DOCUMENTO DE ALIANZA

NACIONAL SOBRE EL PLAN DE
INVERSIONES PARA EL
QUINQUENIO 2015-2019
Equipo de Trabajo: Cr. Alberto Sayagués, Ec. Hernán Bonilla, Ing. Ramón Díaz, Dr.
Alejandro Lafluf, Ec. María Laura García y Ec. Pablo Puppo.

1. Consideraciones generales y de contexto
El Gobierno ha presentado su Programa de Inversiones 2015-2019 por 12.370
millones de dólares, de los cuales unos 12.000 millones corresponderían a
infraestructura. Se lo ha presentado como un “megaplan” para vigorizar una
economía en proceso de desaceleración desde antes de las elecciones nacionales,
al haberse terminado el “viento de cola” que caracterizó el período de bonanza, y
que muestra cifras preocupantes en cuanto al nivel de actividad, déficit fiscal,
mercado de trabajo, deterioro de la competitividad, caída de las exportaciones,
entre otros temas relevantes.
En este contexto el plan de inversiones del gobierno se presenta como una
medida anticíclica a contrapelo de los anuncios de austeridad que provenían del
Ministerio de Economía y procurando revertir el clima de pesimismo que el propio
gobierno había contribuido a crear con medidas como la suspensión temporal del
Antel Arena o las pautas de negociación para los Consejos de Salarios.
Sin embargo, como tendremos oportunidad de consignar, los efectos de los
anuncios realizados no se condicen con el plan presentado. Como Alianza
Nacional viene sosteniendo desde hace muchos años hubiera sido necesario
aplicar una regla fiscal mucho antes de enfrentar esta fase de desaceleración de la
economía. Si así se hubiera procedido, hoy en día el gobierno tendría a su
disposición un fondo de estabilización con los ahorros generados en el período de
crecimiento extraordinario. Con este fondo se podrían aplicar verdaderas políticas
anticíclicas y no sería necesario realizar el ajuste fiscal que, aunque el Ministerio
de Economía no lo llame así, está en curso desde diciembre pasado.
Pese a que el gobierno lo niegue, se están llevando adelante los dos componentes
básicos de un ajuste fiscal que son disminución de gastos y aumento de
impuestos y tarifas. Lo primero queda demostrado por los propios anuncios del
gobierno respecto a la reducción de la publicidad de las empresas públicas y a la
no cobertura de las vacantes, a modo de ejemplo. Lo segundo en el ajuste
tarifario de UTE y OSE desde enero, el reciente aumento de ANCAP y el aumento
de un punto de IVA a las compras realizadas por medios electrónicos del 1 de
agosto que, aunque ya estaba previsto, pudo haberse dejado sin efecto. O la
1

eliminación hace un mes de la exoneración de IVA al pollo, cerdo, cordero y
conejo que hace años que regía.
De esta forma, en momentos en que lo recomendable sería realizar una política
fiscal adecuadamente contracíclica, el gobierno se ve forzado a aplicar un ajuste
recesivo por su imprevisión en los años anteriores y el elevado déficit generado.
Ahora el margen de maniobra se achica y debe manejarse con extrema cautela
ante un escenario más riesgoso e incierto.
2. El Plan de Inversiones 2015 – 2019.
El Plan consiste en una inversión en infraestructura de unos 12.000 millones de
dólares para el quinquenio, de acuerdo con la presentación realizada por el
Presidente de la República.
De estos fondos se estima que el 34% (4.080 millones de dólares de 12.000
millones en la hipótesis menor) serían financiados con fondos privados. Por ende,
habría sólo US$ 8.290 millones financiados con fondos públicos en el próximo
quinquenio.
La presentación del Programa se inicia con un gráfico en el que se comparan, en
miles de millones de pesos de 2014 la inversión en infraestructura en los últimos
tres quinquenios y el proyectado para el próximo.
Analicemos las cifras.
Lo primero que hay que recordar es que fue un período de fuerte crecimiento
económico por el “viento de cola” existente (léase al respecto el Informe
Económico Financiero de la Rendición de Cuentas 2004, firmado por el Dr.
Vázquez, el Cr. Astori y el Sr. Mujica, disponible en www.cgn.gub.uy) a partir del
año 2003. Por lo tanto corresponde medir el esfuerzo de inversión en base al
porcentaje respecto al PBI.
Si tomamos la información de los Cuadros 54a, 55a y 57ª, del sitio web del Banco
Central, sección Cuentas Nacionales, encontramos que el promedio de
“Formación Bruta de Capital Fijo del sector público”, a valores del 2014, fue el
siguiente en esos tres quinquenios (ver Anexo):


2000-2004: 3,69% del PBI (quinquenio de la gran crisis del 2002)
2005-2009: 4,24% del PBI (quinquenio de “viento de cola”)
2010-2014; 4,07% del PBI (quinquenio de “viento de cola” que ya amainó)

Este 4,07% del PBI del quinquenio a valores del 2014, con el tipo de cambio
promedio ($ 23,246) equivalen a US$ 10.836 millones de dólares de inversión
pública (que no es lo mismo que la infraestructura pública y la de propiedad
privada). Y este plan de inversiones en infraestructura es de US$ 12.370 millones
de los cuales sólo US$ 8.290 serían inversión con fondos públicos para

2

infraestructura. No es suficiente la inversión estatal y parece inferior a la de años
anteriores.
Este aspecto ya había sido señalado por reconocidos economistas independientes
pero el Gobierno no ha presentado información detallada sobre el Plan.
De aquí una conclusión relevante. El plan presentado parece ser en relación a la
riqueza de la economía similar al del quinquenio anterior, por lo tanto no es
posible presentarlo como una política anticíclica ni suficiente en las actuales
circunstancias. De todos modos bienvenido sea el Plan y también bienvenida será
una detallada información sobre el mismo.
Un aspecto importante es que no hay certeza de la aceptación por parte de los
fondos privados de los proyectos de participación pública privada que aún no se
han presentado o formulado. El Gobierno, en su Informe Económico Financiero
(Rendición de Cuentas 2010) planteó (pág.132, disponible en www.cgn.gub.uy)
que en la modalidad PPP (proyectos de participación público privada) “Para los
próximos cinco años se estima que por esta vía, se podrían estar invirtiendo
recursos del orden de los U$S 1.500 millones, de los cuales U$S 750 millones se
materializarían en la presente Administración.”
Resulta que en la Administración Mujica no se materializaron US$ 750 millones de
inversión en PPP sino CERO y el único Proyecto que se ha concretado (la Cárcel
de Punta Rieles) se firmó hace 2 meses, el 9 de junio de 2015 (ver
http://ppp.mef.gub.uy). Sí hubo una inversión privada importante en energía con
otra modalidad.
Por lo tanto, de no existir profundos cambios en el funcionamiento del régimen de
PPP respecto al período anterior no existen razones para esperar resultados
diferentes. En particular sería oportuno estudiar y concretar cambios en la
normativa de PPP de forma de facilitar la presentación de proyectos y brindar
mayores garantías jurídicas. Asimismo, el Estado debe tener un rol más proactivo
presentando un plan coherente de llamados a interesados para impulsar las obras
que considera necesarias.
Las gráficas presentadas en el informe del Poder Ejecutivo adquieren un nuevo
sentido desde esta perspectiva. No es lo mismo comparar cifras en valores
absolutos que “porcentajes del producto” o “de la torta”. Esas cifras en valores
absolutos “se apropian”, como si fuera fruto propio de los gobiernos, el
crecimiento del Producto Bruto Interno que se debe mucho más a toda la
sociedad y a la demanda mundial. Es suficiente señalar que el Producto Bruto del
quinquenio 2005-2010 (Administración Mujica) fue 25% mayor que el del
quinquenio 2000-2009 (Administración Vázquez, tomado a pesos constantes de
2014. Si se tomara esta consideración el gráfico debería ser muy diferente
Lo mejor es ir a fuentes internacionales para hacer comparaciones, aunque no
sean abundantes. Tomamos las estadísticas de CEPAL, órgano de Naciones
Unidas y la CAF (Corporación Andina de Fomento), publicadas el 13 de octubre de
3

2014, las que provienen de la “Base de Datos de la División Recursos Naturales e
Infraestructura de CEPAL”, que comparan la inversión en infraestructura de los
países de América del Sur.
Ese informe (IDeAL, 2012, último disponible) cubre la inversión en infraestructura
de energía, agua potable y alcantarillado, telecomunicaciones y transporte en sus
diferentes modalidades. El informe aclara que no incluye petróleo, gas, refinerías y
petroquímica.
Las fuentes de información, que se nutren de la Base de Datos mencionada, son la
publicación “La Infraestructura en el Desarrollo Integral de América Latina 1” y
“Economía y Mercado” del 13 de octubre de 2014, con base a la información de
CEPAL-CAF 2
Las cifras provenientes de CEPAL-CAF son tristes para Uruguay, ya que se
comprueba que el fuerte crecimiento del PBI durante una década excepcional, no
fue aprovechado adecuadamente en la inversión en infraestructura y hoy estamos
con un déficit fiscal mayor que cuando el Frente Amplio llegó al gobierno, déficit
que dificulta las políticas anticíclicas:
PAÍS

PERÍODO 2005 A 2012
% DEL PBI PARA INFRAESTRUCTURA

TASA CRECIMIENTO PBI

Bolivia
Ecuador
Perú
Colombia
Argentina
Chile
Brasil
Uruguay

4.8%
3.6%
3.3%
3.1%
3.1%
2.8%
2.9%
1.5%

4.7%
4.4%
5.8%
4.7%
5.9%
4.5%
3.6%
5.8%

Se constata en el cuadro anterior que países que crecieron en el período tanto
como Uruguay invirtieron el doble en infraestructura.
La inversión en infraestructura en Uruguay, en % del PBI habría evolucionado así,
según dicha Base de Datos:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

0,5%
Menos del 1%
Menos del 1%
1,2%
1,8% (sector público: 1,5%)
1,5% (sector público: 1,4%)
1,4% (sector público: 1,2%)
5,1% (4,6% energía y otros 0,5%)

1

Ver http://www.caf.com/_custom/static/ideal_2013/assets/book_1.pdf
Disponible en http://www.elobservador.com.uy/la-inversion-infraestructura-fue-las-mas-bajas-laregion-n289839
2

4

El notable impulso a la inversión en energía en 2012 responde al esfuerzo privado
en energía eólica y otros procedimientos no tradicionales y es lo que levanta el
promedio del quinquenio. No disponemos de las cifras para 2013 de CEPAL pero
probablemente sean similares.
Además de las cifras reseñadas, el conocimiento del país real que surge de
recorrer todo el país es lapidario respecto al estado de la infraestructura vial que
muestra un importante rezago tanto en mantenimiento como en nuevas obras.
3. Análisis sectorial del plan de inversiones
La información precedente es global, muestra las limitaciones del Plan de
Inversiones propuesto y sus diferencias con lo que sucede en la realidad.
A pesar de la escasa información y de la falta de elementos fundamentales para
una evaluación más precisa que hubiera debido aportar la presentación o un
informe escrito más detallado, hay múltiples observaciones para hacer a las cifras
sectoriales.
A) ENERGÍA

Es llamativa la fuerte disminución de la inversión en ANCAP (270 millones
de dólares en energía y 80 millones de dólares en cemento) respecto a la
del quinquenio anterior, algunas de las cuales, importa señalar, están
resultando de escaso rendimiento económico y social (por ejemplo, el
remolcador que no opera).
El 28 de febrero de 2013 el sitio web de Presidencia de la República
presentaba estas declaraciones del Presidente de ANCAP, Raúl Sendic:
“El conjunto de las inversiones de Ancap alcanzará aproximadamente los
US$ 250 millones en el año 2013. Si se agregan las inversiones privadas en
los proyectos la inversión promovida por Ancap sería de US$ 1.000
millones.”

Se prevén 390 millones de dólares para la regasificadora, cuando los
anuncios oficiales estimaban inicialmente US$ 1.125 millones (de los cuales
la obra civil de la terminal representaba 507 millones y la utilización de una
unidad flotante de regasificación y almacenaje otros 340
millones, servicios adjudicados a GNLS quien financiaría y desarrollaría el
proyecto y cobraría un canon por el servicio durante 15 años). Existen
notorios problemas en la ejecución de esa inversión, que viene del anterior
quinquenio, por lo que caben serias dudas sobre su puesta en marcha así
como sobre la rentabilidad final del proyecto si se hace, sobre el cobro de
multas si no se hace y sobre la garantía que dio el Estado y Gas Sayago a
la empresa incumplidora.
5

Se prevén 1.740 millones de dólares de inversión en proyectos de energía
PPA (Power Purchase Agreement) por los cuales UTE se compromete a
pagar la energía eólica producida, aunque sea excedentaria; entendemos
que puede ser una buena inversión y un buen procedimiento pero es
posible que se esté expandiendo en demasía esta modalidad y pueda
llegar a presentar excedentes de producción difíciles de asignar a usos
productivos. (Por ejemplo, Aratirí se desvaneció)

B) VIALIDAD
Se prevé una inversión total de 2.360 millones de dólares en el quinquenio.
Informes privados 3 habían estimado como necesarias inversiones por 3.935
millones de dólares en cinco años; la cifra prevista es sensiblemente menor
además del hecho de no contar con los proyectos de inversión ya formulados y en
condiciones de licitar.
La inversión en vialidad se divide en tres ítems.

El primero de ellos corresponde a concesiones antiguas que se renovaron
para “pagar” obras sin licitación, como es el cruce de Ruta Nº48 para el
caso de Ruta 5 y la doble vía de Ruta Nº101, que son aproximadamente 10
kms. hasta el ByPass también ejecutado por ampliación de obra del Ex
Ministro Pintado.
El segundo (MTOP + CVU), son 1590 millones de dólares que es
equivalente a menos de 320 millones anuales y es claramente menos del
último año de lo que tuvo el Ministro Rossi en su anterior gestión al frente
del MTOP, por lo que al poner las dos entidades como receptoras de esa
cantidad, muestra claramente una disminución en las inversiones en
carreteras.
El tercer rubro son PPP por 740 millones de dólares que son un tema
complejo, con topes legales y sin definiciones precisas.

La cifra en inversión en obra vial es claramente muy inferior a las valoraciones del
rezago en infraestructura que todos los Partidos reclamaban antes de las pasadas
elecciones nacionales
C) SOCIAL

No hay información desagregada para poder desarrollar una opinión
excepto en el caso de la PPP de la nueva prisión que se estima en 120
millones de dólares. En declaraciones al programa En Perspectiva de Radio
El Espectador el Director General del Ministerio, Dr. Carreras, había
informado de una inversión de 97 millones y un costo por recluso de dos
tercios del actual.

3

Ing. L. Cáceres – Ing. F. Farinasso (2013): “Una visión de la red vial de Uruguay y consideraciones
necesarias para el futuro”
6

D) VIVIENDA

La situación habitacional no ha mejorado sensiblemente durante el período
anterior; sigue habiendo precios prohibitivos para varios sectores y se
mantienen los asentamientos irregulares y las ocupaciones de terrenos. El
Plan Juntos resultó ser un fracaso pleno de buenas intenciones. Ahora
habría un 34% de incremento en la asignación de fondos lo que parece
insuficiente para el déficit existente en viviendas.

E) COMUNICACIONES ANTEL

Se establece una disminución de la inversión de 1.365 millones de dólares a
casi la mitad (750 millones) lo que evidencia el exceso de inversiones de la
anterior administración de ANTEL.

F) AGUA Y SANEAMIENTO

Hay un pequeño aumento de la inversión del quinquenio que pasa de 482
millones dólares a 550 millones, como solución a una emergencia pública
de abastecimiento y contaminación del vital elemento. Incluso debe
recordarse que la suspensión de las obras en ANTEL ARENA tenía, entre
los motivos esgrimidos, destinar fondos y prioridad al tema del agua
potable. Cabe preguntarse entonces si el gobierno tiene claras las
prioridades a la hora de armar el plan de inversiones.

G) FERROCARRIL

Se trata de inversiones ya pactadas en su casi totalidad.

FOCEM 200 millones de dólares son dos contribuciones, una firmada en
2010 (Dec. 52/10, línea Pintado – Rivera, parte ya inaugurada por el
Presidente Mujica) y otra firmada en 2014 (Dec. 43/12, línea Piedra Sola –
Salto Grande), de las cuales aproximadamente el 30% lo debe financiar el
Estado y que han tenido una ejecución muy lenta.

Condicionada a una reforma ferroviaria habría un proyecto PPP (línea
Algorta a Fray Bentos) por 90 millones de dólares, de difícil concreción por
los problemas continuos que ha tenido la situación del ferrocarril para
realizar esa reforma.

Un crédito de la Corporación Andina de Fomento por 60 millones de
dólares para material rodante para la nueva empresa Servicios Logísticos
Ferroviarios, la que está fracasando en su intento de contratar funcionarios
ferroviarios con experiencia.

Existen 10 millones de dólares para “Otros”, y no se identifican más fondos
destinados a que AFE y el ferrocarril puedan cumplir adecuadamente su
función.
7

H) PORTUARIA

Se prevén 550 millones de dólares (antes 376 millones) sin ninguna
mención al Puerto de Aguas Profundas en Rocha, megaproyecto en el cual
ya se gastaron varios millones de dólares y que actualmente parece
descartado.

I) OTRAS INVERSIONES

Se establecen 200 millones de dólares para el ya existente Fondo de
Desarrollo del Interior. En el Balance de Ejecución Presupuestal 2014 la
ejecución de ese Fondo fue de $ 1.051 millones (equivalentes al tipo de
cambio 2014 a US$ 45,2 millones, lo cual, en un quinquenio, alcanza a US$
226 millones, por lo que la asignación proyectada significaría una
disminución en dicho Fondo

Se prevé 80 millones de dólares para ANCAP cemento y 100 millones de
dólares para otras inversiones del MTOP

4. Conclusiones
Como hemos podido constatar el “megaplan” anunciado por el gobierno no se
condice con el impacto que se buscó con su anuncio. Parece representar una
menor o similar inversión pública en relación al producto que en las anteriores
administraciones frentistas y resulta absolutamente insuficiente a la luz de las
necesidades reales de inversiones en infraestructura en el país.
No constituye por lo tanto una real política anticíclica ni tendrá el impacto
reactivador procurado en el momento de desaceleración económica que
atravesamos. Por otra parte, el Frente Amplio ha seguido una política fuertemente
procíclica tanto en la fase ascendente del ciclo como en menor grado también en
la desaceleración
A su vez, dado que un tercio de las inversiones previstas dependen del
mecanismo de las PPP, el que no ha funcionado en el período pasado es dudoso
que todo lo previsto pueda concretarse realmente.
Entendemos por tanto que el plan anunciado por el presidente de la República es
tardío, en cuanto llega en un momento de desaceleración económica y cuando el
país ya cuenta con un fuerte atraso en la infraestructura instalada.
Los anuncios son sumamente genéricos por lo que serán necesarios brindar
mucho más detalles seguramente en el tratamiento presupuestal en el Parlamento
y lo actual constituye un avance apurado debido a la coyuntura política que
atraviesa la coalición de gobierno.
También consideramos que el monto anunciado es confuso, pues se podrían
realizar muchas más obras con las PPP, así como descontando las previstas por
8

este mecanismo y las reiteradas el monto de inversiones previstas es menor al de
la pasada administración,
Es asimismo redundante ya que se anuncian obras ya previstas y anunciadas,
algunas de las cuales seguirán siendo de difícil concreción.
Puede ser riesgoso si se quieren usar compulsivamente fondos administrados por
las AFAPS o las reservas internacionales, como han sugerido algunos sectores
integrantes del gobierno.
Por otra parte resulta cuestionable que se reduzca el monto asignado al Fondo de
Desarrollo del Interior respecto al quinquenio anterior dado que ya era escaso.
Entendemos que debe avanzarse en políticas de descentralización para mejorar
las oportunidades de desarrollo en el interior del país.
Finalmente también consideramos que es incierto ya que no se conoce qué parte
se pretende financiar mediante nuevo endeudamiento y existen proyectos hoy en
día puestos en duda así como su misma rentabilidad.

9

INVERSIONES ANUNCIADAS POR EL PODER EJECUTIVO
(Millones de dólares, en porcentaje del total y porcentaje del rubro)

ENERGÍA

4.230

34,20%

100,00%

UTE

1.370

11,08%

32,39%

ANCAP

270

2,18%

6,38%

REGASIFICADORA

390

3,15%

9,22%

PPP-LEASING-FIDEICOMISO TRANSMISIÓN UTE

460

3,72%

10,87%

PPA EÓLICOS-SOLAR-BIOMASA

1.740

14,07%

41,13%

VIALIDAD

2.360

19,08%

100,00%

PPP

740

5,98%

31,36%

MTOP+CVU

1.590

12,85%

67,37%

CONCESIÓN R5 Y R8

30

0,24%

1,27%

INFRAESTRUCTURA SOCIAL

1.870

15,12%

100,00%

EDUCATIVA+HOSPITALARIA+CUIDADOS+SEGURIDAD CIUDADANA

1.750

14,15%

93,58%

PPP UNIDAD DE PERSONAS PRIVADAS DE LIBERTAD

120

0,97%

6,42%

VIVIENDA

1.320

10,67%

100,00%

COMUNICACIONES

750

6,06%

100,00%

ANTEL

750

6,06%

100,00%

AGUA Y SANEAMIENTO

550

4,45%

100,00%

OSE

550

4,45%

100,00%

PUERTOS

550

4,45%

100,00%

ANP-DNH

350

2,83%

63,64%

OTRAS PRIVADOS

200

1,62%

36,36%

FERROVIARIA

360

2,91%

100,00%

FOCEM

200

1,62%

55,56%

OTROS

10

0,08%

2,78%

PPP ALGORTA-FRAY BENTOS

90

0,73%

25,00%

MATERIAL RODANTE

60

0,49%

16,67%

OTROS

380

3,07%

100,00%

FONDO DE DESARROLLO DEL INTERIOR

200

1,62%

52,63%

ANCAP CEMENTO

80

0,65%

21,05%

OTRAS MTOP

100

0,81%

26,32%

TOTAL

12.370 100,00%

FINANCIAMIENTO PÚBLICO

8.164

66,00%

FINANCIAMIENTO PRIVADO

4.206

34,00%

10

INVERSIÓN PÚBLICA Y PBI DESDE EL 2005 (CAMBIO DE METODOLOGÍA) SEGÚN CUENTAS NACIONALES
PBI según componentes del gasto

PRECIOS CONSTANTES DE 2005

Serie anual, miles de pesos a precios de 2005

PRECIOS CORRIENTES (MILES DE PESOS)
ÍNDICE
F.B.K.F. S,
PR.
PBI PC2005 EN %
PÚB
IMPL
FBKF
14.353.575 425.018.448 3,38% 100,00

Cuadros 17a, 18a, 22a y 28a

F.B.K.F. pub

29.569.366

TC
PROM
QUINQUENIO
INTERB
COM
24,429

108,57

32.862.299

24,023

720.939

4,19%

119,64

39.679.756

US$ 8.697.728

23,421

983.948

636.150.908

4,84%

131,82

48.157.354

20,949

1.471.007

36.085.051

714.523.446

5,05%

143,25

51.893.384

TC 23,2461
202.162.158

22,568

1.598.948

4,23%

35.801.626

808.078.503

4,43%

149,19

49.436.096

20,059

1.784.816

597.049.585

3,62%

33.544.204

926.356.145

3,62%

155,11

44.552.570

19,314

1.736.782

2012* 21.947.274

616.890.229

3,56%

40.271.560 1.043.637.000 3,86%

183,49

45.212.914

20,310

1.982.844

2013* 24.873.969

648.353.860

3,84%

49.970.907

1.178.196.935

4,24% 200,90

51.242.111

20,482

2.439.747

2014* 29.829.052

671.035.967

4,45%

61.449.927

1.335.977.313

4,60% 206,01

61.449.927

251.893.617

23,246

2.643.462

PROM 2005-09

4,10%

TC PROM. 2014 = 23,2461

10.835.952

PROM 2010-14

3,94%

F.B.K.F.
SECTOR
PÚBLICO

PBI PC2005

EN %

2005 14.353.575

425.018.448

3,38%

2006 15.952.033

442.438.158

3,61%

17.319.121

471.344.123

3,67%

2007

19.261.365

471.380.298

4,09%

23.045.042

549.469.550

2008 23.376.565

505.207.230

4,63%

30.816.131

2009

25.190.110

526.645.670

4,78%

2010 23.997.292

567.741.989

2011

21.626.729

Fuente BCU (CCNN) e INE (TC)

A PRECIOS 2014
SEGÚN IPIP

P.CORR/TC
587.563

10.587.652

US$ 10.835.952.000
US$ 10.587.652.000

11