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UMA REFLEXO SOBRE POLTICAS PBLICAS: fundamentos de

origem e percepes conceituais


A REFLECTION ABOUT PUBLIC POLICY: conceptual fundamentals of origin
and perceptions

AUTORES
NAIRA MICHELLE ALVES PEREIRA
Universidade Federal do Cear
http://lattes.cnpq.br/7657825435526632
JONATHAS LUIZ CARVALHO SILVA
Universidade Federal do Cear
http://lattes.cnpq.br/2376636144965734

RESUMO
Esta pesquisa tem por objetivo, analisar os pressupostos tericos e histrico-conceituais relativos ao
termo polticas pblicas, contextualizando essas abordagens realidade brasileira. Como problema
apresenta-se o seguinte questionamento: como se desenvolveram as polticas pblicas no Brasil
diante dos percursos histrico que marcaram a transio do estado moderno ao contemporneo?
Em termos metodolgicos, o presente trabalho trata-se de uma reviso de literatura, buscando
analisar os pressupostos tericos e conceituais j estabelecidos no campo das cincias sociais, cincia
poltica e reas afins, sobre polticas pblicas. Considera-se que, as polticas pblicas sociais no caso
brasileiro, levando em considerao seu carter extremamente heterogneo e desigual, configuramse em um importante instrumento de incluso social, por buscar atender as carncias sociais, com o
propsito de garantir o bem-estar, a democracia e a solidariedade em sociedade. Para tanto, sua
gesto precisa ser capaz de lidar com um cenrio de complexidades sociais diversas apresentadas por
cada regio do pas.
Palavras-chave: Polticas Pblicas. Estado. Brasil.
ABSTRACT

This research has for objective, to analyze the theoretical assumptions and historical-conceptual
concerning public policy term, contextualizing these approaches to the Brazilian reality. As problem
presents the following question: how did they develop public policies in Brazil before the historic
paths that marked the transition from modern to contemporary state? In methodological terms, the
present work it is about a literature revision that seeks to analyze the theorists and conceptual
assumptions already established in the social sciences, political science and related fields, on public
policy. It is considered that, the social public politics in the Brazilian case, taking into account their
extremely heterogeneous and unequal character, configured into an important instrument of social
inclusion, seek to serve social needs, with the purpose of ensure the well-being, democracy and
solidarity in society. To this end, their management must be able to deal with a scenario of various
social complexities presented by each region of the country.
Keywords: Public Policy. State. Brazil.

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1 INTRODUO
As polticas pblicas sociais so um dos principais instrumentos de integrao entre Estado,
governos e sociedade, e, por isso, torna-se indispensvel entender os fatores histricos, polticos,
culturais e ideolgicos, bem como os movimentos sociais que desencadearam os construtos polticosociais do Estado como promotor de bens e servios pblicos, percebendo seu papel dentro do
quadro das ideias neoliberais apresentadas pela dinmica do Estado contemporneo no qual nos
situamos hoje, compreendendo a importncia das polticas pblicas sociais como instrumento de
desenvolvimento e incluso social.
Nessas circunstncias apresenta-se o seguinte questionamento: como se desenvolveram as
polticas pblicas no Brasil diante dos percursos histrico que marcaram a transio do estado
moderno ao contemporneo?
Esta pesquisa tem por objetivo analisar os pressupostos tericos e histrico-conceituais
relativos ao termo polticas pblicas, contextualizando essas abordagens realidade brasileira. Para
tanto, faz-se uma abordagem sobre os percursos histricos que marcaram a transio do Estado
Liberal ao Neoliberal, a fim de discutir como as implicaes dessas abordagens intervieram no
desenho do arcabouo poltico, pblico e administrativo das polticas pblicas como instrumento de
gesto pblica no atual cenrio poltico e social do Brasil, bem como seus construtos tericos
enquanto rea do conhecimento e disciplina acadmica. Discutindo-se ainda sobre algumas
percepes tericas que fundamentam os conceitos e as diferenas entre polticas pblicas e
polticas sociais.
Em termos metodolgicos, trata-se de uma reviso de literatura, buscando analisar os
pressupostos tericos e conceituais j estabelecidos no campo das cincias sociais, cincia poltica e
reas afins, sobre polticas pblicas.

2 UMA ANLISE SOBRE OS FUNDAMENTOS DE ORIGEM DAS POLTICAS


PBLICAS

As polticas pblicas tm se constitudo como um importante elemento de ao do Estado no


atual perodo contemporneo em prol do desenvolvimento social. Contudo, pertinente considerar
a necessidade de identificar e discutir a trajetria histrica do desenvolvimento do Estado desde a

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modernidade at a contemporaneidade, objetivando identificar os fatores que deram origem s


polticas pblicas.
As caractersticas de Estado, formas de governo e sistema econmico que hoje conhecemos,
em seus diversos campos de atuao, nem sempre existiram. Contudo, vale salientar que em outros
perodos da histria perpetuaram diferentes formas de governo e poder sobre as sociedades. Deste
modo, de acordo com Bonavides (2000, passim):
O Estado como ordem poltica da Sociedade conhecido desde a antigidade aos
nossos dias. Todavia nem sempre teve essa denominao, nem tampouco encobriu
a mesma realidade. A polis dos gregos ou a civitas e a respublica dos romanos eram
vozes que traduziam a idia de Estado [...]. No Imprio Romano, durante o apogeu
da expanso, e mais tarde entre os germnicos invasores, os vocbulos Imperium e
Regnum, ento de uso corrente, passaram a exprimir a idia de Estado [...]. O
emprego moderno do nome Estado remonta a Maquiavel, quando este inaugurou
O Prncipe com a frase clebre: Todos os Estados, todos os domnios que tm tido
ou tm imprio sobre os homens so Estados, e so repblicas ou principados.

Assim, percebe-se que a constituio do Estado, embora seja um instrumento


institucionalmente concebido a partir da Idade Moderna, especialmente com o emprego atribudo
por Maquiavel, remonta s bases de um processo histrico que vem desde a Antiguidade.
Nessa tica, o Estado Moderno surgiu entre dois fatos histricos: a queda do Imprio
Romano do Oriente, em 1433, e a Revoluo Francesa, em 1789. Segundo Oliveira (2006) o
interregno entre tais momentos histricos assinalava uma poca de crise do feudalismo, de
crescimento da economia de mercado que dava importncia aos centros urbanos e, tambm, de
descobrimento do Novo Mundo a Amrica. Assim, surgiram as revolues burguesas, provocadas

pela insatisfao da sociedade com a estrutura poltica e social do Estado absolutista.


A crtica, a viso e a ao burguesa buscavam conceber o Estado atravs de princpios como:
liberdade e propriedade. Ou seja, segundo Espindola e Cunha (2011) o Estado deveria ser o menos
interventor possvel, permitindo que os cidados (pelas vias do mercado) pudessem livremente
impor regras a si mesmos. Para tanto, a no interveno estatal era a base fundamental da
concepo liberal-burguesa, de modo a propiciar aos indivduos o exerccio livre de sua liberdade,
bem como o usufruto de suas propriedades.
Em funo disso, os movimentos burgueses baseavam-se no iderio do liberalismo associado
aos problemas civis e polticos daquela poca, reivindicando igualdade perante a lei diante da nova
dimenso que os direitos assumiam em consequncia das mudanas polticas, sociais e econmicas

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ocorridas no perodo da Idade Moderna, perante a emergncia das necessidades da nova camada
social em ascenso: a burguesia.
Em outras palavras, Chacon (2007, p. 73) assegura que o advento dessa sociedade moderna
baseava-se nas ideias do iluminismo e do liberalismo econmico, que tinha o mercado como
principal regulador das relaes produtivas e o capitalismo como modo de produo.
Com a derrocada das Monarquias absolutas, entra em cena o Estado Liberal, com a
codificao dos direitos, especialmente os Direitos Fundamentais de liberdade e propriedade,
requeridas pelas concepes liberais e individuais dos movimentos burgueses, como bem afirma
Oliveira (2006, p. 551):
A partir da Revoluo Francesa, em 1789, a poltica torna-se a coisa pblica de
todos, influenciando a substituio da Monarquia pela Repblica. Assim a figura do
cidado passa a ser sujeito de direitos. O Estado assume papel de
responsabilidades em relao a setores que antes eram vistos como atividade da
Igreja, caridades. Com a codificao das leis o Direto substitui o privilgio da
nobreza. Difunde-se a prtica de eleio para eleger os representantes de todas as
administraes, embora o direito de voto fosse reduzido a poucos. Mas essa
prtica da origem s lutas partidrias. Moldura-se uma administrao burocrtica
com funcionrios treinados especificamente e orientados por regulamentos.

Logo, de acordo com Rodrigues (2010, p. 18) isso significa dizer tambm que, do
reordenamento da sociedade, com base em um sistema jurdico que garanta as liberdades
fundamentais com a aplicao da lei por intermdio de juzes independentes, nasce o Estado de
Direito.
Mediante isso, pertinente afirmar que a Declarao Francesa teve como principal tnica de
sua poltica a constituio de princpios que puseram em evidncia mudanas significativas nos
valores sociais daquele perodo, os quais influenciaram todos os pases europeus, caracterizando,
assim, o comeo do progresso em matria de direitos, antes cerceado pelo clero e nobreza no
exerccio de um Estado absoluto de poder. Pois como bem colocou Pereira (2004, passim):
Esta defesa ardorosa da liberdade do individuo e do mercado, e consequente
adeso ao capitalismo de mercado deve ser entendida em um contexto sciopoltico e econmico prprio para a poca, ou seja, torna compreensvel que o alvo
de ataque dos liberais constitui-se no sistema de governo do Estado Absolutista,
pois o mesmo reprimia as liberdades e as iniciativas dos burgueses naquele
momento. O liberalismo se constituiu, assim, em uma ideologia revolucionria para
a poca.

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Apesar disso, a livre concorrncia dos mercados e as prticas individualistas cada vez mais
presentes nas atividades socioeconmicas, e o evento da Revoluo Industrial, originaram as
condies desumanas de vida e trabalho, por insuficincia de sua prpria estrutura ideolgica e
administrativa do reconhecimento apenas dos direitos individuais.
Colocava-se assim em dvida a capacidade dos mercados de realizar o que prometera o
iderio liberal, ou seja, o de ser o instrumento mais eficiente de alocao dos recursos financeiros,
provocando debates que colocaram o Estado como sujeito planejador e intervencionista no campo
econmico em emergncia do mundo contemporneo. Em decorrncia disto, atualizou-se um
debate clssico do pensamento econmico que explicita a diviso bsica entre as escolas liberais,
clssica-neo-clssica, e as escolas mercantilista, historicista, institucionalista, keynesiana, marxista
que entendem que a economia sempre economia poltica, isto , determinada pela interveno de
diversos sujeitos e instituies para alm do reducionismo da ditadura do individualismo
metodolgico(PAULA, 2003).
Destarte, no momento em que as economias conduzidas por um regime econmico
caracterizado como liberalismos do Estado mnimo (mercado autorregulado) veio a entrar em crise,
surge no sculo XX o Estado de Bem-Estar Social (Welfare State1), um Estado com papel de
formulador, agenciador e implementador de bens e servios pblicos, trazendo em seu bojo a
preocupao finalista de desenvolver polticas que visassem a justia social atravs de polticas
econmicas e sociais mais inclusivas.
Rodrigues (2010, grifo do autor), traz em seu conceito, o Estado de Bem-Estar Social como:

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[...] um sistema de proteo social que emergiu dos pases de capitalismo


desenvolvido no perodo do ps-Segunda Guerra Mundial. Configura-se como um
campo de escolhas e de soluo de conflitos para decidir sobre a distribuio dos
frutos do trabalho social e o acesso de camada expressivas da populao
proteo contra os riscos inerentes vida em sociedade (como invalidez, excluso,
doena, desemprego voluntrio). [...] Portanto, o Estado de Bem-Estar Social uma
expresso da proteo concebida pelo Estado como direito cidadania.

Conforme mencionado, compreende-se que a estrutura poltica do Estado de Bem-Estar


Social tinha como proposta institucional solucionar problemas tanto sociais como econmicos, com o
propsito de garantir um equilbrio entre o crescimento acelerado da valorizao do capitalismo de
mercado e a estabilidade da vida em sociedade. O Estado, nesse sentido, se configurava como o
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A expresso inglesa Welfare State foi criada na dcada de 40, ainda que a meno Welfare Policy Poltica de BemEstar, ocorra desde o incio do sculo XX. O Plano Beveridge foi o primeiro documento a marcar os princpios do Welfare
State.

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principal sujeito de interveno, formulao e implementao das medidas de polticas sociais e


econmicas que garantissem tanto os servios quanto os benefcios aos cidados de um
determinado territrio.
Complementando essa viso, a definio de Welfare State de acordo com Gomes (2006, p.
203):
pode ser compreendida como um conjunto de servios e benefcios sociais de
alcance universal promovidos pelo Estado com a finalidade de garantir uma certa
harmonia entre o avano das foras de mercado e uma relativa estabilidade
social, suprindo a sociedade de benefcios sociais que significam segurana aos
indivduos para manterem um mnimo de base material e nveis de padro de vida,
que possam enfrentar os efeitos deletrios de uma estrutura de produo
capitalista desenvolvida e excludente.

Segundo Marshall (1967) esse fenmeno da construo da cidadania social foi um dos
fundamentos nucleares para o surgimento do Welfare State. Mediante isso Paula (2003), elucida que
Welfare State apresentou-se como resposta das classes dominantes ao avano dos movimentos e
lutas dos trabalhadores. Assim, a teoria e as polticas ditas Keynesianas surgem decorrentes da
profunda crise que o capitalismo experimentou a partir de 1929.
Logo, este novo papel dos estados desenvolveu-se mais precisamente no perodo ps-guerra,
a partir de 1945, dando ao Estado a responsabilidade de promover aes reguladoras (criao de
leis) e de exercitar a funo de administrador da economia em parceria com o mercado (criao de
empresas estatais). Este momento histrico caracteriza-se como um fator primordial para o
aparecimento das chamadas polticas governamentais, mais tarde melhor entendidas como Polticas
pblicas (HEIDMMANN, 2010).

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Nesse sentindo, nota-se que a introduo do termo polticas pblicas nas atividades Estatais
aparece como instrumento estratgico para ao dos Governos, com o propsito de estabelecer
medidas e padres de sua ao poltica (interveno) na vida econmica e social das sociedades.
Sendo assim, como bem afirma Souza (2006, p. 22), na rea do governo propriamente dito, a
introduo da Poltica Pblica como ferramenta da deciso do governo produto da Guerra Fria e da
valorizao da tecnocracia como forma de enfrentar suas consequncias.
Entretanto, a crise dos anos 1970, segundo Paula (2003, p. 102), marcou tambm o incio da
crise do aparato poltico-institucional Keynesiano de Bem-Estar-Social, que esteve na base da era de
ouro do crescimento econmico capitalista entre 1945 e 1970.

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Entrava em cena a ideologia do neoliberalismo, que, segundo Pereira (2004, p.18), surgiu
pouco depois da Segunda Guerra Mundial, como oposio crtica ao pensamento intervencionista
(Keynesiano) que se consolidava nas prticas polticas dos Governos norte-americanos e europeus.
Segundo Mendes (2010, p. 25), no caso brasileiro, as ideias neoliberais foram facilmente
disseminadas devido a dois fatores: um ambiente econmico marcado pela hiperinflao e um forte
processo poltico de democratizao ps-regime militar.
Alm disso, Stewart Jr. (1998 apud MENDES, 2010, p. 25) elucida que, no Brasil, o
neoliberalismo ganhou fora com a criao dos institutos liberais, cuja doutrina se fundamentava em
seis pilares: liberdade, propriedade, ordem, justia, democracia e economia de mercado.
A partir de ento, as novas vises sobre o papel dos Governos, que substituram as polticas
Keynesianas do Ps-guerra, dentre outros fatores, evidenciaram a importncia de estudos sobre as
polticas pblicas enquanto rea do conhecimento e disciplina acadmica.

3 AS POLTICAS PBLICAS COMO REA DO CONHECIMENTO


Os estudos sobre polticas pblicas surgem em um contexto de mudana poltico-ideolgico
sobre a ao dos governos no campo econmico e social. A estrutura das polticas pblicas
estabelecidas no perodo em que a agenda poltica era dominada pelas polticas Keynesianas sofreria
forte mudana em favor de novas vises tericas e polticas que vinham ocorrendo desde a dcada
de 40. A seguir, busca-se entender os fatores que contriburam para o surgimento, bem como o

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desenvolvimento das polticas pblicas como rea do conhecimento.


Nesse contexto, a importncia e a maior visibilidade dos estudos sobre polticas pblicas e
sua insero como disciplina acadmica, segundo Souza (2003, p.11-12, grifo nosso), resultaram da
combinao dos seguintes fatores:
a) O primeiro foi a adoo de polticas restritivas de gasto, que passaram a dominar a
agenda da maioria dos pases, em especial os em desenvolvimento. A partir dessas
polticas, o desenho, a execuo e a anlise de polticas pblicas, tanto as econmicas
como as sociais, assim como a busca de novas formas de gesto, ganharam maior
visibilidade.
b) O segundo fator, que as novas concepes sobre o papel dos governos ganharam
hegemonia e polticas keynesianas, que guiaram a poltica pblica do ps-guerra, foram
substitudas pela nfase no ajuste fiscal. Este implicou a adoo de oramentos

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equilibrados entre receitas e despesas em restrio interveno do Estado na economia


e nas polticas sociais [...].
c) O terceiro fator, mais diretamente relacionado aos pases em desenvolvimento e de
democracia recente ou recm-democratizado, provm do fato de que a maioria desses
pases, em especial os da Amrica Latina, no conseguiu equacionar, ainda que
minimamente, a questo de como desenhar polticas pblicas capazes de impulsionar o
desenvolvimento econmico e de promover a incluso social de grande parte de sua
populao.
Assim, em meados do sculo 20, de acordo com Rodrigues (2010), as polticas pblicas
surgem como rea do conhecimento da cincia poltica a partir do desdobramento de uma srie de
anlises e estudos desenvolvidos na Europa e Estados Unidos.
Contudo, vale salientar que o desenvolvimento desses estudos na Europa e nos Estados
Unidos processou-se distintamente. Enquanto na Europa os estudos e as pesquisas concentravam-se
mais na anlise sobre o Estado e suas instituies, o nascimento das polticas pblicas enquanto rea
do conhecimento e disciplina acadmica nos EUA concentrou-se nos estudos sobre as aes dos
governos (SOUZA, 2007).
Frey (2000) afirma que, no campo da cincia poltica, os estudos e as pesquisas sobre
polticas pblicas nos Estados Unidos comearam a se instituir logo no incio dos anos 50, sob o
rtulo de policy science, ao passo que na Europa, particularmente na Alemanha, essa vertente de
pesquisa s comea a despontar a partir dos anos 70 em consequncia da ascenso da
socialdemocracia

quando

planejamento

as

polticas

setoriais

foram

estendidos

significativamente.
Os trabalhos percussores sobre polticas pblicas, contou com pesquisadores como: Haroldo
Laswell com sua obra politics: Who Gets Want, When, How (Quem ganha o qu, quando e como)
publicada em 1936, sendo abordado pela primeira vez o termo policy analysis (anlise de polticas
pblicas). Em 1957, Hebert A. Simon publica a obra Moleds of man focalizando seus estudos sobre os
problemas encontrados na formulao de polticas pblicas introduzindo o conceito de racionalidade
nos seus estudos.
J Charles E. Lindblom introduz seus estudos questionando a viso multidimencional
atribuda poltica pblica, colocando em dvida a nfase no racionalismo de Lasswell e Simon esses

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questionamentos so encontrados em duas obras, a primeira foi publicada em 1959 sob o ttulo The
Science of Mulddling Through na Public Administration Review, sua segunda obra, intitulada Still
Muddling, not yet Through tambm apresentada na Public Administration Review, foi publicada em
1979. Finalmente, David Easton em 1965 apresenta a poltica pblica como resultado do sistema
poltico, em sua obra A Framework for Political Analysis (SOUZA, 2007; DYE, 2010).
Esses foram os primeiros conceitos apresentados sobre polticas pblicas enquanto modelos
conceituais desenvolvidos para descrever e explicar como um processo poltico-administrativo
acontece nas arenas polticas.
Porm, Dye (2010) alega que nenhum desses modelos foi desenvolvido, sobretudo com a
finalidade de estudar poltica pblica, mas para oferecer uma maneira diferente de pensar sobre
poltica e, alm disso, para indicar algumas causas e consequncias gerais de polticas pblicas. Sobre
isso, Winkler (2010) explica que, esses modelos tratam de esclarecer primordialmente as questes de
formulao e a escolha poltica, ignorando os processos de implementao de polticas. Dessa forma,
o que talvez mais salte vista nesses modelos a incapacidade dos pesquisadores de polticas de
test-los em termos rigorosos e de modific-los.
Assim Secchi (2010, p. XIII) considera que, embora na dcada de 1930 importantes
contribuies tivessem sido desenvolvidas sobre a anlise racional das polticas (rational policy
analisys), o ano de 1951 caracterizou-se como o marco para o estabelecimento da rea disciplinar de
estudos de polticas pblicas, com a publicao de duas obras fundamentais:

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O livro de David B. Truman, The governmental process (1951), foi pioneiro sobre
grupos de interesses, suas estruturas e as tcnicas de influncia sobre os processos
de polticas pblicas no Executivo, Legislativo, Judicirio e no corpo burocrtico da
administrao pblica. J o livro de Daniel Lerner e Harold D. Lasswell, The policy
sciences (1951), contm um captulo intitulado The policy orientation, no qual
discutido o crescente interesse de pesquisadores sobre a formulao e avaliao do
impacto das polticas pblicas. No captulo supracitado, Lasswell delimita esse
campo do conhecimento multidisciplinar e orientado para a resoluo de
problemas pblicos concretos.

A partir disso, compreende-se que a rea de estudos sobre polticas pblicas nasce com a
finalidade de entender e explicar por que os Governos formulam e implementam certas polticas
pblicas em decorrncia de determinados problemas e, ainda, de analisar os impactos gerados sobre
essas decises na vida social, poltica e econmica de qualquer territrio, seja pela ao dos
governos em relao a um problema ou pela sua inao.
Ainda vale salientar uma situao importante sobre a trajetria dos estudos de polticas
pblicas, o de que embora seu surgimento bem como seu desenvolvimento ter-se dado na cincia
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poltica na consolidao de suas prprias modelagens, teorias e mtodos, a trajetrias das polticas
pblicas como rea do conhecimento, a ela no se resume, sendo inserida como tema de estudos e
pesquisas em outras reas do conhecimento (SOUZA, 2007). H exemplo disso: possvel citar a
sociologia, a economia, a administrao, a filosofia, o direito e muitas outras disciplinas acadmicas
das cincias sociais aplicadas.
No caso do Brasil, o histrico do desenvolvimento de estudos e pesquisas sobre polticas
pblicas recente, esse fato se deve ao seu processo histrico e poltico marcado pela falta de uma
democracia estvel. Mediante isso, Almeida (2007, p. 9) elucida que:
A rea de estudos de polticas pblicas, no Brasil, nasce com a transio do
autoritarismo para a democracia, entre o final dos anos 1970 e a primeira metade
dos 1980. Este tambm um momento importante no processo de
institucionalizao das cincias sociais, com a criao de um verdadeiro sistema de
ps-graduao e a fundao da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa
em Cincias Sociais (Anpocs), em 1977. Os dois processos deram a rea suas
feies especficas. Os desafios da democratizao definiram a agenda de pesquisa,
que se desenvolveu em estreita ligao com as atividades de ps-graduao e
ganhou densidade acadmica com os debates promovidos por associaes
cientficas e, em especial, pelo Grupo de Trabalho de Polticas Pblicas.

Nada obstante, Souza (2003a) acredita que o desenvolvimento e o estabelecimento da


pesquisa em polticas pblicas no Brasil requerem um esforo com um propsito de conhecer melhor
suas particularidades, tornando mais claras algumas questes.
Em funo disso, Melo (1999 apud SOUZA, 2003b) destaca e argumenta sobre trs principais
problemas que afirma ser necessariamente superados, para uma construo mais slida da agenda
de pesquisa em polticas pblicas no Brasil:

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a) O primeiro a ser superado, refere-se a escassa acumulao do conhecimento na rea.


Entretanto, o autor destaca que esse problema tem apresentado solues significativas,
com a constituio de fruns especficos sobre polticas pblicas em espaos acadmicos
como a Anpocs e a ABCP, assim como pelo advento da informatizao de peridicos
nacionais (via o portal scielo) e internacionais (via o portal de peridicos da Capes).
b) O segundo problema decorre de uma razo oposta primeira, ou seja, existe abundncia
de estudos setoriais, em especial estudos de caso, sem um fortalecimento vertical da
produo, especificamente o analtico.

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c) O terceiro problema trata-se da proximidade da rea com os rgos governamentais,


que segundo o autor tanto podem gerar trabalhos normativos e prescritivos, como a
possibilidade de esses rgos pautarem a agenda de pesquisa dos acadmicos. Alm
disso, existem os organismos multilaterais que tambm financiam as pesquisas. [...]
Como soluo, considera-se necessrio o fortalecimento da rea dentro dos organismos
de financiamento de pesquisa puramente acadmicas, tanto nacionais como
estrangeiros.
Dito isto, torna-se necessrio compreender como foi desenvolvida a percepo das polticas
pblicas no Brasil desde o surgimento do Welfare State, com o propsito de entender como as
polticas sociais no pas se desenvolveram, at o nascimento das competncias dos Estados e
Municpios sobre as polticas pblicas atravs da constituio de 1988, a fim de perceber como a
instaurao do sistema poltico de descentralizao, municipalizao e participao dos Estados e
Municpios como unidades da federao, autnomas, tm contribudo para o fortalecimento do
arcabouo das polticas pblicas no pas.

4 DAS POLTICAS PBLICAS NO BRASIL: NFASE NAS POLTICAS SOCIAIS


De acordo com os conceitos e teorias que buscam explicar o surgimento do Welfare State
nos pases industrializados da Amrica do Norte e da Europa Ocidental, destaca-se seu
estabelecimento nas teorias polticas keynesianas, que propunha em seu arcabouo compensar a

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incapacidade dos mercados na alocao dos recursos que garantisse tanto o desenvolvimento
econmico como a incluso social.
Mediante isso, a poltica keynesiana atribua ao Estado responsabilidade de promotor e
regulador das polticas econmicas, atravs da criao de leis e empresas estatais que garantissem a
estrutura burocrtica necessria para a participao do Estado na economia e na sociedade. Assim,
compreende-se o Welfare State como uma estratgia de ao do Estado em detrimento do
acelerado processo da estrutura de produo capitalista, que possua uma orientao tanto
desenvolvida como excludente.
Heidemann (2010) afirma que no caso do Brasil, o surgimento do Welfare State foi
introduzido ps-Segunda Guerra Mundial. Contudo, de acordo com Bacelar (2003) a poltica de
desenvolvimento do pas possua no perodo (1920-1980) um carter essencialmente
desenvolvimentista, conservador, centralizador e autoritrio. Logo, nota-se que as diferenas no
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surgimento e desenvolvimento do Welfare State no pas em relao situao dos pases europeus e
norte-americanos se deram no s pela posio do Brasil frente economia mundial, mas tambm
por suas particularidades histricas marcada por uma democracia que Rodrigues (2010) denomina de
baixa densidade.
Em princpio, vale salientar um fator de carter econmico importante do Estado Brasileiro
nesse perodo: o pas possua sua fonte de riqueza econmica baseada em um sistema agrrioexportador, que tinha como principal fonte de riqueza o caf, at a dcada de 60. Portanto, o pas
apresentava um contexto econmico bastante diferenciado daqueles pases de capitalismo
avanado, que alavancaram o modelo do Welfare State. Dito isto, compreende-se que o surgimento
do Welfare State na perspectiva do Estado brasileiro, ocorre em um contexto de economia agrrioexportadora e marcado pela convivncia de setores tradicionais e industriais modernos
(RODRIGUES, 2010, p. 71).
De tal modo, Paula (2003, p. 111) destaca trs grandes etapas, referentes ao papel do Estado
na economia brasileira, durante o perodo republicano: 1889-1930 perodo liberal; 1930-1980
perodo intervencionista; 1980-2002 crise do intervencionismo e emergncia do neoliberalismo.
Rodrigues (2010) assegura que um dos fatores determinantes que impulsionaram o processo
de surgimento do Estado de Bem-Estar Social no Brasil foi a regulamentao do trabalho assalariado
nos setores modernos da economia e da burocracia do Estado. Nesse contexto, so notrias as
razes pelas quais a estrutura das polticas sociais no pas terem se constitudo de uma orientao e
carter essencialmente desenvolvimentista, conservador, centralizador e autoritrio. No perodo
liberal, em meados de 1920, as polticas que estavam sendo formuladas visavam a controlar e/ou
deter o movimento dos trabalhadores. Consequentemente, o arcabouo das polticas sociais do
perodo se deu de forma fragmentada e emergencialista, projetando o aspecto conservador do
Estado de Bem-Estar Social brasileiro.
A partir de 1930 foram implementadas as regulamentaes do trabalho assalariado no pas,
com o propsito de modernizao econmica atravs de financiamento para a indstria nacional que
tinham como estratgia propiciar a integrao da economia nacional e organizar a burocracia do
Estado (MEDEIROS 2001, GOMES, 2006, RODRIGUES, 2010).

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Por conseguinte, entre 1930 e 1940, o Governo cria as bases institucionais legais no campo
da previdncia social com a criao dos institutos de aposentadorias e penses, consolidando-se em
1943 com a legislao trabalhista (CLT).
Sobre isso, Mendes et. al. (2010, p. 28) compreendem que, na Era Vargas, surgiram, no
Brasil, os primrdios de uma poltica social, com a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), e de uma
rede de amparo social, apesar de esta estar vinculada, principalmente, aos trabalhadores formais.
Segundo Rodrigues (2010), entre 1945 e 1964 as polticas sociais continuavam estveis,
sendo ainda desenhada por uma proposta de urbanizao e modernizao do pas. Por conseguinte,
o Golpe de 1964 veio a evidenciar-se como um dos elementos constitutivos da estratgia de
desenvolvimento nacional proposta pelos Governos Militares, que visavam coibir as fora dos
movimentos sociais reinvidicatrios daquela poca. Resultou-se, portanto, desse processo a
concentrao de renda no pas, e deste, a ampliao de polticas sociais de carter assistencialista.2
Ainda, afirma Heidemann (2010) que em 1955 foi criado no Ministrio da Educao e Cultura
um think tank (usina de ideias), conhecido como Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB)3 com
o propsito de introduzir a ideologia do desenvolvimento no pas. Nessa perspectiva, J. Low-Beer
(2002, passim) explica que:
A histria da poltica econmica governamental brasileira, desde 1930 oscilou entre
duas tendncias principais: uma, denominada estratgia de desenvolvimento
nacionalista, baseada na formao de um capitalismo nacional; a outra, chamada
de estratgia de desenvolvimento associado, implicava no reconhecimento das
convenincias e exigncias da interdependncia das naes capitalistas, sob a
hegemonia dos Estados Unidos. As elites nacionais assumiram o projeto
desenvolvimentista impulsionado pela industrializao. O modelo bsico de
interveno adotado pelo Estado foi de promotor da economia e regulador.

19

Disso decorre que o Estado de Bem-Estar Social brasileiro caracterizou-se pela centralizao
poltica em nvel federal, tecnocratismo, autofinanciamento, privatizao e clientelismo (RODRIGUES,
2010).
2

Nesse perodo, o Brasil estava sob o Governo de Juscelino Kubitscheck (JK). O Governo JK, rompeu com o modelo
desenvolvimentista de Vargas, buscando centrar-se na criao de uma economia vinculada aos interesses nacionais. Alm
disso, a Era JK, marcou a consolidao da urbanizao Brasileira, que resultou na expulso da populao rural,
especialmente do Nordeste, sendo denominada e denunciada por alguns estudiosos como descaso dos governos com a
questo agrria. Consequentemente, essa nova massa urbana passou a reivindicar mudanas no modelo
desenvolvimentista que os exclua, criando uma instabilidade social que facilitou a ascenso dos militares ao poder
poltico em 1964. (MENDES et al., 2010).
O polmico instituto deu origem corrente poltico-ideolgica do nacional-desenvolvimentismo. Dele participaram
grandes nomes da intelectualidade brasileira de ento, como Alberto Guerreiro Ramos, lvaro Vieira Pinto, Cndido
Mendes, Hlio Jaguaribe, Nelson Werneck Sodr e Roland Corbisier (TOLEDO, 1982). O ISEB teve suas portas cerradas em
1964, mas suas idias ainda continuam vivas entre alguns grupos de estudiosos e formadores de polticas no pas
(HEIDEMANN, 2010, p. 26).
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De acordo com Medeiros (2001) o processo de transio da sociedade de base agrria para
uma sociedade urbano-industrial no pas, representada no perodo do Estado Novo, entre 1937 e
1945, associado ao carter fortemente autoritrio do Estado e exemplificado pela promulgao da
Lei de Segurana Nacional em 1935, explica tambm o processo de represso dos movimentos
sociais tanto de esquerda quanto de direita, a reduo da autonomia das unidades estaduais sobre o
poder decisrio e administrativo das polticas pblicas sociais, e sua centralizao no governo
federal. A consequncia disso foi o aumento do poder da burocracia nas decises sobre polticas
sociais, enquanto os movimentos de trabalhadores tinham sua organizao limitada.
Portanto, as razes pelas quais o sistema de proteo social no Brasil no conseguia atingir a
maioria de sua populao por meio das polticas sociais foram geradas por dois fatores chaves: o
primeiro foi pela forte centralizao da gesto e recursos em nvel federal e o segundo, por sua vez,
foi por causa da ausncia da participao e controle da sociedade sobre esses servios.
Devido a isso, nascem as competncias dos Estados e Municpios sobre as polticas sociais no
Brasil, na esteira da Constituio de 1988, em que se atribui comumente Unio, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios, o estabelecimento e a implantao de polticas pblicas nos
diversos segmentos sociais. (ver artigo 23 da Constituio Federal de 1988).
Decorrente disso, princpios da democracia representativa e da democracia participativa4,
alargaram o projeto de democracia do pas por meio da participao social em conjunto com a ao
do Estado.
Nessa perspectiva, nota-se que a valorizao da poltica local foi um leit motiv importante do
processo de democratizao do Brasil nos anos 80. Mas o Brasil ainda precisa crescer muito, os
desafios e oportunidades para o Brasil implicam considerar a heterogeneidade do pas. Portanto,
preciso considerar esse aspecto no processo de formulao da agenda poltica e de pesquisa em
polticas pblicas, principalmente no que se refere ao processo de descentralizao. Nesse processo
a participao social atravs de Conselhos Municipais fundamental para consolidao democrtica
do pas, haja vista que existe uma experincia acumulada, ao longo desses anos, sobretudo nos
espaos governamentais locais, [...] dos municpios e de alguns estados [...] (BACELAR, 2003, p. 7).

O princpio da democracia participativa floresceu no Primeiro Mundo, a partir da dcada de 70, na esteira da crtica s
limitaes das instituies representativas, uma de suas principais propostas era a valorizao dos governos locais
(ALMEIDA; CARNEIRO, 2003).

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5 POLTICAS PBLICAS E POLTICAS SOCIAIS: CONCEITOS E DIFERENAS


Vimos que para se compreender os vrios aspectos das polticas pblicas necessrio
discutir as inter-relaes entre Estado, poltica, sociedade e economia, isso porque, as polticas
pblicas repercutem na economia e na sociedade (SOUZA, 2007). Para discutir os conceitos ou
definies das polticas pblicas preciso ter em mente que o processo de sua elaborao marcado
por: atores, arenas e ao (elaborao, implementao e avaliao de polticas pblicas).
Bobbio et al. (1998) definem polticas pblicas como o Estado em interveno no
ordenamento da sociedade por meio de aes jurdicas, sociais e administrativas, sendo que as aes
da administrao pblica se reportam tambm s atividades de auxlio imediato no exerccio do
Governo.
Nesse contexto, pode-se perceber que o autor aborda trs questes importantes sobre
polticas pblicas. A primeira se refere ao ator da poltica pblica, que se coloca como sendo Estatal.
A segunda se refere ao desse ator sobre um determinado problema pblico, que por meio da
ao (ou seja, elaborao de uma poltica pblica) busca solucionar o problema por meio de uma
interveno jurdica, social ou administrativa. Por fim, a terceira, que se refere s polticas
Governamentais, isto , aes desenvolvidas e implementadas durante um determinado perodo de
governo e que podem ou no serem mantidas por governos seguintes.
J Hfling (2001, p. 31) define as Polticas Pblicas como o Estado implantando um projeto
de governo, atravs de programas, de aes voltadas para setores especficos da sociedade. Em
outras palavras, entende-se que as Polticas Pblicas so o Estado em ao (GOBERT; MULLER,

21

1987 apud HFLING, 2001, p. 31).


Ou seja, para Hfling as polticas pblicas se traduzem no momento em que o Governo, ao
assumir e desempenhar as funes de Estado por um determinado perodo, faz alguma interveno
na sociedade atravs de um conjunto de programas e projetos voltados para a resoluo de um
determinado problema pblico. Portanto, as polticas pblicas, nesse contexto, so entendidas como
sendo polticas governamentais.
Partindo de outra viso, Heidemann (2010, p. 31) acredita que: A perspectiva de poltica
pblica vai alm da perspectiva de polticas governamentais, na medida em que o governo, com sua
estrutura administrativa, no a nica instituio a servir comunidade poltica, isto , a promover
polticas pblicas.

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Sobre isso, Secchi (2010, p. 2-3, grifo nosso) nos apresenta duas abordagens conceituais
sobre os atores de polticas pblicas: a abordagem estatista (state-centered policy-making) e a
abordagem multicntrica:
A abordagem estatista (state-centered policy-making) considera as polticas
pblicas, analiticamente, monoplio de atores estatais. Segundo essa concepo, o
que determina se uma poltica ou no pblica a personalidade jurdica do ator
protagonista. A abordagem multicntrica, contrariamente, considera organizaes
privadas, organizaes no governamentais, organismos multilaterais, redes de
polticas pblicas (policy networks), juntamente com os atores estatais,
protagonistas no estabelecimento das polticas (Dror, 1971; Kooiman, 1993;
Rhodes, 1997; Regonini, 2001). [Portanto], autores da abordagem multicntrica
atribuem o adjetivo pblica a uma poltica quando o problema que se tenta
enfrentar pblico.

Mediante isso, pode-se perceber que as definies de atores no processo de elaborao de


polticas pblicas passam por uma tnica que coloca em questo a essncia dessas polticas, ou seja,
seu carter pblico. Contudo, pertinente ressaltar que a estrutura da sociedade que se estabeleceu
durante o processo histrico que remonta desde a Modernidade at os dias de hoje, trouxe um
modelo de desenvolvimento que concebem Estados e Mercados como molas do desenvolvimento
socioeconmico das naes capitalistas, e, portanto, aliados nesse processo. Contudo, vale salientar
que o Estado moderno se destaca em relao a outros atores no estabelecimento de polticas
pblicas, isso porque as polticas pblicas so umas das razes centrais do Estado moderno; o Estado
detm o monoplio do uso da fora legtima, e por isso controla grande parte dos recursos nacionais,
lhe conferindo a elaborao de polticas robustas temporal e espacialmente (SECCHI 2010).
Outra definio feita pelo Cientista poltico Thomas Dye, que considera as polticas pblicas
tanto do ponto de vista da ao como da inao, isto , polticas pblicas tambm so O que os
Governos fazem ou deixam de fazer (DYE, 1984 apud RODRIGUES, 2010, p. 43). Para Rodrigues
(2010) isso significa dizer que as polticas pblicas podem ser estudadas tanto da perspectiva da ao
do Governo quanto da inao.
Dessa premissa, importante ressaltar o carter implcito dos fatos, ou seja, quando Dye
afirma que as polticas pblicas podem ser vistas tanto do ponto de vista da ao como da inao de
um determinado governo em relao a um problema pblico, ele tenta apresentar a inao (ou seja,
o que o Governo no faz) como uma forma tambm de fazer poltica.

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Assim, a inao (ou no deciso) que Dye aborda em sua teoria no significaria simplesmente
ausncia de deciso do Governo sobre uma questo que est na agenda poltica; mas, sim, que
determinadas questes se encontram com obstculos diversos (inclusive poltico) que as impedem
de penetrar na agenda pblica (RODRIGUES, 2010). Porm, Secchi (2010, p. 4-5, grifo do autor)
considera que:
Se um ator governamental ou no governamental decide no agir diante de um
problema pblico, isso no constitui uma poltica pblica. [Isso porque], a deciso
de no agir no pode ser confundida com a orientao dissuasiva. Polticas Pblicas
so operacionalizadas com orientaes persuasivas ou dissuasivas. Exemplos de
orientaes persuasivas so: plante uma rvore [...]. Exemplos de orientaes
dissuasivas so: no corte as rvores nativas [...]. [Nos exemplos citados], temos
uma tentativa de inferncia do policymaker, ou seja, aquele que protagoniza o
estabelecimento dessa diretriz, sobre o policytaker, ou seja, aquele que
destinatrio da diretriz. J no caso da omisso, o policymaker decide no interferir
na realidade e, por isso, h um vazio de poltica pblica.

Ainda nessa tica, Heidemann (2010) destaca que para o leitor de lngua portuguesa,
indispensvel ressaltar que a definio de polticas pblicas inclui ao mesmo tempo dois elementoschave, a saber: ao e inteno. Para o autor, pode existir uma poltica sem uma inteno
formalmente manifestada, mas no haver nesse caso uma poltica positiva se no existir aes que
materializem uma intencionalidade oficial eventualmente enunciada. Nesse

aspecto, a

intencionalidade dos sujeitos que a governam, apresentada como um ato de desejo pelo qual se
condicionam seus mecanismos de realizao. Logo, no h polticas pblicas sem ao, exceto, as
eventuais polticas deliberadamente omissivas por Dye. Sua formalizao favorece a comunicao, o

23

entendimento entre governo e cidadania e se coloca como base de referncia. Mas boas intenes e
discursos formais podem ser apenas floreios, que so, em essncia, dispensveis.
As polticas pblicas so, dessa forma, ferramentas estratgicas de ao e tm por objetivo
fazer uma inter-relao entre Governo e sociedade, estabelecendo padres e medidas de
condicionamento das dinmicas e atividades polticas, sociais, econmicas e ambientais em prol de
um desenvolvimento sustentvel e do bem-estar social.
No caso das polticas ditas sociais, Hfling (2001, p. 31) considera que:
Se referem a aes que determinam o padro de proteo social implementado
pelo Estado, voltadas, em princpio, para a redistribuio dos benefcios sociais
visando diminuio das desigualdades estruturais produzidas pelo
desenvolvimento socioeconmico. As polticas sociais tm suas razes nos
movimentos populares do sculo XIX, voltadas aos conflitos surgidos entre capital e
trabalho, no desenvolvimento das primeiras revolues industriais.
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Em outras palavras, Heidemann (2010, p. 30) afirma que A expresso polticas sociais
refere-se s polticas consideradas do ponto de vista setorial, ou de uma questo pblicas em
particular da sociedade. Entre elas incluem-se as de educao, sade, transportes, entre tantas
outras.
Alm dessa diferena de definio, Souza (2007, p. 70-71) ainda ressalta a origem dos
estudos em polticas sociais e argumenta sobre os diferentes focos existentes na prtica da pesquisa
em polticas pblicas e polticas sociais:
As primeiras pesquisas acadmicas sobre poltica social discutiram o Estado de
bem-estar social, sua origem e conseqncias e, diferentemente da poltica pblica
propriamente dita, sua origem est mais na academia europia do que na norteamericana. A partir dos estudos pioneiros sobre o Estado do bem-estar, pesquisas
sobre polticas sociais expandiram-se rapidamente. Essas pesquisas abrangem, na
atualidade, principalmente sade e educao no caso brasileiro [...]. [...] Enquanto
estudos sobre polticas pblicas concentram-se no processo e em responder
questes como por qu e como, os estudos sobre polticas sociais tomam o
processo apenas como pano de fundo e se concentram nas conseqncias da
poltica, ou seja, o que a poltica faz ou fez [...].

Destarte, pode-se ento dizer que toda poltica social uma poltica pblica, no entanto,
nem toda poltica pblica uma poltica social. Ou seja, as polticas sociais se configuram em um
subconjunto de um conjunto maior que denominamos polticas pblicas. Assim, as polticas sociais
so direcionadas a aspectos particulares da sociedade e por isso so consideradas polticas setoriais
(por exemplo: educao, sade, saneamento, habitao, segurana). Isso significa dizer que poltica
externa, econmica, administrativa, por exemplo, constituem-se como polticas pblicas
importantes, pois se referem diretamente ao do Estado, mas no dizem respeito (pelo menos
diretamente) s polticas sociais (RODRIGUES, 2010).
Por fim, compreende-se que as polticas pblicas em geral e as polticas sociais, em
particular, so caracterizadas tanto pelo seu aspecto tcnico-administrativo quanto pelo seu aspecto
poltico, haja vista que alm de serem ferramentas de planejamento dos Governos, as polticas
pblicas tambm representam uma forma de interveno do Estado na vida social, pois se
configuram em interesses e expectativas das classes sociais em geral, dos diversos setores e
instituies, sejam pblicas ou privadas, ou seja, as polticas pblicas influenciam significativamente
na dinmica dos diversos segmentos da vida em sociedade.

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CONSIDERAES FINAIS
A partir dos pressupostos tericos apresentados ao longo dessa pesquisa, foi possvel
perceber os percursos histricos que desencadearam os construtos poltico-sociais e ideolgicos
referentes ao termo polticas pblicas.
Nessa perspectiva, verifica-se que as transformaes histricas ocorridas no perodo do
Estado Moderno ao Contemporneo condicionaram no s a estruturao burocrtica das aes do
Estado por meio da administrao pblica, como tambm o desenvolvimento da produo de bens e
servios pblicos por meio das polticas pblicas, e o desenvolvimento de estudos e pesquisas no
meio acadmico-cientfico sobre a ao do Estado e dos governos por meio das polticas pblicas.
Mediante isso, pertinente dizer que as polticas pblicas sociais so fundamentais para o
desenvolvimento socioeconmico de qualquer pas, principalmente para aqueles que ainda possuem
grande parte de sua populao marginalizada econmica e socialmente. Por tudo isso, fica claro que
as polticas pblicas sociais no caso brasileiro, levando em considerao seu carter extremamente
heterogneo e desigual, configuram-se em um importante instrumento de incluso social, por buscar
atender as carncias socioeconmicas e culturais, com o propsito de garantir o bem-estar
democrtico e solidrio em sociedade.
Para tanto, sua gesto precisa ser capaz de lidar com um cenrio de complexidades sociais
diversas apresentadas por cada regio do pas, promovendo articulao poltica e social com seus
diversos governos e sociedades, alm de ter conhecimento necessrio para lidar com as

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complexidades informacionais da contemporaneidade, aliando as ferramentas tecnolgicas de


comunicao e informao ao gerenciamento das polticas pblicas, primando sempre pelos
princpios da: transparncia, acessibilidade, democracia e tica.
Nesse contexto, destaca-se a importncia do desenvolvimento de estudos e pesquisas sobre
polticas pblicas no Brasil, com o propsito de conhecer melhor as particularidades de cada Regio,
permitindo dessa forma o desenvolvimento de programas e projetos nos diversos segmentos sociais
de acordo com as capacidades e carncias de cada Regio, Estados e Municpios.

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