen que las ADF se organicen en federaciones comarcales y que cada federación
tenga un grupo de voluntarios de edades comprendidas entre los 20 y los 40 años, pre-
parados por los bomberos, que en verano actúen como bomberos voluntarios, que podrí-
an ser activados cuando el índice de riesgo lo determine. Las federaciones se podrían agru-
par en el Secretariado de ADF de Cataluña, y este organismo, además de representarlas
ante las instituciones públicas y privadas, podría operar, cuando hiciese falta, a través de
sus especialistas, como mediador entre las federaciones y el mando avanzado de un incen-
dio, participando directamente en la toma de decisiones de este mando.

6. El caso especial de las urbanizaciones y las zonas


periurbanas

Casi 2.000 urbanizaciones ubicadas en el interior o en el entorno del bosque de Catalu-


ña pueden quedar afectadas por un incendio forestal o pueden ser un foco de genera-
ción de incendios. Ambos aspectos son de envergadura y preocupan a toda la zona medi-
terránea. En Cataluña tenemos la dramática experiencia de 1979, cuando en una
urbanización del término de Lloret de Mar murieron 21 personas. Estos efectos y otros
daños, sobre todo en viviendas, llevaron al Gobierno de la Generalitat a aprobar diferen-
tes disposiciones que establecían la obligación de ejecutar medidas preventivas en las urba-
nizaciones. Las dificultades que encontraron estas decisiones para llevarse a cabo hicie-
ron que la Generalitat llevase al Parlamento un proyecto de ley de medidas de prevención
de incendios forestales en las urbanizaciones. Esta ley, aprobada en abril de 2003, reco-
ge las medidas de prevención que deben cumplir obligatoriamente las urbanizaciones
—como tener una franja exterior de protección de 25 metros de amplitud alrededor de la
urbanización y el mantenimiento sin sotobosque de las parcelas no edificadas— y define
que el deber de ejecutar estas medidas corresponde al órgano de gestión de la urbani-
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zación, si existe, o a los propietarios de las fincas en caso contrario y, subsidiariamente,


a los ayuntamientos, si nadie ha hecho nada.

Algunos representantes de las administraciones locales se han quejado de que la respon-


sabilidad final por el incumplimiento de la ley, tanto ante los vecinos como ante los tribu-
nales de justicia, recaiga en los ayuntamientos. En general, habrían considerado más jus-
to y elegante que la Generalitat hubiese sido el último eslabón de la cadena. Sin embargo,
guste o no, los ayuntamientos tienen esta responsabilidad y, sobre todo, tienen una tarea
difícil que cumplir, según diferentes analistas, por los siguientes motivos:

• La falta de un documento técnico (proyecto de prevención) que pueda ser aproba-


do y recoja los trabajos de ingeniería forestal que se han llevado a cabo.
• La dificultad de establecer servidumbres forzosas, equivalentes prácticamente a un
procedimiento de expropiación.
• La carga de gestión generada por la subsidiariedad.
• Las vías de financiamiento que instituye la ley: el establecimiento de precios públi-
cos y la ejecución forzosa para que dejen de lado otros instrumentos de financia-
miento de las haciendas locales, como tasas, cuotas urbanísticas o contribuciones
especiales, y porque la primera fórmula exige que los vecinos la soliciten y la paguen,
y la segunda supone un gran gasto municipal difícil de recuperar. En este sentido,
cabe destacar que una sentencia reciente ha desautorizado a un ayuntamiento que
había creado una tasa para la ejecución de las obligaciones que marca la ley, por-
que el ordenamiento no recogía este sistema de financiación.
El Gobierno ha abierto una línea de ayudas a los municipios que ha permitido crear algu-
nas franjas en las urbanizaciones en las que los ayuntamientos han llegado a acuerdos
con los vecinos que rodean estos núcleos. La Diputación de Barcelona también ha inicia-
do con los ayuntamientos un programa de redacción de planes de prevención en las urba-
nizaciones, que ordenan y proyectan la mayoría de medidas de la ley. Hay 200 planes redac-
tados, pero su grado de ejecución es bajo.

Algunas instituciones han hablado de solicitar una moratoria de la ley para adaptarla
mejor a la realidad del país, aunque parece que, de momento, la idea no ha prosperado.

Otro tema relacionado con las urbanizaciones, respecto al que hay opiniones diferentes
en Cataluña, es si en caso de amenaza de incendio es mejor evacuar a los habitantes de
la urbanización o confinarlos en sus viviendas o en algún otro edificio.

Un grupo de técnicos opina que el confinamiento es la mejor solución en cualquier caso,


y que deben evitarse las evacuaciones. Otro colectivo de profesionales considera que la
evacuación y el confinamiento son dos posibilidades que deben decidirse de acuerdo con
las circunstancias del cuadro 12 o de un cuadro similar, y que debe tenerse en cuenta que
si hay confinamiento, la preocupación principal de los servicios de extinción siempre será,
en primer lugar, las personas confinadas y después el bosque.
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36 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Cuadro 12. Decisiones sobre evacuación y confinamiento


Situación Decisión
Evacuación planificada previamente, confinamiento Siempre evacuación
no planificado y tiempo de salida suficiente

Evacuación planificada previamente imposible, Siempre confinamiento


confinamiento planificado previamente

Evacuación y confinamiento planificados previamente, Siempre evacuación


con incumplimiento de las normas de seguridad en
viviendas y parcelas y tiempo de salida suficiente

Evacuación y confinamiento planificados previamente, Decisión alcalde y jefe de extinción


con cumplimiento de las normas de seguridad en
viviendas y parcelas y tiempo de salida suficiente

Evacuación y confinamiento no planificados previamente Decisión alcalde y jefe de extinción

A pesar de que la ley de prevención de urbanizaciones no recoge el plan de evacuación,


en las comarcas de Barcelona más de 230 urbanizaciones disponen de este plan, redac-
tado conjuntamente por los ayuntamientos y la Diputación de Barcelona, y cada año se
redactan 70 nuevos. En el resto de Cataluña no hay ninguno.
Según muchos observadores, la transformación de muchas segundas residencias de
estas urbanizaciones en primeras residencias hará necesario mejorar la prevención en los
próximos años. Esto augura, probablemente, una etapa de planificación, ejecución de obras
y mejora de la legislación. Sin embargo, para muchos urbanistas y gestores territoriales,
este procedimiento no será fácil porque muchas urbanizaciones no tienen solucionados
problemas básicos como la redacción y la ejecución de un plan de la urbanización o la
mejora de la seguridad de los accesos.

7. La restauración de las zonas quemadas.


Ayudas públicas a la restauración y compensaciones

Hasta 1994 no hubo programas gubernamentales para ayudar a las propiedades foresta-
les particulares quemadas. Y a partir de ese momento se inició una línea de ayudas a estas
fincas afectadas. Las ayudas, en general, han sido destinadas a la retirada de la madera
quemada comercial y a la tala y el tratamiento de la madera no comercial. Estas ayudas no
han estado unidas a la restauración, que es un tema tratado más adelante. En este senti-
do la Generalitat ha declarado algunas zonas de actuación urgente donde, de acuerdo con
las disposiciones presupuestarias, se han realizado más o menos proyectos. Tras los incen-
dios de 1998, los ayuntamientos y la Diputación de Barcelona iniciaron un programa de res-
tauración de zonas quemadas, con el apoyo de asociaciones de propietarios forestales, que
en cierto modo era una novedad en relación con las ayudas finca por finca tradicionales y
que ha permitido restaurar más de 15.000 hectáreas en los últimos años.
Algunos han visto las ayudas postincendio como una forma de compensación a los pro-
pietarios que va más allá de cubrir los costes que hemos mencionado anteriormente. Úni-
camente así se entiende, dicen, que las ayudas estén tan por encima de los costes reales
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de las operaciones y que cubran, incluso, los gastos de tala en zonas comercialmente apro-
vechables. Según estos colectivos, es necesario revisar el sistema de ayudas, no tanto para
buscar apoyo a las rentas, sino para garantizar la restauración del bosque quemado.

8. Análisis e investigación en relación con los incendios


forestales en Cataluña

La investigación relacionada con los incendios forestales ha girado, fundamentalmente,


en torno a la evolución de la vegetación tras los incendios. El Centro de Investigación Eco-
lógica y Aplicaciones Forestales (CREAF) se ha distinguido por la edición de un gran
número de trabajos y estudios sobre la dinámica de ecosistemas y la respuesta a pertur-
baciones y sobre ecología de la restauración. En otros ámbitos, el Centro de Estudios de
Riesgo de la Universidad Politécnica de Cataluña ha realizado algunos trabajos y ha pro-
porcionado apoyo a tesis doctorales sobre los efectos de los retardantes en la extinción
y las características físicas y geométricas de la llama en los incendios forestales, y ha sido
uno de los autores principales del Manual de ingeniería básica para la prevención y extin-
ción de incendios forestales, publicado en 2004. El Departamento de Producción Vege-
tal y Ciencia Forestal de la Universidad de Lleida ha potenciado y proporcionado apoyo a
la presentación de numerosos trabajos de fin de carrera sobre el tema. El Centro Tecno-
lógico Forestal de Cataluña ha impulsado una red temática sobre incendios forestales lla-
mada ALINFO (análisis de alternativas a la problemática de los grandes incendios fores-
tales), formada por diferentes centros de investigación y universidades. El Departamento
de Medio Ambiente de la Generalitat de Catalunya, el Servicio Forestal del Departamen-
to francés de los Pirineos Orientales (DDAF) dependiente del Ministerio de Agricultura, Ali-
mentación, Pesca y Asuntos Rurales de Francia y la Diputación de Barcelona sostienen
un grupo de trabajo e intercambio de experiencias con el nombre Grup Salamandra, que
edita periódicamente sus discusiones. La Universidad Autónoma de Barcelona ha crea-
do en el Departamento de Geografía un grupo de investigación de incendios forestales.

Este interés, impensable hace unos cuantos años, llama al optimismo de cara a imaginar un
programa de investigación sobre los incendios forestales en el Mediterráneo, que parece que
aún falta estructurar y que probablemente debería tener el apoyo del Estado y de las comu-
nidades autónomas mediterráneas. Son muchos los que opinan que el punto de partida de
este programa debería ser la caracterización y el conocimiento de los combustibles medi-
terráneos. Ya hemos comentado que todas las clasificaciones que se utilizan en Cataluña
proceden de Canadá y de Estados Unidos, y que las variables que definen el comportamien-
to del combustible se han estudiado sobre modelos extranjeros con condiciones extranje-
ras. Esto es un fenómeno complejo y a menudo caótico, que no se puede reducir a un sis-
tema de ecuaciones aplicables de forma general y que, por lo tanto, exige la validación
constante de cualquier modelización que se proponga, obliga a recoger experiencias en loca-
lizaciones concretas y a no fiarse de los resultados obtenidos en otras áreas. Por este moti-
vo, muchos especialistas consideran este análisis el punto de partida de todo el programa.
Si algún día llegamos a conocer bien la intensidad y la velocidad de propagación de los incen-
dios en nuestros combustibles y en nuestra orografía, nos podríamos plantear otros pasos,
tanto para determinar los límites de aplicación de nuestras técnicas y tácticas, como para
mejorar el tratamiento de nuestros bosques antes y después de un incendio. Con este baga-
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38 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

je tal vez sería más fácil prever situaciones y evoluciones y poner en funcionamiento buenas
medidas de anticipación y mejores estrategias de prevención, extinción y restauración.
Mientras no se desarrolle un programa de estas características, hay iniciativas bastante
interesantes en este sentido; una de ellas es la creación, en el marco del convenio suscri-
to por el Departamento de Medio Ambiente y el de Interior de la Generalitat de Catalunya
y la Diputación de Barcelona, de una célula de seguimiento de los incendios forestales cuyo
objetivo es el análisis y la valoración de los sistemas de prevención y extinción. Esta célu-
la, que sigue el modelo implantado en Francia hace no muchos años —con la diferencia
de que mientras que los franceses recogen datos durante el incendio, en Cataluña se hace
con posterioridad—, parte de la convicción de que únicamente hay progreso en los resul-
tados de una actividad o una acción si somos capaces de evaluar las condiciones en las
que se desarrolla y los resultados obtenidos. La iniciativa ahora inicia su andadura, y mien-
tras no exista el programa de investigación que comentamos puede ayudar a reunir infor-
maciones muy válidas sobre nuestros combustibles y nuestra manera de plantear la pre-
vención y la extinción.

9. Análisis de la evolución de los costes de prevención y extinción

En Cataluña no hay ningún estudio sobre el gasto público y privado en la prevención y la


extinción de los incendios forestales, ni sobre los costes de la extinción y la prevención en
relación con los resultados obtenidos. Tampoco hay ninguna comisión parlamentaria para
el control de los costes de extinción del estilo del Commitee on Energy and Natural
Resources del Senado de Estados Unidos, ni auditorías sobre estos mismos costes pare-
cidas a las que se realizan periódicamente en el Servicio Forestal del Departamento de Agri-
cultura del país. Por lo tanto, no es posible presentar valores de la evolución de los cos-
tes de prevención y extinción de los últimos 25 años en Cataluña, ni hacer una valoración
de estos. No obstante, conociendo los presupuestos de los distintos departamentos de
la Generalitat de Catalunya relacionados con los incendios forestales y los de las diputa-
ciones, ayuntamientos y otras instituciones, podemos sugerir una orden de magnitud de
estos costes a partir de diferentes hipótesis. Para hacerlo nos situaremos en el ejercicio
presupuestario de 2006.
• En 2006, la Dirección General del Medio Natural del Departamento de Medio Ambien-
te y Vivienda tuvo un presupuesto total de 76.419.715 €, distribuidos en los siguien-
tes capítulos:
Cuadro 13. Presupuesto de la Dirección del Medio Natural. Año 2006. Por capítulos
Capítulo Consignación (€) %
Capítulo 1 14.419.715 18,87
Capítulo 2 19.662.510 25,73
Capítulo 4 10.146.061 13,28
Capítulo 6 13.817.000 18,08
Capítulo 7 17.949.408 23,49
Capítulo 8 425.020 0,55

Total 76.419.714 –
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Analizando las diferentes partidas de estos capítulos, no es aventurado situar el gas-


to en prevención de incendios y restauración de zonas quemadas de esta Dirección
General en un 15% de su gasto total, por lo que se puede considerar que la canti-
dad destinada a esta actividad fue de 11.462.957 €. Si hacemos un reparto teó-
rico en cuatro partes iguales, resulta que el gasto de cada provincia catalana fue de
2.865.739 €.

• En 2006, la Dirección General de Emergencias y Seguridad Civil del Departamento


de Interior tuvo un presupuesto global de 171.667.627 €, con la siguiente distribu-
ción:

Cuadro 14. Presupuesto de la Dirección General de Emergencias y Seguridad


Civil. Año 2006. Por capítulos
Capítulo Consignación (€) %
Capítulo 1 101.550.897 59,15
Capítulo 2 39.970.570 23,28
Capítulo 4 3.465.320 2,03
Capítulo 6 25.779.320 15,02
Capítulo 7 901.520 0,52

Total 171.667.627 –

Si consideramos que un 25% del presupuesto de esta dirección se dedicó a la extinción


de los incendios forestales, resulta que en 2006 los costes de extinción ascendieron a la
cantidad de 42.916.906 €, que, repartidos teóricamente en partes iguales, suman
10.729.226 € por provincia.

• Por otro lado, durante 2006 las administraciones locales aportaron a la prevención
y a la restauración las cantidades siguientes:

La Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales de la Diputación


de Barcelona tuvo un presupuesto de 9.592.910 €, que se repartió así:

Cuadro 15. Presupuesto de la Oficina Técnica de Prevención Municipal de


Incendios Forestales de la Diputación de Barcelona. Año 2006. Por capítulos

Capítulo Consignación (€) %


Capítulo 1 887.385 9,25
Capítulo 2 1.449.255 15,10
Capítulo 4 7.011.880 73,10
Capítulo 6 86.390 0,90
Capítulo 7 158.000 1,65

Total 9.592.910 –
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40 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

El Departamento de Parques Naturales, de la misma corporación, invirtió en preven-


ción en los espacios protegidos 1.405.075 €, y los ayuntamientos de estas comar-
cas aportaron a la ejecución de los planes municipales de prevención un total de
389.000 €. Finalmente, el Parque de Collserola, en el ámbito metropolitano, hizo una
inversión en prevención de 332.837 € (el 10% de su presupuesto). Por lo tanto, en
la provincia de Barcelona, las administraciones locales dedicaron a la prevención y
a la restauración un presupuesto total de 11.719.822 €.

La Diputación de Girona destinó a la prevención 195.000 €, y la de Lleida destinó


al tratamiento de los márgenes de la red vial 196.071 €.

Por otro lado, el presupuesto del Ministerio de Medio Ambiente para la lucha y la pre-
vención ascendió a la cantidad de 95.608.400 € para toda España. Si repartimos
teóricamente esta cantidad en función de la superficie de cada comunidad autóno-
ma, se puede considerar que las aportaciones del Ministerio a Cataluña (6,36%)
ascendieron a la cantidad de 6.080.694 €.

• En definitiva, sumando todas las cantidades mencionadas, podemos establecer


como referencia teórica de las inversiones públicas en prevención, extinción y res-
tauración la cantidad de 72.571.450 € (cuadro 16).

Cuadro 16. Aproximación a los presupuestos públicos en prevención,


restauración y extinción. Año 2006
Administración Consignación (€)
Dirección General del Medio Natural 11.462.957
Dirección General de Emergencias y Seguridad Civil 42.916.906
Diputación Barcelona 10.997.985
Ayuntamientos Barcelona y Parque Collserola 721.837
Diputaciones de Girona y Lleida 391.071
Ministerio de Medio Ambiente 6.080.694

Total 72.571.450

Esta cantidad repartida por toda la superficie forestal del país da una cifra media de gas-
to público, en 2006, de 37 € por hectárea. De hecho, este dinero total se reparte de for-
ma diferente entre las comarcas catalanas. En este sentido, el cuadro 16 nos presenta una
distribución teórica por provincias en la que se puede ver que el gasto en las comarcas
de Barcelona (57 €/ha) y Tarragona (48 €/ha) es superior a esta media, mientras que en
Girona (34,5 €/ha) y Lleida (21 €/ha) se sitúan por debajo.
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Cuadro 17. Aproximación a los presupuestos públicos en prevención, restauración


y extinción por provincias. Año 2006
Entidad Barcelona (€) Girona (€) Tarragona (€) Lleida (€)
Dirección General del Medio Natural 2.865.739 2.865.739 2.865.739 2.865.739
Dirección General de Emergencias
y Seguridad Civil 10.729.226 10.729.226 10.729.226 10.729.226
Diputaciones 10.997.985 195.000 – 196.071
Ajuntamientos de Barcelona,
Parque Collserola 721.837 – – –
Ministerio de Medio Ambiente 1.520.173 1.520.173 1.520.173 1.520.173

Total 26.834.960 15.310.138 15.115.138 15.311.209

Hacer una diferenciación entre prevención y extinción es difícil en este ámbito de agrega-
ción de los presupuestos presentados. Pero si, para encontrar una orden de magnitud del
gasto en prevención, extinción y restauración sumamos el presupuesto del Departamen-
to de Interior y el del Ministerio, por una parte, para cubrir la extinción, y por otro lado, aña-
dimos las aportaciones del Departamento de Medio Ambiente y de las administraciones
locales para valorar lo que gastamos en prevención y restauración, resulta que la extin-
ción, durante 2006, supuso un gasto de 48.997.600 €, y la prevención y la restauración,
un gasto de 23.573.850 €. Es decir, la extinción representó, en este análisis teórico, un
67,5% del gasto de los presupuestos públicos relacionados con los incendios forestales,
y la prevención y restauración, un 32,5%.

11. Temas de discusión que recoge la ponencia

La prevención y la extinción de los incendios forestales, y también la restauración de los


daños causados por este fenómeno, son tecnociencias que toman el rumbo que marca
el hombre. Por eso en la exposición que se ha hecho hasta aquí coexisten visiones, inter-
pretaciones y soluciones muy diferentes en relación con los asuntos vinculados con los
incendios forestales. Esta disparidad está presente en todos los puntos de esta ponen-
cia, y ofrece a todo el que quiera dialogar sobre estos temas un abanico muy amplio de
asuntos y perspectivas.

No hay vida sin diálogo, escribió Albert Camus, y es necesario tener cuidado para no caer
en monólogos tumultuosos y palabras mistificadoras, y para no considerar al adversario
un enemigo porque cuando falta la discusión pueden aparecer la magia, la religión y las
posiciones totalitarias, que en ningún caso pueden beneficiar a la solución de los proble-
mas que generan los incendios forestales.
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42 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Anexo 1

España. Superficie forestal quemada. Índice 10.000. Periodo 1973-2006


España. España.
Superficie Superficie España
forestal forestal quemada (sin Cataluña) Cataluña
Año quemada (ha) sin Cataluña (ha) Índice 10.0001 Índice 10.000
1973 95.257 75.648,00 32,07 100,01
1974 140.211 127.151,00 54,91 66,61
1975 187.314 181.416,00 76,92 30,08
1976 162.330 147.180,00 62,40 77,26
1977 70.749 68.954,00 29,24 9,15
1978 439.526 407.857,00 172,93 161,51
1979 273.567 253.755,00 107,59 101,04
1980 263.017 238.407,00 101,08 125,51
1981 298.288 278.166,00 117,94 102,62
1982 152.903 135.058,00 57,26 91,01
1983 108.100 84.037,77 35,63 122,71
1984 165.119 155.321,55 65,86 49,97
1985 484.476 471.137,60 199,76 68,02
1986 264.887 216.294,60 91,71 247,82
1987 146.662 144.716,60 61,36 9,92
1988 137.734 135.103,10 57,28 13,42
1989 426.693 422.518,70 179,15 21,29
1990 203.032 201.923,51 85,61 5,65
1991 260.318 254.950,29 108,10 27,37
1992 105.277 103.790,19 44,01 7,58
1993 89.267 83.334,73 35,33 30,25
1994 437.635 361.579,10 153,31 387,88
1995 143.484 136.448,15 57,85 35,88
1996 59.825 58.799,29 24,93 5,23
1997 98.503 97.686,61 41,42 4,16
1998 132.813 116.327,73 49,32 84,07
1999 82.216 80.965,43 34,33 6,37
2000 188.586 180.243,81 76,42 42,54
2001 93.298 90.304,47 38,29 15,27
2002 107.472 105.372,33 44,68 10,71
2003 148.172 138.278,80 58,63 50,45
2004 133.171 132.139,70 56,03 5,26
2005 188.672 183.178,00 77,67 28,02
2006 143.990,31 140.611,80 59,62 17,23
1
Se ha considerado la superficie forestal de España siguiente: superficie total – superficie Cataluña =
23.601.700 ha. Índice 10.000 = 10.000/23.601.700 = 0,000424.
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Análisis para la preparación de la ponencia «Incendios forestales. Estado de la cuestión y retos... | 43

Anexo 2

Comunidad Valenciana; Provenza-Alpes-Costa Azul; Languedoc-Rosellón;


Liguria. Superficie quemada. Índice 10.000. Periodo 1973-2006
Com. Com. Provenza Llenguadoc Liguria
Valenciana Valenciana Superficie Provenza Superficie Llenguadoc Superficie
Superficie Índice forestal Índice forestal Índice forestal Liguria
forestal 10.000 quemada 10.000 quemada 10.000 quemada Índice
Año quemada (ha) 0,008 (ha) 0,00738 (ha) 0,0102 (ha) 10.000
1973 – – 8.244 60,84 13.418 136,86 – –
1974 – – 7.418 57,74 7.093 72,35 – –
1975 – 4.185 30,88 5.790 59,06 – –
1976 – – 2.191 16,17 30.228 308,32 – –
1977 – – 4.892 6,58 1.291 13,17 – –
1978 – – 7.376 54,43 19.580 199,72 – –
1979 – – 30.181 222,73 10.518 107,28 – –
1980 – – 5.470 40,37 3.192 32,56 – –
1981 31.267,10 250,14 6.170 45,53 5.406 55,14 – –
1982 13.929,6 111,44 19.112 141,05 4.576 46,67 – –
1983 15.579,20 124,63 6.900 50,92 6.508 66,38 – –
1984 22.500,70 180,00 3.448 25,45 5.222 53,26 – –
1985 39.382,90 315,06 9.236 68,16 14.216 145,00 – –
1986 9.387,80 75,10 24.227 178,80 13.166 134,29 – –
1987 5.720,90 45,76 5.301 39,12 4.822 8,38 5.000 133,5
1988 2.702,00 21,62 1.796 13,25 4.624 6,36 9.000 240,3
1989 1.524,20 12,19 30.811 11,25 10.716 109,30 15.000 400,5
1990 27.554,80 220,44 36.218 267,29 3.568 36,39 20.000 534
1991 44.426,30 355,41 4.481 33,07 1.063 10,84 6.500 173,55
1992 26.188,50 209,51 4.373 2,75 4.565 5,76 6.000 160,2
1993 25.966,70 207,73 2.425 17,90 1.135 11,57 8.000 213,6
1994 138.404,50 1.107,24 2.136 15,76 2.641 26,94 2.000 53,4
1995 220,40 1,76 3.281 24,21 3.147 32,10 4.400 117,48
1996 765,10 6,12 4.758 5,59 4.559 5,70 2.000 53,4
1997 898,20 7,18 6.664 49,18 1.605 16,37 9.000 240,3
1998 1.967,32 15,74 3.578 26,40 2.076 21,17 6.000 160,2
1999 6.356,00 50,85 5.010 36,97 1.785 18,20 6.653,61 177,65
2000 6.196,01 49,57 3.109 45,73 1.343 13,70 3.319,51 88,63
2001 4.792,75 38,34 6.962 51,38 3.706 37,80 5.054,54 134,96
2002 1.202,05 9,61 3.083 22,75 1.265 12,90 3.067,03 81,89
2003 3.331,27 26,65 25.368 187,21 6.174 62,97 7.743,77 206,76
2004 1.102,10 8,82 4.183 30,87 1.400 14,28 4.696,74 18,60
2005 3.319,19 26,55 7.090 52,32 4.550 46,41 4.186,12 111,77
2006 – – 1.445 10,66 2.624 26,76 4.923 24,64
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44 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Anexo 3

Bocas del Roine, Liguria. Superficie quemada. Índice 10.000.


Periodo 1973-2006
Bocas del Roine Bocas del Roine Liguria Liguria
Superficie Índice 10.000 Superficie Índice 10.000
Año quemada (ha) 0,05 quemada (ha) 0,0267
1973 0.337 16,85 – –
1974 1.074 53,7 – –
1975 1.670 83,5 – –
1976 1.136 56,8 – –
1977 0.188 9,4 – –
1978 0.600 30 – –
1979 13.195 659,75 – –
1980 1.301 65,05 – –
1981 1.529 76,45 – –
1982 6.383 319,15 – –
1983 2.509 125,45 – –
1984 1.049 52,45 – –
1985 0.602 30,1 – –
1986 3.205 160,25 – –
1987 0.815 40,75 5.000 133,5
1988 0.328 16,4 9.000 240,3
1989 14.081 704,5 15.000 400,5
1990 7.455 372,75 20.000 534
1991 0.490 24,5 6.500 173,55
1992 0.054 2,7 6.000 160,2
1993 0.288 14,4 8.000 213,6
1994 0.361 18,05 2.000 53,4
1995 1.737 86,85 4.400 117,48
1996 0.047 2,35 2.000 53,4
1997 4.508 225,4 9.000 240,3
1998 0.899 44,95 6.000 160,2
1999 2.824 141,2 6.653,61 177,65
2000 1.375 68,75 3.319,51 88,63
2001 2.286 114,3 5.054,54 134,96
2002 0.303 15,15 3.067,03 81,89
2003 2.308 115,4 7.743,77 206,76
2004 2.674 133,7 0.696,74 18,60
2005 2.264 113,2 4.186,12 111,77
2006 0.391 19,55 0.923 24,64
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Análisis para la preparación de la ponencia «Incendios forestales. Estado de la cuestión y retos... | 45

Anexo 4

Bibliografía catalana sobre incendios forestales (publicaciones hasta 2007)

AGRUPACIÓN DE AGENTES FORESTALES DE CATALUÑA PARA CCOO (2000). Investigació de la cau-


salitat dels incendis forestals. Pagès Editors. 192 p.
ARNALDOS, J. ET AL. (2004). Manual de ingeniería básica para la prevención y extinción de
los incendios forestales. Institut d’Edicions de la Diputació de Barcelona; Ediciones Mun-
di-Prensa. 414 p.
CENTRO TECNOLÓGICO FORESTAL DE CATALUÑA (1996). Seminario sobre incendios forestales.
CUADERNOS DE ECOLOGÍA APLICADA. La lucha contra los incendios forestales (1976). Vol. 1.
Diputación de Barcelona.
DOSSIERS AGRARIS. Els incendis forestals (1995). Institució Catalana d’Estudis Agraris. 86 p.
FECSA (1996). El fuego y el bosque en Cataluña. 127 p.
FONS, J. (1998). Instruccions (precises) per a quan hi ha foc al bosc i unes idees (discuti-
bles) per a quan no n’hi ha. Grata Lectura. 76 p.
FUNDACIÓN MIGUEL TORRES (1994). Conclusiones del simposio «La prevención del fuego en
el Penedès».
Incendis Forestals. Causes, problemes, solucions (1986). Generalitat de Catalunya. Depar-
tamento de Agricultura, Ganadería y Pesca. 70 p.
Incendis forestals, dimensió socioambiental, gestió del risc i ecologia del foc. Actes de les Jor-
nades sobre Incendis Forestals i Recerca de la xarxa ALINFO (2004). Xarxa ALINFO. 139 p.
Jornades sobre la Prevenció dels Incendis Forestals (1989). Diputación de Barcelona. Ser-
vei de Parcs Naturals. 94 p.
LLASAT I BOTIJA, M. C. (1997). Meteorologia Agrícola i Forestal a Catalunya. Generalitat de
Catalunya. Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca. P. 79–97.
Mapa de risc d’incendis forestals (1987). Generalitat de Catalunya. Departamento de
Agricultura, Ganadería y Pesca.
PANAREDA, J. M. Y AROLA, J. (1999). Els incendis forestals. Eumo Editorial. 136 p.
PAPIÓ I PERDIGÓ, C. (1994). Ecologia del foc i regeneració en garrigues i pinedes mediterrà-
nies. Institut d’Estudis Catalans. Arxius de les Seccions de Ciències, CVIII Secció de
Ciències Biològiques. 292 p.
PEIX I MASSIP, J. (1999). Foc Verd II. Programa de gestió del risc d’incendi forestal. Gene-
ralitat de Catalunya. Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca. 231 p.
PLANS, F. (2000). Entre dos focs. Desgovern, polítics i grans incendis a la Catalunya cen-
tral. Pagès Editors. Serie: Guimet. 239 p.
Propostes per a una acció preventiva contra els incendis forestals a Catalunya (1983). Direc-
ciones Generales del Medio Rural y de Prevención y Extinción de Incendios y de Sal-
vamentos. Generalitat de Catalunya. 27 p.
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46 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

QUADERNS D’INFORMACIÓ TÈCNICA. Dades sobre les ADF de Barcelona (2002). Diputación de
Barcelona. Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales. 51 p.
QUADERNS D’INFORMACIÓ TÈCNICA. Primer Fórum sobre Prevención de Incendios Forestales
(2000). Diputación de Barcelona. Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incen-
dios Forestales.
QUADERNS DE FORMACIÓ AGRÀRIA 2 (1994). L’explotació familiar agrària i la lluita contra els
incendis forestals. Unió de Pagesos. 55 p.
Resums II Conferència internacional sobre estratègies de prevenció d’incendis al sud
d’Europa (2005). Centro Tecnológico Forestal de Cataluña. Consorcio Forestal de Cata-
luña. Cose Silvicultores. Unión de Selvicultores del Sur de Europa. 169 p.
ROBERT I GRAUPERA, F. (1991). Incendis forestals a Catalunya. Lluita integral. Generalitat de
Catalunya. Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca. 303 p.
SABADELL I MERCADÉ, J. (1965). Focs de bosc. Rafael Dalmau Editor. 70 p.
Salamandra 1. Apuntes sobre incendios forestales (2002). Diputación de Barcelona.
Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche et des Affaires Rurales. 79 p.
Salamandra 2. Apuntes sobre incendios forestales (2003). Diputación de Barcelona.
Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche et des Affaires Rurales.
TARRADES, J. (1996). Ecologia del foc. Editorial Proa. Generalitat de Catalunya. Departa-
mento de Agricultura, Ganadería y Pesca. 270 p.
TRIAS I TRUETA, A. (1999). Defensar-se del foc. Prevenció i lluita contra el foc en zones rurals
i urbanitzacions. Edicions La Magrana. 186 p.
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| 47

Política de prevención de incendios


forestales de la Generalitat de Catalunya:
de 1981 a 2007

Miquel Àngel Villamuera i González


Responsable de la Sección de Prevención de Incendios Forestales
Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales
de la Diputación de Barcelona

Resumen

En este documento se analiza la organización de la prevención de los incendios foresta-


les desde que la Generalitat asume las competencias forestales (1981) hasta la actuali-
dad. En los veinticinco años analizados, la administración de la prevención de los incen-
dios forestales ha pasado por tres departamentos (Agricultura, Interior y Medio Ambiente),
diez direcciones generales y dos subdirecciones generales.

Los resultados obtenidos invitan a la reflexión y a la discusión sobre el sistema preventi-


vo organizado por la Generalitat: modelo escogido, objetivos trazados, presupuesto
destinado para llevar a cabo los objetivos y organización administrativa para desarrollar
el sistema.

Se analizan en mayor o menor grado de profundidad los veinticinco años de existencia


del sistema preventivo. El análisis se divide en tres etapas:

• Desde 1981 hasta la Ley forestal de 1988.

• Desde 1989 hasta el año 2000, año del traspaso de la Administración forestal al
Departamento de Medio Ambiente.

• Desde 2001 hasta 2007.

De cada etapa se describen los hechos más relevantes del periodo, la relación de dispo-
siciones legales más importantes aprobadas y se realiza un comentario general.

Finalmente, se analiza el momento actual y se proponen para la discusión una serie de


cambios que pueden mejorar lo que se ha conseguido hasta la fecha.

1. Introducción

Teniendo en cuenta que el objetivo del sistema preventivo de los incendios forestales
es evitar el inicio y la propagación de los incendios, y que Cataluña tiene dos millones
de hectáreas forestales, podemos entender las dificultades por las que ha pasado y
pasa la organización de la prevención desde que la Generalitat asumió las transferen-
cias de 1981.
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48 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

El recorrido en el tiempo, desde 1981 hasta 2006, y los resultados obtenidos del análisis
nos facilitan la discusión sobre el sistema preventivo utilizado y su eficacia. Si considera-
mos que la prevención de los incendios forestales engloba un conjunto complejo de deci-
siones que hacen referencia a un modelo de participación, unos objetivos concordantes
con el modelo, un presupuesto que ayude a cumplir los objetivos y una organización admi-
nistrativa para la gestión de todo el sistema, es lógico que las diferentes soluciones que
se han ido sucediendo generen opiniones divergentes y controversias en muchos ámbi-
tos del sector, en los medios de comunicación y en el Parlamento de Cataluña, sobre todo
después de los veranos con grandes superficies quemadas.

Se ha dividido el periodo de estudio, veinticinco años, en tres etapas: la primera empieza


en 1981 (inicio de la Administración forestal catalana) y acaba en 1988 (Ley forestal de Cata-
luña); la segunda va desde 1989, cuando empieza el desarrollo de la ley, hasta el año 2000
(traspaso al Departamento de Medio Ambiente de la Administración forestal) y, finalmen-
te, la tercera cubre el periodo gestionado por el Departamento de Medio Ambiente. En
cada etapa se describen los hechos más relevantes del periodo y el año en que se pro-
dujeron, la relación de disposiciones legales más importantes aprobadas por el Parlamen-
to de Cataluña o por el consejero titular, y un comentario general sobre la etapa para ayu-
dar a la reflexión y al diálogo.

Como se verá a lo largo de este escrito, la constante en materia de prevención de incen-


dios forestales en Cataluña es la ACCIÓN-REACCIÓN.

El actual Servicio de Prevención de Incendios Forestales de la Generalitat es el resultado


de diez reestructuraciones en los veinticinco años que comentamos. La influencia de estos
cambios en la organización, las oportunidades, los objetivos establecidos y la eficacia alcan-
zada son, en definitiva, los puntos que trata este documento.

2. Primera etapa (1981-1988)

2.1 Resumen

• Número de incendios: 4.022


• Superficie quemada: 155.048 hectáreas
• Dependencia orgánica de la prevención:
Departamento de Agricultura, Alimentación y Acción Rural
Dirección General del Medio Rural (1981-1986)
Dirección General de Política Forestal (1986-1989)
• Actividad legislativa:
10 decretos, 1 programa, 2 leyes
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Política de prevención de incendios forestales de la Generalitat de Catalunya: de 1981 a 2007 | 49

2.2 Hechos relevantes

1981. Las direcciones generales de Prevención y de Extinción de Incendios encargan con-


juntamente el trabajo Propuestas para una acción preventiva contra los incendios fores-
tales de Cataluña.

1982. Tres departamentos (Agricultura, Trabajo e Industria) impulsan el programa de


reducción de biomasa forestal para la utilización energética y de prevención de incendios,
con los siguientes objetivos:

• Cubrir mil puestos de trabajo formando cooperativas para paliar los problemas de
paro existentes.
• Utilizar restos vegetales para la obtención de combustible alternativo en un contex-
to de aumento considerable del precio del petróleo.
• Prevenir los incendios forestales.

1983. Recepción en las dos direcciones generales del trabajo Propuestas para una acción
preventiva contra los incendios forestales de Cataluña.

1986, julio. Incendio forestal de Montserrat y las comarcas de El Bages, L’Anoia y otras
de menor cuantía: 19.850 hectáreas.

1986, noviembre. Programa Fuego Verde (1.500 millones de pesetas).

• Reconocimiento y extensión de las ADF en toda Cataluña.


• Creación del cuerpo de agentes rurales.
• Creación del Servicio de Prevención de Incendios.

1988. Ley forestal de Cataluña.


• Proporciona apoyo legal a las ADF.
• Obliga a la redacción de planes de prevención a escala municipal.
• Crea el fondo forestal.

2.3 Responsabilidad y actividad política

Gobierno: Convergència i Unió


Consejero de Agricultura: Sr. Agustí Carol i Foix

Año Actividad legislativa


1981 Decreto 149, de 4 de junio. Estructuración de la Dirección General del Medio Rural
del DARP. Servicio de Protección de la Naturaleza. Defensa contra incendios fores-
tales.
1983 Decreto 75, de 3 de marzo. Tratamientos de la biomasa forestal para la utilización ener-
gética.
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50 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Gobierno: Convergència i Unió


Consejero de Agricultura: Sr. Josep Miró i Ardèvol

Año Actividad legislativa

1986 Decreto 33, de 13 de febrero. Se reestructura la Dirección General del Medio Rural.
Primera reestructuración del Servicio de Prevención de Incendios.
Decreto 75, de 20 de marzo. Se establece una línea de ayudas para fomentar la obten-
ción de biomasa forestal para su uso energético.
Decreto 145, de 9 de mayo. Se declaran zonas de peligro de incendios forestales.
Ley 10, de 24 de noviembre, de concesión de un crédito extraordinario para finan-
ciar el programa Fuego Verde.
Decreto 349, de 4 de diciembre, por el que se determina la estructura orgánica de
la Dirección General de Política Forestal del Departamento de Agricultura, Ganadería
y Pesca. Segunda reestructuración del Servicio de Prevención de Incendios.
Decreto 378, de 18 de diciembre, sobre el establecimiento de planes de prevención
de incendios en los espacios naturales de protección especial.

1987 Decreto 51, de 29 de enero, sobre el establecimiento de ayudas para la prevención


de incendios forestales y para la reforestación de los bosques.
Decreto 72, de 4 de marzo, por el que se establecen medidas de prevención de incen-
dios forestales.

1988 Decreto 63, de 28 de marzo, por el que se establecen medidas de prevención de


incendios forestales (igual que el Decreto 72/1987).
Ley 6/1988, de 30 de marzo, forestal de Cataluña

2.4 Comentarios sobre la primera etapa

En 1981, tras los traspasos de las competencias forestales del Estado (ICONA) a la Gene-
ralitat, no se definió un servicio de prevención de incendios forestales, a pesar de haber-
se quemado entre el verano de 1980 y el de 1981 más de 43.000 hectáreas en 1.375 incen-
dios, sino que el tema quedó diluido en una sección de defensa del medio natural del
Servicio de Protección de la Naturaleza, que englobaba otros temas, como por ejemplo
la lucha contra la erosión, donde se invertían los recursos finalistas que continuaban lle-
gando desde el ICONA.

También en 1981 vale la pena recordar el preámbulo, firmado por el Departamento de Inte-
rior y el de Agricultura, del trabajo Propuestas para una acción preventiva contra los
incendios forestales de Cataluña, que dice:

«En 1981 decidimos convocar a un grupo de personas [....] para hacer una reflexión conjunta
sobre el gran problema de los incendios forestales. Les pedimos que nos ayudasen a definir
una política de prevención del fuego en el bosque, convencidos como estamos que es mucho
más importante luchar con el fin de que el incendio no empiece o no encuentre facilidades de
propagación que multiplicar indefinidamente el dispositivo de extinción.»
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Política de prevención de incendios forestales de la Generalitat de Catalunya: de 1981 a 2007 | 51

Este trabajo se entregó a los dos departamentos mencionados en noviembre de 1983 y


no tuvo ninguna incidencia ni en la organización ni en la inversión pública para la preven-
ción de los incendios forestales. Probablemente esta fue la primera oportunidad perdida
para orientar a medio y largo plazo la prevención de incendios forestales en Cataluña a
partir de las indicaciones, la experiencia y los conocimientos existentes en aquel momen-
to, recogidos en dicho trabajo. Habría podido ser un buen punto de partida para empe-
zar a organizar el modelo, definir los objetivos y establecer un presupuesto para la pre-
vención de los incendios forestales.

La primera reestructuración orgánica relacionada con la prevención de los incendios con-


sistió en incorporar, en 1986, la gestión de los espacios naturales a la ya mencionada Sec-
ción de Defensa Forestal, que pasó a llamarse Sección de Espacios Naturales y Defensa
del Medio Natural.

Desde 1983 hasta los grandes incendios de 1986, la prevención giró en torno al progra-
ma de reducción de biomasa forestal para la utilización energética y de prevención de incen-
dios. Este programa interdepartamental tenía como objetivo principal ofrecer puestos de
trabajo aprovechando el estado de abandono de las masas forestales y el significativo
aumento del precio del petróleo. Tras los incendios de 1986 y de la elaboración del pro-
grama Fuego Verde, que veremos a continuación, en noviembre del mismo año se aban-
donó el programa.

A consecuencia de la importante superficie quemada en 1986, se discutió en el Parlamen-


to de Cataluña, por primera vez, el problema de los incendios forestales. Se hacía hinca-
pié en la falta de infraestructuras de prevención, de vigilancia, de medios de extinción y
de organización. El Gobierno de Cataluña estableció un presupuesto especial para dotar
un nuevo programa, Fuego Verde, que determinaba el nacimiento oficial de las agrupa-
ciones de defensa forestal (ADF), la creación del cuerpo de agentes rurales y de los volun-
tarios forestales, y era el inicio de una política intensa, en la que se cambió incluso el nom-
bre de la Dirección General de Medio Natural por el de Dirección General de Política Forestal.
La prevención de incendios surgió de la Sección de Espacios Naturales y Defensa del Medio
Natural, y se creó, en diciembre de 1986, el Servicio de Prevención de Incendios Fores-
tales, con dos secciones. Esta fue la segunda reestructuración que afectaba a la preven-
ción de incendios. Se producía al cabo de diez meses de los cambios ya comentados.

El programa Fuego Verde definía por primera vez, y con cierta claridad, un sistema pre-
ventivo para Cataluña que recogía un modelo, unos objetivos que era necesario cumplir,
un presupuesto para alcanzarlos y una organización administrativa para gestionarlo.

En 1987 se dictó el primer decreto sobre medidas de prevención de incendios, que sería
el decreto tipo que se iría publicando en el DOG prácticamente cada año hasta 1995, cuan-
do se introdujeron algunas medidas sobre las urbanizaciones y se publicó la lista de los
municipios situados en zona de riesgo.

También en 1986, la Diputación de Barcelona organizó, primero a través del Servicio de


Parques Naturales y después con la Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incen-
dios Forestales, un programa de apoyo económico destinado a los ayuntamientos y a las
ADF para construir infraestructuras de prevención de incendios. Los ingenieros forestales
hicieron ver al gobierno de esta corporación la necesidad de planificar antes de invertir en
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52 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

las nuevas infraestructuras. Se pensó en un modelo participativo en el que los ayuntamien-


tos, los propietarios de los terrenos forestales representados por las ADF y la Administra-
ción forestal colaborasen en la planificación y la gestión del modelo. Los objetivos se cen-
traron principalmente en las infraestructuras, el presupuesto es garantía como mínimo para
un periodo de entre cuatro y cinco años, y la organización administrativa recaía sobre el
Servicio de Parques Naturales, donde se creó una unidad especializada. Esta propuesta
generó los planes municipales de prevención de incendios forestales que, posteriormen-
te, serían recogidos por la futura Ley forestal de Cataluña. Desde octubre de 1986 hasta
mayo de 1987, se redactaron los planes de los municipios de L’Anoia y El Bages, y se
empezaron a ejecutar los primeros trabajos.

El modelo escogido para desarrollar el programa Fuego Verde no reconoció, desde el prin-
cipio, el esfuerzo que estaban haciendo las administraciones locales, ni facilitó su partici-
pación en dicho programa. Esta falta de visión general de las posibilidades del país, de la
realidad del territorio y el hecho de ignorar a otras administraciones que podían colaborar
en la prevención originó muchas veces descoordinación y perplejidad, ya que con dinero
público, a pesar de ser administraciones diferentes, se instalaban los depósitos de agua
a muy poca distancia, se arreglaban caminos que ya se habían arreglado hacía poco tiem-
po o se compraban materiales por partida doble a las ADF. Esta falta de coordinación duró
hasta bien entrada la primera década del siglo XXI. En 2006, por ejemplo, la Administra-
ción forestal decidió, a partir de un convenio firmado con la Diputación de Barcelona, homo-
logar y aprobar planes municipales de prevención de incendios forestales de 222 munici-
pios de la provincia de Barcelona redactados desde hacía años y que eran revisados
cuatrienalmente.

En 1988 tuvo lugar el I Congreso Forestal de Cataluña dirigido sobre todo por el Depar-
tamento de Agricultura y la Dirección General de Política Forestal. Este I Congreso fue poco
representativo por la presión política a la que estaba sometido. Un sector de profesiona-
les forestales no participó y el grado de reflexión y discusión de los problemas que afec-
taban al sector forestal fue menor que las expectativas creadas.

Finalmente, esta primera etapa se acabó con la aprobación por mayoría absoluta en el Par-
lamento de la Ley forestal de Cataluña en 1988, en la que se definen y potencian las ADF
como un modelo social nacido a raíz de los incendios de 1986 para proporcionar apoyo
a la prevención y la extinción de los incendios forestales. Asimismo, recoge la planifica-
ción en prevención de incendios en los municipios con un riesgo elevado de incendio y la
creación de un fondo forestal para la restauración de zonas quemadas. La ley creó muchas
expectativas respecto a la organización y promoción del sector, pero poco a poco se vería
que su desarrollo era difícil y tortuoso, y hoy, veinte años después, muchos municipios situa-
dos en zonas de alto riesgo en Tarragona, Lleida y Girona no disponen del plan de pre-
vención de incendios forestales, y también existe un gran desequilibrio entre la organiza-
ción de las ADF de Barcelona y las del resto de Cataluña, que no están federadas por
comarcas. Asimismo, algunas disposiciones que recoge la ley aún están sin desarrollar,
como el fondo forestal, la agrupación de fincas, el asociacionismo forestal...
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Política de prevención de incendios forestales de la Generalitat de Catalunya: de 1981 a 2007 | 53

3. Segunda etapa (1989-2000)

3.1 Resumen

• Número de incendios: 8.831


• Superficie quemada: 132.183 hectáreas
• Dependencia orgánica de la prevención:
Departamento de Agricultura
Dirección General del Medio Natural (1989-1994)
Dirección General de Estructuras Agrarias (1994-1995)
Subdirección General de Bosques
Direcció General del Medio Natural (1995-1999)
Departamento de Interior
Dirección General de Emergencias y Seguridad Civil (1999-2000)
Departamento de Medio Ambiente y Vivienda
Dirección General del Patrimonio Natural (2000)

• Actividad legislativa:
13 decretos, 1 programa, 1 ley

3.2 Hechos relevantes

1989. Se repite el Decreto 72 de 1987, de medidas de prevención de incendios, y se modi-


fica la regulación de autorizaciones de encender fuego.

Se lleva a cabo la tercera reestructuración. La Dirección General de Política Forestal vuel-


ve a denominarse Dirección General del Medio Natural. El Servicio de Prevención de
Incendios se desarrolla en tres secciones: incendios forestales, planes de prevención y rege-
neración forestal.

Se establece el funcionamiento del fondo forestal por decreto en diciembre de este año.

1994. Se producen 1.217 incendios que queman 76.625 ha. Los días 4, 5 y 6 de julio se
produce el mayor incendio de la zona mediterránea en el siglo XX, de 31.000 ha, que afec-
ta a las comarcas de El Bages y de El Berguedà.

A los pocos días de este incendio, el Departamento de Agricultura y el de Interior trami-


tan dos decretos relacionados con los grandes incendios:

Decreto de 10 de julio, sobre la adecuación de la Ley forestal, en el que se recuerda, tal


y como establece la Ley forestal de 1988, la obligatoriedad de las entidades locales situa-
das en zonas de alto riesgo de disponer de un plan de prevención de incendios que debía
ser aprobado expresamente por el Departamento de Agricultura o por silencio adminis-
trativo si a los tres meses no se decía lo contrario.

El Decreto de 26 de julio, sobre los condicionantes urbanísticos y de protección contra


Incendios en los edificios, complementarios del NBE-CPI/91, hace referencia, en el 5.º, por
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54 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

primera vez, a las medidas de seguridad que deben tener las urbanizaciones que tienen
continuidad con las superficies forestales.

El 23 de septiembre vuelve a plantearse y discutir en el Parlamento de Cataluña la políti-


ca contra los incendios forestales y se aprueban quince resoluciones que el Gobierno se
compromete a desarrollar:

1. Regular el acceso motorizado al medio natural.


2. Dictar un decreto para el mantenimiento de líneas eléctricas.
3. Pedir al Gobierno del Estado que revise la legislación relativa a las causas de incen-
dios forestales.
4. Revisar las disposiciones legales de seguridad de las construcciones rurales y urba-
nizaciones con vistas a los incendios forestales.
5. Incluir medidas preventivas de incendios forestales en los estudios de impacto ambiental.
6. Fomentar equipamientos de ocio en zonas concretas para regular la penetración en
el bosque.
7. Elaborar planes especiales, dentro del Plan de espacios de interés natural (PEIN),
teniendo en cuenta la prevención de incendios.
8. Aumentar la vigilancia en las zonas forestales en el marco de colaboración institucio-
nal de los cuerpos y las fuerzas de seguridad operantes en el territorio.
9. Dar las órdenes necesarias para que se corte la vegetación de los bordes de las carre-
teras hasta una distancia de al menos diez metros.
10. Exigir a los responsables que, cuando se haya llevado a cabo una tala de árboles, no
abandonen en el bosque los restos y establecer un plan de medidas para la recupe-
ración de terrenos agrícolas para cerrar grandes masas forestales.
11. Hacer gestiones para aumentar el número de efectivos aéreos, y en concreto nego-
ciar con el Ministerio de Defensa la utilización de helicópteros militares.
12. Potenciar la participación social, por medio del voluntariado, y fortalecer la colabora-
ción ADF-bomberos.
13. Incidir, mediante la escuela de bomberos, en la formación del personal que intervie-
ne en la extinción de incendios.
14. Elaborar un plan permanente de modernización de los recursos técnicos que dispo-
ne la Generalitat para la prevención y la extinción.
15. Promover la implantación del INFOCAT y proporcionar apoyo a las entidades locales
para que, de acuerdo con la Generalitat y con su soporte técnico, elaboren planes
de emergencia municipal como una herramienta básica que estructure la protección
civil en Cataluña.

En diciembre de este año desaparece la Dirección General del Medio Natural y se con-
vierte en Dirección General de Estructuras Agrarias, que engloba la Subdirección Gene-
ral de Bosques. Esta subdirección incluye el Servicio de Agentes Rurales y dentro de este
se incorpora la Prevención de Incendios Forestales como una sección.

1995. En febrero se vuelve a reestructurar el Servicio de Prevención de Incendios. Se reha-


ce la Dirección General del Medio Natural, y lo que era la Sección de Prevención de Incen-
dios tres meses antes pasa a ser otra vez servicio, con el nombre de Servicio de Agentes
Rurales y de Prevención de Incendios Forestales.
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Política de prevención de incendios forestales de la Generalitat de Catalunya: de 1981 a 2007 | 55

Se aprueba la Ley de acceso motorizado al medio natural.

La Administración forestal empieza a redactar unos planes denominados Perímetros de


Protección Prioritaria (PPP).

1996. Se aprueba el primer decreto sobre el mantenimiento de líneas eléctricas.

1998. El 18 de julio se produce el incendio de El Solsonès, con más de 17.000 ha fores-


tales quemadas.

Los incendios vuelven al Parlamento y se aprueban varias resoluciones, algunas ya reco-


gidas en las sesiones parlamentarias de 1994, pero que no se habían ejecutado.

1999. En mayo se crea el Secretariado de Federaciones y de Agrupaciones de Defensa


Forestal de Cataluña.

Se presenta en el Parlamento el programa Fuego Verde II, sin ninguna ley que lo avale y
sin una dotación económica mínima.

En noviembre se suprime la Dirección General del Medio Natural, que queda absorbida
por la Dirección General del Patrimonio Natural del Departamento de Medio Ambiente, a
excepción del Servicio de Agentes Rurales y de Prevención de Incendios, que se incor-
pora al Departamento de Interior a la Dirección General de Emergencias y Salvamentos
de Cataluña.

2000. Durante casi un año, la prevención de incendios se gestionó conjuntamente entre el


Departamento de Medio Ambiente y el Servicio de Agentes Rurales del Departamento de
Interior. Esta situación propició las desavenencias entre este cuerpo y los ingenieros fores-
tales comarcales del Departamento de Medio Ambiente, sobre todo en los aspectos rela-
cionados con las obras y los permisos necesarios para llevarlos a cabo. Esta situación con-
tinuó cuando, en diciembre de este año, se traspasó el Servicio de Agentes Rurales y de
Prevención de Incendios del Departamento de Interior a la Dirección General del Patrimonio
Natural del Departamento de Medio Ambiente, donde se creó la Subdirección General de
Agentes Rurales y de Prevención de Incendios. El Servicio de Prevención de Incendios esta-
ba en esta nueva subdirección y tenía dos secciones: la de inspección y la de prevención.

3.3 Responsabilitat i activitat política

Gobierno: Convergència i Unió


Consejero de Agricultura: Sr. Josep Miró i Ardèvol

Año Actividad legislativa

1989 Decreto 35, de 24 de febrero. Se determina la estructura orgánica de la Dirección


General del Medio Natural. Tercera reestructuración del Servicio de Prevención de
Incendios.
Decreto 31, de 24 de febrero. De modificación del Decreto 63/1988, de 28 de mar-
zo, por el que se establecen medidas de prevención de incendios forestales.
Decreto 357, de 19 de diciembre. Se establece el funcionamiento del fondo forestal.
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56 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Gobierno: Convergència i Unió


Consejero de Agricultura: Sr. Xavier Marimon Sabater

Año Actividad legislativa

1994 Decreto 10, de 26 de julio. Se adecua la Ley 6/1988, de 30 de marzo, forestal de


Cataluña.
Decreto 241, de 26 de julio. Sobre condicionantes urbanísticos y de protección con-
tra incendios en los edificios, complementarios del NBE-CPI/91 (Consejería de Políti-
ca Territorial y de Gobernación).
Decreto 294, de 4 de noviembre, por el que se fija la estructura orgánica de las direc-
ciones generales de producción e industrias agroalimentarias, de estructuras agrarias
y del medio natural. Cuarta reestructuración del Servicio de Prevención.

1995 Decreto 75, de 7 de febrero. Se fija la estructura orgánica de las direcciones genera-
les de producción e industrias agroalimentarias, de estructuras agrarias y del medio
natural. Quinta reestructuración del Servicio de Prevención.
Decreto 64, de 7 de marzo, por el que se establecen medidas de prevención de incen-
dios forestales.
Ley 9, de 27 de julio. Regulación del acceso motorizado al medio natural.

1996 Decreto 268, de 23 de julio, por el que se establecen medidas de tala periódica y selec-
tiva de vegetación en la zona de influencia de las líneas aéreas de conducción eléctri-
ca para la prevención de incendios forestales y la seguridad de las instalaciones.

1998 Decreto 130, de 12 mayo, por el que se establecen medidas de prevención de


incendios forestales en las zonas de influencia de carreteras.

1999 Decreto 46, de 23 de febrero, de ampliación de plazo para adoptar medidas de pre-
vención de incendios forestales en urbanizaciones.
Decreto 297, de noviembre. De creación y reorganización de departamentos de la
Administración de la Generalitat de Catalunya.
Sexta reestructuración del Servicio de Prevención de Incendios.

Gobierno: Convergència i Unió


Consejero de Agricultura: Sr. Xavier Pomés Abella

Año Actividad legislativa

2000 Decreto 414, de 27 de diciembre. Adscripción del cuerpo de agentes rurales al


Departamento de Medio Ambiente y de asignación de funciones en materia de pre-
vención de incendios. Séptima reestructuración del Servicio de Prevención de Incen-
dios.
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Política de prevención de incendios forestales de la Generalitat de Catalunya: de 1981 a 2007 | 57

3.4 Comentarios sobre la segunda etapa

Este periodo, de más de once años, tuvo dos etapas bien diferenciadas una de otra: antes
y después de los incendios de 1994. De 1989 a 1994 el Servicio de Prevención de Incen-
dios iba decayendo. El programa Fuego Verde tocaba su fin, las ADF se iban constituyen-
do más poco a poco, el cuerpo de agentes rurales iba quedándose estancado, y como
la superficie quemada había bajado notablemente (23.000 ha en los últimos siete años ante
las 158.000 ha en los siete años anteriores a 1989), el interés social y político por la pre-
vención de los incendios bajaba al mismo ritmo que la superficie quemada. Ni las asocia-
ciones profesionales forestales ni otras entidades conservacionistas, ni la Administración
forestal supieron dar argumentos para mantener el interés político y social sobre la pro-
blemática de la prevención de los incendios y, como consecuencia de esta caída de inte-
rés, el desarrollo de la Ley forestal se frenó y la actividad normativa relacionada con la pre-
vención de los incendios se redujo a tres decretos en el periodo 1989-1994 (6 años), los
tres promulgados en 1984. Los tres decretos sirvieron para definir la tercera reestructu-
ración del Servicio de Prevención, para repetir el decreto de medidas de prevención de
1987 y para establecer el funcionamiento del fondo forestal.

La tercera reestructuración del Servicio de Prevención se produjo en febrero de 1989 y


consistió en volver a cambiar la denominación de la Dirección General de Política Fores-
tal por la antigua Dirección General del Medio Natural y establecer la organización del Ser-
vicio de Prevención de incendios en tres secciones: incendios forestales, planes de pre-
vención y regeneración de bosques.

El decreto sobre el funcionamiento de los fondos forestales, que fue uno de los mínimos
impulsos que tuvo la Ley forestal en este periodo (diciembre de 1989), quedó en una serie
de enunciados de buenas intenciones, ya que no llegaron a cumplir sus determinaciones
y se dejó perder la oportunidad de un presupuesto específico destinado únicamente a la
prevención de incendios y a la restauración de zonas quemadas.

Los incendios forestales volvieron al Parlamento en septiembre de 1994, tras la desgra-


ciada campaña de aquel verano. El Gobierno tuvo que cambiar a la consejera de Gober-
nación y en diciembre del mismo año se procedió a la cuarta reestructuración del Servi-
cio de Prevención, que se redujo a una sección en la estructura administrativa de los
agentes rurales. Los agentes rurales eran en aquellos momentos la organización adminis-
trativa encargada de la prevención de los incendios forestales, hasta que en febrero de
1995, tres meses después, se procedió a la quinta reestructuración.

La cuarta reestructuración causó perplejidad porque desaparecía la Dirección General del


Medio Natural, que pasaba a depender de la Dirección General de Estructuras Agrarias
como Subdirección General de Bosques, que englobaba todo el dispositivo de la Admi-
nistración forestal, a excepción de los espacios naturales, la caza y la pesca. Es decir, más
del 50% del territorio de Cataluña pasaba a gestionarse desde una subdirección.

La Ley forestal de 1988, aprobada por unanimidad en el Parlamento, establece desde el ar-
tículo 33 hasta el 41 la relación de medidas destinadas a la prevención de los incendios fores-
tales y especifica claramente que las entidades locales (ayuntamientos) en zona de riesgo
deberán disponer de un plan de prevención de incendios. Al final de esta etapa, en el año
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58 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

2000, únicamente los 286 municipios forestales de la demarcación de Barcelona disponían


de este plan. Las demarcaciones de Tarragona, Girona y Lleida no cumplían este artículo
40 porque ninguna Administración tuvo un interés especial en dar apoyo a la organización
de la prevención de incendios en los ayuntamientos que no podían alcanzar la redacción de
este planeamiento por sus limitaciones tanto técnicas como económicas. En cambio, a
los pocos días de los grandes incendios de 1994, reaparece el interés de la Administración
forestal de la Generalitat por este tema y el Decreto 10/1994 determina que la Administra-
ción aprobará los planes por silencio administrativo si al cabo de tres meses de su presen-
tación no se comunica lo contrario. Esta observación también causó perplejidad porque los
ayuntamientos, sobre todo los más pequeños, que suelen ser los que mayor extensión fores-
tal tienen, seguían sin tener los medios técnicos y económicos para su redacción y en los
ayuntamientos de la demarcación de Barcelona, que disponían del plan redactado junto con
la Diputación, no se les consideraba ni se les homologaba el plan que ya tenían.

En la quinta reestructuración, de febrero de 1995, reaparece la Dirección General del Medio


Natural y la Sección de Prevención de Incendios de hace tres meses se convierte en ser-
vicio dentro del cuerpo de agentes rurales, y pasa a llamarse Servicio de Agentes Rurales
y de Prevención de Incendios dentro de la Subdirección General de Bosques. Es obvio que
con cambios de esta naturaleza y a esta velocidad era difícil centrar las políticas en mate-
ria de prevención de incendios definidas en la Ley forestal y quién las tenía que desarrollar.

Esta última reestructuración activó la capacidad normativa y el desarrollo de un nuevo pro-


grama para la prevención de incendios: los Perímetros de Protección Prioritaria (PPP),
siguiendo con la idea de un planeamiento más amplio que el municipal, para macizos o
grandes superficies forestales, a menudo delimitados por espacios naturales. Esta nueva
figura de planeamiento no prevista en ningún artículo de la Ley forestal fue el contrapunto
a la falta de interés del Gobierno por el planeamiento municipal, ya que, como se ha comen-
tado anteriormente, a excepción de los municipios de Barcelona, prácticamente ningún otro
municipio de Cataluña disponía de este planeamiento. Además, los planes existentes de
los municipios de Barcelona no estaban aceptados ni homologados por la Generalitat, ya
que estaban promovidos por la Diputación, y, por lo tanto, la percepción era que en Cata-
luña no había ningún tipo de planeamiento ni organización que pudiese estructurar el gas-
to público. En este sentido, los PPP se proponían como un instrumento catalizador.

Los ámbitos de los PPP se delimitaron con criterios imprecisos desde los servicios cen-
trales de la Administración forestal, sin participación de las administraciones locales, ni de
los propietarios forestales, ni de las ADF ya constituidas en la mayor parte del territorio.
La ejecución de estos planes tuvo y tiene dos problemas importantes: la falta de presu-
puesto para ejecutarlos, y la falta de consenso con los municipios y la propiedad, que no
participan en su elaboración. Con el tiempo, esta nueva estrategia decayó hasta el año
2005, cuando volvió a ser impulsada al recogerse en el INFOCAT. Eso sí, con los mismos
problemas de ejecución que en 1995.

La Ley de acceso motorizado al medio natural, solicitada e impulsada, sobre todo, por una
parte de la propiedad forestal preocupada por el uso anárquico de los servicios que ofre-
cen los bosques, se aprobó en 1995. El primer problema que encontró el desarrollo de
esta ley, que hoy sigue siendo el mismo, fue la dificultad que supone inventariar la titula-
ridad pública o privada de las vías y sus servidumbres. La relación de estos caminos se
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Política de prevención de incendios forestales de la Generalitat de Catalunya: de 1981 a 2007 | 59

cargaba nuevamente sobre los ayuntamientos sin ningún apoyo legal, técnico ni econó-
mico para hacerlo, todo quedó en una declaración de buenas intenciones aplicable úni-
camente a una pequeña parte del territorio, donde la titularidad de los caminos era bien
conocida y poco discutida.

En 1999 se aprueba el programa Fuego Verde II, con el intento de dar un nuevo impulso
a la prevención. Pocas cosas se pueden decir de este programa, sus principios y sus actua-
ciones han quedado más en el libro que explica sus intenciones que sobre el territorio. Pro-
bablemente el traspaso de los temas forestales al Departamento de Medio Ambiente influ-
yó en la limitación de su desarrollo.

En noviembre de 1999, la Dirección General del Medio Natural del DARP queda suprimi-
da y transferida a la Dirección General del Patrimonio Natural y del Medio Físico del Depar-
tamento de Medio Ambiente (DMA). Este cambio fue muy discutido, porque la mayor par-
te de colectivos ligados al territorio han visto siempre el mundo forestal como una parte
imbricada en el conjunto del sector primario, donde se alternan los cultivos y los bosques
como un sistema único de conservación y de producción del país. Por el contrario, otros
grupos veían el bosque como una fuente de ingresos relacionados muy directamente con
las subvenciones y las ayudas públicas, sobre todo las que venían de la CEE, mientras
que, finalmente, otros lo veían como parte de un sistema de conservación puro, sin tener
en cuenta la producción de este recurso renovable, ni considerar que Cataluña importa
aproximadamente 6,5 millones de metros cúbicos anuales de madera. Estas presiones con-
vencieron al Gobierno del interés del cambio. Asimismo, ayudaron a un cierto convenci-
miento de que las ayudas de la CEE se decantarían más hacia las políticas medio ambien-
tales y proteccionistas que a las políticas agrarias y el hecho de que bajo el paraguas del
DMA parecía que quedaba más garantizada la protección y conservación de los bosques.

La transferencia al Departamento de Medio Ambiente de la Dirección General del Medio


Natural exceptuó el Servicio de Agentes Rurales y de Prevención de Incendios, que pasa-
ron a la Dirección General de Emergencias y Salvamentos del Departamento de Interior.
Esta fue la sexta reestructuración del Servicio de Prevención de Incendios Forestales, la
más difícil de entender y la más cuestionada, ya que significaba un cambio conceptual
importante porque separaba la política de prevención de incendios de la política forestal
y determinaba que las actuaciones en esta materia debían verse exclusivamente desde
el punto de vista de la emergencia. No se tuvo en cuenta que una gran parte de los obje-
tivos y las inversiones forestales estaban relacionados íntimamente con la prevención de
los incendios y que, como en otras administraciones forestales de España y Europa, son
una pieza clave del motor que mueve el sector en cuanto al número de trabajadores y las
inversiones realizadas.

Mientras que la prevención dependió del Departamento de Interior, se vivieron problemas


de descoordinación y tensión entre los servicios forestales (sobre todo con los técnicos de
las comarcas) y el mismo Servicio de Prevención, donde los agentes rurales tenían un peso
determinante. Un año después, en diciembre de 2000, se produjo la séptima reestructu-
ración de la prevención de los incendios forestales y esta competencia pasó al Departa-
mento de Medio Ambiente, con la categoría de Subdirección General (de Agentes Rurales
y de Prevención de Incendios), dentro de la Dirección General del Patrimonio Natural. Los
guardas y las torres de vigilancia quedaron bajo la tutela del Departamento de Interior.
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4. Tercera etapa (2001-2006)

4.1 Resumen

• Número de incendios: 3.812


• Superficie quemada: 5.494 hectáreas
• Dependencia orgánica de la prevención:
Departamento de Medi Ambiente
Dirección General de Patrimonio Natural y Medio Físico (2000)
– Subdirección General de Agentes Rurales y Prevención de Incendios
Forestales
– Servicio de Prevención de Incendios
Dirección General de Prevención de Riesgos Naturales (2002)
– Servicio de Prevención de Incendios
– Unidad Operativa del Cuerpo de Agentes Rurales
Dirección General del Medio Natural (2004)
– Servicio de Prevención de Incendios Forestales (2005)
– Subdirección General de Agentes Rurales (2005)
• Actividad legislativa:
6 decretos, 2 leyes

4.2 Hechos relevantes

2000. El 27 de diciembre se produce el traspaso de la prevención de incendios forestales


del Departamento de Interior al Departamento de Medio Ambiente, concretamente a la Direc-
ción General del Patrimonio Natural. Queda dependiente de los bomberos la red de guar-
das y los grupos de primera intervención SIERRA. Se crea la nueva Subdirección General
de Agentes Rurales y Prevención de Incendios Forestales, de la que depende el Servicio de
Prevención de Incendios Forestales, con dos secciones: la de inspección y la prevención.
2002. Se produce la octava reestructuración del Servicio de Prevención. Se crean dos direc-
ciones generales nuevas, la de Prevención de Riesgos del Medio Natural y la de Actividades
Cinegéticas y de Pesca Continental. El Servicio de Prevención de Incendios queda inclui-
do en la primera, los agentes rurales quedan como una unidad operativa. El Servicio de
Prevención conserva las dos secciones de la reestructuración anterior: la de inspección y
la de prevención de incendios.
2003. Se aprueba la Ley 5/2003, de medidas de prevención de incendios forestales en
urbanizaciones, ley muy controvertida y de difícil aplicación, y la Ley 17/2003, del Cuer-
po de Agentes Rurales, que define sus funciones, la estructura y la organización.
Se producen los incendios forestales de Sant Llorenç del Munt, donde murieron cuatro
personas, y el de la Urbanización Mas Altaba, en Massanet de la Selva, que afectó a varias
casas.
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Política de prevención de incendios forestales de la Generalitat de Catalunya: de 1981 a 2007 | 61

2004. Se procede a la novena reestructuración del Servicio de Prevención de Incendios,


vuelve la Dirección General del Medio Natural. Se suprime la Dirección General de Bos-
ques y Biodiversidad. El Servicio de Prevención de Incendios Forestales depende ahora
directamente de la Dirección General del Medio Natural.

2005. Se crea la Subdirección General de los Agentes Rurales. El Servicio de Prevención


de Incendios forestales pasa a depender directamente del director general. Entonces se
alcanza la décima reestructuración de la prevención de incendios forestales.

4.3 Responsabilidad y actividad política

Gobierno: Convergència i Unió


Consejero de Agricultura: Sr. Xavier Pomés i Abella

Año Actividad legislativa

2000 Decreto 414, de 27 de diciembre, de adscripción del cuerpo de agentes rurales al


Departamento de Medio Ambiente y de asignación de funciones en materia de pre-
vención. Séptima reestructuración del Servicio de Prevención.

Gobierno: Convergència i Unió


Consejero de Agricultura: Sr. Felip Puig i Godes

Año Actividad legislativa

Sin actividad legislativa

Gobierno: Convergència i Unió


Consejero de Agricultura: Sr. Ramon Espadaler i Parcerisas

Año Actividad legislativa

2002 Decreto 181, de 25 de junio, de reestructuración parcial del Departamento de Medio


Ambiente y Vivienda. Octava reestructuración del Servicio de Prevención.

2003 Ley 5, de 23 de abril, de medidas de prevención de los incendios forestales en las


urbanizaciones sin continuidad inmediata con la trama urbana.
Plan INFOCAT. Recoge los 34 perímetros de protección especial (PPP).
Ley 17, de 4 de julio, del Cuerpo de Agentes Rurales.
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62 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Gobierno: PSC-ERC-ICV
Consejero de Agricultura: Sr. Salvador Milà i Solsona

Año Actividad legislativa

2004 Decreto 68, de 20 de enero, de estructuración y de reestructuración de varios depar-


tamentos de la Administración de la Generalitat. Novena reestructuración del Servi-
cio de Prevención.

2005 Decreto 14, de 1 de febrero, por el que se avanza la aplicación de las medidas de
prevención de incendios forestales para las comarcas de alta montaña.
Decreto 123, de 14 de junio, de medidas de prevención de los incendios forestales
en las urbanizaciones sin continuidad inmediata con la trama urbana.
Decreto 184, de 30 de agosto, de creación de la Subdirección General de los Agen-
tes Rurales en la Dirección General del Medio Natural. Décima reestructuración del Ser-
vicio de Prevención de Incendios Forestales.

4.4 Comentarios sobre la tercera etapa

De 2001 a 2005, es notable el impulso que la Administración forestal pretende dar al pro-
blema de las urbanizaciones situadas en zonas forestales, sobre todo a raíz del incendio
de la urbanización Mas Altaba en Massanet (en 2003), en el que se quemaron varias casas.
La Ley 5 de 2003 y el Decreto 14 de 2005 son un buen ejemplo de esta inquietud. La apli-
cación de la ley y del decreto crea graves problemas que se solucionan en mayor o menor
medida según la voluntad de los propietarios forestales próximos a las urbanizaciones y el
impulso que los ayuntamientos dediquen a resolver la situación. La falta de recursos huma-
nos y económicos vuelven otra vez a condicionar severamente la realidad de su aplicación.

La octava reestructuración del Servicio de Prevención de Incendios Forestales se produ-


ce en 2002. El servicio queda incluido en la nueva Dirección General de Prevención de
Riesgos del Medio Natural y los agentes rurales se convierten en una unidad operativa den-
tro de la Dirección.

En 2004 se procede a la novena reestructuración. En este cambio desaparece la Dirección


General del Patrimonio Natural y del Medio Físico y la Dirección General de Bosques y Bio-
diversidad, y se integran en una única Dirección General del Medio Natural, a la que se incor-
pora el Servicio de Prevención de Incendios, que depende directamente del director.

La décima y última reestructuración, hasta la fecha, se hace en 2005, cuando se crea la Sub-
dirección General de los Agentes Rurales, independiente del Servicio de Prevención de Incen-
dios Forestales, que a su vez es independiente de las otras subdirecciones forestales.

La etapa de medio ambiente ha sido en proporción la más prolífica en cambios y reestructu-


raciones, ya que en cinco años la prevención de incendios ha pasado por tres direcciones gene-
rales y una subdirección. Asimismo, ha sido la más prolífica desde el punto de vista normati-
vo: dos leyes y seis decretos, aunque las leyes aprobadas por el Parlamento tienen poco alcance
territorial, ya que una afecta exclusivamente al funcionamiento de los agentes rurales y la otra
se reduce a las medidas de prevención de los incendios forestales en las urbanizaciones.
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Política de prevención de incendios forestales de la Generalitat de Catalunya: de 1981 a 2007 | 63

De los seis decretos de este periodo, cuatro se refieren a las diferentes reestructuracio-
nes administrativas del departamento; uno se refiere a la ejecución de algunas medidas
de prevención en las urbanizaciones, sobre todo en cuanto a la ejecución de las franjas de
seguridad perimetrales, y el último tiene como objetivo avanzar la declaración de época
de riesgo en las comarcas de montaña.

5. Reflexiones finales sobre el periodo 1982-2007

En los últimos veinticinco años de actividad legislativa del Parlamento de Cataluña y el


Gobierno, en torno a la prevención de los incendios forestales se han promulgado tres leyes
y veintinueve decretos, y se han tomado diferentes resoluciones parlamentarias. El Gobier-
no ha aprobado dos programas sobre prevención. Esta ha pasado administrativamente
por tres departamentos (Agricultura, Interior y Medio Ambiente), diez direcciones genera-
les y dos subdirecciones generales. Estos departamentos han estado al cargo de ocho
consejeros distintos.
De los veintinueve decretos mencionados, once se han promulgado para definir y rees-
tructurar la organización administrativa; seis hacen referencia a medidas de prevención y
periodos de peligro, que se ratifican anualmente; tres a medidas de prevención en urba-
nizaciones, y nueve establecen otras medidas preventivas originales.
Les leyes comentadas anteriormente han sido la Ley forestal, la Ley de acceso al medio natu-
ral y la Ley de prevención de incendios en urbanizaciones. Las tres se han desarrollado par-
cialmente, por las dificultades de gestión y financieras que genera su aplicación. Los planes
municipales de prevención de incendios que define la Ley forestal únicamente se han desarro-
llado en la provincia de Barcelona, a través de la acción conjunta de ayuntamientos, ADF y Dipu-
tación de Barcelona. El Gobierno no ha desarrollado estos planes en el resto de municipios
catalanes y en algunas zonas los ha sustituido por los denominados Perímetros de Protección
Prioritaria, que tanto en la planificación como en la gestión han tenido un resultado escaso.
Tras los impresionantes incendios de L’Anoia y El Bages de 1986, el Gobierno, con el pro-
grama Fuego Verde, definió con más o menos claridad un modelo, unos objetivos, un pre-
supuesto y una organización administrativa para la prevención de los incendios foresta-
les. Desde el fin del programa Fuego Verde no se ha vuelto a trabajar, desde el Gobierno,
con un sistema general claro, definido, continuo, estable y consensuado con el conjunto
de agentes territoriales. Esta falta de modelo ha dificultado, a menudo, la participación y
el compromiso de los ayuntamientos, consejos comarcales, diputaciones, instituciones pri-
vadas y organizaciones profesionales, y ha comportado, a veces, la duplicidad en los esfuer-
zos y en la aplicación de los escasos recursos económicos asignados a la prevención.
Normalmente, en Cataluña y en el resto del mundo, las políticas de prevención y extinción de
los incendios forestales se definen y ganan intensidad después de los años más accidenta-
dos. Aquí, los años más significativos en el periodo de 1981-2007 han sido 1986, 1994 y 1998.
Curiosamente, los años precedentes a estas catástrofes baja la intensidad política y admi-
nistrativa en torno a la prevención de los incendios forestales. Esto se puede deducir, por
ejemplo, de los cuadros 1 y 2, en los que se ha expuesto la actividad legislativa, los cam-
bios en la organización administrativa y las actuaciones del Gobierno sobre el territorio.
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Cuadro 1. Actividad legislativa y administrativa sobre prevención de incendios forestales


Actividad legislativa Organización Nuevos
(periodo 1983-1986) administrativa programas
• 1983 • 1983 • 1983
Un decreto sobre tratamientos biomasa para La prevención de los Tratamiento de biomasa
energía. incendios está dentro forestal para la
de la amplia Sección utilización energética.
• 1984-1985 de Defensa Forestal.
Nada destacable. • 1986
• 1986 Se declaran por primera
• 1986 A la Sección de vez zonas de peligro de
Un decreto de mayo, en el que se declaran Defensa Forestal se incendio desde
zonas de peligro de incendios forestales. incorporan los comarcas hasta
Un decreto de marzo, en el que se establecen espacios naturales. municipios, y se
ayudas para fomentar la biomasa forestal. prohíben usos y
Un decreto de febrero, de reestructuración de trabajos que puedan
la Dirección General. originar incendios.

Actividad legislativa Organización Actuaciones o programas


(periodo 1991-1994) administrativa sobre el territorio
• 1992-1991 • 1991-1992-1993 Ninguna actuación
Nada destacable. destacable.
1. Ningún cambio
• 1993 desde la segunda
Moción parlamentaria 34/IV, sobre gestión de reestructuración
la superficie forestal. ERC, 18 de noviembre. en 1989.
— Se aprueba recordar anualmente a las
compañías eléctricas la obligación de limpiar
de vegetación el recorrido de sus redes para
poder evitar incendios.
Ejecutado según control parlamentario con
fecha 8 de marzo de 1994.

• 1994
Moción parlamentaria 50/IV, de 4 de mayo, sobre
los incendios forestales de Cataluña. ERC.
— Se aprueba aplicar programas específicos para
el mantenimiento de los accesos y caminos que
facilitan el paso de los bomberos por el bosque.
No ejecutado.
— Se aprueba tomar las medidas oportunas
para mantener la limpieza de los pasillos bajo las
líneas eléctricas que transcurren por el bosque.
No ejecutado.
Moción parlamentaria 51/IV, de 4 de mayo, sobre
los incendios forestales de Cataluña. PSC.
— Se aprueba fomentar la redacción de planes de
prevención de incendios con carácter municipal,
tal y como ordenaba la ley Forestal de 1988.
No ejecutado.
Moción parlamentaria 52/IV, de 4 de mayo,
sobre los incendios forestales de Cataluña. PP.
— Se aprueba tomar las medidas necesarias
para adecuar los caminos estatales y rurales para
que permitan una actuación rápida y eficaz.
No ejecutado.
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Cuadro 1. Actividad legislativa y administrativa sobre prevención de incendios forestales (cont.)


Actividad legislativa Organización Actuaciones o programas
(periodo 1995-1998) administrativa sobre el territorio
• 1995
Decreto sobre la quinta reestructuración del
Servicio de Prevención de Incendios.
Decreto de marzo sobre medidas de
prevención de incendios.
Ley 9, de 29 de julio, sobre el acceso
motorizado al medio natural.

• 1996
Un decreto sobre seguridad de las líneas
eléctricas.

• 1997 • 1995 • 1995


Resolución parlamentaria 419/V, sobre incendios Quinta Primera propuesta de
forestales provocados por instalaciones reestructuración de la los Perímetros de
eléctricas. IC-EV del 23 de octubre. Prevención de Protección Prioritaria
— El Parlamento insta al Gobierno a informar Incendios realizada (PPP).
a los municipios y otras entidades locales tres meses después No ejecutado.
afectadas sobre las causas por las que de la anterior. De
1996-1997
algunas instalaciones eléctricas han podido sección administrativa
Ninguna actuación
provocar incendios. pasa a servicio dentro
destacable.
No ejecutado. del cuerpo de agentes
— El Parlamento insta al Gobierno a exigir a las rurales.
empresas titulares de instalaciones eléctricas
el cumplimiento riguroso de la normativa para •1996-1997
evitar incendios forestales y la asunción de las Ningún cambio.
responsabilidades que se puedan derivar.
Ejecutado.
• 1998
Decreto de mayo sobre medidas de prevención
en zonas de influencia en carreteras.

Cuadro 2. Superficies quemadas por periodos y administraciones de la Generalitat


de Catalunya

Superficie
Actividad quemada
Periodo Departamento Consejero legislativa (ha) Gobierno
1981-1983 DARP Sr. Agustí Carol Foix 2 decretos 62.029,23 CiU
1984-1986 DARP Sr. Josep Miró Ardèvol 3 decretos 71.728,25 CiU
(hasta septiembre)
1986 - 1989 2 leyes 8.750,60 CiU
(desde octubre) 5 decretos
1 programa
(Fuego Verde I)
1990-1992 DARP Sr. Joan Vallbé Ribera 7.963,01 CiU
1993-1994 DARP Sr. Xavier Marimon Sabaté 81.988,17 CiU
(hasta junio)
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Cuadro 2. Superficies quemadas por periodos y administraciones de la Generalitat


de Catalunya (cont.)

Superficie
Actividad quemada
Periodo Departamento Consejero legislativa (ha) Gobierno
1994-1999 9 decretos 26.613,79 CiU
(desde julio) 1 ley
1 programa
(Fuego Verde II)
2000 DG Sr. Xavier Pomés Abella 8.342.19 CiU
2001 DMA Sr. Felip Puig Godes 2.993.53 CiU
2002-2003 DMA Sr. Ramon Espadaler Parcerisas 1 decreto 11.982,87 CiU
2 leyes
2004–2006 DMAH Sr. Salvador Milà Solsona 3 decretos 9.903,81 PSC, ERC,
ICV

El equipo técnico que trabaja en el Servicio de Prevención de Incendios está formado por
ocho profesionales, cuatro de los cuales son específicamente forestales. El presupues-
to del año 2006 del Departamento de Medio Ambiente y Vivienda para la prevención de
incendios forestales fue de 10.500.000 €. Si comparamos la distribución de superficie
forestal por ingeniero y la distribución del presupuesto por ha forestal, entre las diferen-
tes comunidades autónomas españolas, los resultados son desfavorables para Catalu-
ña (cuadro 3).

Cuadro 3. Comparación por orden de inversión en €/ha y por orden de distribución de


superficie forestal por ingeniero de los servicios de prevención de incendios forestales
entre diferentes administraciones autonómicas del Estado (año 2006) (Los datos se han
obtenido directamente de las diferentes comunidades consultadas por el autor)

Relación superficie
forestal con Presupuesto Relación
Superficie Técnicos técnico de total para la presupuesto
Comunidad forestal específicos de prevención prevención con superficie
autónoma (ha) prevención1 (ha/técnico) (millones €) forestal €/ha
Andalucía 4.345.500 13 334.269 111,7 25,70
Asturias 764.597 10 76.459 16,7 21,90
Madrid 400.000 4 100.000 8,5 21,25
Valencia 1.247.090 6 207.848 26,0 20,84
Castilla y León 4.807.000 28 171.678 51,1 10,63
Castilla-la Mancha 3.564.779 13 274.213 68,0 9,53
Extremadura 2.727.233 38 71.769 19,0 6,96
Aragón 2.370.668 12 197.555 13,4 5,60

Cataluña 2.000.000 4 500.000 10,9 5,45


1. Personal funcionario, contratado o interino con titulación de ingeniero forestal o de ingeniero técnico forestal.
No se cuenta el personal externo o de empresas y personal temporal de verano.
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Política de prevención de incendios forestales de la Generalitat de Catalunya: de 1981 a 2007 | 67

Con el presupuesto y la organización actuales, es difícil aplicar las disposiciones legales


vigentes y las diferentes resoluciones parlamentarias derivadas de los debates produci-
dos en 1998. Los principales déficits se resumen en el cuadro 4.

Cuadro 4. Principales déficits de aplicación de la legislación y resoluciones parlamentarias

Base compromiso Déficits principales


Ley 6/1988, forestal de Cataluña • Redacción, ejecución y mantenimiento de los planes
municipales de prevención de incendios forestales en
las provincias de Girona, Lleida y Tarragona.
• Estructuración territorial y funcional de las ADF.
• Mantenimiento y gestión del fondo forestal de Cataluña.

Resoluciones parlamentarias (653/V) • Elaboración del plan comarcalizado de construcción


de pistas forestales.
• Colaboración económica con el mantenimiento de los
caminos forestales de los municipios.
• Creación de cartografía para los grupos que actúan en
la lucha contra los incendios forestales.
• Elaboración de cartografía específica para la extinción.
• Unificación de cartografía en la que se recoja todo lo
relacionado con la prevención y la extinción de
incendios forestales.

Ley 5/2003, de medidas de prevención • Redacción, ejecución y mantenimiento de los planes


de los incendios forestales en las de prevención en las urbanizaciones.
urbanizaciones sin continuidad • Apoyo a los ayuntamientos en la búsqueda de medios
inmediata con la trama urbana económicos y apoyo administrativo para el cumplimiento
de la ley.

Plan Infocat • Apoyo a los ayuntamientos de zonas forestales en la


elaboración y el mantenimiento del plan de
emergencias contra incendios forestales.

De lo que se ha analizado hasta ahora se deduce, como ya hemos dicho anteriormente,


la necesidad de discutir con profundidad un modelo estable y consensuado de preven-
ción, que determine objetivos, sistemas de financiación, participaciones y la estructura admi-
nistrativa más adecuada.

Por otro lado, parece que la adscripción actual de la Administración forestal y, por lo tan-
to, de la prevención de los incendios forestales, al Departamento de Medio Ambiente y
Vivienda, dificulta la evolución de la prevención, probablemente porque las políticas de con-
servación, sobre todo las aplicadas a los espacios naturales protegidos, tienen más peso
que las de gestión forestal. Este límite en la visión global de las casi dos millones de hec-
táreas forestales de Cataluña dificulta su gestión y no puede impedir, en la actualidad, el
estado de abandono de esta superficie y los inconvenientes de una gestión pensada para
aumentar la autodefensa de las formaciones forestales.

Además, según la opinión de muchos operadores del sector forestal, esta adscripción difi-
culta la consolidación de un presupuesto para el sector en un departamento con retos tan
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68 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

importantes como la vivienda. Tres características del binomio agroforestal, que es habi-
tual en la mayor parte de las fincas forestales de Cataluña (la gestión agraria, las ayudas
comunitarias y el mosaico territorial) se rompen al dispersar la acción administrativa:
• La gestión agraria, que es la suma de la actividad agrícola y la forestal, porque es
más sencilla una gestión conjunta bajo el mismo paraguas administrativo.
• Las ayudas comunitarias, porque están dirigidas al crecimiento de la gestión y de la
producción con un especial interés por el mantenimiento de la estructura agraria y
para que no se abandone el territorio, y dependen de la Administración agraria.
• El mosaico territorial, constituido por la distribución sobre el terreno de parcelas inter-
dependientes agrícolas y forestales que proporcionan apoyo y se autoprotegen,
rompiendo así la continuidad de los combustibles vegetales.

6. Perspectivas

Las reflexiones anteriores sobre el periodo de 1981-2007 pueden ayudar a responder cua-
tro cuestiones sobre el futuro:

1. ¿Nos conviene cambiar el modelo actual?


2. ¿Es necesario volver a definir los objetivos a corto, medio y largo plazo?
3. ¿Es necesario un sistema de financiamiento diferente, adaptado a nuevos obje-
tivos y modelos?
4. ¿Conviene adaptar la estructura administrativa para hacer frente a nuevas situa-
ciones?

La respuesta a la primera cuestión exige definir de una vez, entre todos, el modelo más
adecuado para nuestra sociedad. Establecer de entrada su filosofía: un modelo participa-
tivo, un modelo piramidal u otro tipo de modelo.

En el modelo participativo tiene un papel destacado la interrelación de todos los agentes


que están en el territorio o se relacionan con él, y que intervienen directa o indirectamen-
te en la prevención de los incendios forestales: los ayuntamientos, las ADF, los consejos
comarcales y las diputaciones como administraciones de segundo nivel, y la Generalitat.

En el modelo piramidal la Administración central carga con toda la organización, la finan-


ciación y la actuación sobre el territorio, ya que no existe la organización ni la voluntad civil
de incorporarse al sistema preventivo. Un ejemplo podría ser el modelo francés.

En la actualidad en Cataluña hay rasgos del primer y del segundo modelo, que conviven
sin acabar de consolidarse ni uno ni el otro.

Una de las respuestas posibles a la segunda cuestión planteada se puede basar en la expe-
riencia de los últimos veinticinco años, y se puede resumir en cinco propuestas:

• Finalizar la redacción y la ejecución de los planes municipales de prevención de incen-


dios forestales (Ley 6/1988, forestal de Cataluña), porque son un documento verte-
brador, de primer nivel, donde se pueden recoger los intereses de los que están más
cerca del territorio.
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Política de prevención de incendios forestales de la Generalitat de Catalunya: de 1981 a 2007 | 69

• Finalizar, también, la redacción de los planes básicos de emergencia municipal, que


promueve el sistema de protección civil de Cataluña y que garantizan el compromiso
y la concienciación municipal en la emergencia que provocan los incendios forestales.

• Generalizar, aunque sea en zonas de riesgo elevado, planes de vigilancia disuasiva


aprovechando la experiencia adquirida a gran escala durante los últimos diez años
por la Diputación de Barcelona.

• Redactar planes de prevención de incendios en urbanizaciones para ordenar la apli-


cación de la Ley 5/2003, de medidas de prevención de incendios forestales en urba-
nizaciones.

• Fomentar las ADF y proporcionarles apoyo, como estructura básica del voluntaria-
do para la prevención y la extinción de incendios forestales.

Si el modelo de prevención elegido es el participativo y las diferentes administraciones de


Cataluña están de acuerdo y tienen unos objetivos comunes, que pueden ser los que se
presentan aquí u otros, la inversión pública destinada a la prevención de los incendios fores-
tales, a la que se refiere la tercera cuestión, podría tener una única dirección, lo que bene-
ficiaría la eficacia de todo el sistema y garantizaría buenos resultados rápidamente. De
acuerdo con lo que se ha comentado hasta ahora, la Generalitat debería pasar de los 5,45
€/ha de gasto anual para la prevención a 18,80 €/ha (véase el cuadro que sigue).

Cuadro 5. Posible evolución del presupuesto de prevención del Gobierno


de la Generalitat de Catalunya

Objetivos Presupuesto (€/ha)


Gasto actual 5,45
Nuevas propuestas
• Ejecución planes municipales prevención 7,43
• Ejecución planes emergencia 0,22
• Ejecución plan de vigilancia 5,70

Total nuevas propuestas 13,35

Respecto a la cuarta cuestión, ya hemos indicado que la situación actual, sumada a las
múltiples reestructuraciones orgánicas, hacen que la prevención que puede hacer la
Generalitat sea limitada en el espacio y el tiempo.

Por otro lado, muchos opinan que los agentes rurales serían más eficaces y económicos
si se integrasen a las unidades rurales de los mossos d’esquadra, que ya son operativas.

Sea como sea, se puede especular con evoluciones similares a las que propone el cua-
dro. Todo cambio genera resistencias, son necesarios el consenso y la participación de
todas las partes implicadas para llevar a cabo el sistema preventivo más adecuado. La
reflexión y discusión nos pueden ofrecer alternativas viables y propuestas de futuro.
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70 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Cuadro 6. Propuesta de organización administrativa


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Política de prevención de incendios forestales de la Generalitat de Catalunya: de 1981 a 2007 | 71

BIBLIOGRAFÍA Y CONSULTAS

Bibliografía

CLOTET, NARCÍS. Pagesos cremats. Vida i mort després del foc. Edicions Grata. 1994.
110 p.
MARTINEZ RUIZ, ENRIQUE. Acabemos con los incendios forestales en España. Diputación pro-
vincial de Avila. Mijan artes graficas. 1991. 166 p.
MOLNÉ FRANCESC. Mesures preventives contra els incendis forestals a les urbanitzacions.
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El plan marco como estrategia para el


fomento de la gestión forestal asociada
en Cataluña

Agustí Busquets i Martí


Ingeniero de montes
Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales
de la Diputación de Barcelona

Resumen

El plan marco es un instrumento de dinamización para el ámbito forestal de Cataluña. Esta


figura, que implica a los propietarios forestales, parte de un proceso participativo y de con-
senso entre estos y el resto de participantes en el proyecto: la Diputación de Barcelona,
los ayuntamientos del ámbito territorial y otras entidades. El plan marco se elabora y eje-
cuta mediante el análisis de las diferentes realidades territoriales, las figuras de planifica-
ción y legislación existentes, y requiere el compromiso de los diferentes participantes a
medio o largo plazo. En definitiva, es una opción de futuro más que responde a las nece-
sidades del sector, dadas su precariedad, la baja productividad de nuestros bosques, la
falta de tradición participativa y la restricción de los recursos disponibles actualmente.

1. Plan marco o plan estratégico

1.1 El porqué del plan marco

El plan marco o plan estratégico nació de la necesidad de definir una línea de actuación
continua y comprometida sobre un ámbito forestal extenso afectado por incendios fores-
tales. No se planteaba como un documento único y rígido que debía seguirse, sino como
una referencia de futuro, estudiada para cada tipo de bosque, y con el objetivo de que cada
propietario forestal pudiese ver una salida para el bosque quemado. Se diseñó para ser un
instrumento de participación y debate, en el que el intercambio de valoraciones y puntos
de vista contribuyese a hacer que los operadores del bosque, en sus diferentes ámbitos,
pudiesen tener una visión más amplia, más segura y, sobre todo, más optimista.

El plan marco debía promover el debate y la reflexión privada y pública sobre los proble-
mas de aquella gran superficie quemada, debía generar conocimiento y pensamiento públi-
co, debía devolver el debate a la sociedad y debía demostrar que toda la sociedad es, en
parte, responsable.

1.2 La importancia de definir una estrategia global para la superficie forestal

La superficie forestal de Cataluña pide que se defina una estrategia de cuantificación y cua-
lificación de sus recursos productivos, sus infraestructuras y sus servicios para adquirir una
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74 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

singularidad y notoriedad suficientes en los subsistemas territoriales a los que pertenecen.


Haciendo una valoración real, pero también potencial, es posible conseguir bastante com-
petitividad y capacidad para atraer a nuevos flujos, aumentar la capacidad de gestión de
los propietarios y de las administraciones y activar la industria y el mercado forestal.

No nos podemos quedar con los datos estadísticos o con la descripción de la evolución
del sector. Es necesario examinar con atención lo que piden el sector, el mercado y la socie-
dad y lo que se puede o podría ofrecer.

1.3 Premisas previas para su elaboración

El plan marco, como ya se ha comentado, no es más que el instrumento para definir la


estrategia en cada ámbito territorial. No debe entenderse como un ritual metodológico,
sino como un proceso flexible destinado a dotar al bosque de una estrategia consisten-
te, que aporte las bases de lo que debe ser la gestión más adecuada e identificada en un
diagnóstico previo. Además, y como hito clave, debe conseguir implicar y comprometer
a los principales actores territoriales, es decir, a aquellos que tienen capacidad para trans-
formar (gestionar) la superficie forestal.

Por lo tanto, en su elaboración cabe tener en cuenta las siguientes premisas:

• Identificar previamente a los actores que deben participar; conocer sus propias ideas
o planeamientos, las relaciones que establecen entre ellos y las diferentes posibili-
dades, para tenerlas en cuenta en una estrategia compartida. Se entiende como acto-
res principales a los propietarios forestales que, junto con las entidades públicas y
privadas, deben participar en el proyecto y consensuarlo.

• Evitar una metodología de manual, subordinando la realidad al método. Es necesa-


rio ser riguroso en la selección y el estudio de los proyectos que prevé el plan, pero
no pueden generarse sin un debate participativo y de consenso.

• Tener en cuenta que, junto con el plan marco, hay otras dinámicas importantes u
otros planes ya implantados. El plan marco debe articular esta realidad y ser com-
patible con los otros planeamientos. El plan debe basarse en el conocimiento de las
dinámicas existentes y respetar siempre la figura de la propiedad privada.

1.4 Bases del plan marco

La elaboración de un plan marco requiere el esfuerzo técnico y de consenso correspon-


diente, que finalmente debe basarse en:

1. La identificación de una estrategia diseñada sobre la base del conocimiento terri-


torial y de parámetros técnicos, ambientales, económicos y socioculturales. Debe
servir para promover la gestión de la superficie forestal y garantizar su continuidad.

2. Un proyecto conjunto para el ámbito forestal, adaptado a cada contexto, con iden-
tidad, objetivos, recursos y compromisos. No debe considerarse el territorio única-
mente en función de sus posibilidades de crecer en cuanto a infraestructuras y urba-
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El plan marco como estrategia para el fomento de la gestión forestal asociada en Cataluña | 75

nismo. El bosque también debe tener su proyecto y debe considerarse una verda-
dera infraestructura verde.
3. El desarrollo de la cooperación pública y privada entre los distintos actores territo-
riales y el compromiso para desarrollar el plan en la medida de sus posibilidades y
competencias.
4. El consenso entre las diferentes entidades públicas, directoras o participantes en
el plan. Dada la estructura administrativa territorial cada vez más compleja, es nece-
sario unificar la dirección de trabajo y apostar conjuntamente por un modus ope-
randi, y en caso de que haya diferentes líneas de actuación, es necesario conse-
guir contabilizarlas.
5. El establecimiento de un importante proceso de participación. El propietario fores-
tal es el máximo partícipe del plan. Pero a su vez tiene la responsabilidad de mos-
trar a la sociedad que esta apuesta también beneficia al conjunto de los ciudada-
nos. En este sentido, el propietario debe participar en el plan y debe comprometerse,
tanto en lo que concierne a la redacción como a la ejecución.

1.5 Ventajas del proceso participativo

Las ventajas específicas de definir una estrategia mediante un plan basado en la partici-
pación y la cooperación públicas y privadas son importantes porque se consigue:
• Implicar a los actores más importantes con capacidad para promocionar la gestión
forestal, hecho necesario para conseguir un plan creíble y defendible ante la socie-
dad y crear una cultura de futuro. Las decisiones estratégicas deben surgir de las
principales entidades e instituciones relacionadas con el ámbito forestal o que están
implicadas en este.
• Articular en un único proyecto a todos los participantes y establecer sinergias que
refuercen el contenido y aporten dinamismo.
• Tener en cuenta el conjunto de ideas y proyectos existente, y realizar una valoración
basándose en criterios objetivos.
• Asegurar, a partir de una metodología fundamentada, un rigor en el proceso de par-
ticipación y en las decisiones que deben tomarse, y dar garantías de viabilidad. La
elaboración del plan no es apresurada ni intuitiva, sino que responde a un diagnós-
tico-pronóstico, un estudio, una discusión de las propuestas y una evaluación final.

1.6 Los resultados del plan marco

Los resultados que se pueden lograr con el plan marco son los siguientes:

1. La consolidación de una estrategia clara, consistente y estable para la gestión de


la superficie forestal en el ámbito territorial definido, concretando los proyectos cla-
ve en los que se basa el plan. Es necesario seguir unos parámetros de viabilidad
técnica y ambiental, mejorar la eficacia de la inversión de dinero público y evitar el
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76 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

abandono de la superficie forestal, con el fin de reducir los riesgos de incendios fores-
tales y mejorar las rentas de los propietarios.
2. La creación de una instrumentación que gestione el plan y que tenga el apoyo sufi-
ciente de todos los participantes. El análisis de los agentes básicos para su desa-
rrollo (propiedad privada, administraciones locales, comarcales, autonómicas…)
permite conocer, por un lado, el nivel de autosuficiencia del plan y, por otro, los ámbi-
tos en los que la cooperación pública y privada es básica para conseguirlo.
3. La articulación de los principales actores con la estrategia (mediante acuerdos y com-
promisos sociales consensuados). Este es el objetivo, o resultado, más importan-
te para crear una visión compartida de futuro y ayudar, de este modo, a definir una
estrategia y los proyectos de acción que la acompañan.
La cooperación de los participantes debe plantearse como un proceso de entendimien-
to, en el que se deshagan malentendidos, preconcepciones, y se entiendan otras reali-
dades y lo más fundamental: debe promover la identificación de intereses de los dife-
rentes actores para poder llegar a acuerdos efectivos y satisfactorios para todo el mundo.
Sintéticamente, podemos concluir que el acuerdo promovido por un plan marco tiene dife-
rentes niveles. De mayor a menor importancia son:
1. Iniciar, mediante un acuerdo genérico, un proceso de planificación estratégica.
2. Compartir un diagnóstico y un pronóstico de la superficie forestal.
3. Establecer conjuntamente un plan forestal de futuro.
4. Aprobar colectivamente acuerdos sobre los objetivos y las acciones del plan.
5. Comprometerse a orientar la actuación mediante unos criterios o principios técni-
cos y, en especial, la defensa y el desarrollo de proyectos concretos.
6. Impulsar estos proyectos y evaluar su ejecución en función de los criterios o prin-
cipios establecidos.
El desarrollo de la cooperación entre los actores no es lineal, sino que tiene sus reversos.
Es un proceso permanente y siempre cabe estar atento para reforzarlo o, al menos, para
que no se produzca un retroceso.

1.7 El plan marco y la desigualdad territorial

Ya hemos dicho que la elaboración del plan marco debe tener en cuenta cada contexto
territorial. El sector forestal sufre el mismo problema, en el sentido de la rentabilidad baja
o nula de la mayoría de los bosques. Por lo tanto, cabe considerar que no tiene sentido
la aplicación del plan marco únicamente en las zonas más rentables y, por consiguiente,
más viables. En cualquier caso, puede plantearse un orden de trabajo, pero siempre con
el objetivo de que abarque el máximo territorio posible.

Por lo tanto, encontramos diferentes entidades públicas y privadas, y contextos sociales y


económicos variados. Pero el actor principal, es decir, el propietario forestal, a menudo no
tiene referencias ni apoyos para sacar adelante un proyecto forestal rentable y con futuro.
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El plan marco como estrategia para el fomento de la gestión forestal asociada en Cataluña | 77

1.8 Papel de la empresa en el plan marco

Ofrecer al mundo empresarial un proyecto común, con unas directrices definidas a medio
o largo plazo y con unos criterios sólidos y consensuados, es darle oportunidades para
la capitalización, para la mejora de la capacidad productiva y para el aumento de la esta-
bilidad y de las posibilidades de crecimiento. Empresas de trabajos forestales, consulto-
ras técnicas y la industria también podrían participar en este proyecto y proporcionar una
visión más amplia de cara a su rentabilidad.

1.9 Papel del ingeniero forestal en el plan marco

El ingeniero técnico o forestal debe garantizar a los diferentes actores la calidad técnica del
documento y su adaptación a la realidad territorial. El técnico debe recoger inquietudes, ten-
dencias y opiniones; debe asegurar que el plan se basa en una ciencia forestal innovado-
ra y adecuada a cada realidad; debe analizar a fondo la ingeniería de los diferentes proce-
sos, y debe hacer viables y, sobre todo, creíbles, todos los proyectos planificados.

2. Gestión del plan marco


Como ya se ha mencionado anteriormente, el plan marco mantiene el espíritu de partici-
pación y consenso entre la propiedad y las administraciones. Para garantizar la buena ges-
tión es importante:
1. Una organización y voluntad colectivas de los propietarios forestales para sacar ade-
lante un proyecto conjunto. En la mayoría de los casos, este hecho proporciona posi-
ciones más ventajosas que el funcionamiento individual. Como referente, podemos
hablar de asociaciones de propietarios que, mediante un pacto con las administra-
ciones, se comprometen a ofrecerse ayuda y servicios mutuamente, y garantizar unos
servicios concretos a los ciudadanos. La propiedad forestal organizada también gana
en capacidad para marcar pautas en el sector, e influir en la política forestal.
2. La continuidad del grupo de trabajo que ha participado en la elaboración del plan
en representación de las diferentes entidades públicas y privadas, y el mantenimien-
to del nivel de compromiso.
3. El establecimiento de un protocolo para la gestión del plan marco, basado en los estu-
dios y conocimientos adquiridos, en la optimización de los recursos y en la participación.
4. El compromiso libre de cada uno de los propietarios forestales ante el proyecto con-
junto y la entidad gestora, teniendo en cuenta que el plan marco se crea para un
ámbito territorial principalmente de propiedad privada.
5. La compatibilidad entre el plan marco y, por un lado, los otros instrumentos de pla-
nificación preestablecidos y, por otro, la legislación vigente.

3. Legislación y otras figuras de referencia


Aunque actualmente el plan marco no tiene un desarrollo legal específico, podemos encon-
trar determinaciones de la legislación vigente en la que se describen figuras similares:
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78 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

• El artículo 31 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, define los PORF o planes de


ordenación de recursos forestales. Concretamente, destacan los apartados siguientes:
Apartado 1: «Las comunidades autónomas pueden elaborar los planes de ordena-
ción de recursos forestales (PORF) como instrumentos de planificación forestal, y se
constituyen como una herramienta en el marco de la ordenación del territorio».
Apartado 4: «El ámbito territorial de los PORF son los territorios forestales con carac-
terísticas geográficas, socioeconómicas, ecológicas, culturales o paisajísticas homo-
géneas, de extensión comarcal o equivalente...»
Apartado 7: «La elaboración de estos planes debe incluir necesariamente la consul-
ta a las entidades locales y, mediante sus órganos de representación, a los propie-
tarios forestales privados, a otros usuarios legítimos afectados y a otros agentes socia-
les e institucionales interesados, así como los trámites de información pública».
Finalmente, y como ya se ha expuesto en los apartados anteriores, las asociaciones de pro-
pietarios forestales se unen al plan marco como una opción que cabe tener en cuenta a la
hora de elaborarlo y gestionarlo. La legislación también hace referencia a esta figura:
• La Ley 6/1988, de 30 de marzo, forestal de Cataluña, da una importancia relevante
al fomento del asociacionismo.
• La Ley 43/2003, en el artículo 27 del capítulo V, dice: «Las administraciones públi-
cas deben fomentar la agrupación de bosques, públicos o privados, para facilitar una
ordenación y gestión integradas mediante instrumentos de gestión forestal que aso-
cien a pequeños propietarios».

4. Un ejemplo práctico

Desde 1999, la Diputación de Barcelona proporciona apoyo, junto con los ayuntamientos,
para la redacción y la ejecución de los planes marco de restauración y mejora forestal por
parte de las diferentes asociaciones de propietarios forestales constituidas. Entre 1999 y 2006,
se han redactado 12 planes marco y se ha planificado sobre 115.354 hectáreas de super-
ficie forestal en el ámbito de 87 municipios, principalmente de la provincia de Barcelona.

Superficie planificada. Periodo 1999-2006


25.000
Berguedà Verd
Boscos Bages Nord
20.000
Rebrot
Boscos Bages-Anoia
15.000 Entorns de Montserrat
Tres Castells del Bages
Valls de Montcau
10.000 Bages-Vallès
Serra de Rubió
Premià de Dalt
5.000
S.P. Penedés
S. Bellmunt-Collsacabra
0 Montnegre-Corredor

Asociaciones de propietarios
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El plan marco como estrategia para el fomento de la gestión forestal asociada en Cataluña | 79

En este periodo, se han asociado 296 propietarios forestales y se ha trabajado sobre 15.315
hectáreas forestales. En total se han invertido 7.796.409 euros, 6.638.525 euros de los
cuales se han destinado a la restauración y mejora forestales, y 1.157.884 euros a otros
proyectos de apoyo a las asociaciones de propietarios.

Gráfico 1. Asociaciones de propietarios forestales creadas en la provincia de Barcelona

Asociaciones constituidas
Premià de Dalt (2003)
Berguedà Verd (2000) Entorns de Montserrat (2003)
Boscos del Bages Nord (2001) Bages-Vallès (2003)
Serra de Rubió (2002) Valls de Montcau (2005)
Rebrot (2002) Serra de Bellmunt (2004)
Bages-Anoia (2003) Montnegre-Corredor (2004)
Tres Castells (2003) Zona Penedès (2003)
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80 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Principales actuaciones de restauración y mejora forestal. Periodo 1999-2006


Concepto Superficie (ha) Inversiones (€)
Selección de renuevos de roble y encina 11.242 3.765.612
Selección de renuevos y clareo de pino blanco 1.313 959.007
Clareo de pino blanco 1.750 1.278.810
Plantaciones en lugares sin regeneración 821 491.923

Los objetivos propuestos para los próximos años se centran en la planificación de 300.000
hectáreas en la provincia de Barcelona, incluyendo la gestión y mejora forestales asocia-
das de los bosques adultos o no afectados por incendios forestales.

5. Conclusiones

Un hecho constatable es que gran parte de los bosques, básicamente por su falta de ren-
tabilidad, no tiene en la actualidad ninguna planificación ni gestión. Este hecho, además
de incidir mayoritariamente en la propiedad privada, también afecta al conjunto de la
sociedad, sobre todo por la creciente acumulación de combustible y el consecuente
aumento del riesgo de incendio forestal. Por lo tanto, y sin dejar de lado las acciones noto-
rias de planificación y gestión actuales, cabe apuntar hacia otras figuras de planificación
y gestión complementarias para ofrecer un plan o proyecto que abarque el máximo espa-
cio forestal.

El plan marco se podría considerar una figura de planificación que se genera fruto de un
proceso de participación consensuado entre la propiedad privada y las administraciones
públicas. Para que la propiedad forestal quede representada en este proceso y para pro-
mover mejoras en la eficacia y rentabilidad a la hora de ejecutar el plan, las agrupaciones
o asociaciones de propietarios pueden ser una opción adecuada para compartir este pro-
yecto común. Y, en este sentido, y junto a los ayuntamientos, la Diputación de Barcelo-
na, proporciona apoyo a estas desde 1999.

Bibliografía

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Agència Local de Desenvolupament Forestal – ALDF. Barcelona, p. 11-16.

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La prevención
de incendios
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La planificación en prevención de incendios


forestales en la provincia de Barcelona

Saida González Núñez


Ingeniera de montes
Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales
de la Diputación de Barcelona

Resumen

En la provincia de Barcelona se han desarrollado una serie de programas cuyo fin es garan-
tizar la planificación y la ejecución de actuaciones en materia de prevención de incendios
forestales en todos los municipios con superficie forestal. Actualmente, se ha alcanzado
un alto grado de planificación; concretamente, todos los municipios con superficie fores-
tal (283 municipios) tienen redactado el Plan de prevención de incendios forestales (PPI);
un 88% de los municipios (250 municipios) tiene redactado el Plan de actuación munici-
pal (PAM), y todo el territorio con superficie forestal no integrado en la red de parques natu-
rales (234 municipios) está cubierto por el Plan de vigilancia complementaria contra incen-
dios forestales (PVI). Respecto a las urbanizaciones situadas en terrenos forestales, un 48%
de las urbanizaciones tiene redactado el Plan de evacuación de urbanizaciones (PEU) y
un 31% de las urbanizaciones tiene el Plan de prevención de incendios forestales de la
urbanización (PPU). Finalmente, un total de 96 municipios participan en el programa de
gestión y mejora forestal a través de las asociaciones de propietarios.

1. Introducción

En la provincia de Barcelona hay diferentes programas de apoyo a los ayuntamientos para


la prevención de los incendios forestales en los que colabora la Diputación de Barcelona.
La planificación realizada e implementada tiene como objetivos principales:
1. La reducción del número anual de incendios forestales, la superficie quemada y sus
efectos.
2. La restauración de zonas quemadas, y el impulso de la racionalización y la eficacia
de la gestión forestal.
En lo que concierne al primer objetivo, la reducción del número anual de incendios fores-
tales, la superficie quemada y sus efectos se realiza a través del programa de prevención
de incendios forestales mediante la redacción de:
• planes de prevención de incendios forestales (PPI),
• planes de actuación municipal (PAM),
• planes de vigilancia complementaria contra incendios forestales (PVI),
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84 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

• planes de prevención de incendios forestales en urbanizaciones (PPU),


• planes de evacuación de urbanizaciones (PEU).

En lo que concierne al segundo objetivo, la restauración de zonas quemadas, la racionaliza-


ción de la gestión forestal y la gestión del combustible forestal se realiza mediante el progra-
ma de gestión y mejora forestal, en colaboración con los ayuntamientos y las asociaciones
de propietarios forestales. La figura del planeamiento de este programa es el plan marco.

A continuación se presentan los diferentes planes y se expone su marco jurídico, la nece-


sidad, el origen y el estado actual de planificación.

2. Planes de prevención de incendios forestales (PPI)

El artículo 40 de la Ley 6/1988, de 30 de marzo, forestal de Cataluña, determina que las


entidades locales situadas en zonas de alto riesgo de incendio forestal deben disponer
de un plan de prevención de incendios forestales para su ámbito territorial, que debe con-
tener las medidas operativas y administrativas que sea necesario tomar y debe determi-
nar los equipos y las infraestructuras necesarios para hacer frente a los incendios fores-
tales y disminuir el riesgo de que se produzcan. Asimismo, se hace referencia al hecho de
que los propietarios de terrenos forestales, las agrupaciones de defensa forestal y las enti-
dades locales de las zonas de alto riesgo de incendio forestal tienen la obligación de tomar
las medidas pertinentes para prevenir los incendios y que, además, deben realizar los tra-
bajos que les corresponde de la forma, en los términos y en las condiciones establecidos
en el plan de prevención, con las ayudas técnicas y económicas que fija la Administración.

El PPI define, fundamentalmente, la red vial básica municipal para la prevención y la extin-
ción, y la red de puntos de agua para suministrar a los equipos de extinción. Asimismo,
el plan recoge información sobre los modelos de combustible, los equipos y las infraes-
tructuras más vulnerables y los elementos del territorio que pueden provocar un incendio.
Finalmente, el plan determina las acciones que deben realizarse para hacer operativas las
redes viales y de puntos de agua y para reducir la vulnerabilidad y el peligro, define el cos-
te y establece un calendario de ejecución.

De los 311 municipios de la provincia de Barcelona, hay 283 con superficie forestal, y de
estos, 212 son considerados de alto riesgo de incendio según el decreto 64/1995, de 7
de marzo, por el que se establecen medidas de prevención de incendios forestales.

El artículo 13 del decreto 64/1995 establece, además, que las entidades locales no con-
sideradas de alto riesgo de incendio podrán redactar un plan de prevención de incendios
forestales para su ámbito territorial.

Los ayuntamientos de la provincia de Barcelona, junto con las agrupaciones de defensa


forestal, han redactado sus planes de prevención de incendios forestales con el apoyo téc-
nico y económico de la Diputación de Barcelona, tanto para los municipios situados en zonas
de alto riesgo de incendio como para el resto de municipios con superficie forestal.

El programa de redacción y ejecución de los planes de prevención se inició en 1986, tras


los incendios de aquel verano. Entre el final de 1986 y 1987 se elaboraron los cuarenta
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La planificación en prevención de incendios forestales en la provincia de Barcelona | 85

primeros planes de prevención, mayoritariamente en las comarcas de L’Anoia y El Bages.


En 1987 ya se otorgaron las primeras subvenciones para llevar a cabo las actuaciones pre-
vistas en estos planes. En 2002 se alcanzó prácticamente el 100% de la planificación de
los municipios de la provincia con superficie forestal.

En la figura 1 se observa la evolución del estado de la planificación en los últimos años


(de 1998 a 2007).

Figura 1. Evolución del número de municipios con PPI en la provincia de Barcelona,


del 1998 al 2007

300 282 282 282 282 282 283


277
233 249
250

197
200
N.º municipios con PPI

150 146

100

50

0
Anteriores 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
a 1998
Año

3. Plan de actuación municipal en caso de incendio forestal (PAM)

Según el artículo 18 de la Ley 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña, son


objeto de planes especiales, en los ámbitos territoriales que lo requieren, las emergencias pro-
ducidas por los riesgos de inundaciones, sísmicos, químicos, de transporte de mercancías peli-
grosas, de incendios forestales y volcánicos y otros que determine el Gobierno de Cataluña,
sin perjuicio de la legislación vigente, y en el procedimiento de elaboración y de implantación
participan las entidades locales, y también las asociaciones, las entidades y otros organismos
afectados, en los términos fijados por reglamento. Las corporaciones municipales en cuyo te-
rritorio se aplican los planes especiales están obligadas a incorporar en sus planes de ac-
tuación municipal las previsiones derivadas del plan especial en los aspectos en que les afec-
te. Y, según el artículo 47, los municipios son las entidades básicas de la protección civil en
Cataluña y disponen de capacidad general de actuación y de planificación en esta materia.

Los objetivos del PAM son proporcionar al ayuntamiento la información y los instrumen-
tos necesarios para organizar los medios humanos y materiales del municipio para hacer
frente a la emergencia de un incendio forestal, coordinar estos medios con los bomberos
y otros servicios, y asegurar la protección de personas y bienes.

Este programa nació en 1997, con la redacción de los ocho primeros planes. De los 283
municipios con superficie forestal de la provincia de Barcelona y, por lo tanto, suscepti-
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86 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

bles de sufrir situaciones de emergencia por incendio forestal, 250 tienen el PAM redac-
tado, es decir, aproximadamente un 88% de los municipios con superficie forestal dispo-
nen de una planificación.

Por otro lado, según el artículo 24 de esta ley, los planes deben adaptarse a los cambios
de circunstancias, si estas se producen, y deben revisarse periódicamente, con el fin de
mantener plenamente la capacidad operativa.

En este sentido, la Diputación de Barcelona organiza una serie de simulacros anuales.


Durante 2007 se han realizado un total de 240 simulacros, el número más elevado des-
de que se inició el programa.

En la figura 2 se observa la evolución en el número de simulacros realizados desde que


se inició el programa en 1997.

Figura 2. Evolución del número de simulacros del PAM realizados en la provincia


de Barcelona, entre 1997 y 2007

250 240
231 233
206
199 198
200
181
N.º simulacros del PAM

153
150

100
79

50 45

8
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Año

4. Plan de vigilancia complementaria contra incendios


forestales (PVI)

El artículo 44 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de bosques, especifica que las admi-


nistraciones públicas deben desarrollar programas de concienciación y sensibilización para
la prevención de incendios forestales, mediante el fomento de la participación social y el
favorecimiento de la corresponsabilidad de la población. Asimismo, se hace referencia al
hecho de que las instituciones locales deben intervenir en la prevención de los incendios
forestales mediante vigilancia disuasoria.

El Plan de vigilancia contra incendios forestales de la provincia de Barcelona es el conjunto de


acciones informativas, disuasorias y de anticipación dirigidas a evitar el inicio de los incendios
forestales. El plan se estructura en zonas de vigilancia. Cada zona dispone de un centro de
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La planificación en prevención de incendios forestales en la provincia de Barcelona | 87

comunicaciones, en el que hay un operador y un técnico de zona. El operador está perma-


nentemente en contacto con las diferentes unidades móviles de vigilancia que son la célula ope-
rativa básica del plan. El plan se redacta y se ejecuta coordinadamente entre los ayuntamien-
tos, las agrupaciones de defensa forestal y la Diputación de Barcelona, y está coordinado con
los servicios de extinción de incendios y servicios forestales de la Generalitat de Catalunya.

Los orígenes del programa del Plan de vigilancia complementaria contra incendios fores-
tales se encuentran en el sistema de contratación de personal durante el verano para cubrir
las vacaciones de los guardas en los parques naturales de la provincia de Barcelona en
1983. Más adelante, se detectó la necesidad de crear un sistema de vigilancia para cubrir
el resto del territorio que no formaba parte de los parques naturales. Esta necesidad res-
pondía a dos problemas: por un lado, la insuficiencia del sistema de vigilancia existente
en aquellos momentos (torres de vigilancia y una o dos patrullas de los agentes rurales
por comarca); y, por otro lado, la necesidad de informar a la población y disuadir a los posi-
bles infractores de la reglamentación contra incendios.

La prueba piloto inicial del PVI se realizó en 1996 en la comarca de L’Alt Penedès. El éxi-
to del programa comportó que se fuese extendiendo al resto de la provincia. En 2000, ya
se había implantado en todas las comarcas.

Asimismo, el número de rutas de vigilancia ha aumentado en los últimos años hasta esta-
bilizarse en 126 rutas en 2005, que cubren todo el territorio con superficie forestal que no
se incluye en la red de parques naturales gestionados por la Diputación de Barcelona.

En la tabla 1 se observa la evolución del número de municipios participantes, de ADF par-


ticipantes y de rutas de vigilancia desde 1998 hasta el año 2007.

Tabla 1. Evolución del número de municipios participantes, de ADF participantes,


y de rutas en el PVI desde 1998 hasta el año 2007

Año Municipios participantes ADF participantes Rutas

1998 60 32 30
1999 155 82 77
2000 191 87 96
2001 223 99 114
2002 226 102 118
2003 226 102 118
2004 231 112 122
2005 234 117 126
2006 234 117 126
2007 234 117 126

5. Planes de prevención de incendios forestales en urbanizaciones


(PPU) y planes de evacuación de urbanizaciones (PEU)

El artículo 3 de la Ley 5/2003, de 22 de abril, de medidas de prevención de los incendios


forestales en las urbanizaciones sin continuidad inmediata con la trama urbana, determi-
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88 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

na que las urbanizaciones deben cumplir una serie de medidas de prevención de incendios
forestales entre las que se ha de elaborar un Plan de autoprotección contra incendios fores-
tales que debe incorporarse al Plan de actuación municipal (PAM), conforme al Plan de
protección civil de emergencias para incendios forestales en Cataluña (INFOCAT). El artí-
culo 4 de esta ley dice que las obligaciones establecidas en el artículo 3 debe cumplirlas
el órgano de gestión en la junta de la urbanización, que, en su caso, debe constituirse de
acuerdo con las normas urbanísticas. En caso de que no se haya creado el órgano de ges-
tión o la junta, las urbanizaciones deben constituir uno con el fin y a efectos de cumplir
las obligaciones mencionadas. Si no se ha constituido ninguna de estas entidades, los pro-
pietarios de las fincas de la urbanización responden solidariamente al cumplimiento de las
obligaciones establecidas en el artículo 3.

El Plan de prevención de incendios forestales en urbanizaciones nace como un instrumen-


to para la planificación y la gestión de las medidas establecidas por la ley, dirigidas a
evitar los efectos de los incendios forestales.

La Diputación de Barcelona ofrece apoyo a los municipios para elaborar los planes de pre-
vención de las urbanizaciones, y los planes de evacuación. En un estudio elaborado por
la Diputación de Barcelona (Barba, J. y Mercadé, M., 2006) se calcula que en la provin-
cia hay aproximadamente 700 urbanizaciones afectadas por la Ley 5/2003.

En 2001 empezaron a redactarse los primeros planes de evacuación, y actualmente 337


urbanizaciones (un 48% aproximadamente) ya disponen del PEU.

Los planes de prevención empezaron a redactarse en 2004, y actualmente disponen del


PPU 220 urbanizaciones, es decir, un 31% de las urbanizaciones afectadas por la ley.

En las figuras 3 y 4 se observa la evolución del estado de la planificación desde el inicio


del programa.

Figura 3. Evolución del número de urbanizaciones con PEU en la provincia de Barcelona,


de 2001 a 2006

350 337

296
300 289
N.º urbanizaciones con PEU

250

200 186

150
132

100
64
50

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006
Año
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La planificación en prevención de incendios forestales en la provincia de Barcelona | 89

Figura 4. Evolución del número de urbanizaciones con PPU en la provincia de Barcelona,


de 2004 a 2006

250
220

200
N.º urbanizaciones con PPU

146
150

100
66

50

0
2004 2005 2006

Año

6. Gestión y mejora forestal

El artículo 16 de la Ley 6/1988, de 30 de marzo, forestal de Cataluña, especifica que la


gestión de los terrenos forestales de propiedad privada corresponde a los titulares de estos
en las condiciones que establece esta ley, uno de los objetivos de la cual, según el ar-
tículo 1, es fomentar el asociacionismo y la colaboración entre los sectores implicados en
la producción, la transformación y la comercialización de los recursos forestales.

Con el fin de proporcionar apoyo a los propietarios y a los ayuntamientos de los distintos
municipios de la provincia de Barcelona, tanto en la recuperación de fincas quemadas,
como en la gestión forestal de zonas no quemadas, se ha ayudado a la creación de aso-
ciaciones de propietarios forestales con el apoyo técnico y económico de la Diputación
de Barcelona.

Este programa se desarrolla a través de los planes marco de restauración, mejora y ges-
tión forestal, que redactan las asociaciones de propietarios, los ayuntamientos, la Diputa-
ción de Barcelona y otras entidades, y son ejecutados por las asociaciones de propieta-
rios forestales.

Los planes marco definen las diferentes unidades de actuación en función de los inven-
tarios forestales, y determinan para cada unidad su objetivo y el tipo de actuación que se
realizará para conseguirlo. Los planes marco se ejecutan a través de programas anuales,
que incluyen el presupuesto y redactan y aprueban anualmente los órganos de gobierno
de cada una de las partes implicadas.

La primera asociación de propietarios se constituyó en el año 2000, como reacción al gran


incendio forestal de 1998 en El Bages y El Solsonès, y con el objetivo de impulsar progra-
mas de restauración y recuperación de las zonas quemadas. Actualmente, hay 13 aso-
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90 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

ciaciones de propietarios creadas y un total de 87 municipios participantes en el progra-


ma, con objetivos que incluyen no sólo la restauración de zonas quemadas, sino también
el fomento de la gestión forestal en zonas no afectadas por incendios.

En la tabla 2 se observa la evolución en el número de asociaciones y de municipios par-


ticipantes desde 2000 hasta 2006.

Tabla 2. Evolución del número de asociaciones y del número de municipios


participantes, desde 2000 hasta 2006

Año N.º asociaciones de propietarios N.º municipios participantes


2000 1 10
2001 2 16
2002 3 26
2003 5 43
2004 8 61
2005 10 67
2006 13 87

Bibliografía

BARBA, J.; MERCADÉ, M. (2006). Les urbanitzacions a la província de Barcelona. Diputación


de Barcelona.

Normativa

Decreto 64/1995, de 7 de marzo, por el que se establecen medidas de prevención de incen-


dios forestales.

Ley 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña.

Ley 5/2003, de 22 de abril, de medidas de prevención de los incendios forestales en las


urbanizaciones sin continuidad inmediata con la trama urbana.

Ley 6/1988, de 30 de marzo, forestal de Cataluña.

Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de bosques.


05 Planifi INCENDIS 2009CAS.qxp:Guia A4.qxd 13/10/09 14:41 Página 91

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Criterios de planificación utilizados en la


redacción de los planes municipales de
prevención de incendios de los
ayuntamientos de la provincia de Barcelona

Eva Pujol i Roig


Ingeniera técnica forestal
Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales
de la Diputación de Barcelona

1. Introducción

En 1987, tras los incendios forestales de 1986, la Diputación de Barcelona inició un pro-
grama de apoyo a los municipios para la prevención de los incendios forestales, centra-
do en la redacción y el financiamiento de planes municipales de prevención. Estos planes
quedaron legalmente establecidos por la Ley forestal de Cataluña de 1988.
La corporación barcelonesa hizo un diagnóstico de la situación de los bosques de las
comarcas de Barcelona, que se puede sintetizar en los puntos siguientes:
• Predominio de la propiedad forestal privada (90%).
• Baja rentabilidad de los bosques.
• Abandono de la gestión forestal en gran parte del territorio.
• Ausencia de inversión privada.
• Uso social intenso de los bosques privados.
• Interés ciudadano y municipal por los bosques.
• Generalización e implantación de las agrupaciones de defensa forestal contra los
incendios (ADF) en gran parte de los municipios de Cataluña.
• Existencia de un sistema unificado de bomberos distribuido por todas las comarcas.
• Estrategia de extinción basada en la detección y el ataque lo más rápidamente posible.
• Uso original de técnicas de extinción basadas en el uso de agua a alta presión.
• Falta de instrumentos y financiamiento para la prevención.

Este diagnóstico sirvió para establecer:

1. Los objetivos del planeamiento: reducir el riesgo de inicio y la propagación de los


incendios forestales.
2. El ámbito de trabajo: las infraestructuras básicas, formadas por la red de caminos de
acceso al bosque, los puntos de agua de apoyo y la eliminación de las causas notorias.
3. Los criterios de planeamiento en los ámbitos siguientes:
• legislativo
• determinista
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92 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

• participativo
• financiero
• territorial
• de apoyo a las células estructurales
• de reducción del riesgo de propagación
• de gestión
• de revisión

Tras veinte años de funcionamiento, los 284 municipios con superficie forestal de la pro-
vincia de Barcelona disponen de un plan de prevención. La red vial básica municipal de
prevención es de 15.000 kilómetros (únicamente pistas forestales), hay más de 150 pun-
tos de agua y la inversión actual en mantenimiento y nuevas infraestructuras es de
4.800.000 euros al año.

A continuación, se describen los criterios de cada ámbito de planeamiento comentado ante-


riormente.

2. Criterios legislativos

El criterio inicial establecido para la redacción de los planes fue y es el de respetar la legis-
lación existente, sobre todo la que se refiere a la prevención y extinción de incendios fores-
tales, y cumplirla con el máximo rigor.

3. Criterios deterministas

Los planes se han diseñado partiendo de tres decisiones de carácter general:

• Considerar, además de las situaciones corrientes, una situación límite en la que los
medios aéreos no pueden volar.
• Considerar que un incendio forestal se puede producir en cualquier punto del terri-
torio.
• Considerar que el agua a presión es la técnica básica usada por los servicios de extin-
ción de Cataluña.

4. Criterio de participación

Para garantizar consenso y la eficacia en la redacción de los planes, y eficacia y viabilidad


en su ejecución, el plan se redacta con la participación de los ayuntamientos y de las ADF.

En la redacción de los planes participa un equipo técnico, normalmente de la Diputación


de Barcelona; el ayuntamiento, a través de miembros electos y técnicos municipales, y la
propiedad forestal, representada por las ADF. Finalmente, los órganos de gobierno del ayun-
tamiento y la Generalitat de Catalunya aprueban el plan.
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Criterios de planificación utilizados en la redacción de los planes municipales de prevención | 93

5. Criterio de financiamiento

La Diputación de Barcelona y los ayuntamientos financian los planes municipales de pre-


vención de incendios forestales, con la voluntad de que esta planificación se extienda a
los 287 municipios con superficie forestal de la provincia y que la prevención se haga de
forma constante año tras año. Estas tres premisas, generalización del planeamiento,
coparticipación en el financiamiento y continuidad de las inversiones, determinan, tal y como
veremos a continuación, los presupuestos de los planes.
La provincia de Barcelona consta de 311 municipios. El 59% de estos es de menos
de 5.000 habitantes y dentro de este grupo hay 67 que no llegan a los 500. El 28% tiene
entre 5.000 y 20.000 habitantes, y el 13% restante supera los 20 000 habitantes. Los pre-
supuestos municipales anuales totales de los municipios de menos de 500 habitantes tie-
nen, en la actualidad, un valor medio de 714.205 euros. De esta cantidad, únicamente el
30% (214.205 euros) se dedica a la compra de bienes y servicios (cap. 2), mientras que
el resto del presupuesto se invierte en personal, operaciones de capital y operaciones finan-
cieras. El 1% de esta cantidad, destinada a la compra de bienes y servicios (partida en la
que podríamos incluir los gastos de prevención de incendios), es de 2.142 euros.
Al iniciarse este programa de planeamiento, casi el 100% de los ayuntamientos no tenían
gastos específicos destinados a la prevención de incendios forestales. Gracias a un razo-
namiento parecido al del párrafo anterior se consideró que:
• La participación del ayuntamiento, por falta de tradición, su volumen presupuesta-
rio y las obligaciones que debían atenderse, no debía superar el 1% de sus gastos
para la compra de bienes y servicios. Finalmente, la participación se fijó en el 0,8%
de esta partida.
• En consecuencia, dada la falta de participación de otras instituciones, la Diputación
de Barcelona debía asumir el porcentaje del financiamiento necesario para comple-
mentar esta aportación municipa.

Actualmente (año 2008), cuando la media anual de financiamiento de los planes munici-
pales de prevención se sitúa en torno a los 17.650 euros, valor que después se corrige
en función de la superficie forestal del municipio y de su superficie total, el 0,8% ya men-
cionado es de 1.713 euros (el 10% de la inversión media). La participación de la Diputa-
ción de Barcelona, en estas condiciones, es del 90% de la inversión.

El contenido del planeamiento se diseñó de acuerdo con estas posibilidades económicas.


Por este motivo, los planes de prevención de incendios forestales constituyen un nivel de
planificación básico, pensado para que sobre su estructura se puedan realizar otras inver-
siones.

6. Criterios territoriales
6.1 Ámbito

El ámbito de planificación de los planes de prevención municipal de incendios forestales (PPI)


es el municipio y tiene como marco de referencia la comarca, y en último lugar, la provincia.
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94 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Se establece este ámbito municipal de acuerdo con el artículo 40 de la Ley 6/1988,


forestal de Cataluña, que determina que las entidades locales situadas en zonas de alto
riesgo de incendios forestales deben disponer de un plan de prevención de incendios fores-
tales para su ámbito territorial.

Además de este motivo, a continuación enumeramos otros por los que también se elige
el ámbito municipal:

• La conveniencia de tener en cuenta, a la hora de planificar, los planes de ordenación urba-


nística municipal derivados de la legislación urbanística, porque son los que tienen capa-
cidad para calificar el terreno y definir las infraestructuras generales del municipio. Estos
planes, gestionados por los ayuntamientos, condicionan, además, las actividades futu-
ras, que en general están sometidas a licencia municipal. Por lo tanto, es imprescindi-
ble considerar este ámbito municipal de planeamiento y coordinarlo con la planificación
de la prevención si se quieren evitar contradicciones y dificultades de gestión y, sobre
todo, si se quieren consolidar las infraestructuras preventivas como sistemas generales.
• La identificación de los ciudadanos con el municipio, que se traduce en una capa-
cidad de convocatoria y negociación del ayuntamiento con los propietarios foresta-
les que otras instituciones supramunicipales no tienen, y en la gran disponibilidad de
energía social para la organización y la ejecución de proyectos.
• La tradición de los municipios en la organización y la gestión de situaciones extra-
ordinarias.
• El carácter municipal de las ADF, que están formadas, básicamente, por propieta-
rios forestales y ayuntamientos.
• La existencia de otras formas de información, gestión y planificación municipal que
facilitan el trabajo en este ámbito, como por ejemplo los censos, el catastro, los
impuestos, los planes de actuación municipal en emergencias, etcétera.
• El apoyo tradicional de la Diputación de Barcelona a este ámbito de planificación, ya
que esta corporación es una Administración local que tiene su razón de ser en el apo-
yo que proporciona a los municipios, sobre todo, en este caso, a los que no dispo-
nen de técnicos especializados en prevención.

El ámbito municipal también puede presentar ciertos inconvenientes para el planeamien-


to de la prevención, entre los que destacamos:

• Los problemas de coordinación con los planes municipales vecinos y los problemas
de organización durante la extinción de un incendio.
• La visión exclusivamente local que puede deformar la realidad de un tema que en
muchos aspectos, tanto técnicos (la continuidad de las masas forestales, etcétera),
como económicos (organización de los medios de extinción, programas de vigilan-
cia, etcétera), exige un punto de vista más amplio.

Estos problemas se han resuelto gracias al establecimiento de la comarca como marco territo-
rial de referencia y, en última instancia, la provincia. Este marco de referencia comarcal es sóli-
do porque coincide en gran parte con el sistema de organización de la extinción, tanto en el ámbi-
to profesional (existencia de un parque de bomberos profesional en la capital de comarca), como
en el ámbito de los voluntarios (organización de las ADF en federaciones comarcales).
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Criterios de planificación utilizados en la redacción de los planes municipales de prevención | 95

6.2 Estructura

La estructura territorial básica que propone este planeamiento es la compartimentación


de la superficie forestal en células tan estancas como sea posible en la propagación de
los incendios forestales. La compartimentación debe conseguirse mediante infraestruc-
turas pasivas que sean, a su vez, útiles en la estrategia de llegada rápida de los equipos
de extinción y útiles en las tácticas y técnicas de extinción terrestre.

Esta estanqueidad, por lo tanto, es un objetivo que debe alcanzarse físicamente y con la acción
de los equipos de extinción, fundamentalmente con el uso de agua en masa o a alta pre-
sión. Ahora bien, la estanqueidad total de estas células es inviable económicamente. Por este
motivo, las características de las infraestructuras que se exponen a continuación son las que
estadísticamente se han demostrado útiles para lindares de riesgo caracterizados por velo-
cidades del viento inferiores a 30 kilómetros por hora a 1,50 metros de altura y un índice me-
teorológico entre alto y muy alto (véase el artículo del Sr. Óscar Sánchez «Índice meteoroló-
gico de propagación de incendios forestales del Plan de vigilancia contra incendios forestales»,
en esta misma publicación), circunstancia que se da en más del 80% de los incendios de las
comarcas de Barcelona. Eso no descarta que, en situaciones más desfavorables, estas infra-
estructuras puedan servir de apoyo a otras técnicas de extinción como, por ejemplo, el uso
de medios aéreos o el uso de retardantes para crear cortafuegos químicos.

6.2.1 Superficie de las células

La superficie de la célula debe ser inferior a las 400 hectáreas. Este valor se obtiene en fun-
ción de las características de las maniobras terrestres con agua a presión de los servicios de
extinción. En este caso, la superficie de la célula está en función de la longitud máxima que
pueden alcanzar las líneas de mangueras con una presión en punta de lanza suficiente para
la extinción. Desde la periferia de la célula se debe poder llegar a todos los puntos interiores
con agua a presión. Se ha tomado como referencia la longitud de extensión de la manguera
para un desnivel máximo de 200 metros, ya que si el agua se impulsa de arriba abajo o siguien-
do una curva de nivel, la longitud de la línea puede llegar hasta a más de dos kilómetros, lo
que daría células enormes en las superficies forestales municipales de hasta 1.600 hectáreas.

Para calcular la longitud máxima se han tenido en cuenta los siguientes factores:

Presión Diámetro Diámetro Presión Diferencia Pérdida


bomba lanza manguera lanza cotas de carga
(atm) (mm) (mm) (atm) (m) (atm/100 m)
40 7 25 2 200 1,8

Donde:

Presión bomba (PB): es la presión que necesita alcanzar la bomba para conseguir la
mínima presión de lanza una vez vencida la altura de impulsión y la pérdida de carga.
A efectos de cálculo, se estima una presión real de trabajo de 40 atm.
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96 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Presión de lanza (PL): es la presión que requiere la lanza para realizar el lanzamiento
del agua.

Pérdida de carga (PC): es la resistencia que opone la manguera para que el agua cir-
cule por ella. Se expresa en atm/100 m. El valor utilizado es el de 1,8 atm cada 100 m.
Altura de impulsión (AI): es el desnivel en metros entre el eje de la bomba y el extremo
de la manguera. Para levantar el agua 10 metros, es necesaria una presión de 10 kg/cm2
(aproximadamente 1 atm).

La ecuación de descarga es: PB = PL + PC + AI

Con esta fórmula calculamos la longitud máxima de extensión de la manguera que pode-
mos conseguir con un desnivel de 200 metros.

PB PL AI PC Longitud extensión
atm atm atm atm/m m
40 2 20 0,018 1.000

Si identificamos, teóricamente, la superficie de la célula con un cuadrado de 2.000 metros


de lado, en el que la equidistancia desde la mitad de los lados al centro del polígono es de
1.000 metros, obtenemos una superficie de 400 hectáreas. Esta es la que se ha adopta-
do a efectos prácticos como valor de referencia para el planeamiento.

6.2.2 Contorno de las células

El contorno de las células está formado por pistas. En un municipio, el conjunto de estas
pistas forma la red vial básica municipal de prevención de incendios. La formación y la cla-
sificación de esta red siguen las pautas siguientes:
• Siempre que sea posible, se aprovecha la red de pistas existente en la zona. Un pri-
mer esqueleto de la red lo forman las carreteras y los caminos principales existen-
tes, al que se le unen a continuación los caminos, también existentes, que ayuden
a delimitar la célula. Finalmente, se diseñan los tramos de pista necesarios para garan-
tizar el cierre de las células, su conectividad y la superficie de referencia.
• Todas las pistas que pertenecen a la red se clasifican inicialmente en función del esta-
do del firme en las siguientes categorías:

– De fácil acceso (F): en estas pistas puede circular cualquier tipo de vehículo.
– De acceso medio (M): en estas pistas circulan vehículos todoterreno, ligeros y pesa-
dos.
– De difícil acceso (D): en estas pistas únicamente pueden circular vehículos ligeros
todoterreno.
– Impracticable (I): en estas pistas no puede circular ningún tipo de vehículo.
• Todas las pistas que pertenecen a la red también se clasifican, de acuerdo con su
función, en las siguientes categorías:
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Criterios de planificación utilizados en la redacción de los planes municipales de prevención | 97

Categoría Función
1 Carreteras nacionales, comarcales y caminos vecinales asfaltados
2 Acceso a urbanizaciones, edificios singulares, agrupaciones de casas y
conexiones entre vías de 1.ª categoría
3 Todos los tramos con inicio en caminos de 1.ª y 2.ª categoría y final en el
primer cruce que se encuentre, siempre que tenga una longitud igual o
superior a 1.000 metros
4 Todos los tramos con inicio en caminos de 3.ª categoría y final en el primer
cruce, siempre que tenga longitudes iguales o superiores a 1.000 metros
5 Resto de tramos

• La señalización de la red vial básica (características técnicas, tipo, criterios de seña-


lización, criterios de colocación, revisión y mantenimiento) se define en la ficha téc-
nica número 4 de la Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Foresta-
les de la Diputación de Barcelona (OTPMIF), que puede consultarse en la página web
www.diba.cat/incendis.

• Las características técnicas de las pistas (geometría, plataforma, amplitud, pendien-


tes, taludes, drenajes, curvas, radio de curva, peraltado, cambios de sentido, etcé-
tera) y de la denominada «sección de servicio», que es la sección vertical sin vege-
tación que tiene como base la plataforma de la pista y los márgenes de 1 metro a
1,5 metros de amplitud, se recogen en la ficha técnica número 2 de la OTPMIF, que
puede consultarse en el mismo sitio web.

Los objetivos del planeamiento respecto a la calidad de las pistas, la construcción de la


sección de servicio y la señalización son los siguientes:

• El estado del firme de los caminos debe ser de acceso fácil o medio.
• Las pistas deben adaptarse a la ficha técnica número 2.
• La sección de servicio debe construirse conforme a la categoría del camino de
acuerdo con el siguiente cuadro:

Categoría Construcción de la Responsables de la ejecución


de la vía sección de servicio

1 Sí Estado, Generalitat, Diputación


2 Sí Ayuntamiento, consejo comarcal, particulares
3 Amplitud > 6 m
No
3 Amplitud < 6 m Gestores del Plan municipal de prevención

4 Valoración multicriterio* Gestores del Plan municipal de prevención
5 Valoración multicriterio* Gestores del Plan municipal de prevención
* Véase el artículo del Sr. Ventura Bertran i Castelló «Categorización de la red vial básica», en esta misma publicación
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98 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

La señalización debe garantizar:


– La circulación segura y eficaz de los vehículos de extinción y la localización de pun-
tos de agua y otras singularidades.
– La información sobre las medidas de prevención de incendios que deben tomar los
habitantes y los visitantes de las zonas forestales.
– La evacuación de los vecinos de urbanizaciones y viviendas aisladas.
En casos excepcionales, alguna pista que forma el contorno de la célula se puede sustituir
por otro elemento natural o artificial, como por ejemplo un cortafuegos, un río, etcétera.

6.3 Apoyo a las células estructurales

La estructuración territorial en células delimitadas por red vial básica puede complemen-
tarse y mejorar de múltiples formas. En el planeamiento municipal que estamos descri-
biendo, se lleva a cabo una acción en este sentido: la construcción de puntos de agua.
El tratamiento de la vegetación, que es, en definitiva, el combustible de un incendio fores-
tal, se planifica en otros programas. Las administraciones locales participan en estos pro-
gramas en concreto mediante los planes de restauración y mejora forestal y los planes de
prevención para urbanizaciones.

6.3.1 Puntos de agua

Entendemos como punto de agua toda instalación hidráulica preparada para proveer de
agua a los medios de extinción. En general, la tendencia de este planeamiento es que todos
los puntos de agua para los equipos terrestres sean de tipo hidrante,1 ya sea conectados
a la red general de abastecimiento de agua del municipio, o conectados a depósitos o bal-
sas. Para los medios aéreos (helicópteros) se prevén depósitos y balsas.
Todos los criterios técnicos para la construcción de balsas y depósitos utilizados en este
planeamiento se recogen en las fichas número 1 y 3 de la OTPMIF, que se pueden con-
sultar en la página web: www.diba.cat/incendis.
La densidad de puntos de agua para vehículos terrestres, sobre la estructura ya comen-
tada, se determina en función del tiempo que tarda una cisterna en suministrar agua a una
autobomba de 3.500 litros de capacidad que trabaja estacionada, sin parar en ningún
momento su actividad. Este periodo se denomina «tiempo de recarga». Para hacer el cál-
culo del tiempo de recarga se tienen en cuenta los siguientes valores y variables:

• Capacidad media de las cisternas de los camiones de bomberos: 3.500 l.


• Diámetro de las mangueras: 25 mm.
• Longitud de la extensión de la manguera (una sola): 500 m.
• Volumen de agua dentro de la manguera con la bomba en funcionamiento: 250 l.

1. Hidrante: toma de agua no equipada que permite a los servicios de extinción conectar mangueras para el
suministro de los depósitos de las autobombas. Constan de los elementos siguientes: cuerpo del hidrante,
boca de conexión y válvula.
05 Planifi INCENDIS 2009CAS.qxp:Guia A4.qxd 13/10/09 14:41 Página 99

Criterios de planificación utilizados en la redacción de los planes municipales de prevención | 99

• Tiempo de vaciado de la cisterna (3.500 l – 250 l = 3.250 l) con un caudal de salida


en la punta de lanza de 60 l/min: 54 minutos.
• Tiempo de vaciado con dos líneas de 500 m: 27 minutos.
• Duración de las operaciones de carga y descarga de agua de la cisterna de abas-
tecimiento:
– colocación y retirada de la manguera en el hidrante 2,0 minutos
– llenado de la cisterna (1.000 l/minuto) 3,5 minutos
– vaciado en la autobomba 2,0 minutos
– Total 7,5 minutos
• Tiempo del que disponemos para cargar y vaciar (27’ – 7,5’) = tiempo de recarga:
19,5 minutos.
• Velocidad de desplazamiento de la cisterna:

Tipo de vía Velocidad media (km/h)1 Velocidad media (km/min)

Carretera asfaltada 45,4 0,76


Pista forestal buena 26,1 0,44
Pista forestal media 18,4 0,31
Pista forestal mala 12,4 0,20
1. Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales de la Diputación de Barcelona

• Distancias máximas desde el vehículo operativo hasta el punto de agua que puede
recorrer la cisterna en el tiempo de 19,5 minutos:

Velocidad Tiempo de vaciado Distancia que Distancia máxima


Tipo media tiempo de recarga puede recorrer a un punto de
de vía (km/min) (minutos) la cisterna (km) agua (km)

Carretera asfaltada 0,76 19,5 14,44 7,22


Pista forestal F 0,44 19,5 8,58 4,29
Pista forestal M 0,31 19,5 6,04 3,00

El criterio para determinar la densidad de puntos de agua en este planeamiento es el de


considerar que cualquier punto de la red vial básica debe estar a un máximo de tres kiló-
metros de un punto de agua. Por lo tanto, se ha considerado la peor hipótesis: que la cis-
terna debe circular por una pista forestal de tipo M. La superficie de servicio de un punto
de agua para equipos terrestres es, por lo tanto, de 2.827 hectáreas.
La densidad de puntos de agua para helicópteros, sobre la estructura ya comentada, se
determina considerando una descarga cada ocho minutos. Para realizar el cálculo se tie-
nen en cuenta los valores y las variables siguiente:
• Velocidad media del helicóptero: 180 km/h.
• Capacidad de carga del helicóptero: 1.000 l.
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100 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

• Reparto del tiempo de descarga:

Ida 3 minutos
Carga 1 minutos
Vuelta 3 minutos
Descarga 1 minutos

Total 8 minutos

• Distancia recorrida en tres minutos: 9 km.


• Superficie de servicio de un punto de agua para helicópteros: 25.447 hectáreas.

La capacidad media de estos puntos de agua es de 180.000 litros. En la práctica, este volu-
men se ha demostrado suficiente para la mayoría de incendios ya comentados, en los que
los equipos de extinción llegan al punto de incendio en menos de 25 minutos contados a
partir de su declaración. En estos casos, diez descargas de helicóptero (10.000 litros) y el
vaciado de cinco cisternas (17.500 litros) acostumbran a ser suficientes (total: 27.500 litros).

6.3.2 Tratamiento de la vegetación

Este plan recoge entre su información cartográfica el tipo y la distribución del combusti-
ble en el municipio de acuerdo con los modelos siguientes, modificados a partir de los de
Rothermel (1983):

• Herbazal de menos de 30 cm de altura (modelo 1).


• Herbazal de más de 30 cm de altura (modelo 2).
• Maquia de 2 a 4 m con especies arbóreas (modelo 4).
• Matorral discontinuo inferior a 1 m de altura (modelo 5).
• Matorral de más de 1 m de altura (modelo 6).
• Arbolado con matorral superior a 1 m de altura (modelo 7).
• Bosque denso sin estratos arbustivos y herbáceos (modelo 9).
• Bosque con restos de tala (modelo 11).
• Vegetación de ribera.
• Cultivos.

Estos modelos se usan para determinar el riesgo de propagación de los incendios que se
presenta en el próximo apartado.

El plan no propone ningún tratamiento de la vegetación, dado su carácter básico y sus


posibilidades presupuestarias, pero recoge los tratamientos que proponen otros planes.
En el caso concreto de planes en los que participa la Diputación de Barcelona, se pue-
den citar los planes de prevención de incendios en urbanizaciones y el programa de res-
tauración, mejora y valorización de la superficie forestal. Los modelos utilizados en este
último planeamiento se pueden consultar en la publicación de la Diputación de Barcelo-
na Models silvícoles en boscos privats mediterranis. Esta y otras informaciones pueden
consultarse también en la página web www.diba.cat/incendis.
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Criterios de planificación utilizados en la redacción de los planes municipales de prevención | 101

7. Criterio de reducción del riesgo de propagación de los incendios

Se entiende por riesgo de propagación la probabilidad que tiene un incendio forestal de exten-
derse en superficie. La propagación es un fenómeno complejo que depende de numerosas
variables que influyen de forma diferente en la evolución del incendio. Esta incidencia de las
variables ha sido poco estudiada en Cataluña y es imposible elaborar un cálculo matemáti-
camente incontrovertible. Esta dificultad nos limita, en general, a establecer una orden de
magnitud de la propagación a partir de un grupo de variables determinado. LA OTPMIF ha
elaborado su propia conjetura, utilizando la mejor valoración científica posible de las varia-
bles y sistemas de análisis multicriterio. La metodología utilizada se describe con detalle en
el artículo del Sr. Albert Tehàs i Puig «Análisis multicriterio aplicado al estudio del riesgo de
propagación de un incendio forestal», que puede encontrarse en esta misma publicación.

Las variables utilizadas para el cálculo son:

• La velocidad de propagación del frente en función de la pendiente y del combustible.


• El tiempo de detección y aviso.
• El tiempo de intervención de los bomberos.
• El tiempo de intervención de las ADF.
• El tiempo de recarga.

La integración de los distintos criterios se resume finalmente en tres tipos de riesgo de pro-
pagación: normal, alto y muy alto.

El objetivo del planeamiento es mejorar las diferentes variables para conseguir eliminar todas
las células clasificadas con riesgo de propagación muy alto.

8. Otros criterios técnicos

Toda la información gráfica y alfanumérica se almacena en una base de datos central,


que permite realizar operaciones digitales de ámbito municipal, comarcal y provincial. La
base cartográfica de referencia es el mapa digital 1/5.000 del Instituto Cartográfico de
Cataluña.

9. Criterio de gestión

La gestión de los planes municipales de prevención de incendios forestales la realizan las


ADF, con el visto bueno de los ayuntamientos y el apoyo técnico de la Federación Comar-
cal de ADF, el ayuntamiento y la Diputación de Barcelona.

10. Criterios de presentación

La presentación del plan es simple y sintética. Por eso, el plan se presenta en una carpe-
ta plastificada, útil en el trabajo de campo, que únicamente contiene:
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102 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

• Fichas sobre:

– Medidas para reducir el riesgo de incendios forestales.


– Infraestructuras y equipos para la lucha contra los incendios.
– Medidas de carácter administrativo.
– Gestión del plan.
– Obras.
– Plano general del plan.

11. Criterio de revisión del plan

Todos los planes tienen un programa de inversiones y un programa de mantenimiento en


su ficha de gestión. La revisión tiene el objetivo de comprobar el grado de ejecución del
planeamiento, programar el mantenimiento, ajustar el plan a las nuevas realidades del mer-
cado e introducir mejoras al plan.

La revisión se programa para cada cuatro o cinco años en función de la capacidad de la


OTPMIF, que es de unos 57 planes por año.
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| 103

Categorización de la red vial básica


de prevención de incendios forestales
en la provincia de Barcelona

Ventura Bertran Castelló et al.1


Ingeniero de montes
Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales
de la Diputación de Barcelona

1. Objetivos

El objetivo principal de la categorización de la red vial básica es determinar la prioridad en:

a) La ejecución de la sección de servicio (SS)


b) El plan de mantenimiento de la red vial básica (XVB)

2. Categorías de la XVB

Ejecución Entidad responsable


Categoría Descripción SS de la ejecución de la SS

1.ª Carreteras nacionales / Sí • Estado


comarcales / locales y caminos • Generalitat de Catalunya
vecinales asfaltados • Diputación de Barcelona

Nota: Normalmente asfaltados.

Ejecución Entidad responsable


Categoría Descripción SS de la ejecución de la SS

2.ª Acceso a urbanizaciones / Sí • Ayuntamiento


edificios singulares / agrupaciones • Consejo comarcal
de casas y conexiones entre vías • Privados
de 1.ª categoría.

Nota: Se puede tratar de caminos asfaltados o no. Son caminos. Con vistas a la revisión de los PPI, debe-
rían solicitarse los planos al municipio / consejo comarcal para ver el planeamiento de mantenimiento de cami-
nos que llevan a cabo estas instituciones.

1. Integrantes de la Comisión de Planificación y Prevención de la Oficina Técnica de Prevención Municipal de


Incendios Forestales de la Diputación de Barcelona: J. I. Castelló, S. González, E. Pujol, A. Tehàs, M. A. Villa-
muera.
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104 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Ejecución Entidad responsable


Categoría Descripción SS de la ejecución de la SS

3.ª Todos los tramos con inicio en


caminos de 1.ª y 2.ª categorías y final
en el primer cruce que se encuentre,
siempre que tengan longitudes
iguales o superiores a 1.000 m.

• Con más de 6 m de amplitud No –

• Con menos de 6 m de amplitud Sí PPI

4.ª Todos los tramos con inicio en Valoración PPI


caminos de 3.ª categoría y final en multicriterio
el primer cruce crítico de la zona o
subzona siempre que tengan
longitudes iguales o superiores
a 1.000 m.

5.ª Resto de tramos Valoración PPI


multicriterio

Nota final: Los caminos sin salida siempre se deberían señalizar como tales y según el criterio del técnico.
Es recomendable ejecutar la sección de servicio para mejorar las condiciones de seguridad del camino.

3. Para la ejecución de la sección de servicio (SS)

3.1 Integración de criterios

3.1.1 Tratamiento de la información

Para cada punto i existe un vector, que denominaremos valoración en la prioridad de eje-
cución de la sección de servicio de la Red Vial Básica de Prevención de Incendios Fores-
tales (SSi), del tipo:

SSi = [factor de riesgo de propagación de incendio en la zona (Ri); factor de acceso a


la zona (Ai); factor de servicio a las personas (Si); factor de situación orográfica del ca-
mino (Oi)]

SSi = (Ri, Ai; Si; Oi)

Para poder transformar cada vector en uno escalar, que permita asignar un valor numé-
rico a cada punto y, por lo tanto, compararlo con cualquier otro y clasificarlo entre dife-
rentes tipos, se utiliza el método de decisión multicriterio discreta de la suma ponderada,
donde cada vector SSi se expresa mediante un escalar SSi tal que:

SSi = a · Ri + b · Ai + c · Si + d · Oi

Este análisis multicriterio únicamente se aplicará a los caminos de la XVB de 4.ª y 5.ª cate-
goría.
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Categorización de la red viaria básica de prevención de incendios forestales en la provincia ... | 105

3.1.2 Valores de los factores que integran el análisis multicriterio

Cada factor tiene un valor mínimo de 1 y un valor máximo de 2, en función de los pará-
metros siguientes. A continuación, se muestran unas tablas de valores para cada factor.

Para el factor R, de riesgo de propagación de incendio en la zona:

Nivel de riesgo
Superficie de la zona < 50 % > 50 %
< 750 ha 1 2
> 750 ha 1 2

Para el factor A, de servicio a las personas:

Número de entradas a la zona > 1


N.º caminos a punto de agua
km XVB servicio zona 1 >1

< 4 km 1 1
> 4 km 1 2

Número de entradas a la zona = 1


N.º caminos a punto de agua
km XVB servicio zona 1 >1

< 4 km 1 2
> 4 km 2 2

Para el factor S, de servicio a las personas:

Viviendas pemanentes
Ruta de vigilancia No Sí

No 1 2

Sí 2 2

Per al factor O, de situación orográfica del camino:

Solana Umbría

Orientación 1 2
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106 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

3.1.3 Determinación de los pesos a, b, c y d

Para la determinación de los pesos se utiliza el método de comparación por pares llama-
do sistema de jerarquías analíticas (AHP), en el que se compara factor con factor, de acuer-
do con la siguiente escala básica de Saaty, en la que se comparan el grado de importan-
cia de un factor para con el otro, el cual es comparado:

Valor Definición Comentarios


1 Igual importancia El criterio A es igual de importante que el criterio B
3 Importancia moderada La experiencia y el juicio favorecen ligeramente
el criterio A sobre el B
5 Importancia grande La experiencia y el juicio favorecen ligeramente
el criterio A sobre el B
7 Importancia muy grande El criterio A es mucho más importante que el B como
se demuestra en la práctica
9 Importancia extrema La mayor importancia del criterio A sobre el B es
irrefutable
2,4,6,8 Valores intermedios cuando es necesario matizar

A continuación se muestra la matriz por pares:

R A S O
Riesgo de Acceso a la Servicio a las Orientación
propagación zona personas
R 1 1 1/3 7
A 1 1 1 9
S 3 1 1 9
O 1/7 1/9 1/9 1

La matriz normalizada se obtiene a partir de la división de cada valor por la suma total de
los valores de su columna correspondiente:

IR IA IS IO Suma de filas
IR 0,19 0,32 0,14 0,27 0,92
IA 0,19 0,32 0,41 0,35 1,27
IS 0,58 0,32 0,41 0,35 1,66
IO 0,03 0,04 0,05 0,04 0,15

El autovector prioritario (A) es la matriz formada por cada uno de los valores de la suma
de filas dividido por 4. Precisamente, estos valores de la matriz A son los pesos a, b, c y
d respectivamente:

0,2304
0,3178
A=
0,4150
0,0369
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Categorización de la red viaria básica de prevención de incendios forestales en la provincia ... | 107

La evaluación de la validación de los pesos obtenidos se obtiene mediante la razón de con-


sistencia, que deberá estar por debajo del 10% para que se acepte esta validación:

0,2304 1,18
0,3174 0,98
(5,14; 3,11; 2,44; 26,00) ⫻ 0,4150 = 1,01
es la suma de columnas 0,0369 0,95
de la matriz de comparación 4,15
por pares

Índice de consistencia = (4,15 – 4) / (4 – 1) = 0,05


(los 4 son el número de filas y columnas, y el 1 es una constante)

Índice aleatorio = 0,9


Razón de consistencia = índice de consistencia / índice aleatorio, es decir:
RC = 0,05 / 0,9 = 5,55%
La razón de consistencia es de un 5,55%; por lo tanto, se puede aceptar como válida la
matriz A, que hace referencia a los pesos a, b, c y d.
Por lo tanto, los pesos definitivos que forman el polinomio integrado por los cuatro facto-
res mencionados anteriormente son:
SSi = a · Ri + b · Ai + c · Si + d · Oi
a = 0,2304; b = 0,3178; c = 0,4150; d = 0,0369

3.1.4 Formación de tipos

Aplicando las técnicas de ponderación, hemos transformado una información cuantitativa


en una de carácter cualitativo. Para evitar una gran dispersión de valores, los concentra-
mos en dos tipos, que constituimos con intervalos fijos de acuerdo con el cuadro siguiente:

Intervalos de valores de la sección de servicio (SSi) Prioridad de ejecución de la sección de servicio


1-1,49 Baixa
1,50-2 Alta

4. Para la ejecución del Plan de mantenimiento de la red vial


básica de prevención de incendios forestales

4.1 Integración de criterios

4.1.1 Tratamiento de la información

Para cada punto i existe un vector, que denominaremos valoración en la prioridad de eje-
cución del plan de mantenimiento de los caminos que forman parte de la Red Vial Bási-
ca de Prevención de Incendios Forestales (PMi), del tipo:
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108 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

PMi = [factor de pendiente longitudinal media (PLi); factor de dureza del firme (DFi); factor
de orientación del camino (Oi); factor de pluviosidad media anual de la estación de refe-
rencia (PVi)]

SSi = (PLi, DFi; Oi; PVi)

Para poder transformar cada vector en un escalar, que permita asignar un valor numéri-
co a cada punto y, por lo tanto, compararlo con cualquier otro y clasificarlo entre diferen-
tes tipos, se utiliza el método de decisión multicriterio discreta de la suma ponderada, en
el que cada PMi se expresa por un escalar SSi tal, que:

PMi = a · PLi + b · DFi + c · Oi + d · PVi

Este análisis multicriterio únicamente se aplicará a los caminos de la XVB de 4.ª y 5.ª cate-
goría.

4.1.2 Valores de los factores que integran el análisis multicriterio

Igual que en el análisis multicriterio para la sección de servicio, cada factor tiene un valor
mínimo de 1 y un valor máximo de 2, en función de los parámetros siguientes. A conti-
nuación se muestran, en una única tabla, los valores para cada factor:

Valor PL DF OR PV
1 ≤ 8% Duros Solana ≤ 500 mm
2 > 8% Blandos/ Tráfico Umbría > 500 mm

4.1.3 Determinación de los pesos a, b, c y d

Para la determinación de los pesos, se utiliza el método de comparación por pares llama-
do sistema de jerarquías analíticas (AHP), en el que se compara factor con factor, de acuer-
do con la escala básica de Saaty, en que se compara el grado de importancia de un fac-
tor para con el otro, el cual es comparado:

A continuación se muestra la matriz por pares:

PL DF OR PV
Pendiente Dureza Orientación Pluviometría
longitudinal media del firme del camino media anual

PL 1 1/3 1 1/3
DF 3 1 3 1
OR 1 1/3 1 1/5
PV 3 1 5 1
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Categorización de la red viaria básica de prevención de incendios forestales en la provincia ... | 109

La matriz normalizada se obtiene a partir de la división de cada valor por la suma total de
los valores de su columna correspondiente:

IPL IDF IO IPV Suma filas

IPL 0,13 0,13 0,10 0,13 0,48


IDF 0,38 0,38 0,30 0,39 1,44
IO 0,13 0,13 0,10 0,08 0,43
IPV 0,38 0,38 0,50 0,39 1,64

El autovector prioritario (A) es la matriz formada por cada uno de los valores de la suma
de filas dividido entre 4. Precisamente, estos valores de la matriz A son los pesos a, b, c
y d respectivament:

0,1204
0,3612
A=
0,1072
0,4112

La evaluación de la validación de los pesos obtenidos se obtiene mediante la razón de la


consistencia, que deberá estar por debajo del 10% para que se acepte esta validación:

0,1204 0,96
0,3612 0,96
(8,00; 2,66; 10,00; 2,53) ⫻ 0,1072 = 1,07
es la suma de columnas 0,4112 0,104
de la matriz de comparación 4,04
por pares

Índice de consistencia = (4,04 – 4) / (4 – 1) = 0,0135

(el 4 es el número de filas y columnas, y el 1 es una constante)

Índice aleatorio = 0,9

Razón de consistencia = índice de consistencia / índice aleatorio, es decir:

RC = 0,0135 / 0,9 = 1,50%

La razón de consistencia es de un 1,49%; por lo tanto, se puede aceptar como válida la


matriz A, que hace referencia a los pesos a, b, c y d.

Por lo tanto, los pesos definitivos que forman el polinomio integrado por los cuatro facto-
res mencionados anteriormente son:

PMi = a · PLi + b · DFi + c · Oi + d · PVi

a = 0,1204; b = 0,3612; c = 0,1072; d = 0,4112


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110 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

4.1.4 Formación de tipos

Aplicando las técnicas de ponderación, hemos transformado una información cuantitati-


va en una de carácter cualitativo. Para evitar una gran dispersión de valores, los concen-
tramos en dos tipos, que constituimos con intervalos fijos de acuerdo con el cuadro
siguiente:

Intervalos de valores de los caminos de la XVB Prioridad ejecución


del Plan de mantenimiento (PMi) de caminos
1-1,49 Baja
1,50-2 Alta
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Análisis multicriterio aplicado al estudio del


riesgo de propagación de un incendio forestal

Albert Tehàs i Puig


Ingeniero técnico forestal
Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales
de la Diputación de Barcelona

Resumen

El riesgo de propagación es la cuantificación del peligro de que un incendio forestal afec-


te a una superficie determinada. Se presenta la metodología utilizada por la Oficina Téc-
nica de Prevención Municipal de Incendios Forestales de la Diputación de Barcelona para
la valoración del riesgo de propagación de incendios forestales. Se describen las hipóte-
sis en las que se basa, las variables consideradas y el análisis multicriterio utilizado para
el cálculo de los valores del riesgo de propagación.
Esta metodología establece un índice que determina un criterio para cada variable median-
te una función de utilidad ordinal, una integración ponderada de los criterios en un valor
escalar del riesgo y la determinación de tipos de riesgo en el territorio. Este planteamien-
to está orientado al cálculo mecanizado del riesgo territorial de propagación mediante un
sistema de información geográfica.

1. Introducción. Peligro y riesgo

Se define peligro como la proximidad de la ocurrencia de algún tipo de daño, y riesgo como
la probabilidad de que se produzca este daño. Acotando al ámbito forestal, el peligro de
incendio forestal es una característica intrínseca de los combustibles forestales (el peligro
existe por la existencia de material combustible), mientras que el riesgo de incendio fores-
tal es la probabilidad de que el incendio se manifieste y cause unos daños determinados.
Para medir el riesgo, o la probabilidad del daño, cabe tener en cuenta factores adicionales
a la existencia (cantidad y distribución) de los combustibles. Según los factores estudiados,
se pueden definir tres tipos de riesgo: de ignición, de propagación y de afectación a deter-
minados bienes y personas (vulnerabilidad). Cada una de estas definiciones tiene su pro-
pia calificación respecto al objetivo que se pretende. Así, el riesgo de ignición es la proba-
bilidad de que dé comienzo un incendio forestal, el riesgo de propagación es la probabilidad
de que afecte a una extensión determinada, y el riesgo de afectación a elementos vulne-
rables es el impacto social, cultural y económico que puede tener sobre personas y bienes.

2. Criterios y variables

La propagación de un incendio forestal es un fenómeno complejo que depende de numero-


sas variables, que no tienen el mismo grado de influencia sobre esta. Esto permite conjeturar
que, escogiendo las más significativas, podremos establecer un orden de magnitud de la pro-
pagación. Para hacer esta selección se toma como punto de partida la hipótesis de que la
07 Planifi INCENDIS 2009CAS.qxp:Guia A4.qxd 13/10/09 14:48 Página 112

112 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

propagación de un incendio (que sin intervención de las personas depende, principalmente,


del tipo de vegetación, de la pendiente y de las circunstancias meteorológicas), está vincula-
da al tiempo de reacción de los equipos de vigilancia, extinción y soporte, y a su eficacia.
En concordancia con la hipótesis mencionada, se consideran las siguientes variables, que se
justificarán en los apartados correspondientes: velocidad del frente del incendio, tiempo de
detección, tiempo de intervención y tiempo de recarga. Cuando se añade a las variables un
mínimo de información relativa a las valoraciones del planificador, las variables se convierten
en criterios. Es decir, el criterio expresa, con más o menos precisión, las valoraciones del pla-
nificador en relación con una variable determinada, a través de una función de utilidad ordinal.
El método que se describe a continuación establece:
– Un índice que determina un orden (función de utilidad ordinal) para cada variable.
– La integración ponderada de todos los criterios en un valor escalar del riesgo de pro-
pagación (valor del riesgo) para cada punto del territorio.
– El establecimiento de tipos entre estos valores del riesgo de propagación.
– La aplicación mecanizada de este análisis a través de un sistema de información geo-
gráfica (SIG), utilizando la cartografía digitalizada de los planes municipales de pre-
vención de incendio.
En esta metodología de cálculo del riesgo de propagación no se considera la intervención
de medios aéreos, porque su actividad está limitada a determinadas condiciones de luz
y de viento, y porque se considera la posibilidad de una situación de emergencia simul-
tánea que impida su actuación en todas las zonas afectadas.

3. Definición de las funciones de utilidad ordinal de los criterios

3.1 Velocidad de propagación del frente del incendio

La velocidad de propagación del incendio está determinada por el tipo de combustible,


el contenido de humedad del combustible fino, la pendiente del terreno, y la velocidad del
viento. La modelización de la velocidad de propagación de un incendio forestal se ha obte-
nido utilizando la Field Guide to the Canadian Forest Fire Behavior Prediction (FBP) Sys-
tem (Canadian Forest Service, 1996).
Se propone una adaptación de los modelos de combustible utilizados en la FBP a los mode-
los de Rothermel, más asimilables en las formaciones vegetales mediterráneas.

Taula 1. Adaptación de los modelos de combustible de la FBP a los de Rothermel


Descripción Modelo de combustible
FBP Rothermel
Herbazal < 30 cm O-1b (grado de marchitado 75%) 1
Herbazal > 30 cm – 2
Maquia de 2 a 4 m M-4 (60% combustible seco) 4
Maleza hasta 1 m M-3 (60% combustible seco) 5
Maleza hasta 2 m – 6
Bosque con sotobosque > 1 m C-5 7
Bosque denso sin sotobosque C-6 9
Bosque con restos de tala C-4 11
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Análisis multicriterio aplicado al estudio del riesgo de propagación de un incendio forestal | 113

La FBP utiliza el llamado código de humedad del combustible fino (FFMC), que es un códi-
go inverso en el que los valores más elevados corresponden a las humedades del combus-
tible más bajas, y viceversa. El FFMC se calcula con tablas a partir de un FFMC estándar,
comprendido entre 50 y 100, determinado para nuestra zona geográfica, a partir de la hora
del día. Si el FFMC estándar no es conocido, se puede conocer aproximadamente, entre
las 6.00 y las 12.00 horas (hora solar o universal), a partir de la hora del día y de la hume-
dad relativa ambiental. Se ha tomado como FFMC un cálculo medio de los obtenidos a las
12.00 horas, con una humedad relativa inferior al 33%, y se ha obtenido un código de 90.

Taula 2. Velocidades de propagación del frente de un incendio forestal

Modelo de Pendiente Diferencial Velocidad Velocidad del frente


combustible (%) velocidad del efectiva del
viento (km/h) viento (km/h) m/min km/h

10 3 33 52 3,1
20 7 37 73 4,4
1/2 30 11 41 83 5,4
40 15 45 88 5,3
50 21 51 90 5,4
10 2 32 32 1,9
20 6 36 46 2,8
4 30 9 39 54 3,2
40 13 43 58 3,5
50 18 48 60 3,6
10 2 32 53 3,2
20 8 38 71 4,3
5/6 30 13 43 77 4,6
40 18 48 80 4,8
50 24 54 81 4,9
10 1 31 11 0,7
20 3 33 15 0,9
7 30 5 35 19 1,1
40 7 37 22 1,3
50 9 39 23 1,4
10 2 32 33 2,4
20 4 34 37 2,2
9 30 7 37 41 2,5
40 10 40 43 2,6
50 13 43 44 2,6
10 3 33 44 2,6
20 7 37 61 3,7
11 30 12 42 70 4,2
40 17 47 74 4,4
50 23 53 75 4,5
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114 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

A partir de la tabla del FBP, en la que se combina la pendiente del terreno con el tipo de com-
bustible, se obtiene el diferencial de la velocidad del viento. El diferencial se utiliza para obte-
ner la velocidad efectiva del viento, que se añade a la medida de la velocidad real del vien-
to, obtenida en la estación meteorológica más próxima a la localización del incendio, a las
12.00 horas. En caso de que no se disponga de la medida del viento en tiempo real, la velo-
cidad del viento se fijaría en 30 kilómetros por hora, dado que el 90% de incendios de esta
región mediterránea se producen en el intervalo de velocidad del viento que va de 0 a 30
kilómetros por hora. El diferencial de la velocidad del viento es positivo si la pendiente del
terreno en la dirección del viento también es positiva. Si la pendiente en esta dirección es
negativa, el diferencial no tendría que considerarse, o incluso tendría que considerarse nega-
tivo. Para la determinación de la velocidad del frente del incendio, se considera el peor caso,
en el que la pendiente mayoritaria del terreno sería positiva en la dirección del viento.

Para la determinación teórica de la velocidad del frente del incendio, cabe determinar en
primer lugar un índice inicial de propagación (ISI), a partir del FFMC y de la velocidad efec-
tiva del viento. A partir del ISI y del BUI (índice referente a la cantidad de combustible dis-
ponible para quemar), se determina la velocidad del frente del incendio en metros por minu-
to, utilizando las tablas existentes en la FBP para cada tipo de combustible. Se considera
el índice BUI como el estándar determinante en cada tabla. La tabla final es la resultante
de la combinación de dichas tablas.

La función de utilidad ordinal de este criterio establece el índice de velocidad de propa-


gación del frente.

Tabla 3. Índice de velocidad de propagación del frente (Iv)


Velocidad de propagación Índice de velocidad
< 32 m/min 1
32-66 m/min 2
> 66 m/min 3

3.2 Tiempo de detección y aviso

Se entiende como tiempo de detección y aviso el intervalo que transcurre entre el inicio
del incendio y el momento del aviso a los bomberos o a las agrupaciones de defensa fores-
tal (ADF). Para establecer este tiempo, se analizan la ubicación de las torres fijas de guar-
da y las rutas de la vigilancia móvil. Se considera que el tiempo hasta el momento del avi-
so es el mismo para los bomberos que para las ADF.

En referencia a las torres fijas de guarda, los puntos del territorio se clasifican en visibles
y no visibles en función de la ubicación del punto y de la forma del terreno. Los puntos
visibles determinan la llamada «cuenca visual». La distancia máxima observable desde una
torre se considera que es de 15 a 20 kilómetros. En cuanto a la vigilancia móvil, los pun-
tos del territorio se clasifican en visibles durante más de un 70% del recorrido y visibles
durante menos del 70% del recorrido de la ruta.

La función de utilidad ordinal establece el índice de tiempo de detección y aviso.


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Análisis multicriterio aplicado al estudio del riesgo de propagación de un incendio forestal | 115

Tabla 4. Índice de tiempo de detección y aviso (Id)


Visibilidad móvil
Visibilidad fija > 70% < 70%
Visible 1 1
No visible 2 3

3.3 Tiempo de intervención

Se entiende como tiempo de intervención el tiempo transcurrido desde que los equipos
terrestres de extinción reciben el aviso de incendio hasta que empiezan a trabajar en la extin-
ción de este. Forman parte del tiempo de preparación, el tiempo de desplazamiento y el
tiempo de despliegue funcional del material de extinción y del personal de intervención.

Los datos del programa francés Opération Promethée, que relacionan la superficie quema-
da en el momento de la llegada de los equipos de extinción con la superficie forestal final-
mente afectada (cuadro n.º 5), indican que 9 de cada 10 incendios que en el momento de
la llegada de los bomberos habían quemado menos de una hectárea de superficie no supe-
raron las cinco hectáreas finales quemadas, mientras que cuando, en el momento de la lle-
gada de los bomberos ya habían quemado entre una y dos hectáreas de superficie única-
mente 4 de cada 10 incendios no superaron las 5 hectáreas finales quemadas. Finalmente,
ponen de manifiesto que el 90% de los incendios que al final superaron las 20 hectáreas
habían quemado, en el momento de la llegada de los bomberos, más de una hectárea.

Tabla 5a. Número de incendios según la superficie inicial afectada en el momento


de la llegada de los medios terrestres y la superficie final afectada

Superficie inicial (ha)


n.º % n.º % n.º % n.º % n.º % n.º % n.º %
Superficie final (ha)
0,1-0,9 284 49
1-1,9 172 30 5 7
2-4,9 57 10 23 32 1 4
5-9,9 11 2 35 47 11 42 4 66
10-19,9 44 7 5 7 8 31 1 17 1 2
20-49,9 11 2 4 5 3 11 1 17 40 75
50-99,9 2 8 7 13 3 14
100-499,9 2 2 1 4 2 4 11 50 1 34
> 500 3 6 8 36 2 66
TOTAL 579 100 74 100 26 100 6 100 53 100 22 100 3 100
Fuente: Opération Promethée. Abril 1992 - diciembre 1999.

Tabla 5b. Porcentaje de incendios que superan el doble de la superficie inicial


Superficie inicial (ha) %
0,1-0,9 51
1-1,9 63
2-4,9 96
Fuente: Opération Promethée. Abril 1992 - diciembre 1999.
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116 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Para el establecimiento de una clasificación del tiempo de llegada de los equipos de extin-
ción se tienen en cuenta los datos obtenidos por el Département des Pyrénées Orienta-
les en el Schéma départemental d’aménagement de la fôret contre l’incendie.

Tabla 6. Intervalos de tiempo de llegada al incendio

Tiempo de llegada (min) N.º de incendios N.º de incendios (% acumulado)


0-10 92 29,3
11-20 148 76,4
21-30 51 92,7
31-44 17 98,1
> 45 6 100
Fuente: DPO. Schéma départemental d’aménagement de la fôret contre l’incendie. Año 2000.

Tiempo de intervención de los bomberos

Se considera a partir de la combinación del tiempo de desplazamiento de los vehículos


autobomba desde el parque de bomberos y del tiempo de despliegue. El tiempo de pre-
paración no se considera, ya que se supone que, una vez recibido el aviso, la salida de
los bomberos es inmediata. Finalmente se considera que la eficacia de los bomberos siem-
pre es la misma, sea cual sea su material y el parque de procedencia, y que generalmen-
te emplean bombas de alta presión (superior a 50 atmósferas) y mangueras de 25 milí-
metros en tramos de 20 metros de longitud.

Para el cálculo del tiempo de desplazamiento se tienen en cuenta las velocidades medias
en relación con el tipo de vía de acceso y su estado.

Tabla 7. Velocidades medias de un vehículo autobomba Pegaso 3046/10, con 3.500 litros
de agua
Tipo de vía Velocidad media (km/h)
Carretera asfaltada 45,4
Pista forestal buena 26,1
Pista forestal media 18,4
Pista forestal mala 12

La función de utilidad ordinal establece el índice de tiempo de intervención de los bom-


beros.

Tabla 8. Índice de tiempo de intervención de los bomberos profesionales


Distancia andando al incendio
Tiempo de desplazamiento del vehículo < 20 m De 21 a 60 m > 60 m
< 15 minutos 1’ 1’ 2’
Entre 15 y 20 minutos 2’ 2’ 3’
> 20 minutos 3’ 3’ 3’
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Análisis multicriterio aplicado al estudio del riesgo de propagación de un incendio forestal | 117

Tiempo de intervención de las ADF

El tiempo de intervención de una agrupación de defensa forestal se valora a partir de los


factores siguientes: tipo de material, preparación y formación del personal, tiempo de con-
centración del personal, tiempo de desplazamiento de los vehículos y tiempo de acceso
al incendio. Las combinaciones entre el tipo de material que tiene una ADF y el grado de
preparación de su personal nos permiten establecer tres tipos de ADF (A, B y C) en rela-
ción con su capacidad de extinción.

Tabla 9. Tipo de ADF en relación con su capacidad de extinción


Preparación del personal
Tipo de material Alta Media Baja
Bombas de alta presión y 2.500 l de agua o más A A B
Bombas de baja presión o hasta 2.500 l de agua A B C
Sin bombas, únicamente agua B C C

La función de utilidad ordinal establece el índice de tiempo de intervención de las ADF, según
la capacidad de extinción. El índice de tiempo de intervención para las ADF del tipo C se
considera de 3 en todos los casos.

Tabla 10a. Índice de tiempo de intervención de las ADF de tipo A


Tiempo de concentración y Distancia andando al incendio
tiempo de desplazamiento del vehículo < 20 m 20-60 m > 60 m
< 10 minutos 1’’ 1’’ 2’’
10-15 minutos 2’’ 2’’ 3’’
> 15 minutos 2’’ 3’’ 3’’

Taula 10b. Índice de tiempo de intervención de las ADF de tipo B


Tiempo de concentración y Distancia andando al incendio
tiempo de desplazamiento del vehículo < 20 m 20-60 m > 60 m
< 10 minutos 1’’ 2’’ 3’’
10-15 minutos 2’’ 3’’ 3’’
> 15 minutos 3’’ 3’’ 3’’

La función de utilidad ordinal establece el índice de tiempo de intervención al combinar


los índices de tiempo de intervención de los bomberos y las ADF.

Tabla 11. Índice de tiempo de intervención (Ii)


Índice ADF
Índice bomberos 1’’ 2’’ 3’’
1’ 1 1 1
2’ 1 2 2
3’ 1 2 3
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118 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

3.4 Tiempo de recarga

El tiempo de recarga es el periodo de tiempo que requiere un vehículo autobomba o una


cisterna para proveerse de agua. Corresponde a la suma del tiempo de desplazamiento has-
ta el punto de agua de acumulación o presión, el tiempo de las operaciones de conexión y
carga y el tiempo de desplazamiento de la vuelta al punto en que los medios terrestres están
actuando. El tiempo de recarga óptimo debe ser el que garantice la continuidad del sumi-
nistro de agua. Para el cálculo de estos tiempos se consideran dos vehículos actuantes, uno
que realiza las labores de impulsión y el otro de recarga. La capacidad media de las cister-
nas de los camiones de bomberos es de 3.500 litros, y las mangueras que se utilizan para
la extensión a largas distancias con alta presión son de 25 milímetros de diámetro. Consi-
derando una extensión media de 500 metros de manguera, que con la bomba en funcio-
namiento contiene 250 litros de agua, resulta que el tiempo de vaciado de la cisterna con
un caudal de salida a la punta de lanza de 60 litros por minuto es de 54 minutos. Conside-
rando dos líneas de manguera, el tiempo de vaciado resultante es de 27 minutos.

Las operaciones de conexión, carga y descarga se considera que tienen una duración de
7,5 minutos, entre el tiempo de colocación de la manguera o mango en el hidrante o en
la lámina de agua: el de carga de la cisterna, el de recogida, en su caso, de la manguera
o el mango, y el de descarga. Consecuentemente, el tiempo de desplazamiento debe ser
inferior a 19,5 minutos. Aplicando las velocidades de la tabla 7, en el caso de pistas fores-
tales en estado correcto (medio), obtenemos que la distancia entre el vehículo autobom-
ba y cualquier punto de acceso al agua, para garantizar el suministro continuo, debe ser
inferior a 3 kilómetros, o también que la distancia entre puntos de agua debe ser inferior
a 6 kilómetros.

La función de utilidad ordinal establece el índice de tiempo de recarga.

Tabla 12. Índice de tiempo de recarga (Ir)


Tiempo de recarga Índice de tiempo de recarga
< 27 minutos 1
Entre 27 y 54 minutos 2
> 54 minutos 3

4. Integración de criterios para el análisis multicriterio

El análisis multicriterio es una herramienta de toma de decisiones y valoración de alterna-


tivas muy eficaz como orientación en la discusión y consenso de un grupo de trabajo. Con
esta herramienta, los miembros del grupo pueden exponer la valoración de alternativas, y
después aplicar la metodología para el ajuste de las puntuaciones otorgadas en conjunto.
Se trata de determinar los criterios que utilizarán y ponderarlos en función de su importan-
cia, asignándoles un peso específico de acuerdo con su transcendencia en el resultado final.

Los cálculos matemáticos que deben hacerse parten de la base de que para cada pun-
to i del territorio existe un vector, que denominaremos valoración del riesgo de propaga-
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Análisis multicriterio aplicado al estudio del riesgo de propagación de un incendio forestal | 119

ción (Vri), del tipo [índice de velocidad (Ivi), índice de detección (Idi), índice de intervención
(Iii), índice de recarga (Iri)].

Vri = (Ivi, Idi, Iii, Iri)

Para poder transformar cada vector en un escalar que permita asignar un valor numérico
a cada punto i, y, por lo tanto, compararlo con cualquier otro y clasificarlo, se utiliza el
llamado método de decisión multicriterio discreta de la suma ponderada, en la que cada
Vri se expresa mediante un escalar Vri tal, que:

Vri = a · Ivi + b · Idi + c · Iii + d · Iri

El procedimiento de determinación de los pesos se inicia con el método de comparación


por pares, llamado sistema de jerarquías analíticas. En primer lugar, es necesario compa-
rar las variables de dos en dos, y obtener una matriz de comparación por pares. Las com-
paraciones se pasan de cualitativas a cuantitativas a partir de los criterios de importancia
numérica siguientes: 1- igual de importante, 3- una poco más importante, 5- más impor-
tante, 7- mucho más importante.

Tabla 13. Matriz de comparación por pares (m.c.p.)

Iv Id Ii Ir
Iv 1 1/3 1/5 1
Id 3 1 1 3
Ii 5 1 1 3
Ir 1 1/3 1/3 1
Suma 10 2,6668 2,5334 8

A partir de la matriz de comparación se determina la matriz normalizada y el autovector


prioritario, como una herramienta matemática que permite determinar el grado de consis-
tencia entre los pesos otorgados a las cuatro variables. Si la razón de consistencia es infe-
rior al 10%, se considera que la relación entre los pesos escogidos es aceptable.

Tabla 14. Matriz normalizada (m.n.)

Iv Id Ii Ir Suma

Iv 0,1 0,1251 0,0790 0,1250 0,4291


Id 0,3 0,3750 0,3948 0,3750 1,4448
Ii 0,5 0,3750 0,3948 0,3750 1,6448
Ir 0,1 0,1251 0,1316 0,1250 0,4817
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120 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Figura 1. Proceso de cálculo de la razón de consistencia

Autovector prioritario (A) = Suma de filas de la m.n. /4

0,1072
0,3612
A= 0,4112
0,1204

(Suma de columnas de la m.c.p.) (A)


0,1072 1,0720
(10; 2,6668; 2, 5334; 8) ⫻ 0,3612 0,9632
0,4112 = 1,0417
0,1204 0,9632
4,0401
Número de variables = 4.
Índice de consistencia = (4,0401 – 4) / (4 – 1) = 0,0401. Índice aleatorio = 0,9
Razón de consistencia = 0,0401 / 0,9 = 0,0148 = 1,4%
Pesos definitivos: a = 0,1072; b = 0,3612; c = 0,4112; d = 0,1204

5. Formación y uso de los tipos de riesgo de propagación

Para evitar la dispersión de valores se propone el establecimiento de tres tipos de riesgo


de propagación, constituidos en intervalos fijos. La formación de tipos permite pasar de
un valor cuantitativo del nivel de riesgo de propagación a uno cualitativo.

Tabla 15. Clases de riesgo de propagación


Intervalos de valor de Vri Tipo en el puntoi
1-1,66 Normal
1,67-2,33 Alto
2,34-3 Muy alto

6. Generación de mapas de riesgo de propagación

Los mapas de tipos de riesgo de propagación son el resultado final de la metodología expues-
ta. Estos mapas deben ser un instrumento de apoyo para el planificador, y no deben consi-
derarse en ningún caso un fin en sí mismos. La elección de variables, la modelización de la
dinámica de un incendio, la matriz de comparación por pares, la suma ponderada y otras valo-
raciones del planificador no son cálculos exactos, son aproximaciones a un problema que apor-
tan estimaciones que pueden ayudar al análisis, pero que nunca lo pueden sustituir.

Toda la metodología para la valoración del riesgo de propagación de incendios forestales


en cada punto del territorio y su clasificación está planteada para su mecanización median-
te un sistema de información geográfica (SIG), que se encuentra en proceso de implemen-
tación. Este SIG dispone de extensiones que permiten la carga de toda la información car-
tográfica necesaria para el cálculo del índice de riesgo, la generación de mapas para cada
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Análisis multicriterio aplicado al estudio del riesgo de propagación de un incendio forestal | 121

Figura 2. Mapa de tipos de riesgo de propagación (SIG ArcView con extensión específica)

criterio y la del mapa integrado de riesgo de propagación territorial, y también otros ins-
trumentos complementarios.

7. Conclusiones

Esta metodología para el cálculo del riesgo de propagación de incendios forestales tiene
una base científica sólida, pero es necesario validarla a partir de los conocimientos de los
que disponen los ingenieros del territorio, que tienen que interpretar y valorar los mapas
de riesgo en función de la realidad espacial y temporal del territorio.

La modelización de la velocidad de propagación de un incendio forestal requiere el análi-


sis en profundidad de las características del territorio de ámbito mediterráneo, empezan-
do por el establecimiento de los modelos de combustible actualizados y adaptados a las
formaciones vegetales presentes en el ámbito mencionado, en función de su estructura
y su comportamiento en incendios.

Los elementos cartográficos necesarios para el cálculo de los riesgos de propagación


requieren una actualización frecuente y exhaustiva para obtener mapas de riesgo que plas-
men en cada momento la realidad del territorio. Actualmente, el programa de prevención
municipal de incendios forestales de la Diputación de Barcelona prevé la revisión cuatrie-
nal de la cartografía de prevención.

El objetivo del planeamiento del programa de prevención mencionado es reducir o supri-


mir todas las zonas con tipo de riesgo de propagación alto o muy alto. Las estrategias de
estos planes para conseguirlo se basan fundamentalmente en la creación y la mejora
de infraestructuras, equipamientos o servicios que favorezcan la reducción del tiempo de
detección, de intervención y de recarga de los medios terrestres de extinción.
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| 123

Dos aspectos polémicos de las quemas


prescritas: la ventana de prescripción
y los costes

Josep Lluís Ruiz-Bellet


Ingeniero de montes
Colaborador de la Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales
de la Diputación de Barcelona

Resumen

En esta comunicación tratamos dos de las cuestiones más controvertidas en torno a la


quema prescrita. Una es justamente el corazón de la técnica: la definición de la ventana
de prescripción, es decir, la selección de las condiciones meteorológicas adecuadas que
determinan fuertemente la efectividad y los impactos de la quema. La otra cuestión es una
de las ventajas que tradicionalmente se adjudican a la quema prescrita: el bajo coste de
reducción de carga de combustible en comparación con otros métodos.

La ventana de prescripción

La quema prescrita es la aplicación controlada del fuego en combustibles forestales, en


una zona determinada, en unas condiciones meteorológicas escogidas para alcanzar
unos objetivos de gestión definidos previamente (Dixon, 1966).
El comportamiento del fuego en un incendio forestal depende de tres grupos de factores,
el llamado triángulo ecológico del fuego: topografía, condiciones meteorológicas y com-
bustible. En el caso específico de la quema prescrita, el comportamiento del fuego depen-
de de estos tres grupos de factores ambientales y, además, de la técnica de conducción
del fuego que, a diferencia de los factores ambientales, depende exclusivamente de la
voluntad del ejecutor de la quema.
Algunos de los factores ambientales son fijos en el tiempo (al menos en el tiempo que trans-
curre desde la redacción del «plan de quema» hasta el día de la quema), y es necesario
planificar la quema prescrita para adaptarla a estos condicionantes; ejemplos de factores
fijos son la pendiente y la orientación de la parcela, o el tipo, la carga y el tamaño del com-
bustible.
Estos factores son variables en el tiempo, de modo que el planificador de la quema pue-
de elegir los valores más adecuados para conseguir el comportamiento deseado del fue-
go. El conjunto de valores escogidos es la ventana de prescripción. Ejemplos de factores
variables son la velocidad y la dirección del viento o la humedad del combustible. Más pre-
cisamente, la ventana de prescripción incluye, además de los factores ambientales varia-
bles, parámetros que describen el comportamiento del fuego, como la altura de la llama
o la velocidad de propagación del fuego.
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124 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Así, la determinación de la ventana de prescripción es un elemento clave de la planificación


de la quema prescrita ya que, junto con el tipo de conducción del fuego, es el parámetro
que permite regular las características del fuego y, por lo tanto, los efectos de la quema.

Pero, ¿cómo se determinan los valores o rangos deseables de las variables que confor-
man la ventana de prescripción? Fernandes (2000) agrupa las herramientas que existen
en la actualidad para definirlas en cuatro aproximaciones diferentes:

a) Guías de campo de base estadística, en Australia.


b) Modelos del comportamiento del fuego, como el programa RxWindow de Behave,
en Estados Unidos.
c) Sistema de predicción del comportamiento del fuego en Canadá, que es una apro-
ximación intermedia entre las dos anteriores.
d) Sistemas expertos de inteligencia artificial, en Estados Unidos.

Desgraciadamente, ciertos autores (Fernandes, 2000; Arnaldos et al., 2004) creen que estos
instrumentos técnicos no son directamente utilizables en Europa, ya que han sido desa-
rrollados para unos complejos de combustible y de vegetación muy concretos. Por este
motivo se ha creado el proyecto europeo de investigación Fire Torch – Prescribed burning
as a tool for the Mediterranean region: a management approach, cuyo objetivo es propor-
cionar reglas y recomendaciones técnicas que sustituyan al conocimiento cualitativo y emi-
nentemente empírico que se utiliza en la quema prescrita (rules of thumb1). Es precisamen-
te este enfoque intuitivo el que ha llevado a ciertos autores a considerar la quema prescrita
un arte2 basado en la experiencia y la «nariz» de los responsables de la quema, más que
una técnica basada en criterios objetivos.

En efecto, revisando la bibliografía (tabla 1) se deduce que las recomendaciones para fijar
ventanas de prescripción no surgen de la investigación científica y lo que probablemente
hacen muchos autores es copiar y modificar ligeramente las cifras de un autor anterior,
que las dio basándose en su experiencia personal, en una zona concreta y con un tipo de
combustible y vegetación determinados.

Evaluación económica: costes

Uno de los argumentos de los defensores de la quema prescrita es el bajo coste unitario
de este tratamiento del combustible en comparación con otros, particularmente el des-
brozo mecanizado.

1. Rule of thumb es un término inglés que designa una regla de aplicación general, fijada a través de la práctica
o la experiencia, sin una base formal. Un equivalente en castellano podría ser «regla práctica» o «regla empírica».
2. «La aplicación de quemas prescritas bajo los bosques es un arte. Nos podemos convertir en mejores artis-
tas estudiando con mucha atención el trabajo de los grandes artistas y practicando regularmente nuestro arte,
pero nunca seremos artistas perfectos. Buena suerte». (Ryan, 2000)
«Así puede cualificarse una conducción del fuego realizada con habilidad, si quien la dirige une a la práctica
creatividad, facultad que define una obra hecha con arte y califica al ejecutor como artista». (Martínez, 2001)
«A pesar de los muchos años de quemas prescritas en partes de Estados Unidos […], el arte y la ciencia de
la prescripción de quemas aún están en pañales en nuestro país». (Paysen, 2000)
08 Planifi

Tabla 1. Rangos recomendados por distintos autores para la ventana de prescripción


Variable Dixon Pharo Pierovich Ohlenbusch Molina y Ryan Martínez Duncan Moreno y
1966 et al. et al. y Kunkel Llinares 2000 2001 2003 Barry
1976 1976 1996 2000 2004
Velocidad del Quema bajo copas 1,6-5 km/h – – – – – 1,8-5 km/h – –
viento (a la altura Quema en campo abierto 10-32 km/h – – 8-24 km/h – – < 20 km/h 13-24 km/h 4-24 km/h
de los ojos) Quema de restos hacinados 0-15 km/h – – – – – 0-15 km/h – –
Velocidad de transporte del viento 14,5-32 km/h > 14,5 km/h > 6,5 km/h – – – – – –
Humedad relativa 30-55% – – – – – 30-55% 25-60% 30-60%
Temperatura Quema de combustible muerto < 15 ºC – – 12-27 ºC – – – 15-24 ºC 4-21 ºC
del aire Quema de combustible vivo > 25 ºC – – (rendimiento – – – – –
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de los operarios

Meteorología
óptimo)
Estabilidad atmosférica ligeramente
13/10/09

inestable – inestable – – – inestable – –


o neutra
Altura de la capa de mezcla 500-2000 m > 500 m > 500 m – – – – – –
14:50

Nubosidad – – – < 0,7 – – – – –


Altura de la base de las nubes – – – > 2000 m – – – – –
Terreno Humedad del terreno húmedo – – – – > 120% húmedo – –
Página 125

Humedad del 1 h de tiempo de respuesta – – – – – – – – –


combustible 10 h de tiempo de respuesta – – – – – – – – –
muerto 100 h de tiempo de respuesta – – – – – – – – –
1.000 h de tiempo de respuestaa – – – – – – – – –
Humedad del Herbáceo – – – – – – – – –

Combustible
combustible Leñoso – – – – – – – – –
vivo
Carga de combustible – – – – < 20 t/ha – – – –
Intensidad lineal – – – – – – 50-1700 kW/m – –
Velocidad de propagación – – – – – – 0,5-20 m/min – –
Tiempo de residencia – – – – – – – – –
Dos aspectos polémicos de las quemas prescritas: la ventana de prescripción y los costes | 125

del fuego
Longitud de la llama – – – – – – 0,5 –2,4 m – –

Comportamiento
Altura de la llama – – – – – – – – –
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126 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

En este apartado hemos analizado la validez de este argumento de dos formas: con una
investigación bibliográfica de análisis de los costes y con el cálculo del coste unitario de
una quema prescrita de ejemplo.

Las referencias bibliográficas recogidas en la tabla 2 presentan una enorme diversidad de


costes unitarios: van de los 0,57 euros por hectárea hasta los 1.276 euros por hectárea.
Dos motivos pueden explicar esta disparidad: el primero, la diversidad de condiciones en
las que estas quemas se han llevado a cabo; por ejemplo, quemar un gran prado plano es
mucho más barato que quemar el sotobosque de una parcela forestal mediterránea peque-
ña y de pendiente fuerte. El segundo motivo, la posible diversidad de métodos de cálculo:
probablemente, algunas de las referencias no incluyen los costes de las fases de planifica-
ción y de preparación de la parcela o los de alquiler y amortización de la maquinaria.

En cualquier caso, el valor que parece más realista es el que aporta Larrañaga et al. (2005),
que se basa en los datos de las quemas prescritas realizadas por el cuerpo de bombe-
ros de la Generalitat de Catalunya entre 1998 y 2004: 1.276 euros y 64 horas de trabajo
por hectárea quemada (tablas 2 y 3).

De todos modos, este resultado aún está lejos de nuestros cálculos, basados en una par-
cela típica de los bosques catalanes: 2.181,28 euros y 293 horas de trabajo por hectárea
quemada (tabla 6 del anexo). Esta divergencia puede deberse más bien a diferencias en el
método de cálculo que a diferencias en las características de la parcela de quema, ya que
probablemente son muy parecidas a las que conforman el conjunto de parcelas analizadas
por Larrañaga et al. (2005): parcelas pequeñas, de cierta pendiente y sotobosque espeso.

Estos análisis de costes —tanto los de la investigación bibliográfica como el cálculo de


ejemplo— muestran que, en determinados casos, el tratamiento del combustible con que-
ma prescrita no es más barato que con medios mecanizados, sino más bien todo lo con-
trario si se tienen en cuenta los valores de la tabla 4.

Conclusiones

En este artículo hemos visto, por un lado, que no hay métodos objetivos para determinar
la ventana de prescripción aplicable en Cataluña, y que todo se basa en la intuición y la expe-
riencia, hasta el punto de que determinados ejecutores de quemas se consideran artistas;
y, por otro lado, que la reducción de carga de combustible mediante quema prescrita (si
se quiere hacer bien hecha) no siempre es más barata que el desbrozo mecanizado.

En resumen, la revisión bibliográfica permite deducir que la quema prescrita es una téc-
nica con una base científico-técnica escasa y que, además, aún no se han analizado obje-
tivamente y desapasionadamente sus ventajas e inconvenientes, lo que da lugar a posi-
bles interpretaciones y subjetividades que acaban generando controversia.

Anexo

Ejemplo: Parcela de 3 hectáreas, tamaño medio de una parcela de quema con objetivo
de prevención de incendios ejecutada por el Graf (Larrañaga et al., 2005) de pendiente
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Dos aspectos polémicos de las quemas prescritas: la ventana de prescripción y los costes | 127

Tabla 2. Coste unitario de una quema prescrita según diferentes autores


Coste unitario Coste unitario
no actualitzado actualitzado*
Referencia Observaciones (€/ha) (€/ha)
Cleaves et al. Bosques nacionales de los EE.UU. entre 1985 197 232
2000 y 1994
South Carolina Quemas de menos de 20 ha (únicamente 30 30
Forestry la ejecución de la quema)
Service 2006
North Carolina Quemas bajo copas de menos de 17 ha 22 22
Forest Service (únicamente la ejecución de la quema)
2006
Husari y Quemas bajo copas en bosques nacionales entre 37 entre 48
McKelvey de California y 1102 y 1.425
1996
Stevens et al. Prado de Oklahoma (EE.UU.); 250 ha, de fuerte 9 11
1997 pendiente y bosquecillos enclavados
prado de Oklahoma (EE.UU.); 2.000 ha; plana 0,45 0,57
Valladares Quemas de restos de tala; carga de
2004 combustible (medidas en verde) comprendida 476 508
entre 25 y 40 Mg/ha
Martínez Modelo combustible 5 (h < 1 m) 60 73
y Martínez Modelo combustible 6 (1 < h < 1,5 m) 90 109
2000 Modelo combustible 4 (h > 1,5 m) 120 146
Larrañaga Quemas ejecutadas por el Cuerpo de
et al. Bomberos de la Generalitat de Catalunya 1.240 1.276
2005 en el periodo 1998-2004; quema prescrita
con fines de prevención de incendios;
superficie media 3 ha
Quemas ejecutadas por el Cuerpo de 242 249
Bomberos de la Generalitat de Catalunya
en el periodo 1998-2004; recuperación
de pastos; superficie media: 20,3 ha

*Actualización de los precios en septiembre de 2006; las referencias americanas, con los datos de inflación
del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos (http://www.bls.gov/cpi/home.htm), y las referencias
españolas, con los datos del Instituto Nacional de Estadística (www.ine.es/cgi-bin/calcula).

entre 20 y 30%, en un bosque de coníferas (Pinus halepensis), con un sotobosque que


corresponde al modelo de combustible 7 del sistema americano (Arnaldos et al., 2004):
matorral de especies muy inflamables y de 0,6 a 1,2 metros de altura. Los pinos tienen
ramas a partir de 1 metro de altura; por eso, para evitar un incendio de copas, será nece-
sario podarlas hasta unos 2 metros de altura. Otras características de la parcela apare-
cen en la tabla 5.

A este coste de 2.231 euros por hectárea es necesario sumarle el del seguro de respon-
sabilidad civil y los porcentajes de beneficio industrial, gastos generales e IVA. Además,
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128 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Tabla 3. Análisis de 74 quemas ejecutadas por el cuerpo de bomberos de la Generalitat


de Catalunya en el periodo de 1998-2004, adaptado de Larrañaga et al. (2005)
Superficie Superficie Superficie Coste* no Coste*
tratada total en media Rendimiento actualizado actualizado**
Objetivo (ha) porcentaje (ha) (jornales/ha) (€/ha) (€/ha)
Prevención
de incendios 164 33,4 3,0 8 1.240 1.276
Recuperación
de pastos 324 66,4 20,3 2 242 249
R+D 2 0,2 0,9 19 2.727 2.806

*Tarifas de coste horario del cuerpo de bomberos de la Generalitat de Catalunya; coste horario del vehículo
de agua: tarifas vigentes de mercado.
**Actualización de los precios en septiembre de 2006 con los datos del Instituto Nacional de Estadística
(www.ine.es/cgi-bin/calcula).

cabe tener en cuenta que el coste representa la disponibilidad de la empresa encargada


de llevar a cabo la quema. En efecto, la disponibilidad de la empresa contratada hasta que
se cumplan las condiciones marcadas por la ventana de prescripción es un coste de opor-
tunidad que cabe tener en cuenta.

Cabe decir que estos costes corresponden a una quema prescrita en una parcela con una
gran acumulación de combustible. En el caso de quemas recurrentes (cada tres o cuatro
años, el coste será ligeramente inferior, ya que la carga de combustible será menor; de
todos modos, como el fuego correrá más lento, el rendimiento horario bajará, con lo que
el abaratamiento de costes se verá atenuado.

Explicación de los cálculos

4. Preparación de la parcela de quema: apertura de las líneas de control internas y exter-


nas; eliminación de toda la vegetación, incluida la herbácea.

• Longitud: perímetro + líneas interiores: 700 m + 500 m


• Amplitud: 3 m
• Superficie total de las líneas de control: (700 + 500) x 3 = 3.600 m2 = 0,36 ha

El equipo encargado de la preparación de la parcela, cuando se hace con medios manua-


les, está formado por:

• 1 capataz
• 4 peones

En la preparación de la parcela de quema con medios manuales, el capataz trabaja apro-


ximadamente una hora por cada 32 horas de peón, es decir, una hora por cada día de
trabajo de un equipo de cuatro. En el caso de uso de maquinaria, el capataz trabaja una
hora por cada día de maquinista.
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Dos aspectos polémicos de las quemas prescritas: la ventana de prescripción y los costes | 129

Tabla 4. Precios de diferentes unidades de obra de desbrozo mecanizado


(fuentes: Valladares 2004 y Diputación de Barcelona 2006)
Precio no Precio
actualizado actualizado*
Código Descripción (€/ha) (€/ha)
RD0001 Eliminación de la vegetación arbórea de masas
continuas de desarraigo fácil formadas por
árboles de cañón débil y diámetro inferior a 10 cm 99 106
RD0002 Eliminación de la vegetación arbustiva mediante
buldózer en terreno sin piedras grandes ni
troncos y densidad de vegetación baja 185 198
RD0003 Eliminación de la vegetación arbustiva mediante
buldózer en terreno sin piedras grandes ni
troncos y densidad de vegetación alta 187 200
RD0007 Arranque mecanizado de vegetación arbustiva
en pendientes de menos de 30%, mediante tractor
de cadenas, incluidos el acordonamiento de los
restos y la eliminación por quema 702 750
RD0009 Arranque mecanizado de vegetación subarbustiva
no consistente en pendientes de menos de 20%,
mediante tractor de cadenas equipado con grada
de discos, incluidos el troceado y el
semientierro de los restos 652 696
– Desbozo semimecanizado de matorral, tala y
desembosque de pies sobrantes, eliminación de
residuos in situ; pendiente menor de 50%, matorral
con 3<Ø<6 cm, 900-1200 pies/ha con Ø<10 cm – 2901-3276
– Desbozo semimecanizado de matorral, tala y
desembosque de pies sobrantes, eliminación de
residuos in situ; pendiente menor de 50%, matorral
con Ø>6 cm, 900-1200 pies/ha con 10<Ø<20 cm – 4872-5608
– Desbozo semimecanizado de matorral, tala y
desembosque de pies sobrantes, eliminación de
residuos in situ; pendiente menor de 50%, matorral
con Ø>6 cm, 900-1200 peus/ha amb 10<Ø<20 cm – 5565-5955
*Actualización de los precios en septiembre de 2006 con los datos del Instituto Nacional de Estadística
(www.ine.es/cgi-bin/calcula).

5. En la fase de ejecución, el equipo está formado por:

• 1 técnico
• 1 capataz
• 5 peones
• bomberos (o peones) preparados para actuar en caso de que el fuego se extienda
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130 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Tabla 5. Características de la parcela de quema


Superficie (ha) 3 Pendiente >30%
Perímetro cuadrado (m) 690 Vegetación Bosque de coníferas
Perímetro circular (m) 610 Modelo de combustible 7
Densidad (pies/ha) 1.200 Humedad del combustible 1 h (%) 20
Fracción de cabida cubierta (%) 70 Carga de combustible (t/ha) 18
Diámetro medio de los pies (cm) 10 Objetivo de la quema Reducción de la
carga de
combustible a 8 t/ha

5.1.1 Preparación del equipo de quema: explicación de la ejecución prevista (patrón de


ignición, conducción del fuego, comportamiento del fuego, función de cada miembro del
equipo, medidas que deben tomarse en caso de emergencia, medidas de seguridad y
salud).

5.1.3 Comprobación de la prescripción: medición de las condiciones de prescripción.

5.1.5 Quema de ampliación: quema de una franja de 20 metros de ancho anexa a la línea
de control situada en el sotoviento. Realizada con tres hombres con antorchas, que se
reparten la ignición de una línea de una longitud de 175 metros (la cuarta parte del perí-
metro de la parcela), y dos hombres con material de extinción de incendios. Cada uno de
los tres hombres con antorcha debe encender 60 metros a una velocidad de 50 metros
por minuto. El fuego avanzará en la dirección contraria del viento o ladera abajo a una velo-
cidad de un metro por minuto.

• Longitud del frente de quema: 60 m


• Amplitud de la franja que debe quemarse: 20 m
• Superficie que debe quemarse: 0,35 ha
• Velocidad de avance de los encargados de la ignición: 50 m/min
• Tasa de propagación3: 1 m/min
• Ignición: 60 m / 50 m/min = 1,2 min
• Avance del fuego: 20 m x 1 m/min = 20 min
• 1,2 min + 20 min = 21,2 min = 0,35 h

5.2 Ignición y conducción del fuego: realizada con tres hombres con antorchas (que se
reparten la ignición de una línea de longitud de 175 metros) y dos hombres con material
de extinción de incendios. Cada uno de los tres hombres con antorcha debe encender
60 metros. El fuego avanzará a una velocidad de 3 metros por minuto.

• Longitud del frente de quema: 60 m


• Superficie que debe quemarse (descontando la franja de la quema de ampliación):
3 – 0,35 = 2,65 ha

3. Martínez, 2001.
08 Planifi

Tabla 6. Rendimientos horarios y costes de las diferentes fases de la quema

Mano de obra (h) Maquinaria


Trabajos Rendimiento (h) Técnico Capataz Peón Bombero Autobomba Buldózer Otros
1. Planificación
1.1 trabajo de campo 4 4
1.2 trabajo de gabinete 8
Subtotal (h) 12 4
Rendimiento (h/ha) 4,00 1,33
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2. Notificación a autoridades y vecinos


Subtotal (h) 1
Rendimiento (h/ha) 0,33
13/10/09

3. Información pública
Subtotal (h) 40
14:50

Rendimiento (h/ha) 13,33


4. Preparación de la parcela de quema
4.1 replanteo 1 1
Página 131

4.2 apertura de líneas de control:


4.2.1 manual (*) 65 h/ha 0,73 23,40
4.2.2 mecanizada 4 h/km 0,60 4,80
4.3 poda de ramas bajas 2 min/pie 3,75 120 Motosierras 120 h
4.4 desbozo selectivo previo (**) 4 h/ha 1,5 12
4.5 preparación del combustible (***) 16 h/ha 1,5 48
Subtotal (h) 8,35 169 4,8 120
Rendimiento (h/ha) 2,78 56,33 1,60 40,00

(continúa)
Dos aspectos polémicos de las quemas prescritas: la ventana de prescripción y los costes | 131
08 Planifi

Tabla 6. Rendimientos horarios y costes de las diferentes fases de la quema (continuación)

Mano de obra (h) Maquinaria


Trabajos Rendimiento (h) Técnico Capataz Peón Bombero Autobomba Buldózer Otros
5.1 trabajos previos
5.1.1 preparación del equipo de quema: briefing 0,25 0,25 1,25 1
5.1.2 reconocimiento del perímetro 0,5 1
5.1.3 comprobación de la prescripción 0,5
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5.1.4 notificación a autoridades y vecinos 1


5.1.5 quema de ampliación 1 m/min 0,35 0,35 2,1 1,7 0,35
5.2 ignición y conducción del fuego 1,08 ha/h 2,78 2,78 8,34 11,12 Todoterreno: 2,78 h
13/10/09

5.3 liquidación 1 1 5,56 2,78


5.4 vigilancia de cenizas 16 8 Todoterreno: 8 h
14:50

Subtotal (h) 4,88 5,88 33,90 13,52 11,13 10,78


Rendimiento (h/ha) 1,63 1,96 11,30 4,51 3,71 3,59
Total (h) 56,88 19,23 202,90 13,52 11,13 4,80
Rendimiento (h/ha) 18,96 6,41 67,63 4,51 3,71 1,60
Página 132

Coste horario (€/h) 35,2013 22,5068 14,7845 12,1994 48,4872 57,1273 0,8651 (motosierra)
16,2977 (todoterreno)
Coste unitario (€/ha) 667,42 144,27 999,88 55,02 179,89 91,40 34,69 (motosierra)
58,56 (todoterreno)
Total (€/ha) 2231,13
* La apertura de líneas de control con medios manuales únicamente se incluye a efectos ilustrativos y no se tiene en cuenta en el cálculo de los rendimientos horarios; en este ejemplo,
el técnico ha preferido utilizar medios mecánicos.
** Lo mismo para el desbrozo selectivo previo, que únicamente se ejecuta cuando la carga de combustible es extremadamente alta y comporta fuegos de alta intensidad.
*** Lo mismo para la preparación del combustible, que únicamente se efectúa cuando el técnico estima que una disposición diferente de los restos de la tala puede ser más beneficiosa
para la ejecución de la quema prescrita.
132 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

**** No se incluye la fase de evaluación de la quema porque, estrictamente, no forma parte de la aplicación de la quema.
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Dos aspectos polémicos de las quemas prescritas: la ventana de prescripción y los costes | 133

• Tasa de propagación4: 3 m/min = 180 m/h


• 60 m x 180 m/h = 1,08 ha/h
• 3 ha / 1,08 ha/h = 2,78 h

5.3 Liquidación: mientras que los hombres con antorchas continúan con la ignición, jun-
to a los bomberos que vigilan que el fuego no se extienda, los otros dos peones ejecutan
la liquidación de la zona quemada. La liquidación consiste en la extinción de todos los res-
tos humeantes con matafuegos y agua. Se considera que se invierte en esta operación
tanto tiempo como en la conducción del fuego.

5.4 Vigilancia de cenizas: patrulla de dos hombres durante la noche posterior a la que-
ma; como la quema se ejecutará en una jornada, la vigilancia de cenizas será de una
noche.

El coste horario de la mano de obra y la maquinaria se ha extraído de Valladares, 2004


(tabla 7):

Tabla 7. Costes horarios (Valladares, 2004)


Coste horario Coste horario
no actualizado actualizado*
Código Concepto (€/h) (€/h)
MO0004 Ingeniero o arquitecto 32,96 35,20
MO0017 Capataz forestal (con desplazamiento) 21,07 22,50
MO0034 Peón especialista forestal (con desplazamiento) 13,84 14,78
MO0036 Peón obrero forestal (con desplazamiento) 11,42 12,19
MM0022 Tractor de cadenas / Buldózer de 131/150 CV,
con mano de obra 53,49 48,48
MM0188 Camión contraincendios 2 ejes de 101/130 CV (8 m3) 45,40 57,12
MM0071 Motosierra de 1,6/2,8 CV (30-45 cm), sin mano
de obra 0,81 0,86
MM0125 Vehículo todoterreno tipo pickup 111/140 CV, sin
mano de obra 15,26 16,29
*Actualización de los precios en septiembre de 2006, con datos del Instituto Nacional de Estadística
(www.ine.es/cgi-bin/calcula).

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4. Martínez, 2001.
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El Plan de actuación municipal (PAM)


en caso de incendio forestal de la Diputación
de Barcelona: una propuesta práctica

Ventura Bertran i Castelló


Ingeniero de montes
Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales
de la Diputación de Barcelona

Resumen

Cuando se produce una emergencia por incendio forestal es importante tener y realizar
órdenes claras y concretas, y actuar lo más rápidamente posible. El factor tiempo es deter-
minante a la hora de actuar, por lo tanto, cuando se tiene que redactar un plan de actua-
ción para cualquier tipo de emergencia, los parámetros más importantes que debe cum-
plir dicho documento son que su elaboración y activación sean sencillas, y que sea
operativo, es decir, que sirva y que se utilice.

A menudo se cae en el error de redactar planes demasiado espesos y densos, con fases
de análisis demasiado detalladas, lo que hace que sea muy difícil llevarlos a cabo, y si final-
mente se consigue, el tiempo utilizado habrá sido demasiado elevado y, por lo tanto, habrán
perdido operatividad y eficacia. Se tiende a perder la concepción inicial de estos planes y
la finalidad para la que se crearon, ya que en una emergencia debe hablarse siempre de
coordinación, comunicación y activación de personas y medios.

Por lo tanto, hemos de ser capaces de elaborar un planeamiento que sea eficaz y que pro-
porcione un buen servicio a los ayuntamientos y a otras entidades y organismos; y de una
forma general, al resto de la ciudadanía.

1. ¿Qué es un plan de actuación municipal (PAM)?

El Plan de actuación municipal para emergencias (en adelante, PAM) es un instrumento


creado por la Ley 4/1997, de 20 de mayo, de protección civil de Cataluña, para la ges-
tión de una emergencia producida por un incendio forestal, y puesto a disposición del ayun-
tamiento y de las autoridades municipales.

Este plan es un documento operativo que contiene:

a) Los protocolos de actuación en caso de emergencia por incendio forestal.

b) La relación de recursos humanos y materiales disponibles.

c) Las directrices básicas para restablecer los servicios y recuperar la normalidad.


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138 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

2. ¿Qué objetivos tiene el PAM?

Sus objetivos fundamentales son proporcionar al ayuntamiento la información y los ins-


trumentos necesarios para:
a) Organizar los medios humanos y materiales del municipio para hacer frente a la emer-
gencia.
b) Coordinarlos con los bomberos y otros servicios.
c) Asegurar la protección de personas y de bienes.

3. ¿Por qué el ayuntamiento debe tener un plan de emergencia?

La Ley 4/1997, de 20 de mayo de 1997, de protección civil de Cataluña, obliga a todos


los ayuntamientos a tener un plan de emergencias.
Además, el Plan INFOCAT obliga a 627 municipios de Cataluña, considerados de alto ries-
go, a disponer del PAM en caso de incendio forestal, debido al riesgo de incendio de su masa
forestal o por la existencia de elementos vulnerables en la masa forestal o cerca de esta.

4. ¿Cuando debe activarse el PAM y quién lo activa?

Según la Ley 4/1997 de protección civil de Cataluña, el alcalde o la alcaldesa es el cargo


máximo responsable del municipio, es decir, el director de la emergencia y, por lo tanto,
la persona que activa el PAM.
El PAM se activa cuando en el término municipal se ha declarado un incendio forestal y a
la vez se produce alguna de las situaciones siguientes:
a) Cuando los bomberos lo solicitan expresamente.
b) Cuando el incendio puede afectar a zonas habitadas.
c) Cuando el incendio forestal lleva más de 45 minutos quemando.
d) Cuando el municipio se encuentra en una situación de riesgo extremo de incendio
forestal en el mapa de riesgo diario que elabora la Diputación de Barcelona en su
Programa de Vigilancia (PVI).
e) Cuando los bomberos no pueden desplazarse por saturación.

5. ¿Cómo se activa el PAM?

El alcalde o alcaldesa se dirige al ayuntamiento para recoger el Manual d’ús per a emergèn-
cies d’incendis forestals (Manual de uso para emergencias de incendios forestales), situado
en la caja amarilla, y debe buscar un despacho para constituir el Centro de Coordinación
Operativa Municipal (CECOPAL). El CECOPAL está constituido principalmente por el alcal-
de o la alcaldesa, los cuatro responsables de los grupos locales (de intervención, de orden
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El Plan de actuación municipal (PAM) en caso de incendio forestal de la Diputación de Barcelona | 139

público, de sanidad, y de apoyo logístico y comunicaciones), el responsable de los volunta-


rios espontáneos y otro personal que pueda tener relación directa con la emergencia.

6. ¿Qué es el Manual d’ús per a emergències d’incendis forestals?

Desde 1995, la Diputación de Barcelona desarrolla un programa de apoyo a los ayunta-


mientos para la redacción de los planes de emergencia para incendios forestales (PAM).

Estos planes organizan los recursos humanos y materiales del municipio para hacer fren-
te a un incendio forestal.

Este programa de apoyo consiste en la edición de una guía operativa estructurada en dife-
rentes fases, para que el director de la emergencia (el alcalde o la alcaldesa) pueda acti-
var el PAM de una forma fácil, comprensible y rápida (aproximadamente en 20 minutos),
para hacer frente a la emergencia que pueda producirse en el municipio.

Esta guía, antes de editarse, se probó en diferentes municipios para evaluarla y corregir-
la, y así poder adaptarla a las necesidades reales del municipio. Una vez estudiadas las
diferentes pruebas que se realizaron a priori, y constatado que nuestro territorio consta
de diferentes idiosincrasias, se diseñó una guía operativa con dos tipologías bien diferen-
ciadas, llamadas PAM1 y PAM4, teniendo en cuenta parámetros de población, disponibi-
lidad de policía local y otros.

A partir de la descripción de los destinatarios a los que van dirigidas estas dos tipologías
de plan de actuación municipal se definen los contenidos que deben tener estas guías ope-
rativas llamadas Manual d’ús per a emergències d’incendis forestals.

6.1 El PAM1

El PAM1 es una guía operativa del PAM destinada a los municipios superiores a los 1.000
habitantes aproximadamente, y que en la estructura municipal tienen un cuerpo de poli-
cía municipal que proporciona servicio las veinticuatro horas del día.

Contenido de la guía operativa del PAM1:

• 1 carpeta con las directrices para el director del plan.

• 4 carpetas con las directrices y las fichas con los datos de material y personal, para
cada uno de los responsables de grupo:
– Grupo de intervención.
– Grupo de orden público.
– Grupo sanitario.
– Grupo de soporte logístico y comunicaciones.

• 1 carpeta con las directrices para el responsable de los voluntarios espontáneos.

• 1 carpeta con el Plan de evacuación de las urbanizaciones (PEU).


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140 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

6.2 El PAM4

El PAM4 también es una guía operativa, más sencilla, destinada a los municipios con menos
de 1.000 habitantes y que no disponen de un cuerpo de policía municipal o que, en caso
de disponer de él, este no proporcione servicio las veinticuatro horas del día.

Contenido de la guía operativa del PAM4:

• 1 carpeta con las directrices para el director del plan.


• 1 carpeta con las directrices para el responsable de los voluntarios espontáneos.

6.3 Material cartográfico y digital incluido en el PAM1 y el PAM4

Además de este contenido específico para cada uno de los dos tipos de guías operati-
vas, el material de ambas también contiene:

1. Un plano cartográfico del municipio a escala 1:10.000 con las características siguientes:

• La red vial básica de prevención municipal de incendios forestales del municipio,


comunicada con los municipios vecinos para poder tener una visión más amplia del
territorio.
• La red de puntos de agua del municipio y de los municipios vecinos, también con la
finalidad de tener una visión global del territorio.
• Los modelos de combustibles de la vegetación del municipio y de los municipios veci-
nos, con la misma finalidad.
• La malla de cuadrículas (5 ⫻ 5 km2) y subcuadrículas (1 ⫻ 1 km2) que utiliza el cuer-
po de extinción de los Bomberos de la Generalitat de Catalunya para facilitar la coor-
dinación y las comunicaciones conjuntas a la hora de localizar un incendio forestal.

2. Un CD-ROM con una copia del plano del PAM. Esta copia se presenta en un archivo
en formato plóter (.000) y un archivo PDF en los que se ha utilizado el programa Micro-
station 7J.

7. El simulacro de activación del PAM

Con el objetivo de que estas guías del PAM sean operativas, que estén actualizadas y que
en cada ayuntamiento se mantenga la conciencia del significado de un plan de acción muni-
cipal para hacer frente a la emergencia en caso de incendio forestal, año tras año desde
1997, se lleva a cabo un simulacro del PAM. Es decir, el éxito de estos planes exige, por
un lado, la actualización anual porque los miembros que forman los diferentes grupos de
intervención, orden, sanidad y logística cambian frecuentemente; por otro lado, exige una
práctica periódica en su activación y funcionamiento que garantice un buen conocimien-
to del plan.

Para conseguir estos objetivos de eficacia es necesario realizar anualmente un simulacro


en cada municipio que disponga de PAM.
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El Plan de actuación municipal (PAM) en caso de incendio forestal de la Diputación de Barcelona | 141

El simulacro permite la corrección anual de los datos del plan antes del inicio de la cam-
paña de incendios forestales, y mantiene el interés municipal en un problema para el que
cabe estar preparados para evitar que los buenos resultados de los programas de pre-
vención hagan que se baje la guardia en los municipios y en caso de siniestro.

El simulacro del Plan de emergencia municipal contra incendios forestales (PAM) consis-
te básicamente en una visita concertada al ayuntamiento correspondiente, en la que
deben estar presentes el director del plan, normalmente el alcalde o la alcaldesa, los res-
ponsables de los grupos locales de intervención, de orden, sanitarios y de apoyo logísti-
co y comunicaciones, el responsable de los voluntarios espontáneos y otras personas que
se consideren oportunas.

El simulacro está pensado para ser dirigido por ingenieros forestales que dispongan de
formación suficiente para tratar el tema de los incendios forestales y la emergencia.

Una vez realizado cada simulacro, se especifican todas las variaciones de nombres, direc-
ciones, teléfonos, etcétera que se han producido en el PAM, y a continuación todas estas
modificaciones se introducen en la base de datos del PAM. Posteriormente, se editan en
el mismo formato que las hojas del PAM y se envían al ayuntamiento. Esta base de datos,
que se ha generado a partir de la recopilación de datos para la elaboración y la actualiza-
ción del PAM, se encuentra en Internet mediante un servidor al que tienen acceso, para cual-
quier consulta, todos los centros de control del Plan de vigilancia, el CECAT y diferentes
parques de bomberos de la provincia de Barcelona, lo que permite que en todo momen-
to y de una forma inmediata se pueda acceder a la información necesaria de cualquier per-
sona o material.

Durante la realización de este simulacro, se visualiza una presentación interactiva a través


de un CD-ROM de un caso práctico en el que se hace participar muy directamente al direc-
tor de la emergencia o al responsable de los voluntarios espontáneos, según el tipo de
caso práctico.

Actualmente, se dispone de dos tipos de casos prácticos:

• El primero trata del caso del inicio de un incendio convencional, en el que se pro-
porcionan unas directrices al director de la emergencia para organizar el municipio
una vez se ha producido la emergencia.
• El segundo trata del seguimiento del contenido de la carpeta por el responsable de
los voluntarios espontáneos, en el que se le proporcionan unas directrices para
organizar y tomar todas las medidas de seguridad para todos los voluntarios espon-
táneos que puedan llegar al ayuntamiento una vez que se ha producido un incendio
forestal importante.

Por lo tanto, en el simulacro se realizan in situ las siguientes labores:

1. La revisión y la actualización de los datos inventariados que integran el Plan de actua-


ción municipal.
2. La revisión de la emisora con un informe de incidencias, en caso de que las haya.
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142 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

3. La presentación interactiva del CD-ROM de un caso práctico.


4. Una explicación breve de la carpeta del Plan de evacuación de las urbanizaciones
(PEU).
5. Una explicación breve de la carpeta del responsable de los voluntarios espontáneos
en el ayuntamiento.
6. Llevar y realizar la entrega del material de divulgación a los ayuntamientos para que
se reparta a los vecinos de las urbanizaciones.

7. Otras informaciones complementarias, como, por ejemplo, que los ayuntamientos


tengan conocimiento de la existencia de tres almacenes de material ubicados en
Olèrdola, Sallent y Sant Celoni, que quedan a su disposición en caso de necesi-
dad. Este material, que consiste en lotes con cuatro rastrillos y cuatro mochilas de
agua, está destinado a los voluntarios espontáneos para llevar a cabo tareas de
cenizas.

8. Y, en el caso particular del municipio de Caldes de Montbui, revisar el funcionamien-


to correcto de la alarma situada en el Turó del Farell.

8. El PAM en datos

Diez años después del inicio de este programa de apoyo a los ayuntamientos de Barce-
lona (1997-2007), hay 250 municipios que disponen de la guía operativa del PAM, 196 de
los cuales tienen una guía operativa del tipo PAM1, y los 54 restantes disponen de una
guía operativa del tipo PAM4.

En los dos cuadros siguientes se presentan los datos más significativos:

Cuadro 1. Planeamiento actual en el ámbito comarcal del PAM en la provincia de Barcelona


Comarca N.º Municipios Superficie Municipios Superficie Municipios Superficie
total de con superf. forestal con forestal PAM forestal
municipios forestal total PAM PAM planificados planificada
Alt Penedès 27 27 26.212 18 25.660 67 % 98 %
Anoia 33 33 47.641 28 43.768 85 % 92 %
Bages 35 35 91.589 29 79.432 83 % 87 %
Baix Llobregat 30 30 27.118 25 25.459 83 % 94 %
Berguedà 30 30 89.833 24 76.227 80 % 85 %
Garraf 6 6 12.198 6 12.198 100 % 100 %
Maresme 30 26 26.898 26 26.898 100 % 100 %
Osona 48 47 72.153 35 55.067 74 % 76 %
Selva 1 1 3.100 1 3.100 100 % 100 %
Vallès Occidental 23 21 33.987 19 33.750 90 % 99 %
Vallès Oriental 43 40 56.458 39 56.327 98 % 100 %
TOTAL 306 296 487.187 250 437.886 84% 90%
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El Plan de actuación municipal (PAM) en caso de incendio forestal de la Diputación de Barcelona | 143

Cuadro 2. Evolución del número de simulacros del PAM comprendido en el periodo


de 1997-2007 en las comarcas de la provincia de Barcelona
Comarca 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Alt Penedès 2 2 6 10 13 14 14 15 16 18
Anoia 8 11 20 24 25 22 25 27 27 28
Bages 6 12 24 27 28 28 27 27 28 29
Baix Llobregat 2 11 17 18 19 19 21 22 20 22
Berguedà 2 2 4 6 7 7 7 20 24 23
Garraf 1 2 2 4 5 5 6 5 5
Maresme 3 3 7 15 23 26 25 26 26 25 25
Osona 11 7 20 23 26 28 30 32 34 35
Selva 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Vallès Occidental 3 2 10 13 13 14 13 14 19 16 15
Vallès Oriental 1 9 15 32 34 36 36 36 36 37 39
TOTAL 8 45 79 153 181 199 198 206 231 233 240
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El Plan de vigilancia: los primeros diez años,


discusión de los resultados y perspectivas

Alba Ludevid Sanmartí


Ingeniera técnica forestal
Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales
de la Diputación de Barcelona

Resumen

El Plan de vigilancia contra incendios forestales (PVI) de la provincia de Barcelona es el con-


junto de acciones informativas, disuasorias y de anticipación, dirigidas a evitar el inicio de
los incendios forestales, que planifican y ejecutan coordinadamente los ayuntamientos, las
agrupaciones de defensa forestal y la Diputación de Barcelona cada verano desde 1996.
Tras diez años, el PVI se consolida como un proyecto sólido arraigado en el territorio fores-
tal de la provincia y con resultados muy positivos en relación con los objetivos planteados.

1. Definición y objetivos del plan

La Diputación de Barcelona, en colaboración con los ayuntamientos y las agrupaciones


de defensa forestal (ADF) de la provincia, desarrolla desde el año 1996 el Plan de vigilan-
cia complementaria contra incendios forestales (PVI).1
Esta iniciativa forma parte del programa de apoyo a los municipios en la prevención de
incendios forestales, que tiene como finalidad principal evitar estos problemas y limitar sus
efectos.
Los principales objetivos pre-incendio del PVI durante todo el período de duración son:
• Informar a los ciudadanos sobre el riesgo de incendios forestales.
• Fomentar la participación de la sociedad en la prevención.
• Detectar y neutralizar incidencias que puedan generar incendios.
• Incrementar anticipadamente las medidas de prevención en los días de riesgo más alto.
• Cubrir toda la superficie forestal.
• Detectar lo más rápidamente posible los inicios del incendio.
En caso de declararse un incendio forestal, los principales objetivos post-incendio del dis-
positivo del PVI son:
• Colaborar con los dispositivos de vigilancia y extinción de otras instituciones.
• Apoyar la activación de los planes municipales de emergencia.

1. En 1996 comenzó, como experiencia piloto en la comarca del Alt Penedès. En el año 2000 se extendió a todas
las comarcas de la provincia de Barcelona.
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146 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

• Apoyar a las ADF.

• Apoyar a los bomberos en la localización de caminos, puntos de agua y otros ele-


mentos territoriales.

2. Estructura operativa

El Plan de vigilancia se compone de una serie de elementos relacionados entre sí que cola-
boran conjuntamente y hacen posible su funcionamiento.

El plan se estructura en zonas de vigilancia. En cada una de las diez zonas en que se divi-
de la provincia, hay un centro de comunicaciones, donde se encuentra un operador de
comunicaciones y un ingeniero de zona. El operador está permanentemente en contac-
to con las diferentes unidades móviles de vigilancia estableciendo comunicación por emi-
soras.

El ingeniero de zona coordina el centro de comunicaciones y las unidades de vigilancia, y


depende de un ingeniero coordinador central, ubicado en la Oficina de Prevención Muni-
cipal de Incendios Forestales, en Barcelona, desde donde se dirige la campaña.

Igualmente se observa la participación de los ayuntamientos, los bomberos y las ADF, en


contacto con la dirección del programa y, en las zonas de vigilancia, en contacto con el
ingeniero de zona.

El Plan de vigilancia se coordina con el Departamento de Medio Ambiente y el Departa-


mento de Interior de la Generalitat de Catalunya. Los centros de operaciones se ubican
en dependencias de los bomberos.

2.1 Período de vigilancia

Las unidades móviles de vigilancia están constituidas por un informador con un vehículo
todoterreno, que recorre una ruta asignada durante un horario y un periodo establecidos.

Durante la campaña 2007, el horario y el calendario de trabajo han variado respecto a los
años anteriores en que se ha llevado a cabo el PVI.

Hasta este año, el horario de vigilancia era desde las 11 hasta las 19 h. El cambio se ha
decidido a partir del análisis de los datos recogidos durante todas las campañas, ya que
se ha observado que la mayor parte de los incendios comienzan por la tarde, a partir de
la hora de máxima insolación, y se prolongan hasta más tarde. Es por este motivo que se
ha creído adecuado variar el horario retrasándolo de las 11.30 a las 19.30 h.

Estos datos han permitido conocer el histórico de incendios y saber el contraste del mes
de junio (época de cosecha en los campos y por tanto con muchos inicios de incendios
en zonas agrícolas) con el mes de septiembre, siempre más tranquilo en este aspecto.

Así pues, se ha decidido adelantar una semana el calendario de campaña, comenzando


el 9 de junio y terminando el 5 de septiembre.
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El Plan de vigilancia: los primeros diez años, discusión de los resultados y perspectivas | 147

3. Despliegue del Plan. Campaña 2007

En la tabla 1 se presentan los datos generales de desarrollo de la campaña 2007.

Tabla 1. Datos generales de la campaña 2007

Superficie vigilada 440.034 ha


Zonas de vigilancia 10
Número de informadores 252
Número de operadores de comunicaciones 24
Número de ingenieros técnicos forestales 9
Número de vehículos todoterreno 126
Número de municipios participantes 234
Número de ADF participantes 105

La provincia de Barcelona tiene 286 municipios con superficie forestal, de los que 52 cuen-
tan con figuras de protección especial «espacios naturales» con dispositivos especiales
de vigilancia contra incendios forestales. El Plan de vigilancia actúa sobre el territorio de
los 234 municipios restantes, que representan un 88% de la superficie forestal de la pro-
vincia de Barcelona.

Gráfico 1. Zonas de vigilancia en la provincia de Barcelona

Detección de agresiones Disuasión de infracciones


al medio ambiente, 288 a la reglamentación
(21%) contra incendios, 322
(24%)
Prestación de ayuda
al ciudadano, 26 Disuasión
(2%) de infracciones sobre
el medio ambiente, 14
(1%)

Detección de puntos
de riesgo, 698
(52%)

4. Previsión y anticipación

Para anticiparse al inicio de incendios forestales en días de alto riesgo, el Plan de vigilan-
cia elabora diariamente, a partir de los datos de las estaciones automáticas del Servicio
Meteorológico de la Generalitat, un índice que valora la velocidad prevista de propagación
(ver el artículo «Índice meteorológico de propagación de incendios forestales del Plan de
vigilancia complementaria contra incendios forestales de la Diputación de Barcelona», de
Òscar Sánchez), que se usa para:
10 Planifi INCENDIS 2009CAS.qxp:Guia A4.qxd 13/10/09 14:54 Página 148

148 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

• Intensificar y redistribuir el operativo de vigilancia.


• Movilizar autobombas especiales de las federaciones de ADF para dar servicio en
zonas poco cubiertas por los bomberos.
• Alertar a los ayuntamientos y ADF para activar protocolos especiales de prevención.

5. Valoración de los resultados del Plan de vigilancia

La valoración del plan se lleva a cabo analizando el cumplimiento de cada uno de los obje-
tivos marcados en un principio, en función de los resultados obtenidos en su desarrollo.
Estos resultados se obtienen de la recopilación de datos efectuada durante la campaña.
Para procesar los datos se utilizan unos índices de eficacia que se calculan relacionando
los resultados obtenidos con la superficie forestal vigilada por el plan. De este modo se pue-
den obtener valores comparables entre ellos, ya sea por años o por áreas de vigilancia.
Se definen cuatro índices de eficacia relacionados con la actividad generada por el Plan
de vigilancia:

• Índice de incendios.
• Índice de superficie quemada.
• Índice de información a la población.
• Índice de disuasiones a la reglamentación de incendios.
En este documento se efectúa un análisis general de los resultados desglosándolos en
función de los diferentes objetivos, tomando como referencia el desarrollo de la campa-
ña de vigilancia del año 2007 y realizando una valoración de la incidencia que tuvo el plan
en estos resultados.
La comparativa entre ediciones se realizará desde el año 2000, año en que el PVI llega a
cubrir la totalidad de la provincia de Barcelona, y en el que se hace una homogeneización
de la recogida y tratamiento de los datos.

5.1. Índice de incendios e índice de superficie quemada

Valoran la eficacia de las tareas de disuasión y detección del plan y, también, la eficacia
del conjunto de medidas del Programa de Prevención Municipal.
Durante la campaña 2007 del Plan de vigilancia, se produjeron un total de 94 incendios,
que quemaron 545,2 hectáreas (344,70 ha forestales y 200,30 ha agrícolas).
Los incendios que tienen más repercusión, aunque sea en número reducido, son los de
más de 10 ha.
Para la valoración de la eficacia del plan en cuanto a estos objetivos se utilizan dos índices:

• Índice de incendios, que hace referencia al número de incendios por cada 1.000 hec-
táreas forestales incluidas en el plan.
• Índice de superficie quemada, que es la superficie quemada por cada 1.000 hectá-
reas forestales incluidas en el plan.
10 Planifi INCENDIS 2009CAS.qxp:Guia A4.qxd 13/10/09 14:54 Página 149

El Plan de vigilancia: los primeros diez años, discusión de los resultados y perspectivas | 149

Se establecen como límite aceptable los siguientes valores de los índices:

• Índice de incendios < 0,5 (correspondiente a 200 incendios por campaña).


• Índice de superficie quemada < 2,4 (correspondiente a 1.000 ha forestales quemadas).

El valor de 1.000 hectáreas como referencia se toma de la estadística de incendios en la


provincia de Barcelona: desde 1970 hasta 1986, el 88% de los años presentan superfi-
cies quemadas superiores a 1.000 hectáreas. Por el contrario, en el periodo 1987-2003,
sólo el 23% de los años superaron esa cifra.

A continuación se presentan los resultados que se han obtenido para la campaña 2007
por índice de incendios y de superficie quemada respectivamente (ver los gráficos 2 y
4 para conocer la evolución de estos índices).

Gráfico 2. Evolución del índice de incendios a lo largo de las campañas de vigilancia (2000-2007)

0,60
0,50
0,50

0,40

0,30 0,28 0,30


0,30
Ii

0,21
0,20
0,21 0,19
0,14 0,15
0,10

0,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Valor de referencia Índice de incendios (Ii)

Gráfico 3. Evolución del número de incendios en el área y durante el horario de vigilancia (2000-

160
140 132 134
140
Número de incendios

120
94
100
77 82
80
59 61
60

40

20

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Año
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150 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Índice de incendios = (N/S) x 1.000

S: superficie forestal total incluida en el PVI


N: número de incendios
Valor de referencia = 0,5 (200 incendios por campaña)
Ii2007 = (94 / 448.557) x 1.000 = 0,21

Gráfico 4. Evolución del índice de superficie quemada a lo largo de las campañas


de vigilancia (2000-2007)

100,00

12,24
7,44
10,00

2,40
Isq

1,00
0,35
0,78
0,44
0,30 0,21
0,10
0,09

0,01
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Valor de referencia Índice superficie quemada (Isq)

Gráfico 5. Evolución de la superficie quemada en las áreas del PVI durante el horario de
vigilancia (2000-2007)

10.000
5.485,5 3.603,5

1.000
Superficie quemada

545,2
163,3 174,8
108,09 146
100

37,6

10

1
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Año
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El Plan de vigilancia: los primeros diez años, discusión de los resultados y perspectivas | 151

Se puede observar la evolución de la superficie quemada en las diferentes campañas en


el gráfico 5.

Índice de superficie quemada = (Sc/S) x 1.000

S: superficie forestal total incluida en el PVI


Valor de referencia = 2,4 (1.000 ha forestales quemadas)
Isc2007 = (344,72/448.557) x 1.000 = 0,78

Según los límites establecidos en el Plan de vigilancia para la valoración de los resultados:

• El número límite anual de incendios forestales es de 300. Todos los años de funcio-
namiento del plan el número de incendios no ha superado este límite.
• La superficie límite afectada anualmente por incendios forestales se ha establecido
en 1.000 ha. En los últimos siete años de funcionamiento del plan, en cinco años
(71%) no se ha superado este límite y en dos años (29%) sí lo ha hecho.

El balance general es positivo, pero se deben mantener los esfuerzos y mejorar el conjun-
to de programas de prevención para evitar resultados como los de los años 2003 y 2005,
en lo que se refiere a la superficie quemada.

5.2. Índice de información a la población. Valoración de la función


de información de la población y fomento de la participación de
la sociedad en la prevención de los incendios forestales

El índice de información a la población da una idea de la incidencia del Plan de vigilancia


sobre la población y permite ver su evolución (gráfico 6). Consiste en relacionar el núme-
ro de personas informadas por cada 1.000 hectáreas forestales incluidas en el plan.

En el gráfico 6 se pueden observar los diferentes valores del índice para cada campaña.

Gráfico 6. Evolución del índice de información a la población (2000-2007)

150
118,10 115,14
138,10 115,46

100
78,56
93,15
Iin

90,58 87,23

50

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Índice de información a la población (Iin)

2. Incluye sólo superficie forestal.


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152 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Gráfico 7. Evolución del número de personas informadas (2000-2007)

60.000
50.349
47.331 46.273 47.092
50.000
43.418
40.991
38.385
Personas informadas

40.000
35.237

30.000

20.000

10.000

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Año

Índice de información a la población = (N/S) x 1.000

N: número de personas informadas


S: superficie forestal total incluida en el PVI
El valor que se obtiene para la campaña 2007 es el siguiente:
Iin2007 = (35.237/448.557) x 1.000 = 78,56

5.3. Índice de disuasión a la reglamentación de incendios. Valoración del


grado de detección de incidencias susceptibles de provocar un incendio

El índice de disuasión en la reglamentación de incendios se calcula sobre el número de


disuasiones de infracciones en la reglamentación de incendios realizadas por las unida-
des de vigilancia por cada 1.000 hectáreas forestales incluidas en el plan. El objetivo del
Plan de vigilancia es incidir sobre estas actuaciones para que su número disminuya a lo
largo de los años, pues son actividades que conllevan un riesgo de inicio de incendio.

En el gráfico 8 se aprecia la evolución del índice de actividades con fuego durante el perio-
do 2000-2007.

El mayor número de incidencias detectadas fueron relacionadas con la localización de pun-


tos de riesgo (965), concretamente vertidos (que se comunicaron a los correspondientes
ayuntamientos), vertederos y líneas eléctricas con problemas (228) que fueron notificadas
a las correspondientes compañías eléctricas, y seguidos de las de disuasión de las infrac-
ciones a la reglamentación contra incendios (337) (gráfico 9).

En el gráfico 8 se aprecia la evolución del índice de actividades con fuego durante el perio-
do 2000-2007.
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El Plan de vigilancia: los primeros diez años, discusión de los resultados y perspectivas | 153

Gráfico 8. Evolución del índice de disuasión de actividades con fuego (2000-2007)

2,5
2,11
2,38
2,0
1,84

1,15
1,5
1,54
Iin

1,0 0,90
0,92
0,77
0,5

0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Índice de disuación de infracciones

Gráfico 9. Disuasiones sobre el incumplimiento de la reglamentación de actividades con


fuego (2007)

Quema agrícola 50

Quema en urbanización 88

Otras quemas 103

Barbacoa sin matachispas


107
en urbanización

Otras actividades peligrosas:


57
petardos, hogueras, etc.

0 20 40 60 80 100 120

Índice de disuasiones a la reglamentación de incendios = (Nd/S) x 1.000

Nd: número disuasiones realizadas


S: superficie forestal total incluida en el PVI
El cálculo para la campaña 2007 es el siguiente:
Id2007 = (405/448.557) x 1.000 = 0,90
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154 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

6. Presupuesto y financiación actual

Actualmente, el total de superficie forestal que se ha podido cubrir con el Plan de vigilan-
cia es de unas 440.000 hectáreas aproximadamente.

Para la campaña del 2007, el coste total fue de 2.015.608,10 €.

Así pues, el coste por hectárea que supone el plan es de 4,49 €/ha (gráfico 10).

Gráfico 10. Evolución de la inversión del Plan de vigilancia (2000-2007)

2.400.000
2.192.000
2.015.608
1.940.000 1.986.574
2.000.000
1.822.000
1.587.000
1.508.000
1.600.000
1.262.000
1.200.000

800.000

400.000

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Año

En las tablas 1 y 2 se puede observar el detalle del presupuesto invertido en el Plan de


vigilancia para el año 2007.3

Tabla 1. Presupuesto anual 2007 para el Plan de vigilancia

Partida Importe €
Vigilantes y operadores 1.043.598,10 €
Otros personal 98.904,69 €
Convenios federaciones ADF 278.592,90 €
Otros ingenieros PVI 22.290,81 €
Vehículos 668.051,91 €
Combustible 80.224,26 €
Comunicaciones 20.570,91 €
Estudios 43.682,63 €
Unimogs 17.394,82 €
Prevención riesgos laborales 18.741,20 €
PVI-Otros 33.813,24 €

TOTAL 2.325.865,30

3. Incluye la contratación anual de los ingenieros de las federaciones de ADF.


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El Plan de vigilancia: los primeros diez años, discusión de los resultados y perspectivas | 155

Tabla 2. Participación en la financiación del PVI

Partida % Importe €
Diputación Barcelona 94,31 2.193.646,60
Ayuntamientos 3,42 79.721,70
Consejos comarcales 1,46 34.000,00
Fundación Torres 0,79 18.497,00

TOTAL 2.325.865,30

7. Conclusiones

Tras doce años de funcionamiento del Plan de vigilancia se ha podido confirmar la sen-
satez de los objetivos planteados de acuerdo con los resultados obtenidos.

El Plan de vigilancia ha arraigado a lo largo de la provincia y actualmente es un proyecto


consolidado que recibe el apoyo de las principales instituciones relacionadas con los
incendios forestales.

En este aspecto se valora positivamente el funcionamiento del plan por el impulso que ha
dado al proceso de coordinación entre las diferentes instituciones relacionadas con los
incendios y que actuaban en direcciones diferentes. El plan ha permitido mejorar la efica-
cia de las actuaciones y evitar la duplicación de esfuerzos.

Ha sido fundamental la confianza de la gente del territorio en el proyecto, así como la de


las instituciones, ADF, ayuntamientos, agentes rurales, bomberos, etc., ya que esto ha con-
ducido a poder realizar este trabajo en equipo que permite mejorar con los años cada uno
de los puntos del plan y plantearnos nuevos objetivos.

La labor de información y disuasión a la población y el fomento de la participación en la


prevención ha sido uno de los grandes logros alcanzados. La sensibilización de la pobla-
ción ha supuesto una disminución de incidencias en puntos conflictivos como son las urba-
nizaciones u otros con una afluencia de gente importante.

Además de las mejoras en la presencia, información, disuasión y vigilancia del bosque, el


plan ha supuesto una serie de mejoras tecnológicas y de optimización de los recursos de
los propios municipios y de las ADF.

Así pues, el principal objetivo de la Diputación de Barcelona de proporcionar apoyo téc-


nico a los municipios de la provincia en materia de prevención de incendios se alcanza,
siempre dentro de un marco ambicioso de mejorar con el tiempo y con las nuevas nece-
sidades que vayan surgiendo.
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| 157

Índice meteorológico de propagación


de incendios forestales del Plan de vigilancia
complementaria contra incendios forestales
de la Diputación de Barcelona

Óscar Sánchez i Santos et al.


Ingeniero de montes
Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales
de la Diputación de Barcelona

1. Resumen

La Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales (OTPMIF) de la Dipu-


tación de Barcelona elabora diariamente durante la campaña de vigilancia contra incen-
dios forestales (junio-septiembre) un mapa de valoración del riesgo previsto de propaga-
ción de incendios forestales basado en datos meteorológicos correlacionados con la
estadística histórica de incendios forestales.
Este mapa permite activar los diferentes grados de alerta de los medios de vigilancia, infor-
mación, disuasión y extinción según el riesgo de propagación de un posible incendio fores-
tal ocasionado en la provincia de Barcelona.
Este índice es fruto de una propuesta técnica pluridisciplinaria en la que ha participado el
equipo técnico de la OTPMIF, y que está en constante proceso de validación y ajuste del
modelo.
La posibilidad de conocer con cierta antelación los momentos de riesgo máximo de pro-
pagación de incendio forestal permite aumentar la eficacia del Plan de vigilancia comple-
mentaria contra incendios forestales, o PVI (véase el informe de la Sra. Alba Ludevid), en
el doble sentido de:
• mejorar el tiempo de alerta, y
• reducir el tiempo de intervención.
Este conocimiento del riesgo permite, por un lado, distribuir de forma óptima los efectivos
de vigilancia, y por otra parte, activar equipos de refuerzo en la extinción para situarlos en
las zonas que los equipos profesionales no pueden cubrir con velocidad suficiente.
Esta información anticipada sobre el riesgo diario unido al comportamiento del incendio
la proporcionan los métodos de predicción del riesgo de incendio.
La OTPMIF de la Diputación de Barcelona considera que estos métodos de predicción
son dinámicos, siempre mejorables y que deben validarse de forma continua. Por eso, des-
de su inicio estos métodos han sufrido actualizaciones y son fruto del trabajo coordinado
por un equipo de ingenieros de la Diputación de Barcelona formado por Araceli Rodríguez
Martín, Saida González Núñez, Albert Tehàs Puig, Pablo Navascués Ramos, Marc Grauet
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158 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Defior, José Luis Herrera, Joan Ignasi Castelló Vidal, Miquel Àngel Villamuera González y
Óscar Sánchez Santos.

2. Los métodos de predicción

La herramienta principal para prever el peligro de los incendios forestales es la utilización


de modelos que permitan evaluar el riesgo de la forma más completa posible.

Un modelo es un conjunto de ecuaciones matemáticas y tablas que, cuando se resuel-


ven, dan como resultado aproximadamente el comportamiento del fenómeno que se
quiere analizar.

Que un modelo sea más o menos bueno para simular matemáticamente el comportamien-
to de un fenómeno depende de dos factores:

• la bondad del modelo propiamente dicho, y


• los datos necesarios para hacer funcionar el modelo.

3. El método utilizado por la Oficina Técnica de Prevención


Municipal de Incendios Forestales

Los métodos más desarrollados en todo el mundo siempre utilizan, entre otros paráme-
tros, el contenido hídrico del combustible.

Para que la aplicación de estos métodos proporcione resultados válidos, se requiere un


estudio exhaustivo del contenido hídrico del combustible y de su comportamiento en rela-
ción con las distintas variables meteorológicas.

La necesidad de completar la información facilitada por la Generalitat de Catalunya, a tra-


vés de la red de estaciones meteorológicas automáticas, y concretarla en un territorio más
localizado como es la provincia de Barcelona, unida a la complejidad de los sistemas exis-
tentes, que requieren la entrada de datos operacionalmente difíciles de obtener, ha hecho
que la Diputación de Barcelona se plantee el desarrollo de un método sencillo, local y ope-
rativo que le proporcione una orientación sobre la probabilidad del riesgo de propagación
de incendio forestal, con dos objetivos principales:

1. Activar programas de vigilancia extraordinaria en las zonas de alto riesgo.


2. Activar vehículos complementarios a los del servicio de extinción para cubrir las zonas
con isócronas de llegada superiores a los veinte minutos.

Para lograr los objetivos indicados, la OTPMIF ha determinado que el método debe cum-
plir los requisitos siguientes:

1. Fijar el riesgo de propagación, anticipado y en tiempo real, en áreas locales inferio-


res a 30.000 hectáreas.
2. Utilizar los medios disponibles.
3. Representar el mínimo coste económico posible.
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Índice meteorológico de propagación de incendios forestales del Plan de vigilancia ... | 159

3.1 Fundamentos

Tal y como se ha comentado anteriormente, los modelos de predicción meteorológica eva-


lúan el riesgo de inicio y propagación de un incendio forestal, teniendo siempre en cuen-
ta fundamentalmente el contenido hídrico de los combustibles forestales.

En condiciones de saturación por agua de los tejidos vegetales, el inicio y la propagación


de un incendio son lentos o, a veces, imposibles. En el caso contrario, en situación de défi-
cit hídrico, el incendio se propaga con más facilidad.

El contenido de humedad del combustible se puede determinar directamente mediante el


análisis de muestras, o indirectamente a través de teledetección o de modelos matemáti-
cos basados en datos meteorológicos y su influencia en la humedad del combustible. Estos
modelos requieren una larga experimentación y calibración (toma de muestras y medida
de su contenido hídrico en diferentes condiciones meteorológicas). Los más desarrollados
proceden de Estados Unidos y Canadá, y son difícilmente extrapolables a otras regiones.

Como no existe un método operacional fácilmente aplicable, gran parte de los métodos
de predicción meteorológica de incendio forestal utilizan estos modelos matemáticos, tablas
experimentales o índices, para estimar indirectamente el contenido hídrico de los combus-
tibles a partir de datos meteorológicos.

Cuando se utilizan, cabe tener presente la procedencia de estos modelos y tablas, así como
la calibración que se ha hecho de estos.

3.2 Humedad del combustible y meteorología

La humedad del combustible forestal muerto está relacionada directamente con los fac-
tores meteorológicos (lluvia, temperatura, humedad relativa y viento):

• Precipitaciones: los combustibles con mayor diámetro quedan más afectados por la dura-
ción de las lluvias que por la cantidad de lluvia caída. Esta, en cambio, afecta de forma
importante al combustible que está dispuesto sobre el terreno, ya que el terreno retie-
ne parte de las precipitaciones que después se desplazarán hacia el combustible.
• Temperatura y humedad relativa: influyen en la humedad de equilibrio del combus-
tible. Cuanto más alta es la temperatura del combustible, más baja es la humedad
relativa del aire que la rodea y más baja es su humedad de equilibrio, lo que favore-
ce el secado del combustible. La humedad relativa tiene más influencia en los com-
bustibles finos, ya que se adaptan más rápidamente a los cambios meteorológicos.
• Viento: contribuye a secar los combustibles. Este efecto es más importante en los
combustibles de menos diámetro. Además de la influencia de la meteorología sobre
la humedad de los combustibles, cabe tener en cuenta el efecto directo del viento
en la propagación del incendio, ya que influye en su velocidad y dirección.

Los combustibles forestales vivos pueden dificultar la propagación del incendio o contri-
buir a esta. Su contenido de humedad depende, además, de las condiciones meteoroló-
gicas del ciclo vegetativo.
11 Planifi INCENDIS 2009CAS.qxp:Guia A4.qxd 13/10/09 14:58 Página 160

160 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

La predicción del riesgo de propagación de incendio forestal efectuada por la OTPMIF se


concreta en el cálculo de diferentes índices cuantitativos referentes a los siguientes pará-
metros, que, como se ha explicado, afectan a la humedad del combustible:
• Índice de déficit hídrico (Idh)
• Índice de temperatura (It)
• Índice de humedad relativa (Ihr)
• Índice de velocidad del viento (Iv)
Cada uno de ellos, en función del modelo, incorpora los diferentes factores que influyen
en la propagación y el inicio de un incendio forestal (velocidad del viento, periodicidad de
ocurrencia, topografía, etcétera), además del contenido hídrico de los combustibles, tal y
como se ha explicado anteriormente. Los índices obtenidos se relacionan, a través de
tablas, con diferentes valores cualitativos de predicción, como por ejemplo, riesgo de pro-
pagación muy alto, riesgo de inicio bajo, etcétera. En algunos métodos se relacionan los
diferentes índices calculados, y se obtiene un índice final de síntesis. El cálculo de todos
estos índices, así como las tablas de conversión en valores cualitativos, se sustentan en
la experimentación y en la observación de incendios reales.
Dada la falta de estudios y experimentaciones de este tipo en Cataluña (tanto de hume-
dad del combustible como de propagación de incendios forestales), el método de predic-
ción del riesgo de propagación de incendios forestales en la Diputación de Barcelona se
ha tenido que basar en el análisis de series históricas de datos sobre incendios (básica-
mente, del único dato del que se dispone es de la superficie afectada por los incendios),
en el análisis de los datos meteorológicos presentes en estos incendios, y en la determi-
nación de relaciones sencillas entre los dos análisis.

3.3 Aplicación del índice de riesgo de propagación


de incendios forestales (IRPIF)

El ámbito de aplicación del método de predicción del riesgo de propagación de incendios


forestales en la Diputación de Barcelona es la provincia de Barcelona, que ha sido clasi-
ficada en diferentes zonas (unidades de predicción) con el objetivo de unificar y diferen-
ciar el territorio en función de la afinidad meteorológica de las distintas zonas. Esta divi-
sión se ha realizado con el método de triangulación de los polígonos de Thiessen, a partir
de la distribución de las estaciones meteorológicas automáticas del Servicio Catalán de
Meteorología. De esta forma, la superficie ha quedado dividida en 24 unidades básicas,
tantas como estaciones disponibles, con una superficie media de 26.000 hectáreas.
Las estaciones meteorológicas del Servicio Catalán de Meteorología aportan datos en tiem-
po real sobre:
• La velocidad y la dirección del viento a diez metros de altura.
• La temperatura y la humedad relativa del aire a un metro y medio de altura.
• La precipitación a un metro de altura.
• La radiación solar global a dos metros de altura.
• La presión atmosférica.
11 Planifi INCENDIS 2009CAS.qxp:Guia A4.qxd 13/10/09 14:58 Página 161

Índice meteorológico de propagación de incendios forestales del Plan de vigilancia ... | 161

El cálculo del índice se realiza en el ámbito de la estación, y todos los puntos del territorio que
forman parte de su área de influencia (unidad de predicción) toman el valor de la estación.

3.4 Metodología utilizada

El objetivo del método de propagación de incendios forestales de la Diputación de Bar-


celona es la estimación de la propagación de los incendios forestales. La OTPMIF parte
del supuesto de que el 95% del origen de los incendios es de carácter antrópico y, por lo
tanto, un incendio forestal puede empezar en cualquier punto del territorio, sea cual sea
la situación de la vegetación. En estas circunstancias, lo que más interesa al gestor no es
predecir el inicio, sino valorar la capacidad de propagación que tendrá el incendio.

El método de predicción del riesgo de propagación de incendios forestales parte de la hipó-


tesis de cálculo siguiente: el riesgo de propagación de incendio forestal cambia en fun-
ción del déficit hídrico en el suelo y de las condiciones meteorológicas instantáneas.

A continuación se relacionan los índices parciales y las mejoras que se han ido introdu-
ciendo en el sistema de cálculo para ajustar el índice de riesgo de propagación de incen-
dios forestales a las necesidades del gestor.

3.4.1 Índice de riesgo 2002

El primer paso en la elaboración del método fue la elección de las variables que debían
utilizarse. Esta elección la han determinado la disponibilidad de datos históricos y las posi-
bilidades de las estaciones automáticas de la red del Servicio Catalán de Meteorología.

Dada la imposibilidad técnica de obtener datos de la humedad del combustible y su rela-


ción con las condiciones meteorológicas, así como de la relación entre este contenido de
humedad y la propagación de un incendio, se optó por analizar el registro histórico de incen-
dios forestales de Cataluña y las condiciones meteorológicas presentes y pasadas en estos
incendios. El estudio se ha realizado sobre los incendios superiores a 50 hectáreas regis-
trados en Cataluña durante el periodo de 1994-2001. Únicamente se consideraron los
incendios de los que se podía disponer de la información meteorológica.

La comparación de los datos meteorológicos se ha realizado sobre la superficie afectada


de cada incendio, ya que este es el único dato relacionado con la propagación del incen-
dio de que se dispone. En este sentido, el método impone como premisa que el efecto
de los equipos de extinción es homogéneo en el espacio y en el tiempo.

El análisis de la serie histórica de incendios y de diferentes variables meteorológicas ha


conducido a la decisión final de tomar como variables que deben utilizarse en el método:

1. la precipitación acumulada en los tres, treinta y noventa días previos al incendio,


2. la velocidad del viento,
3. la temperatura y
4. la humedad relativa instantáneas.
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162 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Ya que estos parámetros son los que presentan más relación con la superficie afectada
por un incendio. Además, estas variables meteorológicas las facilitan directamente las esta-
ciones automáticas.
A continuación se evalúa en conjunto el efecto de los parámetros anteriores. Esta evalua-
ción se realiza a partir del registro histórico de incendios, y con la siguiente clasificación
del riesgo:
• Incendios superiores a 900 hectáreas: riesgo de propagación extremo.
• Incendios de 300 a 900 hectáreas: riesgo de propagación muy alto.
• Incendios de 50 a 300 hectáreas: riesgo de propagación alto.
• Incendios de 10 a 50 hectáreas: riesgo de propagación moderado.
• Incendios inferiores a 10 hectáreas: riesgo de propagación bajo.

En las cuatro primeras categorías se toma el valor de 300 hectáreas como unidad de refe-
rencia porque es la unidad básica de planificación en los planes de prevención municipa-
les de la Diputación de Barcelona (véase el informe de la Sra. Eva Pujol).
A partir de esta evaluación se han confeccionado tablas para determinar, por un lado, el
efecto de la precipitación o el indicador del déficit hídrico del terreno (Idh), y por otro, las
condiciones instantáneas, sintetizadas en el índice de condiciones ambientales instantá-
neas (Iam). Los valores asignados a cada una de las diferentes combinaciones de los fac-
tores meteorológicos se han otorgado sobre la base de la distribución de frecuencias obte-
nida del registro histórico.

3.4.2 El índice de déficit hídrico (Idh)

Para valorar el déficit hídrico del terreno se hace un cruce de los datos de precipitación
de los últimos noventa días con los de los últimos treinta y tres días. El índice de déficit
hídrico (Idh) se obtiene del análisis conjunto de los tres parámetros.

3.4.3 La precipitación

La precipitación se toma como parámetro de aproximación indirecta al déficit hídrico del terre-
no (no se dispone de datos históricos de reserva de agua en el terreno) y, consecuentemen-
te, en el contenido hídrico del combustible. Con los tres intervalos de precipitación acumu-
lada se intenta incorporar el efecto de las lluvias a largo, medio y corto plazo, entendiendo
que estas últimas tienen un efecto reductor temporal importante sobre el déficit acumulado.
La combinación de los tres valores de los diferentes índices determinará un valor final para
el índice de déficit hídrico (Idh).

3.4.4 El índice de condiciones ambientales instantáneas (Iam)

La temperatura y la humedad relativa afectan al contenido hídrico del combustible fino muer-
to, y su efecto es importante sobre todo a falta de lluvias recientes.
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Índice meteorológico de propagación de incendios forestales del Plan de vigilancia ... | 163

La combinación de ambos factores da como resultado un nuevo índice, combinación de


las dos variables dinámicas (temperatura y humedad). Este nuevo índice se denominará
«índice de condiciones ambientales instantáneas».

3.4.5 El índice de riesgo de propagación de incendios forestales provisional

El valor del riesgo lo da la integración de los dos índices anteriores (Idh, Iam), con lo que final-
mente resultan cinco niveles de riesgo.

3.4.6 El índice de riesgo de propagación de incendios forestales corregido


por el efecto del viento (IRPIFc)

Para acabar, con la velocidad del viento se pretende incorporar el efecto que tiene este
en la velocidad de propagación del incendio y por consiguiente en la superficie afectada.

Finalmente, será necesario hacer un cruce de los datos de los valores del IRPIF y de vien-
to para obtener el IRPIFc.

3.4.7 Evaluación diaria del riesgo de propagación de incendios forestales

El proceso de obtención del índice de propagación de incendios forestales, tal y como mues-
tra el gráfico de la figura que aparece más adelante, se inicia con la obtención de los datos
meteorológicos, tanto los instantáneos como los acumulados. Estos datos se obtienen de las
estaciones meteorológicas de la red de estaciones automáticas del Servicio Catalán de Meteo-
rología. El servicio permite el acceso a la información a través de internet. Actualmente, la eva-
luación del riesgo se hace en tiempo real, aunque se está trabajando para incorporar las pre-
dicciones meteorológicas y para poder realizar valoraciones del riesgo a corto plazo.

Un software elaborado con este fin realiza el proceso de cálculo de cada uno de los índi-
ces parciales, y del índice de síntesis (IRPIF) de forma automática para cada una de las
estaciones de la provincia de Barcelona. Este valor de riesgo es el que tomará la unidad
de predicción que rige cada estación.

Posteriormente, a través de un SIG (sistema de información geográfica) se extrapolan los


resultados obtenidos para las estaciones de cada una de las unidades de predicción, y se
confecciona el mapa de riesgo de propagación de incendios de la provincia de Barcelona.

3.4.8 Índice de riesgo 2005 (ponderado)

Durante la campaña de verano de 2005 se consideraron algunos aspectos del método


descrito, porque ya se intuía que el método sobrevaloraba el riesgo de propagación, pero
los incendios ocurridos durante aquel verano presentaban discordancias relevantes res-
pecto a las previsiones realizadas a partir del análisis de la serie histórica de incendios de
la que se ha hablado más arriba.
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164 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Algunos problemas del método comentado anteriormente son los siguientes:


• Se aplica el mismo criterio para toda la provincia de Barcelona; aunque el índice sobre-
valoraba el riesgo, lo hace mucho más en comarcas como El Berguedà y Osona.
• El hecho de trabajar con intervalos de precipitación, temperatura, humedad y velo-
cidad del viento hace que pequeñas variaciones originen un salto importante en el
índice de riesgo.
• El hecho de combinar por un lado la precipitación, y por el otro la combinación de
temperatura y humedad, y posteriormente combinar el resultado con el índice del vien-
to, provoca que pequeñas variaciones del viento produzcan grandes variaciones en
el índice no de forma lineal, sino en forma de saltos.
Una mejora adoptada por la OTPMIF ante estos problemas consistió en dividir la provin-
cia en cuatro grandes zonas climáticas y, mediante una matriz de comparación por pares,
asignar un peso a los diferentes índices de los parámetros meteorológicos medidos (pre-
cipitación, temperatura, humedad y velocidad del viento), de forma que pequeños cam-
bios en las medidas provocan pequeños cambios en el índice de riesgo de cada variable,
y, en consecuencia, en el índice de riesgo de propagación de incendio forestal.
La valoración de los índices de cada parámetro medido ha seguido el mismo criterio que
en el método anterior, excepto por la condición de que la valoración de la precipitación
depende de la zonificación previa de la provincia en cuatro zonas.
Ejemplo del mapa de índice meteorológico de propagación de incendios forestales:

Índice meteorólogico de propagación de los incendios forestales

Leyenda
Estaciones meteorológicas
Con datos durante la última hora
Sin datos durante la última hora
Índice de riesgo:
Índice Propagación aproximada
Color de riesgo: durante la 1ª hora (ha/hora)

Bajo

Moderado

Alto

Muy alto

Extremo

Sin datos

Fuente: Red Agrometereológica de Cataluña (XAC) i


Red de Estaciones Metereológicas Automáticas (XMET).

ADF
Ayuntamientos
Tiempo
Diputación real
de Barcelona
red de municipios ponderado
Kilómetros Plan de Vigilancia Fecha: 27/08/2007
contra Incendios
Forestales Hora: 11:00 UTC
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Diagnóstico sobre las dificultades de


aplicación de la Ley 5/2003, de medidas
de prevención de incendios forestales
en las urbanizaciones sin continuidad
inmediata con la trama urbana

Xavier Navalon Nonell


Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales
de la Diputación de Barcelona

Carles Xiol Ríos


Xiol Estudi Jurídic

Resumen

Los instrumentos jurídicos aportados por la Ley 5/2003 son de difícil aplicación para los
órganos de gestión de las urbanizaciones, y subsidiariamente para los ayuntamientos, a
pesar de la voluntad de esta ley por mejorar los instrumentos jurídicos contenidos en el
Decreto 64/1995. Estas dificultades se resumen en el hecho de que la ley:

a) establece a los órganos de gestión como primeros sujetos obligados, entidades que
no siempre existen o no disponen, en la mayoría de los casos, de capacidad adminis-
trativa suficiente para gestionar e implantar cualquier medida establecida en dicha ley;
b) no define con claridad al ayuntamiento como entidad competente para ejecutar las
obligaciones establecidas (el otorgamiento de estas competencias facilitaría la ges-
tión administrativa, evitaría el trámite de requerimiento y haría viables figuras de finan-
ciamiento como las tasas), y
c) no promueve la redacción de un planeamiento homologado, por lo tanto, a menudo se
producen situaciones de ejecuciones de obra que no se ajustan a lo que exige la ley.

1. Introducción

La Ley 5/2003, de 22 de abril, de medidas de prevención de incendios forestales en las


urbanizaciones sin continuidad con la trama urbana, responde a una necesidad efectiva
de protección de las personas y de los bienes presentes en estos núcleos urbanos y de
las zonas forestales situadas en las cercanías.

La Ley 5/2003 empieza con un preámbulo que constata el incumplimiento de los objeti-
vos del Decreto 64/1995, que establecía las mismas obligaciones que recoge dicha ley:
«[...] La experiencia alcanzada aconseja reforzar los instrumentos jurídicos que permitan
hacer completamente efectivas las medidas preventivas».
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166 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

En el artículo segundo, esta ley, para determinar el ámbito de su aplicación, establece que
los ayuntamientos elaboren un plano de delimitación, con la descripción de las urbaniza-
ciones, las edificaciones y las instalaciones que se encuentran en su término municipal.

El artículo 3 recoge las medidas de prevención de incendios que obligatoriamente deben


cumplir las urbanizaciones, las edificaciones y las instalaciones afectadas:

a) Asegurar la existencia alrededor de una franja exterior de protección de veinticinco


metros de amplitud, libre de vegetación seca y con la masa arbórea clareada, que
cumpla las características que se establecen por reglamento.
b) Mantener el terreno de las parcelas no edificadas libre de vegetación seca y con la
masa arbórea clareada, de acuerdo con lo que dispone la letra a.
c) Elaborar un plan de autoprotección contra incendios forestales que debe incorpo-
rarse al Plan de actuación municipal.
d) Disponer de una red de hidrantes homologados para la extinción de incendios
forestales que cumpla las características establecidas por decreto.
e) Mantener limpios de vegetación seca los viales de titularidad privada, tanto los inter-
nos como los de acceso, y también las cunetas.

Estas obligaciones tiene que ejecutarlas el órgano de gestión o la junta de la urbanización,


si existen. En caso contrario, son los propietarios de las fincas los que responden solida-
riamente del cumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 3.

Finalmente, si los trabajos a, b y e no han sido realizados por las personas físicas o jurídicas
mencionadas, el ayuntamiento tiene que hacerlo con carácter subsidiario (artículo 4).

2. Descripción de los procedimientos administrativos


que deben desarrollarse para cumplir la Ley 5/2003

Atender las obligaciones establecidas en la Ley 5/2003 implica que los obligados deben seguir
los procedimientos administrativos siguientes: delimitación, orden de ejecución a los obliga-
dos, ejecución subsidiaria del ayuntamiento, establecimiento de la servidumbre de acceso
y contratación de la obra. A continuación se describe cada uno de estos procedimientos.

2.1 La delimitación

La delimitación es una obligación que establece el artículo 2 de la Ley 5/2003 (de carác-
ter previo a las obligaciones que prevé el artículo 3 de dicha ley), según el cual el ayunta-
miento debe determinar, mediante un plano de delimitación, las urbanizaciones situadas
en su término municipal que están afectas por la Ley 5/2003. El acto de delimitación tie-
ne las siguientes funciones:

• Definir el ámbito material de aplicación de la Ley 5/2003.


• Establecer las fases de ejecución de los trabajos encaminados a la adopción de las
medidas de prevención de incendios.
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Diagnóstico sobre las dificultades de aplicación de la Ley 5/2003, de medidas de prevención ... | 167

• Determinar cuáles son las fincas que no pertenecen a la urbanización pero que, como
se encuentran en la franja de veinticinco metros que prevé el artículo 3.1 de la ley,
están afectas por la imposición de una servidumbre forzosa y el derecho de acceso
que prevé el artículo 6.

Respecto a las urbanizaciones que se encuentran en dos o más términos municipales, debe
llegarse a la adopción de convenios interadministrativos con la finalidad de coordinar la
delimitación del territorio afecto en las urbanizaciones (artículo 4.6 de la Ley 5/2003).

Esquema del procedimiento de delimitación:

• Elaboración del plano de delimitación y redacción de un documento en el que se


determinen las fases de ejecución de las obligaciones establecidas en el artículo 3
de la Ley 5/2003.
• Información pública y audiencia de los interesados.
• Informe de la Dirección General del Medio Natural de la Generalitat de Catalunya.
• Acuerdo de resolución de alegaciones y aprobación definitiva (en caso de que haya
alegaciones).
• Acuerdo del pleno municipal.
• Envío al Departamento de Medio Ambiente y Vivienda de la Generalitat de Catalunya.
• Anuncio del acuerdo en el Butlletí Oficial de la Província y en el tablón de anuncios
municipal.

Plazo del procedimiento de delimitación:

La gestión de todo el procedimiento administrativo de delimitación tiene una duración míni-


ma de tres meses, que puede verse incrementado en caso de que el informe de la Dirección
General del Medio Natural o las alegaciones formuladas obliguen a modificar el proyecto.

2.2 Las órdenes de ejecución a los obligados

Es la notificación efectuada por el ayuntamiento en la que se requiere a la entidad urbanística


legalmente constituida o, en caso de no haber, a los propietarios de la urbanización que eje-
cuten las obligaciones establecidas en la Ley 5/2003, con el aviso de ejecución subsidiaria.

Esta notificación se lleva a cabo una vez aprobado el plano de delimitación, y el ayunta-
miento debe establecer un plazo que no puede finalizar antes de que hayan transcurrido
seis meses desde la publicación de la delimitación para que las entidades o los propieta-
rios ejecuten sus obligaciones antes de proceder a la ejecución subsidiaria.

Plazo del procedimiento de orden de ejecución a los obligados:

El procedimiento de orden de ejecución a los obligados puede ser gestionado en el pla-


zo de un mes, y debe tenerse presente que a menudo será necesario notificarlo a desco-
nocidos mediante edictos.
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168 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

2.3 Ejecución subsidiaria por parte del ayuntamiento

Una vez transcurrido el plazo fijado, el ayuntamiento debe comprobar el grado de ejecución de
las obligaciones requeridas a la entidad urbanística o a los propietarios de la urbanización. En
caso de no cumplimiento, el ayuntamiento tiene la obligación de atender subsidiariamente a las
medidas a, b y e que prevé la Ley 5/2003, mediante el procedimiento administrativo siguiente.
Esquema del procedimiento de ejecución subsidiaria por parte del ayuntamiento:
• Acta de inspección en la que se constate el incumplimiento.
• Resolución de la alcaldía en la que se acuerde la ejecución subsidiaria.
• Notificación a los primeros sujetos obligados del inicio de la ejecución subsidiaria.

Plazo del procedimiento de ejecución subsidiaria por parte del ayuntamiento:


La gestión del procedimiento de ejecución subsidiaria que debe afrontar el ayuntamiento
requiere un tiempo mínimo de dos meses para completar toda la tramitación administrativa.
Este tiempo aumenta sustancialmente en las urbanizaciones en las que las comunicaciones
deben realizarse individualmente porque no existe una entidad urbanística de gestión.

2.4 La imposición de la servidumbre de acceso sobre los terrenos


que forman la franja perimetral de veinticinco metros

La servidumbre de paso y derecho de acceso que prevé el artículo 6 de la Ley 5/2003 es un


gravamen impuesto sobre los terrenos incluidos en la franja de protección que no pertenecen
a la urbanización, para acceder a ellos y llevar a cabo los trabajos de tratamiento de vegeta-
ción necesarios. Por lo tanto, se trata de un gravamen sobre un inmueble (predio sirviente) por
razón de utilidad pública. La ley prevé que el procedimiento de la servidumbre lo gestionen en
primer lugar los primeros sujetos obligados, es decir, el órgano de gestión de la urbanización
en caso de que exista o, si no, los propietarios de las parcelas de la urbanización. En la mayo-
ría de los casos es el ayuntamiento el que gestiona la servidumbre de acceso una vez que el
consistorio se encuentra en la fase de tramitación administrativa de ejecución subsidiaria.
La servidumbre creada por la Ley 5/2003 plantea en primer lugar el problema de su natu-
raleza: servidumbre administrativa o servidumbre civil. Se considera que se trata de una ser-
vidumbre administrativa porque la finalidad es de interés general (prevenir los incendios fores-
tales), y también por la naturaleza administrativa de la misma Ley 5/2003. Se interpreta que
la remisión supletoria de la Ley 5/2003 en la legislación civil (Ley 22/2001) no obsta para
este enfoque, ya que haría que su aplicación fuese casi imposible, dado que la Ley 22/2001
únicamente reconoce el carácter real de la servidumbre (predio dominante – predio sirvien-
te), lo que implica definir cuál es el predio dominante para establecer la legitimación activa.
Además, la necesidad de acudir de forma masiva a la jurisdicción ordinaria es impensable.

Esquema de procedimiento de servidumbre administrativa de acceso a la franja perimetral


Determinada la naturaleza administrativa de la servidumbre, se proponen las opciones de
servidumbre siguientes, con la descripción de cada una de ellas. Es decisión del ayunta-
miento escoger la opción que más le convenga.
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Diagnóstico sobre las dificultades de aplicación de la Ley 5/2003, de medidas de prevención ... | 169

• Autorización simple o convenio para acceder a la finca: es la opción más sencilla y


utilizada por los ayuntamientos. Consiste en un acto unilateral del propietario que auto-
riza la entrada inmediata a su finca para poder llevar a cabo los trabajos obligados
por la ley. Esta autorización debe repetirse para el mantenimiento de los trabajos eje-
cutados. No se constituye la servidumbre. Cuando se hace en forma de convenio,
se pueden plasmar mejor los compromisos que adquiere el ayuntamiento para
garantizar la indemnidad del propietario autorizante.
• Convenio para la constitución de servidumbre de paso: vincula a las partes firman-
tes, al ayuntamiento y al propietario, y comporta el inicio de los trabajos de la franja
una vez satisfecha la indemnización al propietario. El otro punto a favor respecto a
los otros modelos es la constitución de la servidumbre de paso con carácter perma-
nente, con la previa elevación a público del convenio. Pueden surgir problemas en
el momento de la inscripción en el Registro de la Propiedad, ya que no es una ser-
vidumbre civil de acuerdo con el derecho privado, ni tampoco es una servidumbre
legal, dado que la Ley 5/2003 no lo prevé así.
• Expropiación forzosa: opción que puede utilizarse cuando no es posible establecer
un acuerdo con el propietario o, también, en los casos de conformidad mediante un
convenio expropiatorio de mutuo acuerdo, como procedimiento que permite la impo-
sición efectiva de servidumbre.

2.5 Medidas económicas para la financiación de la aplicación de la Ley 5/2003

El coste para el ayuntamiento de la aplicación de las medidas que prevé el artículo 3, letras
a, b y e de la Ley 5/2003, cuando se vea obligado a sustituir a los obligados, compren-
de, desde el punto de vista temporal, dos factores:

• El coste inicial, que incluye el establecimiento de la servidumbre (indemnización) y la rea-


lización del desbrozo en la franja de protección perimetral y en las parcelas no edificadas.
• El coste posterior del mantenimiento periódico de la franja de protección perimetral
y las parcelas no edificadas.

La prestación del servicio exige disponer de los recursos económicos necesarios. El tipo
de recurso adecuado para cada caso concreto deberá determinarlo cada ayuntamiento
para cada urbanización, edificación o instalación en función de las circunstancias que con-
curran. A continuación, se estudia cada una de las posibles figuras de ingreso, desde un
criterio juridicopráctico.

• Precios públicos: son contraprestaciones pecuniarias que se satisfacen para la pres-


tación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de dere-
cho público, que, prestándolas también el sector privado, sean de solicitud volun-
taria por parte de los administrados. Están regulados en el artículo 24 de la Ley
8/1989, de tasas y precios públicos, y en el artículo 41 de la Ley 39/1998, regula-
dora de las haciendas locales.

Aunque esta figura se menciona expresamente en la Ley 5/2003, su aplicación efec-


tiva implica que el servicio no es de recepción obligatoria, sino voluntaria o, lo que
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170 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

es más o menos lo mismo, que debe precederlo la petición de los interesados en


recibir la prestación. Esta circunstancia lleva a pensar que no tendrá una gran apli-
cación en la práctica.
• Resarcimiento de gastos de ejecución subsidiaria: la ejecución subsidiaria, como for-
ma de ejecución forzosa, puede utilizarse una vez constatado el incumplimiento del
obligado y con el aviso previo de su aplicación. Permite el resarcimiento total del gas-
to que haya ocasionado al ayuntamiento, pero obliga a tramitar un expediente indi-
vidual para cada sujeto obligado. Si hay constituida una entidad urbanística, el pro-
ceso es idóneo. En caso contrario, la ejecución subsidiaria sigue siendo aplicable,
pero es laboriosa, ya que obliga a tramitar un expediente individual para cada pro-
pietario.
• Subvenciones: el artículo 7.3 de la Ley 5/2003 menciona las ayudas de la Genera-
litat de Catalunya como posibles ingresos para su aplicación.
• Cuotas de urbanización: figura de ingreso público para los gastos de urbanización que
son aplicables en la práctica únicamente en los casos de urbanizaciones en proyecto
o en las que haya un ámbito urbanístico delimitado y coincidente con los criterios de
la Ley 5/2003, y que aún no se haya ejecutado. Para su aplicación es necesaria pre-
viamente la aprobación de la reparcelación. Están reguladas en la Ley 2/2002, de 14
de marzo, de urbanismo de Cataluña, y en el Reglamento de gestión urbanística.

Como figuras de ingreso que son inviables jurídicamente a los efectos de la Ley 5/2003,
se estudian las tasas y las contribuciones especiales, razonando en cada caso su impo-
sibilidad de aplicación:

• Tasas: son tributos cuyo hecho imponible es la utilización privativa o el aprovechamien-


to especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de activida-
des en régimen de derecho público, que se refieran particularmente al sujeto pasivo, o
le afecten o le beneficien, siempre que los servicios o las actividades no sean de solici-
tud voluntaria por parte de los administrados (no serán de solicitud voluntaria cuando
estén impuestos por disposiciones legales o reglamentarias). Están reguladas en la Ley
8/1989, de tasas y precios públicos. La Ley de haciendas locales (artículo 20.4, letra k)
prevé que las entidades locales podrán establecer tasas para la prestación de servicios
de prevención y extinción de incendios. La aplicación de una tasa por la prestación del
servicio se basa, en principio, en la habilitación general que contiene el artículo 20.1 de
la Ley de haciendas locales (Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo). No obstan-
te, esta afirmación tiene importantes obstáculos que cabe tener en cuenta:
– Para la imposición de una tasa es necesario partir de la existencia de un servicio
de competencia local. Pero la Ley 5/2003 no configura la competencia local como
de titularidad de un servicio, sino como actividad de «policía», es decir, se encar-
ga de velar por que los propietarios cumplan sus obligaciones. La obligación de
prestación únicamente tiene carácter subsidiario.
– La Ley 5/2003 menciona expresamente como recursos disponibles para el ayun-
tamiento los precios públicos y el resarcimiento posterior a la ejecución subsidia-
ria (además de las subvenciones). Esto puede entenderse como una exclusión
implícita de la tasa.
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Diagnóstico sobre las dificultades de aplicación de la Ley 5/2003, de medidas de prevención ... | 171

– La imposición de una tasa exige un beneficio o una afección particular al sujeto


pasivo. En el caso que consideramos parece que predomina la utilidad general (pre-
vención de un riesgo de incendio que afecta a toda la colectividad), lo que priva-
ría a la tasa de validez.
– Finalmente, aunque se trate de una consideración práctica (pero muy importan-
te), no puede dejar de tenerse en cuenta que el artículo 110 de la Ley de la juris-
dicción contencioso-administrativa prevé la extensión de los efectos de las sen-
tencias en materia tributaria. Una sentencia desfavorable, en un recurso interpuesto
por un único contribuyente, puede obligar a devolver todas las cantidades perci-
bidas (a todos los contribuyentes).

• Contribuciones especiales: se consideran inadecuadas para la aplicación de la Ley


5/2003, por las razones siguientes:
– Inexistencia de beneficio o aumento de valor de las fincas de los sujetos pa-
sivos.
– Fuerte inseguridad jurídica del ayuntamiento a causa de la alta tasa de anulacio-
nes de las contribuciones especiales en los tribunales y del riesgo adicional de la
extensión del efecto de las sentencias que prevé el artículo 110 de la Ley de la juris-
dicción.

2.6 Contratación de la obra

Con la tramitación de los tres procedimientos administrativos descritos anteriormente, el


ayuntamiento dispone finalmente de todos los permisos y de liquidez suficiente para eje-
cutar las obligaciones que se le atribuyen por ley de forma subsidiaria. Es el momento de
poder incoar el último procedimiento: la contratación de la obra.

3. Reflexiones sobre las dificultades en la gestión


de los procedimientos administrativos

Como se ha apuntado, la Ley 5/2003 nace como consecuencia del incumplimiento de los
objetivos del Decreto 64/1995 e intenta proporcionar instrumentos jurídicos suficientes para
su consecución. No obstante, la descripción realizada en el apartado anterior sobre los
procedimientos administrativos que los obligados deben tramitar para conseguir los per-
misos y el financiamiento necesarios para la ejecución de sus obligaciones manifiesta que
los instrumentos que proporciona la ley no mejoran mucho las posibilidades de alcanzar
los objetivos, como veremos.

Es importante considerar que estas dificultades también están condicionadas por la situa-
ción urbanística en la que nos encontramos. Únicamente en la provincia de Barcelona hay
más de 700 urbanizaciones afectadas por la Ley 5/2003, y de estas, más del 50% tiene
deficiencias con sus servicios básicos: agua doméstica, alcantarillado, alumbrado públi-
co, viales, etcétera, situación que dificulta aún más la implantación de las medidas de pre-
vención.
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172 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

3.1 Elaboración de un plano de delimitación de la urbanización

En muchos casos, la urbanización no figura en la planificación urbanística municipal (pla-


neamiento general o planeamiento derivado), aunque físicamente la urbanización sí que está
instalada. En estos casos los ayuntamientos tienen dificultades para trazar los límites, en
especial en las urbanizaciones con viviendas muy diseminadas y poco urbanizadas.

El trazado del límite de la urbanización es un aspecto fundamental. Una mala delimitación


significa un mal trazado de la franja perimetral y de las parcelas. Este hecho provoca que
los ayuntamientos tengan que atender alegaciones de los propietarios afectados sin tener,
en muchos casos, bastantes recursos técnicos para enmendar debidamente las reclama-
ciones presentadas. Asimismo, se dan casos en los que una mala delimitación y una fal-
ta de planeamiento y de dirección de obra provocan una ejecución errónea, con invasio-
nes de parcelas edificadas.

Dado que la Ley 5/2003 no declara expresamente el proyecto de delimitación como títu-
lo habilitante de la expropiación, es eventualmente discutible la causa de la expropiación.

3.2 Ejecución a cargo de los órganos de gestión de las urbanizaciones

La existencia de un órgano de gestión no garantiza el cumplimiento de la ley, dadas las


dificultades que sufren estas entidades por las siguientes causas:

• La dificultad de disponer de una dedicación suficiente para gestionar las obligacio-


nes que se le otorgan por ley.
• La naturaleza forzosa de las entidades urbanísticas que las hace poco cohesionadas.
• La falta de asesoramiento técnico y jurídico y la dificultad de financiamiento.
• La falta de capacidad administrativa suficiente para gestionar e implantar cualquier
medida económica establecida en el artículo 7 de dicha ley.

La remisión que hace la Ley 5/2003 a la normativa urbanística es de difícil interpretación,


debido a que las entidades urbanísticas se disuelven cuando han cumplido sus finalida-
des, mientras que las obligaciones impuestas por la Ley 5/2003 tienen un carácter per-
manente («asegurar... mantener....», dice la Ley 5/2003).

3.3 Ejecución a cargo de los propietarios de las parcelas

Los propietarios de las parcelas no pueden asumir individualmente las obligaciones esta-
blecidas por ley. Como ya se ha comentado, si es muy complicado que hagan frente a
sus obligaciones de forma asociada, aún lo es más que lo hagan de forma individual.

El proceso de creación de un órgano de gestión es dificultoso, ya que los vecinos deben tener
una gran capacidad organizativa. Por otro lado, la legislación urbanística prevé la constitu-
ción forzosa de las entidades, aunque esto no tiene aplicación en la realidad (las entidades
constituidas contra la voluntad de los asociados no pueden funcionar con normalidad).
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Diagnóstico sobre las dificultades de aplicación de la Ley 5/2003, de medidas de prevención ... | 173

3.4 Ejecución subsidiaria de los ayuntamientos

La mayoría de ayuntamientos no disponen de medios técnicos suficientes para llevar a cabo


inspecciones de evaluación del grado de cumplimiento de las obligaciones que estable-
ce la Ley 5/2003.

Actualmente, los ayuntamientos se encuentran con una realidad de desconocimiento de


muchos de los propietarios de parcelas incluidas en las urbanizaciones afectadas por la
ley. Este hecho obliga a los ayuntamientos a realizar un trabajo de investigación en el Regis-
tro de la Propiedad previo a la tramitación del requerimiento, situación que dificulta la ges-
tión del cumplimiento de las obligaciones de forma subsidiaria.

Las urbanizaciones tienen una media de 400 parcelas, y esto equivale a requerir, en caso
de inexistencia de un órgano de gestión, a 400 propietarios diferentes. El volumen de expe-
dientes que deben tramitarse es muy alto y la situación se hace imposible cuando el ayun-
tamiento debe atender a más de una urbanización.

La falta de un documento técnico (plan de prevención de la urbanización) que informe al


ayuntamiento de los costes de las obras que deben ejecutarse y que establezca una pla-
nificación coherente supone una dificultad añadida a la gestión administrativa.

La mayoría de los ayuntamientos únicamente ejecutan una de las obligaciones estableci-


das por la Ley 5/2003: la franja perimetral. Ante las dificultades de poder tramitar los pro-
cedimientos administrativos descritos anteriormente, muchos ayuntamientos optan por eje-
cutar las obras de la franja (sobre todo si disponen de subvenciones públicas) sin haber
obtenido antes los permisos necesarios.

3.5 Imposición de servidumbre de acceso

En caso de que no haya un acuerdo voluntario entre el ayuntamiento y el propietario de


las fincas afectadas por el trazado de la franja perimetral de veinticinco metros, el ayun-
tamiento tiene, como último recurso, la implantación de servidumbres forzosas, estable-
cidas en el artículo 6 de la Ley 5/2003, medida que, además de ser poco popular, es len-
ta, cara y muy difícil de gestionar.

El artículo 6.4 de la Ley 5/2003 (dedicado a la servidumbre) establece: «En caso de que
no se permita el acceso a una finca, se puede llevar a cabo, cuando sea procedente, la
ejecución subsidiaria de los trabajos de limpieza que sean necesarios». Esta previsión no
es acertada: la ejecución subsidiaria se aplica en casos de incumplimiento de obligacio-
nes no personalísimas, pero no puede sustituir a la autorización judicial en los casos de
negativa a permitir el acceso por parte del propietario, ni tampoco la falta de título para la
imposición de la servidumbre.

Los ayuntamientos se encuentran con problemas para valorar las indemnizaciones a los
propietarios de las fincas afectadas por el paso de la franja perimetral. La Ley 5/2003 y el
decreto que la desarrolla no proporcionan los instrumentos necesarios para facilitar a los
ayuntamientos la valoración de la afectación de servidumbre de paso en dichas fincas.
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174 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

3.6 Medidas económicas para la financiación de las obligaciones

El artículo 7 de la Ley 5/2003 establece dos vías de financiación de las medidas de preven-
ción de incendios en urbanizaciones: el establecimiento de precios públicos y la ejecución for-
zosa. Estas dos formas de financiación no son suficientes para garantizar la ejecución de las
obras y su mantenimiento posterior. La primera exige que los vecinos la soliciten y la paguen;
la segunda es muy difícil de gestionar y exige un gran gasto municipal, que no siempre pue-
de recuperarse. Además, la legislación dispone de otros instrumentos de financiación, como
tasas, cuotas urbanísticas, contribuciones especiales, etcétera, que la ley olvida o descono-
ce y que en muchos casos pueden ser más eficaces según como sea la obra que debe lle-
varse a cabo y la situación urbanística en la que se encuentre la urbanización.

3.7 Contratación de la obra

La falta de una planificación o de un proyecto técnico de franja, parcelas no edificadas y


zonas verdes provoca que los ayuntamientos no dispongan de un instrumento técnico para
elaborar un pliego de cláusulas técnicas necesario para la licitación de la contratación. Esto
provoca que los ayuntamientos, sobre todo los que menos recursos tienen, lleven a cabo
las adjudicaciones con una falta de criterios técnicos.

3.8 Otros aspectos

Las obligaciones que establece la Ley 5/2003, que no son de ejecución subsidiaria por el
ayuntamiento —c) Elaborar un plan de autoprotección contra incendios forestales que debe
incorporarse al Plan de actuación municipal, y d) Disponer de una red de hidrantes homo-
logados para la extinción de incendios forestales que cumpla las características estable-
cidas por decreto—, son casi imposibles de implantar para sus obligados, los órganos de
gestión o los propietarios de las urbanizaciones, y aún es más complicado mantenerlas.

4. Propuestas de mejora

La Diputación de Barcelona, a través de la Oficina Técnica de Prevención Municipal de


Incendios Forestales, junto con los ayuntamientos, redacta desde el 2004 los planes
de prevención de incendios forestales en las urbanizaciones. Estos planes contienen toda
la información necesaria para hacer frente al cumplimiento de las obligaciones que esta-
blece la Ley 5/2003. En concreto, estos planes aportan la siguiente información:

• Delimitan la urbanización y el trazado de la franja perimetral de baja combustibilidad.


• Determinan las parcelas no edificadas y las zonas verdes.
• Contienen el pliego de condiciones técnicas para ejecutar los trabajos de tratamien-
to de vegetación y una valoración económica del coste de ejecución, tanto para la
primera intervención como para el mantenimiento posterior.
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Diagnóstico sobre las dificultades de aplicación de la Ley 5/2003, de medidas de prevención ... | 175

• Hacen una valoración económica del valor de la madera extraída en las fincas rús-
ticas afectadas por el trazado de la franja perimetral.
• Disponen de un plan de seguridad y salud.
• Aportan todos los modelos de carta de cada uno de los procedimientos administra-
tivos descritos anteriormente, para facilitar al ayuntamiento la gestión y la tramitación
del plan.
• Contienen una serie de informes sobre las incidencias existentes en la urbanización
en materia de red de agua, viales internos y externos, focos de incendio, red eléc-
trica y alumbrado público, y del estado de las parcelas edificadas desde el punto de
vista de seguridad pasiva ante los incendios forestales. Cada uno de estos informes
describe una serie de recomendaciones para corregir las deficiencias inventariadas.

Actualmente, se han planificado 210 urbanizaciones, que afectan a 90 municipios de la


provincia de Barcelona. Aunque los ayuntamientos disponen de estos planes, los consis-
torios afirman que no tienen suficientes recursos humanos ni disponibilidad para gestio-
nar toda la tramitación administrativa descrita. Ante esta realidad se sugieren los puntos
siguientes:

• Que los planes de prevención de incendios forestales en las urbanizaciones sean pla-
nes homologados por el Departamento de Medio Ambiente y Vivienda de la Gene-
ralitat de Catalunya, y, en su caso, se establezcan unos criterios técnicos de plani-
ficación para garantizar que los técnicos redactores planifican de acuerdo con una
metodología consensuada.
• Que estos planes sean subvencionables, con el otorgamiento previo de subvencio-
nes para la ejecución de las obras.
• Que se promueva una modificación del texto de la Ley 5/2003, para resolver, al menos,
tres puntos críticos: i) definición de los obligados de una forma más clara y factible;
ii) determinación de la financiación, habilitando expresamente a los ayuntamientos
para la imposición de una tasa; y, iii) mención expresa del acto de delimitación como
legitimador de la expropiación forzosa al efecto de realizar la franja perimetral.
• Que se pueda trabajar un texto alternativo de la ley actual, para mejorar, entre otros
aspectos, el concepto de ejecución subsidiaria, que comporta una pesada gestión
para el ayuntamiento, ya que es evidente que la mayoría de las urbanizaciones no
podrán atender a sus obligaciones. Teniendo en cuenta esta realidad, se propone
que la implantación de las medidas que establece la Ley 5/2003 sea de competen-
cia municipal, aprovechando que el Decreto legislativo 2/2003 otorga la protección
civil, la prevención y la extinción de incendios como materias competentes de los
municipios.

El otorgamiento de estas competencias facilitaría la gestión administrativa: evitaría el trá-


mite de requerir a los órganos de gestión, ofrecería la posibilidad de implantar otras medi-
das de financiación como las tasas, etcétera.
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176 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Bibliografía y normativa

BARBA, J.; MERCADÉ, M. Les urbanitzacions a la província de Barcelona. Ed. Diputación de


Barcelona. 225 p.

Ley 5/2003, de 22 de abril, de medidas de prevención de incendios forestales en las urba-


nizaciones sin continuidad con la trama urbana.

Decreto 123/2005, de 14 de junio, que desarrolla la Ley 5/2003, de 22 de abril, de medi-


das de prevención de incendios forestales en las urbanizaciones sin continuidad con
la trama urbana.

Decreto 64/1995, de 7 de marzo, por el que se establecen medidas de prevención de incen-


dios forestales.

Decreto legislativo 1/2005, de 26 de julio, que aprueba el texto refundido de la Ley de


urbanismo.

Decreto 305/2006, de 18 de julio, del Reglamento de la Ley de urbanismo.

Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el régimen del suelo y valoraciones.

Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local.

Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la


Ley municipal y de régimen local de Cataluña.

Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley reguladora de haciendas locales.

Decreto 179/1995, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de obras, acti-


vidades y servicios de las entidades locales.

Ley de 16 de diciembre de 1954, de expropiación forzosa.

Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de expropiación


forzosa.

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, reguladora del régimen jurídico de las administracio-


nes públicas y del procedimiento administrativo común, con las modificaciones intro-
ducidas por la Ley 4/1999.
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| 177

Apoyo a las agrupaciones de defensa


forestal (ADF) por parte de las federaciones de
ADF y del Secretariado de Federaciones y
de ADF de Cataluña (SFADF). Representación
y gestión de intereses comunes

Ana Morgado Souto


Ingeniera técnica forestal
Federación de ADF de L’Anoia
Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales
de la Diputación de Barcelona
morgadosa@diba.cat

Pilar Raïch Camps


Ingeniera técnica forestal
Técnica de la Federación de ADF de El Berguedà
pilaraich@hotmail.com

Resumen

En Cataluña, las agrupaciones de defensa forestal (ADF) representan un movimiento de


medios humanos y materiales muy importante en la prevención y la extinción de los incen-
dios forestales. La heterogeneidad del mundo forestal en Cataluña hace que estas ADF
sean muy diferentes entre ellas y, aunque tienen un objetivo común, se encuentran con
diferentes problemas que no siempre comparten. La sociedad actual requiere que estas
ADF se asocien en un único organismo que las represente y luche por sus intereses. El
trabajo en equipo siempre es mejor que el individual, y estructuras como las federaciones
de ADF y el Secretariado de Federaciones y de ADF de Cataluña (SFADF) son indispen-
sables si se pretende potenciar la fuerza del voluntariado que representan estas agrupa-
ciones. Existe el convencimiento de gran parte del país de que los incendios forestales son
un problema que debe enfocarse desde un compromiso amplio de todos los actores socia-
les, y que este problema no debe acometerse con análisis singulares, sino con una clara
visión territorial. Por este motivo, entre otros, se crearon las federaciones de ADF, fruto de
la necesidad de las ADF de una organización que velase por ellas y que las representase
a escala comarcal.
En la provincia de Barcelona, debido a la particularidad de la implicación de la Diputación
de Barcelona en el apoyo a los municipios para la prevención de los incendios forestales,
las ADF y sus federaciones gestionan un volumen de recursos técnicos y económicos más
importante que el del resto del país. Esto deriva en federaciones más fuertes, más profe-
sionalizadas y preparadas para la representación y el apoyo de las ADF asociadas. Por
eso, sería interesante la implicación y la participación de las administraciones en la poten-
ciación de las federaciones de ADF en el resto de Cataluña. Por otro lado, el Secretaria-
do de Federaciones y de ADF de Cataluña se creó en 1999 con la voluntad de represen-
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178 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

tar a las ADF de toda Cataluña. Tras ocho años de funcionamiento, este Secretariado se
encuentra en situación de reflexión y de redefinición de las líneas de trabajo, pero tiene
clara una cosa: que la participación de las ADF en la lucha contra los incendios fores-
tales es importante, y que debe promocionarse y defenderse ante los poderes públicos
para que les den apoyo. Es positivo para la prevención y la extinción que las ADF tengan
el papel que su esfuerzo y organización reclaman, y que se las tenga en cuenta a la hora
de elaborar políticas de prevención y extinción de incendios. En este sentido, el Secreta-
riado puede ser la institución catalana que las represente y vele por sus necesidades.

1. Introducción

Las agrupaciones de defensa forestal (ADF) son asociaciones sin ánimo de lucro, forma-
das por propietarios forestales, ayuntamientos y entidades relacionadas con el mundo fores-
tal, que tienen un ámbito de actuación municipal o plurimunicipal. Asimismo, tienen una
colaboración muy importante de voluntarios y voluntarias. El objetivo principal de estas aso-
ciaciones es la prevención y la lucha contra los incendios forestales. En las comarcas de
Barcelona, a partir de 1996, las ADF se han agrupado en federaciones para unir recur-
sos, coordinarse y facilitar la comunicación con otras instituciones.

Si bien en un principio el papel más importante de las ADF eran las labores de extinción,
en los últimos años la prevención ha ganado terreno y, actualmente, se destinan una gran
cantidad de esfuerzos a esta actividad.

Dado que en Cataluña un 61% de la superficie total es forestal (dos millones de hectá-
reas), y que casi dos terceras partes de los bosques tienen una inflamabilidad muy alta, y,
por lo tanto, el riesgo de ignición y de propagación son altos, la prevención y la extinción
de los incendios forestales ocupan un lugar prominente en las políticas del país. Visto que
los incendios son un problema territorial, estas políticas no pueden olvidar la participación
ciudadana, muy bien representada en este caso por las agrupaciones de defensa fores-
tal, tal y como se demuestra en este artículo.

2. Antecedentes

Debido a los incendios de 1986, que quemaron 65.800 hectáreas de superficie forestal
en diferentes jornadas de incendios simultáneos, la sociedad catalana tomó conciencia
de que los servicios profesionales de extinción no podían actuar a la vez en todos los fue-
gos. Por eso, la Administración forestal (Departamento de Agricultura, Ganadería y Pes-
ca de la Generalitat de Catalunya) impulsó en el programa Fuego Verde la creación de agru-
paciones de defensa forestal con los siguientes objetivos: impulsar el reconocimiento, la
potenciación y la extensión de las asociaciones de propietarios forestales existentes para
la defensa ante los incendios forestales, y mejorar la organización de la prevención de los
incendios forestales.

Más adelante, la Ley 6/1988 otorgó a las ADF el reconocimiento y las atribuciones lega-
les para llevar a cabo sus funciones.
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Apoyo a las agrupaciones de defensa forestal (ADF) por parte de las federaciones de ADF ... | 179

3. Las agrupaciones de defensa forestal

Las ADF son asociaciones sin ánimo de lucro cuyo ámbito de actuación es municipal y,
en algunos casos, plurimunicipal, que están formadas por propietarios forestales, ayun-
tamientos y entidades relacionadas con el mundo forestal, con las que colaboran, de
forma muy importante, voluntarios y voluntarias. El objetivo principal de estas asociacio-
nes es la prevención y la lucha contra los incendios forestales.

La pluralidad de los miembros y su carácter voluntario son las características estructura-


les más importantes de las ADF, y son, asimismo, los valores sociales más destacados
de esta idea. Actualmente, las ADF son, junto con los ayuntamientos, un gran activo para
cualquier política de prevención y extinción de incendios.

Los objetivos y las finalidades de las ADF son:

• la elaboración y la ejecución colectiva de programas de vigilancia y prevención de


incendios forestales;
• la colaboración activa en la organización, el control y la ejecución de medidas dic-
tadas o que se dicten por los organismos con autoridad y competencia en la lucha
contra los incendios forestales;
• la realización de campañas de divulgación;
• la sensibilización de la población rural y urbana en el territorio de la ADF;
• la ejecución de planes de prevención, la creación y mantenimiento de infraestructu-
ras, redes de caminos y puntos de agua;
• el apoyo a la extinción de incendios forestales.

3.1. Situación actual de las ADF

Actualmente, en Cataluña hay 294 ADF. Un 69,7% de los municipios de Cataluña perte-
necen a alguna ADF (figura 1). Barcelona es la provincia con más municipios con ADF, segui-
da de Girona, Lleida y Tarragona (figuras 2, 3 y 4).

Este volumen favorece la variedad y la complejidad de las ADF, desde su composición has-
ta la financiación, pasando por los voluntarios, la formación de los asociados, la estruc-
tura de las juntas, el material del que disponen, las estrategias de actuación y otras cues-
tiones. No existe un análisis profundo de las ADF catalanas, si exceptuamos el trabajo
Dades sobre les ADF de Barcelona (Datos sobre las ADF de Barcelona), encargado y publi-
cado por la Diputación de Barcelona en 2002. Para resolver los problemas derivados del
gran número de ADF y de sus diferentes idiosincrasias, las federaciones o asociaciones
comarcales de ADF, de las que se tratará más adelante, son, en muchos casos, una pri-
mera solución.

Actualmente, el Departamento de Medio Ambiente y Vivienda de la Generalitat de Cata-


lunya (DMAH), desde el Servicio de Prevención de Incendios, proporciona apoyo a las ADF
para su creación y para los gastos de adquisición y mantenimiento del material, gracias a
una orden de ayudas anual. Esta orden no siempre se adapta a las necesidades reales
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180 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

de las agrupaciones, y dificulta la renovación de los equipos con la rapidez con la que debe-
ría para garantizar equipos homogéneos, seguros y eficaces.

Figura 1. Municipios que pertenecen a alguna ADF

1000

900

800

700

600

500

400

300

200

100

0
Municipios Municipios que pertenecen
de Cataluña a alguna ADF

Figura 2. Distribución de las ADF en Cataluña


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Apoyo a las agrupaciones de defensa forestal (ADF) por parte de las federaciones de ADF ... | 181

Figura 3. Número de ADF por provincia

300

250

200

150

100

50

0
Provincia de Provincia de Provincia de Provincia de
Barcelona Lleida Girona Tarragona

Figura 4. Número de municipios con ADF por provincia

ADF provincia
de Lleida; 30 ADF provincia
de Barcelona; 122

ADF provincia
de Tarragona; 82

ADF provincia
de Girona; 122

El DMAH, desde la Subdirección General de Agentes Rurales, apoya a las agrupaciones


durante la campaña de verano mediante la sala de control de comunicaciones y la red de
repetidores de 80 MHz destinada a la coordinación de las ADF en el territorio.

En general, las ADF han visto aumentar las labores administrativas que genera el funcio-
namiento de la agrupación, y les faltan instrumentos para hacer frente a los gastos de orga-
nización y de material fungible propios de cualquier asociación.

Por otro lado, en las zonas menos urbanas, el envejecimiento de los asociados hace que
se produzca una falta de renovación y de nuevos voluntarios, lo que lleva a un aumento
de la dedicación horaria de los miembros de las ADF.

En la provincia de Barcelona, las ADF participan en la planificación y en la gestión de los


planes municipales de prevención de incendios y en el planeamiento y la gestión del Plan
de vigilancia contra incendios forestales, junto con los ayuntamientos, y con la Oficina Téc-
nica de Prevención Municipal de Incendios Forestales (OTPMIF) de la Diputación de Bar-
celona. Además, el soporte técnico de las federaciones de esta provincia está financiado
por las administraciones (Diputación de Barcelona, consejos comarcales, DMAH, ayun-
tamientos, etcétera).
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182 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

También en la provincia de Barcelona y por medio de la OTPMIF, casi todos los ayunta-
mientos tienen una emisora que los conecta con su ADF.

En la provincia de Girona, la Diputación también colabora con las ADF con subvenciones
para la redacción y la actualización de planes de prevención de incendios, la ejecución
de las obras de estos planes, la adquisición de material de comunicaciones, la vigilancia de
ámbitos geográficos con alto riesgo de incendio y otras actuaciones relacionadas.

Las ADF participan activamente en la extinción de los incendios forestales y agrícolas que
tienen lugar en Cataluña. La relación con el cuerpo de bomberos de la Generalitat cam-
bia mucho de una región a otra, y no está formalizada ni recogida en el INFOCAT. A pesar
de que en los últimos años la coordinación ADF-bomberos ha mejorado mucho, aún fal-
ta trabajar por optimizar los recursos y actuar de forma más eficaz. Cuando los incendios
adquieren grandes dimensiones y en las actividades de extinción participan ADF de fue-
ra de la zona afectada, a menudo se producen problemas logísticos. Actualmente, las ADF,
a pesar de tener un gran conocimiento del territorio, una distribución territorial muy bue-
na y una capacidad de transporte de agua importante, no participan en la toma de deci-
siones sobre las estrategias, las tácticas y las técnicas de extinción. En general, la parti-
cipación de las ADF en la extinción queda fuera de les notas de prensa oficiales.

Por otro lado, las ADF realizan tareas importantes en la prevención de incendios de vigi-
lancia, de sensibilización de la población, de mantenimiento de infraestructuras (caminos
y puntos de agua) y de formación de los voluntarios. Una línea de trabajo que cada vez
tiene más vuelo.

Las ADF son testigo del convencimiento de gran parte del país de que los incendios fores-
tales son un problema que debe enfocarse a partir de un compromiso amplio de todos
los actores territoriales.

4. Las federaciones de ADF

En el invierno de 1992 se constituyó la primera federación de ADF, la comarca de L’Anoia,


que se registró en 1995 en el Registro de Asociaciones del Departamento de Justicia de
la Generalitat.

Las federaciones, igual que las ADF, son entidades sin ánimo de lucro constituidas, gene-
ralmente, por las ADF de una comarca. Estas federaciones son fruto de la necesidad de
disponer de una organización que vele por los intereses de las ADF y las represente ante
las instituciones, con lo que se supera la falta de peso de una ADF individual. Normalmen-
te, las ADF de una misma zona o comarca tienen necesidades y problemáticas similares
y es una pérdida de tiempo y de esfuerzo intentar resolverlas por separado.

Las federaciones de ADF están formadas por una junta directiva (presidente, vicepresiden-
te, secretario, tesorero y vocales). Son cargos electos entre los representantes de las ADF.
Anualmente, se convoca una asamblea general, en la que se vela por el control de los pre-
supuestos y de las actuaciones anuales llevadas a cabo o que pretenden llevarse a cabo,
y diferentes comisiones de trabajo (esto depende del movimiento de la federación). Todo
el personal es voluntario y miembro de las diferentes ADF que pertenecen a la federación.
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Apoyo a las agrupaciones de defensa forestal (ADF) por parte de las federaciones de ADF ... | 183

4.1 Distribución actual de las federaciones y asociaciones comarcales de ADF

Actualmente, en Cataluña existen doce federaciones y asociaciones comarcales de ADF.


Estas se encuentran principalmente en la provincia de Barcelona.

Tabla 1. Distribución de las federaciones por provincias


Provincia Número de federaciones
Barcelona 8 (federaciones)
Tarragona 2 (asociaciones)
Lleida 0
Girona 2 (asociaciones)

4.2. Actividades principales de las federaciones de ADF

Las federaciones son útiles, como ya hemos mencionado, para agilizar las negociaciones y
las comunicaciones entre las ADF, las diferentes administraciones, las entidades privadas
y el resto de ciudadanos, tanto si es a escala comarcal, como provincial o autonómica. En
situaciones de emergencia las funciones principales de las federaciones son las de repre-
sentación, apoyo, asesoramiento y coordinación de las ADF. Cada federación, en función
de las necesidades de las ADF que representa, tiene más o menos desarrolladas estas fun-
ciones.
A continuación, se detalla una relación de las tareas que desarrollan las diferentes fede-
raciones en función de sus necesidades y medios:
• Proporcionar apoyo a las ADF federadas en la realización de los trabajos de preven-
ción y extinción.
• Crear una estructura de ámbito comarcal que facilite el trabajo y el funcionamiento
de las ADF.
• Proporcionar asesoramiento y apoyo jurídico a las ADF.
• Redactar y consensuar un plan estratégico de actuación en caso de incendio.
• Coordinar los equipos de intervención de las ADF durante un siniestro.
• Coordinar y mantener el sistema de comunicaciones.
• Coordinar los planes de vigilancia contra incendios de la comarca.
• Realizar el inventario de medios de las ADF.
• Normalizar y respaldar la adquisición de material.
• Negociar compras conjuntas de material.
• Construir y mantener el banco de datos de material y de efectivos materiales y humanos.
• Proporcionar apoyo y coordinar la formación del personal de las ADF.
• Establecer y mantener una buena relación entre las diferentes entidades de la comarca.
• Dar a conocer la existencia y los trabajos que realizan las ADF.
• Representar a las ADF ante las administraciones públicas.
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184 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Algunas federaciones, como la de Osona, realizan trabajos forestales de prevención de


incendios (limpieza de líneas eléctricas, limpieza de bordes de caminos, etcétera) que ayu-
dan a financiar sus actividades.

4.3 Financiación de las federaciones de ADF

Las federaciones de ADF obtienen sus recursos económicos de diferentes fuentes públi-
cas y privadas. Sus miembros son totalmente voluntarios, por lo que existe una limitación
del tiempo que pueden dedicar a desarrollar los trabajos asociados. Esto afecta a la ope-
ratividad de la federación. En general, la solución a esta falta de tiempo pasa por conse-
guir apoyo de personal profesional con dedicación exclusiva. Las federaciones no dispo-
nen de los recursos económicos para la contratación de este personal, de aquí que, en
los casos de apoyo profesional existentes, hayan sido las administraciones las que han
proporcionado este apoyo, tanto mediante la cesión de profesionales como mediante la
transferencia de recursos económicos para contratarlos.

El caso particular de la provincia de Barcelona

Prácticamente todos los municipios de la provincia de Barcelona con superficie forestal par-
ticipan en una ADF, que puede ser unimunicipal o plurimunicipal. El número de ADF de este
ámbito es de 124, y todas agrupan 274 municipios (el 95% de los municipios forestales).

Figura 5. Distribución de las federaciones en la provincia de Barcelona

FEDERACIONES DE ADF
PENEDÈS-GARRAF
MARESME
VALLÈS ORIENTAL
VALLÈS OCCIDENTAL
ANOIA
OSONA
BAGES
BERGUEDÀ
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Apoyo a las agrupaciones de defensa forestal (ADF) por parte de las federaciones de ADF ... | 185

Las federaciones constituidas legalmente en la provincia son ocho (figura 5). La más
reciente es la de El Baix Llobregat, constituida a finales de 2007.

En general, todas son comarcales, a excepción de la federación de El Penedès-Garraf,


formada por tres comarcas, una de ellas (El Baix Penedès) pertenece a la provincia de Tarra-
gona.

En la provincia de Barcelona, además de la Generalitat de Catalunya, la Diputación de Bar-


celona, en su política de apoyo a los municipios para la prevención de los incendios fores-
tales, destina recursos tanto técnicos como económicos al apoyo de las federaciones. Esta
política tiene su pilar principal en la participación de los ciudadanos en trabajos de pre-
vención y extinción. Por eso, todo el planeamiento y la gestión municipal en la que parti-
cipa esta corporación se ha realizado y se realiza no solo con la colaboración de los ayun-
tamientos, sino también con la participación activa de las ADF y de sus federaciones.

El apoyo de la Diputación de Barcelona a las federaciones se formaliza con la firma de un


convenio anual, que permite a la federación la contratación de un ingeniero técnico fores-
tal para llevar a cabo un programa consensuado, y la financiación de los gastos ordina-
rios de su funcionamiento.

En muchas comarcas, también los consejos comarcales ofrecen apoyo a las federacio-
nes con recursos económicos o de personal.

La existencia de estos recursos adicionales de las ADF y de las federaciones de Barcelo-


na marca, en comparación con el resto de Cataluña, diferencias significativas en:

• la capacidad de negociación y colaboración con las administraciones y las entida-


des públicas y privadas;
• la estructura de las asociaciones;
• la disponibilidad de personal profesional;
• el porcentaje de ADF con la organización federada (que en Barcelona es de casi el
100%).

Estas federaciones han dado un paso adelante importante en su estructuración territorial


y en la organización de sus actividades. No obstante, aún quedan asuntos de distinta impor-
tancia por solucionar en el futuro, como la definición precisa de sus labores en el mode-
lo de prevención y extinción de incendios de Cataluña; la investigación de instrumentos
que faciliten la gestión burocrática en sus relaciones con las administraciones; la dis-
cusión detallada de la orden anual de ayudas; la renovación de asociados; el estatus de
los voluntarios y la simplificación progresiva de las contrataciones anuales por obras y
servicios.

5. El Secretariado de Federaciones y de ADF de Cataluña

El 19 de abril de 1999 se creó el Secretariado de Federaciones y de Agrupaciones de Defen-


sa Forestal de Cataluña, una entidad sin ánimo de lucro con un ámbito de actuación que
incluye toda Cataluña, y con los siguientes objetivos:
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186 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

a) Coordinar todas las federaciones y ADF que estén afiliadas para potenciar las labo-
res que cada federación y ADF lleva a cabo en su territorio, así como representarlas
ante entidades e instituciones.
b) Concienciar a la sociedad para reducir el riesgo de incendio, mediante la potencia-
ción del respeto y el aprecio a la naturaleza, así como la colaboración de toda la ciu-
dadanía para conservar el patrimonio natural de Cataluña.
c) Promover la prevención de incendios, mediante la estimulación de las federaciones,
las ADF y otros organismos competentes para que promuevan la realización de pla-
nes de prevención de incendios que definan las actuaciones necesarias en el trata-
miento de masas forestales, la red básica de caminos, los puntos de abastecimien-
to de agua, la vigilancia, etcétera, y todas las demás actuaciones dirigidas a evitar
los incendios y disminuir su propagación.
d) Coordinar las federaciones y las ADF asociadas en su relación con las instituciones y
entidades relacionadas con la prevención y la lucha contra los incendios forestales.

La participación de las ADF en este secretariado es voluntaria y únicamente requiere una


solicitud por parte de la agrupación interesada. Aun así, los recursos del Secretariado
se ponen a disposición de todas las ADF y federaciones de ADF de Cataluña, tanto si
son miembros como si no lo son. Desde que se constituyó, la entidad ha firmado anual-
mente un convenio con el DMAH que le permite seguir adelante con algunos de sus pro-
yectos.

5.1 Situación actual del Secretariado (SFADF)

Tras ocho años de funcionamiento, el Secretariado está rehaciendo los inventarios sobre
las necesidades y las posibilidades reales que tienen las ADF y sus federaciones para poder
unificar criterios y acciones, tener un sistema de organización claro, conciso y efectivo en
todos sus ámbitos y concretar más sus objetivos.

En la actualidad, en el Secretariado no están representadas todas las ADF y federaciones


de Cataluña, y esta entidad no tiene una estructura profesional mínima, bien definida, que
le ayude a presentarse ante las administraciones y la opinión pública con la fuerza que le
proporcionan las miles de personas asociadas a las ADF.

Hoy en día el Secretariado de ADF de Cataluña realiza labores de formación y de coordi-


nación durante los incendios, pero su papel no está definido con precisión en el modelo
de prevención y extinción de incendios de Cataluña.

5.2 Futuro del Secretariado

Resolver las necesidades y las reivindicaciones de las ADF que se están poniendo de mani-
fiesto es uno de los principales objetivos de futuro de esta organización. Es prematuro hablar
de las líneas de trabajo futuras, pero existen algunos objetivos que están presentes en
muchos encuentros y discusiones y son los siguientes:
13 Planifi INCENDIS 2009CAS.qxp:Guia A4.qxd 13/10/09 15:04 Página 187

Apoyo a las agrupaciones de defensa forestal (ADF) por parte de las federaciones de ADF ... | 187

• Proporcionar apoyo y asesoramiento a las ADF y a las federaciones de ADF para su


buen funcionamiento mediante:
– El fomento de la creación de nuevas ADF, favoreciendo la creación de federacio-
nes en toda Cataluña y el refuerzo de las estructuras ya existentes.
– La elaboración de programas de formación adaptados a la realidad de las ADF,
para que sus miembros estén bien preparados y coordinados con los medios de
extinción de los bomberos de la Generalitat.
– La potenciación de la participación de voluntarios en las ADF.
– La garantía de una buena cobertura en caso de accidente.
– El apoyo a las ADF y a las federaciones para inventariar, estudiar las necesidades,
planificar y realizar el mantenimiento de las redes de comunicaciones.
– La garantía del apoyo institucional para estos programas.

• Representar a las ADF de Cataluña ante las administraciones:

– Participando en la elaboración de las políticas de prevención y extinción de incen-


dios y en los ámbitos de decisión relacionados con el sector forestal.
– Consiguiendo el apoyo y la participación de todas las ADF de Cataluña para
poder representarlas y transmitir sus necesidades en las negociaciones con las dife-
rentes administraciones, de la forma más legítima posible.
– Difundiendo la labor que realizan las ADF.
– Velando por que la financiación pública y privada de las ADF sea continua, justa
y fácil de tramitar.
– Consiguiendo que las federaciones y las asociaciones comarcales de ADF de Cata-
luña tengan el apoyo técnico necesario para mejorar su respuesta, y de este
modo obtener mejores resultados en la ejecución de las tareas y las funciones para
las que se han creado.

6. Conclusiones

Tradicionalmente, en Cataluña se ha considerado que la lucha contra los incendios fores-


tales necesita la participación y el entendimiento de todos los agentes territoriales que estén
relacionados con la lucha. Se ha comprendido que la prevención y la extinción no son una
labor unilateral de una administración. El papel que desarrollan las ADF en este modelo
es importante, ya que representan la colaboración de la sociedad civil. Para asumir esta
responsabilidad es necesario que las ADF estén bien organizadas y que tengan represen-
tantes sólidos y que sean buenos conocedores de la realidad de las ADF y del sector fores-
tal. En una sociedad cada vez más participativa no debería desaprovecharse la coopera-
ción de las ADF. Ahora bien, tampoco se puede abusar. De aquí la importancia de las
federaciones de ADF, que pueden canalizar la fuerza del voluntariado sin cargarlo en
exceso, motivarlo y facilitarle las cosas. De aquí también viene la importancia de que las
administraciones participen activamente promoviendo estas federaciones de ADF.
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188 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

En cuanto a la importancia de un interlocutor sólido, el SFADF de Cataluña puede ser la


solución. Para conseguirlo, es necesario que reciba la conformidad de todas las ADF y
federaciones de Cataluña, y que tenga, asimismo, una buena estructura profesional y una
infraestructura mínima, preparada para sacar adelante todos los proyectos necesarios para
conseguir que las ADF se conviertan en una institución básica para la prevención y la extin-
ción de incendios en Cataluña.

Es necesario que la voz de las agrupaciones de defensa forestal escuche a la Administra-


ción y que se tenga en cuenta a la hora de la toma de decisiones relativas a la prevención
y a la extinción de incendios forestales.

Es importante que el Govern de Catalunya, las diputaciones, los consejos comarcales, los
ayuntamientos y demás instituciones públicas continúen apoyando a estas agrupaciones,
ya que su trabajo marca un modelo que proporciona grandes resultados.

Bibliografía

BURRIEL, J. A.; IBÁÑEZ, J. J. et al. (2004) Inventari forestal de Catalunya. Centro de Investi-
gación Ecológica y Aplicaciones Forestales. Bellaterra.
Departamento de Medio Ambiente y Vivienda. Generalitat de Catalunya. http://mediambient.
gencat.net/cat/el_medi/incendis/agrupacions_defensa_forestal.jsp [Consulta: 15 de
junio de 2007].
Diputación de Barcelona. Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Foresta-
les (2002). Quaderns d’Informació Tècnica: Dades sobre les ADF de Barcelona.
Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales. Diputación de Barcelo-
na. <www.diba.cat/incendis> [Consulta: 15 de junio de 2007].
Secretariado Nacional de ADF de Cataluña. <http://snadf.org> [Consulta: 14 de junio de
2007].
Secretariado de Federaciones y de Agrupaciones de Defensa Forestal de Cataluña
<http://sfadf.org> [Consulta: 25 de abril de 2008].
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| 189

Organización y plan de actuación contra


incendios forestales de la federación
de ADF Penedès/Garraf

Francesc Flores
Ingeniero técnico forestal. Federación ADF Penedès/Garraf

Núria Idáñez
Ingeniera técnica forestal. Federación ADF Penedès/Garraf

Xavier Guilera
Voluntario ADF. Federación ADF Penedès/Garraf

Resumen

En este informe, los autores explicamos cómo se organizan las ADF de El Penedès y El
Garraf ante los incendios forestales. Creemos que puede ser un modelo válido para otros
territorios. Lógicamente, adaptándolo a las especificidades de cada lugar. En cualquier caso,
estamos convencidos de que proporcionamos unos criterios que pueden ser útiles para
ayudar a estructurar conjuntos de ADF o de entidades similares. Hace cuatro años que
aplicamos un plan de emergencias de elaboración propia (llamado PEIC, plan de emer-
gencias intercomarcal de coordinación para las ADF ante incendios forestales en las
comarcas de L’Alt Penedès, El Baix Penedès y El Garraf), práctico y a la vez riguroso, que
hacemos evolucionar cada año. En este aspecto somos pioneros en toda Cataluña, y aho-
ra queremos compartir esta experiencia.

El plan de emergencias parte, en primer lugar, de un estudio sistemático de la vulnerabi-


lidad en cada municipio. En segundo lugar, se clasifica la evolución de los incendios del
pasado, para determinar objetivamente la magnitud en cada caso. Estas dos variables,
combinadas con un inventario de los recursos de las ADF, ayudan a predeterminar los
medios necesarios en unas tablas de salida para cada vehículo. Por otro lado, hay unos
recursos humanos llamados figuras, que se activan para gestionar todos estos recursos
materiales. Son funciones complementarias entre sí que, bien aplicadas, permiten traba-
jar como un único equipo. Finalmente, se explican las pautas de actuación, que mejoran
la eficacia y la seguridad del sistema.

1. Las agrupaciones de defensa forestal

Las agrupaciones de defensa forestal (en adelante, ADF) son asociaciones sin ánimo de lucro
formadas por propietarios forestales, ayuntamientos, asociaciones de defensa de la natura-
leza y organizaciones profesionales agrarias. Su razón de ser es la prevención y la lucha con-
tra los incendios forestales y la sensibilización social para con el patrimonio natural.
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190 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

2. La federación de ADF Penedès/Garraf

La federación de ADF Penedès/Garraf nació de la necesidad de organizar a escala supra-


nacional las ADF de las tres comarcas. Se constituyó en 1998, y englobó a todas las ADF
de las comarcas de L’Alt Penedès y El Garraf. Desde principios de 2003, las ADF de El
Baix Penedès también están adheridas a esta federación. Actualmente, está formada por
25 ADF, más de 480 voluntarios y tiene una capacidad de movilizar 137.000 litros.

Tabla 1. Recursos humanos y materiales incluidos en la federación de ADF Penedès/Garraf


Alt Baix Garraf Total
Penedès Penedès
Número de ADF 16 6 3 25
Vehículos 52 17 24 93
— Depósito por tractor 10 5 15
— Ligero 18 3 6 27
— Pesado 4 x 4 16 2 10 28
— Pesado excepto 4 x 4 2 0 1 3
— Sin agua 4 4 4 12
— Otros (por ejemplo, remolques) 2 3 3 8
Capacidad 106.050 22.700 23.100 151.850
Número de voluntarios 295 55 100 450
Unidades de vigilancia
(Diputación de Barcelona) 8,5 0 1,5 9

En síntesis, las funciones de la federación son proporcionar apoyo técnico y administra-


tivo a las ADF federadas, y dotarlas de los medios necesarios para mejorar su efectividad.
Sus principales líneas de trabajo son:

1. Apoyo en la prevención de incendios forestales.


2. Gestión y coordinación de las emergencias.
3. Formación y capacitación de los voluntarios.
4. Divulgación y fomento del voluntariado y valores ambientales.

3. El plan de emergencias

El plan de emergencias intercomarcal de coordinación para las ADF ante los incendios fores-
tales en las comarcas de L’Alt Penedès, El Baix Penedès y El Garraf (PEIC) surge de la
necesidad de las ADF de El Penedès y El Garraf de organizarse entre sí ante la extinción
de los incendios forestales. Los objetivos del plan son:

• Proteger el territorio en conjunto y minimizar los daños.


• Autogestionar las ADF, poniendo en funcionamiento los recursos humanos, mate-
riales y organizativos de la forma más racional posible.
• Maximizar la eficiencia y la eficacia de los medios en todas las actuaciones.
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Organización y plan de actuación contra incendios forestales de la federación ADF ... | 191

• Coordinarse con el resto de cuerpos que participan en la emergencia.


• Velar por la seguridad de todos los voluntarios que participan en el incendio.
• En definitiva, trabajar como un equipo.

La parte más operativa del PEIC es el plan de actuación. Es una herramienta sencilla y
práctica, pensada para facilitar el trabajo de las ADF ante un incendio, guiando su inter-
vención. Sus conceptos más destacados son:

• Índice de vulnerabilidad
• Códigos de evolución de la emergencia
• Tablas de salida
• Figures
• Procedimientos estándar

3.1 Índice de vulnerabilidad

El plan de actuación parte de un estudio de la vulnerabilidad de los municipios de El Penedès


y El Garraf ante los incendios forestales. Se miden sistemáticamente diferentes indicadores:

Daños sobre las personas y los bienes

Tabla 2. Valor en función de los núcleos habitados


N.o de núcleos habitados Valor
0 1
De 2 a 4 2
De 5 a 9 4
De 10 a 14 6
De 15 a 19 8
<20 10

Daños sobre la vegetación


Tablas 3 y 4. Valor en función de la superficie forestal del municipio y de la continuidad de
la masa forestal de los municipios vecinos

Superficie forestal (ha) Valor % del municipio contiguo con Valor


>4.000 10 masa forestal continua
3.500-4.000 9 0% 0
3.000-3.500 8 1-24% 2
2.500-3.000 7
24-49% 4
2.000-2.500 6
50-74% 6
1.500-2.000 5
1.000-1.500 4 75-99% 8
500-1.000 3 100% 10
100-500 2
<100 1
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192 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Tabla 5. Valor asignado en función de los


espacios naturales protegidos del municipio
¿El municipio tiene un PEIN*? Valor
Sí 10
No 1
* Plan de espacios de interés natural

• Capacidad de defensa del municipio

Tabla 6. Valor en función de si el municipio


tiene algún plan de actuación municipal (PAM)
¿El municipio tiene PAM? Valor
Sí 1
No 10

• Capacidad de defensa de la ADF

Tabla 7. Valor en función de la capacidad


de movilización de la ADF
Litros disponibles de la ADF Valor
0 10
<500 8
500-2.500 6
2.500-5.000 4
5.000-10.000 2
>10.000 1

• Capacidad de defensa de los bomberos

Tabla 8. Valor en función del tiempo de


llegada de los bomberos
Tiempo de llegada Valor
<5 min 1
5-15 min 3
15-25 min 5
25-30 min 7
>30 min 10

Una vez cuantificados los diferentes indicadores, se ponderan y se combinan, y eso da


lugar a un índice de vulnerabilidad para cada municipio. Los valores de estos índices
están comprendidos entre el 1 (vulnerabilidad baja) y el 10 (vulnerabilidad extrema); nos
dan así una referencia de qué zonas serán las más críticas en caso de que se produz-
ca un incendio forestal.
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Organización y plan de actuación contra incendios forestales de la federación ADF ... | 193

Tabla 9. Valores del índice de vulnerabilidad


Índice de vulnerabilidad Valor
[1,3] Baja
[3,5] Media
[5,8] Alta
[8,10] Extrema

3.2 Códigos de evolución de la emergencia

En cualquier situación de emergencia es muy útil una clasificación metódica de las dife-
rentes fases de evolución del incendio que se puede producir. Esta evaluación objetiva de
la situación tiene dos grandes ventajas: en primer lugar, permite compartir el conocimien-
to de la evolución en todo el sistema de ADF, tanto si se participa en el frente del fuego
como aisladamente; en segundo lugar, ayuda a determinar objetivamente qué medios es
necesario movilizar. Los códigos establecidos son los siguientes:

CÓDIGO 1

Detección de columna de humo próxima a una masa forestal.

CÓDIGO 2

Confirmación de incendio forestal. Características:

• No amenaza a núcleos habitados.


• No amenaza a masa forestal (inferior a 50 ha).
• Condiciones meteorológicas favorables (temperatura, humedad y viento).
• No avanza ladera arriba.
• Combustible poco disponible.
• Velocidad de propagación del frente inferior a 2 km/h.

CÓDIGO 3

Incendio con ciertos riesgos. Características (una de las dos):

• Amenaza a núcleos habitados.


• Se dirige hacia masa forestal importante (superior a 50 ha).

CÓDIGO 4

Incendio de alto riesgo. Características (las dos anteriores a la vez o una más de alguna
de estas):

• Condiciones meteorológicas desfavorables (temperatura, humedad y viento).


• Avanza ladera arriba.
• Combustible disponible.
• Velocidad de propagación del frente superior a 2 km/h.
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194 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

CÓDIGO 5

Gran incendio forestal (GIF). Características:

• Se mantienen una velocidad, una intensidad y una longitud de la llama que superan
la capacidad de extinción.
• Ha superado las 500 ha quemadas.
• Puede afectar a la población de forma importante.
CÓDIGO CONTROL
Los bomberos dan el incendio por controlado.
CÓDIGO DE GUARDIA
Los bomberos dan el incendio por extinguido. Las ADF, con este código, se dedicarán a
remojar la zona.
CÓDIGO FIN
Se ordena la retirada de todos los efectivos.
Con el objetivo de mantener un mínimo de coherencia y orden, la activación de los códi-
gos está restringida a determinadas personas. El criterio general es dar la potestad a quien
dispone de más y mejor información sobre el incendio. Su aplicación es:
• CÓDIGO 1: lo activa la primera persona que detecta la columna de humo.
• CÓDIGO 2: lo activa la primera persona que confirma el incendio forestal.
• OTROS CÓDIGOS: los activarán el responsable de intervención y el responsable ope-
rativo (véase el apartado «Figuras»).

En cuanto a las comunicaciones, cabe mencionar que la Federación tiene una gran diver-
sidad de sistemas, aprovechando las especificidades de cada medio. Las tecnologías más
utilizadas son:

• Teléfono fijo y móvil.


• Canales de radio. Hay cinco canales asignados vía repetidor (80 MHz) y cuatro
directos.
• SMS masivos. Se envían a través de un sistema web centralizado, tanto a móviles indi-
viduales como a grupos de usuarios. Se transmite el código, el municipio, el paraje, el
canal de radio de trabajo, etcétera. La Federación ha sido pionera en el uso de los SMS.
• Página web. Avisos e información de seguimiento de los incendios, prácticamente
a tiempo real, en la página web de la Federación y del Secretariado.
• Correo electrónico. Mensajes por escrito y rápidos con otros estamentos, medios
de comunicación, etcétera.

3.3 Tablas de salida

Las tablas de salida sirven para protocolizar la salida de los recursos humanos y materia-
les que deben movilizarse para hacer frente al incendio forestal. Estas tablas indican el
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Organización y plan de actuación contra incendios forestales de la federación ADF ... | 195

momento en que cada medio debe desplazarse hacia la emergencia en función de la com-
binación de los factores siguientes:

• Municipio donde se ha declarado el incendio (considerando el índice de vulnerabilidad).


• Código de evolución del incendio activado (según la evaluación hecha).
• ADF (teniendo en cuenta la proximidad al fuego y los diferentes vehículos).

Figura 1. Esquema de factores que determinan las tablas de salida

io del incen
nicip dio
Mu

vulnera
e de bil
n dic id
a
Í

TABLAS
SALIDA
Código

E va

I n v
lua

en

F
ón
ta
ci

AD
de

rio
ev

los
ol

cu
uc

ón

Ve
i

Es un sistema análogo a un «despacho automático», lo que ayuda a llevar a cabo una


movilización racional y sistemática de los recursos. Además, permite que el resto de ADF
se vayan preparando.

Tabla 10. Ejemplo de tabla de salida


Municipio del incendio
Vehículo A Código 5
ADF 1
Vehículo B Código 4
Vehículo A Código 2
ADF 2 Vehículo B Código 3
Vehículo C Código 2
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196 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

3.4 Figuras

El éxito del PEIC depende del desarrollo correcto de las funciones asignadas a cada uno.
La organización se basa en figuras, que no son cargos personales, sino responsabilidades
que tiene asignadas una persona determinada. Estas funciones se pueden ejercer individual-
mente o las puede llevar a cabo un equipo de trabajo, en función de las necesidades y
magnitudes de la emergencia. Siempre buscan la complementariedad entre sí, de modo que
no hay jerarquías. Además, en algunas ocasiones, una misma persona deberá asumir más
de una función. Las figuras se distinguen entre sí por las funciones, la posición, los conoci-
mientos y la forma de ser escogidas. Las figuras del PEIC son las descritas a continuación.

3.4.1 Responsable de grupo

El responsable de grupo es un miembro experimentado de cada ADF, que participa en el


incendio y que ha hecho el curso de formación básica. Es el responsable de sus compa-
ñeros de unidad. Normalmente será el conductor del vehículo. Si su grupo es el primero
en llegar al incendio, asumirá la coordinación mientras no estén el responsable operativo
o el responsable de intervención.

Ubicación del responsable de grupo: en el frente del incendio o en el lugar que le asigne
el responsable de intervención.

Funciones del responsable de grupo:

• Transmitirá las indicaciones del responsable de intervención / responsable operati-


vo a sus compañeros y colaborará en el trabajo que tenga que hacerse.
• Será el encargado de la emisora y el único portavoz de todo el grupo.
• Controlará la posición de sus compañeros y velará por su seguridad.

Elección del responsable de grupo: cada ADF escoge sus responsables de grupo.

3.4.2 Responsable operativo

El responsable operativo es la figura latente que se activa únicamente cuando el incendio


está en su municipio. Es un miembro experimentado de la ADF, con el curso de forma-
ción avanzada. Es el conocedor del territorio, en cuanto a orografía, infraestructuras,
vegetación...

Ubicación del responsable operativo: en un lugar visible y fácilmente localizable de la zona


del incendio. Si el incendio requiere un centro de control avanzado (lugar en que se lleva
a cabo la coordinación del incendio y de todos los medios actuantes), irá hacia allí. Tam-
bién, si el ayuntamiento activa el PAM, puede tener una persona de contacto.

Funciones del responsable operativo:

• Recibe a las ADF que lleguen, y les asigna una tarea y una zona determinada para
trabajar, de acuerdo con el responsable de intervención.
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Organización y plan de actuación contra incendios forestales de la federación ADF ... | 197

• Facilita al responsable de intervención y a los bomberos información sobre cómo es


el territorio y las infraestructuras de prevención y extinción del territorio (puntos de
agua, red vial básica…).
• Hace de contacto logístico con el ayuntamiento del municipio afectado (abastecimien-
to, transportes, señalización de accesos...).
• Activa los códigos de evolución del incendio mientras no llega el responsable de inter-
vención.

Elección del responsable operativo: cada ADF escoge dos responsables operativos por
municipio.

3.4.3 Responsable de intervención

El responsable de intervención es la figura latente que únicamente se activa cuando el incen-


dio pasa de conato y está en su zona de actuación (grupo de municipios). Es un miem-
bro experimentado de una ADF, con el curso de formación avanzada. Es el conocedor del
comportamiento del fuego, de cómo puede evolucionar el incendio. Si la magnitud de este
lo exige, habrá un responsable de intervención por sectores o focos.

Ubicación del responsable de intervención: en un lugar visible y fácilmente localizable de


la zona del incendio, donde pueda realizar un seguimiento global del comportamiento y
la evolución.

Funciones del responsable de intervención:

• Hace de interlocutor con el responsable de sector de los bomberos y el CAR (cuer-


po de agentes rurales).
• Analiza el estado del incendio forestal y su evolución.
• Cuantifica las necesidades de recursos, según la evolución y el método de ataque
(junto con los bomberos).
• Reparte las tareas que deben hacer las ADF, de acuerdo con el responsable operativo.
• Distribuye los medios de las ADF en los lugares en los que considere oportuno, de
acuerdo con el responsable operativo.
• Controla y hace el seguimiento de la distribución de estos medios en el terreno.
• Organiza los relevos y las guardias.
• Activa los códigos de evolución del incendio.

Elección del responsable de intervención: los responsables operativos de la Federación esco-


gen tres responsables de intervención por zona. Este sistema tiene una ventaja triple:

• Legitimidad: los responsables operativos tienen la representación de la ADF respec-


to al PEIC.
• Independencia: el sistema se autorregula, sin intervención exterior.
• Cohesión: todos votan para todas las zonas (el territorio Federación funciona como
unidad).
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198 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

3.4.4 Coordinador comarcal

Es la figura que entra en funcionamiento con un fuego forestal confirmado (código 2) en


cualquiera de las tres comarcas. Es el responsable del cumplimiento del PEIC. Puede ser
un técnico de la Federación o un miembro de la Junta, experimentado y con el curso de
formación avanzada.
Ubicación del coordinador comarcal: en el centro de control territorial (Control Penedès).
Puede tener un representante en otras ubicaciones, como el CCA (Centro de Mando Avan-
zado), el punto de tráfico...
Funciones del coordinador comarcal:
• Ayuda al operador en las transmisiones.
• Da apoyo al responsable de intervención y al responsable operativo.
• Moviliza los recursos de las ADF, según el plan de emergencias.
• Realiza un seguimiento y control de los vehículos y voluntarios de las ADF que tie-
nen que hacer una salida, que han salido o que están trabajando en el incendio.
• Remite las altas y las bajas de servicio al Control Torreferrussa (CAR).

Figura 2. Diagrama de los papeles que se ejercen y de las relaciones durante una emergencia

Bomberos: RE / CECAT
CAR: Control Torreferrussa ias Ayuntamiento / PAM
SNAC: Junta / Control enc Co CCA
g Re n
Otros controles ADF er l sp o Punto tráfico
ca o
em

Protección civil (Po n SNAC: soporte técnico


ce

ar r m sa
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Medios comunicación m ) un
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responsables de sector el f
u Co Voluntarios esporádicos
CAR: agentes ego
Informadores PVI Personas afectadas

• Atiende y transmite los mensajes necesarios a los medios de comunicación, en su caso.


• Imprime mapas de localización del incendio, si es necesario.
• Se relaciona con otros estamentos que pueden estar implicados en un incendio
(SNAC, Protección Civil, planes de vigilancia contra incendios forestales, otros con-
troles ADF, Control Torreferrussa, regiones de emergencias de los bomberos).
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Organización y plan de actuación contra incendios forestales de la federación ADF ... | 199

• Optimiza las comunicaciones: teléfono, SMS, avisos en la página web, correo elec-
trónico, etcétera.
Con la intención de encontrar a las personas adecuadas para ejercer los papeles de res-
ponsable operativo, responsable de intervención y coordinador comarcal, la Federación ha
definido un perfil personal idóneo, común a las tres figuras, con las características siguientes:

• Con experiencia. Cierta veteranía es necesaria.


• Con aptitudes de organización, análisis, comunicación y persuasión.
• Con conocimiento de las personas, de temperamento calmado y que tolere la presión.
• Con disciplina. Consciente de la variedad de tareas que es necesario asumir en un
incendio.
• Con actitud protectora con el papel de las ADF en un fuego.
• Con aptitudes de liderazgo. Aceptados socialmente entre los compañeros.

4. Procedimientos estándar

La Federación aconseja unas pautas en la forma de actuar de las ADF en su conjunto:

1. Trabajo en grupos de equipos de extinción, llamados puntos ADF. Ventajas:

• Aumenta la eficiencia y la eficacia de los recursos.


• Facilita la gestión y la coordinación a todos los niveles.
• Aumenta la seguridad, si cabe autoprotegerse.
• Ayuda a determinar las coordenadas del punto ADF.

2. Si hay equipos que trabajan fuera del grupo, es necesario que se lo comuniquen al
responsable de intervención. Por ejemplo, si siguen focos secundarios, hacen tareas
de señalización, hacen un seguimiento del perímetro del incendio, etcétera.

3. La ADF local tiene cierta responsabilidad y, además de la extinción, ha de recibir y


guiar al resto de ADF.

4. Principales funciones según la tipología de los vehículos:

1. Vehículos ligeros con kit de extinción (indicativo 400)

• No pueden extender mangueras, salvo que sean los primeros en llegar.


• Seguimiento del perímetro (control de posibles reavivamientos).
• Ataque a focos secundarios.
• Trabajos de guía y transporte de personal.
2. Vehículos pesados 4 ⫻ 4 (indicativo 200)

• Ataque directo mediante líneas de agua.


• Abastecimiento a las líneas de agua (mediante la noria).
• Ataque a focos secundarios.
• Trabajos de guía y transporte de personal.
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200 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

3. Vehículos pesados excepto 4 ⫻ 4 (indicativo 250)

• Transporte de grandes cantidades de agua.

4. Depósitos (indicativo 100)

• Transporte de grandes cantidades de agua.


5. Remolques con kit de extinción (indicativo 500)

• No pueden extender mangueras, salvo que sean los primeros en llegar.


• Abastecimiento en las líneas de agua.
6. Vehículos ligeros sin kit (indicativo 300)

• Funciones logísticas de transporte de personal y material, abastecimiento, pun-


tos de guía, etcétera.

Bibliografía

DEPARTAMENT D’INTERIOR. GENERALITAT DE CATALUNYA. Pla INFOCAT. Primera revisión 2003.


Actualización 2007.

NÚRIA IDÁÑEZ CORTÉS. Pla d’emergències intercomarcal de coordinació per a les ADF
davant d’incendis forestals a les comarques de l’Alt Penedès, Baix Penedès i Garraf
(PEIC). Estudio no editado. 2004.
15 Planifi INCENDIS 2009CAS.qxp:Guia A4.qxd 13/10/09 15:08 Página 201

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Organización y plan de actuación contra


incendios forestales de la Federación
de ADF de El Bages

Jaume Muntada i Sant


Ingeniero técnico forestal
Federación de ADF de El Bages

Xavier Joves i Garcia


Técnico de protección civil
Ayuntamiento de Manresa
Coordinador comarcal de la Federación de ADF de El Bages

Resumen

En el presente informe se expone en primer lugar qué son las agrupaciones de defensa
forestal (ADF) y qué tareas se realizan y, finalmente, se describe la organización y el plan
de actuación de las ADF en la comarca de El Bages en caso de incendio forestal. Este
plan de actuación se ha estado puliendo año tras año, una vez analizadas las actuacio-
nes en los incendios pasados que anualmente afectan a la comarca. Asimismo, se mani-
fiesta el gran potencial que forma parte de una agrupación sin ánimo de lucro y que todos
los trabajos que se llevan a cabo se hacen voluntariamente, en el tiempo libre de los volun-
tarios y muchas veces dejando a un lado el trabajo que les da de comer para involucrar-
se en trabajos de extinción. Eso sin olvidar las aportaciones que se reciben de la Admi-
nistración pública.

1. ¿Qué es una ADF?

Las agrupaciones de defensa forestal son entidades sin ánimo de lucro, formadas por
propietarios forestales, ayuntamientos de los municipios de su ámbito territorial y volun-
tarios.

La finalidad de las ADF es la prevención y la lucha contra los incendios forestales. Estas
agrupaciones se regularon a partir de 1986 como consecuencia de los grandes incendios
forestales que tuvieron lugar ese año (véase la figura 1) y también del consiguiente Pro-
grama Fuego Verde, elaborado por el Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca
de la Generalitat de Catalunya. Sin embargo, es preciso buscar el origen de las ADF en los
antiguos grupos de extinción de incendios y auxilio inmediato que empezaron a formarse
a principios de los años sesenta en Cataluña.
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202 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Figura 1. Incendios forestales en la comarca de El Bages de los últimos 50 años

Límite comarca de El Bages


Límite municipal
Incendios más importantes
Otros incendios

2. Objetivos y finalidad de las ADF

La prevención y la lucha contra los incendios forestales son la finalidad de las ADF. Para
conseguir esta meta, tienen los siguientes objetivos:

• Elaboración y ejecución colectiva de programas de vigilancia y prevención de incen-


dios forestales.
• Colaboración activa en la organización, control y ejecución de medidas en materia
de prevención y extinción de incendios forestales.
• Realización de campañas de divulgación entre los titulares de terrenos forestales sobre
las acciones de prevención y lucha contra los incendios forestales.
• Sensibilización de la población rural y urbana en el territorio de la ADF.
• Ejecución de planes de prevención contra incendios forestales, creación y manteni-
miento de infraestructuras, red de caminos, franjas de baja combustibilidad y pun-
tos de agua.
• Apoyo en la extinción de incendios forestales.
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Organización y plan de actuación contra incendios forestales de la Federación de ADF de El Bages | 203

3. ¿Qué es la Federación de ADF de El Bages?

La Federación de ADF de El Bages es una entidad jurídica sin ánimo de lucro formada por
las diferentes ADF de la comarca. Se constituyó el 25 de noviembre de 1998 con la fina-
lidad de coordinar todas las ADF que están asociadas a la federación para organizar mejor
los trabajos en cada territorio, así como para representarlas ante entidades e institucio-
nes. Asimismo, cabe destacar las funciones de asesoramiento técnico y administrativo,
formación y coordinación del voluntariado, y coordinación en los trabajos de extinción de
las ADF.

Hasta la fecha, once ADF forman parte de esta federación: ADF Amics del Bosc; ADF
Defensors del Bosc; ADF Artés, Calders i Monistrol de Calders; ADF Sant Salvador de Guar-
diola; ADF Castellfollit del Boix; ADF Pla de Bages; ADF Bages Oriental; ADF Quercus; ADF
Tres Branques; ADF Protectors del Bosc, y ADF Monistrol de Montserrat.

Tabla 1. ADF y municipios en la comarca


Nombre ADF N.º ADF Municipios que forman parte de estas
ADF Amics del Bosc 3 Sant Mateu de Bages, Fonollosa, Callús, Rajadell,
Aguilar de Segarra y Sant Pere Sallavinera
ADF Defensors del Bosc 5 Navàs, Súria, Castellnou de Bages, Santpedor
ADF Artés, Calders i Monistrol 8 Artés, Calders, Monistrol de Calders
de Calders
ADF Sant Salvador de Guardiola 12 Sant Salvador de Guardiola
ADF Castellfollit del Boix 13 Castellfollit del Boix
ADF Pla de Bages 20 Manresa, Sant Fruitós de Bages, Sant Joan de
Vilatorrada
ADF Bages Oriental 25 Navarcles, Pont de Vilomara i Rocafort, Mura,
Talamanca
ADF Quercus 28 Santa Maria d’Oló, Sant Feliu Sasserra, Avinyó,
L’Estany
ADF Tres Branques 33 Gaià, Sallent, Balsareny
ADF Protectors del Bosc 78 Castellbell i el Vilar, Sant Vicenç de Castellet,
Marganell, Castellgalí
ADF Monistrol de Montserrat 260 Monistrol de Montserrat

La mayor parte de las ADF de la comarca han sido de las primeras en constituirse legal-
mente en el ámbito de Cataluña, tal y como muestran las cifras de la tabla anterior.

Como podemos ver, la Federación de las ADF de El Bages comprende 33 de los 35 muni-
cipios de la comarca de El Bages (no se incluyen los municipios de Cardona y Moià). En
este aspecto, encontramos que el municipio de Sant Pere de Sallavinera, que pertenece
a la comarca de L’Anoia, también forma parte de la Federación de ADF de El Bages.
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204 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

Figura 2. Ilustración de las ADF y municipios representados por la Federación de ADF de El Bages

Límite comarca de El Bages


Límite municipal
Límite ADF
ADF federadas

En cuanto a la superficie total representada por la federación, estaríamos hablando de unas


118.000 hectáreas, un 70,3% de las cuales es superficie forestal.

A partir del año 2006, en una reunión de junta se decidió por mayoría que los nuevos volun-
tarios tendrían la obligación de realizar unas jornadas de formación antes de formar par-
te de las diferentes ADF federadas de la comarca, unas jornadas que, actualmente, ya se
hacen de forma periódica. Se llegó a este acuerdo al comprender que los incendios fores-
tales tienen cada vez un comportamiento más virulento y, por lo tanto, la formación de los
combatientes o de los voluntarios, en lo que concierne a los incendios forestales, es cada
vez más importante. Se pretende evitar que los voluntarios se dirijan al incendio sin haber
recibido una formación básica previa, en la que se tratan una serie de puntos que se con-
sidera que son imprescindibles, como nociones de comunicaciones por emisora, carto-
grafía y orientación, forma de trabajar de las ADF de la comarca, forma de trabajar y orga-
nización de los medios de prevención y extinción de Cataluña, o nociones de primeros
auxilios en caso de accidentes.
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Organización y plan de actuación contra incendios forestales de la Federación de ADF de El Bages | 205

4. Organización de las ADF en la comarca

Las ADF, igual que la federación, están compuestas por una junta formada por:

• presidente
• vicepresidente
• secretario
• tesorero
• vocales

En cada ADF hay una organización interna formada por responsables de intervención y
voluntarios.

Las distintas partes que forman las ADF en el momento del incendio son:

• coordinadores comarcales
• responsables operativos
• responsables de intervención
• voluntarios

Coordinadores comarcales: encargados de coordinar los medios de extinción de las ADF


en el ámbito de la comarca de El Bages. Son los máximos responsables de la federación
en la coordinación durante el incendio. Uno de estos se desplaza al Control Bages para
dar apoyo a los operadores que hay del Plan de vigilancia contra incendios y coordinar el
movimiento del personal y las cubas de las ADF, de acuerdo con el Control Central de
Bomberos de la Región de Emergencias Centro; el otro se desplaza al punto de tráfico
escogido por bomberos y desde allí coordina in situ estos movimientos.

Responsables operativos: son las personas que coordinan todos los efectivos disponibles
en su ADF y que, al mismo tiempo, son responsables, como conocedores del territorio en
el que se produce el incendio, de distribuir las ayudas que puedan llegar de otras ADF.
Suelen ser los presidentes de las diferentes ADF federadas.

Responsables de intervención: son las personas que proporcionan apoyo a los respon-
sables operativos de la ADF que actúan en el incendio y coordinan las ayudas que pro-
ceden de otras ADF. Estas ayudas deben solicitarlas los responsables operativos y deben
limitarse lo mínimo posible para resolver la emergencia con la finalidad y a efectos de no
dejar al descubierto sus zonas en unos momentos tan críticos y en los que los bomberos
disponen de menos efectivos libres para actuar en posibles nuevos incendios.

Voluntarios: son las personas que han recibido una formación básica y previa en aspec-
tos de extinción de incendios y son los combatientes directos para extinguir un foco o incen-
dio.
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206 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

5. Una actividad principal de la Federación de ADF:


el Protocolo de actuación en caso de incendio forestal

El Control Bages es el control de las ADF y al mismo tiempo el control de las unidades de
vigilancia del PVI (Plan de vigilancia contra incendios forestales) instaladas en la comarca
durante el periodo de verano (junio-septiembre). En la ejecución de este plan participan
las ADF, los ayuntamientos y la Diputación de Barcelona.

El Control Bages está situado junto al Control Central de Bomberos de la Región de Emer-
gencias Centro, en Manresa. En el Control Bages se dispone de los siguientes medios de
comunicación: un RAC, con ocho emisoras que pertenecen a los ocho repetidores de la
Región Centro, propiedad de la Federación de ADF, entre los que se encuentran los repe-
tidores de El Bages, El Berguedà y El Solsonès. Este hecho permite la comunicación con
todas las ADF de la comarca y con algunas vecinas.

Figura 3. Dirección de las comunicaciones en un incendio forestal

COORDINADOR COMARCAL 1 COORDINADOR COMARCAL 2

CONTROL BAGES PUNTO DE TRÁFICO

RESPONSABLE RESPONSABLE RESPONSABLE RESPONSABLE


OPERATIVO 1 OPERATIVO 2 OPERATIVO 3 OPERATIVO 4

RESPONSABLE DE RESPONSABLE DE RESPONSABLE DE RESPONSABLE DE RESPONSABLE DE RESPONSABLE DE RESPONSABLE DE RESPONSABLE DE


INTERVENCIÓN 1 INTERVENCIÓN 2 INTERVENCIÓN 1 INTERVENCIÓN 2 INTERVENCIÓN 1 INTERVENCIÓN 2 INTERVENCIÓN 1 INTERVENCIÓN 2

VOLUNTARIO 1 VOLUNTARIO 1 VOLUNTARIO 1 VOLUNTARIO 1 VOLUNTARIO 1 VOLUNTARIO 1 VOLUNTARIO 1 VOLUNTARIO 1

VOLUNTARIO 2 VOLUNTARIO 2 VOLUNTARIO 2 VOLUNTARIO 2 VOLUNTARIO 2 VOLUNTARIO 2 VOLUNTARIO 2 VOLUNTARIO 2

VOLUNTARIO 3 VOLUNTARIO 3 VOLUNTARIO 3 VOLUNTARIO 3 VOLUNTARIO 3 VOLUNTARIO 3 VOLUNTARIO 3 VOLUNTARIO 3

VOLUNTARIO 4 VOLUNTARIO 4 VOLUNTARIO 4 VOLUNTARIO 4 VOLUNTARIO 4 VOLUNTARIO 4 VOLUNTARIO 4 VOLUNTARIO 4

DIRECCIÓN DE LA COMUNICACIÓN

Durante la campaña de verano, en el Control Bages hay un operador u operadora que reali-
za puntualmente rondas de novedades en las diferentes unidades de vigilancia que for-
man parte del Plan de vigilancia contra incendios forestales de la Diputación de Barcelo-
na y, en caso de recibir un aviso de incendio forestal, actúa conforme al protocolo.

A continuación se relacionan las diferentes formas de entrada del aviso de incendio fores-
tal en el Control Bages, que pueden venir desde los siguientes lugares:

• unidades de vigilancia,
• bomberos,
• miembros de las ADF,
• Control Central del PVI,
• agentes rurales,
• mossos d’esquadra,
• particulares.
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Organización y plan de actuación contra incendios forestales de la Federación de ADF de El Bages | 207

Una vez confirmado el incendio, la salida del aviso por parte del operador o de la opera-
dora del Control Bages será la siguiente:

• bomberos
• ADF cercanas
• Control Central del PVI
• coordinadores comarcales
• agentes rurales
• mossos d’esquadra

Normalmente, todas las ADF tienen sus sistemas de aviso a los voluntarios y lugares de
concentración propios, en los que disponen de los medios para acercar a los voluntarios
al lugar del incendio. Una vez reunidos un número de cuatro a seis voluntarios, estos son
dirigidos al incendio siguiendo el siguiente protocolo, diferenciado en cinco apartados.

a) Dar aviso al Control Bages de la salida hacia el incendio, e informar del vehículo en
el que se efectúa el desplazamiento (estos tienen un número de codificación en fun-
ción de la ADF) y del número de voluntarios.

b) Dar aviso de la llegada al incendio o punto de tráfico si este se ha establecido. Si


se ha establecido el punto de tráfico, una vez que los vehículos de la ADF llegan,
contactan con el coordinador comarcal, y este, en función de las demandas del res-
ponsable de guardia de bomberos, les hará dirigirse a un punto u otro según las nece-
sidades del momento.

c) Una vez ya se ha ubicado el vehículo de la ADF sobre el territorio y se ha dispues-


to una tarea específica por realizar: en caso de trabajar con vehículo de bomberos,
debe informarse de la codificación del vehículo, ya que estos tienen un GPS, y des-
de el Control Bages puede visualizarse en la pantalla de la Región de Emergencias
Centro y tener así una idea de su ubicación. En caso contrario, debe facilitarse la
ubicación en la medida de lo posible.

d) Una vez se han acabado las labores de extinción, debe comunicarse a Control Bages.

e) Una vez que se llega al lugar de origen, también debe comunicarse la finalización
del servicio al Control Bages.

Asimismo, cabe mencionar algunas particularidades de la activación de las ADF por par-
te del Control Bages:

1. Las ADF que no se encuentran en el municipio en el que tiene lugar el incendio, en


un primer momento son avisadas desde el Control Bages y quedan a la espera por
si han de ir al frente del fuego; es decir, en un primer momento no se dirigen al incen-
dio. Si desde los bomberos se solicita más apoyo, las ADF más cercanas serán avi-
sadas desde el Control Bages y se dejarán en último lugar a las ADF que se encu-
entren más alejadas del incendio.

2. En caso de que el incendio continúe activo durante la noche, se activan las ADF más
lejanas para que puedan relevar a las ADF que han estado trabajando durante el día.
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208 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

3. Se actúa según este protocolo por temas logísticos, ya que cuando se produce un
incendio en cualquier punto de la comarca, los bomberos envían medios terrestres
de diferentes parques, y algunos puntos de la comarca quedan con pocos efecti-
vos de bomberos. En este caso es cuando las ADF vecinas, en caso de focos de
incendios simultáneos, desarrollan un papel clave en el sistema de prevención y extin-
ción.

Antes de finalizar esta comunicación es preciso citar algunos datos relevantes que son de
gran interés:

• Con las ADF de El Bages colaboran aproximadamente unos 1.200 voluntarios.

• La Federación de ADF de El Bages, a partir del material que se ha adquirido gracias


a las subvenciones de las administraciones públicas, puede movilizar un total de
600.000 litros de agua: 300.000 litros en vehículos de transporte y 300.000 litros en
vehículos dotados de bomba. A grandes rasgos, y comparando la magnitud con los
vehículos de bomberos, estaríamos hablando aproximadamente de una dotación de
unos 80 vehículos de bomberos de 3.500 litros de capacidad por vehículo.

• Asimismo, la Federación dispone de un dispositivo llamado Tecnitrack, que actual-


mente está en fase de pruebas, con funciones similares a las de un GPS, vinculado
a la emisora del vehículo de la ADF. Con este dispositivo se puede saber la ubica-
ción de los medios terrestres propios, y estos se pueden visualizar en pantalla

6. Conclusiones

El Bages es una comarca de la Cataluña central que ha estado afectada en gran parte de
su superficie por los grandes incendios forestales de los años ochenta y noventa. Apro-
vechando el arraigamiento de las ADF en gran parte de esta comarca, se ha dado un impul-
so importante a la estructuración y la organización de estas agrupaciones mediante la crea-
ción de la Federación y la dotación de esta de recursos técnicos y la profesionalización
de su personal técnico.

A pesar de tratarse de agrupaciones de voluntarios, las ADF están realizando labores de


organización para coordinar cada vez mejor la organización en la prevención y la extin-
ción de incendios forestales con las administraciones competentes.
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Extinción
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Mejora o transformación del modelo de


prevención y extinción de incendios
de la provincia de Barcelona

Joan Ignasi Castelló i Vidal


Ingeniero de montes
Responsable de la Oficina Técnica de Prevención Municipal de Incendios Forestales
de la Diputación de Barcelona

Resumen

Se describen los principios que en los últimos decenios han orientado la política de pre-
vención y extinción de incendios forestales en la provincia de Barcelona, y se repasan
los buenos resultados obtenidos en los últimos diecinueve años. Se informa de la crea-
ción, en 1995, de una asignatura sobre incendios forestales en la Universidad de Lleida
basada en lo que se enseña en el Departament of Environmental Science, Policy &
Management de la Universidad de California en Berkeley. Se introduce el pensamiento y
el sistema que anima a los grupos de apoyo en las actuaciones forestales (GRAF) de la
Dirección General de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamentos de la Generali-
tat de Catalunya, y se muestran las contradicciones que tienen con la realidad de la pro-
vincia de Barcelona. Finalmente, se discuten los problemas que presenta una transfor-
mación basada en los criterios anteriores, de los modelos actuales de prevención y
extinción, y se advierte sobre la necesidad de debatir ampliamente cualquier propuesta
de cambio que afecte a numerosas instituciones que trabajan en la prevención y la extin-
ción.

Evolución de los incendios forestales en la provincia


de Barcelona

La provincia de Barcelona (5.226.354 habitantes) concentra el 75% de la población de


Cataluña y es, también, una de las zonas más pobladas del Mediterráneo. Esto determi-
na una presión humana importante sobre su superficie forestal que genera, entre otros
efectos, un aumento de las probabilidades de inicio de incendios forestales. Para hacer
frente a esta situación, en los últimos 50 años se han desarrollado un conjunto de inicia-
tivas públicas y privadas, tanto en la prevención como en la extinción de los incendios
forestales, que dan una fuerte personalidad a este conjunto de comarcas, y las diferen-
cian en este terreno del resto de comarcas catalanas. Las acciones más emblemáticas
han sido la creación de un sistema unificado de bomberos bien distribuido territorialmen-
te, que en los años sesenta asumió la responsabilidad de la extinción; la creación de las
agrupaciones voluntarias de defensa forestal para colaborar desde la iniciativa privada
en la prevención y la extinción, y su agrupación en federaciones comarcales; el compro-
miso y la participación de los ayuntamientos en la prevención, gracias a los planes muni-
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212 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

cipales de prevención, de emergencia y de vigilancia; y, más recientemente, la creación


de asociaciones de propietarios forestales para la restauración de zonas quemadas y la
gestión activa de los bosques particulares y, por lo tanto, de los combustibles foresta-
les. A estas creaciones, que se han extendido parcialmente por toda Cataluña, deben
sumarse las actuaciones públicas de carácter general para todo el país, como la acción
de los agentes rurales, la mejora de la prevención en urbanizaciones, las medidas legis-
lativas, la elaboración de índices de riesgo, el aumento de la seguridad en torno a las líneas
de transporte eléctrico, y otras.

Todo el sistema de extinción creado en la provincia de Barcelona se basa en:

• Un principio estratégico diáfano: detectar los incendios lo antes posible y atacar inme-
diatamente.
• Una táctica inicial muy clara: atacar a todos los frentes con medios aéreos o terres-
tres en función de sus características.
• Una técnica principal: el uso de agua pulverizada a alta presión en los equipos terres-
tres y de agua en masa en los ataques aéreos.
• Una convicción técnica: cuando un incendio supera las 300 hectáreas ha fallado la
prevención, la extinción, o las dos cosas a la vez.
• Una convicción social: que la participación de la sociedad en la prevención y la extin-
ción es mejor que el estatismo estricto.

Para que este modelo funcione, la provincia de Barcelona, desplegando las iniciativas que
comentábamos, ha creado: una red de 64 parques de bomberos profesionales y volun-
tarios; una red de detección de 26 puntos de guarda, a la que hay que sumar los miles
de teléfonos móviles actuales que utilizan sus habitantes; los planes de prevención de 286
municipios; una red mantenida de pistas, carreteras y caminos de acceso a las zonas fores-
tales que sobrepasa los 16.000 kilómetros; una red de puntos de agua para el suminis-
tro de los medios terrestres y aéreos de más de 700 unidades; un sistema de moviliza-
ción de agua a través de las 120 ADF (agrupaciones de defensa forestal) que llega a tener
una capacidad de 135.000 litros en muchas comarcas; y una vigilancia disuasoria móvil
que recorre 126 itinerarios en 286 municipios, entre otras cosas. El gasto público en pre-
vención y extinción en esta provincia es de aproximadamente 26.834.960 euros por año,
casi el doble de lo que se invierte en el resto de provincias.

Todas las actuaciones preventivas y los dispositivos de extinción se pueden valorar en fun-
ción de los resultados obtenidos, es decir, si la superficie quemada anualmente aumenta
o no, y si el número de incendios sube o baja. En el caso que estamos comentando de
la provincia de Barcelona, la influencia positiva de las medidas tomadas es evidente. Así,
mientras que en el periodo de 1973-1986, en el 93% de años la superficie quemada duran-
te el verano superó las 1.000 hectáreas, en el periodo de 1987-2006 el porcentaje se ha
reducido al 30%, aunque en este periodo el número de habitantes ha aumentado casi en
un millón de personas, se han reducido notablemente los aprovechamientos forestales y
ha aumentado el abandono de tierras agrícolas. Asimismo, el Índice 10.000, que valora
la superficie quemada por cada 10.000 hectáreas, baja en el segundo periodo de un valor
medio de 112,84 hectáreas (1973-1986) a 69,20 hectáreas (1987-2006). Este valor es bas-
tante positivo si consideramos que el incendio de 1994 de El Bages y El Berguedà hace
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Mejora o transformación del modelo de prevención y extinción de incendios de la provincia de Barcelona | 213

que el índice suba un 269% del valor que tendría sin este episodio (25,72 hectáreas). Si
comparamos el Índice 10.000 medio de la provincia de Barcelona de estos últimos dieci-
nueve años con el de las dos regiones mediterráneas próximas que más se acercan al vo-
lumen de población de Barcelona, que son las Bocas del Roine y Liguria, vemos que en
el periodo 1987-2006 los valores del índice de estas dos zonas han superado amplia-
mente el valor de Barcelona: en un 169,13% en las Bocas del Roine y en un 240% en
Liguria.

El número de incendios se mantiene constante a lo largo del periodo 1987-2006, lo que


es un dato positivo, sobre todo si tenemos en cuenta que la población ha aumentado, como
ya hemos dicho, y que el parque móvil y el número de desplazamientos anuales han aumen-
tado de una forma espectacular. Por lo tanto, se puede asegurar que los resultados de
los modelos de prevención y extinción de la provincia de Barcelona de los últimos dieci-
nueve años son los mejores del área mediterránea en zonas similares, y que reducen sig-
nificativamente la superficie y el número de incendios que se produjeron en el periodo de
1973-1986. La idea, muy extendida, al hablar de los incendios forestales, de que cada vez
la situación es más grave y los problemas son mayores, no se corresponde con los datos
estadísticos de los que se dispone en la provincia de Barcelona.

Pedagogía sobre los incendios forestales en la Escuela Técnica


Superior de Ingeniería Agraria de Lleida

Por primera vez en la universidad española, en 1995 se creó en la Universidad de Lleida


una asignatura denominada Fuegos Forestales: Ciencia y Gestión, en los estudios de inge-
niería forestal. El contenido de esta asignatura no se inspiró, ni en su inicio ni ahora, en
las experiencias que se habían desarrollado en Cataluña, principalmente en la provincia
de Barcelona, en prevención y extinción, sino que tomó como modelo los contenidos que
se impartían en el Departament of Environmental Science, Policy & Management de la Uni-
versidad de California de Berkeley.

La Universidad de Lleida introduce a sus estudiantes, siguiendo esta línea, en los com-
bustibles forestales, en los sistemas de predicción de los riesgos, en el comportamiento
de los incendios, en la modelización de este comportamiento, en la gestión de los incen-
dios, en los fuegos prescritos, en los efectos de los incendios sobre las plantas y la fau-
na y en los problemas relacionados con las urbanizaciones en zonas forestales. Todo eso
se hace a partir de datos californianos, ya que en Cataluña nadie ha establecido unos mode-
los de combustible bien adaptados a nuestra realidad, ni nadie ha estudiado seriamente
los parámetros que los caracterizan, como la intensidad lineal cuando se queman, la velo-
cidad de propagación, la altura y la longitud de las llamas, el tiempo de residencia y otros.
Nadie ha creado modelos para simular el comportamiento del fuego en Cataluña, lo que
obliga a enseñar simuladores como FARSITE o BEHAVE, por ejemplo, que están pensa-
dos para determinados modelos de combustible y zonas geográficas concretas que dan
muy mal resultado cuando los aplicamos a Cataluña. Tampoco se han estudiado en el Medi-
terráneo las ventanas de condiciones para la ejecución de fuegos controlados, y han teni-
do que aplicarse los valores de las diferentes prescripciones obtenidos en California a par-
tir de experiencias prácticas realizadas en determinadas circunstancias, que en ningún caso
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214 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

se pueden extrapolar más allá de las condiciones en las que se obtuvieron. En general,
hay que decir que no todas las teorías sobre el comportamiento de los incendios y sus
caracterizaciones se han podido validar de forma universal, y que, en general, han sido
las experiencias concretas con incendios reales, experimentales o no, las que han ayuda-
do a validar localmente algunas de las hipótesis que se utilizan en el mundo de los incen-
dios forestales. En este sentido, Canadá es el país que más ha trabajado en la compro-
bación de teorías aplicadas a sus bosques.

Las estrategias, tácticas y técnicas de extinción que se estudian en esta universidad tie-
nen menos peso en el conjunto del programa y están emparentadas en gran parte con
las que utiliza el Forest Service de Estados Unidos en algunas zonas que, por su escala,
la falta de infraestructuras, la baja densidad de población y las causas de los incendios,
se parecen poco a las condiciones que se dan en la provincia de Barcelona.

Las experiencias desarrolladas en Cataluña tienen una presencia discreta, generalmente


en forma de conferencias.

La Universidad de California en Berkeley tiene un laboratorio de investigación sobre lo que


denominan la ciencia de los incendios forestales, el Stephens Lab, que trabaja en un gran
número de programas relacionados con la ecología, la restauración de los ecosistemas
afectados por los incendios, el uso de la biomasa, la revisión de las políticas sobre incen-
dios forestales, la relación de los incendios con el cambio climático y el papel de los
incendios en algunos ecosistemas. No obstante, en los últimos años no ha desarrollado
ningún programa sobre temas de ingeniería relacionada con el uso de agua en la extin-
ción de los incendios forestales, ni técnica ni tácticamente.

La creación de esta asignatura especializada en incendios forestales en la Universidad de


Lleida ha sido un gran acierto y ha permitido divulgar una terminología y un conocimien-
to de los incendios que, de forma pionera, se ha desarrollado en Estados Unidos, Cana-
dá y Australia. Es una lastima que este «corpus» tan interesante no se haya acompañado
de una divulgación y un análisis más ambicioso de las experiencias que se han desarro-
llado con éxito en la provincia de Barcelona y en otras zonas de Cataluña, sobre todo tenien-
do en cuenta dónde está la escuela, la procedencia de la mayoría de sus alumnos y las
características de los bosques catalanes, en los que muchos de estos alumnos desarro-
llarán su labor profesional cuando salgan de las aulas.

Los incendios de 1994 y 1998

Los buenos resultados obtenidos después de poner en práctica nuevas medidas ideadas
tras los incendios de 1986 se vinieron abajo de golpe en 1994, cuando se produjo el incen-
dio más importante del siglo XX en Cataluña y en todo el arco mediterráneo, desde Géno-
va hasta Valencia, que quemó el norte de la comarca de El Bages y El Baix Berguedà. No
se ha hecho público ningún análisis oficial del porqué de este siniestro que ayude a enten-
der qué fue lo que falló en la prevención y la extinción, o si se produjeron circunstancias incon-
trolables contra las que no se podía luchar. En cualquier caso, una cosa es cierta y com-
probable: la mayor parte de la zona quemada estaba ocupada por pinares de pino negral,
y tras el incendio, la zona está ocupada por robledas. Esto nos lleva a una hipótesis plau-
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sible, el pino negral, que había estado favorecido por su valor económico en los límites
de su área de distribución, y que no tiene los mecanismos de muchas especies mediter-
ráneas de zonas secas para evitar las pérdidas de agua por transpiración en las épocas
de penuria hídrica, se encontró con un gran estrés hídrico en las acículas con un 30% de
humedad como máximo, es decir, con la humedad de un combustible seco. En estas cir-
cunstancias, la energía del incendio no se tuvo que gastar en ningún momento para la eva-
poración del agua que almacenaba la planta, y se pudo propagar con gran libertad, la vege-
tación no le puso resistencia; como decían algunos observadores, el pino negral quemaba
como papel de fumar. La regeneración natural de la zona quemada corrió a cargo de los
troncos de roble que habían sido tratados como especie que tenía que cortarse para favo-
recer el crecimiento del pino negral y que estaban en la zona. La regeneración natural del
pino negral tras el incendio aún no se ha producido, y todo hace pensar que será difícil
ver estos pinos a medio plazo. Con esta realidad no es aventurado pensar que las prác-
ticas silvícolas de la zona fueron una de las causas principales de las dimensiones de este
incendio, que no se habría producido con especies más preparadas para resistir a la sequía,
como por ejemplo el roble.

No habían pasado cuatro años cuando en 1998 un nuevo incendio, que se inició en el lími-
te occidental de la comarca de El Bages, quemó gran parte de los pinares de pino negral
de El Solsonès. La regeneración tras el incendio fue, igual que en 1994, de roble. Una cosa
parece segura, las grandes superficies que ocupaba el pino negral no volverán a quemar
a la velocidad y con la intensidad con la que lo hicieron, a no ser que los mecanismos de
retención de agua del roble sean insuficientes y este bosque queme al mismo ritmo que
el de pino negral. Ahora bien, de estos hechos se puede deducir una conclusión pruden-
te: no plantemos pinos negrales en los límites de su área de distribución y preparémonos
para un buen incendio en las zonas en las que algunas especies están en sus límites de
distribución, como por ejemplo en la amplia franja de pino silvestre que une El Bages y
Osona por el sur de estas comarcas, sobre todo si un año tenemos buen viento de
poniente. Desgraciadamente, algunas plantaciones de pino negral de los últimos meses,
en zonas con menos de 1.500 troncos de roble, no siguen este criterio.

Los incendios de 1994 y 1998 produjeron un caos político importante, que generó discu-
siones parlamentarias y malestar entre los ciudadanos de las zonas afectadas. El Gobier-
no se vio obligado a actuar, y lo hizo. La falta de un análisis sólido de lo que había pasa-
do por parte de los servicios de extinción, que ya hemos comentado, puso de manifiesto
que las técnicas desarrolladas y los éxitos que en tantas campañas estaban faltos de un
discurso forestal suficientemente creíble. El Gobierno pensó que había llegado el momen-
to de introducir un discurso forestal que solucionase las carencias existentes.

El discurso forestal del Departamento de Interior


y el pensamiento universitario californiano

Para proveerse de este discurso forestal, el Departamento de Interior habría podido recurrir
al Departamento de Medio Ambiente, que tenía y tiene la responsabilidad de la pre-
vención de los incendios forestales y de la gestión de los combustibles, y buscar una
colaboración que habría ayudado a acabar con los malentendidos y el distanciamiento
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216 | La planificación de la prevención de los incendios forestales en la provincia de Barcelona

entre los dos departamentos. Pero no se optó por esta vía, sino que se creó una uni-
dad nueva, en 1999, con el nombre Grupo de Apoyo en las Actuaciones Forestales
(GRAF).

Esta unidad se formó con ingenieros preparados en la Universidad de Lleida con las ideas
que hemos explicado de la Universidad de California. Es evidente que el resultado gene-
ral de esta creación es positivo porque ha permitido a la Dirección General de Prevención,
Extinción de Incendios y Salvamentos tener un discurso forestal, y ha familiarizado a los
bomberos con terminologías y formas de análisis que desconocían. Esta decisión también
ha sido positiva mediáticamente, ya que ha permitido a los representantes gubernamen-
tales mostrarse más seguros en sus informaciones a los ciudadanos e, incluso, presen-
tar años malos, en los que se han quemado más de 3.000 hectáreas en la provincia de
Barcelona, como años buenos.

La entrada de los GRAF, con una cultura tan diferente a la de los servicios profesionales
de extinción del país, no ha sido ni está exenta de problemas. Los más importantes
nacen de los conceptos de partida del nuevo grupo y del sistema que estos generan, que,
como veremos a continuación, difieren sustancialmente de los que se habían ido crean-
do en los últimos decenios.

Hay cuatro hipótesis básicas en las que se basan los sistemas de este grupo especial:

• Que hemos entrado en una nueva época en la que la acumulación de combustibles


es mucho más grande que la que había existido en el pasado.
• Que los incendios son una parte intrínseca de los ecosistemas forestales mediterrá-
neos y que es necesario un cambio cultural para que la sociedad aprenda a convi-
vir con los incendios.
• Que la causa de los grandes incendios es la extinción sistemática de todos los
incendios, ya que cuando se extingue un incendio se está permitiendo la acumula-
ción de combustible alrededor de la zona apagada, que después se consumirá con
virulencia y afectará a grandes superficies cuando se produzca un nuevo incendio,
sobre todo si es en condiciones meteorológicas adversas.
• Que no se puede mantener la situación actual y que es necesario dar un giro hacia
un país caracterizado por ecosistemas dominados por fuegos de baja intensidad,
con infraestructuras humanas tolerantes al paso del fuego y estructuras de vegeta-
ción dinamizadas por el régimen de incendios.

Este punto de partida sirve a este grupo para proponer un nuevo sistema de enfocar la
extinción de los incendios forestales que tendría que caracterizarse por:

• Dejar de considerar la estrategia de detección inmediata y de ataque lo más rápido


posible como prioritaria.
• Cambiar las técnicas agresivas de ataque en todos los frentes e incendios por otras
técnicas pacientes de confinamiento del incendio entre líneas desde donde se pue-
da controlar fácilmente.
• Utilizar preferentemente los ataques indirectos en los incendios a partir de las líneas
de confinamiento, con incendios de ampliamiento y técnicas similares.
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Mejora o transformación del modelo de prevención y extinción de incendios de la provincia de Barcelona | 217

• Planificar las actuaciones de los equipos de extinción, en función de incendios de


diseño obtenidos al estudiar lo que dicen los simuladores y la historia.
• Crear células autónomas especializadas, con capacidad de análisis, libertad y logís-
tica para moverse a gran velocidad por el escenario del incendio y superar así la ardua
tarea de la infantería, que representan los bomberos actuales y las ADF.
• No hacer evacuaciones en las urbanizaciones y otras zonas y promover interfaces
urbanas preparadas para ser tolerantes al paso de los incendios, como sistema más
seguro para las personas.

Este programa de origen californiano contradice algunas realidades mediterráneas. Así,


por ejemplo:
• En Cataluña y en el arco mediterráneo no se puede hablar de los incendios como
fenómeno intrínseco de sus ecosistemas, ya que, para que se inicie un fuego en
estos ámbitos, es necesaria una aportación de energía, ya que los bosques no que-
man por sí mismos, y ya que se da la circunstancia de que esta aportación, según
todas las encuestas del Mediterráneo, tiene en un 90% un origen antrópico. Por este
motivo, es totalmente inexacto considerar que en el siglo XXI los incendios son una
de las relaciones intrínsecas de los ecosistemas, cuando la realidad es que somos
los hombres y nuestras actividades (extrínsecas) los que hacemos posible los incen-
dios de unos sistemas que sin nosotros estarían muy tranquilos. En el caso de la
provincia de Barcelona, ningún incendio importante en los últimos 33 años ha teni-
do origen en un rayo y, al contrario, incluso los tribunales han dictaminado que los
orígenes de los incendios importantes han sido actividades humanas. Contrariamen-
te a lo que ocurre en Canadá, donde los rayos son el origen del 60% de los incen-
dios forestales. Confirma estas estadísticas el hecho de que en la provincia de Llei-
da se produzcan muchos menos incendios al cabo del año que en el resto de
Cataluña porque su densidad de población es mucho más baja. Por otro lado, si
incluimos al hombre en los ecosistemas debemos hacerlo con todas sus consecu-
encias. Así pues, si integramos su capacidad de producir incendios, también hemos
de incluir su capacidad para extinguirlos. Sería tendencioso adjudicar al hombre el
origen de los incendios y al ecosistema en general la obligación de adaptarse y lle-
gar a un nuevo equilibrio basado en la autorregulación por el fuego de los combus-
tibles, sin considerar la capacidad de extinción que tenemos.
• La paradoja de que cuantos más incendios apaguemos, más estaremos colabo-
rando a hacer que se produzca un gran incendio la inventó el Sr. Minnich en 1983.
Es la deducción de un estudio local sin valor de ley universal, no aceptada por la
mayoría de científicos especializados en los incendios forestales, y es una frivolidad
querer extrapolarla al conjunto de bosques del mundo. Los datos estadísticos tam-
poco avalan esta hipótesis de ley del esfuerzo inverso ni las tesis que de esta se
derivan, según las cuales es necesario dejar que muchos incendios quemen por-
que eso favorecerá al balance final de superficie quemada. En Cataluña, por ejem-
plo, que durante el periodo de 1996-2005 tuvo el 0,223% de los grandes incen-
dios de toda España, se quemaron 31.318 hectáreas, mientras que en Galicia, donde
los grandes incendios representan únicamente el 0,003% de toda España, en el
mismo periodo se quemaron 312.004 hectáreas. De esto se puede deducir que,
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aunque si bien la eficacia de la extinción de los pequeños incendios en Galicia ha


sido baja, y quizás por eso, según los seguidores de Minnich, ha evitado un gran
incendio, el hecho de que se haya quemado mucha superficie en cada incendio
pequeño no ha significado que se redujese el número de hectáreas quemadas, sino
todo lo contrario, porque Cataluña, con sus sistema y con condiciones climáticas
mucho más duras, ha tenido una superficie quemada un 90% menor a la que se
ha quemado en Galicia en el mismo periodo.
• Opinar que actualmente la acumulación de combustible es mucho más importan-
te en los bosques catalanes que hace 50 o 100 años y que la intensidad y la velo-
cidad de propagación de los incendios superan las de tiempos pasados es una hipó-
tesis que no se puede contrastar con ningún dato de épocas pasadas, porque no
hay. Ahora bien, pensar que los pinares de pino blanco, por poner un ejemplo, tenían
una constitución diferente hace 50 años de la que tienen hoy, o que el aumento de
la biomasa de estos pinares no tiene límite, o que este límite es hoy diferente al que
había en el siglo XIX, es osado, ya que en estos últimos 100 años no ha variado la
silvicultura de la mayoría de bosques privados, que ha consistido en la recolección
pura y dura. Es cierto que los encinares y las robledas se carboneaban y su estruc-
tura era diferente, pero en los pinares, que son el terreno preferido para los incen-
dios forestales, las cosas, excepto en zonas pastadas y en algunas áreas cortadas
para hacer fajinas, no han cambiado sustancialmente.
• No actuar en determinados incendios tiene lógica en Canadá y en Estados Unidos,
con grandes zonas forestales deshabitadas, donde en un año (como en 2005 en
Estados Unidos) se pueden iniciar más de 75.000 incendios y se pueden quemar
casi tres millones de hectáreas, y es imposible luchar contra todos, por lo que es
necesario concentrarse en las zonas habitadas que son las que se parecen más a
Cataluña. Dejar como estrategia general que los bosques quemen, con más o
menos intensidad, es definir una nueva política territorial basada prioritariamente en
unas ideas sobre la gestión de los incendios forestales, dejando a un lado criterios
paisajísticos, de conservación de la flora y de la fauna, económicos y de manteni-
miento de la calidad de vida.
• Pensar que se ha de dar un giro espectacular y conseguir eliminar de los sistemas
forestales con el uso controlado del fuego o de otro método uno de sus estratos,
el estrato arbustivo y herbáceo, presenta tres problemas: uno conceptual, que es
pensar que la gestión de un sistema pasa por la eliminación total de una de sus par-
tes; otro socioeconómico, que es disponer de dinero para realizar cíclicamente, año
tras año, esta operación como mínimo en 1.700.000 hectáreas del país y conse-
guir, además, que 50.000 propietarios forestales se avengan a este tratamiento,
cuando tratar los combustibles se puede conseguir con una silvicultura adecuada
que garantice un buen nivel de gestión de los bosques catalanes; y un último pro-
blema, técnico: ¿cómo es posible encontrar suficientes días adecuados para que-
mar unas 400.000 hectáreas anuales si hacemos una rotación de cuatro años?
¿Cómo haremos eso si la política de ayudas públicas a los bosques particulares no
consigue tratar más de 2.000 hectáreas anuales? ¿Cómo lo hará un servicio de extin-
ción de incendios que de momento no tiene la responsabilidad de determinar y diri-
gir las políticas forestal y territorial de Cataluña?
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El sistema que se deriva de estos planteamientos tan contradictorios en nuestra realidad


plantea numerosos interrogantes y reflexiones. Algunos de estos son los siguientes:

• Pasar de la prioridad de la detección y ataques rápidos a una nueva estrategia de


tomarse las cosas con calma, dejando que el incendio crezca (porque así evitare-
mos incendios más grandes y seguiremos un régimen de fuegos natural, similar al
de los bosques boreales) no puede hacerse con una base científica sólida, clara-
mente contrastada en Cataluña, ni con argumentos de eficiencia económica o de
mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.
• Considerar que los ataques con agua a presión o agua en masa son sistemas más
agresivos que utilizar el fuego para quemar una zona importante ante el fuego (para
evitar que cuando llegue siga progresando, lo que en cualquier caso garantiza que
la superficie quemada será siempre mayor) es difícilmente defendible.
• Recurrir a los incendios de diseño con los simuladores de los que se dispone, sin
informar a la población y a sus representantes que estos simuladores:
– no están validados íntegramente en su conjunto, por lo que es imposible detec-
tar el origen de las imprecisiones debidas al modelo matemático o a la entrada
de datos;
– contienen un modelo matemático semiempírico de predicción que tiende a sobre-
estimar la velocidad de propagación del frente;
– no incorporan un modelo dinámico de vientos en territorios complejos y, por lo
tanto, no se prevé debidamente la interacción atmósfera-incendio;
– no reaccionan a las disposiciones que se toman, y no tienen en cuenta el impac-
to sobre el incendio de las infraestructuras de prevención y de las acciones de
extinción;
– tienen una precisión de cálculo baja;
es una labor poco operativa de prevención y extinción. Además, estos simuladores
son un experimento sobre el que no se pueden edificar modelos ni tomar decisiones.

• Acabar con la organización actual de los servicios profesionales de extinción y de


los voluntarios de las ADF con grupos operativos independientes que toman deci-
siones libremente puede comprometer, como de hecho ya ha ocurrido, la seguridad
de las personas que trabajan en un incendio forestal. A su vez, este procedimiento
muestra una opción decidida hacia formas de extinción estatistas e insolidarias, lejos
de los sistemas de participación que han caracterizado hasta hoy al modelo catalán
y, sobre todo, al de la provincia de Barcelona.

• Hablar de preparar las urbanizaciones para el confinamiento cuando no hay ningu-


na planificación al respecto y cuando es imposible garantizar, a corto y medio pla-
zo, que las parcelas y las viviendas estén blindadas contra el impacto de un incen-
dio es una posición tal vez bien intencionada, pero que genera un riesgo muy alto
para las personas. Además, confinar a la población en zonas no preparadas es con-
centrar la acción de la mayoría de los equipos de extinción en las urbanizaciones para
garantizar la vida de los ciudadanos confinados y dejar los frentes con menos equi-
pos de extinción directa.
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Cambio unilateral o consensuado

Estos puntos de vista difieren notablemente de los que hemos comentado al principio cuan-
do tratábamos el caso de la provincia de Barcelona. De momento, ha sido imposible que
las propuestas de la Dirección General de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamen-
tos se apliquen en su totalidad y, por lo tanto, la organización general de prevención y extin-
ción sigue evitando hasta donde puede el inicio de los incendios, los detecta lo más rápi-
do posible y se desplaza al lugar del siniestro sin perder tiempo. Por lo tanto, la estrategia
prioritaria aún no ha sufrido cambios trascendentes. Las tácticas y las técnicas de extin-
ción, mientras que el incendio no supera una superficie determinada, siguen centradas en
el ataque a todos los frentes y en el uso del agua a presión, ya que volver 50 años atrás
con matafuegos o contrafuegos sería difícilmente justificable. Además, el resultado sería desas-
troso, como se puede comprobar en cualquier región del planeta en la que no se pueda
desplazar agua hasta el lugar de inicio del incendio. Ahora bien, cuando un incendio no se
ha podido apagar al principio —normalmente porque los equipos de extinción han tar-
dado más de 20 minutos en llegar, y lo que en un principio se podía apagar con una man-
guera ya requiere una táctica diferente, como la sectorización del incendio y la definición
del tipo de trabajo que se realizará en cada frente—, la influencia de las ideas californianas
va cogiendo peso, y frentes que antes se habrían atacado directamente, se dejan correr
hasta zonas de confinamiento, y frentes en los que se habría luchado con agua, se atacan
con incendios provocados. Esto, en principio, puede ser bueno si realmente los frentes eran
inatacables con agua por tierra o por aire y las condiciones ambientales y locales lo permi-
tían, pero es malo si realmente se podían tratar con estas técnicas o si las condiciones no
eran adecuadas para encender un contraincendio, porque entonces se acaba quemando
más superficie forestal. El problema siempre es determinar qué técnica es aplicable redu-
ciendo al máximo la superficie quemada, que, de momento, es lo que interesa a los ciuda-
danos que pagan el servicio de extinción. Aquí y hoy, la solución del problema se basa en
todas las técnicas, en la experiencia personal de los equipos de extinción, ya que, como
hemos afirmado bastantes veces, en Cataluña no existen estudios rigurosos sobre estas
cuestiones que permitan elaborar protocolos validados y utilizables.

Por lo tanto, se nota en determinados casos una cierta evolución en las técnicas y las tác-
ticas de extinción que utiliza la Dirección General de Prevención, Extinción de Incendios y
Salvamentos, en función de los principios californianos desarrollados y analizados anterior-
mente. Estas variaciones no han sido explicadas oficialmente a los diferentes actores que
colaboran en la prevención y en la extinción de la provincia de Barcelona, lo que provoca
desconcierto sobre cuál es el modelo de prevención y extinción en Cataluña. Si realmente
la Dirección General de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamentos está haciendo
esta evolución conscientemente, y ha decidido cambiar los principios estratégicos, tácti-
cos y técnicos que se han utilizado con prioridad hasta ahora, sería interesante que no aca-
base con el principio de participación, que tan buenos resultados ha dado, y que crease
una comisión para debatir entre instituciones públicas y privadas esta cuestión tan deter-
minante.

Creo que sorprendería que una organización de extinción con una experiencia de 50 años,
que ha buscado el rigor máximo a lo largo de su historia, pudiese transformarse rápida-
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mente, sin ningún debate ni discusión participativa del amplio abanico de instituciones
que trabajan en la prevención y la