Está en la página 1de 22

El rol del Estado en la educacin

Juan Carlos Tedesco

Se ruega dirigir la correspondencia al redactor-jefe,

perspectivas
Unesco, 7, place de Fontenoy, 75700 Pars, Francia.
_________________________________________________________________________________________________________________

Los artculos firmados expresan la opinin de sus autores


y no necesariamente la de la Unesco.

Las denominaciones empleadas en Perspectivas y la presentacin de los datos


que en ella figuran no implican, de la parte de la Secretara de la Unesco,
ninguna toma de posicin respecto al estatuto jurdico de los pases,
territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto al trazado
de sus fronteras o lmites.

Unesco 1989
Se pueden reproducir y traducir los textos publicados (excepto cuando
est reservado el derecho de reproduccin o de traduccin) siempre
que se indique el autor y la fuente.

Todos los documentos y publicaciones de la Unesco ya agotados se encuentran


disponibles en microfichas al precio de 15 francos franceses
la ficha de 96 pginas. Rogamos transmitan el encargo al mismo tiempo
que el pago a la Editorial de la Unesco, Servicio de Ventas,
7, place de Fontenoy, 75700 Pars (Francia).

______________________________________________________________________________________________

Publicado por la Organizacin de las Naciones Unidas


para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
7, place de Fontenoy, 75700 Pars.
Impreso por
Imprimerie des Presses Universitaires de France, Vendme.

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

El rol del Estado


en la educacin*
Juan Carlos Tedesco1
Ya comienza a ser un lugar comn aludir a la crisis de los paradigmas con los
cuales intentamos comprender la realidad social. La insatisfaccin con los modos
habituales de pensar genera diferentes reacciones. En algunos casos, felizmente escasos,
la crisis estimula la defensa de los viejos moldes totalizadores, acentuando aun ms su
carcter dogmtico. E n otros, ms frecuentes, promueve la preocupacin por lo
particular y lo inmediato, privilegiando un supuesto pragmatismo desvinculado slo
aparentemente de orientaciones y modelos de ms amplio alcance. El anlisis que
sigue intenta, en cambio, inscribirse en el espacio intermedio que existe entre las
aspiraciones totalizadoras superadas por la notable diversificacin de situaciones que
caracteriza a la sociedad actual y el inmediatismo pragmtico, que no permite
comprender la lgica de las acciones sociales y, en consecuencia, tampoco permite
participar en su determinacin.
Las reflexiones sobre el Estado constituyen un caso ilustrativo de este debate
terico. Por un lado, existe un proceso de "mundializacin" del modelo de Estado
moderno, propio de los pases de Europa occidental que estimula proposiciones de
carcter universal. Por el otro, esta tendencia contrasta con la enorme diversidad sociocultural y poltica que existe en los pases del Tercer M u n d o [Kazancigil, 1985]. N o
es ste el lugar para un anlisis detallado de los problemas tericos y prcticos que se
derivan de la expansin del Estado moderno. Sin embargo, es necesario recordar que la
expansin de dicho modelo, tal como existe en las sociedades donde fue generado
endgenamente, acta con respecto a las sociedades perifricas como punto de
referencia comparativo (donde el desarrollismo y las teoras de la modernizacin son
sus expresiones ms destacadas) y, al mismo tiempo, como factor que impone
condiciones estructurales que distorsionan y limitan el desarrollo del modelo.

Juan Carlos Tedesco (Argentina). Director de la Oficina Regional de la Unesco para la Educacin en Amrica
Latina y el Caribe (OREALC). Fue profesor en la Universidad de la Plata (Argentina) y en la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Sus trabajos de investigacin versan sobre la sociologa de la
educacin y el proceso de desarrollo. Autor de Educacin y sociedad en Argentina (1971, reeditado en 1979 y 1981),
Conceptos de sociologa de la educacin (1980, traducido al portugus en 1982) y El desafio educativo: calidad y
democracia (1986).

* Ponencia presentada durante el taller organizado por el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin (28
de noviembre-2 de diciembre de 1988) con motivo de su X X V aniversario sobre el tema "Hacia una planificacin
estratgica de la educacin".

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

En este sentido, estimo importante encabezar estas reflexiones con una doble
advertencia. La primera, obvia pero no por ello menos necesaria, se refiere a la
necesidad de evitar los riesgos de extrapolar ciertos problemas, categoras de anlisis y
estrategias de solucin propias de determinados contextos. La segunda, ms especfica,
est destinada a colocar el anlisis que sigue en el marco de la situacin particular de
una regin del Tercer Mundo (Amrica Latina) que ha sentido intensamente las
consecuencias de la expansin del modelo del Estado moderno.
El texto ha sido dividido en tres secciones. En la primera de ellas se resumen las
principales proposiciones efectuadas por algunas corrientes de la sociologa y la ciencia
poltica contempornea acerca del Estado en los pases dependientes. El objetivo de esta
seccin consiste en colocar el anlisis del rol del Estado en la educacin en el marco
global del anlisis del Estado y de sus relaciones con la sociedad civil y con el conjunto
de los actores sociales. La segunda seccin est destinada a describir el comportamiento
del Estado con respecto a la educacin en los ltimos aos, a partir del impacto de la
crisis econmica y social que viven los pases de Amrica Latina. La tercera seccin del
documento intenta presentar algunas reflexiones sobre el futuro de las relaciones entre
Estado, educacin y sociedad, en el marco de un proceso de desarrollo que pretenda
satisfacer objetivos de crecimiento y equidad. En este contexto, se formulan algunas
reflexiones sobre las perspectivas de la planificacin educativa.

______________________________________________________________________

Estado y sociedad
___________________________________________________________________________________________________

En los ltimos aos, se ha generalizado la crtica al Estado, tanto desde


perspectivas neoliberales como desde perspectivas de izquierda.
Esta crtica asumi carcter hegemnico en el discurso terico y poltico a partir
del momento en que el Estado moderno en su versin compempornea, es decir, el
Estado keynesiano, Estado benefactor, Estado providencia o como quiera que se
denomine a la forma que asumi el Estado capitalista-democrtico a partir de la
postguerra, manifest sntomas de crisis que, para algunos, tiene carcter estructural.
Desde el punto de vista administrativo, estas crticas han puesto el nfasis en
aspectos tales como la ineficiencia, los altos costos de los aparatos burocrticos
centralizados, el freno a la innovacin y el relativo fracaso de los objetivos de
igualizacin de beneficios, entre otros.
Desde el punto de vista poltico, se ha sealado que la articulacin entre
representacin poltica a travs de los partidos y la representacin corporativa de
intereses organizados comienza a ser difcil de mantener, especialmente por el peso
creciente de estos ltimos en los procesos de toma de decisiones.
3

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

Desde el punto de vista econmico, por fin, se sealan las escasas posibilidades de
resolver los problemas de empleo en el marco de dificultades cada vez mayores para
mantener altas tasas de crecimiento.
El acuerdo bsico entre los diferentes sectores sociales edificado sobre la
abundancia de recursos y las altas tasas de crecimiento es cada vez ms frgil y
estimula tendencias a particularizar y desagregar las negociaciones a nivel local o
regional [Schmitter, 1986].
Estas crticas (y esta crisis), sin embargo, sobrevienen tras un prolongado periodo
durante el cual el Estado democrtico-capitalista de los pases desarrollados funcion
con un alto grado de congruencia y legitimidad entre sus promesas y sus resultados. Tal
como puede apreciarse a travs de los indicadores de gasto pblico y gasto social como
porcentaje del PIB para los pases europeos, la credibilidad y congruencia de la que
goz la propuesta de democracia capitalista en los aos de la postguerra estuvo basada
en las reales posibilidades de satisfacer, desde el Estado, las demandas de los diferentes
sectores sociales. Las evidencias disponibles indican que, a pesar de la crisis econmica
de los aos setenta, los gastos en materia de servicios de proteccin social de dichos
pases continuaron creciendo hasta alcanzar porcentajes que oscilan entre el 20 y el 30%
del PIB [Born, 1986; Rassekh y Vaidenau, 1987].
En el mismo sentido, tambin es posible sostener que este modelo de Estado ha
funcionado sobre la base de u n alto grado de articulacin entre los diferentes rdenes
de la estructura social: los actores sociales se correspondan con las fuerzas polticas y
con las formas de participacin en el Estado.
La crisis del Estado benefactor, en todo caso, es un producto endgeno a las
democracias capitalistas desarrolladas y se produce cuando ya ha sido resuelto un
importante conjunto de problemas, tales como:
-la incorporacin social de toda la poblacin, o dicho en otros trminos la
constitucin de la ciudadana como categora universal;
-la vigencia de un sistema institucional legtimo, a travs del cual se toman
decisiones que son aceptadas; y
-la existencia de un cierto ordenamiento administrativo eficiente, sea a cargo del
Estado (modelo francs) sea a cargo de la sociedad civil (modelo sajn) [Badie y
Birnbaum, 1982].
La articulacin y el consenso no eliminan la existencia de conflictos. Sin
embargo, el rango de legitimidad existente es lo suficientemente alto como para
absorberlos y mantener el funcionamiento bsico de la sociedad.
La ciencia poltica y la sociologa se han ocupado reiteradamente del problema del
Estado en las sociedades dependientes y, en particular, en Amrica Latina. Resulta
difcil resumir aqu los conocimientos disponibles, pero no sera exagerado sostener que
un estado del arte sobre este tema permitira apreciar que, en realidad, predominan los
interrogantes y las perplejidades antes que las aseveraciones comprobadas.
4

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

Un reciente anlisis de A . Touraine [1987] propone un conjunto sugerente de


hiptesis que pueden servir de punto de partida para ubicar el problema en un nivel que
permita el anlisis particular de algunos fenmenos significativos del sector educativo.
En primer lugar, Touraine seala que la caracterstica ms relevante del desarrollo
social dependiente es la desarticulacin entre los actores sociales, las fuerzas polticas y
el Estado. La situacin de dependencia coloca gran parte del poder econmico fuera de
la sociedad nacional e impide que se consolide tanto un Estado soberano como los
actores sociales internos. Dicho en sus propios trminos, "el carcter comn de las
sociedades dependientes y colonizadas es la desarticulacin o desvinculacin parcial de
la modernizacin, de las luchas sociales y del papel del Estado o, en trminos ms
analticos, de los sistemas econmicos que corresponde a las luchas sociales,
poltico que corresponde a la modernizacin, es decir a la integracin social y
nacional e ideolgico, organizado alrededor de la defensa de la identidad nacional o
territorial contra la dominacin extranjera" (p. 25).
Esta desvinculacin se traduce en la "hiperautonoma" de los actores polticos y
culturales con respecto a los actores sociales (definidos por su lugar en el proceso
econmico) y explica lo que Tokman [1985] ha llamado la "debilidad de los actores",
que se expresa, por ejemplo, en la existencia de un pensamiento industrializador sin
burguesa industrial, de una ideologa revolucionaria sin movimientos revolucionarios, y
en general de una fuerte capacidad expresiva asociada a una marcada debilidad
instrumental.
La desvinculacin o hiperautonoma no significa que existan distinciones claras y
precisas entre actores sociales, fuerzas polticas representativas y Estado. La debilidad
del desarrollo y la desvinculacin entre los actores produce, al contrario, cierta
indiferenciacin y ausencia de actores sociales puros. Como dice Touraine [1987, p.
13]: "Las democracias europeas fueron fuertes en la medida en que representaron a las
fuerzas y clases sociales organizadas, en particular a una clase obrera organizada en
sindicatos y a una clase capitalista organizada en grupos financieros y asociaciones
empresariales. En Amrica Latina, al contrario, la penetracin de un grupo social dentro
del aparato estatal se realiza ms fcilmente que la creacin de un partido
representativo."
En lugar de un Estado nacional soberano, producto de un sistema poltico
representativo de las fuerzas sociales del pas, existe o un sistema represivo que impide
la formacin de un sistema de representacin poltica o un mercado poltico muy abierto
no dominado por un actor central hegemnico. En este contexto, las alternativas son el
corporativismo dentro del Estado o la subordinacin de los actores sociales a lgicas
polticas. L a ausencia relativa de hegemona que expresa esta situacin explica los
cambios permanentes y la facilidad con la cual a nivel puramente poltico o
ideolgico se puede pasar de un tipo de discurso a otro, de una propuesta social a
otra. Una de las caractersticas ms visibles de la cuestin poltica en Amrica Latina es,
por ello, la significativa distancia entre el discurso y la realidad, entre la norma y la
prctica, entre la posibilidad de tomar una decisin y la capacidad para ejecutarla.
La vigencia de postulados neoliberales en la ltima dcada y la crisis econmica
asociada al alto endeudamiento externo acentuaron algunos de los rasgos mencionados
5

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

en el prrafo anterior y provocaron fenmenos nuevos. Como se sabe, el Estado en


pases dependientes est permanentemente condicionado por la doble lgica de las
relaciones externas y las relaciones internas. En el caso de Amrica Latina, la
introduccin de polticas neoliberales en la dcada 1970- 1980 estuvo, en algunos casos,
asociada a prcticas polticas internas de fuerte contenido autoritario. Dicha asociacin
produjo u n debilitamiento del Estado-nacin y el fortalecimiento del Estado como
aparato represivo, lo cual acentu an ms su falta de legitimidad. La posterior
"estatizacin" de la deuda y las consecuencias de las polticas de ajuste (disminucin del
gasto social, recesin, aumento del desempleo, etc.) tambin contribuyeron a este
fenmeno, basado en ltima instancia en una significativa prdida de autonoma del
Estado para la formulacin e instrumentacin de polticas econmicas y sociales [ C E P
A L , 1985; Graciarena, 1984].
La prdida de autonoma con respecto a los determinantes externos est
acompaada por un proceso complejo a nivel interno donde en la mayor parte de los
casos se han establecido (o restablecido) las formas democrtico-liberales. La
fragilidad y las dificultades para consolidar la vigencia de estas formas son evidentes.
Todos los indicadores confirman, en mayor o menor medida segn los casos, el
aumento de la desigualdad social y la imposibilidad por parte del Estado para satisfacer
las demandas sociales. La ingobernabilidad de las sociedades aumenta y asume
caractersticas diferentes segn los pases: desde formas de guerra abierta, guerrillas
urbanas o rurales y huelgas salvajes hasta sistemticas acciones de reivindicacin
organizadas a travs de los sindicatos u otras organizaciones de masas.
Desde el punto de vista que aqu nos interesa, el aumento de la desigualdad parece
estar asociado a un aumento igualmente significativo de la "corporativizacin del
Estado". La crisis ha profundizado la fragmentacin poltica y acentuado el papel de la
representacin de intereses por encima de la representacin por partidos polticos, de
por s dbil y desarticulada. E n definitiva, la desigualdad social tambin se expresa en
una diferente capacidad para organizarse y expresar demandas.
El riesgo visible de este proceso es que el Estado acente la desigualdad en base a
la sobrerrepresentacin de minoras organizadas y, en esa misma medida, abandone su
rol compensador y articulador de intereses colectivos [Loaeza, 1988].
Las diferencias entre la corporativizacin del Estado en los pases capitalistas
desarrollados y en los dependientes son muy significativas, ya que mientras en el primer
caso se parte de una situacin social de relativa homogeneidad, donde todos los sectores
estn incorporados y en condiciones de asumir su rol de demandantes y consumidores,
en los pases dependientes existe un importante sector de excluidos, una disponibilidad
de recursos mucho menor y un escaso margen de legitimidad y consenso para operar
polticamente.
La desarticulacin propia del proceso de desarrollo dependiente explica, en parte,
el bajo nivel de eficiencia que caracteriza a la gestin estatal en esas sociedades. Pero en
ese marco general, es preciso sealar algunos aspectos particulares que han incidido en
forma especial sobre las modalidades de gestin del Estado.

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

Algunos autores han formulado la hiptesis de la "expansin desordenanada"


[Martins, 1984] del Estado, lo cual provocara la ausencia de un sistema estatal y, en su
reemplazo, la coexistencia de una multiplicidad de lgicas diferentes segn el sector del
aparato del Estado que se analice (econmico, jurdico, educativo, etc.) o el nivel en el
cual nos ubiquemos, tanto desde el mbito o jurisdiccin geogrfica como desde la
escala jerrquica de la burocracia. Esta ausencia de "sistema" no tiene ningn parecido
con el modelo sajn de organizacin estatal, donde existe una gran descentralizacin del
poder y una fuerte ingerencia de la sociedad civil en las decisiones.
Se trata, al contrario, de una fragmentacin y segmentacin de las reas de poder
que provoca a travs de la neutralizacin de decisiones por la escasa traduccin
operativa u otros mecanismos similares un alto grado de parlisis administrativa,
anacronismo, rigidez y, en ltima instancia, ineficiencia.
La crisis econmica y las polticas recientes han provocado algunos fenmenos
que podran estar fortaleciendo an ms esos rasgos generales.
En primer lugar, es altamente probable que el deterioro de los salarios y los
estmulos del propio Estado para favorecer la disminucin del empleo pblico estn
provocando el abandono de la funcin pblica por parte de los recursos humanos ms
calificados. Este abandono est acompaado, adems, por un deterioro en equipamiento,
instalaciones y, en definitiva, en todos los aspectos que definen la capacidad de gestin
y la calidad del servicio. Un aspecto a tener en cuenta en este punto es que los efectos
de esta reduccin son de naturaleza diferente cuando dicha reduccin se mantiene
durante un periodo prolongado de tiempo. No es lo mismo someter al sector pblico a
un nivel de salarios bajos durante un ao que durante un periodo prolongado. D e la
misma manera, no es lo mismo reducir la inversin en equipamiento, mantenimiento de
edificios, etc. durante un periodo corto que durante un lapso prolongado. Los efectos no
slo son mayores sino, en algunos casos, irreversibles [Lagos, 1987].
En segundo lugar, es preciso mencionar los intentos de reforma del Estado que
han iniciado varios pases. Dichos proyectos se inscriben, en general, dentro del marco
de polticas de descentralizacin, tendientes a lograr mayor eficiencia, pertinencia en los
procedimientos y participacin en las decisiones. Ms adelante haremos referencia al
caso especfico de la educacin. Aqu solamente cabe mencionar las escasas
evaluaciones sobre el impacto de estas reformas, donde se aprecia un heterogneo
conjunto de situaciones. En algunos casos, la descentralizacin se efecta en el marco
de regmenes polticos autoritarios donde, en consecuencia, se asocia con la posibilidad
de consolidar las diferencias entre las regiones y acentuar los controles sociales y
polticos. E n otros casos, en cambio, se trata de procesos de transferencia de poder y
recursos a instancias locales en el marco de procesos de democratizacin poltica y
ampliacin de la participacin popular. En otros, por fin, la descentralizacin est
motivada por razones econmicas y presupuestarias donde, en realidad, se transfieren
los problemas y la responsabilidad para resolverlos pero no los recursos. En todo caso,
estas reformas han comenzado en fechas recientes y en el marco de una penuria
econmica significativa. Este marco podra condicionar seriamente el xito de las
reformas, tanto por la debilidad de los mecanismos compensadores en la transferencia
de recursos de las zonas ms ricas a las ms pobres como por la debilidad del Estado
7

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

central para asumir las nuevas tareas que le corresponden en un esquema


descentralizado.

______________________________________________________________________

El Estado, la educacin y la crisis econmica


__________________________________________________________________________________________________________

Los temas presentados hasta aqu permiten analizar el vnculo entre Estado y
educacin en las sociedades dependientes y sus perspectivas futuras en el marco de la
problemtica general del Estado y la sociedad.
Desde un punto de vista terico general, y a pesar de la diversidad de situaciones
nacionales, es posible sostener que en Amrica Latina el desarrollo educativo estuvo
vinculado ms al sistema poltico e ideolgico que al sistema productivo. Tal como ha
sido reconocido en diversas investigaciones, la educacin se ha expandido ms que
otros servicios sociales y las aspiraciones educativas de la poblacin tambin son
superiores tanto a sus posibilidades individuales como a las posibilidades del sistema
para satisfacerlas. El salto educativo intergeneracional producido en la mayor parte de
los pases de Amrica Latina entre los aos 1950 y la actualidad, por ejemplo, es muy
significativo: an hoy, en un pas donde la educacin se expandi temprana y
ampliamente como Argentina, un tercio de los estudiantes que ingresan en la
universidad provienen de hogares cuyos padres no tienen la escuela bsica completa.
Los factores polticos y culturales que se asocian con este fenmeno son de diverso tipo
[Rama, 1984], pero en todo caso el Estado jug un rol protagnico en la
satisfaccin de las demandas educativas. Dicho rol ha sido notoriamente ms importante
en la cobertura de la enseanza bsica. Sin embargo, la incorporacin al sistema
educativo de sectores sociales tradicionalmente excluidos estuvo acompaada por dos
fenmenos importantes: la supervivencia de altas tasas de exclusin a travs de un
elevado ndice de fracaso en los primeros grados (es decir, vinculado al aprendizaje de
los cdigos culturales bsicos) y la creciente diferenciacin interna en circuitos de
escolarizacin de calidad m u y diferente, asociados estrechamente a la distincin
estatal-privado. Esta diferenciacin asume rasgos y amplitud diferente segn los pases,
pero existen evidencias segn las cuales aun en aqullos donde exista una fuerte
tradicin de escuela estatal de alta calidad, la diferenciacin y segmentacin interna han
aumentado considerablemente en los ltimos aos [Braslavsky, 1985].
En el marco de la actual crisis econmica, esta situacin tradicional ha sufrido
algunos cambios importantes. Trataremos de sintetizar estos cambios en cuatro aspectos
distintos: la cobertura del servicio educativo, la calidad, la asignacin de recursos y la
capacidad de gestin [Tedesco, 1987].
Con respecto a la cobertura del servicio educativo, se destacan tres fenmenos
principales: a) la expansin de la preescolaridad, con fuerte participacin del Estado; b)
el incremento de los ndices de fracaso escolar en la escuela bsica; y c) la diversidad de
8

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

situaciones con respecto a la matricula del nivel medio y superior, pero con tendencia a
expandir el rol del Estado en su cobertura.
La interpretacin de estos fenmenos puede resumirse como sigue:
Con respecto a los sectores de bajos ingresos, la crisis ha provocado la
interrupcin del proceso de incorporacin a los niveles educativos medio y superior y el
deterioro de sus posibilidades de aprovechamiento de las oportunidades de acceso a la
enseanza bsica.
Con respecto a los sectores medios, existe una mayor variedad de situaciones. En
trminos generales, se aprecia un aumento de las demandas hacia el Estado, y una
respuesta positiva de su parte. El ciclo preescolar y los niveles medio y superior son,
como se sabe, ciclos ocupados por los estratos sociales medios y altos. El aumento de la
responsabilidad del Estado en estos niveles estara destinado a satisfacer las demandas
de los sectores medios que no tienen o han perdido capacidad para asumir privadamente
los costos del servicio educativo. Lamentablemente, las informaciones disponibles no
permiten profundizar el anlisis de estos problemas. Sin embargo, y como hiptesis de
trabajo, podra postularse que el aumento de la responsabilidad del Estado en los
servicios educativos dirigidos a las capas medias de la poblacin estara asociado al
aumento de la diferenciacin interna: la educacin brindada por el Estado estara
adquiriendo caractersticas cada vez ms masivas y la educacin privada sera cada vez
ms elitista.
Con respecto a la calidad de la educacin, la creciente diferenciacin interna
plantea serias dudas sobre la capacidad del Estado para garantizar un mnimo de
homogeneidad cualitativa asociada a la idea de unidad e identidad nacional y cultural.
El anlisis de este problema es sumamente complejo, tanto por su naturaleza como por
la ausencia de informaciones pertinentes. Sin embargo, hay dos aspectos que nos
interesa destacar: el referido al fracaso escolar, y el referido al problema de la
homogeneidad cultural en el marco de un proceso acelerado de cambio cientficotcnico.
Las informaciones estadsticas disponibles ponen de manifiesto que la eficiencia
de los sistemas educativos es baja y que en los ltimos aos y en algunas regiones
como Amrica Latina la situacin se ha agravado [Unesco, 1987]. El fracaso escolar,
como se sabe, est concentrado en los primeros grados de la escuela bsica y, en
consecuencia, asociado precisamente al aprendizaje de los cdigos culturales bsicos.
La relativa incapacidad del Estado para garantizar este logro educativo mnimo
responde a mltiples factores de orden cultural, poltico, econmico y pedaggico
[Tedesco, 1983]. Pero en el nivel de anlisis que aqu estamos desarrollando, parecera
evidente que el fracaso est vinculado a la negacin por parte del Estado de un
componente significativo de la cultura nacional.
Los anlisis sobre este tema han comprobado reiteradamente que, en realidad, el
sistema educativo difunde como patrn cultural "universal" los hbitos de los sectores
medios y altos urbanos. Esto se pone de manifiesto en el lenguaje, los valores, las pautas
de socializacin y, fundamentalmente, las habilidades cognoscitivas que el sistema
presupone para el xito en el aprendizaje escolar. El fracaso en el desempeo de los
9

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

alumnos de origen popular constituira, desde este punto de vista, no un fracaso en la


apropiacin de saberes universales, sino de saberes ajenos a su cultura de origen.
La expresin ms alta de este problema tiene lugar en el caso de poblaciones
indgenas, donde la relacin pedaggica est neutralizada por el manejo de cdigos
lingsticos diferentes por parte del maestro y los alumnos.
Pero en estos momentos de intenso cambio en la produccin de conocimientos,
tambin es necesario analizar el problema de la calidad desde el punto de vista de lo que
la accin pedaggica escolar an no define como parte de su currculo y, sin embargo,
constituye un aspecto cada vez ms relevante de la cultura contempornea.
Dicho en otros trminos, se tratara de analizar el grado y cobertura de la
obsolescencia curricular con la cual operan los sistemas educativos. En este sentido, la
renovacin acelerada del conocimiento cientfico y tcnico es concomitante con un
proceso de fortalecimiento del respeto a la identidad cultural de los pueblos, lo cual
contribuye a acentuar los niveles tradicionales de obsolescencia curricular. La crisis
econmica agrega dos elementos nuevos a esta situacin: por un lado, aumenta la
contradiccin entre la necesidad urgente de renovacin cualitativa de la accin
pedaggica escolar y la disponibilidad de recursos para efectuarla. Por el otro, extiende
la cobertura de la obsolescencia, incluyendo en ella a segmentos del sistema educativo
que tradicionalmente ofrecan una enseanza de calidad relativamente aceptable.
Los estudios en profundidad sobre estos temas son necesarios, pero basndonos en
los elementos disponibles podramos postular la hiptesis segn la cual la distancia
entre la cultura escolar y la cultura "social" estara aumentando. Dicho en otros
trminos, la oferta cultural del sistema educativo (particularmente la que ofrecen los
segmentos pblicos dirigidos a los sectores sociales de menores recursos) tiende a no
reflejar ni reproducir ninguno de los hbitos culturales socialmente significativos: ni la
cultura popular ni la cultura cientfico-tcnica moderna.
Con respecto a la asignacin de recursos, estudios recientes han puesto de
manifiesto la magnitud del impacto de la crisis y las consecuencias sobre las polticas
educativas [Lewin, 1987]. Adems del descenso global en el gasto educativo, interesa
destacar dos aspectos de significativa importancia en el anlisis de nuestro tema:
-el aumento del porcentaje del presupuesto educativo destinado a salarios,
impidiendo o haciendo m u y difciles las posibilidades de mejorar la calidad de la
enseanza, ya que no se invierte en materiales, en nuevas tecnologas, en mantenimiento
de edificios, equipos, etc.;
-la tendencia a la distribucin de recursos por nivel favorece a la enseanza media
y superior en detrimento de la educacin bsica y de la educacin de adultos.
Ambos fenmenos reflejan que los criterios de asignacin de recursos no
responden a objetivos de racionalidad econmica ni de equidad social, sino a la
capacidad de los diferentes sectores sociales para expresar demandas. Los sindicatos
docentes y los estudiantes de niveles medio y superior constituyen actores sociales con

10

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

fuerte capacidad organizativa y capaz de influir en los responsables de las decisiones en


materia de asignacin de recursos.
Con respecto a la capacidad de gestin estatal, ya la hemos evocado en este
trabajo. No es posible, con los datos disponibles, establecer si el deterioro en la
capacidad de gestin especficamente educativa es superior o no al del resto de la
administracin pblica y, en particular, al resto de la administracin de los sectores
sociales. Sin embargo, dos fenmenos visibles parecen apuntar en esa direccin. En
primer lugar, la prdida de poder de negociacin del sector educacin con respecto al
resto del aparato de Estado, particularmente las instancias donde se toman las decisiones
concernientes a la asignacin de recursos [Garca, 1987]. En este sentido, se ha
argumentado que la educacin ha dejado de ser un rea atractiva para la inversin de
recursos pblicos, ya sea por su baja eficiencia, por el "excedente" de educacin
expresado en los altos ndices de desempleo profesional, por el escaso impacto del
desarrollo educativo en la democratizacin social, etc.
La legitimidad de estos argumentos es dudosa. Sin embargo, el deterioro de la
capacidad de gestin del sector provoca u n verdadero crculo vicioso ya que, con
menos recursos y dbil administracin, aumentarn los problemas internos y en esa
medida disminuiran ms las posibilidades de revertir la situacin.
En segundo lugar, es preciso recordar que los docentes constituyen uno de los
grupos mayoritarios dentro del sector pblico. El deterioro salarial de los docentes ha
provocado reacciones de protesta generalizadas que han paralizado las actividades
escolares por periodos prolongados. Los casos ms serios en este sentido han sido los de
Argentina, Bolivia, Per y Venezuela. El hecho es que, en estos aos, la actividad
educativa se ha desarrollado en un clima de desmoralizacin del personal, resistencia
activa, absentismo, etc., todo lo cual ha impedido no slo la introduccin de
innovaciones sino el cumplimiento normal de las tareas tradicionales.
Si bien en algunos casos este fenmeno afect incluso al sector privado,
obviamente fue el sector pblico el ms afectado por este problema, aumentando as la
diferenciacin cualitativa entre ambos.

______________________________________________________________________

Perspectivas futuras
__________________________________________________________________________________________________________

En el anlisis de las perspectivas futuras de la educacin y del rol del Estado,


existen algunos aspectos que ya pueden considerarse relativamente superados. E n
primer lugar, se reconoce que el problema fundamental no consiste en definir si tiene
que existir ms o menos actividad estatal. El problema, en cambio, consiste en
garantizar que los objetivos de democratizacin y calidad de la educacin sean
cumplidos en forma efectiva. Slo en el marco de esta discusin tiene sentido definir el
rol del Estado y del sector privado, el rol del Estado central y de los poderes locales, etc.
11

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

Asimismo, tambin existe consenso en admitir que las opciones Estado-mercado no


constituyen mecanismos antagnicos o excluyentes. El saldo de este periodo de crtica
del Estado ha servido, sin duda alguna, para apreciar todos los problemas de
ineficiencia, clientelismo, burocratizacin, etc. que anidan en las estructuras de los
servicios pblicos. Pero tambin la aplicacin del paradigma neoclsico ha generado
decepcin y escepticismo por sus efectos antidemocrticos y, en algunos casos, por su
bajo impacto en trminos de eficiencia y mejoramiento de la calidad.
Parece evidente, en consecuencia, que las discusiones giran actualmente en torno
a las estrategias para enfrentar el desafo de compatibilizar la eficacia y la equidad,
tradicionalmente concebidos como objetivos disociados y, por lo tanto, mutuamente
neutralizados. As como ya no es posible sostener que el Estado es siempre ineficiente y
que slo los mecanismos de mercado garantizan resultados ptimos, tampoco puede
sostenerse que slo a travs de polticas pblicas homogneas es posible garantizar la
equidad en la distribucin de bienes y servicios.
En segundo lugar, es preciso aludir al problema de la diferenciacin interna en el
propio aparato del Estado, a partir de la importancia creciente que han adquirido los
niveles locales y regionales por un lado y ciertos sectores de actividad por el otro. Esta
diferenciacin permite, en determinados momentos, lograr acuerdos parciales que
afectan ciertas zonas o reas de problemas aun cuando no sean posibles acuerdos a nivel
nacional o global.
En tercer lugar, es preciso tener en cuenta que el debate sobre el rol del Estado en
los pases del Tercer M u n d o se desarrolla en un contexto donde se destacan dos
caractersticas: por un lado existe un proceso de debilitamiento de su capacidad de
accin que proviene no slo de las demandas sociales por mayor participacin y
democratizacin de las estructuras, sino de la crisis econmica y financiera que afecta
fundamentalmente las reas sociales de accin estatal. En este sentido, la transferencia
de responsabilidades desde el Estado a la sociedad no constituye, en ciertos casos, una
iniciativa tendiente a garantizar una mejor calidad y eficiencia en el servicio, ni una
mayor participacin de los usuarios en la definicin de sus caractersticas, sino una
transferencia de la responsabilidad financiera.
Por otro lado, es preciso no olvidar la doble lgica en la cual acta el Estado en
los pases del Tercer M u n d o : la interna y la externa. Esta doble lgica conduce a
situaciones difciles de compatibilizar. El debilitamiento del Estado-nacin (entendido
desde el punto de vista de la soberana, la autonoma en la toma de decisiones, etc.)
impulsado por las severas condiciones impuestas por las polticas de ajuste para
enfrentar el pago de la deuda puede generar condiciones internas que fortalezcan los
mecanismos de control poltico autoritario.
Las dificultades de los actuales procesos democrticos en Amrica Latina para
compatibilizar la vigencia de prcticas internas participativas y una fuerte capacidad de
negociacin externa son una prueba de la complejidad y fragilidad de estas situaciones.
El anlisis del rol del Estado a partir del doble desafo de la equidad y la eficiencia
permite enunciar una serie de problemas que, si bien estn ntimamente articulados
entre ellos, conviene distinguir para facilitar su comprensin.
En trminos de polticas de equidad, se har referencia a los problemas
concernientes a la asignacin de recursos y la calidad de la educacin. En trminos de
12

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

polticas de eficiencia, se analizar el problema de cmo introducir mayores cuotas de


responsabilidad por los resultados.
______________________________________________________________________

Asignacin de recursos
__________________________________________________________________________________________________________

El papel del Estado en la asignacin de recursos debe ser analizado teniendo en


cuenta que la escasez ser la caracterstica bsica del futuro. La crisis econmica por la
que atraviesa el Tercer Mundo no es una crisis coyuntural y, aunque puede producirse
cierto alivio a travs de negociaciones favorables en el pago de la deuda, las
restricciones continuarn a corto y mediano plazo.
En contextos de escasez, la competencia por los recursos disponibles aumenta.
Este incremento en la pugna por la apropiacin de recursos escasos se produce tanto
entre grupos sociales como entre sectores de actividad. Con respecto al rea educativa,
se ha sostenido que el problema consistir en la competencia con otros dos actores
poderosos: "los militares (y los medios militaristas) y aqullos que pretenden disminuir
los recursos del sector pblico en aras de la aceleracin del crecimiento econmico"
[Carnoy, 1986]. Adems, la competencia tambin se expresa en el seno del sector
educacin entre los que sostienen la necesidad de dar prioridad a la base del sistema
(educacin bsica, alfabetizacin, educacin de adultos) y los que enfatizan la prioridad
a la enseanza superior y a la investigacin cientfico-tcnica.
En las discusiones sobre si invertir o no en educacin, algunos autores han
sostenido la hiptesis segn la cual el sector educativo debera recuperar la iniciativa,
mostrando el valor de la educacin en los procesos de crecimiento y desarrollo. El
impacto de la crtica a las teoras del capital humano y algunos fenmenos sociales
visibles (desempleo de los educados, escasas modificaciones en la distribucin de los
ingresos a pesar de la expansin educativa, etc.) deterioraron el poder de negociacin de
los responsables del sector educacin frente a otras decisiones en la asignacin de
recursos. En los pases desarrollados, sin embargo, este fenmeno comienza a ser
superado y se aprecia una generalizada conviccin acerca del rol decisivo que tendr en
el futuro la posesin de conocimientos, de informacin y de la capacidad de producirlos
(inteligencia). El futuro del sistema educativo constituye una preocupacin central en
todos los pases desarrollados [Lesourne, 1988], y dicha preocupacin aparece
estrechamente asociada a la necesidad de mantener niveles altamente competitivos en la
pugna por los mercados. Lo peculiar de la situacin de los pases desarrollados es que
dicha conciencia sobre la prioridad de la formacin se advierte tanto en los sectores
privados como del Estado. Las inversiones que las empresas asignan a tareas de
formacin, investigacin y desarrollo son significativas y se estara produciendo un
proceso de privatizacin creciente de la produccin y la distribucin de conocimientos.
E n la medida en que el conocimiento es considerado un capital valioso, su produccin y
distribucin tiende a adoptar cada vez ms las caractersticas que definen la produccin
y distribucin del conjunto de bienes y mercancas. De ah las crecientes dificultades
que se aprecian por ejemplo en el uso pblico de ciertos productos privados intensivos
13

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

en conocimientos (el software o soporte lgico). En estos contextos, las demandas hacia
el sistema educativo se orientan a que garantice una buena formacin bsica que
permita posteriores desempeos en la produccin y en el consumo de bienes y servicios.
Asimismo, las demandas se orientan a una mayor flexibilizacin de los sistemas de
pasajes de una modalidad educativa a otra, a la descentralizacin de la responsabilidad
por la ejecucin de los programas educativos acompaada de un aumento en la
capacidad de evaluacin, de orientacin hacia prioridades nacionales, etc. E n los pases
del Tercer Mundo, en cambio, la prioridad la educacin an carece del consenso
necesario. Se admite la necesidad de mantener la expansin educativa y garantizar a
todos el derecho a la educacin, pero estas intenciones no se traducen en polticas
pblicas. La debilidad de los sectores privados, por su parte, tampoco permite que su
aporte constituya una alternativa al Estado. En muchos casos, el sector privado pugna
por apropiarse de mayores cuotas de recursos pblicos que, de esa forma, son
destinados a financiar los niveles y los establecimientos a los que concurren los grupos
sociales de mayores ingresos relativos. En otros, sin embargo, aunque se asignen
porcentajes importantes de recursos nacionales para educacin, el problema consiste en
que el tamao global de los recursos disponibles ha disminuido significativamente, sea
por los pagos de la deuda externa, por la recesin econmica o por ambos factores a la
vez.
En el caso de los pases del Tercer Mundo, en consecuencia, es pertinente sostener
la necesidad de recuperar la iniciativa en cuanto a revalorizar el papel de la educacin
desde el punto de vista del proceso de desarrollo y crecimiento. Obviamente, esta
recuperacin no puede efectuarse sobre las mismas bases que en el pasado.
En este sentido, uno de los dilemas ms graves que enfrentan estos pases consiste
en definir si la prioridad en la asignacin de recursos debe orientarse a la base del
sistema o a la cpula. La lgica de las demandas sociales fortalece la asignacin a la
cpula, ya que los sectores medios y altos estn en mejores condiciones para expresar
sus demandas y, adems, se ven sometidos al proceso de devaluacin de sus
credenciales educativas, que estimula la posesin de mayor cantidad de aos de estudio
para mantenerse en la competencia por los puestos de cpula del mercado. La
constatacin del crecimiento espreo de los niveles postsecundarios del sistema
educativo, asociado a las consecuencias polticas y sociales que plantea la exclusin
educativa de vastos sectores de poblacin, justifican el reclamo de reorientar las
decisiones en la asignacin de recursos del Estado hacia la base del sistema.
Sin embargo, es preciso no generalizar ni subestimar por completo la importancia
que reviste desde el punto de vista de los intereses nacionales y desde la perspectiva
de un proceso de desarrollo endgeno la asignacin de recursos pblicos para el
fortalecimiento de la capacidad cientfico-tcnica en los pases del Tercer Mundo. Al
respecto, la crisis econmica ha agudizado an ms la debilidad tradicional de la
actividad cientfica en los pases dependientes. Pero, al mismo tiempo, las posibilidades
de consumir tecnologa importada tambin se han reducido y slo con un incremento
significativo de la capacidad tecnolgica endgena ser posible el crecimiento.
Obviamente, los pases del Tercer Mundo enfrentan estos dilemas desde puntos de
partida muy diferentes. En trminos generales, sin embargo, parecera en lo que respecta
a la base, nadie discute la necesidad de universalizar el acceso; en lo que respecta a la
cpula, en cambio, se sostiene la necesidad de limitar y seleccionar en funcin de
determinados criterios (la capacidad de absorcin del mercado de trabajo, los mritos
14

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

individuales, la capacidad del sistema para absorber candidatos garantizando calidad o


una combinacin entre ellos).
El desafo de enfrentar simultneamente los problemas de la base y de la cpula
obliga, en consecuencia, a definir criterios simultneos.
Dicho en otros trminos, la legitimidad de una determinada poltica con respecto a
un sector del sistema slo puede ser apreciada por sus efectos sobre el conjunto. E n este
sentido, es posible sostener que la legitimidad de polticas selectivas en el acceso a la
cpula del sistema est en funcin de la existencia de sistemticas y eficientes polticas
de expansin en la base.
No se trata, entonces, de optar en forma excluyente por alguna de las opciones.
Resolver los problemas de la base del sistema es vital para garantizar el carcter
democrtico del desarrollo social. Fortalecer la capacidad cientfica, promoviendo la
formacin de recursos altamente calificados y la produccin de conocimientos que
permitan resolver los problemas sociales y productivos, es vital para garantizar el
crecimiento y la disponibilidad de recursos. Esto implica aceptar que mientras el criterio
para evaluar las polticas dirigidas a la base del sistema es su impacto en el acceso y la
cobertura (eliminacin del fracaso escolar, la desercin, etc.), el criterio para evaluar
polticas dirigidas a la cpula es su impacto en la excelencia de sus productos (sean
conocimientos o recursos humanos).
En este esquema, es preciso considerar el rol de cada uno de los actores sociales y
del Estado.
Si las decisiones en asignacin de recursos siguen sujetas a la capacidad de
presin de cada sector social, es evidente que se reproducirn y consolidarn las
desigualdades. La alternativa para romper esta lgica de "mercado" radica en los
mecanismos de concertacin que permitan al Estado desempear un efectivo papel
compensador, transfiriendo mayores recursos a los sectores ms necesitados. En la
definicin de dichos mecanismos y en la eficacia de sus resultados se ubica actualmente
una parte decisiva del futuro de los principios de equidad en los procesos de desarrollo
de los pases pobres.
______________________________________________________________________

Calidad de la educacin, equidad social


y rol del Estado
__________________________________________________________________________________________________________

La equidad en la distribucin de la educacin no es slo un problema de cantidad


de aos de estudio, sino del carcter socialmente significativo de los conocimientos a
los cuales se accede en el periodo de escolarizacin. En este sentido, la equidad se
define por la posibilidad de garantizar a toda la poblacin el acceso a una base mnima
homognea de conocimientos, valores, habilidades, destrezas, etc. que constituyen
tanto la expresin cultural de la unidad nacional como el medio a travs del cual es
posible una participacin social activa y consciente.
15

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

Tradicionalmente, el Estado ha asumido la responsabilidad de garantizar este nivel


bsico de educacin para toda la poblacin. Dicha exigencia ha justificado estilos
administrativos y organizativos basados en la centralizacin de la autoridad, en la escasa
participacin comunitaria y en la uniformidad auricular. Los aspectos referidos a la
administracin escolar sern objeto del punto siguiente. Aqu, en cambio, analizaremos
el problema de la uniformidad auricular como estrategia para garantizar la igualdad de
oportunidades. Al respecto, dos fenmenos diferentes han sido sealados para indicar la
crisis de este enfoque tradicional:
-el proceso de expansin cuantitativa registrado en las ltimas dcadas ha estado
asociado a una creciente diferenciacin interna desde el punto de vista de la calidad. La
existencia de circuitos escolares diferenciados ha sido constatada en varios pases y, en
muchos casos, esta distincin est asociada al carcter estatal o privado de los
establecimientos;
-la homogeneizacin cultural ha sido cuestionada desde dos puntos de vista
diferentes: a) la revalorizacin de la identidad cultural de los pueblos y de la diversidad
cultural como factor de enriquecimiento y no de debilitamiento de la unidad nacional; y
b) el creciente dinamismo en la produccin de conocimientos cientficotcnicos y la
penetracin cada vez ms intensa de la ciencia en la cultura moderna, que convierte en
obsoletos los contenidos curriculares escolares y los valores que la escuela transmite
habitualmente.
Ambos fenmenos definen la heterogeneidad cultural que caracteriza a gran parte
de los pases del Tercer Mundo y que, en el caso de Amrica Latina, se manifiesta en lo
que algunos autores han sealado como "baja integracin normativa" de la sociedad
[Germani, 985]} o como "sociedades sin consensos bsicos" [Brunner, 1986].
En contextos de este tipo, el nivel cultural que se define como bsico es el ncleo
particular de un sector de la sociedad y su difusin asume, por esa razn, un carcter
predominantemente autoritario. Este fenmeno se advierte en su mxima expresin en
el caso de sociedades con fuerte diferenciacin tnica [Amadio, 1988]. En estos casos,
sin embargo, las demandas particulares no se expresan a travs de reclamos separatistas,
sino de una ms amplia y equilibrada reparticin de los beneficios del desarrollo a
travs de un Estado culturalmente pluralista.
Desde este punto de vista, el problema de la calidad de la educacin se ubica, en
trminos m u y generales y abstractos, en el marco de un doble desafo: por un lado,
recuperar la pertinencia cultural a travs de la diversificacin en los puntos de partida
del aprendizaje; por el otro, recuperar la capacidad de innovacin y cambio que define
la cultura cientfico-tcnica contempornea. Ambos aspectos no son contradictorios. La
pertinencia cultural sin el acceso a la ciencia puede derivar en un aislamiento que
consolide el atraso y la dependencia. La incorporacin de la ciencia y la tecnologa sin
partir de un ncleo endgeno fuerte provocara un mero "enclave" cultural o, en
trminos masivos, constituira una empresa destinada al fracaso.
El problema no es exclusivamente pedaggico; sin embargo, el rol de la escuela es
m u y significativo y especfico y podra resumirse en el interrogante acerca de cmo
romper el aislamiento cultural de la escuela, permitiendo una articulacin eficaz entre el
currculo escolar y los universos culturales locales por un lado y entre el currculo
escolar y el mundo del trabajo por el otro. Esta doble apertura implica, obviamente, el
riesgo de la fragmentacin y del debilitamiento de la unidad nacional. En este sentido,
16

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

pero ahora desde el punto de vista cultural, reaparece el tema de los mecanismos de
concertacin en el marco de los cuales, si bien se abandona la pretensin de un modelo
homogneo y nico, sera posible establecer un acuerdo bsico sobre reglas de juego, de
convivencia y de respeto mutuo. En este contexto, el rol del Estado se definira ms que
por la imposicin de un patrn o modelo cultural determinado, por su estimulo a la
vigencia de valores y formas organizacionales que reflejen dicho acuerdo bsico. Entre
los valores mencionados frecuentemente por su asociacin estrecha con estrategias de
desarrollo endgeno, y en cuya difusin a travs de la socializacin escolar el sistema
educativo tendra que cumplir un papel significativo, se encuentran la solidaridad, la
creatividad, la participacin y la eficiencia.
______________________________________________________________________

El Estado y su responsabilidad en la ejecucin


de los programas educativos
__________________________________________________________________________________________________________

Estrechamente asociado con el punto anterior, pero visto ahora desde el ngulo de
la administracin educativa, corresponde analizar el problema de la responsabilidad en
la gestin de los servicios educativos. Las discusiones sobre el punto incluyen dos tipos
de problemas distintos: el rol del Estado y del sector privado; el rol del Estado central y
de los organismos locales (provincias, municipios, distritos, etc.).
En los ltimos aos ha tenido lugar un fuerte desarrollo de corrientes de opinin
favorables a la privatizacin por u n lado y a la descentralizacin de la administracin
estatal por el otro. Los argumentos en favor de estas opciones difieren segn los autores
y las experiencias y tal vez la nica conclusin que sea posible formular es la
imposibilidad de analizar estos temas en trminos generales.
La importancia del contexto social, poltico, econmico y cultural en el cual se
definen cada una de las opciones mencionadas es fundamental para determinar el valor
y el carcter de sus orientaciones. La descentralizacin de la administracin educativa,
por ejemplo, puede ser efectuada tanto en el marco de procesos polticos democrticos y
participativos como en el marco de procesos autoritarios y socialmente concentradores y
excluyentes [Pescador y Torres, 1985; PIIE, 1984].
Los modelos organizativos de la gestin educacional no son fines en s mismos,
sino instrumentos que facilitan u obstaculizan el cumplimiento de determinados
objetivos. Desde este punto de vista, el problema central que enfrentan los sistemas
educativos en los pases del Tercer Mundo radica en el bajo nivel de responsabilidad por
los resultados que se aprecia en los estilos de gestin administrativa vigentes
particularmente en el sector estatal.
Resulta habitual asignar a la centralizacin administrativa y a la uniformidad
curricular la explicacin de la escasa cultura de responsabilidad por los resultados que
caracteriza al funcionamiento de los sistemas educativos. En el mismo sentido, tambin
existe un generalizado consenso en atribuir a las estrategias de autonoma institucional,
descentralizacin y participacin comunitaria en la administracin escolar la virtud de
17

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

generar mayor dinamismo, pertinencia y responsabilidad frente a demandas sociales


concretas. E n la prctica, al menos en los pases de Amrica Latina, los rasgos
sealados han sido patrimonio del sector privado de la educacin y, por lo tanto,
asociados a los servicios educativos propios de los sectores medios y altos. La
explicacin segn la cual la funcin educativa del Estado (destinada a garantizar la
unidad nacional y la igualdad de oportunidades) deba estar al margen de presiones
particularistas asociadas a la concepcin de brindar u n servicio que satisfaga al cliente,
ha derivado en la mayor parte de los casos en una estructura diferenciada donde la
posibilidad de participar y de exigir determinada calidad en el servicio est asociada a la
posibilidad de pagar. El servicio pblico est al margen del control social de la
comunidad y sujeto, por ello, a una dinmica escasamente innovadora y poco
responsable por los resultados que produce.
En este sentido, la pregunta clave consiste en cmo introducir en la administracin
educativa los mecanismos que garanticen la equidad y la eficiencia, la democracia y la
innovacin. Los resultados de las experiencias de descentralizacin iniciados en
periodos recientes son an precarios y poco conocidos. Existe, sin embargo, un ncleo
de interrogantes que gira alrededor de las tendencias antidemocrticas en la
descentralizacin, asociadas al debilitamiento del rol del Estado donde dicha
descentralizacin es efectuada sin mecanismos compensadores que eviten el
fortalecimiento de la desigualdad ya existente entre regiones y sectores sociales.
Desde este punto de vista, es posible sostener que para lograr que la
descentralizacin cumpla con sus objetivos democrticos y dinamizadores es necesario
una administracin central fuerte. Obviamente, el fortalecimiento de la administracin
central no debera tener las mismas caractersticas que en el modelo tradicional. Su
capacidad estar ms ligada a dos reas principales: la evaluacin de resultados y la
compensacin de diferencias.
En un sistema descentralizado y con altos niveles de autonoma para las
decisiones en las instituciones que lo integran, los puntos de partida pueden
diferenciarse todo lo que sea necesario. Asimismo, los mtodos y recursos utilizados
para alcanzar los objetivos tambin pueden alcanzar altos niveles de diversidad. El rol
del Estado, en cambio, debera concentrarse en garantizar determinados niveles de
homogeneidad en los puntos de llegada y, para eso, deber disponer de una fuerte
capacidad de evaluar los resultados de las acciones ejecutadas por instancias locales y
asociado a dicha evaluacin una igualmente fuerte capacidad compensatoria para
apoyar a las unidades locales que carezcan de recursos propios para alcanzar los
objetivos definidos como metas nacionales. Estas actividades (evaluacin de resultados
y compensacin de diferencias) suponen la existencia, a nivel administrativo, de una
estructura gil de evaluacin de calidad por un lado y de un fondo de compensaciones
que permita tomar decisiones frente a los resultados de medicin por el otro. Es preciso
aclarar que esta evaluacin no debera reducirse a medir logros de aprendizaje sino que
debera incluir todas las variables que permitan explicar dichos logros y, a su vez,
constituya la base de la toma de decisiones. La definicin precisa de estos mecanismos
est sujeta a las peculiaridades nacionales; lo que aqu interesa destacar es la necesidad
de establecer estas funciones, como tarea prioritaria de la administracin educativa
central. El eficaz cumplimiento de estas funciones supone dotar al Estado de u n
componente fundamental: la capacidad de informacin. Slo a travs de una fuerte
capacidad de producir informacin adecuada, las decisiones en trminos de
18

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

identificacin de problemas, definicin de polticas prioritarias, control de gestin,


asignacin de recursos, etc., podrn ser adoptadas en forma oportuna. El valor de la
informacin no se reduce, sin embargo, a estas funciones internas al aparato estatal.
Adems, la informacin constituye un elemento bsico para una poltica de
fortalecimiento de la participacin ciudadana en la toma de decisiones educativas, y en
el control de su ejecucin.
______________________________________________________________________

Planificacin educativa
__________________________________________________________________________________________________________

Por ltimo, cabe preguntarse acerca de las consecuencias de este anlisis con
respecto a la planificacin educativa. El tema es muy vasto y actualmente es objeto de
una atencin considerable. Escapa, por supuesto, a los lmites de este trabajo un anlisis
exhaustivo de las perspectivas futuras de la planificacin educativa. Slo haremos dos
reflexiones principales, con el objeto de resumir las consecuencias ms significativas
del anlisis efectuado en las pginas anteriores.
En primer lugar, parecera posible predecir un proceso de fortalecimiento del
aparato estatal, particularmente en los pases afectados por un alto endeudamiento
externo. Diversos autores [Lagos, 1988; Gurrieri, 1987] han indicado los principales
factores que explican la necesidad de dicho fortalecimiento. Desde el punto de vista
econmico, se ha mencionado el rol del Estado en: a) la negociacin de la deuda
externa; b) la obtencin de financiamiento internacional; c) el aumento de la tasa de
inversin; y d) la formulacin de una estrategia de reconversin industrial. Desde el
punto de vista poltico, el fortalecimiento del Estado aparece vinculado a su rol como
garante de los mecanismos de concertacin entre los diferentes sectores sociales. AI
respecto, es interesante recordar lo planteado por M . Crozier [1987], para quien cuanto
mayor es la cantidad y la libertad de los actores para expresar sus intereses y demandas,
ms necesaria es la organizacin y la gestin. Si bien dicha organizacin no tiene
necesariamente que ser una organizacin estatal, parecera que slo el Estado tiene
capacidad para asociar a todos en la gestin de problemas comunes. Este planteamiento
de Crozier, formulado por los pases capitalistas desarrollados, se enriquece en el caso
de pases del Tercer Mundo por el rol que le corresponde al Estado en la ampliacin de
los niveles de participacin de los sectores excluidos.
Obviamente, fortalecer el aparato estatal no significa ampliar sus niveles de
intervencin y su tamao. Ya se ha sealado, al menos para Amrica Latina, la paradoja
de la existencia de un Estado grande pero dbil. Fortalecer el Estado significa, desde
esta perspectiva, dotarlo de una adecuada capacidad planificadora [Gurrieri, 1987] que
permita enfrentar los problemas que plantean, entre otros, los siguientes factores: a) la
escasez de recursos; b) la complejidad creciente en los procesos de toma de decisiones y
la necesidad de articular los diferentes niveles y sectores; y c) la superacin de las
exigencias de la coyuntura (situacin de emergencia) con los requerimientos del
mediano y largo plazo.

19

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

En segundo lugar, es preciso sealar la urgencia de la revisin de los modelos de


planificacin. Desde la perspectiva sociopoltica utilizada en este trabajo, parece
necesario plantear por lo menos tres consideraciones que los nuevos enfoques de la
planificacin educativa deberan considerar:
1. El mayor conocimiento y consideracin de los actores sociales, desde el punto
de vista de su composicin interna, de sus orientaciones para la accin, su capacidad,
posibilidades y mrgenes de negociacin, etc.
2. La reduccin de la planificacin a lo efectivamente planificable, limitando la
accin del Estado a aquellos aspectos prioritarios desde el punto de vista de su funcin
(definicin de prioridades, evaluacin de resultados, compensacin de diferencias,
desarrollo de sistemas de informacin pblica).
3. Una consideracin especial al fortalecimiento de la capacidad de gestin para
evitar que los planes y programas se reduzcan a su formulacin retrica.
En definitiva, la planificacin educativa del futuro deber enfrentar el desafo de
definir su identidad y su rol entre la complejizacin del proceso poltico de toma de
decisiones por un lado y las exigencias de una administracin eficiente, basada en la
coexistencia de una pluralidad de alternativas por el otro.
___________________________________________________________

20

El rol del Estado en la educacin


Juan Carlos Tedesco

Referencias
A M A O I O , M . 1988. La cultura como recurso politico: dinmicas y tendencias en Amrica Latina.
Santiago.
BADIE, B.; B I R N B A U M , P. 1982. Sociologie de l'tat. Pars, Pluriel.
B O R N , A . 1986. Democracia y reforma social en Amrica Latina: reflexiones a propsito de la
experiencia europea. Crisis y regulacin estatal: dilemas de poltica en Amrica Latina y Europa, Buenos
Aires, G E L , p. 279-298.
BRASLAVSKY, C . 1985. La discriminacin educativa en Argentina. Buenos Aires, C L A C S O /
Grupo Editor Latinoamericano.
B R U N N E R , J. J. 1986. Los debates sobre la modernidad y el futuro de Amrica Latina. Santiago,
F L A C S O , abril.
C A R N O Y , M . 1986. Reforma y planificacin de la educacin en un contexto de crisis econmica.
Perspectivas (Pars), vol. X V I , n. 2.
C E P A L . 1985. Crisis y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe. Revista de la CEPAL,n. 26, agosto.
CROZIER, M . 1987. tat modeste, tat moderne: stratgie pour un autre changement. Paris, Fayard.
GARCA, W . 1987. Notas sobre a crise da gesto educacional. Em Aberto, Brasilia, ao 6, n. 36,
agosto-diciembre.
G E R M A N I , G . 1985. Democracia y autoritarismo en la sociedad moderna. Los lmites de la
democracia. Buenos Aires, C L A C S O .
GRACIARENA, J. 1984. El Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospectiva.
Pensamiento Iberoamericano, n. 5, enero-julio.
GURRIERI, A . 1987. Vigencia del Estado planificador en Amrica Latina. Revista de la CEPAL, n. 31,
abril.
KAZANCIGIL, A . 1985. L'tat au pluriel; Perspectives de sociologie historique. Paris,
Economica/Unesco, 1985.
LAGOS, R . 1987. Efectos del proceso de ajuste econmico sobre la educacin en Amrica
Latina.Santiago, OREALC/Unesco, 1987.
------------------. 1988. Para enfrentar la crisis. Nueva Sociedad (Caracas), n. 94, marzo-abril.
L E S O U R N E , J. 1988. ducation et socit: les dfis de l'an 2000. Paris, d. La Dcouverte/Le
Monde.
L E W I N , K . M . 1987. Education in austerity: options for planners. Paris, Unesco/IIEP.
L O A E Z A , S. 1988. Desigualdad y democracia. Nexos (Mxico), vol. X I , n. 123, marzo.
M A R T I N S , L . 1984. Expanco e crise do Estado (reflexes sobre o caso brasileiro). Pensamiento
Iberoamericano, n. 25, enero-julio.
PESCADOR, J. A . ; T O R R E S , C . A . 1985. Poder poltico y educacin en Mxico. Mxico,
UTEHA.
PIIE (Programa Interdisciplinary de Investigaciones en Educacin). 1984. Las transformaciones
educacionales bajo el rgimen militar. Santiago de Chile.
R A M A , G . 1984. Educacin, participacin y estilos de desarrollo en Amrica Latina. Buenos
Aires, Kapelusz/CEPAL.
RASSEKH, S.; V A I D E N A U , G . 1987. Les contenus de l'ducation. Perspectives mondiales d'ici
l'an 2000. Paris, Unesco.
SCHMITTER, P. C . 1986. El futuro del Estado benefactor. En: E U R A L , Crisis y regulacin estatal:
dilemas de poltica en Amrica Latina y Europa. Buenos Aires, G E L , p. 267-278.
T E D E S C O , J. C . 1987. El desafo educativo: calidad y democracia. Buenos Aires, Grupo Editor
Latinoamericano.
------------------ 1983. Modelo pedaggico y fracaso escolar. Revista de la CEPAL, n. 21, diciembre.
T O K M A N , V . 1985. "El proceso de acumulacin y la debilidad de los actores". Revista de la
CEPAL, n. 26, agosto.
TouRAiNE, A . 1987. Actores sociales y sistemas polticos en Amrica Latina. Santiago de Chile,
PREALC-OIT.
U N E S C O . 1987. Evolucin cuantitativa de los sistemas educativos de Amrica Latina y el Caribe.
Anlisis Estadstico. Paris, Unesco.

21