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LA COSA PUBLICA

Blog de Christian Guzmn Napur, conteniendo artculos y comentarios sobre temas de relevancia doctrinaria y prctica sobre Derecho Pblico,
Administracin Pblica, Ciencia Poltica y Economa

LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA II.


La Administracin Pblica se organiza de acuerdo a un conjunto de consideraciones que permitan hacer e ciente su labor. Como lo hemos indicado
anteriormente, la administracin pblica se compone de organismos y rganos, que se diferencian en cuanto a su autonoma, a lo cual debe
agregarse los sistemas administrativos.
La actividad organizativa.
La organizacin, como actividad administrativa, consiste en disponer las partes de un todo para la obtencin de los resultados ms adecuados .
Determinar la forma en que se distribuyen las actividades a realizar. Al organizar se obtiene la organizacin que es el medio para coordinar los
recursos y las acciones de una entidad determinada.
Una entidad administrativa requiere entonces un diseo organizacional determinado, que es el proceso de seleccionar una estructura organizacional
apropiada para aquella, en el contexto de una estrategia y ambientes dados. El diseo organizacional resulta entonces fundamental para toda
organizacin y en especial para la Administracin Pblica.
El concepto de estructura organizacional o simplemente estructura es el concepto clave de la actividad administrativa de organizacin. Es el que le da
sentido. La estructura es la forma en que las actividades de una organizacin se dividen, organizan y coordinan. En una entidad pblica dicha
estructura est de nida por las normas legales del sector que corresponde, pero adems se encuentra de nida por el denominado Reglamento de
Organizacin y Funciones (ROF), el mismo que establece de manera operativa los contenidos organizativos de la entidad, en mrito de la potestad

organizativa limitada que posee la Administracin Pblica .


Como resultado, la doctrina establece que es necesario aplicar cinco pasos para el establecimiento de la estructura idnea en una organizacin. En
primer lugar, se divide el trabajo en actividades menores que son desempeadas por individuos o grupos . Ello es lo que se denomina genricamente
divisin del trabajo. Seguidamente, se debe combinar las actividades de la entidad de manera lgica y e ciente. Al agrupar personal y actividades
efectuamos lo que se denomina departamentalizacin, que a su vez permite la creacin de direcciones, o cinas, jefaturas y gerencias al interior de un
organismo pblico. Al mismo tiempo, elaboramos el esquema de jerarquas y niveles de la entidad, que es denominado organigrama y que se
constituye a partir de las denominadas lneas de mando. La lnea o cadena de mando es el plan que especi ca el nmero de subordinados que
reportan directamente a un administrador determinado .
Asimismo, y como resultado del establecimiento de unidades especializadas, se establecen mecanismos de integracin al interior del organismo. La
citada integracin de individuos, grupos y unidades orgnicas, facilita el logro de objetivos, no obstan que la misma puede ser ms difcil conforme la
entidad aumenta de tamao, di cultad que puede corregirse a travs de mecanismos de delegacin y desconcentracin que veremos ms adelante.
Finalmente, debe controlarse la efectividad de la organizacin realizada y ajustarlas a las necesidades, mecanismo que se hace efectivo a travs del
denominado control administrativo interno, de una importancia muy grande en la actualidad.
Las relaciones entre los rganos y organismos administrativos.
En general, en la Administracin Pblica puede hablarse de tres categoras de relaciones entre los diversos rganos y organismos de la administracin
pblica, de acuerdo con el nivel de verticalidad de la relacin y los efectos de la misma: Jerarqua, tutela y coordinacin.
Jerarqua
La jerarqua es la tpica relacin de naturaleza piramidal, vertical, caracterizada por la subordinacin de los funcionarios de nivel inferior a los de nivel
superior . El resultado de la jerarqua es la existencia de un organigrama donde los diversos rganos estn unidos por la materia, pero se distinguen
por la diversa competencia que poseen respecto de dicha materia. Ello genera que la Administracin se organice en niveles jerrquicos, mediante el
empleo de la divisin del trabajo. La relacin jerrquica se establece sobre la base de una distribucin de funciones y poderes realizada de mayor a
menor .

La jerarqua genera varias consecuencias en el ordenamiento administrativo. En primer trmino, el sometimiento al seguimiento de polticas
determinadas por el superior jerrquico, en trminos de poder de direccin , las mismas que con guraran actos de administracin interna, en forma
de rdenes, o ms bien disposiciones internas, en forma de directivas, circulares o instrucciones.
La superioridad que venimos describiendo genera tambin que el superior pueda desempear labores de control respecto del inferior jerrquico , de
tal manera que tramita, por ejemplo, la queja administrativa que pueda ser iniciada contra ste ltimo por parte del administrado. Adems, y como
veremos ms adelante, el inferior no puede sostener su competencia respecto al superior jerrquico.
Asimismo, la jerarqua administrativa se da propiamente al interior de los organismos y no fuera de ellos, salvo excepciones derivadas de la existencia
de tribunales administrativos. Por otro lado, el superior jerrquico resuelve los con ictos de competencia al interior de una misma entidad . Adems,
decide la separacin de inferior de la tramitacin de los procedimientos administrativos respecto de los cuales se ha detectado la existencia de
causales de abstencin.
Adems, el superior jerrquico es el encargado de declarar la nulidad del acto emitido por el inferior . Finalmente, y en mrito de la diferencia de nivel,
el rgano jerrquico superior resuelve los recursos administrativos que se presenten respecto a las resoluciones emitidas por el rgano inferior, salvo
el caso del recurso de reconsideracin, que es resuelto por la misma autoridad que emite la resolucin impugnada.
Sin embargo, hoy en da la jerarqua propiamente dicha se encuentra en un perodo de reformulacin, generada por el hecho de la existencia de
mltiples organismos autnomos y descentralizados y la atenuacin de los mecanismos de control directo y de intervencin en el rol del funcionario
inferior. La existencia de competencias desconcentradas y la excepcionalidad de la avocacin, ligadas con la existencia de un procedimiento
disciplinario sometido a las reglas del procedimiento sancionador con todas las garanta que ello conlleva y la diversidad de regmenes que regulan
al personal al servicio de las entidades no permiten sostener, como algunos autores lo hacen , que la jerarqua tradicionalmente entendida se
encuentra en un sostenido perodo de evolucin; siendo que ms bien, en nuestra opinin la acerca a esquemas similares a los que hoy en da se
aplican a la administracin privada, en los cuales se pre ere conformar grupos de trabajo que elaborar diseos en los cuales simplemente se ejecutan
directivas.
Relaciones de tutela
Ahora bien, la tutela es ms bien una relacin de tipo mixto, que implica cierta in uencia en el comportamiento de la entidad tutelada, pero que no
implica subordinacin entre unos y otros. Una relacin de tutela tpica se muestra entre los ministros y los organismos pblicos descentralizados

adscritos a su sector. La tutela, en este caso, se nos muestra a travs de varios efectos. En primer lugar, el hecho de que el organismo que tutela debe
resolver los con ictos de competencia que se dan respecto del organismo tutelado .
En segundo lugar, la responsabilidad del manejo presupuestario corresponde al ente tutelar, como titular del pliego. Asimismo, la responsabilidad
poltica no puede ser asignada al ente tutelado sino al tutelar, por lo cual dicho rol se imputa al ministro del sector, razn por la cual este ltimo
desempea un rol de supervisin ciertamente bastante laxo. De hecho, los organismos pblicos descentralizados que requieren de una mayor
autonoma relativa se encuentran adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros , que funciona como un sector distinto, mxime si la norma
constitucional peruana y la de muchos pases permite que el Premier pueda ser un ministro sin cartera.
Finalmente, el organismo tutelar, en la generalidad de los casos, nombra y remueve al jefe del organismo tutelado o a los miembros del rgano
colegiado que constituye la Alta Direccin del mismo, in uencia que podra ser importante en determinados casos.
Relaciones de coordinacin.
Finalmente, en la administracin pblica moderna se da un conjunto de situaciones en las cuales es necesaria la coordinacin de determinados entes,
sena estos organismos u rganos, que operan en una relacin de naturaleza horizontal, sin que exista subordinacin o tutela entre los entes
involucrados. Esta coordinacin se da por ejemplo entre los entes que conforman un sistema, dado que los mismos deben funcionar
coherentemente. Pero adems, se da tambin respecto a entidades en general, de acuerdo con los mecanismos de colaboracin y cooperacin
establecidos en las diversas normas legales.

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Esta entrada se public en GESTION PUBLICA Y ECONOMIA y est etiquetada con organizacin administrativa en 17 diciembre, 2007
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7 pensamientos en LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA II.

mariu
14 febrero, 2008 en 4:29 pm

le hizo falta lo que nos interesa que es la subordinacion

CHRISTIAN GUZMAN
4 marzo, 2008 en 4:53 pm

La subordinacin es un concepto que se encuentra incorporado en el de jerarqua. En la Administracin Pblica la subordinacin es siempre de
naturaleza jerrquica, mxime si la misma es un concepto laboral, no administrativo. Recordemos sin embargo que el empleo pblico posee una
naturaleza mixta.

gustavo
19 abril, 2008 en 6:12 pm

mi mas cordial saludo desearia porfavor me ilustrara un poco mas sobre el acto administrativo..se lo agradeceria mucho buen dia

ISABEL MORA
26 abril, 2008 en 5:01 pm

BUEN TEMA

Ernesto
12 enero, 2011 en 4:34 pm

Estimado Dr. Guzman, antes que nada mi cordial saludo, soy un frecuente lector de su blog. Mi consulta est referida a la facultad de los gobiernos
regionales y locales de crear y/o constituir organismos pblicos. Es posible, desde un gobierno regional, en virtud a la autonoma de la que gozan,
crear organismos pblicos, similares a los regulados en la LOPE, es decir descentralizados o desconcentrados de la instancia regional? Muchas gracias

Luis Ricardo
29 julio, 2011 en 7:11 pm

Porque cada cierto tiempo hay cambios en la administracion publica Per va reorganizacion- Si las funciones o roles estan dados en las leyes
organicas. Es una forma de desestabilizar a la administracion publica -enteder de ciente- justi ca el ingreso de los partidarios desde amanuenses
hasta funcionarios de con anza. Unas de las preguntas que siempre he planteado Porque el Jefe de Estado no nombra a un Sub-O cial o Alferez o
Teniente? como Jefe del Comando Conjunto. Si este tiene estudios de cinco aos en la escuela militar. Pero en la administracion publica si se nombra
con n titulos, pero hay una gran diferencia CARRERA.

Elva luz
22 agosto, 2014 en 10:00 am

muy bueno