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FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE CONTROL GUBERNAMENTAL Y ASPECTOS


CONCEPTUALES DE CONTROL INTERNO

Tabla de contenido
1. PARTE I: GENERALIDADES DEL CONTROL ..................................................................................4
1.1. UNIDAD 1: ASPECTOS GENERALES DE LA ADMINISTRACION PBLICA

1.1.1. El Estado Plurinacional ................................................................................................4


1.1.2. El sistema del gobierno de Bolivia ..............................................................................4
1.1.3. La administracin publica ...........................................................................................4
1.1.4. Los sistemas existentes en las entidades pblicas .....................................................6
1.1.5. Los sistemas de administracin establecidos por la Ley N 1178.............................7
1.1.6. Etapas en la que se puede ejercer control.................................................................8
1.2. EVOLUCIN HISTORICA DEL CONTROL GUBERNAMENTAL EN BOLIVIA

10

1.2.1. El Control Gubernamental en Bolivia .......................................................................10


1.2.2. Antecedentes histricos de la Contralora ...............................................................10
1.3. MARCO NORMATIVO DEL CONTROL GUBERNAMENTAL

13

1.3.1. Marco legal y tcnico del control gubernamental en Bolivia..................................13


1.3.2. Normativa legal que reglamenta el control gubernamental...................................13
1.3.3. Normativa tcnica emitida por la Contralora para el ejercicio del control............16
1.4. SISTEMA DE CONTROL GUBERNAMENTAL

19

1.4.1. Objetivos del Sistema de Control Gubernamental ..................................................19


1.4.2. Componentes del Sistema de Control Gubernamental ..........................................19
1.4.3. Responsables del ejercicio del Control Gubernamental ..........................................21
1.4.4. mbito de aplicacin del Control Gubernamental ..................................................22
1.4.5. Aspectos que afectan al ejercicio del Control Gubernamental ...............................22
1.4.6. Indicios de responsabilidad que pueden presentarse como resultado del Control
Gubernamental ..........................................................................................................23
1.4.7. El Sistema de Control Gubernamental y su relacin con los sistemas de
administracin y sistemas nacionales .......................................................................24
TEST DE AUTOEVALUACION...........................................................................................................27

OBJETIVOS DEL MDULO I

Comprender el marco del Sistema de Control


Gubernamental

Describir los tipos de responsabilidad que se generan


del control gubernamental

Conocer los objetivos que persigue el Sistema de


Control Gubernamental

FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE CONTROL GUBERNAMENTAL Y


ASPECTOS CONCEPTUALES DE CONTROL INTERNO
1.

PARTE I: GENERALIDADES DEL CONTROL

1.1.

UNIDAD 1: ASPECTOS GENERALES DE LA ADMINISTRACION PBLICA

1.1.1. El Estado Plurinacional


Un Estado constituye el ordenamiento social soberano y coercitivo, formada por un conjunto de
instituciones, involuntarias en lo; econmico, poltico, cultural y espiritual, que tiene el poder de
regular la convivencia en un determinado territorio y cuya finalidad es el bienestar de sus
habitantes.
El Estado Plurinacional, es un modelo de administracin poltica para la descolonizacin de
nuestras naciones y pueblos, reafirmando, recuperando y fortaleciendo nuestra autonoma
territorial, para alcanzar la vida plena, para vivir bien, con una visin solidaria, de esta manera ser
los motores de la unidad y el bienestar social de todos los bolivianos, garantizado el ejercicio pleno
de todos los derechos (Acta de la asamblea constituyente).
1.1.2. El sistema del gobierno de Bolivia
Bolivia adopta para su gobierno la forma democrtica participativa, representativa y comunitaria,
con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres (articulo 11 CPE).
El Gobierno busca cumplir la finalidad del Estado, sea busca el bienestar de sus habitantes, a
travs del ejercicio de la Administracin Pblica.
1.1.3. La administracin publica
La administracin pblica es el conjunto de procesos polticos, sociales, tcnicos y administrativos,
encomendadas por el soberano, para materializar las polticas pblicas establecidas en el plan
general de desarrollo econmico y social, permitiendo a las entidades de los rganos pblicos en
todos los niveles, en el marco de sus competencias, producir y proveer bienes, servicios, normas y
recursos bajo los principios establecidos en la Constitucin, para la consecucin de los fines y
funciones del Estado Plurinacional.

Considerando la definicin descrita anteriormente, el modelo de administracin y control del


estado Boliviano, el mismo que se encuentra definido en la Ley 1178, se basa en un enfoque
sistmico, donde considera al sector pblico, las entidades, los sistemas de administracin y
operacin de las entidades, en un todo funcional, donde el intercambio de insumos y productos, y
la interaccin e interrelacin permanente contribuyen a la consecucin del objetivos.
Desde el punto de vista general, un sistema es un conjunto de partes o elementos organizados y
relacionados que interactan entre s para lograr un objetivo; donde los mismos reciben (entrada)
datos y proveen (salida) informacin; por otra parte, cada sistema existe dentro de otro ms
grande, por lo tanto un sistema puede estar formado por subsistemas y partes, y a la vez puede
ser parte de un supersistema. Las partes de un sistema, as como su interrelacin de cada uno de
ellas, se describe a continuacin:

Dnde:
El Insumo:

No es ms que la informacin que recibe el sistema, los recursos, la


energa con la que trabaja inicialmente el sistema.

El Proceso:

Es la forma como el sistema se desarrolla en cualquier ambiente.

El Producto:

Es el resultado del proceso que se realiz en el sistema.

La Retroalimentacin:

Es el medio por el que se busca corregir los errores que se hubieran


generado durante el suministro de insumos o durante la ejecucin de los
procesos.

En trminos generales, de la definicin de sistema se puede extraer los siguientes aspectos


fundamentales: a) la existencia de elementos diversos e interconectados; b) el carcter de unidad
global del conjunto; c) la existencia de objetivos asociados al mismo; y d) la integracin del
conjunto en un entorno.
Bajo este contexto, las organizaciones (entidades) pblicas se consideran como sistemas, puesto
que constituyen un conjunto conformado por varios componentes o subsistemas, dispuestos en un
orden establecido de organizacin y funcionamiento que interactan permanentemente para
producir bienes y servicios de acuerdo a un plan previamente formulado.
Por otra parte, de forma especfica y a nivel institucional, las entidades pblicas tiene dos tipos de
Sistemas, los Sistemas Operativos y los Sistemas Administrativos, los mismos que son desarrollados
a continuacin.
1.1.4. Los sistemas existentes en las entidades pblicas
a)

Sistemas de operacin u operativos


Los sistemas operativos de las entidades pblicas, comprenden aquellos procesos que
tienen la finalidad de transformar los insumos en productos o servicios finales,
contribuyendo directamente a los objetivos y metas de la entidad. El tipo de producto de
los sistemas operativos depende de la naturaleza y atribuciones de las entidades pblicas,

Por ejemplo:

b)

En el Hospital de Clnicas, los sistemas operativos estarn conformados por


aquellos procesos que contribuyen al cumplimiento de la misin de la
Entidad, referidos a la atencin mdica brindada a los pacientes y los
servicios preventivos de salud. Estos productos son el resultado de los
procesos llevados a cabo en los sistemas operativos.

Los sistemas de administracin


Los sistemas de administracin son aquellos procesos permiten precisamente la
administracin de las entidades, es decir, apoyan en la Planificacin, Organizacin,

Ejecucin y Control de las actividades y en la utilizacin y combinacin de los recursos


disponibles para producir los bienes y servicios, contribuyendo indirectamente a los
objetivos y metas de la entidad.

Por ejemplo:

Un sistema de administracin es el Sistema de Contabilidad, el mismo que


proporciona informacin para el funcionamiento y toma de decisiones en
los sistemas operativos.

La Ley N 1178, en su artculo segundo establece los sistemas administrativos que regulan
a la administracin pblica
1.1.5. Los sistemas de administracin establecidos por la Ley N 1178
La Ley N 1178, establece Sistemas de Administracin y Control, que proporcionan los procesos e
instrumentos necesarios para la ejecucin y control, con criterios tcnicos administrativos y
jurdicos, las estrategias y polticas gubernamentales, establecidas en el Plan General de Desarrollo
Econmico y Social del pas.
Los sistemas de Administracin y control establecidos por la Ley N 1178 son:

El control, desde el punto de vista administrativo tiene diferentes acepciones, entre los cuales, se
encuentran los siguientes:

Henry Fayol: El control consiste en verificar si todo ocurre de conformidad con el Plan
adoptado, con las instrucciones emitidas y con los principios establecidos. Tiene como fin
sealar las debilidades y errores a fin de rectificarlos e impedir que se produzcan
nuevamente.

Robert B. Buchele: El proceso de medir los actuales resultados en relacin con los planes,
diagnosticando la razn de las desviaciones y tomando las medidas correctivas necesarias.

George R. Terry: El proceso para determinar lo que se est llevando a cabo, valorizacin y,
si es necesario, aplicando medidas correctivas, de manera que la ejecucin se desarrolle de
acuerdo con lo planeado.

Bur K. Scanlan: El control tiene como objetivo cerciorarse de que los hechos vayan de
acuerdo con los planes establecidos.

Robert C. Appleby: La medicin y correccin de las realizaciones de los subordinados con


el fin de asegurar que tanto los objetivos de la empresa como los planes para alcanzarlos
se cumplan econmica y eficazmente.

Robert Eckles, Ronald Carmichael y Bernard Sarchet: Es la regulacin de las actividades, de


conformidad con un plan creado para alcanzar ciertos objetivos.

Harold Koontz y CirilODonell: Implica la medicin de lo logrado en relacin con lo


estndar y la correccin de las desviaciones, para asegurar la obtencin de los objetivos de
acuerdo con el plan.

Chiavenato: El control es una funcin administrativa: es la fase del proceso administrativo


que mide y evala el desempeo y toma la accin correctiva cuando se necesita. De este
modo, el control es un proceso esencialmente regulador.

RECUERDA
Bolivia adopta para su gobierno la forma democrtica
participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia
de condiciones entre hombres y mujeres (artculo 11 CPE).

1.1.6. Etapas en la que se puede ejercer control


De los conceptos revisados anteriormente se puede deducir que el control puede ser ejercido
previamente, durante y posterior a las operaciones, consiguientemente se puede realizar el control

a los insumos, procesos, productos intermedios, productos finales, los resultados, efectos e
impactos, que una persona, unidad, proyecto, programa, direccin, entidad, sector o gobierno,
genera, etc..
De forma grfica, podemos identificar tres tipos de controles que se aplican en cualquier sistema,
sea este operativo u administrativo, entre los cuales se encuentran los siguientes:

Donde:
Controles preventivos:

Control que evita que se produzca un riesgo, error, omisin o acto


deliberado. Impide que una amenaza llegue siquiera a materializarse.

Controles detectivos:

Control que detecta la aparicin de un riesgo, error, omisin o acto


deliberado. Supone que la amenaza ha sido materializada, que por s
mismo no la corrige.

Controles correctivos:

Control que corrige un riesgo, error, omisin o acto deliberado antes


de que produzca prdidas. Supone que la amenaza materializada
puede llegar a corregirse.

1.2.

EVOLUCIN HISTORICA DEL CONTROL GUBERNAMENTAL EN BOLIVIA

1.2.1. El Control Gubernamental en Bolivia


El Control Gubernamental en Bolivia se inicia el 28 de noviembre de 1883 con creacin del
Tribunal Nacional de Cuentas, que tena la finalidad principal de controlar los fondos pblicos, el
fenecimiento de las cuentas correspondientes a todos los ramos de la administracin
departamental y municipal. El citado tribunal era independiente en la esfera de sus atribuciones.
1.2.2. Antecedentes histricos de la Contralora
En la dcada de 1920 se hizo presente en nuestro pas, al igual que en otros pases
latinoamericanos, una misin de los Estados Unidos conocida como Kemmerer, esa misin era un
reflejo del entonces nuevo Sistema de Control Fiscal. Bajo el influjo de este proceso mediante Ley
de 5 de mayo de 1928 se cre la Oficina de Contabilidad, Estadstica y Contralor Fiscales bajo la
denominacin de Contralora General como organismo independiente de las dems oficinas del
Estado pero sujeta al Presidente de la Repblica.
Este Sistema de Control Fiscal ejerca el Control a travs de un Interventor que supervigilaba el
examen y glosa de todas las cuentas.
En 1929 las atribuciones que la Contralora tena eran:

Supervigilar el cumplimiento de disposiciones legales en las entidades pblicas.

Implantar un nuevo sistema contable en las oficinas gubernamentales.

Controlar a los funcionarios pblicos responsables que reciban, gasten o tengan la custodia
de fondos o propiedades estatales.

Examinar y revisar las deudas y reclamos a favor o en contra del Gobierno Nacional.

Recuperar deudas y obligaciones que resulten del examen de cuentas y documentos.

Practicar inspecciones de los registros y procedimientos de los funcionarios que recauden,


administren o tengan a su cargo el control de fondos pblicos.

El 9 de abril de 1968 a travs del Decreto Supremo N 8321 Ley de Presupuesto Contabilidad y
Tesoro y Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica se identific a esta ltima entidad
como un organismo tcnico-administrativo de Control Fiscal, Auditora continua, post- auditora y
revisin administrativa, independiente de los Ministerios y otros Organismos del Gobierno pero
responsable ante el Presidente de la Repblica y entre sus atribuciones reconoca la Intervencin,

10

como una funcin de la Contralora mediante interventores asignados en rganos e instituciones


gubernamentales con objeto de realizar revisiones de transacciones antes de su ejecucin para
propsitos correctos y legales.
Mediante Decreto Ley N 11902 Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y La Ley
General del Sistema de Control Fiscal del 21 de octubre de 1974, la Contralora General de la
Republica (CGR) se consolid como un organismo tcnico administrativo, exclusivamente de
Control Fiscal, Auditora continua, Post Auditora y revisin administrativa. Continu bajo su
competencia el Control Fiscal y su actuacin se ejerci a travs de un Departamento de
Intervencin, este Control Fiscal era preventivo respecto de los documentos y requisitos contables
y legales correspondientes a las operaciones administrativas y financieras de todas las entidades.
El 9 de julio de 1976 con el Decreto Supremo N 13737 las funciones de Control Previo fueron
transferidas al Ministerio de Finanzas, es decir Control Previo en la ejecucin del gasto del
Presupuesto Nacional en todo el Sector Pblico. Qued la Post Auditora bajo responsabilidad
nica de la CGR. El 29 de septiembre de 1977 mediante Decreto Supremo N 14933 se aprob la
Ley Orgnica de la CGR y Ley del Sistema de Control Fiscal, segn esta disposicin la CGR era el
Organismo Tcnico Administrativo Superior de Control Fiscal que en relacin a los poderes del
Estado y en el ejercicio de sus funciones tena completa autonoma.
El 29 de diciembre de 1979 mediante Ley N 493, las funciones de Contabilidad Fiscal del Estado y
Control Previo fueron restituidas a la CGR. Las funciones de Control Previo en todo lo
administrativo pasaron a depender de la CGR a partir del 1 de enero de 1980.
El 19 de mayo de 1982 con Decreto Ley N 18953las funciones de Control Previo fueron
transferidas al Ministerio de Finanzas y se mantuvo para la CGR la Post Auditora o Control Externo
Posterior.
El 29 de diciembre de 1988 segn Decreto Supremo N 22106, se dispuso nuevamente lo
siguiente (textual):La CGR ejercer sobre la Administracin Financiera del Estado el Control
Externo Posterior, sin desarrollar acciones que impliquen coadministracin. Por tanto, corresponde
al Sistema de Control Interno de cada entidad realizar el Control Previo y concurrente.
El 20 de julio de 1990 con la promulgacin de la Ley N 1178 de Administracin y Control
Gubernamentales, se elimina el control externo previo e incorpora un nuevo modelo de
administracin y por ende un nuevo modelo de Control, donde la Contralorase convierte en el
rgano Rector del Sistema de Control Gubernamental, as como se faculta el ejercicio del control

11

externo posterior y la capacitacin a los servidores pblicos en los sistema de la Ley 1178. En este
modelo el Control Gubernamental est integrado por el:

Sistema de Control Interno (CI)


que comprende los instrumentos
de Control Previo y Posterior
incorporados

en el

organizacin

reglamentos

plan de
en

los

manuales

de

procedimientos de cada entidad,


y la Auditora Interna.

Sistema

de

Control

Externo

Posterior, que se aplica por


medio de la auditora externa de
las operaciones ya ejecutadas.
El 7 de febrero de 2009, se promulga la Nueva Constitucin Poltica del Estado, mediante el cual se
cambia de denominacin a la Contralora General de la Repblica por Contralora General del
Estado, y se amplia la funcin de supervisin al margen de la control externo posterior, como se
establece en el articulo 217, pargrafo I, que seala La Contralora General del Estado ser

responsable de la supervisin y del control externo posterior de las entidades pblicas y de


aqullas en las que tenga participacin o inters econmico el Estado. La supervisin y el control
se realizar asimismo sobre la adquisicin, manejo y disposicin de bienes y servicios estratgicos
para el inters colectivo.
Con la promulgacin de la Ley 1178, el concepto y alcance del control gubernamental ha sufrido
modificaciones, que a continuacin se describen.

RECUERDA
El Control Gubernamental en Bolivia se inicia el 28 de noviembre de 1883
con la creacin del Tribunal Nacional de Cuentas, que tena la finalidad
principal de controlar los fondos pblicos, el fenecimiento de las cuentas
correspondientes a todos los ramos de la administracin departamental y
municipal.

12

1.3.

MARCO NORMATIVO DEL CONTROL GUBERNAMENTAL

1.3.1. Marco legal y tcnico del control gubernamental en Bolivia


El marco legal y tcnico del Sistema de Control Gubernamental est constituido principalmente
por:

La Constitucin Poltica del Estado (CPE).

La Ley N1178 de Administracin y Control Gubernamentales.

El Decreto Supremo N 23215 Reglamento para el ejercicio de las atribuciones de la CGR.

Las Normas Bsicas de Control Interno (Principios, Normas Generales y Bsicas de Control
Interno Gubernamental).

Las Normas de Auditora Gubernamental.

Resoluciones emitidas por la Contralora General del Estado.

1.3.2. Normativa legal que reglamenta el control gubernamental


a)

Constitucin Poltica del Estado


La Constitucin Poltica del Estado, del 7 de febrero de 2009, establece tres principales
reas de control asociados al sector pblico, que son:

Contralora General del Estado, en el artculo 213 de la Constitucin Poltica del


Estado establece que La Contralora General del Estado es la institucin tcnica que

ejerce la funcin de control de la administracin de las entidades pblicas y de


aqullas en las que el Estado tenga participacin o inters econmico. La Contralora
est facultada para determinar indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva,
civil y penal; tiene autonoma funcional, financiera, administrativa y organizativa.
Asimismo, en el artculo 217 establece que La Contralora General del Estado ser

responsable de la supervisin y del control externo posterior de las entidades


pblicas y de aqullas en las que tenga participacin o inters econmico el Estado.
La supervisin y el control se realizar asimismo sobre la adquisicin, manejo y
disposicin de bienes y servicios estratgicos para el inters colectivo.

Participacin y Control Social, el numeral II del artculo 241 establece que La

sociedad civil organizada ejercer el control social a la gestin pblica en todos los

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niveles del Estado, y a las empresas e instituciones pblicas, mixtas y privadas que
administren recursos fiscales.
b)

Ley N 1178 de Administracin y Control Gubernamentales


La Ley N 1178, promulgado el 20 de julio de 1990, delimita de forma especfica el ejercicio
del control interno y externo posterior, as como los responsables de su ejecucin, los
mismos que se describen a continuacin:

Artculo 2 inciso c), seala que Para controlar la gestin del Sector Pblico, se tiene
al Control Gubernamental, integrado por el Control Interno y el Control Externo

Posterior.

Artculo 13, establece que El Control Gubernamental tendr por objetivo mejorar la

eficiencia en la captacin y uso de los recursos pblicos y en las operaciones del


Estado; la confiabilidad de la informacin que se genere sobre los mismos; los
procedimientos para que toda autoridad y ejecutivo rinda cuenta oportuna de los
resultados de su gestin; y la capacidad administrativa para impedir o identificar y
comprobar el manejo inadecuado de los recursos del Estado.
El Control Gubernamental se aplicar sobre el funcionamiento de los sistemas de
administracin de los recursos pblicos y estar integrado por:
a)

El Sistema de Control Interno que comprender los instrumentos de control


previo y posterior incorporados en el plan de organizacin y en los reglamentos
y manuales de procedimientos de cada entidad, y la auditora interna; y

b)

El Sistema de Control Externo Posterior que se aplicar por medio de la


auditora externa de las operaciones ya ejecutadas.

Artculo 14, seala que Los procedimientos de control interno previo se aplicarn

por todas las unidades de la entidad antes de la ejecucin de sus operaciones y


actividades o de que sus actos causen efecto. Comprende la verificacin del
cumplimiento de las normas que los regulan y los hechos que los respaldan, as
como de su conveniencia y oportunidad en funcin de los fines y programas de la
entidad. Se prohbe el ejercicio de controles previos por los responsables de la
auditora interna y por parte de personas, de unidades o de entidades diferentes o
externas a la unidad ejecutora de las operaciones. Tampoco podr crearse una

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unidad especial que asuma la direccin o centralizacin del ejercicio de controles


previos.
El control interno posterior ser practicado:
a)
b)

Por los responsables superiores, respecto de los resultados alcanzados por las
operaciones y actividades bajo su directa competencia; y
Por la unidad de auditora interna.

Artculo 15, establece que La auditora interna se practicar por una unidad

especializada de la propia entidad, que realizar las siguientes actividades en forma


separada, combinada o integral: evaluar el grado de cumplimiento y eficacia de los
sistemas de administracin y de los instrumentos de control interno incorporados a
ellos; determinar la confiabilidad de los registros y estados financieros; y analizar los
resultados y la eficiencia de las operaciones. La Unidad de auditora interna no
participar en ninguna otra operacin ni actividad administrativa y depender de la
mxima autoridad ejecutiva de la entidad, sea sta colegiada o no, formulando y
ejecutando con total independencia el programa de sus actividades.
Todos sus informes sern remitidos inmediatamente despus de concluidos a la
mxima autoridad colegiada, si la hubiera; a la mxima autoridad del ente que ejerce
tuicin sobre la entidad auditada; y a la Contralora General de la Repblica.

Artculo 16, seala que La auditora externa ser independiente e imparcial, y en

cualquier momento podr examinar las operaciones o actividades ya realizadas por


la entidad, a fin de calificar la eficacia de los sistemas de administracin y control
interno; opinar sobre la confiabilidad de los registros contables y operativos;
dictaminar sobre la razonabilidad de los estados financieros; y evaluar los resultados
de eficiencia y economa de las operaciones. Estas actividades de auditora externa
posterior podrn ser ejecutadas en forma separada, combinada o integral, y sus
recomendaciones, discutidas y aceptadas por la entidad auditada, son de obligatorio
cumplimiento.

Artculo 23, instituye que La Contralora General de la Repblica es el rgano rector

del sistema de Control Gubernamental, el cual se implantar bajo su direccin y


supervisin. La Contralora General de la Repblica emitir las normas bsicas de
control interno y externo; evaluar la eficacia de los sistemas de control interno;

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realizar y supervisar el control externo y ejercer la supervigilancia normativa de


los sistemas contables del Sector Pblico a cargo de la Contadura General del
Estado del Ministerio de Finanzas. En igual forma promover el establecimiento de
los sistemas de contabilidad y control interno y conducir los programas de
capacitacin y especializacin de servidores pblicos en el manejo de los sistemas de
qu trata esta Ley.
c)

Decreto Supremo N 23215


El Decreto Supremo 23215 promulgado el 22 de julio de 1992, reglamenta las atribuciones
de la Contralora, las mismas pueden ser resumidas de la siguiente forma:
a)

Establece atribuciones de la Contralora

b)

Establece definicin bsica del Control Gubernamental

c)

Establece normativa general para la elaboracin e implementacin de la Normativa


de Control Gubernamental

d)

Establece normativa para el ejercicio del Control Gubernamental Externo Posterior

e)

Crea los Servicios Legales para el ejercicio del Control Gubernamental

1.3.3. Normativa tcnica emitida por la Contralora para el ejercicio del control
a)

Control Interno Previo y Posterior


En el marco de las atribuciones como rgano Rector la Contralora emiti diferentes
normativas asociadas al control Interno previo, las que se encuentra en actual vigencia son:
N de

Descripcin

Resolucin
CGR-1/070/00

Fecha de
emisin

Principios, Normas Generales y Bsicas de Control

21/09/2000

Interno Gubernamental
CGR-1/173/02

Gua para la aplicacin de los Principios, Normas

31/10/2002

Generales y Bsicas de control Interno Gubernamental


CGR/245/2008 Gua para la Implantacin del Control Interno

23/10/2008

CGR/295/2008 Evaluacin del Proceso de Control Interno

16/12/2008

16

La normatividad referida al control externo posterior, ejercida por parte de las Unidades de
Auditora Interna, son las mismas que se utiliza en el Control Externo Posterior.
Estas normativas, se encuentran en permanente actualizacin, por lo que se recomienda
considerar las versiones actuales establecidas por la Contralora General del Estado.

RECUERDA
La Contralora est facultada para determinar indicios de
responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal; tiene
autonoma funcional, financiera, administrativa y
organizativa.

b)

Control Externo Posterior


En el marco de las atribuciones conferidas por el Decreto Supremo N 23215, en su calidad
de rgano Rector, la Contralora emiti diferentes normativas asociadas al control
posterior, las que se encuentra en actual vigencia son:
N de

Descripcin

Resolucin

Fecha de
emisin

CGR-1/021/1996

Cdigo de tica del Auditor Gubernamental

06/05/1996

CGR-1/010/97

Instructivo para la realizacin de exmenes

25/03/1997

especficos de seguimiento al cumplimiento de las


recomendaciones
CGR-1/021/1996

Cdigo de tica del Auditor Gubernamental

06/05/1996

CGR-1/010/97

Instructivo para la realizacin de exmenes


especficos de seguimiento al cumplimiento de las
recomendaciones

25/03/1997

CGR-1/025/97

Reglamento para el ejercicio del Control


18/07/1997
Gubernamental sobre las personas comprendidas en
el At. 5 de la Ley 1178

CGR-1/002/98

Gua de Auditoria para el examen de confiabilidad


de los Registros y Estados Financieros para las

04/02/1998

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N de

Descripcin

Resolucin

Fecha de
emisin

Unidades de Auditoria Interna


CGR-1/036/98

Registro de Firmas y Profesionales Independientes de 05/11/1998


Auditoria Externa y Consultora Especializada en
Auditoria.

CGR-1/015/99

Instructivo para la presentacin y remisin de


informes de las Unidades de Auditoria Interna a la
CGR.

27/04/1999

CGR-1/018/99

Instructivo sobre la codificacin complementaria


para informes de las Unidades de Auditoria Interna.

07/05/1999

CGR-1/045/01

Guas para el control y elaboracin del informe de


actividades de las UAls.

20/07/2001

CGR-1/028/01

Seguimiento de la tramitacin de Procesos para la


determinacin de responsabilidades.

16/05/2001

CGR-1/018/02

Declaracin de propsito, Autoridad y


Responsabilidad de la Unidad de Auditoria Interna.

22/03/2002

CGE/036/2005

Gua para la elaboracin de informes de Auditoria


Interna con Indicios de responsabilidad por la
funcin pblica.

10/03/2005

CGR/079/2006

Manual de Normas de Auditoria Gubernamental

04/04/2006

CGR/010/2007

Control de la Declaracin Jurada de Bienes y Rentas


en las Entidades Pblicas.

15/01/2007

CGR/140/2008

Tareas a ser aplicadas por las Unidades de Auditoria


Interna ante los indicios de responsabilidad por la
Funcin Pblica identificados en las auditoras
realizadas.

01/07/2008

CGR/069-A/2008 Aplicacin de la sentencia constitucional N 0021/07 20/03/2008


del Tribunal Constitucional
CGR/101/2008

Reglamento para la contratacin de Servicios de 09/05/2008


Auditoria en apoyo al Control Externo Posterior

CGRE/162/2010

Instructivo para el Registro de Acciones Judiciales y

15/11/2010

Requerimiento de Pago.
CGR/161/2010

Registro de Contratos.

15/11/2010

18

N de

Descripcin

Resolucin
CGR/071/2010

Fecha de
emisin

Evaluacin Tcnica de Proyectos de Electrificacin

17/06/2010

apoyo a la Auditoria Especial.


Decreto Supremo Independencia de las Unidades de Auditoria Interna
N 718

01/12/2010

de las entidades del sector publico.

Estas normativas, se encuentran en permanente actualizacin, por lo que se recomienda


considerar las versiones actuales establecidas por la Contralora General del Estado.
1.4.

SISTEMA DE CONTROL GUBERNAMENTAL

1.4.1. Objetivos del Sistema de Control Gubernamental


El Sistema de Control Gubernamental es un conjunto de principios, polticas y normas, procesos y
procedimientos que tiene el objetivo de:
1)

Mejorar:
a) La eficacia y eficiencia en la captacin y uso de los recursos pblicos y en las
operaciones del Estado.
b) La confiabilidad de la informacin generada sobre el uso los recursos pblicos.
c) Los procedimientos para que toda autoridad y ejecutivo rinda cuenta oportuna de los
resultados de su gestin.
d) La capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo
inadecuado de los recursos del Estado. y

2)

Evaluar el resultado de la gestin tomando en cuenta, entre otros criterios, las polticas
gubernamentales definidas por los sistemas nacionales de Planificacin e Inversin Pblica.

1.4.2. Componentes del Sistema de Control Gubernamental


El Sistema de Control Gubernamental est integrado por:
a)

El Sistema de Control Interno, es un proceso que involucra a todo el personal de una


entidad y se lleva a cabo bajo la responsabilidad de la mxima autoridad ejecutiva. Debe

19

disearse con el objeto de proporcionar seguridad razonable del logro de los objetivos
institucionales.
Comprende los instrumentos de:
a.1)

Control Interno Previo, practicado por todas las unidades de la entidad antes de la
ejecucin de sus operaciones y actividades o de que sus actos causen efecto.

a.2)

Control Interno Posterior, practicado por los responsables superiores, respecto de los
resultados alcanzados por las operaciones bajo su directa competencia y por la
Unidad de Auditora Interna.

Los propsitos del Control Interno previo y posterior son:

Lograr el cumplimiento de planes, programas y presupuestos institucionales, con


eficacia, eficiencia y economa en el marco de las disposiciones legales y su
concordancia con los objetivos, polticas y metas propuestas (Previo);

Asegurar la rendicin de cuenta oportuna y transparente de los servidores pblicos


por los objetivos, forma y resultados del uso de los recursos (Previo y posterior);

Proteger de irregularidades el patrimonio y la informacin de la entidad (Previo y


posterior).

Aumentar la eficacia de los Sistemas de Administracin y Control Interno (Posterior);

Mejorar la pertinencia, oportunidad y confiabilidad del Sistema de Informacin


Gerencial (registros contables, operativos y estados financieros) (Posterior);

Contribuir al incremento del grado de eficiencia y economa de las operaciones


(Posterior); e

Informar a las autoridades competentes, cuando fuere el caso, sobre los resultados
de las auditoras realizadas.

b)

El Sistema de Control Externo Posterior, es un proceso retroalimentador (feed back) que se


nutre de los resultados obtenidos para compararlos con ciertos parmetros o criterios
preestablecidos. Se efecta con carcter posterior a las operaciones.
El Control Externo Posterior es independiente, competente e imparcial y en cualquier
momento puede examinar las operaciones o actividades ya realizadas por las entidades
pblicas.

20

Los propsitos del Control Externo Posterior son:

Aumentar la eficacia de los Sistemas de Administracin y Control Interno;

Mejorar la pertinencia, oportunidad y razonabilidad del Sistema de Informacin


Gerencial (registros contables, operativos y estados financieros);

Contribuir al incremento del grado de eficiencia y economa de las operaciones; e

Informar a las autoridades competentes, cuando fuere el caso, sobre los resultados
de las auditoras realizadas.

El Control Externo Posterior se aplica por medio de la Auditora Externa de las operaciones
ya ejecutadas.
1.4.3. Responsables del ejercicio del Control Gubernamental
Desde el punto de vista del Control Interno Previo, el control Gubernamental es ejercido por la
Mxima Autoridad Ejecutiva de las Entidades Pblicas, y los superiores jerrquicos de las
actividades o procesos sujetos a control.
Sin embargo, para el ejercicio del Control Interno Posterior y Control Externo Posterior, de
conformidad con el Manual de Normas de Auditora Gubernamental, aprobados el por la
Contralora General del Estado, el Control Gubernamental es ejercitado por Auditores
Gubernamentales, entre los cuales se encuentran los siguientes:

Contralora General del Estado.

Unidades de Auditora Interna (Control Interno Posterior).

Unidades de Auditora Interna de los Entes Tutores.

Firmas Privadas de Auditora (excepto en Auditoras Especiales).

Profesionales Independientes.

RECUERDA

El Sistema de Control Gubernamental es un conjunto de


principios, polticas y normas, procesos y procedimientos.

21

1.4.4. mbito de aplicacin del Control Gubernamental


El Control Gubernamental en el marco de los artculos 3 y 4 de la Ley N 1178, se aplica en todas
las entidades del Sector Pblico, inclusive en aquellas entidades donde el Estado tenga la mayora
del patrimonio, tales como:

la Presidencia y Vicepresidencia del Estado Plurinacional;

los Ministerios;

las unidades administrativas de la Contralora General del Estado y de la Corte Nacional


Electoral;

el Banco Central de Bolivia;

la Autoridad de Fiscalizacin y Control Social de Empresas;

La Autoridad de Supervisin del Sistema Financiero;

las entidades estatales de intermediacin financiera;

las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional;

las gobernaciones, las universidades y los gobiernos autnomos municipales;

las instituciones, organismos y empresas de los gobiernos nacional, departamentales y


municipales; y

las unidades administrativas de los rganos Legislativo y Judicial.

Adems, el Control Gubernamental alcanza a las entidades y personas naturales no comprendidas


en el apartado anterior, a) que reciban recursos del Estado para su inversin o funcionamiento; b)
que se beneficien de subsidios, subvenciones, ventajas o exenciones; o c) que presten servicios
pblicos no sujetos a la libre competencia.
El Control Gubernamental, en esta ltima parte, se da a travs de:

los informes que estas personas jurdicas del Sector Privado presentan a las entidades del
Sector Pblico competentes, sobre el destino, forma y resultados del manejo de los
recursos y privilegios pblicos;

sus estados financieros auditados; y

los informes de opinin calificada e independiente sobre la efectividad de sus sistemas de


administracin y control.

1.4.5. Aspectos que afectan al ejercicio del Control Gubernamental


La ejecucin del Control Gubernamental se ve afectada, entre otros, por los siguientes aspectos:

22

Inexistencia o ineficacia del sistema control interno en la entidad: La ausencia de control


dificulta o ineficacia de los controles dificulta en la identificacin de los responsables de las
operaciones ejecutadas.

Falta de informacin: Que las entidades pblicas no generen ni proporcionen la


informacin necesaria para la ejecucin de auditoras externas.

Alta rotacin de personal: El cambio continuo de personal afecta a la ejecucin del Control
Externo. La rotacin genera discontinuidad en las actividades, produce incertidumbre,
desorden, poca transparencia, afectando la auditabilidad de las operaciones.

Decisin ejecutiva: Pese a la existencia o eficacia de los controles, si los ejecutivos de la


entidad deciden no aplicarlos o sencillamente no velan la aplicacin de los controles
diseados e implantados por la Entidad, el ejercicio del Control Gubernamental se ve
afectado de sobre manera en el cumplimiento de los objetivos institucionales.

1.4.6. Indicios de responsabilidad que pueden presentarse como resultado del Control
Gubernamental
Como resultado del ejercicio del control gubernamental, a travs del control interno posterior y
control externo posterior, efectuado por los auditores gubernamentales, se pueden establecer
indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal, los mismos que consiste en:
Responsabilidad Ejecutiva:

Es la accin u omisin de la Mxima autoridad o direccin


colegiada o ambos, ex-autoridades, que se traducen en una
gestin deficiente o negligente de la entidad que dirigen, por
incumplimiento a los artculos 1 inciso c), 27 incisos d), e) y f) de
la Ley 1178 y otras causas.

Responsabilidad Civil:

Es la accin u omisin de servidores pblicos, ex servidores


pblicos, personas naturales y/o personas jurdicas que causa
dao econmico al Estado valuable en dinero.

Responsabilidad Administrativa: Es la accin u omisin de servidores pblicos y/o ex servidores


pblicos que contraviene el orden jurdico administrativo y
normas que regulan la conducta funcionaria.
Responsabilidad Penal:

Es la accin u omisin de servidores pblicos, ex servidores


pblicos, personas naturales y/o personas jurdicas

que se

23

encuentra

tipificada

como

delito

en

el

Cdigo

Penal

(Malversacin, Uso Indebido de Bienes, Incumplimiento de


Deberes,

Conducta

Antieconmica,

Falsedad

Material

Ideolgica, otros).
1.4.7. El Sistema de Control Gubernamental y su relacin con los sistemas de administracin y
sistemas nacionales
Considerando la naturaleza del Sistema de Control Gubernamental, este no se interrelaciona al
igual que los sistemas de administracin y sistemas de nacionales, toda vez que este sistema forma
parte de los otros sistemas, esto quiere decir que los sistemas de administracin y los sistemas
nacionales deben incorporar mecanismos de control que coadyuven al cumplimiento de sus
objetivos, esto dentro del ambiente de control interno previo.
Sin embargo, con relacin al control interno y externo posterior, como un mecanismo de control
de calidad y de mejora continua, se debe practicar auditoras de forma peridica, a efectos de
identificar debilidades en el sistema de control interno o irregularidades en la gestin pblica, en el
primer caso para adoptar medidas correctivas y en el segundo, medidas sancionatorias.
Para efectos ilustrativos a continuacin se muestran algunos controles que debera considerarse al
momento de implementar los sistemas de administracin en una entidad pblica, como ser:
a)

Sistema de Organizacin Administrativa


Para el desarrollo de los objetivos institucionales se requiere entidades estructuradas
adecuadamente, siguiendo los conceptos vertidos en el Sistema de Organizacin
Administrativa. Dichas normas deben incluir en su diseo las caractersticas fundamentales
de un ambiente de control adecuado. Para ello, se deben establecer los medios adecuados
para instaurar condiciones (Control) que favorezcan el desarrollo de las operaciones que
permitan el logro de los objetivos. Estas operaciones deben estar a cargo de funcionarios
competentes que asuman sus responsabilidades formales y puedan rendir cuenta de sus
actos a travs de canales de comunicacin preestablecidos.
La estructura organizativa debe estar diseada de manera que exista una separacin de
funciones acorde con las actividades que permita la ejecucin implcita de controles por
oposicin y no exista agrupacin de funciones incompatibles sino una conjuncin
adecuada entre sistemas administrativos y operativos.

24

b)

Sistema de Presupuesto
El cumplimiento de los objetivos institucionales con la estructura organizativa diseada
necesita de un presupuesto consistente con las necesidades. Dicho presupuesto es la
herramienta principal que facilita la ejecucin de las operaciones; razn por la cual, debe
contener controles necesarios en su formulacin, que aseguren una traduccin monetaria
real de los objetivos determinados en la programacin de operaciones; como as tambin,
la consideracin de las directrices correspondientes. Adicionalmente, se deben incluir
controles de procesamiento e independientes adecuados en el circuito administrativo para
que no existan operaciones fuera del marco legal, sin autorizacin y sin comprobacin del
cumplimiento.

c)

Sistema de Administracin de Personal


Para el desarrollo de las actividades programadas se necesita del factor humano que ser
incorporado, evaluado, remunerado y retirado segn lo establecido en el Sistema de
Administracin de Personal; que contendr los controles necesarios, para asegurar el
reclutamiento de funcionarios idneos y competentes. Tambin, deben establecerse
controles adecuados que procuren el cumplimiento de las directrices para evaluar el
desempeo, remunerar segn escalas salariales y retirar al personal que no se adecua a la
dinmica de las entidades.

d)

Sistema de Administracin de Bienes y Servicios


Los objetivos institucionales se satisfacen con la prestacin de servicios y la generacin de
bienes. Todos los bienes fsicos requieren el establecimiento de medidas de proteccin de
diversa naturaleza que deben estar incorporadas en la administracin de los mismos. No
obstante, las normas relativas a los bienes deben procurar la existencia de controles
adecuados para asegurar razonablemente que se compran, conservan y utilizan de
acuerdo con las disposiciones legales en el marco de una sana administracin de los
recursos pblicos. Al mismo tiempo, se deben establecer las caractersticas de los controles
de procesamiento e independientes para que todas las etapas del proceso de
administracin de bienes y servicios tengan un seguimiento en tiempo real detectando los
desvos oportunamente.

25

e)

Sistema de Tesorera y Crdito Pblico


El Sistema de Tesorera y Crdito Pblico permite el manejo de los ingresos y el
financiamiento de las obligaciones comprometidas segn el presupuesto aprobado. Este
sistema debe incorporar los controles necesarios que aseguren el manejo integral y
transparente de los recursos obtenidos de cualquier fuente de financiamiento. Tambin se
debern establecer los controles de procesamiento e independientes aptos para el manejo
adecuado de los recursos permitiendo que las entidades puedan honrar los compromisos
asumidos de acuerdo a sus vencimientos. Estos controles deben procurar un manejo
confiable del flujo de efectivo como herramienta de gestin.

f)

Sistema de Contabilidad Gubernamental Integrada


El Sistema de Contabilidad Gubernamental Integrada forma parte del sistema de
informacin financiera y su funcionamiento es vital para el proceso de rendicin de
cuentas, razn por la cual, este sistema debe establecer pautas para el diseo de controles
necesarios que aseguren un circuito de informacin til, oportuna y confiable.
Adicionalmente, se deben incorporar en los procesos de captura, registro y anlisis de la
informacin todos los controles de procesamiento e independientes que permitan asegurar
el reflejo contable, presupuestario y de tesorera segn la realidad econmica de las
operaciones ejecutadas.

En definitiva, todos los sistemas de administracin para programar, organizar y ejecutar deben
incorporar elementos de Control Interno, de acuerdo con la jerarqua de controles establecida en
los Principios, Normas Generales y Bsicas de Control Interno, y a modo ilustrativo la Gua para la
Implantacin del Control Interno.

RECUERDA
Para el desarrollo de las actividades programadas se necesita del
factor humano que ser incorporado, evaluado, remunerado y
retirado segn lo establecido en el Sistema de Administracin de
Personal.

26

TEST DE AUTOEVALUACION
a)

Cul es la finalidad del Estado plurinacional? (Punto 1.1.1.)

..

b)

Mencione las sistemas administrativos establecidos por la Ley N1178. (Punto 1.1.8)

..

c) Cules son los componentes del control? (Punto 1.1.12)

..

27

d) Estando vigente el control fiscal previo, por qu se hizo necesaria la promulgacin de la Ley
1178? (Punto 1.2.4)

..

e) Cules fueron las principales diferencias entre el modelo de administracin de la Ley N 1178 y
el anterior modelo de control previo? (Punto 1.2.5)

..

f) Qu disposiciones legales estn relacionados con el control gubernamental? (Punto 1.3.1.)

..

28

g) Qu objetivos persigue el Sistema de Control Gubernamental? (Punto 1.4.1)

..

h) Cmo est compuesto el Sistema de Control Gubernamental? (Punto 1.4.2)

..

i) Cul es la relacin del Sistema de Contabilidad con el Sistema de Control Gubernamental?


(Punto 1.4.6)

..

29