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I.

Procedimiento legislativo
El Poder Legislativo mexicano, encarnado en la figura del Congreso General, es el
rgano responsable, a travs del procedimiento legislativo, de producir las normas
legales que expresan la voluntad del pueblo mexicano y que se constituyen, en
razn de su origen y procedimiento de elaboracin, en las normas primordiales del
ordenamiento jurdico mexicano, nicamente sometidas a la Constitucin.
En el derecho mexicano, y siguiendo al maestro Eduardo Garca Mynez, es
frecuente distinguir seis etapas tpicas de elaboracin de la ley, a saber:
a) Iniciativa,
b) Discusin,
c) Aprobacin,
d) Sancin,
e) Publicacin,
f) Iniciacin de la vigencia.
Otros autores, suelen reducirlas a cinco etapas, excluyendo del procedimiento a la
sancin e iniciacin de la vigencia y agregando la de promulgacin.
Se acepte una u otra clasificacin, por nuestra parte y con la mirada puesta en
nuestra Constitucin, proponemos tres fases perfectamente delimitadas que
conforman el llamado procedimiento legislativo, a saber:
1) Fase de iniciativa;
2) Fase de discusin y aprobacin por las Cmaras; y
3) Fase integradora de la eficacia.
1) Fase de iniciativa. Este primer momento del procedimiento legislativo se
encuentra regulado por los artculos 71 y 122, base primera, fraccin V, inciso ),
constitucionales, as como por el 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos (en adelante RICG). De esta manera, el
derecho de hacer propuestas o presentar proyectos de ley est reconocido por la
propia Constitucin mexicana, la cual indica de manera muy clara quines son los
titulares en exclusiva de esta potestad. Sealando tales artculos al:

Presidente de la Repblica como facultado para ejercer el derecho de iniciativa.


De esta manera, el Presidente de la Repblica puede presentar cualquier tipo de
iniciativa de ley o decreto; pero de manera exclusiva le corresponder presentar
las iniciativas de:
La Ley de Ingresos,
El Presupuesto de Egresos de la Federacin, y
La Cuenta Pblica.
Con base en la normativa antes citada, tambin los miembros de una y otra
Cmara, es decir, los diputados y los senadores, son titulares de la iniciativa
legislativa. Los legisladores pueden presentar proyectos de ley o decreto sin ms
restricciones que respetar las materias reservadas al Presidente de la Repblica.
No se exige, incluso, que el proyecto de ley o decreto sea suscrito por un nmero
determinado de legisladores. En este sentido es vlido pensar en que la iniciativa
legislativa pueda ejercitarse individualmente por cada uno de los parlamentarios y
tambin presentarse proyectos de manera conjunta.
Finalmente, los citados artculos 71 constitucional y 55 del RICG en su fraccin
tercera, otorgan, asimismo, este derecho a las legislaturas de los estados y a la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal por la va del artculo 122, base primera,
fraccin V, inciso ), para presentar iniciativas en materias relativas al Distrito
Federal ante el Congreso de la Unin.
Todos los proyectos de ley o decreto pueden presentarse indistintamente en
cualquiera de las cmaras, a eleccin de el o de los proponentes, los cuales
pasarn de inmediato a comisin. Pero esta regla general encuentra dos
excepciones, a saber:
los proyectos que versaren sobre emprstitos, contribuciones e impuestos; o bien
sobre reclutamiento de tropas, los cuales, por mandato constitucional (artculo 72
inciso h), debern discutirse primero en la Cmara de Diputados.
Para conocer de las incitativas de ley o decreto es necesario, con fundamento en
el artculo 63 constitucional, que se integre el qurum necesario, es decir deben
estar presentes la mitad ms uno de los miembros de las cmaras. Finalmente
hay que sealar que nuestra propia Norma Fundamental establece que si el
proyecto de ley ha sido rechazado por la cmara de origen, el mismo no podr
presentarse en las sesiones de ese ao (artculo 72, inciso g).
2) Fase de discusin y aprobacin. Una vez presentado el proyecto de ley o
decreto por alguno de los titulares de la iniciativa legislativa, se da inicio a la etapa
de discusin y aprobacin del proyecto de ley o decreto; en este periodo del

procedimiento legislativo ordinario se pretende fijar definitivamente el contenido de


la ley. Esta fase est regulada por los artculos 72 de la Constitucin y del 95 al
134 de RICG.
Recibido el proyecto por una de las cmaras, el presidente de la misma lo turnar
a la comisin a la que corresponda el estudio en razn de la materia que entrae
la iniciativa legislativa, misma que ser publicada en la Gaceta Parlamentaria. De
esta manera, la Cmara que ha recibido la iniciativa se constituye en la Cmara de
Origen, quedando a su colegisladora la funcin de Cmara Revisora.
Este es el momento en el que las comisiones legislativas desplegarn sus trabajos
y harn uso de todas sus facultades para solicitar documentos y mantener
conferencias con Secretarios de Despacho, Jefes de Departamento, etctera, a fin
de presentar un dictamen de los negocios de su competencia.
Todo dictamen de comisin deber contener una parte expositiva de las razones
en que se funde y concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan
sujetarse a votacin. Para que haya dictamen, ste deber presentarse firmado
por la mayora de los individuos que componen la Comisin. Si alguno o algunos
no estn de acuerdo con la mayora, podrn presentar su voto particular por
escrito.
Una vez que los dictmenes estn firmados por la mayora de los miembros de la
Comisin encargada del asunto, se publicarn junto con los votos particulares, si
los hubiera, a ms tardar cuarenta y ocho horas antes del inicio de la sesin en
que sern puestos a discusin y votacin. A los dictmenes publicados de esta
manera, podr dispensarse la lectura, previa consulta al Pleno en votacin
econmica.
Los dictmenes en su totalidad estarn sujetos a discusin en lo general, pero en
lo particular slo se discutirn los artculos reservados.
En relacin con las discusiones en general de un dictamen de ley, cada grupo
parlamentario contar con quince minutos para su intervencin; despus de sta
se abrirn hasta dos turnos de cuatro oradores en pro y cuatro en contra, los que
dispondrn de diez minutos cada uno. La participacin de los grupos
parlamentarios se realizar en orden creciente en razn del nmero de diputados
que lo conforman.
Agotada la discusin en lo general y consultado el Pleno sobre artculos
reservados para discusin en lo particular, en un solo acto se votar el dictamen
en lo general y los artculos no reservados.
Si el dictamen fuere rechazado al trmino de la discusin en lo general, en la
sesin siguiente se pondr a discusin el voto particular. Si fuesen ms de uno los
votos se discutir el del grupo parlamentario de mayor nmero de diputados y si
ste se rechaza tambin, se proceder a discutir en la siguiente sesin el del

Grupo Parlamentario que siga en importancia numrica, y as sucesivamente


hasta agotarlos todos.
La discusin en lo particular ser de la siguiente manera: se discutir cada artculo
reservado; cuando el proyecto conste de ms de treinta artculos se consultar al
Pleno si procede su discusin por captulos. Una vez que se haya llegado a un
acuerdo al respecto se proceder a abrir un turno de hasta cuatro oradores en
contra y cuatro en pro, por cada artculo o grupo de stos; de tal manera que cada
orador dispondr de cinco minutos si se discute por artculos y de diez minutos
cuando se discuta por grupo de artculos.
Si un artculo o grupo de artculos fuese rechazado por la cmara, esa parte del
dictamen regresar a comisin para que sta lo reelabore, tomando en
consideracin todo lo dicho durante la discusin, y lo presente nuevamente en
sesin posterior. Entretanto, el resto del proyecto de ley aprobado quedar a
disposicin de la Presidencia de la Mesa Directiva y no podr turnarse a la
colegisladora hasta que no se presente la nueva propuesta de la comisin
dictaminadora y la cmara resuelva al respecto. Una vez concluidas las
discusiones en lo general y en lo particular, se proceder a la votacin, misma que
se realiza a travs del sistema electrnico de asistencia y votacin.
Aprobado un proyecto en la cmara de origen, pasar a la otra cmara
colegisladora, que de igual manera proceder a la discusin y aprobacin de la
iniciativa de ley. En este momento pueden presentarse tres situaciones distintas, a
saber:
1) Que la cmara revisora la apruebe sin modificaciones; en cuyo caso se
continuar con el procedimiento legislativo inicindose as la fase que hemos
denominado integradora de la eficacia (artculo 72, inciso a, constitucional).
2) Que algn proyecto de ley o decreto fuese desechado en su totalidad por la
cmara revisora, en cuyo caso volver a la cmara de origen con las
observaciones que aqulla le hubiese hecho. Si una vez examinado fuese
aprobado por la mayora absoluta de los miembros presentes de la cmara de
origen, pasar a la cmara revisora, que lo desech, la cual deber volverlo a
tomar en consideracin y si lo aprobare por la misma mayora se pasar a la
siguiente etapa del procedimiento legislativo. Pero, en caso contrario, si la cmara
revisora lo volviera a rechazar, dicha iniciativa de ley no podr presentarse
nuevamente en el mismo periodo de sesiones (artculo 72, inciso d, de la
Constitucin).
3) Si no se presentar ninguno de los dos supuestos anteriores y un proyecto de
ley o decreto fuese desechado en parte, modificado, o adicionado por la cmara
revisora; la discusin de la cmara de origen versar nicamente sobre lo
desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna
los artculos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la cmara revisora

fuesen aprobadas por la mayora absoluta de los votos presentes en la cmara de


origen se pasar a la siguiente fase del procedimiento legislativo.
Si por el contrario, las reformas o adiciones, elaboradas por la cmara revisora,
fuesen rechazadas por la mayora de los votos en la cmara de origen, la iniciativa
volver a aqulla para que considere las razones expuestas por sta, y si por
mayora absoluta de los votos presentes, en la cmara revisora se desecharen en
esta segunda revisin dichas adiciones o reformas, el proyecto en lo que haya
sido aprobado por ambas cmaras se someter a la siguiente fase (artculo 72,
inciso e, constitucional).
Si la cmara revisora insistiere, por la mayora absoluta de los votos presentes, en
dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volver a presentarse sino hasta
el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas cmaras acuerden, por
mayora absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto slo
con los artculos aprobados y que se reserven los adicionados o reformados para
su examen y votacin en las sesiones siguientes (artculo 72, inciso e,
constitucional).
3) Fase integradora de la eficacia. Una vez aprobado el proyecto de ley o
decreto por la Cmara de Diputados y la de Senadores, se comunicar al
Ejecutivo, firmado por los presidentes de cada una de las cmaras. Corresponde
en este momento al Presidente de la Repblica manifestar su acuerdo
sancionando la ley y ordenando su promulgacin o expresar su disconformidad
formulando objeciones al proyecto.
En caso de que el Presidente est de acuerdo con la totalidad del proyecto
proceder a sancionarlo y a disponer que se promulgue como ley. La sancin es el
acto de aceptacin de una iniciativa de ley o decreto por parte del Poder Ejecutivo
y en tal sentido la Constitucin Mexicana en su artculo 72 b) seala que: "Se
reputar aprobado todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cmara de
su origen, dentro de diez das tiles; a no ser que, corriendo este trmino, hubiere
el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolucin
deber hacerse el primer da til en que el Congreso est reunido".
Como puede inferirse de lo anteriormente enunciado, este es el momento en el
que el Presidente de la Repblica puede ejercer su derecho de veto sobre
cualquier ley. De tal manera que si el proyecto de ley es desechado en todo o en
parte por el Ejecutivo, ser devuelto, con sus observaciones, a la Cmara de
origen, misma que deber discutirlo nuevamente y si fuese confirmado por las dos
terceras partes del nmero total de votos, pasar otra vez a la Cmara revisora y
si fuese sancionada por sta por la misma mayora, el proyecto de ley o decreto
ser devuelto al Ejecutivo para su promulgacin.
La promulgacin consiste en una declaracin solemne de acuerdo con una
frmula especial mediante la cual se formaliza la incorporacin de la ley de
manera definitiva al ordenamiento jurdico. Dicha frmula, conforme al artculo 70

de la Constitucin, es la siguiente: "El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos


decreta (texto de la ley o decreto)". La sancin y la promulgacin no se diferencian
espacial y temporalmente, sino que se efectan en el mismo acto.
Junto con la sancin y la promulgacin, el Presidente de la Repblica debe
proceder a la publicacin de la ley. La promulgacin en el derecho mexicano
incluye la obligacin de publicar la ley, como medio de que se vale el poder pblico
para dar a conocer la nueva ley a todos los ciudadanos. La publicacin de las
leyes se realiza en el Diario Oficial de la Federacin, rgano de difusin del
Estado.

REGLAS PARA EL DEBATE DEL DICTAMEN EN EL PLENO DE LA


CMARA DE DIPUTADOS
PUBLICACIN
Los dictmenes, sin excepcin debern publicarse en la Gaceta Parlamentaria a
ms tardar 48 horas antes del inicio de la sesin en que sern puestos a
disposicin en la sesin.
Podr dispensarse la segunda lectura del dictamen, previa consulta del pleno en
votacin econmica, cuando ya ha sido publicado. Dicha publicacin surtir los
efectos del artculo 108 del RICG que establece que al principio de la discusin
cuando lo pida algn legislador, la Comisin Dictaminadora deber explicar los
fundamentos de su dictamen y aun leer las constancias del expediente, si fuera
necesario; acto continuo, seguir el debate. Artculo 12 y 14 del Acuerdo
Parlamentario relativo a las sesiones, integracin del orden del da, los debates y
las votaciones de la Cmara de Diputados (en adelante Acuerdo Parlamentario
11/97).

DISCUSIN EN LO GENERAL
Cada grupo parlamentario dispondr de 15 min. para una intervencin.
De manera excepcional cuando se discuten reformas constitucionales las
intervenciones sern de 20 min.
Las intervenciones de los grupos parlamentarios se realizarn en orden creciente
en razn de los diputados que los conforman.
Los diputados sin grupo parlamentario acordarn con uno de stos su
participacin en la discusin. Art. 97 del RICG y arts. 15 y 16 del Acuerdo
Parlamentario 11/97.

Se integrarn listas de los diputados que soliciten la palabra en contra y otra lista
en favor, las cuales se leern antes de comenzar la discusin.
Si algn diputados que haya pedido la palabra no estuviere presente en el saln
cuando le toque hablar, se le colocar al final de la lista. Arts. 96 y 99 del RICG.

PRIMER TURNO: cuatro oradores en pro y cuatro en contra, de 10 min. cada


intervencin.
De manera excepcional cuando se discuten reformas constitucionales las
intervenciones sern de 15 min.
Los diputados sin grupo parlamentario podrn inscribirse directamente.
Los oradores hablarn alternativamente en contra o en pro de acuerdo al orden de
las listas comenzando por el inscrito en contra.
El Presidente consultar al Pleno si el asunto se encuentra suficientemente
discutido. Arts. 115, 148, 149 y 150 del RICG. Art. 16 del Acuerdo Parlamentario
11/97.

SEGUNDO TURNO cuatro oradores en pro y cuatro en contra de 10 min., cada


intervencin.
De manera excepcional cuando se discuten reformas constitucionales las
intervenciones sern de 15 min. Art. 16 del Acuerdo Parlamentario 11/97.
Los Diputados, aun cuando no estn inscritos en las listas de oradores, podrn
pedir la palabra para rectificar hechos o contestar alusiones personales, cada
intervencin ser de 5 min., pero pasarn a tribuna despus de concluido el turno
correspondiente. Slo podrn realizarse hasta 5 intervenciones de este tipo, una
vez agotadas stas, la Presidencia consultar al Pleno si se procede a dar curso al
turno de oradores siguiente o a la votacin, segn sea el caso. Art. 102 del RICG y
art. 20 del Acuerdo Parlamentario 11/97.
Se consulta al Pleno sobre los artculos reservados para su discusin en lo
particular. Art. 17 del Acuerdo Parlamentario 11/97.
Votacin nominal del dictamen en lo general y en los artculos no reservados. Arts.
117, 134, 147 148 del RICG. Art. 17 del Acuerdo Parlamentario 11/97.
En caso de ser aprobado se proceder a su discusin en lo particular.
Por el contrario si fuese rechazado, se preguntar en votacin econmica, si
vuelve o no el dictamen a comisin.

Si la resolucin fuese afirmativa, volver en efecto, para que lo reforme; pero si


fuera negativa se tendr por desechado.
En caso de ser rechazado un dictamen y si existiere voto particular se pondr a
discusin en la siguiente sesin.
Si hubiese ms de un voto particular se discutir primero el que presente el
diputado perteneciente al grupo parlamentario de mayor nmero de integrantes, si
fuere rechazado se discutir en la siguiente sesin, el voto particular presentado
por el diputado perteneciente al grupo parlamentario que siga en importancia
numrica, y as sucesivamente hasta que fuese necesario. Art. 117 del RICG. Art.
17 del Acuerdo Parlamentario 11/97.

DISCUSIN EN LO PARTICULAR
Se discutir cada artculo reservado.
Cuando el dictamen contenga ms de 30 artculos se consultar al pleno si
procede su discusin por grupo de artculos.
Se podrn apartar las fracciones o incisos que se quieran impugnar, y lo dems
del proyecto que no amerite discusin se podr reservar para votarlo despus en
un slo acto.
Cuando se discuten reformas constitucionales solo se podrn discutir articulo por
articulo. Arts. 132 y 133 del RICG. Artculo 18 del Acuerdo Parlamentario 11/97.
Se integrarn listas de los diputados que soliciten la palabra en contra y en pro, las
cuales se leern antes de comenzar la discusin de cada artculo.
Si algn diputado que haya pedido la palabra no estuviere presente en el saln
cuando le toque hablar, se le colocar al final de la lista. Arts. 96 y 99 del RICG.
Un turno de cuatro oradores en pro y cuatro en contra, de 5 min. cada intervencin
cuando se discuta por artculo y de 10 min. cuando se discute por grupo de
artculos.
De manera excepcional cuando se discutan reformas constitucionales las
intervenciones sern de 15 min. Art. 18 del Acuerdo Parlamentario 11/97.
El Presidente consultar al Pleno, mediante votacin econmica, si el artculo se
encuentra lo suficientemente discutido. Art. 115, 148 a 150 del RICG.
Los diputados, aun cuando no estn inscritos en las listas de oradores, podrn
pedir la palabra para rectificar hechos o contestar alusiones personales, cada

intervencin ser de 5 min. pero pasarn a tribunal despus de concluido el turno


correspondiente.
Slo podrn realizarse hasta 3 intervenciones de este tipo, una vez agotadas
stas, la presidencia consultar al Pleno, mediante votacin econmica si se
procede a dar curso al turno siguiente de oradores o a la votacin, segn sea el
caso. Arts. 20 del Acuerdo Parlamentario 11/97 y 102 del RICG.
Se llevar a cabo la votacin nominal del artculo o del grupo de artculos
reservados.
Si un artculo o grupo de artculos sometidos a discusin en lo particular fueren
rechazados, esa misma parte del dictamen regresar a comisin para que sta lo
reelabore. El resto del dictamen aprobado quedar a disposicin de la presidencia
y no podrn turnarse a la colegisladora hasta que no se presente nueva propuesta
de la comisin dictaminadora y la cmara resuelva lo pertinente. Arts. 147 y 148
del RICG y 19 del Acuerdo Parlamentario 11/97.

MOCIONES
En la fase de discusin y aprobacin pueden presentarse diversos tipos de
mociones, stas son interrupciones que al discurso de un orador, al trmite por
acordar o a la decisin de la Mesa, presenta un legislador para diferentes fines y
efectos.
Dentro del procedimiento legislativo y concretamente en la fase de discusin de
las iniciativas, los legisladores tienen derecho para que, sin observar el turno
reglamentario, dirijan a la presidencia (en cualquier estado que se encuentre el
debate), alguna mocin. El Presidente les dar o negar trmite.
Las mociones pueden ser de diversos tipos segn se solicite la interrupcin de un
discurso y podemos clasificarlas de las siguiente manera:

MOCIN DE ORDEN: Procede en los siguientes casos: a) para ilustrar la


discusin con la lectura de un documento; b) cuando se infrinjan artculos del
reglamento para el gobierno interior del congreso general de los Estados Unidos
Mexicano, en cuyo caso deber ser citado el articulo respectivo; c) cuando se
viertan injurias contra alguna persona o corporacin, pero no podr llamarse al
orden al orador que critique o censure a funcionarios pblicos por faltas o errores
cometidos en el desempeo de sus atribuciones; d) cuando el orador se aparte del
asunto sometido a discusin. Artculos 104, 105 y 107 del RICG.

MOCIN SUSPENSIVA: Se leer la proposicin y, sin otro requisito que or a


su autor, si la quiere fundar, y a algn impugnador, si lo hubiere, se preguntar a la
cmara si se toma en consideracin inmediatamente. En caso afirmativo se
discutir y votar en el acto, pudiendo hablar al efecto, 3 individuos en pro y 3 en

contra; pero si la resolucin de la cmara fuese negativa, la proposicin se tendr


por desechada. No podr presentarse ms de una mocin suspensiva en la
discusin de un negocio. Arts. 110 y 111 de RICG.

MOCIN ACLARATIVA: Cuando alguien de los presente solicite el uso de la


palabra para que se lea algn documento en relacin con el debate para ilustrar la
discusin, pedir la palabra para el solo el efecto de hacer la mocin
correspondiente, si es aceptada por la cmara la lectura de dicho documento
deber hacerse por uno de los secretarios, continuando despus en el uso de la
palabra el orador. Art. 113 del RICG.

SUSPENSIN DE LAS DISCUSIONES


Finalmente, hay que sealar bajo que circunstancias pueden suspenderse las
discusiones, el art. 109 del RICG seala que ninguna discusin podr
suspenderse, sino por las causas siguientes:

PRIMERA, por ser la hora en que el Reglamento fija para hacerlo, a no ser que
se prorrogue por acuerdo de la cmara.

SEGUNDA, porque la cmara acuerde dar preferencia a otro negocio de mayor


urgencia o gravedad.

TERCERA, por graves desrdenes en la misma cmara.


CUARTA, por falta de qurum. Si el nmero de asistentes es dudoso, se
comprobar pasando lista y si es verdaderamente notoria la falta de ste, bastar
la simple declaracin del presidente.

QUINTA, por proposicin suspensiva que presente alguno o algunos de los


miembros de la cmara y que sta apruebe.