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Voces del Sur, Revista publicada por el Programa MERCOSUR Social y Solidario, 2007, Septiembre: Buenos

Aires, Argentina.

POLTICAS PBLICAS, DEMOCRACIA Y


PARTICIPACIN CIUDADANA
Oscar Oszlak
Algunas consideraciones analticas
En esta nota me propongo efectuar algunas reflexiones sobre el tema de la participacin
ciudadana, su vinculacin con los procesos de formulacin e implementacin de polticas
pblicas y su rol en la institucionalizacin de la democracia. Para desarrollarlo, efectuar
previamente algunas consideraciones analticas.
Toda sociedad debe decidir de qu manera enfrentar y resolver los problemas que
plantean la supervivencia de sus miembros y la convivencia relativamente pacfica del
conjunto. En tal sentido, podra hacerse referencia a una agenda social problemtica,
vista como el conjunto de necesidades y demandas de las que se hacen cargo
determinados actores sociales, adoptando decisiones y llevando a cabo acciones
tendientes a satisfacerlas. En toda sociedad existe algn esquema de divisin del trabajo
segn el cual esa agenda social es atendida por tres tipos de actores diferentes: 1) las
organizaciones estatales, en sus diferentes niveles jurisdiccionales; 2) los proveedores del
mercado, mediante los bienes y servicios que ofrecen a sus clientes; y 3) las
organizaciones de la sociedad civil, que tambin prestan un nmero muy variado de
servicios. De aqu que a este ltimo se lo considere el Tercer Sector. Sin embargo, este
plano funcional o de la divisin social del trabajo entre estado y sociedad no agota, como
se ver, sus respectivas intervenciones.
Visto como actor complejo y diferenciado, el estado materializa su presencia mediante
agencias que asumen la responsabilidad de resolver una parte de la agenda social.
Cules son los problemas que elige resolver o debe atender inevitablemente como
consecuencia de demandas o presiones sociales insoslayables, depende de gran nmero
de circunstancias y variables. Pero en la medida en que esos problemas son incorporados
a la agenda estatal se convierten automticamente en lo que con ODonnell hemos
denominado cuestiones socialmente problematizadas (Oszlak y ODonnell, 1976).
La agenda estatal, como un ro que fluye constantemente y se transforma, experimenta
una continua metamorfosis. La incorporacin de cada nuevo asunto genera una tensin,
que slo desaparece cuando la cuestin se resuelve. 1 La composicin de esta agenda,
en trminos de las cuestiones que contiene en una determinada coyuntura histrica, es
indicativa de la naturaleza y criticidad de los asuntos que exigen la intervencin del
estado, manifestando a la vez el rol que ste cumple frente a la sociedad. Pero son las
tomas de posicin de quienes actan en nombre del estado o asumen su representacin
1

Resolucin, en este caso, no implica solucin en algn sentido sustantivo (puede haberse eliminado el
carcter problemtico, o simplemente, se ha postergado su tratamiento, o bien, se ha ejercido coercin sobre
el actor o sector social que pretende introducir la cuestin en la agenda estatal).

las que indican con mayor claridad cules son las orientaciones poltico-ideolgicas
implcitas en sus acciones. Estas tomas de posicin constituyen, en los hechos, las
polticas pblicas o polticas estatales de las agencias responsables de resolver las
cuestiones agendadas. Los cursos de accin adoptados por esas agencias estatales, a
los que comnmente denominamos polticas, tienen su origen en tomas de posicin de
decisores polticos que interpretan que una cierta secuencia de acciones y procesos
permitir resolver una determinada cuestin y, de ese modo, eliminarla de la agenda. Y
que esa resolucin ser congruente con una solucin tcnica que, en ciertos casos,
responde a una expresa orientacin poltico-ideolgica.
Con esto estoy afirmando, implcitamente, que resolver una cuestin agendada admite
diferentes posiciones y cursos de accin; pero cada una de estas puede repercutir de
maneras muy distintas sobre la suerte o situacin de los actores sociales involucrados en
el asunto o cuestin. Adems, una misma cuestin puede ser afrontada a travs del
tiempo mediante distintos cursos de accin (o cambios de polticas), sea -entre otras
causas- porque la misma pudo haberse agravado o porque surgi una nueva opcin de
tratamiento previamente no disponible. Por otra parte, es importante sealar que una
determinada toma de posicin frente a una cuestin agendada puede originar nuevas
cuestiones, en tanto la solucin o curso de accin adoptado afecte los intereses de ciertos
actores o d lugar a cambios ms o menos significativos sobre su posicin de poder.
Cuando una agencia estatal toma posicin y decide un curso de accin respecto de una
cuestin agendada, por lo general afecta en primer lugar a un grupo social delimitado
(v.g., determinados contribuyentes, titulares de cuentas bancarias, campesinos
minifundistas). Pero estos grupos (o poblacin-blanco) no son -ni podran serlo- un actor
poltico. Quien eventualmente actuar como tal ser, ahora si, una organizacin (o ms de
una) que asumir la defensa o promocin de los intereses del sector social afectado y lo
representar polticamente. A veces, inclusive, podr tratarse de una manifestacin
colectiva espontnea o de un simple individuo. Pero importa efectuar esta distincin entre
grupo o sector social afectado y actor poltico movilizado.
Por lo general, las cuestiones que tienen gran impacto social y generan fuertes
antagonismos, suelen movilizar a mltiples actores. Hasta el momento en que ello ocurre,
esos actores son virtuales o, ms precisamente, se hallan en una suerte de hibernacin
mientras la cuestin no se suscita. Con esto estoy sugiriendo que la cuestin hace al
actor, tanto en el estado como en la sociedad civil. O bien el actor es creado, como ocurre
cuando el estado decide implementar un nuevo curso de accin, o bien es activado en la
sociedad cuando la cuestin es planteada. 2
Los planos de la interaccin estado-sociedad
Las interacciones que tienen lugar entre estado-sociedad, pueden analizarse en trminos
de una triple relacin, que toma en cuenta los tres tipos de vnculos a travs de los cuales,
en ltima instancia, se dirimen los contenidos de la agenda social vigente y las formas de
resolucin de las cuestiones que la integran. Estas relaciones apuntan a decidir cmo se
distribuyen, entre ambas instancias, la gestin de lo pblico, los recursos de poder y el
excedente social.

Indagar sobre si los actores preexisten al surgimiento de un conflicto o slo cobran vida cuando ste se
origina, me apartara bastante de la lnea de razonamiento que vengo desarrollando.

Estos tres planos de interaccin entre estado y sociedad, tienen conexiones recprocas y
se vinculan con las caractersticas del modelo de organizacin econmica y reproduccin
social subyacente: a) en el plano funcional se limitan a fijar las reglas de (y a asignar las
respectivas responsabilidades en) la divisin social del trabajo; b) en el plano material, a
dirimir los patrones de distribucin del excedente social; y c) en el plano de la
dominacin, a establecer la correlacin de poder entre las diferentes fuerzas e
instituciones sociales. La agenda del estado se ve modificada por los procesos que tienen
lugar en cada uno de estos planos, as como por los que vinculan a los mismos entre si.
En el caso de las relaciones funcionales, ambas esferas tienen responsabilidades
exclusivas pero tambin comparten un mbito de intervencin comn (v.g. prestacin de
servicios educativos, de transporte, de investigacin y desarrollo, de defensa de derechos
humanos) que exige, por parte del estado, no slo la prestacin de los servicios a su
cargo sino tambin -segn los casos- diversas formas de regulacin y promocin de la
actividad no estatal. En este plano se dirime la cuestin relativa a "de qu debe ocuparse
el estado nacional". 3
En el plano fiscal y redistributivo, cada esfera participa en la distribucin del excedente
social, an cuando se supone que la masa de recursos que el estado nacional extrae de
la sociedad, la devuelve a la misma a travs de gastos, transferencias o inversiones que
favorecen a determinados sectores, cumpliendo un papel redistributivo. Buena parte de
las interacciones estado-sociedad en este plano, tienen por objeto definir "cunto le
cuesta a quin", lo cual suele suscitar problemas de equidad.
Por ltimo, en las relaciones de dominacin, se intercambian los recursos de poder que
pueden movilizar el estado y la sociedad en la consecucin de sus intereses y valores. Es
en este plano donde se dirime "quin decide de qu hay que ocuparse, quin gana y
quin pierde".
En un nivel de anlisis ms general, estos diferentes planos pueden ser vistos como
manifestaciones de los tres pactos sobre los que se basa una organizacin social: el
pacto de la dominacin que asegura la gobernabilidad; el pacto funcional que,
permanentemente redefinido, busca la mejor frmula para el desarrollo de las fuerzas
productivas; y el pacto distributivo, sobre cuyas bases se define la equidad relativa en la
distribucin de los frutos de ese desarrollo.
Tambin es relevante para la definicin de la poltica pblica la dimensin externa al
espacio nacional, en la que corresponde incluir a las variables del contexto internacional
que inciden sobre las relaciones dentro de, y entre, los tres planos considerados,
afectando en ltima instancia los contenidos de la agenda de cuestiones socialmente
problematizadas. Me refiero, fundamentalmente, a los impactos de la globalizacin, la
internacionalizacin del estado y la integracin regional, as como a los actores
institucionales que operan en ese mbito supranacional, desencadenando procesos que
inciden sobre la distribucin del poder, los recursos materiales y la gestin pblica de los
pases.

Este plano funcional parece ser el que se corresponde con el trmino tercer sector: se tratara del sector
que, adems del estado y el mercado, participa en la produccin de bienes, servicios o acciones simblicas
que tienden a satisfacer determinadas demandas y/o necesidades sociales.

A la luz de este marco conceptual, efectuar algunas consideraciones acerca de la


participacin de la sociedad civil en los procesos de formulacin e implementacin de
polticas pblicas relacionadas con la agenda de cuestiones sociales vigentes.
La participacin ciudadana y sus actores
Participacin popular, comunitaria, ciudadana muchos nombres para designar un
proceso segn el cual determinados actores de la sociedad civil se movilizan, se
activan, irrumpen en un escenario pblico e intentan influir sobre las reglas y procesos
que enmarcan sus condiciones de existencia y reproduccin. En particular, sobre las
polticas estatales y el modo de organizacin social a las que ellas apuntan. Son mltiples
las circunstancias, condiciones y modalidades que caracterizan la participacin
ciudadana, an cuando los estudiosos -a mi juicio- no han conseguido todava llegar a un
consenso acerca de las categoras analticas que permitiran formular una teora general
aceptable sobre el tema. La propia naturaleza polismica del trmino que adjetiva esa
participacin (popular, comunitaria, ciudadana) es una primera indicacin, sin entrar a
considerar las dificultades que todava enfrenta la definicin de lo que debemos entender
por sociedad civil. Menos claro an es el alcance que debemos dar al trmino
participacin o, incluso, al de polticas pblicas, supuesto referente de esa
participacin.
Por otra parte, se da por sentado que la participacin ciudadana es buena, en el sentido
que se le da a las buenas causas o las buenas acciones. Y se lamenta cuando los
ciudadanos no participan, es decir, cuando no pueden o no consiguen agregar sus
intereses en demanda de reivindicaciones que expresan valores, necesidades o
aspiraciones compartidos. Esto suele considerarse un dficit de la democracia, por lo que
la propuesta de ciertas formas de democracia directa o participativa han pasado a formar
parte insoslayable del pensamiento acadmico y poltico en materia de democratizacin.
Tradicionalmente, las ciencias sociales han identificado en cualquier sociedad, dos
sectores claramente diferenciados: el estado y la sociedad civil. Como he sealado, la
distincin presupone, al menos, la existencia de dos esferas en las que el ejercicio del
poder y la divisin del trabajo se manifiestan de manera diversa. El estado es una
instancia articuladora de relaciones sociales, que a la vez que ejerce la dominacin
poltica requerida para la convivencia civilizada, extrae recursos a sus habitantes para
brindarle bienes y servicios cuya prestacin es considerada propia de su rol frente a la
sociedad.
La sociedad civil, por su parte, contina siendo una categora analtica y una referencia
emprica ambigua, si de identificar su carcter actoral se trata. Gran nmero de
definiciones incluyen una obligada alusin al estado, para sealar lo que la sociedad civil
no es. Casi parece una categora residual, que a veces hasta incluye al mercado. Pero si,
a su vez, el mercado es visto como una institucin, como un mbito de actores movidos
fundamentalmente por el lucro y diferenciados en trminos de su papel, organizacin y
formas de actuacin, la sociedad civil pasa a convertirse en el nico otro actor no
estatal. Un actor heterogneo que se manifiesta como contraparte multifactica del
estado en innumerables mbitos de accin individual o colectiva. Pero qu clase de
actores incluye?
La respuesta exige diferenciar los mbitos o planos de actuacin de los actores, tal como
se observara ms arriba. Por ejemplo, dentro de este conjunto podran considerarse a los

partidos polticos y las organizaciones corporativas que representan intereses sectoriales.


Pero ms que al plano funcional, su rol correspondera al plano de la dominacin, de la
construccin del poder, de la conformacin de las influencias polticas y, en definitiva, del
funcionamiento de la democracia. 4 De hecho, la existencia, organizacin y funcionamiento
de los partidos constituyen, en principio, un test elocuente del carcter democrtico del
estado y la sociedad, del mismo modo en que su debilidad es considerada como dficit de
la democracia. Su efectivo funcionamiento demuestra una capacidad social de agregacin
y articulacin de la representacin poltica ante el estado, una manera genuina en que la
ciudadana expresa su voluntad de participar en la conformacin de la relacin de fuerzas
que asegura la gobernabilidad. 5
Pero an en democracia, los partidos pueden jugar un rol diferente en su consolidacin o
debilitamiento. La misma ambigedad y un similar funcionamiento en el plano de la
dominacin poltica podran aplicarse a la representacin corporativa empresaria o
sindical, que la literatura suele analizar en trminos de su vinculacin con el estado,
particularmente en lo relativo a la autonoma relativa de este ltimo. No tengo espacio
para tratar este tema en profundidad. Baste sealar que ni los partidos ni las
organizaciones corporativas son considerados, por lo general, como actores tpicos de la
sociedad civil (a veces se los incluye en la categora de sociedad poltica), quedando
reservado este espacio a las ONGs -organizaciones no gubernamentales- u
organizaciones de la sociedad civil y, ms genricamente, a las organizaciones y
movimientos sociales.
Tambin en este caso es preciso efectuar distinciones como, por ejemplo, entre aquellas
que estn constituidas formalmente (y legitimadas a travs de personeras jurdicas como
fundaciones o asociaciones civiles, con patrimonio propio, una membresa regulada,
autoridades electas peridicamente, etc.) y aquellas que se expresan mediante formas
diversas de movilizacin o constitucin de redes sociales solidarias cuyo rasgo dominante
es su informalidad, su surgimiento en situaciones de crisis, su reducida sustentabilidad
temporal, y su objetivo comn de resolver diversas cuestiones sociales especficas no
atendibles por el mercado, ni representadas debidamente por las organizaciones
corporativas, ni incorporadas a la agenda del estado o de las ONG.
A mi juicio, la distincin entre ONG formalizadas y movimientos u organizaciones
sociales de base merecera una categorizacin analtica ms profunda. En trabajos
anteriores he incluido a estas ltimas en el que denominara cuarto sector: grupos de
muy diversa insercin social, por lo general pertenecientes a clases populares
carenciadas o a sectores medios empobrecidos, que deben enfrentar la resolucin de
problemas que afectan su existencia cotidiana y hasta la propia supervivencia de sus
miembros, sin contar con los recursos materiales y organizacionales necesarios para
lograr una personera jurdica o una existencia relativamente permanente e
institucionalizada.
A veces, inclusive, tal reconocimiento puede ser innecesario o inaplicable, como ocurre
con ciertos movimientos espontneos o esfuerzos colectivos ocasionales. Incluye a autoconstructores, integrantes de clubes de trueque, redes solidarias de guarderas y
4

Tambin podra considerarse que estas instituciones actan en el plano de la equidad distributiva, en tanto
los contenidos discursivos de sus plataformas expresan posiciones poltico-ideolgicas diferentes desde el
punto de vista de la asignacin del excedente social.
5
Por eso el autoritarismo militar ha proscripto a los partidos en casi todas las experiencias histricas en que
este tipo de rgimen se instal en Amrica Latina.

comedores populares precarios, bolsas de trabajo o comits vecinales de seguridad. La


expresin cuarto sector permitira incorporar, en una categora diferente, a formas
organizativas espontneas y escasamente sostenibles, mediante las que los sectores ms
desposedos de la sociedad civil intentan resolver, solidariamente, aspectos crticos de su
supervivencia cotidiana, ante la imposibilidad de acceder al mercado o ante el abandono
del estado de su funcin de bienestar.
Los planos de la participacin ciudadana
Tanto las funciones de estas asociaciones espontneas como las del tercer sector formal
corresponden al plano funcional, habida cuenta de la redefinicin de las fronteras
producida entre los diferentes actores que integran el esquema de divisin social del
trabajo. Sin embargo, las acciones del tercer y cuarto sector pueden trascender este
plano funcional, para incursionar en los otros dos. En este caso y siguiendo la propia
lgica de mi argumento, ya no correspondera continuar hablando de tercero o cuarto
sectores sino, ms propiamente, de participacin ciudadana o de la sociedad civil. Puede
tratarse de las mismas organizaciones, que asumen los distintos roles o de
organizaciones/movimientos diferentes. As, por ejemplo, mientras una escuela o un asilo
privados funcionan estrictamente como suministradores de servicios en el plano funcional,
un movimiento piquetero podra funcionar en los tres planos, como brazo popular de un
partido poltico, como expresin reivindicativa de una reasignacin del ingreso en favor de
sectores marginales y/o como proveedor de empleo o capacitacin laboral a sus
integrantes.
En general, los movimientos espontneos o de base surgen en circunstancias lmite, en
las que los actores involucrados perciben amenazas de diverso tipo a su existencia
cotidiana. Es el caso de los grupos de defensa civil autoconvocados en situaciones de
desastre, de piqueteros que cortan rutas en seal de protesta y reivindicacin o de
manifestantes que tratan de impedir la instalacin de basureros atmicos, el desalojo de
viviendas o la impunidad de ciertos crmenes que conmocionan la vida de ciertas
comunidades. En otros casos se trata de grupos que reivindican o promueven la defensa
de valores, como los derechos humanos, la libre eleccin sexual o la reivindicacin de
derechos aborgenes. La actuacin de estas organizaciones plantea desafos importantes
a la institucionalizacin de la democracia, abriendo la discusin acerca de la legitimidad
de estas modalidades de democracia directa (movimientismo, basismo), que a menudo
asumen formas de confrontacin abierta con el estado, con el capital privado, con
organismos internacionales o con otros actores sociales. Hasta qu punto resulta posible
o necesario canalizar estas expresiones movimientistas a travs del sistema de partidos
polticos como modo de robustecer la democracia representativa es, asimismo, uno de
los dilemas que ha acompaado y sigue acompaando el debate poltico de la regin. En
igual sentido se ha planteado la cuestin de la manipulacin poltica de estos
movimientos, sea como fuerza de choque, como mecanismo de legitimacin del gobierno
o como garanta de contencin del descontento social.
Los tiempos de la participacin ciudadana
En general, la literatura ha enfatizado la influencia de las ONG y movimientos de base del
lado de los insumos del sistema poltico y muy poco del lado de los productos y efectos
sociales de su participacin, tema que una vez ms nos remite a su actuacin como
agentes de la institucionalidad democrtica. Podra sugerirse que, en los hechos, la
participacin ciudadana se manifiesta en los procesos de formacin de las polticas

pblicas, en la ejecucin de las respectivas decisiones y en el control de la gestin


pblica. Es decir, en los tres tiempos -futuro, presente y pasado- en que se desenvuelve
toda actividad humana. As, sus organizaciones pueden influir en la creacin de los
escenarios polticos futuros que debe decidir una sociedad para alcanzar un modo de
organizacin social deseable; en la co-produccin cotidiana y rutinaria de bienes y
servicios junto a, o suplantando al estado; o en el seguimiento permanente de las
polticas, el control de la gestin y la evaluacin de los resultados conseguidos por las
instituciones estatales. Posiblemente los mayores avances producidos en la participacin
ciudadana durante los ltimos aos, han tenido lugar en los planos de la construccin del
futuro y de la revisin del pasado de la gestin gubernamental. Pero an si este fuera el
caso, existe todava un abismo entre la calidad de esa gestin y el papel que puede
cumplir la sociedad civil en su mejoramiento.
Tal vez el mximo desafo que enfrentan actualmente nuestros estados es lograr que la
gestin pblica consiga articular esos tres tiempos a que hice referencia. El estilo
latinoamericano de formular e implementar polticas pblicas se caracteriza por la
predisposicin y la urgencia por actuar, con poco conocimiento y en forma inconsulta. As,
la gestin pblica parece limitarse al presente, o ms precisamente, a un presente
continuo. Es decir, ni el futuro ni el pasado son privilegiados como tiempos que deban
conjugarse en la gestin estatal. Incorporarlos significara ampliar significativamente el
horizonte de las polticas. Implicara conocer mejor hacia dnde se va y evaluar si donde
realmente se lleg coincide con donde se quiso llegar o cunto hubo que apartarse de
las metas. Como regla general, no hay entonces xitos duraderos en las polticas pblicas
si no se est seguro de cules medios permitiran lograr ciertos resultados y de qu
estrategias haran posible articular tales vinculaciones entre medios y fines. Tampoco
suele haber xitos duraderos si las estrategias no contienen una comparacin sistemtica
entre lo que se est logrando y lo que se pretendi lograr. La participacin ciudadana no
puede, por si sola, cerrar esta brecha. Pero puede contribuir a que el estado se vea
forzado a reducirla, condicin ineludible para construir mayor gobernabilidad democrtica.

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