ANTOLOGIA DEL CURSO

“DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO LOCAL”

COMPILADOR: OTTO EDVIN ARENALES CALLEJAS

GUATEMALA, JULIO 2,008

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INTRODUCCIÓN
La transferencia de la responsabilidad de la prestación de servicios del gobierno
central a los niveles locales de gobierno ha creado nuevas necesidades de fuentes
locales y sostenibles de ingreso. La prestación de un nivel adecuado de servicios
puede ser difícil para los gobiernos locales rurales, que normalmente tienen una
base impositiva limitada en comparación con los centros urbanos. Los impuestos
prediales han sido considerados muchas veces, ante todo, como impuestos
urbanos, pero nunca se insistirá demasiado en su importancia para las
comunidades rurales.

Las principales razones para la descentralización del sector público son: el logro
de una mayor eficacia y eficiencia general permitiendo a los gobiernos locales
mejorar la capacidad de respuesta, la rendición de cuentas y los resultados de la
producción y prestación de servicios. El proceso de descentralización es requisito
esencial para que los gobiernos locales puedan desempeñar un papel activo
importante en relación con el sistema de gobierno local.

La descentralización de los poderes debe ir acompañada de ingresos suficientes

para garantizar el financiamiento adecuado de las nuevas responsabilidades del
gobierno local. Hay que decidir qué fuentes de ingreso deben ser para uso
exclusivo de los gobiernos locales y cuáles deberán compartirse entre los diversos
niveles de gobierno. Los ingresos obtenidos a través de subvenciones y otras
transferencias intergubernamentales desempeñan un papel importante en las
finanzas de los gobiernos locales en la mayoría de los países. No obstante, para
garantizar que la autonomía fiscal del gobierno local sea real, es imprescindible
que un porcentaje significativo del ingreso total del gobierno local se considere
como «ingresos propios», es decir, que estén bajo su control. Los impuestos
locales son una fuente importante de ingresos de origen local.

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AMERICA LATINA: QUE ESTA PASANDO?

Hemos iniciado el Siglo XXI en el contexto y bajo la marca de un proceso de

globalización que tiene un carácter “incompleto y asimétrico que abre algunas
opciones de desarrollo pero restringe y hasta anula otras” (Moncayo, E. 2003).

En ese marco, las economías latinoamericanas no vienen creciendo al ritmo que

se necesitaba, ni lo que se esperaba. En la década de los 90 su desempeño dejó
mucho qué desear.

Desde hace casi veinte años, las distintas naciones del Continente emprendieron,
con mayor o menor vigor y conciencia las reformas estructurales inspiradas en el
Consenso de Washington: liberalización, apertura comercial, desregulación,
finanzas públicas sanas y de preferencia superavitarias, inflación bajo control,
privatizaciones y atracción de la inversión extranjera.

No se puede negar que hubo algunos avances, por cierto muy pocos, en materia
de reducción de la inflación y los desequilibrios fiscales o en el incremento de las
exportaciones y la inversión extranjera directa. Pero en términos del crecimiento
económico, la productividad y la sostenibildad los resultados son desoladores.

Tal vez con la excepción de Chile hasta 1999, ningún país latinoamericano ha
podido alcanzar, gracias a estas reformas, la meta para la cual fueron
supuestamente diseñadas y puestas en práctica como alcanzar tasas de
crecimiento equivalentes o superiores a las que imperaron durante la llamada
industrialización vía sustitución de importaciones.

En consecuencia, ninguno de nuestros países ha podido reducir de manera

drástica e irreversible la pobreza, la desigualdad, ni mejorar la calidad y el nivel de
vida de la mayoría de su población. América Latina tiene hoy el mayor número de
pobres en su historia. Alrededor de 225 millones. Los estimados de la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL) señalan que en la década de los 80 el
40% de la población latinoamericana estaba por debajo de la línea de pobreza,
mientras que en el 2000 era más del 44%. La desocupación abierta pasó en ese
período de 6 millones a 18 millones, del 6% al 9% de la población. De la misma
forma se deterioró la calidad de los trabajos disponibles. En 1980 el 40% de la
mano de obra activa no agrícola trabajaba en el sector informal, en el 2000 era
casi el 60%.

Aquí cabe mencionar otra de las peculiaridades de muchos países de la región

actualmente, que ha sido señalada por Rubén Kaztman (Chile, 2001) relacionada
con la composición de la actual pobreza urbana que continúa ampliándose y es
“la creciente proporción de hogares que habiendo incorporado expectativas en
cuanto a la conquista de una ciudadanía plena por medio del trabajo y habiendo
desarrollado aspiraciones de consumo propias de la sociedad de su tiempo, ven
progresivamente debilitados sus vínculos con las fuentes de los recursos que

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hacen posible alcanzar esas metas. Han sido seducidos por una sociedad de su
tiempo en la que sólo pueden participar simbólicamente no pudiendo superar por
sus propios medios los obstáculos para alcanzar una participación material
equivalente”.

América Latina sigue siendo también, a estas alturas el Continente con la mayor
brecha entre ricos y pobres, el Continente líder en desigualdades sociales y
desequilibrios territoriales. Una muestra de ello es que en los últimos 20 años
subió en la región la distribución de los ingresos “empeorando aún más el
coeficiente de Gini. Mientras el Gini de los países más equitativos del mundo
como los nórdicos se hallan en 0.25, y el de los países desarrollados en general
en 0.30, el de América Latina es casi el doble 0.59, el más elevado del mundo
(Kliksberg, 1999).

Como si eso fuera poco, hay que añadir las inequidades de género, edad y etnia,
producto de profundas discriminaciones.

Lo descrito no es toda la realidad. También hay otras caras. También hay

avances que debemos registrar. Procesos democráticos en marcha. Nuevos
movimientos sociales como los de mujeres, los sin tierra, El Foro Social Mundial
de Porto Alegre o los movimientos ciudadanos que buscan formas nuevas de
involucrar a la ciudadanía en los circuitos donde se decide el rumbo de los países
y las sub regiones del Continente.

Sin embargo, la envergadura de los problemas opaca los avances. Por eso
diversos analistas como el ex canciller mexicano Jorge Castañeda, señalan que el
dilema es tal que las agencias financieras internacionales buscan
desesperadamente una clave para dilucidar el enigma, planteando la necesidad de
una segunda generación de reformas, refiriéndose a la gobernabilidad, a reformas
del aparato estatal, transparencia, servicio civil, mayor eficiencia en el gasto
público, etcétera. Pero la confusa definición de estas "reformas de segunda
generación", ha derivado en tiempos recientes a un cuestionamiento a la "calidad
institucional" en América Latina.

Para Castañeda “aquí yace el principio de explicación del fracaso latinoamericano

de años recientes. En efecto, es probable que las causas profundas de la
parquedad de resultados de las reformas económicas no residan en el ámbito
macroeconómico, sino en las imperfecciones -o graves defectos- institucionales de
los regímenes políticos latinoamericanos, sobre todo ya ahora en condiciones de
democracia, condiciones desconocidas para muchos de nuestros países, o
vigentes sólo esporádicamente a lo largo del último siglo.

Por años, los países de la región transitaron por la historia con una
institucionalidad que podríamos llamar disfrazada: regímenes autoritarios
disfrazados de presidenciales, Estados de orden disfrazados de Estados de
derecho, imposiciones de un grupo a otro disfrazados de consensos consentidos,
la perpetuación de oligarquías en el poder disfrazadas de alternancias formales,

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regímenes especiales de derechos, de propiedad y fiscales disfrazados de justicia
social, congresos impotentes y mal preparados y Ejecutivos omnipotentes y
tecnocráticos disfrazados de separación de poderes, una presencia y penetración
extranjera semicoloniales disfrazadas de defensa soberana juridicista y de
nacionalismo folclorista.

Este esquema, aplicable de manera variada a cada país en cada periodo histórico,
fue diversamente funcional durante décadas. Llegó a poseer virtudes innegables:
en países donde obviamente no imperaban circunstancias propicias para la
observación estricta de las constituciones liberales inspiradas en la de Estados
Unidos y en las ideas de la Ilustración, permitió construir un modus vivendi en
sociedades fragmentadas, en naciones de formación incompleta, en ámbitos de
violencia desbordada. Pero es evidente que ya en condiciones de democracia, y
en el mundo globalizado del siglo XXI, esta gran simulación latinoamericana es
insostenible. No sólo dejó de ser funcional, sino contraproducente; se transformó
en su contrario: de bálsamo fáctico a veneno vivencial.

Por ello, muchos y muchas piensan ya que la asignatura pendiente en América

Latina consiste en la ejecución de grandes reformas institucionales, de amplias
modificaciones en el funcionamiento de los Gobiernos, de las leyes, de los
poderes y de las instituciones, no por prurito académico o purismo jurídico-político,
sino porque la meta por todos anhelada -el crecimiento económico, la creación y
distribución de riqueza, la generación de empleos y de oportunidades- sólo será
posible en un contexto de "calidad institucional" superior, de funcionalidad
gubernamental superior, de una correspondencia superior entre la realidad y la
ley, entre las intenciones y los resultados, entre la letra y los hechos.

Desde esta óptica, la respuesta al acertijo del crecimiento económico fallido se

hallaría donde suelen reposar las respuestas inencontrables a los problemas
económicos: en la política. Por una sencilla razón: la única manera de persistir con
las reformas estructurales -si eso se busca- o de imponerle un rostro humano al
"neoliberalismo" -si eso se quiere- o de construir una alternativa al Consenso de
Washington -si eso se desea- es a través de instituciones a la vez democráticas y
funcionales, algo de lo que, con muy contadas excepciones, América Latina nunca
ha gozado y que urge construir.

Los países de Latinoamérica y el Caribe han pasado por profundos cambios

políticos y económicos desde la década de los ochenta. Entre ellos, y asociados al
retorno de la democracia en el continente, se encuentran la mayor apertura
económica, la consolidación de la estabilidad de precios, así como el nuevo
análisis del tamaño y de las funciones de las autoridades públicas.

Una de las características más comunes y destacadas de la reforma de Estado ha

sido la descentralización fiscal y financiera.

La descentralización se define como el proceso mediante el cual se transfiere

poder de decisión y responsabilidad desde el nivel central de una organización, a

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unidades descentralizadas o alejadas del centro. En la mayoría de países
latinoamericanos los factores económicos han tenido prioridad en la determinación
del proceso de descentralización fiscal. La motivación surge de la búsqueda de
más eficiencia y eficacia en la distribución de los recursos públicos, el intento por
reducir el gasto, ajustar las finanzas del gobierno central y alentar el
autofinanciamiento mediante los gobiernos subnacionales.

De este modo, la descentralización fiscal es vista, principalmente, como un

instrumento de política económica, un programa de gobierno federal que obedece
a etapas de planificación, ejecución y evaluación de acciones. Todo esto conduce
a que los planes de descentralización aparezcan después del éxito de la política
de estabilización de la economía y pase a ser pieza principal de una reforma de
modernización del Estado.

El nombre de nuestro reto es América Latina. Con sus avances y sus problemas.
Con sus similitudes y diferencias. Con millones de gentes sumidas en la pobreza.
Con brechas sociales y territoriales que claman justicia. Con una institucionalidad
democrática frágil y en situación de riesgo. Pero también con nuevos movimientos
políticos y sociales emergiendo, con cientos de iniciativas locales abriendo
espacios de concertación y transformando las formas autoritarias de gobernar, con
nuevas redes sub regionales y regionales buscando alternativas.

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LA DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALA
CONCEPTOS BÁSICOS

Conviene iniciar con algunos señalamientos de orden histórico. La centralización

fue un requisito para la constitución de los estados nacionales hacia finales del
siglo XIX e independientemente del régimen político adoptado en diferentes países
de América Latina fue funcional al fenómeno político compartido por todos al crear
fuertes presidencialismos. Hubo que esperar hasta la crisis del modelo de estado
de bienestar de finales de los años ochenta del siglo XX para que la
descentralización se planteara como uno de los lineamientos centrales de los
procesos de reestructuración económica y reforma del estado que se llevaron a
cabo como salida de la crisis. Así, con la aparición de políticas económicas
neoliberales se trató de disminuir el déficit fiscal, aplicando una política de ajuste,
para lo cual los organismos financieros internacionales recomendaron disminuir el
aparato gubernamental centralizado, transfiriendo funciones (más que recursos)
del gobierno central a los gobiernos locales.

En la actualidad, en cambio, la descentralización se inscribe más en los procesos

de democratización del sistema político y del aparato gubernamental, en la
revisión de las competencias entre ámbitos de gobierno, en las relaciones
intergubernamentales que permitan una relación más equitativa entre el poder
central y el local y en la inclusión de la ciudadanía en los procesos decisorios.

Sin embargo, conviene comenzar diciendo ¿qué es la descentralización?. Una

definición comúnmente aceptada es que la descentralización es la transferencia o
delegación de autoridad legal y política para planear, tomar decisiones y
administrar funciones públicas de agencias centrales de gobierno a
organizaciones de base, unidades subalternas de gobierno, corporaciones
descentralizadas, autoridades regionales, autoridades funcionales, gobiernos
autónomos y locales y organizaciones no gubernamentales (Rondinelli, 1981).

El principal problema es establecer cuál es la cuota de poder que se transfiere,

cuál es la dependencia del gobierno central que la otorga y cuál es el organismo
o instancia receptora del poder (los gobiernos locales).

Se dice que un Estado es centralista cuando el órgano superior (el Organismo

Ejecutivo o el jefe de Estado) mantiene sin limitación ni disminución la
competencia o facultad de dirección y control sobre todas las instituciones y
dependencias que forman la administración pública. La dictadura o autocracia,
como muchas que ha sufrido Guatemala, en donde una persona tiene el poder
absoluto, es un gobierno centralista.

Por supuesto, que también existen Estados centralistas donde la dictadura es de

grupo o partido, como fue el caso de los gobiernos comunistas.

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Sin embargo, puede haber un sistema de gobierno centralista y al mismo tiempo
democrático. Por ejemplo, Costa Rica tiene un sistema de gobierno centralista,
con poca autonomía para los municipios, pero tiene una democracia muy sólida.

DESCENTRALIZACIÓN

El desarrollo de la democracia y la descentralización ha merecido cada vez mayor

interés en todo el mundo. Desde los últimos años del decenio de 1980 muchos
países han emprendido el camino hacia una u otra forma de descentralización. No
hay un modelo estandarizado. Los procesos y procedimientos varían según las
metas y objetivos originales, pero también de acuerdo con los acuerdos
institucionales y de aplicación.

La descentralización puede adoptar varias formas, por ejemplo, puede ser política,
administrativa o fiscal, y conseguirse mediante la desconcentración y la
delegación. Las diferentes formas se distinguen por sus características,
implicaciones normativas y condiciones para el éxito. Por ejemplo:

1 En el caso de la desconcentración, el gobierno central dispersa algunas de

sus funciones, como la planificación y las finanzas, trasladándolas del
gobierno central a las oficinas regionales, al mismo tiempo que mantiene el
control general. La desconcentración es ante todo un acuerdo
administrativo, en el que la toma de decisiones continúa siendo
competencia de los ministerios del gobierno central.
2 En el caso de la delegación, el gobierno central transfiere ciertas facultades
y responsabilidades a niveles inferiores de gobierno. El objetivo principal es
aproximar el gobierno a la gente y lograr una mayor transferencia y
rendición de cuentas. En este contexto, un gobierno local actúa dentro de
los parámetros normativos generales fijados por el gobierno central, pero
goza de autonomía en relación con la manera de realizar sus funciones.

La descentralización a los gobiernos locales es sumamente compleja. Implica

cuestiones relacionadas con las finanzas, la administración, el control, la
regulación, la presentación de informes y la rendición de cuentas, elementos todos
ellos que forman parte de la interrelación entre los diferentes niveles de gobierno.
Por desgracia, hay que señalar también que la puesta en práctica de la
descentralización no siempre ha sido fácil. A pesar de las fuerzas políticas
económicas combinadas que impulsan la demanda en favor de la
descentralización, muchas veces existe un abismo entre la realidad y el objetivo
que puede establecerse en las políticas y en la legislación.

Descentralización significa que el gobierno municipal (o el estatal en los países

federados) tiene la tutela o control de las facultades, programas y recursos
trasladados, posee personalidad jurídica y patrimonio propio, así como autonomía
política, y no se halla bajo el control jerárquico del que traslada las facultades.

La descentralización administrativa o de gobierno es una actividad que se da

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dentro del Estado. Cuando una actividad se traslada a un órgano que no es parte
del Estado, por ejemplo a una organización de la comunidad, a una empresa, o a
personas particulares, se debe hablar de privatización, si la actividad sale
completamente del control del Estado. Si se trata de organizaciones que no tienen
finalidad de lucro o ganancia, como una organización comunitaria, hay una
privatización social. Si la actividad se traslada a una empresa o institución
lucrativa, se estará ante una privatización de mercado.

Si el gobierno delega una parte de su autoridad y de sus atribuciones para la

prestación de un servicio de utilidad general, a personas particulares, sean
individuales o jurídicas, lucrativas o sin fines lucro, lo que existe es una concesión.

La descentralización es un traslado de poder de decisión a órganos autónomos,

que tienen autoridades electas directamente por los ciudadanos y que, por lo tanto
no están bajo el control del gobierno central.

Un Estado descentralizado es más democrático, porque el poder está más

distribuido y las decisiones se toman más cerca de los ciudadanos.

También hay una forma de distribuir funciones entre diferentes órganos, sin
entregar el poder de decisión, que es la desconcentración. Esta palabra significa el
traslado de competencias o de funciones administrativas a un órgano inferior o
subordinado del gobierno central. Por ejemplo, cuando se faculta para el
nombramiento de maestros a una Dirección Departamental de Educación, hay una
desconcentración de funciones, porque el director es un subalterno del ministro.

Una forma de traslado de competencias es la delegación, en donde una autoridad

superior o un órgano central traslada a otra autoridad o entidad una competencia o
función, pero en forma discrecional. Es decir que todo depende de la voluntad del
que traslada, quien actúa con base a sus facultades legales y puede dejar sin
efecto la delegación o cambiar las normas que la regulan.

Otro concepto muy importante es el de participación, que significa la posibilidad

que tienen los ciudadanos para influir en las decisiones públicas, que afectan su
vida o sus intereses, ya sea particulares o de grupo. La participación se logra a
través de alguna forma de organización, que representa adecuadamente los
intereses de sus miembros. La forma más importante es la participación en la
política, aunque se manifiesta en otros aspectos de la vida: participación social,
económica, comunitaria, religiosa, gremial, cultural.

Gabino Fraga define la descentralización en los términos siguientes: "Al lado del
régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la
descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades
administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación
que no es la de jerarquía" y concluye: "el único carácter que se puede señalar
como fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios
y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos

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a los poderes jerárquicos.

Así aparece, una diferencia fundamental entre la descentralización y la

centralización administrativas, ya que en esta última todos los órganos que la
integran están ligados por la relación jerárquica que implica una serie de poderes
superiores respecto de los actos y de los titulares de los órganos inferiores.

La descentralización administrativa se distingue de la descentralización política

que se opera en el régimen nacional, porque mientras que la primera se realiza
exclusivamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, la segunda implica una
independencia de los poderes locales frente a los poderes nacionales.

Para el diccionario de la Lengua Española, la palabra descentralización significa

acción y efecto de descentralizar y esta última: "Transferir a diversas
corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno
supremo del Estado".

La descentralización ha adoptado tres modalidades diferentes, que son:

1. Descentralización por región. Consiste en el establecimiento de una

organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos
que correspondan a la población radicada en una determinada
circunscripción territorial. Esta modalidad de la descentralización se adapta
de una manera más efectiva a las aspiraciones democráticas, y además,
desde el punto de vista de la administración, significa la posibilidad de una
gestión más eficaz de los servidores públicos, y por lo mismo, una
realización más adecuada de las atribuciones que al Estado corresponden.
Los organismos descentralizados por región son aquellos que atienden y
satisfacen las necesidades públicas de una región, como es el municipio.
2. Descentralización por servicio. El Estado tiene encomendada la
satisfacción de necesidades de orden general, que requiere procedimientos
técnicos sólo al alcance de funcionarios que tengan una preparación
especial. La forma de conseguir ese propósito es dar independencia al
servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su economía. Los
organismos descentralizados por servicio son aquellos que prestan
determinados servicios públicos (Instituto Guatemalteco de Seguridad
Social, Universidad de San Carlos de Guatemala, etc.).
3. Descentralización por colaboración. Constituye una modalidad particular
del ejercicio de la función administrativa con caracteres específicos que la
separan notablemente de los otros dos tipos anteriores de
descentralización. La descentralización por colaboración se origina cuando
el Estado adquiere mayor ingerencia en la vida privada y cuando, como
consecuencia, se le presentan problemas para cuya resolución se requiere
una preparación técnica de que carecen los funcionarios políticos y los
empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se impone o autoriza
a organizaciones privadas su colaboración, haciéndolas participar en el
ejercicio de la función administrativa. De esta manera, la descentralización

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 por colaboración es una de las formas del ejercicio privado de las funciones
públicas.

En estos tres tipos de descentralización no hay caracteres idénticos y uniformes,

pues a diferencia de la centralización, aquel régimen constituye una tendencia de
alcances muy variables. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que
pueden revestir los organismos descentralizados, la doctrina ha tratado de fijar
algún carácter esencial común para todos ellos.

Así pues, el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen
de descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran
gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos
característicos del régimen centralizado en el que las autoridades superiores
tienen determinadas facultades con relación a las personas y a los actos de los
empleados inferiores.

En la descentralización subyace en la intención de traspasar recursos y funciones

del gobierno central a los gobiernos locales pero también implica traspaso de
poder a la sociedad local y para efectivizar esto es necesario crear espacios e
instrumentos de participación ciudadana. Sobre esto no hay coincidencias, por un
lado existe una propuesta de carácter tecnocrático y neoliberal que plantea la
descentralización como un mecanismo de reestructuración de los complejos e
ineficientes aparatos estatales para atender la demanda social, por el otro existen
posiciones que surgiendo del nivel local consideran que es imprescindible que
puedan recibir recursos para atender en ese espacio territorial y social dicha
demanda. Esto último inscribe la descentralización en un plano diferente, aquel
que pretende remplazar un funcionamiento tecnocrático y autoritario para instalar
una gestión local democrática y participativa (Borja, 1982).

RAZONES PARA LA DESCENTRALIZACIÓN

Los principales objetivos de la descentralización son el de mejorar la prestación de

servicios por el sector público y de elevar el nivel de vida de los ciudadanos.

La descentralización se ha incluido entre los requisitos necesarios para hacer

frente a algunos de los desafíos que se presentan, por ejemplo, el volumen
creciente de exigencias que se plantean a los servicios públicos y las mayores
expectativas del público acerca de la calidad de los servicios. Desde el punto de
vista normativo, la descentralización debería mejorar la planificación y prestación
de servicios públicos incorporando las necesidades y condiciones locales al mismo
tiempo que se cumplen los objetivos regionales y nacionales.

En muchos países, la descentralización se ha propuesto por razones económicas.

Puede haber deseconomías de escala en la prestación de algunos servicios de
alcance nacional o incluso regional, lo que significa que la prestación local de
servicios puede resultar menos costosa.

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La descentralización se propone también con el fin de reforzar la democracia,
aproximando el nivel de toma de decisiones a quienes se ven más afectados por
las medidas gubernamentales. Se supone que la prestación de servicios debería
mejorar si los encargados de atender las demandas y necesidades de la población
son funcionarios locales que saben mejor lo que quiere la gente. La
descentralización debería caracterizarse por la rendición pública de cuentas, para
que los gobiernos locales puedan estar sujetos a control.

BENEFICIOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Las razones por las que los gobiernos deciden emprender el camino de la
descentralización son, entre otras, las siguientes:

1 Eficiencia: Mayor eficiencia administrativa y económica en la asignación de

recursos escasos, ya que hay una mejor comprensión de las necesidades
locales.
2 Transparencia: Hay una clara vinculación entre los pagos realizados por los
contribuyentes locales y el nivel de servicios recibidos por ellos.
3 Subsidiariedad: Puede conseguirse una mayor eficiencia si se garantiza
que los cargos elegidos democráticamente rindan cuentas al electorado.
4 Movilización: La mayor participación comunitaria de los ciudadanos locales
dentro de las instituciones locales debería mejorar la toma de decisiones y
el proceso democrático.

PROBLEMAS EN LA APLICACIÓN DE LA DESCENTRALIZACIÓN

La descentralización no es la panacea, dada la enorme diversidad de obstáculos

culturales, históricos, económicos, jurídicos y financieros a los que se enfrentan
los países. La restauración o establecimiento de un equilibrio de poder y
responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno ha presentado
normalmente significativos desafíos políticos administrativos.

La delegación de facultades a los gobiernos locales requiere importantes cambios

en la autoridad política, financiera y administrativa. Otra consideración importante
es que en algunos países representa un paso decisivo hacia el desmantelamiento
de las estructuras de control centralizado.

Un problema con que se encuentran muchos países en desarrollo es que el

gobierno central no ofrece un nivel adecuado de servicios de manera uniforme en
todo el país. Por el contrario, muchos servicios gubernamentales son de fácil
acceso únicamente para quienes viven en las grandes ciudades, mientras que en
las regiones remotas la presencia de organismos de gobierno central es casi nula.

En tales casos, la descentralización fiscal requiere el acceso a nuevos recursos

con el fin de ofrecer un nivel de servicios más uniforme en todo el país. Los
esfuerzos por sufragar la prestación de servicios de los gobiernos locales no

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puede suponer meramente la transferencia de recursos desde el centro, sobre
todo cuando esos recursos no existen. En ese contexto, para alcanzar los
objetivos de la descentralización hará falta un aumento general considerable de
los recursos financieros y humanos.

En el proceso de desarrollo del gobierno local se han creado centenares, o incluso

miles, de pequeños gobiernos locales en algunos países. Es realmente difícil
garantizar una administración competente de unidades administrativas tan
pequeñas, dados los recursos disponibles.

Muchas aldeas y poblados rurales no generan actualmente ingresos fiscales

locales suficientes para cubrir el costo de la prestación de servicios. En
consecuencia, los gobiernos locales rurales dependen en buena medida de
subvenciones recibidas del gobierno central. Además, la incapacidad de las
pequeñas comunidades rurales de prestar los servicios necesarios ha hecho que
las grandes ciudades desempeñen un papel importante no sólo en sus
jurisdicciones respectivas sino también en las comunidades rurales circundantes.
Por ello, muchas pequeñas ciudades y aldeas rurales suelen ser unidades
meramente políticas, en vez de verdaderos centros de prestación de servicios.

A diferencia de las ciudades que se encuentran en áreas rurales, las capitales

suelen tener más éxito en lo que respecta a la recaudación de impuestos y fondos
necesarios en apoyo de los programas de desarrollo social y económico. Por su
trascendental importancia financiera y política, las capitales han conseguido
normalmente inversiones sostenidas y un mayor desarrollo de la infraestructura y
los servicios, en perjuicio de las pequeñas comunidades rurales.

Muchos países han abandonado los programas de descentralización completa,

sustituyéndolos por una mezcla de desconcentración y delegación de facultades y
responsabilidades. Un planteamiento pragmático muy frecuente es buscar el
equilibrio entre centralización y descentralización.

LAS COMPLEJIDADES DEL CONCEPTO DE DESCENTRALIZACIÓN

Para S. Boisier la descentralización en cuanto proyecto político que se extiende

está matizada por una importante confusión que acompaña a sus planteamientos.
A su juicio, la comprensión y puesta en escena del proceso descentralizador
implica reconocer cuatro megatendencias emanadas de los contextos
globalizadores que hoy observamos y son cruciales para favorecer los procesos
en cuestión.

La primera, corresponde a la revolución científica y tecnológica y sus variados

impactos en la producción, de la información y el transporte. La cual ha dado lugar
a una nueva forma de estructurar la economía, la organización industrial, el
quiebre del sindicalismo a gran escala, la preeminencia de los insumos de los
conocimientos sobre los insumos tradicionales y, finalmente, por el lado del
asentamiento territorial del nuevo parque industrial. En segundo término, los

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procesos de reestructuración política del Estado y Administrativa del gobierno, que
se expresan como una fuerza transideológica que impulsa la descentralización. En
tercer lugar, la creciente y universal demanda de los cuerpos organizados de la
sociedad civil por mayores espacios de autorealización, lo que supone tanto
descentralización (cesión del poder) como autonomía (campos específicos de
competencia) y, por último, la tendencia a la privatización de las actividades
productivas y de servicios que actuaría como escenario favorables a la
descentralización.

Los actuales planteamientos en torno a la descentralización presentan variantes

importantes respecto a los períodos precedentes que estuvieron determinados por
la tendencia de la Planificación del Desarrollo Regional y, particularmente, los
cambios que allí se proponían se orientaban ha afectar a los procesos
económicos. En el actual orden de cosas el acento se ha dirigido hacía lo político -
administrativo.

Para Carlos De Mattos el analizar las diversas vertientes sobre descentralización

permite distinguir por lo menos tres tipos de discursos, que aun cuando tienen
algunos puntos coincidentes, responden a concepciones ideológicas diferentes. El
primero, es el que considera a la descentralización como un medio para el
desarrollo endógeno; el cual es sustentado por los denominados regionalistas o
localistas que plantean que la descentralización constituye la alternativa más
plausible para la democratización de la sociedad , la trasparencia de las
decisiones regionales o locales y lograr niveles altos de participación social.

Entre las figuras destacadas de ésta tendencia destaca el economista chileno S.

Boisier. El segundo discurso, se asocia al nombre de J.Borda y J.L. Coraggio; el
cual sitúa la descentralización como un medio para una democratización popular.
De manera de que ésta puede llegar a constituirse un instrumento propicio para
impulsar una suerte de democratización social desde las comunidades locales. La
tercera postura, observa la descentralización como un medio para una
reestructuración capitalista; es decir, se la considera como uno de los aspectos
centrales de una reforma del Estado compatible con la restauración neocapitalista
y con la globalización de la economía del mundo.

Esto es, que la reestructuración productiva requiere de una organización social

flexible y con presencia mundial. Sería, en consecuencia, la expresión discursiva
del proyecto neoliberal que tendrá como antecedentes primarios los aportes de
Hayek en la década del 40 y, que han tenido resonancia en organizaciones
internacionales como el Banco Mundial y en el diseño de sus políticas para
América Latina. En definitiva, en cualquiera de sus modalidades descentralizar
estaría significando una intervención en la estructura político - administrativo con
la finalidad de modificar la forma y el grado de regulación del Estado en
determinados ámbitos políticos.

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Por su parte, C. Van Haldenwang afirma que la racionalidad de la
descentralización se puede comprender atendiendo a las diversas perspectivas
teóricas, tanto del neoliberalismo, el neoestructuralismo y el neomarxismo.

En la primera perspectiva, la reforma descentralizadora se intenta para aumentar

la eficiencia global del sistema por medio del desmantelamiento de la regulación
estatal. El argumento principal - sostiene el autor - es que, junto con el crecimiento
demográfico y la aceleración de la urbanización, se llega a una inflación de
demandas distributivas dirigidas al Estado; las que van acompañadas de una
incapacidad administrativa (incapacidad de ampliación eficiente del aparato
burocrático), lo que conduce a una inflación regulativa (con deterioro concomitante
de la calidad de los servicios) y se llega, así, a una crisis del presupuesto estatal.

En la perspectiva neoestructuralista, la reforma descentralizadora tiene por

objetivo aumentar la efectividad del sistema por medio de la racionalización de la
regulación estatal. En tal sentido, que la crisis del Estado latinoamericano tiene
dos dimensiones: crisis de endeudamiento externo y crisis de distribución y
legitimidad interno. La crisis de endeudamiento limita los espacios hacia fuera y
obliga al costoso proceso de ajuste; la crisis de distribución causa polarización
socioeconómica que afecta más a algunas regiones que a otras. Por consiguiente,
el régimen pierde legitimidad y la presión política de la periferia sube, lo que
ocasiona incapacidad de las instituciones tradicionales de encarar los nuevos
conflictos sociopolíticos. La incapacidad institucional se debe, en buena parte, a la
sobre - centralización del Estado. Las estructuras centralizadas se justificaron en
el pasado por la creación del Estado de Bienestar y por el proceso de
modernización económica, pero han perdido su vigencia.

En los enfoques neomarxistas, la descentralización es una respuesta para

estabilizar el sistema frente a las tensiones provocadas por el ajuste económico,
por la reproducción de la dominación política por medio de la privatización, por la
modernización y por la fragmentación de la práctica política. El argumento
correspondiente es que, en la nueva fase de acumulación, los países
dependientes viven fuertes presiones de ajuste, con una doble dinámica: por un
lado, deben manejar la crisis de endeudamiento hacia fuera y la crisis
presupuestal hacia adentro; por otro lado, se vuelven criticas las relaciones entre
Estado y sociedad, pues los instrumentos de la intervención estatal se muestran
insuficientes, irracionales o demasiados costosos. Esta crisis se trata de
solucionar con la llamada modernización del Estado, proceso que conlleva
pérdidas de legitimidad y nuevas formas de articulación de intereses que, en parte,
escapan del control del Estado. Como reacción, se vienen ofreciendo nuevas
posibilidades de participación: esto se llama democratización del régimen.

En cualquiera de las posiciones - que antagónicas en lo medular - es posible

visualizar un elemento de análisis común, esto es la vinculación de los procesos
de descentralización a un debate respecto de las características que debe asumir
el Estado en los actuales escenarios sociales, políticos y económicos que
presenta América Latina. Es decir, la descentralización no es un proceso único

15
que caracterice al actual orden económico, sino que ocurre paralelamente a su
opuesto, la tendencia hacia la centralización; segundo, que el redescubrimiento de
la idea esta relacionada con el agotamiento del orden económico que caracterizó
el despegue de la postguerra; tercero, que tanto la derecha como la izquierda
tienen razones "objetivas "para estar seducidas por la idea de la descentralización;
aún cuando ésta sea entendida de manera diferente.

La reforma del Estado, descentralización y democracia emergen como principios

axiales fundamentales a la hora de redimensionar el sentido de la existencia de
una sociedad que hoy se nos presenta como funcionalmente diferenciada.

En los últimos años el proceso de descentralización en América Latina ha estado

asociado con la democratización de Estado y con la modernización de la gestión
pública, con el surgimiento de un nuevo período de regulación estatal en lo
económico y, con las posibilidades que desde allí logren plausibilidad medidas que
permitan reorganizar y revitalizar los procesos democráticos. Como afirma D.
Rufian la coincidencia en el tiempo de los procesos de descentralización y
democracia no es azaroso, sino que se debe al convencimiento, dentro de los
proyectos políticos nacionales, de que la restauración democrática de un ir
acompañada de un proceso de perfeccionamiento de la misma y que esos sólo es
posible a partir de una redistribución del poder del estado que permita un control
efectivo del poder por parte de la ciudadanía.

Hay que considerar que gran parte de la discusión politológica y sociológica en

torno a la descentralización recién está asumiendo forma y contenido,
particularmente una vez que comienzan a percibirse los resultados de las
experiencias llevadas a cabo en los último 15 años en la región. Como se planteó
anteriormente, tales discusiones no están eximidas de falta de claridad conceptual,
de hecho se expresan en una suerte de sobreabundancias de terminologías y
enfoques que, muchas veces, resultan a lo menos confusa.

En una definición amplia, por ejemplo, B. Smith la define como la transferencia de

poder a niveles inferiores dentro de una jerarquía. Pero así planteado éste
concepto también puede significar la transferencias de competencias a gobiernos
subnacionales (descentralización territorial) o la transferencias de competencias a
instituciones para- estatales o incluso no gubernamentales (descentralización
funcional); la que a su vez suele confundirse con el concepto de privatización.

S. Boisier plantea que la vaguedad conceptual está asociado al empleo de

conceptos que tienen significados diferentes y que se usan como equivalentes; es
el caso de los términos deslocalización, desconcentración y descentralización.
Más bien el primero, alude al acto de trasladar desde un lugar a otro del territorio
actividades productivas, de servicio o de administración. Por su parte, la
desconcentración, corresponde a un acto mediante el cual se traspasan
capacidades para tomar en forma exclusiva y permanente decisiones - desde un
nivel determinado de la estructura administrativa a otro nivel de rango superior -
dentro de la propia organización. En cambio la descentralización significa

16
reconocer determinadas competencias a organismos que no dependen
jurídicamente del Estado. Para que ello pueda ser así, los organismos
descentralizados necesitan poder tener personalidad jurídica propia, presupuesto
propio y normas propias de funcionamiento.

Siguiendo con Boisier, éste argumenta que otro error frecuente consiste en
diferenciar erróneamente las diversas modalidades y clases de descentralización.
La cual puede ser funcional, territorial o política, las que a su vez pueden
combinarse dando origen a formas mixtas. Una descentralización funcional,
entonces, implica el reconocimiento de competencias específicas o delimitadas a
sólo un sector de actividad, al ente descentralizado. Por su parte, la
descentralización territorial presupone el traspaso de poder decisional a un
territorio o localidad. Si bien tales órganos tienen personalidad jurídica propia,
mantienen una relación de dependencia jerárquica en la generación de sus
autoridades. Finalmente, la descentralización política, forma máxima de la función
descentralizadora, se establece cuando el cuerpo descentralizado se genera
mediante procesos electorales.

Definir la descentralización en cuanto proceso político, pone un punto de

perspectiva significativo en el debate actual, pues implica romper con análisis de
quienes observan y restringen el proceso en una dimensión administrativa; lo cual
tiene incidencias fundamentales para discutir en torno a las posibilidades y limites
que presenta la reforma del Estado y los requerimientos para lograr acompasarse
a los dinámicas que surgen de una sociedad funcionalmente diferenciada.

DESCONCENTRACIÓN

La centralización y la desconcentración responden a la misma noción de

organización administrativa centralizada. La desconcentración está dentro del
cuadro de la centralización, que sólo se distingue por la forma periférica en que
desarrolla sus funciones.

Los órganos desconcentrados son parte de la centralización administrativa cuyas

atribuciones o competencia la ejercen en forma regional, fuera del centro
geográfico en que tiene su sede el poder central supremo.

Es entonces, la desconcentración, la forma jurídico-administrativa en que la

administración centralizada con organismos o dependencias propias, presta
servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del país. Su
objeto es doble: acercar la prestación de servicios en el lugar o domicilio del
usuario, con economía para éste, y descongestionar al poder central.

Para el jurista español, De la Vallina Velarde, la desconcentración es "aquel

principio jurídico de organización administrativa en virtud del cual se confiere con
carácter exclusivo una determinada competencia a uno de los órganos
encuadrados dentro de la jerarquía administrativa, pero sin ocupar la cúspide de la
misma".

17
DESCENTRALIZACION Y DESCONCENTRACION

Se distingue la descentralización de la desconcentración, ya que ésta consiste en

atribuir facultades de decisión a algunos órganos de la administración que, a pesar
de recibir tales facultades, siguen sometidos a los poderes jerárquicos de los
superiores.

La descentralización y la desconcentración son formas jurídicas en que se

organiza la administración y en las dos el poder central transmite parte de sus
funciones a determinados órganos u organismos. Existe la diferencia esencial en
que los órganos de la primera están fuera de la relación jerárquica del poder
central y los organismos de la segunda están sujetos al poder jerárquico.

La satisfacción de los intereses colectivos por medio de la función administrativa

se realiza fundamentalmente por el Estado. Para Gabino Fraga la función
administrativa, desde el punto de vista formal, se define como "la actividad que el
Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo", y desde el punto de vista material
como "la actividad que el Estado realiza bajo un orden jurídico, y que consiste en
la ejecución de los actos materiales o de actos que determinan situaciones
jurídicas para casos individuales".

Para ese objeto el Estado se organiza en una forma especial adecuada sin
perjuicio de que otras organizaciones realicen excepcionalmente la misma función
administrativa.

Tal organización especial constituye la administración pública, que debe

entenderse desde el punto de vista formal como "el organismo público que ha
recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para la
satisfacción de los intereses generales" y desde el punto de vista material como
"la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestión y de
existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como
con los particulares para asegurar la ejecución de su misión". Con un criterio
análogo, Georges Vedel considera a la administración, en sentido funcional, como
designado a una cierta actividad, y como el conjunto de personas cumpliendo
tareas de administración, en su acepción orgánica. Es decir, la administración
pública presupone tanto la actividad administrativa que desarrolla el Estado, como
el conjunto de órganos que desarrollan dicha actividad.

Los órganos de la administración pública son las unidades entre las que se divide
la competencia del Estado en materia administrativa y sus titulares son aquellas
personas físicas que forman y exteriorizan la voluntad de éste. Es necesario,
entonces, distinguir entre el órgano y su titular, pues mientras el primero
representa una unidad abstracta, una esfera de competencia, el titular representa
una persona concreta que puede cambiar sin afectar el órgano y que tiene,
además de la voluntad que en la esfera de competencia del órgano representa la
del Estado, una voluntad dirigida a la satisfacción de sus propios intereses.

18
Por su parte, Acosta Romero afirma que la administración pública es la parte de
los órganos del Estado que dependen directa o indirectamente del Poder
Ejecutivo; tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros
poderes, su acción es continua y permanente, siempre persigue el interés público,
adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta con: a) elementos
personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura jurídica y d) procedimientos
técnicos. Sin embargo precisa Vedel: la administración pública no es la única
función del Ejecutivo, pero la administración es exclusivamente su
responsabilidad.

La administración pública, como parte del aparato administrativo se rige por el

principio del Estado de Derecho y en virtud de su actividad se encuentra
subordinada al mandato de la norma jurídica. Toda actividad del Estado en
materia administrativa es objeto del derecho administrativo, por lo que es preciso
establecer su definición.
El derecho administrativo es la rama del derecho público que tiene por objeto
regular la actividad del Estado que se realiza en forma de función administrativa
para satisfacer las necesidades esenciales de la colectividad. El poder encargado
normalmente de la administración pública es el Ejecutivo, aunque no es el único.

El derecho administrativo regula, salvo algunas variantes:

1 La estructura y organización del poder encargado normalmente de la

función administrativa.
2 Los medios patrimoniales y financieros de que la administración pública
necesita para su sostenimiento y para garantizar la regularidad de su
actuación.
3 El ejercicio de las facultades que el poder público debe realizar bajo la
forma de la función administrativa.
4 La situación de los particulares con respecto a la administración.

La organización administrativa se presenta bajo diversas modalidades, pero a los

tipos a los que éstas pueden reducirse son fundamentalmente dos: el Régimen de
centralización y el régimen de descentralización.

PRINCIOS BASICOS QUE DEBE ADOPTAR LA DESCENTRALIZACIÓN

Existe un conjunto de principios que permiten una mejora en las relaciones entre
las autoridades, la población y la gestión de competencias y funciones en el
ámbito intermedio, lo que, finalmente, favorece la presencia de niveles de gobierno
subnacionales. Estos principios son el de subsidiariedad, la rendición de cuentas,
las externalidades y las economías de escala presentes en las actividades de la
administración.

El principio de subsidiariedad se aplica en la asignación de competencias y

funciones pues establece que debe darse prioridad a la entidad pública o nivel de
gobierno más cercano a la población como el más idóneo para ejercer la

19
competencia o función.

A través de la rendición de cuentas, la población es capaz de identificar a los

responsables de la gestión de los servicios públicos y de ejercer los mecanismos
de control necesarios. Las externalidades hacen referencia a la influencia externa,
nacional o regional, del ámbito específico donde se ubica el ejercicio de
determinada competencia o función.

La asignación de recursos en el sector público mejora en su eficacia dada la

descentralización fiscal pues esta permite una estrecha correspondencia entre los
servicios públicos y la multiplicidad de preferencias individuales, así como la
equidad.

Un proceso de descentralización debe conducir a una democratización del Estado

al llevar los servicios a los niveles de gobierno más cercanos a los ciudadanos, de
tal modo que éstos controlen la gestión de sus autoridades y ejerzan una vigilancia
ciudadana sobre las acciones de la administración pública, para lo cual la elección
directa de las autoridades de los gobiernos subnacionales es fundamental.

CENTRALIZACIÓN

Existe el régimen de centralización administrativa cuando los órganos se agrupan

colocándose unos respecto a otros en una situación de dependencia tal que entre
todos ellos existe un vínculo que, partiendo del órgano situado en el más alto
grado de ese orden, los vaya ligando hasta el órgano de ínfima categoría, a través
de diversos grados en los que existen ciertas facultades.

La relación jurídica que liga a los diversos órganos colocados en la situación que
se acaba de describir, constituye lo que se denomina relación de jerarquía.
Mediante dicha relación se explica como se mantiene la unidad del poder
administrativo, a pesar de la diversidad de los órganos que lo forman.

La relación de jerarquía consiste en una relación de dependencia que implica

ciertos poderes de los órganos superiores sobre los inferiores, en cada grado de la
jerarquía, hasta el Presidente de la República, que es el jefe jerárquico superior de
la administración pública nacional.

20
ANTECEDENTES DEL ESTADO CENTRALISTA
LA REPÚBLICA FEDERAL DE CENTRO AMERICA

En 1823 Guatemala, junto con El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica,

forman la República Federal de Centro América. El sistema de gobierno escogido,
inspirado en el de Estados Unidos de América, que era visto entonces como el
vivo ejemplo de la democracia, consistía un gobierno federal con funciones muy
limitadas, y unos gobiernos estatales fuertes, con muchos recursos y
competencias Cada Estado tenía un jefe; una Asamblea de representantes y una
Corte Superior de Justicia, todos de elección popular.

También tenía ejército y total autonomía financiera. Los Estados se dividían en

departamentos, y en cada departamento había un jefe político, nombrado por el
jefe de Estado por un período de cuatro años. Era una república descentralizada.

En la República Federal de Centro América el régimen municipal era un asunto

que correspondía a cada Estado. En el Estado de Guatemala, las municipalidades
(corporaciones municipales) estaban formadas por un alcalde primero, un alcalde
segundo y varios regidores, electos por el pueblo. Pero sólo los hombres con
“profesión útil” o medios conocidos de subsistencia, tenían derecho a votar.

Pero esa excesiva descentralización trajo como consecuencia un gobierno federal

débil, que no tenía recursos ni verdadero poder. Los ejércitos de los Estados eran
mucho más fuertes que el ejército federal. El gobierno federal no tenía una sede
propia, un distrito federal, como sucede en los Estados Unidos de América.

A causa de esa debilidad y por la desconfianza de los otros Estados hacia

Guatemala, pues siempre se creyó que tenía intenciones de dominarlos, la
República Federal no tardó mucho tiempo. Casi toda su existencia la pasó en
medio de una guerra civil. Nicaragua fue el primero en separarse, en 1838. En
1839, al terminar el período presidencial del General Francisco Morazán, no fue
posible realizar elecciones para sustituirlo, por lo que la federación estaba
prácticamente muerta. El punto final a la posibilidad de revivirla fue el fusilamiento
de Morazán, en Costa Rica, en 1842.

EL REGIMEN CONSERVADOR

Los Estados miembros de la federación centroamericana también vivieron en

permanente desorden y anarquía. Guatemala en los 15 años de vida federal tuvo
9 jefes de Estado. La crisis tuvo su origen en las reformas liberales que el jefe de
Estado Doctor Mariano Gálvez quiso implantar, provocando que se unieran contra
él los miembros de la oligarquía conservadora, la Iglesia Católica y los campesinos
del oriente de Guatemala. En 1839 se produjo el primer intento de formación del
Sexto Estado o Estado de los Altos, integrado por los actuales departamentos de
Quetzaltenango, San Marcos, Retalhuleu, Suchitepéquez, Sololá, Huehuetenango,

21
Quiché y Totonicapán. En 1848 hubo un nuevo intento. En las dos ocasiones
fueron sometidos por las fuerzas del General Rafael Carrera. En esos años
también existieron amenazas de separación en el departamento de Chiquimula.

La anarquía que se vivió durante el período liberal, los intentos separatistas y la

figura dominante de Carrera, llamado el “Caudillo adorado de los pueblos”,
contribuyeron para que, a partir de 1839, se estableciera un régimen centralista y
autoritario que duró hasta 1871. Los pueblos vivían en una especie de aislamiento.

Los municipios atendían los servicios locales y administraban sus tierras ejidales.
La economía dependía de la grana o cochinilla, que se cultivaba en una pequeña
extensión del país (principalmente en Antigua Guatemala y Amatitlán) y no
necesitaba de abundante mano de obra. Guatemala tenía entonces un gobierno
central militarmente fuerte, pero con pocos recursos y escasa presencia en el
interior del país.

LA REFORMA LIBERAL

La muerte de Carrera en 1865 y la debilidad de su sucesor, Vicente Cerna, el

crecimiento del cultivo del café, que en 1870 se convirtió en el principal producto
de exportación, y el agotamiento del régimen conservador, trajeron como
consecuencia la Revolución de 1871, y la toma del poder por una alianza de
políticos y de caficultores, que inicia el proceso de transformación conocido como
la reforma liberal.

Con la llegada a la presidencia del General Justo Rufino Barrios, en 1873, se

instala nuevamente un gobierno centralizado y autoritario.

Al principio Barrios gobernó sin constitución, ni asamblea. En 1876 se reúne una

asamblea constituyente, que emite un decreto dándole el poder supremo por otros
cuatro años.

El gobierno liberal le dio más poder a los jefes políticos, pero estos eran fieles e
incondicionales subalternos del Señor Presidente, de quien eran sus ojos y oídos.
Los pueblos fueron despojados de sus ejidos para formar las grandes fincas de
café. Los jefes políticos y los alcaldes debían asegurar la mano de obra a las
fincas, por medio de los llamados mandamientos.

Las municipalidades perdieron la autonomía que gozaban desde la época colonial.

Aunque la población ladina fuera escasa en un municipio, los cargos debían
repartirse a partes iguales entre indígenas y ladinos, y el cargo de alcalde primero
era para un ladino. El gobierno central comenzó a crecer: se creó el Ministerio de
Fomento para hacer la obra pública que necesitaba la producción de café
(caminos, puertos, ferrocarriles, telégrafo), se abrieron los primeros centros de
educación secundaria (la Escuela Normal, los institutos de
Quetzaltenango, Jalapa, Chiquimula) y comenzó la profesionalización del Ejército,
fundando la Escuela Politécnica.

22
LA DICTADURA DE JORGE UBICO

El centralismo alcanzó su máxima expresión durante la dictadura de Jorge Ubico,

de 1931 a 1944. En 1935 Ubico hizo aprobar unas reformas a la Constitución que
aumentaron el poder presidencial: las decisiones serían tomadas por el presidente
en lo individual, no en Consejo de Ministros; se otorga al presidente la facultad de
dictar leyes durante el receso de 10 meses al año de la Asamblea Legislativa; de
nombrar y remover a los jueces de primera instancia. El gobierno creció un poco
más. Hasta 1945 el Organismo Ejecutivo estaba formado por 7 secretarías de
Estado: Hacienda y Crédito Público, Educación, Agricultura, Fomento,
Gobernación y Justicia, Relaciones Exteriores y Guerra. El presidente de la
República concentraba en sus manos todos los nombramientos a cargos públicos.

Con la reforma constitucional de 1935 los alcaldes son sustituidos por intendentes,
nombrados por el presidente. Con excepción de la capital, en los demás
municipios se elegía una Junta Municipal, integrada por síndicos y regidores, con
carácter consultivo. Las funciones del intendente eran de vigilancia, control e
inspección, como un reflejo del tipo de gobierno nacional.

Los intendentes estaban sujetos a la Secretaría de Gobernación y Justicia para

casi todas sus decisiones. En mayo de 1938 se emite el Decreto Número 20-82
(Ley de Colectas Públicas), que permanece vigente, en donde se establecen las
normas para la autorización de comités de vecinos por parte de las gobernaciones
departamentales.

LA REVOLUCIÓN DE OCTUBRE Y EL REPARTO DEL PODER

A partir del 20 de octubre de 1944 se produce en Guatemala un gran cambio en la

organización y las funciones del Estado. La Junta Revolucionaria de Gobierno, el
28 de noviembre, proclama entre los principios de la revolución la
descentralización de los poderes del Ejecutivo y efectiva separación de los del
Estado; la organización democrática de las municipalidades, mediante la elección
popular de sus miembros, la autonomía del Poder Judicial y de la Universidad de
San Carlos de Guatemala.

Se crea la jefatura de las Fuerzas Armadas para reducir el poder del presidente de
la República, buscando evitar que volviera instalarse otra dictadura apoyada por
los militares. También se crean nuevos ministerios: de Salud Pública, de
Economía y Trabajo, y de Obras Públicas; y se cierra el de Fomento.

Se dan los primeros pasos en materia de descentralización y desconcentración,

estableciendo entidades que desde el punto de vista formal, es decir, por lo que
declaran las leyes que las crean, son autónomas y descentralizadas, pero que en
la práctica son desconcentradas, pues si bien tienen personalidad jurídica y
órganos de gobierno y patrimonio propio, sus gerentes y la mayoría de sus
directivos son nombrados por el presidente de la República o bien, los cargos de
directores corresponden a ministros de Estado.

23
Estas instituciones permitieron una mayor agilidad y capacidad de actuación del
sector público, así como la introducción de técnicas modernas de administración.
Entre 1945 y 1954 se crean el Banco de Guatemala (1945), el Instituto
Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), el Instituto de Fomento de la
Producción (1948), AVIATECA (1950) y el Banco Nacional Agrario (1953).

De estas instituciones la única que puede definirse como descentralizada es el

IGSS, pues la mayoría de sus directivos eran representantes de los empleadores,
trabajadores, del Colegio de Médicos y de la Universidad de San Carlos, y su
gerente era nombrado por la junta directiva.

La creación de la mayoría de estas instituciones, junto con otras dependencias

como el Departamento Agrario Nacional, la Inspección General de Trabajo; el
aumento del gasto público en educación, cultura, salud, infraestructura social y
productiva; el programa de reforma agraria (Decreto 900), reflejan un cambio
fundamental en el papel del Estado, pues tienen una orientación hacia la población
trabajadora y campesina, y demuestran una voluntad de orientar el desarrollo del
país, no solamente garantizar condiciones favorables para los grandes
productores dedicados a la exportación, como sucedió durante el período liberal.

Los jefes políticos fueron sustituidos por gobernadores, que eran nombrados por el
presidente, pero estaban dedicados a cumplir pequeñas funciones administrativas,
con poco poder político. La Constitución declara que las municipalidades se rigen
por corporaciones municipales autónomas, presididas por uno o varios alcaldes,
todos de elección popular. En la Ley de Municipalidades de 1946 se les
encomiendan las funciones de mantener las vías urbanas, autorizar las
construcciones, vigilar las escuelas públicas y privadas, la limpieza de calles, el
agua potable, los drenajes, los mercados y otros servicios. Se les dieron
responsabilidades pero no tenían los recursos para atenderlas. El gobierno central
contaba con poco dinero.

El presupuesto general de la Nación, en 1945, más de 2.5 millones de habitantes.

Había un sistema democrático. Los partidos políticos, los trabajadores, los
empresarios, los universitarios, podían organizarse y expresarse libremente. La
participación social se da principalmente a través de los sindicatos y las
organizaciones campesinas. Para impulsar la reforma agraria se forman en todo el
país comités agrarios, que movilizaron a miles de campesinos. Hubo un proceso
de movilización que nunca se había vivido en Guatemala. Pero el gobierno seguía
siendo centralista. El poder del presidente siempre era grande, por lo que
fácilmente podía caer en el paternalismo.

24
EL ESTADO GUATEMALTECO DESDE 1954 A 1982

DE LA LIBERACIÓN AL GOBIERNO MILITAR (1954-1966)

En 1954 el movimiento liberacionista derroca al segundo gobierno revolucionario y

se instala un sistema de gobierno que reduce en forma drástica las libertades
políticas. Continúa el proceso de aumentar y modernizar las funciones del Estado,
pero con un fuerte retroceso en materia de descentralización. Ese mismo año se
crea el Consejo Nacional de Planificación
Económica y su Secretaría General, la SEGEPLÁN, y se elabora el primer Plan de
Desarrollo Económico de Guatemala 1955-1960.

Dentro de la modernización y tecnificación de la administración pública aparecen

el presupuesto por programas, y la clasificación de puestos y salarios. Se impulsa
la industrialización del país y el proceso de integración económica de Centro
América, dando nacimiento al Mercado Común. Una novedad en materia tributaria
fue la introducción del impuesto sobre la renta. La autonomía del IGSS es
reducida, cuando en 1955 se modifica su ley orgánica para que el gerente sea
nombrado por el presidente de la República. La única institución que conserva
intacta su autonomía es la Universidad de San Carlos, garantizándole el 2 % del
presupuesto de ingresos ordinarios, por mandato de la Constitución de 1956.

Entre 1954 y 1966 se crean 11 entidades descentralizadas, algunas declaradas

como autónomas y otras como semiautónomas, pero todas con el mismo patrón,
de fuerte dependencia con relación al gobierno central. Entre esas entidades
figuran la Empresa Portuaria de Champerico (1955), el Instituto de Fomento
Municipal -INFOM- (1957), el Instituto Nacional de Electrificación –INDE- y la
Empresa de Fomento y Desarrollo del Petén - FYDEP- (1959), el Instituto Nacional
de Transformación Agraria –INTA- (1962), el Instituto Nacional de la Vivienda –
INVI- (1965), y la Empresa Guatemalteca de Comunicaciones –GUATEL- (1966).

Estas instituciones surgen por la reorganización de dependencias anteriores,

como en el caso de la vivienda; la ampliación de funciones del Estado como en el
caso de los puertos o la electrificación; o por la finalización de concesiones a
empresas extranjeras, como en el caso de los teléfonos. Todas forman parte de un
proceso de modernización del Estado, que tenía fuerte influencia de los
organismos internacionales (BIRF, AID, BID y los servicios cooperativos
interamericanos1) a la que se agregan, después de 1961, los programas de la
Alianza para el Progreso.

Las que pierden más en el proceso de centralización son las municipalidades. La

Constitución de 1956 señala que la autonomía es de carácter técnico, lo que
significa que las autoridades municipales no pueden tomar decisiones de
gobierno. Quedan sometidas al poder central.

25
La Constitución establece que la autonomía estará en función de la categoría de
las municipalidades. Las de primera y segunda categoría tienen alguna cuota de
autonomía, pero las de tercera y cuarta, la gran mayoría, quedan sujetas al control
o tutela del INFOM, quien les aprueba el presupuesto, los proyectos de
reglamentos, los planes de tasas y rentas y les da préstamos, que garantizan con
la reducida recaudación local. Aún la municipalidad con más autonomía, la de la
ciudad capital, tiene que aceptar que el proyecto del acueducto Xayá-Pixcayá,
diseñado por ingenieros municipales, sea trasladado al ejército, a quien se le
encomienda su ejecución.

La Constitución de 1965 es emitida por una Asamblea Constituyente electa por

planilla única, luego de 3 años de gobierno militar de facto. Este gobierno se
distingue de otros surgidos de golpes o cuartelazos, porque el poder es ejercido
por la institución armada, no por un caudillo militar. Muchas instituciones pasan
directamente al ejército, como el Instituto Geográfico Nacional, o casi siempre
están a cargo de militares retirados, como GUATEL. La Constitución mantuvo el
régimen de control sobre las municipalidades.

Solamente abre una esperanza, al indicar que el Organismo Ejecutivo destinará

cada año un porcentaje del Presupuesto General para invertirlo en los municipios,
pero no especifica el monto del porcentaje, ni que el dinero será trasladado a las
municipalidades.

DESARROLLISMO Y AUTORITARISMO (1966-1984)

En 1966 el ejército entrega la presidencia civil, que encabeza el tercer gobierno de

la revolución, pero el poder queda en manos de los militares, tras la firma de un
acuerdo en el que el gobernante civil renuncia a ejercer control sobre el ejército y
la lucha contra la guerrilla. A lo largo del período comprendido entre 1966 y 1982
los militares amplían su control sobre todo el aparato estatal, recurriendo a fraudes
en las elecciones de 1974 y 1978 para imponer en la presidencia a los candidatos
militares.

Ese período es también el de mayor extensión del enfrentamiento armado interno.

Sin embargo, hasta 1976 se mantiene un proceso constante de modernización y

de ampliación de las actividades del Estado, continuando con la creación de
entidades autónomas y semiautónomas, y descentralizadas, pero siempre con un
alto grado de dependencia del Organismo Ejecutivo. Entre esas entidades se
pueden mencionar el Instituto Guatemalteco de Turismo –INGUAT- (1967), el
Instituto Nacional de Comercialización Agrícola –INDECA- y GUATEXPRO (1971),
la Corporación Financiera Nacional – CORFINA y el Instituto de Ciencia y
Tecnología Agrícola –ICTA- (1972), la Zona Libre de Industria y Comercio de
Santo Tomás de Castilla -ZOLIC – (1973).

A partir de 1970 se da otro paso en la organización del Estado con la creación de

los sectores públicos, que tienen como finalidad racionalizar u ordenar el trabajo

26
de las instituciones del gobierno y evitar que, con el creciente número de
instituciones, el gobierno central perdiera el control de las mismas. Los sectores
eran, en consecuencia, una nueva forma de fortalecer el centralismo.

Entre los 14 sectores que se definieron: de salud, de educación, financiero, etc., el

que alcanzó el mayor grado de desarrollo y cohesión fue el Sector Público
Agrícola, integrado por el Ministerio de Agricultura, BANDESA, ICTA, INTA,
INDECA incorporando a las instituciones relacionadas con la prestación de
servicios de asistencia técnica, investigación, créditos y entrega de tierras, con el
ministerio como ente rector.

La integración de ese sector coincidió con la etapa de mayor crecimiento de las

cooperativas y la creación de las federaciones. El resultado es la primera
experiencia que se da en Guatemala de participación social en la ejecución de una
política pública. Pero el control militar estaba siempre presente. Un ex ministro de
la Defensa coordinó el apoyo a las cooperativas y el primer gerente del INACOP
fue otro militar.

En forma paralela con el desarrollo de la administración pública dependiente del

nivel central, se produce también un creciente deterioro de las municipalidades,
que cada vez cuentan con menores recursos para atender los servicios públicos
locales. Los fondos que podían recaudar por concepto de tasas y arbitrios
solamente alcanzaban para pagar los sueldos del personal, y muchos alcaldes
desempeñaban sus cargos en forma ad honorem. Con la excepción de la
municipalidad de Guatemala, el resto contaba solamente con los préstamos del
INFOM, cuyo pago se garantizaba con los ingresos provenientes de los impuestos
al licor, la cerveza, exportación de café y otros rubros que recaudaba el gobierno
central.

En 1968 y 1969 el Instituto Nacional de Administración para el Desarrollo (INAD)

impulsa un proceso de fortalecimiento de la Asociación Nacional de
Municipalidades (ANAM) que, bajo el lema de socios para el desarrollo, intentó
revalorizar el papel de los gobiernos municipales. Sin embargo, la hostilidad
política hacia el alcalde la ciudad capital, Lic. Manuel Colom Argueta, provocó que
el proceso se interrumpiera a partir de 1973.

En 1976, a consecuencia del terremoto que afectó gran parte del país, se organiza
el Comité de Reconstrucción Nacional (CNR) presidido por un general del ejército,
y la presencia de representantes del sector cooperativo. Este comité fue el último
intento de organización y de participación social, aunque limitado a la recuperación
de la infraestructura perdida o dañada por causa de los sismos, que hubo en el
país, antes de que el enfrentamiento armado y la estrategia de contrainsurgencia
llevaran a la destrucción de gran parte de la organización social existente.

A finales de la década de 1970, se comenzó a considerar la creación de entidades

autónomas que se ocuparan de la prestación, a nivel nacional, de ciertos servicios
que correspondían a las municipalidades, como el agua potable y el alcantarillado,

27
siguiendo una tendencia que ya se había iniciado en El Salvador, Honduras y
Nicaragua, pues se consideraba que los gobiernos municipales eran incapaces,
por naturaleza, de atender servicios de cierta complejidad. La crisis política y
económica no permitió su creación, y cuando se retornó al sistema democrático,
ese tipo de entidades ya había pasado de moda. Esto coincidió con el
descubrimiento de las cualidades y potencialidades del municipio como célula
básica del sistema democrático.

En 1984, en pleno enfrentamiento armado, el gobierno militar de facto creó,

mediante el Decreto Ley No. 111-84, el Sistema Nacional de Coordinación
Insterinstitucional para la Reconstruccción y el Desarrollo, que tenía como
finalidad coordinar los esfuerzos institucionales del sector público, ONG y de la
población organizada en la generación y ejecución de acciones de desarrollo, de
carácter nacional, departamental, municipal y local. A las instancias que se
organizaron, especialmente a nivel departamental, se les llamó Coordinadoras
interinstitucionales, y son el antecedente de los consejos de desarrollo. Su
actividad estuvo fuertemente influenciada por el ejército, que las utilizaba dentro
de su estrategia de contrainsurgencia.

LA DESCENTRALIZACIÓN A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE

1985

MANDATOS SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN

La Constitución Política de la República, promulgada el 31 de mayo de 1985

incorpora, por primera vez en la historia constitucional de Guatemala, dos
mandatos relativos a la descentralización:

a) Una de las obligaciones fundamentales del Estado es promover en forma

sistemática la descentralización económica administrativa, para lograr un
adecuado desarrollo regional del país (Art. 119, inciso b). En este caso, la
descentralización económica se refiere a la necesidad de estimular
actividades productivas en el resto del país, para evitar su excesiva
concentración en la ciudad capital; y la administrativa, a evitar la
centralización de las decisiones y de los recursos en el Organismo
Ejecutivo.
b) La administración será descentralizada (Art. 224). Este mandato, que
aparece en el capítulo relativo al régimen administrativo, se vincula
directamente con la disposición anterior. Adicionalmente, en el artículo 76
se indica que la administración del sistema educativo será descentralizada
y regionalizada.

CREACIÓN DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y AUTÓNOMAS

El artículo 134 de la Constitución señala que el municipio y las entidades

autónomas y descentralizadas, actúan por delegación del Estado. También indica
que la autonomía, fuera de los casos especiales contemplados en la Constitución,

28
se concederá únicamente cuando se estime indispensable para que la entidad
tenga mayor eficiencia y pueda cumplir mejor con sus fines.

Para crear entidades descentralizadas y autónomas, será necesario el voto

favorable de las dos terceras partes del Congreso de la República.

Autonomía es la capacidad o potestad que, dentro del Estado, tienen algunas

instituciones (municipios, universidades, etc) para dirigir los asuntos de su vida
interior, por medio de órganos de gobierno y de normas propias.

OBLIGACIONES DE LAS ENTIDADES AUTÓNOMAS Y DESCENTRALIZADAS

El artículo 134 de la Constitución también indica cuáles son las obligaciones

mínimas del municipio y de toda entidad autónoma y descentralizada. Dichas
obligaciones son importantes, porque permiten que la acción de las diferentes
instituciones del Estado, gocen o no de autonomía, tenga coordinación y unidad.
De lo contrario, el país podría tener tantas políticas como municipios o
instituciones existieran, quienes actuarían en forma contradictoria y desordenada.
Las más importantes de estas obligaciones son:

a) Coordinar su política, con la política general del Estado y, en su caso, con

la especial del ramo a que correspondan.
b) Mantener estrecha coordinación con el órgano de planificación del Estado.
Este órgano es la Secretaría de Planificación y Programación de la
Presidencia de la República -SEGEPLAN-.
c) Dar las facilidades necesarias para que el órgano encargado del control
fiscal, pueda desempeñar amplia y eficazmente sus funciones. Ese órgano
es la Contraloría General de Cuentas.
d) En toda actividad de carácter internacional, sujetarse a la política que trace
el Organismo Ejecutivo.

LA REGIONALIZACIÓN

La Constitución, en su artículo 224, señala que se establecerán regiones de

desarrollo, con criterios económicos, sociales y culturales, podrán estar
constituidas por uno o más departamentos, para dar un impulso racionalizado al
desarrollo integral del país. En el artículo 231 crea la Región Metropolitana,
constituida por la ciudad de Guatemala y su área de influencia urbana.

En el artículo 9 de las disposiciones transitorias y finales, dice que el Congreso

deberá emitir, en el plazo de un año a contar de su instalación, entre otras leyes,
la Ley Preliminar de Regionalización. En diciembre de 1987 dicha ley fue emitida
por el Congreso, Decreto No. 70-86. En ese decreto se contemplan 8 regiones,
que son las siguientes:

29
 1 Región I, Metropolitana: integrada por el departamento de Guatemala
2 Región II, Norte, integrada por Alta y Baja Verapaz
3 Región III, Nororiente, integrada por Izabal, Chiquimula, Zacapa y El
Progreso
4 Región IV, Suroriente, integrada Jutiapa, Jalapa y Santa Rosa
5 Región V, Central, integrada por Chimaltenango, Sacatepéquez y Escuintla
6 Región VI, Suroccidente: integrada por San Marcos, Quetzaltenango,
Totonicapán, Sololá, Retalhuleu y Suchitepéquez
7 Región VII, Noroccidente: integrada por Huehuetenango y Quiché
8 Región VIII, Petén: integrada por el departamento de Petén

La distribución anterior ha recibido críticas, en el sentido de que proviene de una

red de centros urbanos que diseñó la SEGEPLAN en los años 60, y que por esa
razón los departamentos de algunas regiones no tienen muchas afinidades entre
sí.

En el tema de las regiones es necesario tener presente que no se trata de crear un

nivel administrativo más, pues esto no se justifica en un país tan pequeño como
Guatemala. La regionalización es una forma de integrar espacios que tengan
características comunes, de tipo cultural (como puede ser el idioma) o natural,
para formular y consensuar políticas de desarrollo, así como programas que van
más allá del departamento.

Para modificar el sistema de regiones, de conformidad con el artículo 4 de la ley,

se necesita que el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, con base a las
propuestas de los consejos regionales, eleve una recomendación al Congreso de
la República.

LOS CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL EN LA

CONSTITUCIÓN

Otra figura que aparece por primera vez en una Constitución es la de los consejos
de desarrollo urbano y rural. Estos son los siguientes:

a) Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural: es creado para la

organización y coordinación de la administración pública y para formular las
políticas de desarrollo rural y de ordenamiento territorial. Debe ser
coordinado por el Presidente de la República e integrado en la forma que la
ley establezca (Art. 225). Los presidentes de los consejos regionales serán
miembros ex oficio de este consejo (Art. 226).
b) Consejos regionales: las regiones que se establezcan conforme a la ley
contarán con un consejo regional de desarrollo urbano y rural, presidido por
un representante del Presidente de la República e integrado por los
gobernadores de los departamentos que forman la región, por un
representante de las corporaciones municipales de cada uno de los
departamentos incluidos en la misma y los representantes de las entidades
públicas y privadas que la ley establezca.

30
 c) Consejos departamentales: uno en cada departamento, presidido por el
gobernador departamental. Integrado por los alcaldes de todos los
municipios y representantes de los sectores público y privado organizados,
con el fin de promover el desarrollo del departamento.

Otra disposición constitucional se refiere al apoyo financiero del gobierno central,

que deben recibir para su funcionamiento los consejos regionales y
departamentales (Art. 229).

EL SISTEMA DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL

En marzo de 2002 el Congreso de la República emitió la Ley de los Consejos de

Desarrollo Urbano y Rural (Decreto No. 11-2002, en vigor a partir del 15 de abril
de 2002, y que contiene las normas relativas a las funciones e integración de los
consejos de desarrollo:

a) Naturaleza del Sistema de Consejos de Desarrollo: es el medio principal de

participación de la población maya, xinca, garífuna y la no indígena, en la
gestión pública para llevar a cabo el proceso de planificación democrática
del desarrollo, tomando en cuenta los principios de unidad nacional,
multiétnica, pluricultural y multilingüe de Guatemala.
b) Principios: destacan entre los principios que orientan al Sistema de
Consejos los que se refieren al respeto a las culturas que conviven en
Guatemala y al fomento de la armonía en las relaciones entre esas culturas;
la promoción de procesos de democracia participativa, en condiciones de
equidad e igualdad de oportunidades de los distintos pueblos; y la equidad
de género.
c) Objetivo del Sistema: organizar y coordinar la administración pública
mediante la formulación de políticas de desarrollo, planes y programas
presupuestarios y el impulso de la coordinación interinstitucional, pública y
privada.
d) La forma de integración de los consejos de los diferentes niveles: en el
Consejo Nacional y en los consejos regionales y departamentales participan
representantes del sector público (coordinadores de los consejos regionales
y/o gobernadores departamentales, representantes de los alcaldes,
ministros de Estado o sus representantes en el número que el Presidente
de la República considere necesarios) y del sector privado (representantes
de las cooperativas; asociaciones industriales, agropecuarias, comerciales
y financieras; organizaciones de trabajadores y organizaciones
guatemaltecas no gubernamentales de desarrollo, de mujeres, campesinos,
de propietarios de micro y pequeñas empresas), y representantes de los
pueblos maya, garífuna y xinca. En los consejos departamentales participan
los representantes de los partidos políticos con representación en el
Organismo Legislativo, con voz pero sin voto.
e) Las funciones de los consejos: las principales funciones, aparte de las
asignadas inicialmente por la Constitución, se refieren a promover la
participación de la población en la identificación y solución de sus

31
 problemas; a evaluar la ejecución de los planes y programas de desarrollo y
proponer medidas correctivas; y a establecer las necesidades de
financiamiento y gestionar los recursos financieros correspondientes.
f) Integración de los consejos municipales de desarrollo: adicionalmente a los
tres niveles contemplados en la Constitución, se establecen los consejos
municipales de desarrollo, que estarán integrados por el alcalde municipal,
los síndicos y concejales que decida el concejo municipal, hasta 20
representantes de los consejos comunitarios de desarrollo, y
representantes de las entidades públicas y entidades civiles locales del
municipio.
g) Integración de los consejos locales de desarrollo: se integran con el alcalde
auxiliar que lo preside, y hasta 12 representantes electos por la asamblea
general de la comunidad. Para facilitar el funcionamiento de los consejos
comunitarios en los municipios que tienen muchas comunidades, donde se
establezcan más de 20 consejos comunitarios de desarrollo se podrá crear
un consejo comunitario de desarrollo de segundo nivel.
h) Funciones de los consejos municipales y locales: las funciones guardan
relación con las asignadas a los tres niveles anteriores, destacando las
relativas a promover la participación de la población y a identificar e
inventariar las necesidades del municipio o de la comunidad.

EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE CONSEJOS

Desde su creación, los consejos de desarrollo fueron duramente atacados, pues

los sectores opuestos al gobierno de ese entonces (presidido por Vinicio Cerezo),
señalaban que dichos consejos se convertirían en el principal instrumento para
que el partido gobernante se perpetuara en el poder.

En mayo de 1988, cuando ya se había realizado el proceso de capacitación de

promotores e iniciado la organización y juramentación de numerosos consejos
locales, la Corte de Constitucionalidad emitió una sentencia ante dos acciones de
inconstitucionalidad que se presentaron en contra de la nueva ley. La Corte
consideró que no había inconstitucionalidad total de la ley, como pretendía uno de
los interponentes de las acciones (Jorge Serrano, quien sería electo presidente en
1990), pero sí declaró que eran inconstitucionales los consejos locales de
desarrollo.

La Corte consideró que la creación de entes públicos (los consejos locales) no

integrados por medio de representación popular –cuyo control ni siquiera aparece
conferido al órgano privativo (la municipalidad) que reconoce la Constitución-
significa en la práctica una privación de importantes funciones, con lo que se
atenta contra la autonomía municipal.

También indicó que “con la forma de designación de los consejos ejecutivos se

produce la dispersión del poder municipal; con la forma de su funcionamiento la
duplicidad de gobierno de las localidades, y con la dependencia de estos (los
consejos locales) al nacional, se pierde la autonomía municipal”.

32
La supresión de los consejos locales fue considerada una de las causas
principales para el escaso funcionamiento de los consejos de desarrollo, pues se
perdieron los cimientos o la base social del sistema.

Esto es parcialmente cierto, pero la mayor parte de la responsabilidad

corresponde a la falta de voluntad política y de interés que hubo de parte de las
autoridades de gobierno (incluyendo los alcaldes municipales) y los sectores no
gubernamentales para que funcionaran el Consejo Nacional y los consejos
regionales y departamentales.

El Consejo Nacional solamente se reunió cuatro o cinco veces desde su primera

sesión en 1988, y en esas reuniones no se tomó ninguna decisión importante, que
pudiera desencadenar un proceso de participación. Los consejos regionales y
departamentales realizaban sesiones rutinarias, en las que tocaban temas que no
tenían ninguna trascendencia o importancia.

Fue hasta 1994, con la creación del Fondo de Solidaridad para el Desarrollo
Comunitario (FSDC) que hubo interés por parte de los coordinadores regionales,
gobernadores y alcaldes municipales en el funcionamiento de los consejos.

Pero los consejos regionales y departamentales no han funcionado como una

instancia en la que se discuten y aprueban los proyectos que presentan las
municipalidades, con base a criterios de prioridad, utilidad, población beneficiada u
otros que permitieran una asignación racional y equitativa de los recursos.

Simplemente se limitan a recibir las propuestas de los alcaldes y, posteriormente

los coordinadores regionales, los gobernadores o los funcionarios de la Secretaría
de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP) les dan la aprobación
definitiva, utilizando a menudo criterios de tipo político.

En lo que se refiere a los representantes de las instituciones públicas y de los

sectores no gubernamentales, no tienen motivación alguna para participar en las
reuniones, pues no hay posibilidad de intervenir en la aprobación de los proyectos
del FSDC.

La forma de integración de los consejos municipales de desarrollo tampoco ayudó

a que funcionaran estos consejos, pues no tenía mucho sentido que los
integrantes del Concejo o Corporación Municipal, duplicaran sus reuniones para
tratar los mismos temas.

PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y DE DESCONCENTRACIÓN

SECTORIAL

En Guatemala, desde 1985 a la fecha, no se han registrado verdaderos procesos

de descentralización, porque en todos los programas que se han presentado como

33
tales, el gobierno central mantiene el control de una o de otra forma. Las más
importantes medidas de descentralización son: la transferencia del 10%
constitucional y del IVA-PAZ a las municipalidades y el traslado de la recaudación
del Impuesto Único sobre Inmuebles (IUSI) a las municipalidades que lo soliciten.

En el caso de este impuesto, los escasos resultados que tienen en su recaudación

la mayor parte de municipalidades, demuestran la necesidad de dos elementos
indispensables en todo proceso de descentralización: la adecuada preparación de
la entidad que recibe la responsabilidad, a través de la capacitación y la asistencia
técnica; y la legitimidad y confianza que debe tener la autoridad local.

SALUD Y EDUCACIÓN

Dos ejemplos recientes de programas en los que hay traslado de funciones a

entidades ajenas al Estado son: el Sistema Integrado de Atención en Salud (SIAS)
y el Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (PRONADE).
Estos programas son muy exitosos en lo que se refiere a aumentar la cobertura de
salud y educación, respectivamente, mejorar la calidad de los servicios, y hacen
posible que los beneficiarios de los servicios (padres de familia en la actividad
educativa) participen en los procesos de ejecución, pero no pueden ser
considerados procesos de descentralización en el estricto sentido del término.

En 1998, el PRONADE logró atender a más de 175,000 niños en 20

departamentos del país y 2,841 comunidades. La prioridad del programa es la
asistencia a los tres primeros grados de primaria, así como las comunidades
rurales que no han recibido atención por parte del Ministerio de Educación.

Las actividades del SIAS y del PRONADE son ejecutadas por organizaciones
comunitarias, ONG, iglesias, cooperativas y, como en el caso del SIAS, incluso por
municipalidades, mediante contratos o convenios que suscriben con el
correspondiente ministerio, quien ejerce el control sobre el proceso de ejecución y
en cualquier momento puede revocar o cancelar el contrato. Se trata entonces de
un proceso de concesionamiento o de delegación.

En el PRONADE los ejecutores principales son los Comités Educativos

(COEDUCA) que están integrados por los padres de familia. Estos comités reciben
el apoyo de las Instituciones de Servicios Educativos (ISE), quienes suscriben
contratos con el Ministerio de Educación y son las responsables de trasladar los
recursos a los COEDUCA y realizar las actividades de capacitación y supervisión.
Las ISE dependen directamente de la planta central del ministerio, a quien le
rinden cuentas, y no tienen mayor vinculación con las direcciones departamentales
de educación.

El SIAS también ha sido muy efectivo para ampliar la cobertura de servicios de

salud, y tiene presencia en los 22 departamentos. La cobertura de vacunación, por
ejemplo, alcanza niveles superiores al 90%. Hasta noviembre de 1998 el Ministerio
de Salud Pública y Asistencia Social había celebrado convenios con 112 ONG en

34
todo el país, con una población atendida de 2.3 millones en el primer nivel de
atención. La cobertura en 2001 alcanzó la cifra de 3.5 millones.

Los programas del SIAS y del PRONADE se han caracterizado por trabajar con
las comunidades sin conceder mayor participación a las autoridades municipales,
dando la impresión de que se tiene la clara decisión de evitar algún tipo de
relación con el gobierno local. Esta actitud también ha sido característica de otras
instituciones, como el Fondo de Inversión Social (FIS), que privilegia el trabajo con
las Empresas del Fondo de Inversión Social (EFIS) y con las empresas
contratistas.

SUPERINTENDENCIA DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA -SAT

La Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) tiene como finalidad

modernizar y simplificar la administración tributaria, para reducir la evasión en el
pago de impuestos y eliminar la corrupción. La creación de la SAT, mediante
Decreto No. 1-98, significó el cierre de las Direcciones Generales de Rentas
Internas y de Aduanas.

Esta última era uno de los más grandes focos de corrupción en la administración
pública.

La SAT es, de acuerdo con su ley de creación, una institución autónoma, pero en
la práctica el Organismo Ejecutivo, especialmente el Ministerio de Finanzas, sigue
teniendo mucha influencia sobre sus actividades.

SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA -SIAF

Un gran avance en materia de desconcentración del gasto público es la creación

del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), que permite a los
diferentes ministerios administrar directamente los recursos que se les asignan en
el presupuesto del Estado.

Se tiene previsto que el SIAF se extienda a toda la administración pública. Las

normas del Código Municipal, relativas a la Administración Financiera Integrada
Municipal, permitirán que esa extensión se haga efectiva.

El funcionamiento del SIAF también permite que los ciudadanos puedan obtener
información sobre la forma cómo se presupuestan y se gastan los recursos del
Estado, lo que permite ejercer la auditoría o control social.

LOS FONDOS SOCIALES

A partir de la creación del Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ) en 1992, han
aparecido en Guatemala numerosos fondos sociales. Estos fondos permiten
invertir recursos públicos de forma rápida, por lo que se han convertido en un
sustituto de los ministerios para la ejecución de la obra pública. Todos los fondos

35
existentes: FIS, FODIGUA, FONAGRO, FOGUAVI, son entidades
desconcentradas, pues dependen completamente de las decisiones
presidenciales.

El FSDC también es un fondo desconcentrado, pues la última palabra con

relación a los proyectos la tienen los gobernadores departamentales, los
coordinadores regionales y la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la
Presidencia (SCEP).

El único fondo realmente descentralizado es el Fondo de Tierras, creado en

cumplimiento de compromisos contenidos en el Acuerdo sobre aspectos
socioeconómicos y situación agraria, mediante Decreto No. 24-99, del 13 de mayo
de 1999. En el texto de la ley se recogen el consenso alcanzado en el seno de la
Comisión Paritaria sobre Derechos relativos a la tierra de los pueblos indígenas.

Su Consejo Directivo está integrado por el Ministro de Agricultura, quien lo

preside, y un director nombrado por el Ministro de Finanzas Públicas, por parte del
sector público. Además, 5 directores designados por el Consejo Nacional de
Desarrollo Agropecuario (CONADEA), la Cámara del Agro, las organizaciones
indígenas con personalidad jurídica, las organizaciones campesinas con
personalidad jurídica y el movimiento cooperativo federado y no federado.

De conformidad con el artículo 29 de la nueva Ley de los Consejos de Desarrollo

Urbano y Rural (que entró en vigencia el 25 de abril de 2002), “los recursos de los
fondos sociales se asignarán con base en las políticas, planes y programas
priorizados por el Sistema de Consejos de Desarrollo, en los Consejos
Comunitarios, Municipales, Departamentales, Regionales y Nacional, con el apoyo
técnico del Sistema Nacional de Inversión Pública”. Esta disposición obligará a los
fondos sociales a trabajar en coordinación con los consejos de desarrollo y con las
municipalidades.

LA DESCENTRALIZACIÓN Y LOS ACUERDOS DE PAZ

El tema de la descentralización del Estado, estrechamente unido al de la

participación ciudadana, aparece en todos los acuerdos suscritos en la mesa de
negociaciones por los representantes del gobierno de la República y de la Unidad
Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG).

En el Acuerdo marco sobre democratización para la búsqueda de la paz por

medios políticos, también llamado Acuerdo de Querétaro, firmado en 1991, y que
sirvió de guía o de marco para los acuerdos que se negociaron posteriormente se
señala que, además de la búsqueda de la paz, el proceso tiene como finalidad el
perfeccionamiento de la democracia funcional y participativa y acordar bases para
que se consolide el progreso social y económico. Se agrega que el fortalecimiento
de la democracia funcional y participativa requiere de: la preeminencia de la
sociedad civil; el desarrollo de la vida institucional democrática y el funcionamiento
efectivo de un estado de derecho.

36
En el Acuerdo global sobre derechos humanos se hace referencia a la necesidad
de respetar la autonomía de las instituciones fundamentales para la vigencia de
los derechos humanos y del estado de derecho, como son el Procurador de los
Derechos Humanos y el Ministerio Público, así como la independencia del
Organismo Judicial.

En el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria se desarrolla el

concepto de modernización de la administración pública, al indicar que es el
proceso orientado a convertirla en un instrumento eficiente al servicio de las
políticas de desarrollo.

La descentralización y la desconcentración de las facultades, responsabilidades y

recursos concentrados en el gobierno central, son consideradas componentes
esenciales del proceso de modernización del Estado, que permiten tener una
administración pública más ágil y efectiva.

La descentralización, según el acuerdo antes mencionado, “debe asegurar la

transferencia del poder de decisión y recursos adecuados a los niveles apropiados
(local, municipal, departamental y regional) para atender de forma eficiente las
demandas del desarrollo económico y fomentar una estrecha interacción entre los
órganos estatales y la población”. La descentralización vista de esta forma no es
un fin en sí mismo, sino un medio para tener un Estado más eficiente. La
eficiencia del Estado es también un medio para cumplir con su finalidad
fundamental que es atender las demandas del desarrollo económico y social. En
otras palabras, procurar el bien común.

En cuanto al papel del Estado se señala que éste tiene obligaciones indeclinables
(es decir que no puede trasladarlas o renunciar a ellas), en la tarea de superar las
desigualdades y las deficiencias sociales.

Esto se logra orientando el desarrollo y prestando los servicios sociales básicos.

Más adelante se agrega otro tema clave: el papel rector del Estado en la política
social.

Esto quiere decir que el Estado no puede hacerse a un lado, para esperar que el
mercado lo arregle todo.

En materia sectorial el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación

agraria, con relación a la salud, señala que la organización descentralizada de los
distintos niveles de atención debe asegurar la existencia de programas y servicios
a nivel comunal, regional y nacional, lo cual será la base del sistema nacional
coordinado de salud.

También hace referencia a la descentralización de los sistemas de apoyo. Estos

sistemas son los que proporcionan los recursos necesarios para que la
administración pública funcione en forma eficiente. Entre los sistemas de apoyo

37
aparecen el de recursos humanos (servicio civil), que es el más importante porque
los servidores públicos son también titulares de derechos, en virtud de su
condición de ciudadanos. Además están el sistema administración financiera, el de
compras y contrataciones y el de información y estadísticas.

En el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria también se

desarrolla ampliamente el tema de la participación social, que es como la otra cara
de la moneda de la descentralización.

El gobierno se comprometió a tomar un conjunto de medidas para asegurar y

aumentar la participación de la población en los distintos aspectos de la gestión
pública, incluyendo las políticas de desarrollo social y rural. Una de las formas de
fomentar o promover la participación es la profundización del proceso de
descentralización hacia los gobiernos municipales reforzando sus recursos
técnicos, administrativos y financieros.

Se señala entre otros aspectos que la participación es un baluarte contra la

corrupción. Que además de ser un factor de democratización, la participación
ciudadana en el desarrollo económico es indispensable para la productividad y el
crecimiento económico y para una mayor equidad en la distribución de la riqueza.

Esto significa que la participación permite que todos tengan una parte suficiente de
los beneficios de la actividad económica. En los acuerdos de paz la participación
ciudadana está también estrechamente vinculada al tema del reconocimiento de
los derechos de los pueblos indígenas. En el Acuerdo sobre identidad y derechos
de los pueblos indígenas se aborda el tema de la descentralización y de la
participación, especialmente en lo relativo al reconocimiento de las formas propias
de organización y participación de las comunidades indígenas, así como de sus
autoridades constituidas de acuerdo con sus usos y costumbres.

En ese Acuerdo se establecen las comisiones paritarias, con participación de

representantes del gobierno y de las organizaciones indígenas, que tienen como
finalidad formular propuestas para hacer operativos los compromisos de los
acuerdos de paz relacionados con los pueblos indígenas de Guatemala.

38
DESCENTRALIZACIÓN Y DEMOCRACIA
LA DEMOCRATIZACIÓN DEL EJERCICIO DEL PODER

La descentralización, como ya se ha señalado anteriormente, está estrechamente

vinculada con el fortalecimiento del proceso democrático.

Una de las razones de este vínculo se debe a que descentralización significa el

reparto o distribución del poder entre diferentes instancias e instituciones. Como
se ha visto en otras partes de este documento que, como ha pasado muchas
veces en la historia de Guatemala, el centralismo es algo que siempre está
presente en los gobiernos autoritarios o dictatoriales. En una dictadura no se
puede practicar otra forma de gobierno, porque en la dictadura la
descentralización es imposible.

Resulta entonces que una forma de fortalecer y de hacer sostenible la democracia

es la distribución del poder de decisión y de los recursos entre varias instancias o
niveles de gobierno, para que no exista un poder absoluto, que controle a los
demás poderes del Estado, incluso a los organismos Legislativo y Judicial. Con el
equilibrio de poder, se protegen más fácilmente los derechos de los ciudadanos y
la identidad de las comunidades y de los pueblos, lo que tiene una gran
importancia en un país de gran diversidad cultural como es Guatemala.

Además, la democracia no es solamente la asistencia a las urnas electorales y el

ejercicio del derecho a elegir y ser electo. La democracia es una forma de vida,
que se practica en forma cotidiana. Para que eso sea posible, es necesario que
haya espacios donde el ciudadano pueda participar, hacer democracia viva.

Por otra parte, un Estado descentralizado no significa un gobierno central débil y

sin autoridad. Descentralización es trasladar a otras instancias las facultades de
decisión, la administración de los servicios y los recursos necesarios para el
funcionamiento de esos servicios: Pero eso no significa desmantelar y debilitar al
gobierno central.

Este debe contar con la suficiente capacidad atender las funciones que no pueden
descentralizarse, para captar los recursos que permitan cubrir los gastos que
demanda la ampliación y el mantenimiento de los servicios y además, como
expresión de la voluntad popular, debe tener suficiente poder, para orientar,
coordinar y regular el proceso de desarrollo del país.

Se trata por supuesto, de un proceso participativo, de un nuevo estilo de gobernar,

en el que las decisiones se toman buscando siempre el máximo consenso, en las
instancias correspondientes, como son los consejos de desarrollo. Un nuevo estilo
que significa el respeto a la autonomía de las instituciones, y también el respeto a
la iniciativa de la sociedad organizada.

39
DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN

Como ya se señaló anteriormente, la descentralización y la participación son como

dos caras de una misma moneda. Una es inseparable de la otra. Sin participación
la descentralización pierde la posibilidad de convertirse en un ejercicio de
democracia y puede dar lugar al autoritarismo o caciquismo a nivel local.

Los procesos de descentralización y desconcentración hacen más fácil la

participación de los ciudadanos, porque permiten que la toma de decisiones se
haga más cerca de ellos. En un gobierno centralizado las decisiones siempre se
toman lejos de los ciudadanos, porque es muy difícil o a veces imposible, por
ejemplo, mantener un contacto, siquiera ocasional, entre una organización
comunitaria y un ministro o con el gerente de una institución que tiene su sede en
la ciudad capital.

Pero cuando el poder de decisión se traslada a una municipalidad o a una

dependencia departamental, la autoridad está físicamente cerca, al alcance de la
mano. Entonces el ciudadano puede llegar a esa autoridad con más facilidad y con
mayores posibilidades de ser atendido y tomado en cuenta, porque esa autoridad
seguramente lo conoce y vive dentro de su misma realidad.

Esto es particularmente importante en un país con la diversidad de culturas que

tiene Guatemala. Un funcionario nacido en Chiquimula, por ejemplo, tiene muy
poco conocimiento de la situación social y económica de los pueblos de los
Cuchumatanes, porque se trata de realidades muy diferentes.

La descentralización es también importante para la participación, porque permite

que ésta tenga utilidad. La gente no se organiza sólo por el gusto de estar
organizada. Se organiza para alcanzar metas, para obtener beneficios. Y para eso
debe hacer trámites, debe presentar solicitudes y tener la posibilidad de acudir a
instancias donde la puedan escuchar y puedan darle una solución.

En un proceso participativo de descentralización o desconcentración los

ciudadanos, o las organizaciones que los representan, encontrarán una oficina
donde la persona que atiende tiene capacidad para resolver, no solamente es una
ventanilla para recibir documentos. Y también encontrarán una instancia, un
consejo comunitario o un consejo municipal de desarrollo, en donde puedan
presentar sus problemas e identificar las soluciones a esos problemas.

La participación es entonces fundamental para que exista una mayor confianza de

los ciudadanos en las instituciones democráticas, porque tienen la certeza que
dichas instituciones son útiles. Y esa confianza le da legitimidad y estabilidad a las
instituciones del Estado y al sistema democrático.

Cabe señalar que la participación en la toma de decisiones y en la formulación de

políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo es la forma de participación
fundamental para la democracia. Sin ella, la participación en la ejecución es

40
solamente un medio para bajar el costo de las obras y descargar en la población,
generalmente la más pobre, parte de las responsabilidades del Estado. Incluso
ese tipo de participación se da en gobiernos centralistas y autoritarios, como ha
sucedido a menudo en la historia de Guatemala.

LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL PROCESO DE DESARROLLO

El gran reto de Guatemala es encontrar el camino para un proceso de desarrollo

que, además del necesario crecimiento económico, permita que los beneficios del
trabajo de la sociedad y la riqueza sean distribuidos en una forma más equitativa
entre todos los guatemaltecos.

Sin crecimiento económico, sin una mayor generación de producción, no puede

haber desarrollo social. Pero el crecimiento económico no es suficiente, por sí
solo, para mejorar las condiciones de vida de los pobres, que son la mayoría en el
país. Se necesita reducir la desigualdad en los ingresos y en el bienestar.

En todos los países, aún en los países más desarrollados, hay diferencias en el
ingreso, hay un grupo pequeño de gente con mucho dinero y muchos que tienen
poco o sólo lo suficiente para satisfacer sus necesidades de alimento, casa,
vivienda, educación y salud, pero no hay tantas diferencias como las que existen
en Guatemala y otros países de América Latina, donde las desigualdades son
enormes: un grupo pequeño que tiene demasiado, y una mayoría que tiene muy
poco o nada.

Se necesita entonces un modelo de desarrollo integral que haga posible el

crecimiento y que reduzca las diferencias en los ingresos. Porque si esas
diferencias se mantienen como están actualmente o siguen aumentado, la
sociedad guatemalteca, la economía de mercado y el sistema democrático no
tienen futuro.

Además de que hay un imperativo moral, de solidaridad entre todos los seres
humanos, hay también una cuestión de conveniencia para todos.

Una de las condiciones indispensables para que el proceso de desarrollo pueda

reducir la desigualdad social es que sea participativo. Que todos los sectores,
especialmente los más necesitados, participen en los procesos de toma de
decisiones y tengan oportunidad de defender sus legítimos intereses.

La única forma para encontrar soluciones que sean justas y equitativas es un

proceso de diálogo social, donde cada sector defenderá sus intereses, pero
reconociendo que existen otros intereses, de otros sectores, igualmente legítimos.
A través del diálogo, de las concesiones mutuas, de ceder cada sector en sus
pretensiones, en aras del bien común, se podrán encontrar soluciones que
permitan mejorar las actuales condiciones de vida de todos los guatemaltecos y
tener una sociedad con mayor equilibrio, con menos desigualdad.

41
Para hacer posible la participación social en ese proceso están precisamente los
consejos de desarrollo, que fueron creados por la Constitución para formular
políticas de desarrollo urbano y rural, con el aporte de todos los sectores, que
tendrán oportunidad de dar a conocer sus puntos de vista y defender sus
intereses. Así lo reconocen también los acuerdos de paz, cuando señalan, como
ya se ha visto anteriormente, que el proceso de desarrollo debe ser democrático y
participativo.

En el Acuerdo sobre Aspectos socioeconómicos y situación agraria se señala “el

papel fundamental de los consejos de desarrollo urbano y rural para asegurar,
promover y garantizar la participación de la población en la identificación de las
prioridades locales, la definición de los proyectos y programas públicos y la
integración de la política nacional de desarrollo urbano y rural”.

Para que el proceso de desarrollo sea realmente participativo es indispensable

que ese proceso sea también descentralizado y desconcentrado. Porque la
centralización dificulta e incluso impide la participación y, en todo caso, le quita
efectividad, porque las decisiones se toman lejos de los ciudadanos y no hay
mucha posibilidad de información, de proponer medidas correctivas. La
participación y la descentralización contribuyen también a que el proceso sea más
eficiente, permiten que se utilicen mejor los recursos, aunque muchas veces la
descentralización es más cara, porque necesita de la participación de muchas
personas.

Los acuerdos de paz, que constituyen una especie de plan de desarrollo de

Guatemala, y que conceden gran importancia a la descentralización, al
fortalecimiento de los gobiernos municipales, a la participación ciudadana, al
fortalecimiento de la sociedad civil, entre otros muchos temas, son como la brújula
o el plan de viaje, que indica hacia dónde debe caminar Guatemala para encontrar
la ruta del desarrollo. Se tiene la ventaja de que hay trazado un camino, que
cuenta con un amplio respaldo por parte de todos los sectores importantes de la
vida nacional.

DESCENTRALIZACIÓN Y AUDITORÍA SOCIAL

La descentralización y la participación son fundamentales para cumplir con otra

tarea indispensable en una sociedad democrática, como es la auditoría o el control
social. La experiencia demuestra que en toda sociedad, y especialmente en
aquellas donde los mecanismos institucionales (como la Contraloría General de
Cuentas, el Ministerio Público y los tribunales de justicia) no son suficientemente
eficaces, es necesario que exista una permanente actividad de auditoría y control
sobre el manejo de los recursos públicos, para que las instituciones del Estado
sean más eficientes y los recursos sean administrados con honradez.

Uno de los problemas más serios que afecta a Guatemala y a muchos países en
desarrollo es la corrupción. Este fenómeno tiene muchas formas de expresarse.

42
Por ejemplo, las comisiones o mordidas (delito conocido como cohecho en el
Código Penal) que reciben funcionarios por adjudicar un contrato o dar una
licencia; la utilización de materiales o de bienes del Estado para beneficio
personal. También es corrupción el desperdicio o el gasto innecesario de los
recursos del Estado. En el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) del año
2001, elaborado por la organización Transparencia Internacional, no aparece
ningún país latinoamericano entre los considerados más limpios. En cambio, de
los diez países calificados como más corruptos todos son en vías de desarrollo o
del antiguo bloque socialista (como Rusia). El más limpio tiene calificación de 9.99
y el más corrupto de 1.0. Guatemala tiene una calificación de 2.9, muy lejos de
Chile, el mejor de América Latina, que tiene 7.5.

La corrupción tiene muchos efectos negativos. Los ciudadanos se niegan a pagar

los impuestos, porque piensan que el dinero será desviado en beneficio de
algunos funcionarios, o bien, que será utilizado para proyectos que no son
necesarios. Además, desestimula la inversión, con lo que afecta el proceso de
desarrollo de un país. La corrupción afecta entonces la credibilidad y la confianza
en las instituciones y la capacidad de las instituciones de gobierno para atender
las necesidades de la población.

Un aspecto fundamental para evitar la corrupción es la transparencia de la

administración pública. Esto significa que los funcionarios públicos trabajen como
si estuvieran en la vitrina de una tienda, donde todos pueden ver lo que hacen. En
Guatemala la administración pública sigue siendo cerrada, es muy difícil obtener
información, a pesar de que hay un mandato constitucional muy claro sobre que
todos los documentos y expedientes de las dependencias del gobierno son
públicos, con excepción de los asuntos militares y diplomáticos, y los datos
proporcionados por particulares bajo reserva de confidencialidad.

En los procesos de descentralización y desconcentración, la mayor cercanía de

las instituciones y de las autoridades con los ciudadanos, permite la posibilidad de
que exista más transparencia, porque todos pueden tener un acceso más fácil a la
información, los ciudadanos tienen más oportunidades para entrar contacto con
las autoridades y, por lo tanto, hay una mayor posibilidad de realizar una auditoría
o control social efectivo.

Pero la transparencia no se da en forma automática. Por ejemplo, las

municipalidades tienen desde hace muchos años la obligación de informar a la
población, cada tres meses, sobre el estado de ingresos y gastos de su
presupuesto. Muy pocas municipalidades cumplen con esta obligación, pero
tampoco los ciudadanos lo exigen. La causa de esto puede ser la falta de
conocimiento sobre las obligaciones de las autoridades y los derechos de los
ciudadanos, así como sobre los procedimientos que se pueden seguir para obligar
a un funcionario a que cumpla con la ley.

La confianza de los ciudadanos en la forma cómo son manejadas las instituciones

del Estado tiene un efecto directo y positivo, que facilita el trabajo de la

43
administración pública. Por ejemplo, contribuye a la formación de una cultura
tributaria, pues el ciudadano pagará sus impuestos con más facilidad y
puntualidad, pues conoce la forma cómo se administran los recursos provenientes
de los impuestos y el destino que se les da.

La confianza en las instituciones también es fundamental para la sostenibilidad de

la democracia, porque los ciudadanos están convencidos que las instituciones son
necesarias y beneficiosas. En caso contrario, las verán como un gasto inútil, como
algo que solamente quita el dinero a los particulares para que los funcionarios lo
puedan gastar en su provecho personal.

EL IMPACTO DE LAS NUEVAS LEYES EN EL PROCESO DE

DESCENTRALIZACIÓN

La principal ventaja que tiene la reciente aprobación del Código Municipal, de la

Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y de la Ley General de
Descentralización, es que dan la oportunidad de impulsar avances reales en la
descentralización, la participación social y el fortalecimiento de los gobiernos
municipales. Esas leyes contienen elementos valiosos, como la reactivación del
Sistema de Consejos de Desarrollo, la creación de mecanismos y procedimientos
de participación en el gobierno municipal y la definición de los objetivos y
procedimiento para el proceso de descentralización. Tienen también la ventaja de
que la mayoría de los cambios relacionados con la participación están en
consonancia con los compromisos sobre el tema contenidos en los acuerdos de
paz.

Representa un avance al concretar procesos institucionalizados para el

reconocimiento de las formas de organización (autoridades y comunidades) de los
pueblos indígenas y de los procedimientos para ser consultados, de conformidad
con los compromisos de los acuerdos de paz y lo establecido en el
Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), que fue ratificado por Guatemala en 1996 y tiene, por lo tanto,
fuerza de ley.

Sin embargo, la aprobación de estas leyes es solamente el primer paso, necesario

pero insuficiente, para desatar un auténtico proceso de descentralización y de
participación. Existen muchas experiencias en Guatemala de leyes que son letra
muerta. Leyes que durante el proceso de discusión y aprobación generan muchas
expectativas y entusiasmo de los diferentes sectores, que son presentadas como
una solución casi mágica, y que al poco tiempo son sólo un número en nuestro
casi infinito ordenamiento jurídico, poblado por aproximadamente 10,000 leyes.
Esta realidad hace necesario que se establezca un orden de prioridades para la
implementación de las leyes. Entre esas prioridades pueden señalarse las
siguientes:

a) La divulgación y el conocimiento de las leyes por parte de los diferentes

sectores nacionales, en todo el país. Se necesita una actividad de

44
 capacitación y de concienciación que permita a los ciudadanos, a las
organizaciones sociales y a los funcionarios públicos, conocer cuáles son
los aspectos más importantes de las leyes, los temas clave para impulsar la
descentralización y la participación.
b) Que el gobierno logre un consenso interno sobre el tema de la
descentralización. En el gobierno central existen desde hace varios años
diferentes procesos relacionados con la descentralización o que pretenden
ser parte de un proceso de descentralización, cada uno con su propia visión
y objetivos. Muchos de ellos están atados a programas de cooperación
internacional, que casi siempre son muy rígidos. Se necesita que en el
gobierno se alcance ese consenso para llegar a hablar con la sociedad civil
en un solo lenguaje.
c) Impulsar la puesta en funcionamiento, en el menor tiempo posible, del
Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Se ha dicho muchas
veces que el sistema no puede funcionar por la falta de los consejos
locales. Ahora, ya están creados nuevamente, con el nombre de consejos
comunitarios de desarrollo, por lo que se supone que está dada la principal
condición para que todo el sistema funcione. La otra condición es la
voluntad política y el interés de todos los actores, tanto públicos como
privados, para que los consejos de desarrollo puedan cumplir con sus
objetivos y funciones.
d) Asegurar los recursos financieros para el funcionamiento de los consejos de
desarrollo, especialmente de los consejos municipales y los consejos
comunitarios que, de acuerdo con la nueva ley, corresponde proporcionarlo
a las municipalidades. Éstas, en general, no tienen condiciones para
cumplir con esta obligación, lo que significaría el colapso de todo el Sistema
de Consejos de Desarrollo, al no disponer de recursos para que funcione la
base del sistema. La solución podría lograrse aumentando en un
determinado porcentaje la transferencia a las municipalidades por concepto
de IVAPAZ, con la especificación de que el incremento será destinado
exclusivamente para financiar el funcionamiento de los consejos
municipales y comunitarios, de las oficinas municipales de planificación que
les brindarán apoyo técnico, y de las alcaldías comunitarias o auxiliares.
e) Definir una agenda mínima para el funcionamiento de los consejos. Estos
tienen funciones muy amplias y complejas, que no es posible atender en su
totalidad. Debe elaborarse, en consenso con todos los sectores, una
agenda realista, que tenga la posibilidad de ofrecer resultados en un plazo
relativamente corto, para que los sectores participantes no pierdan el
entusiasmo inicial. Para cumplir con esa agenda debe dotarse a los
consejos de los recursos necesarios. Uno de los puntos de esa agenda
deberá ser la definición de un programa de descentralización de corto y
mediano plazo, que tendrá la ventaja de ser producto de un consenso
nacional, obtenido en los distintos niveles, desde la base comunitaria hasta
el Consejo Nacional. Sólo de esa forma se podrá contar con un programa
de descentralización que sobreviva los cambios de gobierno y que tenga
posibilidades de convertirse en hechos concretos.

45
 MARCO LEGAL DE LA PARTICIPACIÓN EN GUATEMALA
Ley De Consejos De Desarrollo, Código Municipal Y Ley De Descentralización

LEY DE CONSEJOS DE DESARROLLO CÓDIGO MUNICIPAL LEY DE Descentralización

ARTICULO 1. Naturaleza. El Sistema de Consejos de Desarrollo es el medio principal de participación ARTICULO 17. Derechos y obligaciones de los vecinos. Son derechos y Considerando(1) Que la Constitución de la República
de la población maya, xinca y garífuna y la no indígena, en la gestión pública para llevar a cabo el obligaciones de los vecinos: establece que la administración será descentralizada
proceso de planificación democrática del desarrollo, tomando en cuenta principios de unidad nacional, a) Ejercer los derechos ciudadanos de conformidad con lo dispuesto en la en regiones de desarrollo con criterios económicos,
multiétnica, pluricultural y multilingüe de la nación guatemalteca. Constitución Política de la República y la Ley Electoral y de Partidos Políticos. sociales y culturales para dar un impulso
b) Optar a cargos públicos municipales. racionalizado al país.
NACIONAL c) Servir y defender los intereses del
municipio y la autonomía municipal. Considerando(3) Qué la descentralización implica el
ARTICULO 5. Integración de Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y d) Contribuir a los gastos públicos traslado del poder de decisión política y administrativa
Rural. El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural se integra así: municipales, en la forma prescrita por la ley. del gobierno central hacia entes autónomos
e) Participar en actividades políticas municipales. caracterizados por una mayor cercanía y relación con
g) Cuatro representantes de los pueblos maya, uno del xinca y uno del garífuna f) Participar activa y voluntariamente en la formulación, planificación, ejecución y la población en cuanto a sus aspiraciones, demandas
evaluación de las políticas públicas municipales y comunitarias. y necesidades, lo que produce espacios de
h) Un representante de las organizaciones cooperativas g) Ser informado regularmente por el gobierno municipal de los resultados de las participación nuevos y necesarios para el desarrollo y
políticas y planes municipales y de la rendición de cuentas, en la forma prevista el fortalecimiento del sistema democrático, delegación
i ) Un representante de las asociaciones de micro, pequeñas y medianas empresas de los sectores de por la ley. de competencias para implementar políticas públicas
la manufactura y los servicios • Integrar la comisión ciudadana municipal de auditoría social. que deben ser acompañadas de recursos y fuentes de
i) Utilizar de acuerdo con su naturaleza los servicios públicos municipales y financiamiento, acorde a los mandatos
j) Dos representantes de las organizaciones campesinas acceder a los aprovechamientos comunales conforme a las normas aplicables. constitucionales y a los compromisos asumidos en el
j) Participar en las consultas a los vecinos de conformidad con la ley. Acuerdo de Paz Firme y Duradera.
k) Un representante de las asociaciones agropecuarias, comerciales, financieras e industriales k) Pedir la consulta popular municipal en los asuntos de gran trascendencia para el
municipio, en la forma prevista por este Código. Articulo 4 - Principios
l) Un representante de las organizaciones de trabajadores l) Solicitar la prestación, y en su caso, el establecimiento del correspondiente 4.2 La solidaridad social
servicio público municipal. 4.3 El respeto a la realidad multiétnica, pluricultural y
m) Un representante de las organizaciones guatemaltecas no gubernamentales de desarrollo; m) Aquellos otros derechos y deberes establecidos en las leyes. multilingüe de Guatemala.
4.5 El combate a y la erradicación de la exclusión
n) Dos representantes de las organizaciones de mujeres; Los extranjeros domiciliados que sean mayores de edad tienen los derechos y social, la discriminación y la pobreza
deberes propios de los vecinos, salvo los de carácter político. No obstante, tendrán 4.8 La participación ciudadana
p) Un representante de la Universidad de San Carlos de Guatemala; y, los derechos que en los términos prevea la legislación electoral general.
Articulo 5 - Objetivos
q) Un representante de las universidades privadas del país. ARTICULO 18. Organización de vecinos. Los vecinos podrán organizarse en 5.4 Facilitar la participación y control social en la
asociaciones comunitarias, incluyendo las formas propias y tradicionales surgidas gestión pública
Los representantes a que se refieren los literales de la g) a la o) contarán con un suplente y ambos en el seno de las diferentes comunidades, en la forma que las leyes de la materia 5.5 Fortalecer integralmente la capacidad de gestión
serán electos de entre los representantes de esos sectores ante los Consejos Regionales de y este Código establecen. de la administración local
Desarrollo Urbano y Rural; y los otros lo serán de acuerdo a los usos y costumbres o normas Articulo 19. Autorización para la organización de vecinos. Las asociaciones de 5.7 Reforzar la identidad de las organizaciones
estatutarias propias. vecinos a las que se refiere el artículo anterior, se constituirán mediante escritura comunales municipales, departamentales, regionales
pública cuyo testimonio será presentado al registrador civil, para los efectos del y nacionales
ARTICULO 6. Funciones del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y otorgamiento de la personalidad jurídica, la que será efecto de su inscripción en el
Rural. libro correspondiente del registro civil, en un tiempo no mayor de treinta (30) días Articulo 10 - Atribuciones
calendario. Los requisitos que debe cumplir la escritura pública, sin perjuicio de lo El órgano de gobierno responsable de la
d) Promover y facilitar la organización y participación efectiva de la población y de sus organizaciones que establece el artículo veintinueve (29) del Código de Notariado, serán: nombre, Programación, Dirección y Supervisión de ejecución

46
en la priorización de necesidades, problemas y sus soluciones, para el desarrollo integral de la Nación. sede y la duración de la asociación, establecer claramente sus fines, objetivos, el de la Descentralización del Organismo Ejecutivo,
ámbito de su acción, forma de su organización, la identificación fehaciente de las tendrá las facultades y atribuciones siguientes:
e) Formular las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo a nivel nacional, tomando en personas que la integran, y designación de quien o quienes ejercerán su Inciso f, Convocar a los sectores empresariales y a
consideración los planes de desarrollo regionales y departamentales y enviarlos al Organismo representación legal. representantes de la sociedad civil a una activa
Ejecutivo para su incorporación a la Política de Desarrollo de la Nación. participación en el proceso de descentralización.

f) Dar seguimiento a la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos nacionales de Artículo 17 - Participación de la población
desarrollo; verificar y evaluar su cumplimiento y, cuando sea oportuno, proponer medidas correctivas a La participación ciudadana es el proceso por medio
la Presidencia de¡ Organismo Ejecutivo o a las entidades responsables. A NIVEL MUNICIPAL del cual una comunidad organizada, con fines
ARTICULO 35. Competencias generales del Concejo Municipal. Le compete al económicos, sociales o culturales, participa en la
i) Conocer e informar a los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural sobre la ejecución Concejo Municipal: planificación, ejecución, y control integral de las
presupuestaria de preinversión e inversión pública del año fiscal anterior, financiada con recursos c) La convocatoria a los distintos sectores de la sociedad del municipio para la gestiones del gobierno nacional, departamental y
provenientes del presupuesto general del Estado. formulación e institucionalización de las políticas públicas municipales y de los municipal para facilitar el proceso de
planes de desarrollo urbano y rural del municipio, identificando y priorizando las descentralización.
k) Reportar a las autoridades nacionales que corresponda, el desempeño de los funcionarios públicos necesidades comunitarias y propuestas de solución a los problemas locales;
con responsabilidad sectorial en la Nación. l) La organización de cuerpos técnicos, asesores y consultivos que sean Articulo 18 - De las organizaciones comunitarias
necesarios al municipio, así como el apoyo que estime necesario a los consejos Las organizaciones comunitarias reconocidas
l) Promover políticas a nivel nacional que fomenten la participación activa y efectiva de la mujer en la asesores indígenas de la alcaldía comunitaria o auxiliar, así como de los órganos conforme a la ley, de igual manera podrán participar
toma de decisiones, tanto a nivel nacional como regional, departamental, municipal y comunitario, así de coordinación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo y de los Consejos en la realización de obras, programas y servicios
como promover la concientización de las comunidades respecto de la equidad de género y la identidad Municipales de Desarrollo; públicos de su comunidad, en coordinación con las
y derecho de los pueblos indígenas. m) La preservación y promoción del derecho de los vecinos y de las comunidades autoridades municipales.
a su identidad cultural, de acuerdo a sus valores, idiomas, tradiciones y
REGIONAL costumbres; Artículo 19 - Fiscalización Social
Las comunidades organizadas conforme a la ley,
ARTICULO 7. Integración de los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural. ARTICULO 36. Organización de comisiones. En su primera sesión ordinaria anual, tendrán facultad para realizar la auditoria social de los
el Concejo Municipal organizará las comisiones que considere necesarias para el programas de descentralización que se ejecuten en
f) Un representante de cada uno de los pueblos indígenas que habitan en la región; estudio y dictamen de los asuntos que conocerá durante todo el año, teniendo sus respectivas localidades y en los que tengan
carácter obligatorio las siguientes comisiones: participación directa, ya sea en el ámbito municipal,
g) Un representante de las organizaciones cooperativas que operen en la región; 5. Descentralización, fortalecimiento municipal y participación ciudadana; departamental, regional o nacional.
8. De los derechos humanos y de la paz; En caso necesario solicitarán a la Contraloría General
h) Un representante de las asociaciones de micro, pequeñas y medianas empresas que operen en la 9. De la familia, la mujer y la niñez. de Cuentas la práctica de la auditoria que
región, de los sectores de la manufactura y los servicios; El Concejo Municipal podrá organizar otras comisiones además de las ya corresponda, cuyos resultados deberán serle
establecidas. informados dentro del plazo de treinta días, contados
i) Un representante de las organizaciones campesinas que operen en la región; a partir de la fecha que ésta concluya.
ARTICULO 37. Dictámenes, informes y asesorías de las comisiones. Las
j ) Un representante de las asociaciones agropecuarias, comerciales, financieras e industriales que comisiones presentarán al Concejo Municipal, por intermedio de su presidente, los
operen en la región; dictámenes e informes que les sean requeridos con relación a los asuntos
sometidos a su conocimiento y estudio; así como también propondrán las acciones
• Un representante de las organizaciones de trabajadores que operen en la región; necesarias para lograr una mayor eficiencia en los servicios públicos municipales y
la administración en general del municipio.
• Un representante de las Organizaciones Guatemaltecas no Gubernamentales de desarrollo, que Cuando las comisiones del Concejo Municipal lo consideren necesario, podrán
operen en la región; requerir la asesoría profesional de personas y entidades públicas o privadas
especializadas en la materia que se trate.
• Dos representantes de las organizaciones de mujeres que operen en la región Solo cuando para resolver asuntos de interés para el municipio, la ley exija al
Concejo Municipal contar con opinión, dictamen o resolución favorable
Los representantes a que se refieren los literales de la f) a la n) contarán con un suplente y ambos previamente, de alguna entidad estatal especializada, sin costo alguno, esta
serán electos de entre los representantes de esos sectores ante los Consejos Departamentales de entidad deberá pronunciarse como corresponda, en un tiempo no mayor de treinta

47
Desarrollo; y los otros lo serán de acuerdo a sus usos y costumbres o normas estatutarias. (30) días calendario, salvo que por razones técnicas requiera de un plazo mayor,
lo que deberá hacer del conocimiento del Concejo Municipal interesado.
ARTICULO 8. Funciones de los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural.

b) Promover y facilitar la organización y participación efectiva de la población y de sus organizaciones DE LAS ALCALDIAS COMUNITARIAS O AUXILIARES
en la priorización de necesidades, problemas y sus soluciones, para el desarrollo integral de la región. ARTICULO 56. Alcaldías comunitarias o alcaldías auxiliares. El Concejo Municipal,
de acuerdo a los usos, normas, y tradiciones de las comunidades, reconocerá a
c) Promover sistemáticamente tanto la descentralización de la administración pública como la las alcaldías comunitarias o alcaldías auxiliares, como entidades representativas
coordinación interinstitucional en la región. de las comunidades, en especial para la toma de decisiones y como vínculo de
relación con el gobierno municipal.
d) Formular las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo de la región, tomando en El nombramiento de alcaldes comunitarios o alcaldes auxiliares lo emitirá el
consideración los planes de desarrollo departamentales y enviarlos al Consejo Nacional para su alcalde municipal, con base a la designación o elección que hagan las
incorporación a la Política de Desarrollo de la Nación. comunidades de acuerdo a los principios, valores, procedimientos y tradiciones de
las mismas.
e) Dar seguimiento a la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo
regionales; verificar y evaluar su cumplimiento y, cuando sea oportuno, proponer medidas correctivas a ARTICULO 57. Duración de los cargos de la alcaldía comunitaria o auxiliar. Los
las entidades responsables. miembros de las alcaldías comunitarias o alcaldías auxiliares durarán en el
ejercicio de sus cargos el período que determine la asamblea comunitaria, el cual
h) Conocer e informar a los consejos departamentales de desarrollo sobre la ejecución presupuestaria no podrá exceder el período del Concejo Municipal, con base en los principios,
de preinversión e inversión pública del año fiscal anterior, financiada con recursos provenientes del valores, normas y procedimientos de la comunidad, o en forma supletoria, según
presupuesto general del Estado. las ordenanzas que emita el Concejo Municipal.

Los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural tramitarán con celeridad los asuntos que le
sean planteados por los consejos departamentales de su jurisdicción.
DEPARTAMENTAL
ARTICULO 9. Integración de los consejos departamentales de desarrollo.
• Un representante de cada uno de los pueblos indígenas que habiten en el departamento;
• Un representante de las cooperativas que operen en el departamento
g) Un representante de las asociaciones de propietarios de micro, pequeñas y medianas empresas que Municipal, programas y proyectos que contribuyan al desarrollo integral de la
operen en el departamento, de los sectores de la manufactura y los servicios;
h) Un representante de las asociaciones agropecuarias, comerciales, financieras e industriales que actualización del catastro municipal.
operen en el departamento;
i) Dos representantes de las organizaciones campesinas que operen en el departamento,
j) Un representante de las organizaciones de trabajadores que operen en el departamento;
k) Un representante de las Organizaciones Guatemaltecas no Gubernamentales de desarrollo, que
operen en el departamento;
l) Una representante de las organizaciones de mujeres que operen en el departamento,
ARTICULO 58. Atribuciones del alcalde comunitario o alcalde auxiliar. Son
atribuciones del alcalde comunitario o alcalde auxiliar, en su respectiva
circunscripción, las siguientes:
a) Promover la organización y la participación sistemática y efectiva de la
comunidad en la identificación y solución de los problemas locales.
b) Colaborar en la identificación de las necesidades locales y en la formulación de
propuestas de solución a las mismas.
c) Proponer lineamientos e instrumentos de coordinación en la comunidad para la
ejecución de programas o proyectos por parte de personas, instituciones o
entidades interesadas en el desarrollo de las comunidades.
d) Elaborar, gestionar y supervisar, con el apoyo y la coordinación del Concejo
comunidad.
e) Cooperar en censos nacionales y municipales, así como en el levantamiento y
f) Promover y gestionar en el ámbito comunitario y municipal las acciones que
garanticen el uso racional y sostenible de la infraestructura pública.
g) Ejercer y representar, por delegación del alcalde, a la autoridad municipal.
h) Ser vínculo de comunicación entre las autoridades del municipio y los
habitantes.
i) Rendir los informes que le sean requeridos por el Concejo Municipal o el alcalde.
j) Mediar en los conflictos que los vecinos de la comunidad le presenten,
coordinando esfuerzos con el Juzgado de Asuntos Municipales, cuando el caso lo
requiera.
k) Velar por el cumplimiento de las ordenanzas, reglamentos y disposiciones de

48

m) Un representante de la Universidad de San Carlos de Guatemala;
n) Un representante de las universidades privadas que operen en el departamento; y,
o) Los secretarios generales departa mentales de los partidos políticos con representación en el
Organismo Legislativo, quienes participarán con voz.
Los representantes a que se refieren las literales de la e) a la l) contarán con un suplente y ambos
serán electos por los respectivos pueblos y sectores representados, de acuerdo a sus propios
principios, valores, normas y procedimientos, o sus estatutos. El reglamento de la presente ley creará
procedimientos de elección, que se aplicarán en forma supletoria.
ARTICULO 10. Funciones de los consejos departamentales de desarrollo.
a) Apoyar a las municipalidades de( departamento en el funcionamiento de los Consejos Municipales
de Desarrollo y de los Consejos Comunitarios de Desarrollo y velar por el cumplimiento de sus
cometidos.
b) Promover y facilitar la organización y participación efectiva de la población y de sus organizaciones ARTICULO 60. Facilitación de información y participación ciudadana. Los
en la priorización de necesidades, problemas y sus soluciones, para el desarrollo integral del
departamento.
c) Promover sistemáticamente tanto la descentralización y la desconcentración de la administración
pública como la coordinación interinstitucional en el departamento.
d) Formular las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del departamento, tomando en
consideración los planes de desarrollo de los municipios y enviarlos a los Consejos Nacional y
Regional de Desarrollo Urbano y Rural para su incorporación en la Política de Desarrollo de ¡a Nación
y de la región.
e) Dar seguimiento a la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del
departamento, verificar y evaluar su cumplimiento y, cuando sea oportuno, proponer medidas
correctivas a las entidades responsables.
f) Conocer los montos máximos de preinversión e inversión pública para el departamento, para el año
fiscal siguiente, provenientes del proyecto del presupuesto general del Estado, y proponer al Consejo
Regional de Desarrollo Urbano y Rural sus recomendaciones o cambios con base en las
disponibilidades financieras, las necesidades y problemas económicos, sociales y culturales
priorizados por los Consejos Municipales de Desarrollo y las políticas, planes, programas y proyectos
de desarrollo vigentes, conforme al Sistema Nacional de Inversión Pública.
g) Proponer al Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural la distribución de¡ monto máximo de
recursos de preinversión e inversión pública, provenientes de¡ proyecto de( presupuesto general de¡
Estado para el año fiscal siguiente, entre los municipios, con base en las propuestas de los consejos
municipales de desarrollo, presentadas por los alcaldes respectivos.
carácter general, emitidos por el Concejo Municipal o el alcalde, a quien dará
cuenta de las infracciones y faltas que se cometan.
l) Velar por la conservación, protección y desarrollo de los recursos naturales de
su circunscripción territorial.
m) Las demás que le sean asignadas por la ley y, las que le delegue el Concejo
Municipal o el alcalde municipal, en el ámbito de sus respectivas competencias.
Los funcionarios y empleados municipales, deberán prestar, en lo que les
corresponda, la colaboración necesaria para el cumplimiento de las atribuciones
del alcalde comunitario o alcalde auxiliar.
El Concejo Municipal sesionará, cuando menos dos (2) veces al año, con los
alcaldes comunitarios o auxiliares del municipio, para coordinar actividades.
ARTICULO 59 . Retribución a los cargos de alcaldes comunitarios o alcaldes
auxiliares. Cada municipalidad, de acuerdo a sus recursos financieros, regulará en
el reglamento municipal la retribución que corresponda por el servicio de alcalde
comunitario o alcalde auxiliar.
INFORMACION Y PARTICIPACION CIUDADANA
Concejos Municipales facilitarán la más amplia información sobre su actividad y la
participación de todos los ciudadanos en la vida local.
ARTICULO 61. Facultades de decisión. Las formas, medios y procedimientos de
participación ciudadana que los concejos municipales de desarrollo establezcan en
ejercicio de su potestad para auto-organizarse no podrán en ningún caso
menoscabar las facultades de decisión que corresponden al Concejo Municipal, el
alcalde y los demás órganos representativos regulados por la ley.
ARTICULO 62. Derecho a ser informado. Todos los vecinos tienen derecho a
obtener copias y certificaciones que acrediten los acuerdos de los concejos
municipales, sus antecedentes, así como consultar los archivos y registros
financieros y contables, en los términos del artículo 30 de la Constitución Política
de la República.
ARTICULO 63. Consulta a los vecinos. Cuando la trascendencia de un asunto
aconseje la conveniencia de consultar la opinión de los vecinos, el Concejo
Municipal, con el voto de las dos terceras (2/3) partes del total de sus integrantes,
podrá acordar que tal consulta se celebre tomando en cuenta las modalidades
indicadas en los artículos siguientes.
ARTICULO 64. Consulta a solicitud de los vecinos. Los vecinos tienen el derecho
de solicitar al Concejo Municipal la celebración de consultas cuando se refiera a
asuntos de carácter general que afectan a todos los vecinos del municipio. La
solicitud deberá contar con la firma de por lo menos el diez por ciento (10%) de los
vecinos empadronados en el municipio. Los resultados serán vinculantes si
participa en la consulta al menos el veinte por ciento (20%) de los vecinos
empadronados y la mayoría vota favorablemente el asunto consultado.
49
j) Reportar a las autoridades departamentales que corresponda, el desempeño de los funcionarios ARTICULO 65. Consultas a las comunidades o autoridades indígenas del
públicos con responsabilidad sectorial en el departamento. municipio. Cuando la naturaleza de un asunto afecte en particular los derechos y
los intereses de las comunidades indígenas del municipio o de sus autoridades
k) Proponer al Presidente de la República las ternas respectivas de candidatos a los cargos de propias, el Concejo Municipal realizará consultas a solicitud de las comunidades o
Gobernador Titular y Gobernador Suplente departamental; en esta función sólo tendrán voz y voto los autoridades indígenas, inclusive aplicando criterios propios de las costumbres y
representantes a que se refieren las literales e) a la n) del artículo 9 de esta ley. tradiciones de las comunidades indígenas.
ARTICULO 66. Modalidades de esas consultas. Las modalidades de las consultas
MUNICIPAL a que se refieren los artículos 64 y 65 d e este Código, entre otras, podrán
realizarse de la manera siguiente :
ARTICULO 11. Integración de los Consejos Municipales de Desarrollo. Los Consejos Municipales Consulta en boleta diseñada técnica y específicamente para el caso, fijando en la
de Desarrollo se integran así: convocatoria el asunto a tratar, la fecha y los lugares donde se llevará a cabo la
consulta.
c) Los representantes de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, hasta un número de veinte (20), Aplicación de criterios del sistema jurídico propio de las comunidades del caso.
designados por los coordinadores de los Consejos Comunitarios de Desarrollo; Los resultados serán vinculantes si participa en la consulta al menos el cincuenta
(50) por ciento de los vecinos empadronados y la mayoría vota favorablemente el
e) Los representantes de entidades civiles locales que sean convocados, asunto consultado.

ARTICULO 12. Funciones de los Consejos Municipales de Desarrollo.
b) Promover y facilitar la organización y participación efectiva de las comunidades y sus
organizaciones, en la priorización de necesidades, problemas y sus soluciones, para el desarrollo
integral del municipio.
c) Promover sistemática mente tanto la descentralización de la administración pública como la
coordinación interinstitucíonal en el municipio, para coadyuvar al fortalecimiento de la autonomía
municipal; para ese efecto, apoyará a la Corporación Municipal en la coordinación de las acciones de
las instituciones públicas, privadas y promotoras de desarrollo que funcionen en el municipio,
ARTICULO 132. Participación de las organizaciones comunitarias en la
formulación del presupuesto municipal. El alcalde en la formulación del
presupuesto podrá integrar los compromisos acordados en el seno de su
respectivo Consejo Municipal de desarrollo , siempre que hayan sido aprobados
esos proyectos en las otras instancias de gestión de la inversión pública;
asimismo, incorporar las recomendaciones de su oficina municipal de planificación.
El Concejo Municipal establecerá los mecanismos que aseguren a las
organizaciones comunitarias la oportunidad de comunicar y discutir con los
órganos municipales, los proyectos que desean incluir en el presupuesto de
inversión así como los gastos de funcionamiento.

d) Promover Políticas, programas y proyectos de protección y promoción integral El Concejo Municipal informará a las organizaciones comunitarias los criterios y
para la niñez, la adolescencia, la juventud y la mujer. limitaciones técnicas, financieras y políticas que incidieron en la inclusión o
exclusión de los proyectos en el presupuesto municipal, y en su caso, la
e) Garantizar que las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del municipio sean programación diferida de los mismos.
formulados con base en las necesidades, problemas y soluciones priorizadas por los Consejos
Comunitarios de Desarrollo, y enviarlos a la Corporación Municipal para su incorporación en las ARTICULO 135. Información sobre la ejecución del presupuesto. El alcalde
políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del departamento. deberá informar trimestralmente al Concejo Municipal sobre la ejecución del
presupuesto, enviando copia de tales informes a la Contraloría General de
h) Proponer a la Corporación Municipal la asignación de recursos de preinversión y de inversión Cuentas de la Nación, para su control, fiscalización, registro y asesoría.
pública, con base en las disponibilidades financieras y las necesidades, problemas y soluciones Con base en tales informes, el Concejo Municipal decidirá los cambios y ajustes
priorizados en los Consejos Comunitarios de Desarrollo del municipio. que sean pertinentes a fin de alcanzar los objetivos y metas propuestas en sus
planes de trabajo.
i) Conocer e informar a los Consejos Comunitarios de Desarrollo sobre la ejecución presupuestaria de Igualmente, con fines de consolidación presupuestaria del sector público, a la
preinversión e inversión pública del año fiscal anterior, financiada con fondos provenientes del finalización del ejercicio fiscal, la municipalidad presentará a la Secretaría de
presupuesto general del Estado. Planificación y Programación de la Presidencia de la República y al Ministerio de
Finanzas Públicas, un informe de los resultados físicos y financieros de la
m) Velar por el cumplimiento fiel de la naturaleza, principios, objetivos y funciones del Sistema de ejecución de su presupuesto.
Consejos de Desarrollo. Para satisfacer el principio de unidad en la fiscalización de los ingresos y egresos
del Estado, la municipalidad presentará al Congreso de la República la liquidación

50
COMUNITARIA
ARTICULO 13. Integración de los Consejos Comunitarios de Desarrollo.
a) La Asamblea Comunitaria, integrada por los residentes en una misma comunidad; y,
b) El Órgano de Coordinación integrado de acuerdo a sus propios principios, valores, normas y
procedimientos o, en forma supletoria, de acuerdo a la reglamentación municipal existente.
de su presupuesto, para lo cual deberá observarse lo preceptuado en el artículo
241 de la Constitución Política de la República.
Para hacer posible la auditoria social, el Concejo Municipal compartirá cada tres
meses con el Consejo Municipal de desarrollo , la información sobre el estado de
ingresos y egresos del presupuesto municipal. La misma información deberá estar
a disposición de las comunidades a través de los alcaldes comunitarios o alcaldes
auxiliares y a la población en general, utilizando los medios a su alcance.

ARTICULO 14. Funciones de los Consejos Comunitarios de Desarrollo. La Asamblea Comunitaria ARTICULO 172. Exenciones y privilegios. El alcalde, síndicos y concejales, los
es el órgano de mayor jerarquía de los Consejos Comunitarios de Desarrollo y sus funciones son: alcaldes comunitarios y auxiliares y los alguaciles cumplen al servir los cargos
municipales con el deber establecido en la literal g) del artículo 135 de la
a) Elegir a los integrantes del Órgano de Coordinación y fijar el período 'de duración de sus cargos con Constitución Política de la República.
base a sus propios principios, valores, normas y procedimientos de la comunidad o, en forma
supletoria, según el reglamento de esta ley. ARTICULO 173. Credenciales. En las credenciales que extienda el alcalde a
síndicos, concejales, alcaldes comunitarios o auxiliares y alguaciles, cuando
b) Promover, facilitar y apoyar la organización y participación efectiva de la comunidad y sus desempeñen gratuitamente el cargo, se hará constar esa circunstancia para los
organizaciones, en la priorización de necesidades, problemas y sus soluciones, para el desarrollo efectos del artículo anterior.
integral de la comunidad.
ARTICULO 175. Asociaciones civiles y comités. Las asociaciones civiles y
c) Promover y velar por la coordinación tanto entre las autoridades comunitarias, las organizaciones y comités, a que se refieren los artículos 18 y 19 de este Código, autorizados por las
los miembros de la comunidad como entre las instituciones públicas y privadas. gobernaciones departamentales y otras autoridades, quedarán, a partir de la
vigencia de este Código, bajo la competencia técnica y legal del alcalde municipal
d) Promover políticas, programas y proyectos de protección y promoción integral para la niñez, la de su circunscripción territorial.
adolescencia, la juventud y la mujer. De conformidad con la ley respectiva las asociaciones civiles y comités quedan
exentos del pago del impuesto de timbres fiscales.
e) Formular las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo de la comunidad, con base en la
priorización de sus necesidades, problemas y soluciones, y proponerlos al Consejo Municipal de ARTICULO 176. Género. En las normas de este Código se asume el concepto de
Desarrollo para su incorporación en las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del equidad de género, entendido como la no-discriminación entre ambos sexos de
municipio. conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Constitución Política de la
República de Guatemala.
f) Dar seguimiento a la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo
comunitarios priorizados por la comunidad, verificar su cumplimiento y, cuando sea oportuno, proponer
medidas correctivas al Consejo Municipal de Desarrollo o a las entidades correspondientes y exigir su
cumplimiento, a menos que se demuestre que las medidas correctivas propuestas no son
técnicamente viables.

g) Evaluar la ejecución, eficacia e impacto de los programas y proyectos comunitarios de desarrollo y,

cuando sea oportuno, proponer al Consejo Municipal de Desarrollo las medidas correctivas para el
logro de los objetivos y metas previstos en los mismos.

h) Solicitar al Consejo Municipal de Desarrollo la gestión de recursos, con base en la priorización

comunitaria de las necesidades, problemas y soluciones.

i) Velar por el buen uso de los recursos técnicos, financieros y de otra índole, que obtenga por cuenta
propia o que le asigne la Corporación Municipal, por recomendación del Consejo Municipal de
Desarrollo, para la ejecución de los programas y proyectos de desarrollo de la comunidad.

51
j ) Informar a la comunidad sobre la ejecución de los recursos asignados a los programas y proyectos
de desarrollo comunitarios.

k ) Promover la obtención de financiamiento para la ejecución de los programas y proyectos de

desarrollo de la comunidad.

l) Contribuir a la definición y seguimiento de la política fiscal, en el marco de su mandato de

formulación de las políticas de desarrollo.

m) Reportar a las autoridades municipales o departamentales que corresponda, el desempeño de los

funcionarios públicos con responsabilidad sectorial en la comunidad.

n) Velar por el fiel cumplimiento de la naturaleza, principios, objetivos y funciones del Sistema de
Consejos de Desarrollo.

ARTICULO 15. Consejos Comunitarios de Desarrollo de Segundo Nivel. En los municipios donde
se establezcan más de veinte (20) Consejos Comunitarios de Desarrollo, el Consejo Municipal de
Desarrollo podrá establecer Consejos Comunitarios de Desarrollo de Segundo Nivel, cuya Asamblea
estará integrada por los miembros de los órganos de coordinación de los Consejos Comunitarios de
Desarrollo del municipio, y su órgano de coordinación se establecerá de acuerdo a sus propios
principios, valores, normas y procedimientos o sus normas estatutarias para ejecutar las acciones que
resuelva la asamblea comunitaria, en forma supletoria, de acuerdo al reglamento de esta ley. En este
caso:

a) Las representaciones de los Consejos Comunitarios de Desarrollo en el Consejo Municipal de

Desarrollo se designarán de entre los coordinadores de los Consejos Comunitarios de Desarrollo,

b) La designación se hará en el seno de la Asamblea del Consejo Comunitario de Desarrollo de

Segundo Nivel,

c) Las funciones de la Asamblea del Consejo Comunitario de Desarrollo de Segundo Nivel serán
iguales a las de los Consejos Comunitarios de Desarrollo,

d) Las funciones del Órgano de Coordinación del Consejo Comunitario de Desarrollo de Segundo Nivel
serán iguales a las de los órganos de coordinación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo,

ARTICULO 16. Integración del Órgano de Coordinación de los Consejos Comunitarios de

Desarrollo. El órgano de Coordinación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo constituidos en el
municipio, se integran de la siguiente forma:

a) El Alcalde Comunitario, quien lo preside;

b) Hasta un máximo de doce representantes electos por la Asamblea General.

El Órgano de Coordinación tiene bajo su responsabilidad la coordinación, ejecución y auditoria social

sobre proyectos u obras que se prioricen y que seleccionen los Organismos del Estado y entidades
descentralizadas y autónomas para realizar en la Comunidad.

52
ARTICULO 17. Funciones del Órgano de Coordinación. Las funciones del Órgano de Coordinación
del Consejo Comunitario de Desarrollo son:

a) Ejecutar las acciones que resuelva la Asamblea Comunitaria e informarle sobre

los resultados obtenidos.

b) Administrar y velar por el buen uso de los recursos técnicos, financieros y de otra índole que
obtenga el Consejo Comunitario de Desarrollo, por cuenta propia o asignación de la Corporación
Municipal, para la ejecución de programas y proyectos de desarrollo de la comunidad; e informar a la
Asamblea Comunitaria sobre dicha administración.

c) Convocar a las asambleas ordinarias y extraordinarias del Consejo Comunitario de Desarrollo.

ARTICULO 22. Actuación ad honorem. Todos los miembros de los Consejos de Desarrollo participan
en las sesiones en forma ad honorem.

ARTICULO 30. Cooperación obligada. Todas las entidades públicas están obligadas a cooperar con
el Sistema de Consejos de Desarrollo para el cumplimiento de sus cometidos.

53
POLÍTICAS PÚBLICAS, PODER LOCAL Y PARTICIPACIÓN
CIUDADANA EN EL SISTEMA DE CONSEJOS DE DESARROLLO
URBANO Y RURAL

En los últimos tiempos están cobrando vital importancia las temáticas relacionadas
a las políticas públicas, la globalización, el poder local, la participación ciudadana y
la sistemática disminución del papel del Estado. Todos enfocados hacia la
comprensión de los elementos y actores que participan en la reforma de la
administración del Estado.

Estamos asistiendo a una coyuntura de cambios en la administración tradicional

del Estado caracterizada por ser centralizada, burocrática, autoritaria,
monocultural y excluyente; hacia una administración pública más democrática,
participativa, y con menos intervención del Estado. Esta nueva forma de
administración estatal, discutida en distintos niveles, necesariamente conduce a
una nueva concepción de sus funciones, sus políticas y sus relaciones con la
sociedad en general, en donde la participación ciudadana juega un papel
importante en aspectos claves, tales como el control y auditoria social.

Papel importante en el marco de la denominada reducción del Estado, y la

vigencia del régimen democrático como el idóneo para el relacionamiento entre el
Estado y la Sociedad, de cara a la problemática social, económica y política por la
que atraviesan los Estados nacionales de la presente época, que en algunos
casos esta ligada al proceso de reducción de sus funciones.

En ese sentido es fundamental el papel de los gobiernos locales, quienes se

convierten en los agentes más inmediatos, para la búsqueda de la rearticulación
del tejido social del país, en el acercamiento entre los gobernantes y gobernados;
es decir, conformar una nueva articulación entre poder público, sociedad y grupos
económicos, para el impulso de un modelo propio de desarrollo que logre hacer
real las mejoras en las condiciones de vida de todos los habitantes. Esto muy bien
puede materializarse mediante la participación ciudadana.

Estos paradigmas, la globalización, el poder local, las políticas públicas y la

participación ciudadana, son elementos insoslayables de análisis dentro del marco
del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, porqué no indicarlo, en el
más amplio marco del sistema político guatemalteco, el cual en los últimos
tiempos ha perdido mucha credibilidad en detrimento del sistema democrático.

En fin, nos encontramos a las puertas de un nuevo estadio, donde las fuerzas
económicas, la tecnología, el medio ambiente, las políticas sociales, deben ser
reestructuradas o continuaremos con un Estado monocultural, excluyente,
autoritario y represivo, sin participar del proceso económico mundial, que tiene que
ver con el TLC y otros temas de vital importancia económica para el país, que en
gran medida están siendo determinados por la dinámica económica mundial.

54
POLÍTICAS PÚBLICAS, PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y PODER LOCAL

Conceptualizar las políticas públicas, el poder local y la participación ciudadana,

son indiscutiblemente imprescindibles en los actuales momentos, tomando en
cuenta factores de la práctica política que se entremezclan con las acepciones
teóricas. Los conceptos arriba mencionados han sido abordados desde diferentes
puntos de vista y áreas de conocimiento.

Las políticas públicas forman parte del qué hacer del Estado, desde la puesta en
práctica de planes hasta la omisión de los mismos ante las demandas sociales. De
cualquier forma es posible establecer una conceptualización más o menos
consensuada, de que “lo político” y “la política” se refiere a principios de un
determinado gobierno, orientada para atender fines y una población específica. O
sea, es un medio para llegar a una determinada meta económica social.

La ejecución de la política pública tiene dos momentos: “un discurso, o sea una
forma de cómo transformar una demanda en un propósito de acción y de registro
de la agenda de decisiones de un gobierno; y una práctica, que es una forma para
que los diferentes actores que se interrelacionan, formulen sus problemas, exijan
soluciones, instrumentos y materialicen la política”.

Es en la práctica política donde se inscriben la participación ciudadana y el poder

local, como elementos sustantivos. Aunque, también debe considerarse que estos
dos conceptos no son válidos sin tener en cuenta que la democracia es un sistema
que fomenta la creación de espacios donde estos se desarrollan y practican. Está
claro que la “democracia no es un modelo rígido, terminado en todos sus detalles,
ni tampoco una especie de receta que contenga las respuestas correctas a todos
los problemas”. Como no es un modelo rígido, es perfectible, por tanto la
participación ciudadana puede ir más allá de las reglas de juego establecidas en la
democracia representativa.

Potencialmente el elemento “salvador” de esta deformación de la democracia

representativa, puede estar asegurado en la democracia “participativa”, la cual
requiere de una “una sociedad civil que esté constituida por actores insertos en el
sistema, con capacidad de gestión en distintos planos, con posibilidades de
selección de alternativas, toma de decisiones y elementos propositivos”.

Para el caso guatemalteco, la sociedad civil actualmente tiene un nicho político y

social importante para potenciar su accionar en la reestructuración y dinamización
de la administración pública. En otras palabras, nos referimos al proceso de
descentralización, especialmente en el tema del traslado de la toma de decisiones
públicas de los órganos nacionales asentados en el centro, hacia “órganos que se
hallan en la periferia del país (el interior), sean estos constitutivos o no de esos
órganos nacionales”. Siendo la Municipalidad, la mayor expresión de estos
órganos en el interior, con lo cual se vislumbra el fortalecimiento del poder local.

Así también, el papel de las comunidades organizadas es fundamental dentro del

55
proceso de descentralización, la cual se sitúa en un contexto más amplio que el
meramente institucional en el que implique el traspaso de capacidades que se
encuentran en manos del Estado directamente a la sociedad y sus organizaciones.
Transferencia que debe ser acompañada del conjunto de competencias y recursos
(financieros, humanos, materiales); “que podrá gestionar autónomamente en el
marco de la legalidad vigente”.

La descentralización puede concretarse en distintas fórmulas institucionales,

principalmente en el municipio, como el ente con personalidad jurídica propia y
dotado de autonomía, que no depende jerárquicamente de otro en el ejercicio de
sus funciones, porque cuenta con patrimonio propio, sus autoridades son electas
popularmente por la ciudadanía y respaldados y/o legitimados por los habitantes
locales.

Estos planteamientos conducen a revisar en detalle el papel de la participación

ciudadana y el poder local en la generación de las políticas públicas dentro del
marco del Sistema de Consejos de Desarrollo. Particularmente, en las
municipalidades y las comunidades quienes juegan un papel importante en la
ejecución y fiscalización del proceso de descentralización, para que no se
convierta en una transferencia en el papel, sin hacer el real traslado de las
condiciones y los recursos. Lo definido en el párrafo anterior, técnicamente podría
representar para las autoridades municipales una “carga” debido a la falta de
recurso humano y técnico local, para asumir responsabilidades que en el caso
guatemalteco históricamente el Estado ha administrado mal. Por ello, es
importante que los ciudadanos cuenten con mecanismos de participación y
consulta que garanticen la transparencia y eficacia de la gestión y el respeto de la
voluntad soberana. La descentralización se convierte así, en un instrumento para
democratizar el Estado y no una nueva fragmentación en su administración y
ejecución política.

Los elementos anteriormente descritos, permiten hacer una conceptualización

apegada a la teoría y la práctica política de la participación ciudadana y el poder
local. Definiendo la participación ciudadana como “el involucramiento e incidencia
de la ciudadanía (y la población en general) en los procesos de toma de
decisiones, en temas y actividades que se relacionan al desarrollo económico,
social y político, así como el involucramiento en la ejecución de dichas
decisiones”, para promover en conjunto con actores sociales e institucionales
acciones, planificaciones y decisiones hacia el Estado. Es avanzar de procesos
eleccionarios y consultivos hacia la toma de decisiones acordes a las necesidades
planteadas, que emergen desde lo comunitario, se plasman en el nivel local y se
consolidan en la política pública del Estado.

Significa que la participación ciudadana no es un estado mecánico, sino activo, en

la priorización y conjunción de intereses y demandas para la búsqueda de solución
a las mismas asumiendo y tomando decisiones. El reto, para la ciudadanía se
convierte en fortalecerse, en el ámbito nacional, en lo local: hacer efectivo el poder
local, teniendo en cuenta, como lo indica Foucault, que el poder no está localizado

56
en las instituciones, aunque éstas constituyen espacios donde se manifiesta y
ejerce, su origen está fuera de ellas.

Estas acciones se realizan en un espacio determinado, en el nivel local

geográficamente hablando será el Municipio, en términos político-sociales será en
la ciudadanía agrupada en lo que se define como poder local: “que son las
fuerzas, acciones y presiones organizativas a nivel de la comunidad, del municipio
o de la microregión, que contribuyen a satisfacer las necesidades, intereses y
aspiraciones de la población local”.. En donde la ciudadanía, tenga igualdad de
oportunidades y un conjunto de garantías que hagan efectiva esa igualdad
orientadas fundamentalmente a asegurar la participación de la sociedad en el
control y discusión de las políticas del gobierno local; en este sentido, la
participación participará en el debate público y dispondrá de mecanismos que
aseguren que la política del gobierno depende de la voluntad y preferencias de los
ciudadanos. Eso es precisamente, la democracia participativa.

CÓMO FUNCIONA EL SISTEMA DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO

Y RURAL SCDUR

Es un Sistema diseñado
que potencializa y fomenta
la participación ciudadana
en la planificación para el
desarrollo a través de la
elaboración de Planes,
Programas y Proyectos.
Teniendo en cuenta el
papel de las instituciones
estatales, las cuales
trabajan de manera
coordinada, formulando en
conjunto las Políticas
Públicas Municipales y
Nacional.

57
CÓMO SE OPERATIVIZA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PODER
LOCAL Y SE GENERAN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN SISTEMA DE
CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL, SCDUR.

Una tarea fundamental para que el poder local se fortalezca, es que la

participación ciudadana sea real y efectiva. Principiando por el tema de la
rearticulación del tejido social, para ir construyendo la gobernabilidad democrática,
la cual es construible dentro del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural en el “nuevo” marco de acción: “coordinando la administración pública,
favoreciendo y facilitando la participación ciudadana, definiendo los instrumentos
de planificación del desarrollo para la elaboración y ejecución de planes,
programas y proyectos”.

En términos legales el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural,

SCDUR está concebido “como el medio principal de participación de la población
maya, xinca y garífuna y la no indígena”. En ese sentido los Consejos de
Desarrollo (en sus diferentes niveles) se constituyen en instancias y espacios
democráticos y deliberativos, para la participación ciudadana, sobre la base de la
coordinación interinstitucional. Es decir, es una herramienta de largo alcance, para
la búsqueda del desarrollo económico, político y social de las comunidades.

En el nivel municipal se concibe un punto de encuentro de los diferentes actores y

sectores locales que coordinadados planifican la realización de planes, programas
fortaleciendo el poder local (y comunitarios); para crear un sistema territorial local
de planificación del desarrollo que se convierten en política pública municipal. En
ese sentido es vital tener en cuenta lo que establece la Ley en la materia:
“Organizar y coordinar la administración pública mediante la formulación de
políticas de desarrollo, planes y programas presupuestarios y el impulso de la
coordinación interinstitucional, pública y privada”. Las funciones están orientadas
hacia el fortalecimiento de la democracia, asignando papeles protagónicos a los
comunitarios en áreas de control y auditoría social de la gestión gubernamental
nacional y municipal, planificación participativa, obtención de financiamiento,
ejecución de proyectos, así como actividades inmediatas orientadas al desarrollo.

Estos elementos serán fundamentales para consolidar la participación ciudadana,

como un componente importante del sistema democrático, extendiéndola hacia la
inclusión en el poder de decisión, la revocación del mandato popular. Lo cual se
hace necesario, teniendo en cuenta que “La democracia no existe sin la
intervención de los ciudadanos; mucho menos puede hablarse de ella si además
de los derechos políticos no se tiene acceso a los bienes materiales y espirituales
necesarios para el pleno desarrollo de la persona”.

Los niveles más inmediatos dentro del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano
y Rural, SCDUR, de participación que tiene la ciudadanía son los Consejos
Comunitarios y Consejos Municipales de Desarrollo. En ambos niveles es
fundamental su participación, ya que ellos se constituyen en el terreno idóneo para
que las políticas públicas sean bien formuladas y obtengan los resultados

58
deseados, la cual estará destinada a mejorar el bien común, proveyendo a los
ciudadanos de los servicios básicos para su desarrollo psicológico, social,
económico y político.

Ello significa, que el Estado deje de lado las demandas sociales en cuanto a la
vivienda, salud y educación y otras que le atañen. Pudiéndolas hacer más
efectivas trasladándolas a otras esferas del gobierno, dentro de un nuevo espíritu
de administración descentralizada y de un nuevo tipo de interacción entre el poder
público y la sociedad. En tal sentido, el nivel municipal, será esa esfera de
gobierno para que se convierta en un desarrollo local auto sostenible. Es la
alternativa ideal para permitir a la ciudadanía y los actores locales en general
participar en la creación de políticas públicas más democráticas, más éticas y, por
tanto, más eficientes, con todo el apoyo del Sistema de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural, particularmente los niveles comunitario y municipal, para la
legitimidad frente al Estado.

Política y socialmente son dos los retos inmediatos que tiene la participación
ciudadana en la formulación de las políticas públicas. Por un lado, entender que el
poder local, como lo indican algunos autores, está íntimamente relacionado con el
tejido social. Significa que los grupos comunitarios deben estar debidamente
organizados, para priorizar necesidades, planificarlas y constituirlas en planes,
programas y proyectos, los cuales se traducen en insumos para la planificación
participativa local.

Por otro lado, participar con responsabilidad social, entendiendo el involucramiento

directo de actores y no sectores propiamente, creando un sistema y modelo de
desarrollo propio que se inscriba en el marco nacional del desarrollo, donde todas
las entidades locales participan en los asuntos públicos. Dentro de este nuevo
modelo es importante que el gobierno central le otorgue una mayor importancia al
gobierno local, como el agente más inmediato a la ciudadanía.

Esos dos factores nos conducen al fortalecimiento del sistema democrático, al

hacer real el relacionamiento entre el Estado y la sociedad, aumentando las
posibilidades de inclusión democrática de las demandas sociales básicas. A la
vez, se crean otras formas de administración y gestión pública, donde los
servidores públicos son eso efectivamente y no servidos públicos, como
tradicionalmente se ha caracterizado a la administración pública.

Otro elemento importante de estos dos factores, es que ha de requerir un cuerpo

técnico con una burocracia, desburocratizada, eficiente, efectiva y eficaz, abierta a
la participación ciudadana, que incorpore elementos participativos en el proceso
de formulación de las políticas públicas, con características de principios éticos, de
auto sostenibilidad, justicia social, principalmente tomando en cuenta los sectores
sociales históricamente excluidos, como las mujeres e indígenas.

Esos factores de éxito garantizarán la formulación de las políticas públicas, porque

el proceso se iniciará desde la priorización de necesidades comunitarias, pasando

59
por el filtro local lo cual legitima las demandas. Necesariamente se hace alusión a
la participación ciudadana y su empoderamiento dentro del Sistema de Consejos
de Desarrollo, que, como se indicó anteriormente, es un instrumento participativo y
auxiliar dentro del proceso de descentralización, no el mecanismo más inmediato
o efectivo para ello.

Desde esta perspectiva, el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, se

constituye en un buen auxiliar en la formulación y procesamiento de datos para la
generación de políticas públicas. Si se considera que el Sistema de Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural es la base principal de la descentralización, significaría
planificar con la mente descentralizada, pero, en la práctica de manera
centralizada, porque en sí cada nivel del SCDUR, no es autónomo, ni son electos
popularmente los miembros, (exceptuando a los miembros de los COCODES,
quienes deben ser electos en Asamblea comunitaria), a diferencia de las
Municipalidades, donde sus autoridades son electas a través del voto popular. Lo
anterior significa que es urgente crear las condiciones institucionales, legales y
financieras, para que los municipios puedan participar activamente dentro del
proceso de descentralización, y que no dependan del poder central en cuanto a la
elaboración de planes, programas y proyectos, y esos se inscriban dentro del
marco nacional del desarrollo.

Pero, el gran faltante es ese marco nacional del desarrollo. Como Estado no
cuenta planes de trabajo de corto, mediano o largo plazo, a lo sumo se ejecutan
acciones de soluciones aisladas a problemas que surgen por los cambios
climáticos, presiones sociales e intereses político partidarios. Ese es uno de los
grandes retos del Sistema de Consejos de Desarrollo, es decir, generar las
condiciones institucionales, políticas, financieras y principalmente de la
participación ciudadana, para orientar el camino de la planificación del desarrollo.

De esta manera el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, se

constituye en un instrumento orientador (no rector) de las políticas públicas, en
temas como: desarrollo comunitario, desarrollo sostenible, participación
ciudadana, educación, salud, vivienda, éste insuma desde lo comunitario y lo
eleva hacia lo nacional. Con ello, se evita que la participación ciudadana sea
únicamente alrededor de proyectos específicos ejecutados por ONG´s, Fondos
Sociales, etc., donde su participación se reduce a colaborar con la ejecución de
obras que se les asignan.

Significa también, que debe cambiarse la visión y forma de participación

ciudadana, tanto para fortalecer el poder local, como para que las políticas
públicas que se generen se constituyan en los ejes motores del desarrollo
económico, político y social, tan urgido por el país en general. Ello, se traduce en
crear lo que algunos autores han denominado el “buen gobierno”, el cual se refiere
a poner en práctica un estilo de gobernar, donde todos los actores se
interrelacionen y participen en la planificación y búsqueda de soluciones a los
problemas comunes, es decir, hacer efectiva la coordinación interinstitucional que
el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural establece como mecanismo

60
para la gobernabilidad.

Serán estos los mecanismos para la operativización de la participación ciudadana:

el empoderamiento, la priorización de problemas no de proyectos, la búsqueda de
soluciones, coordinando con las instituciones públicas y privadas, la puesta en
práctica de planes, programas y proyectos, que orientarán la planificación
participativa, que finalmente se reflejarán en las políticas públicas. Todo ello,
requerirá de crear una real y funcional estructural local de participación ciudadana,
que para el presente caso se refiere a los COCODES y COMUDES; para que no
se imponga desde el exterior los planes, programas y proyectos.

Asimismo este proceso requiere que el gobierno central, muestre y haga efectiva
la voluntad política de tomar en cuenta las priorizaciones que se realicen desde el
nivel comunitario y no imponer sus proyectos, los cuales desentonan en todo el
proceso de planificación participativa. Esa voluntad que debe ser acompañada de
la facilitación de los recursos técnicos y financieros.

Significa dar un nuevo paso en la administración y gestión pública, una nueva

forma de hacer política, con más participación ciudadana, una nueva concepción
de las relaciones entre Estado y Sociedad. En este marco, la participación
ciudadana, debe ser agente activo, fiscalizando, auditando, proponiendo y
participando e involucrándose directamente en reformular una administración no
estática sino estratégica, consensuando y orientando procesos de planificación,
para que el Estado deje de imponer metas y tomar decisiones por ella.

61
ESTADO, DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNO ELECTRÓNICO
El Estado: DE SU DESCRÉDITO
A SU REHABILITACIÓN

En noviembre de 1989, los

primeros escombros del Muro de
Berlín parecían confirmar una
convicción largamente
argumentada desde el inicio de la
Guerra Fría: el Estado es incapaz
de moldear a la sociedad. En
efecto, en los países comunistas
que por entonces se rebelaban
contra sus autoridades, ésta había
terminado triunfando sobre
décadas de intervención estatal en los espacios incluso más íntimos de la vida
cotidiana. A partir de ese hecho, se erguía entonces una ola general de
desprestigio académico y social sobre el Estado como entidad central y reguladora
del funcionamiento de las naciones y sus pueblos.

Para entonces, en América Latina, el fin de la Guerra Fría también tuvo

importantes consecuencias. La más visible de todas fue la crisis de legitimidad del
llamado “Estado patrimonial-corporativo”, vigorosamente alentado en décadas
pasadas por gobiernos de fuerte respaldo popular e incluso militar. Se cerraba una
época y comenzaba otra (Calderón-Dos Santos, 1995).

La coyuntura sirvió entonces para que se impusieran con amplitud las

privatizaciones en todo el planeta. Junto al desmantelamiento del comunismo y de
las políticas desarrollistas de matriz estatal, se experimentó entonces el auge
planetario del neoliberalismo y de una nueva época marcada por la subordinación
de los órdenes políticos a los rendimientos económicos y financieros.

El signo dominante de los últimos años, ha sido por tanto la creencia generalizada
en que el Estado debe permanecer necesariamente como un actor marginal, dada
su condición de enemigo potencial de la libertad económica, requisito al que se le
atribuye el crecimiento y la prosperidad. Las corrientes en boga promovieron
entonces la premisa de que había que tener sólo “tanto Estado como fuera
necesario” y, al mismo tiempo, “tanto mercado como fuera posible”.

Visto así, el primero era comprendido como un complemento discreto del avance
empresarial, mientras el segundo acababa catapultado como el motor dinámico de
la transformación de los países. Podría decirse entonces que a lo largo de estos
años imperó en América Latina una idea meramente económica o mercantil de las
funciones estatales.

62
Como vemos, fueron excluidas de la discusión las variables propiamente políticas
en la comprensión del Estado democrático en tiempos de globalización.

Tal reducción al énfasis meramente económico no tardó en revelar sus graves

falencias.

Como se pudo evaluar más adelante, varios procesos exitosos de inserción en la

globalización de países en vías de desarrollo tuvieron al Estado como un factor
central.

En ellos, las entidades oficiales tuvieron el acierto de apuntalar a los protagonistas

del crecimiento económico y las exportaciones en ámbitos en los que las
debilidades del sector privado resultaban evidentes: la investigación, la diplomacia,
la educación, el conocimiento de nuevos mercados, el impulso a la infraestructura
pública y la promoción de los servicios. En esos casos, entre los que sobresalen
principalmente los del sudeste asiático, el Estado, a pesar de su descrédito
internacional, estuvo en condiciones de ocupar un nuevo rol, ésta vez,
insustituible, que consistía en generar las mejores condiciones para que las
empresas locales pudieran competir en el mundo, atraigan capitales extranjeros y
generen empleos. A partir de allí, se planteó un modelo alternativo al
neoliberalismo, consistente en construir una sólida alianza de actores económicos
y estatales articulados en la promoción de un crecimiento más integral y eficiente.

A pesar de dicho rescate del rol del Estado como vigoroso agente complementario
de la economía, las variables propiamente políticas siguieron siendo mantenidas al
margen del debate. Así, el Estado, una entidad surgida para regular las relaciones
de poder entre los individuos y comunidades, quedaba relegada como apéndice
suplementario de las ciencias económicas. Este confinamiento no era casual. Para
la doctrina liberal, el Estado siempre fue una especie de mal necesario, es decir,
un potencial tirano tentado a confiscar la riqueza privada y social.

Sin embargo, al despuntar el siglo, el esquema neoliberal fue perdiendo vigor en

consonancia con una serie de crisis económicas globales y publicitadas quiebras
de grandes empresas transnacionales. De manera simultánea en varios países del
mundo se empezaron a sufrir las consecuencias de un modelo de acumulación de
riqueza que dejaba en el camino intolerables brechas de inequidad y exclusión
(Calderón-Dos Santos 1995, Vega 2004, Calderón, 2002). En ese contexto de
nuevas incertidumbres, se fue abriendo paso la idea de que el Estado tiene que
ser algo más que un complemento a la producción o a las exportaciones (para
entonces el Estado patrimonialista estaba obsoleto).

En virtud de las explosivas desigualdades, cuyo agravamiento fue atribuido al

neoliberalismo, empezó a discutirse sobre los nuevos roles del Estado, convocado
reiteradas veces a salir de su marginalidad. La situación exigía una recuperación
de la política a fin de ponerle freno a la ya desbordada economía.

63
Apareció entonces la idea de que el Estado puede ser un “reconstructor de
comunidades políticas y sociales” (Berthin, 2003), es decir, un espacio abierto
desde donde pueden administrarse fuerzas económico-sociales en disposición de
apuntalar la democracia y la prosperidad económica al mismo tiempo. De modo
que el acento volvía a ser puesto en las funciones propiamente políticas del
Estado, es decir, en aquellas orientadas a construir y fortalecer sistemas humanos
de acción. Se trataba de que la sociedad fuera capaz entonces de beneficiarse,
pero también de enriquecer, extender y regular las metas económicas de cada
país.

Como vemos, a las clásicas definiciones burocráticas o meramente reguladoras

del Estado, se le añadía ahora una de carácter socio-político. En ella, el Estado
asumía como garante no sólo del libre actuar de las empresas, sino también de los
derechos de los ciudadanos, que, por norma, constituyen el poder político. De esta
manera, la forma estatal resultaba comisionada a promover que los rendimientos
económicos contribuyeran a generar similares condiciones de vida y mayor
inclusión social. En este marco, se hizo fuerte la concepción de “gobernabilidad
sostenible” (Berthin, 2003) entendida como un incremento permanente de la
participación ciudadana, una expansión de la deliberación como mecanismo para
la toma de decisiones y un respeto escrupuloso de los derechos humanos.

De esa manera, la concepción de un Estado que asume como su principal tarea la

búsqueda y consagración del bien común, permitió que las reformas económicas
mundiales, aceleradas desde 1989, intentaran ser conciliadas con una nueva ola
de participación y demandas surgidas desde la sociedad.

El paulatino desgaste del neoliberalismo y de sus recomendaciones, junto a una

creciente corriente de movimientos sociales contrarios a la globalización pensada
desde y para las élites, permitieron que el desprestigio previo de lo estatal fuera
reemplazado por una necesidad cada vez más amplia de ejercer intervenciones
públicas justificadas y puntuales, aunque esta vez se trataba de edificar un nuevo
tipo de Estado.

Del mismo modo y en el marco de la pérdida evidente de soberanía de las

naciones ante el empuje sostenido de la globalización, adquirió capacidad
explicativa el concepto de Estado-red (Castells, 1998). De acuerdo a esta mirada,
los llamados Estados nación ya son insostenibles tal como fueron concebidos en
el siglo pasado. En esta era de la sociedad de la información; la soberanía,
concebida como la capacidad de acción y decisión de cada Estado, ha perdido
valor.

Los nuevos fenómenos mundiales contemporáneos que trascienden las fronteras

y las definiciones tomadas en su interior, han reconfigurado radicalmente las
relaciones mundiales de poder. Sin embargo, si bien los Estados-nación salen de
esta coyuntura fuertemente debilitados, se vislumbra la continuidad de su poder,
pero mediante nuevos mecanismos. Castells señala con claridad que el Estado
actual “ha perdido soberanía, pero no capacidad de acción” en la medida en que

64
aprenda a actuar en red. Se habla entonces de la nueva potencia del Estado para
actuar en un mundo más complejo.

De modo que la nueva capacidad de acción de los Estados en el mundo emerge

ahora gracias a su articulación con otros poderes internos y externos, con los
cuales genera acuerdos y trayectorias comunes en función de metas concretas y
modificables. En esa medida, a pesar de su pérdida de poder en los últimos años,
Castells (1998) sigue considerando al Estado como un actor vital de intervención
estratégica, siempre y cuando conecte sus mermadas capacidades con las de
otros actores concomitantes. Es el tiempo del poli-centrismo, y por ello mismo, del
surgimiento de redes de poder flexibles y compuestas. En tal sentido, el Estado no
es más “el” actor, sino uno de varios, dentro de un esquema de soberanía
compartida.

Por ello, justamente en condiciones como las que se viven en la globalización, hoy
más que nunca, el Estado requiere ser reforzado en su capacidad para intervenir
en la sociedad-red y en la sociedad de la información, pero sobre todo alimentar y
alimentarse de la comunidad de ciudadanos (Touraine, 1973).

La condición principal
para el Estado-red
es, sin duda, una
descentralización
profunda en los
diferentes planos de
decisión. En cierto
sentido, los distintos
niveles de
deliberación y gestión
terminan articulados
precisamente en una
red, en la que cada
nodo tiene autonomía
para decidir, pero en
la que, a su vez,
todos se hacen
responsables de los efectos finales de su conducta. Castells señala que este
proceso transfiere poder de los centros a las redes. Este cambio no liquida al
Estado-nación, simplemente lo redefine y lo conmina a compartir autoridad con
otras instituciones menores o mayores que él. Así, la red procesa información y la
distribuye a fin de que las decisiones del conjunto sean compartidas por todos los
miembros. En el camino se descentraliza hacia las partes, pero también se
coordina en el conjunto.

¿Cuál es el resultado de esta profunda transformación estatal? El Estado,

configurado en red, es hoy el principal instrumento del que disponen los
ciudadanos para controlar e influir en la globalización en función de sus intereses y

65
valores. Como ya se habrá advertido, la noción de Estado-red armoniza
plenamente con la ya enunciada antes como construcción política pública, basada
en la deliberación y en el acatamiento activo de la sociedad. Ambos conceptos son
tributarios de una democracia entendida como patrimonio común nunca acabado y
siempre perfectible. Un Estado capaz de procesar las discrepancias de la
sociedad y convertirla, a su vez, en un actor reforzado en el mundo es justamente
el equivalente a uno que actúa en red, acumulando fuerzas ajenas y
contribuyendo con las propias a la consecución de metas colectivas relevantes. En
palabras de Lechner (1996), se trata de pasar de una democracia puramente
electoral a una considerada como principio de organización de toda la sociedad y
ámbito privilegiado de coordinación social. En el mismo sentido, como señala el
Informe sobre el Desarrollo de la Democracia en América Latina (2003), dentro de
sus nuevas funciones, el Estado debe ser el encargado de democratizar, es decir,
de lograr que los procedimientos democráticos alcancen a todo el territorio y a
todas las clases sociales.

Hasta ahí, el desarrollo conceptual de lo que fue y podría ser el Estado en tiempos
de informacionalismo. ¿Qué ocurrió sin embargo en América Latina? Según
Calderón (1998), las ideas de reforma del Estado, en el sentido de modernizarlo,
reducirlo “a lo que sabe hacer” y desde ahí fortalecerlo en sus nuevas funciones,
tropezaron con la inercia del patrimonialismo imperante en la etapa previa.

Se habla aquí de una especie de “populismo neoliberal”. Este concepto pone en

evidencia una modernización adaptativa (efecto de fusión, según Germani, 1962),
por la cual, ciertos sectores estatales fueron transformados, mientras otros
preservaban sus viejos rasgos y hasta los robustecían. Calderón (1998) afirma en
ello que “mucho ha cambiado para mantenerse igual” (asincronía estructural). En
efecto, los Estados en América Latina habrían ido reemplazando sus pactos con
los sectores sociales por otros con empresas transnacionales y agentes externos
implicados en la liberalización de los mercados planetarios. Esa distancia interna
entre ciudadanos y autoridades habría sido la causa de una erosión creciente de
la legitimidad democrática en el continente. El resultado fue una inserción pasiva y
dependiente de las dinámicas globalizadoras, con consecuencias nocivas para la
fortaleza de la democracia. La consecuencia de esta articulación elitista ha sido
además la formación de grandes movimientos que impugnan hoy sus rasgos
excluyentes.

Por otra parte, como ya se dijo, esta modernización incompleta mantuvo intactas
varias redes prebendales y patrimoniales a fin de favorecer a ciertos sectores de la
sociedad, cuyo respaldo aparecía como indispensable para la reproducción
político-electoral de los ejecutores del proceso. En ese sentido, la corrupción y la
ineficiencia siguieron signando el caminar de los Estados latinoamericanos, cuyos
aparatos burocráticos mantuvieron su lealtad a grupos exclusivos de poder. Como
se observa, las grandes reformas estatales de la década pasada, no alcanzaron
los propósitos para los que fueran invocadas, lo cual, al final, se convirtió en un
obstáculo real para una inserción pro activa en el mundo.

66
Como ya se deduce de este apretado análisis, el Estado sigue siendo un factor
central del desarrollo humano, la democracia y el desarrollo informacional y
necesario.

No puede hablarse de estos últimos conceptos, mientras no se proceda a una

reforma integral y completa de las estructuras estatales. Sólo removiendo las
causas que alientan el patrimonialismo, es decir, la privatización abusiva del
espacio público, es posible pensar en contar con un capital institucional digno de
una sociedad activa y autorregulada. Y sólo mediante esos profundos cambios
institucionales es posible imaginar un Estado-red, descentralizado, flexible,
transparente, participativo y profesional.

Para la reforma del Estado a partir del uso de las herramientas del
informacionalismo. En su planteamiento, Castells (1998) adelanta algunas pautas
para ello. Entre los principales principios del Estado-red, el autor registra la
subsidiaridad, la flexibilidad, la capacidad de coordinación, la apertura a la
participación ciudadana, la transparencia, la modernización tecnológica de la
administración y la profesionalización de sus funcionarios. Su aplicación en la
práctica debiera dar como resultado un Estado capaz de moverse con habilidad y
rapidez en distintos ámbitos con la ayuda de las nuevas tecnologías de la
información y la comunicación. Bajo esta idea, la Internet debiera ser empleada en
este contexto como una herramienta para extender formas de consulta y de co-
decisión hacia la mayor parte de la población. Un Estado que emplea estos
recursos interactivos puede hacerse más accesible a la mirada vigilante de sus
ciudadanos y por tanto, revestirse de vigorosos impulsos participativos.

Una propuesta interesante de esta fusión teórico-práctica y las realidades del

mundo se la ha denominado “gobierno electrónico”. Su funcionamiento en diversas
sociedades del mundo muestra una manera concreta de aproximar a los
ciudadanos al Estado y, a partir de ello, construir nuevos pactos de eficiencia y
avance conjunto, se considera a la tecnología como un complemento de procesos
sociales más complejos y decisivos. En ese sentido, las virtudes de un gobierno
mejor conectado con la vida cotidiana de sus habitantes no tendrían ningún valor
si no se encara antes la ya aludida reforma del Estado, cuyos componentes son,
por supuesto, más institucionales y sociales, que meramente técnicos. De modo
que no es la tecnología la que va a resolver los problemas de gestión, sino una
nueva administración ágil, flexible, descentralizada y participativa.

LA IMPORTANCIA DE LA CAPACIDAD TECNOLOGICA

Pese a que la tecnología no es el ingrediente decisivo de las reformas estatales

pendientes, es indudable que los nuevos desafíos de la era del conocimiento
vienen convirtiendo a la capacidad tecnológica en un factor importante para todas
las sociedades, sobre todo para aquellas como la guatemalteca, que viven
coyunturas de transformación.

67
Existe suficiente evidencia empírica para constatar que las naciones que
incrementan su capacidad tecnológica, adquieren nuevas capacidades
gubernamentales y cuando los recursos son limitados y las demandas sociales
son crecientes, los gobiernos tienen que funcionar con más eficiencia.

Varios gobiernos han empezado a usar y aplicar nuevas tecnologías, no sólo para
fomentar nuevos productos, procesos y formas de organización productiva, sino
también para expandir la creación de riqueza, difundir beneficios con más
eficiencia, promover sistemas de conocimientos, insertarse en el mundo
globalizado y maximizar sus beneficios. Aquellos países son justamente los que
tienen más posibilidad de incrementar su productividad y competitividad, y sobre
esa base mejorar las condiciones de vida de sus habitantes y la calidad de su
gobernabilidad democrática.

Al contrario de lo que generalmente se piensa, el uso y la aplicación de

tecnologías no implican menos intervención del Estado, cuyo rol en temas como
éste no sólo es esencial, sino imprescindible en cada una de las etapas de una
buena estrategia tecnológica.

Por ejemplo en, la conceptualización, implementación y evaluación de estrategias;

en determinar las políticas y estructuras de regulación; en la entrega de programas
y servicios a la ciudadanía; en el uso de la infraestructura de información para
mejorar las prácticas administrativas y en fomentar la participación e interacción
de la ciudadanía.

Los caminos hacia la sociedad de la información pueden ser múltiples,

dependiendo de los objetivos y la estrategia. Sin embargo, la inserción de una
sociedad en la era de la información tiene algunos requisitos básicos.

Por ejemplo, la infraestructura física. Es decir, desde computadoras, televisores,

teléfonos fijos y celulares y uso y aplicación del Internet, hasta redes de fibra
óptica, redes inalámbricas, electricidad e Intranet. Otro requisito básico son los
medios que permiten que esta infraestructura pueda ser usada apropiadamente.
Aquí nos referimos a las aplicaciones de software, los servicios de
almacenamiento remoto en línea, programas multimedia y páginas web, además
de iniciativas de gobierno-electrónico (gobierno-e).

La construcción de una sociedad de la información no se puede hacer en un vacío,

ni mucho menos genera resultados automáticamente. El alcance y resultados de
estas políticas públicas dependen de las características y condiciones sobre las
que se construyen.

La construcción de la sociedad de la información es también un proceso evolutivo,

por lo tanto, la adaptación en cada sociedad dependerá de sus rasgos peculiares y
del tipo y nivel de desarrollo.

68
GOBERNABILIDAD, TECNOLOGÍA Y DESARROLLO HUMANO

El uso de las nuevas tecnologías produce profundos cambios y ajustes en la vida

cotidiana, aunque el impacto real es difícil de medir. Por ejemplo, pueden
modificar la percepción del tiempo y el espacio, las relaciones de pertenencia, los
vínculos de solidaridad, las ideas de proximidad y permanencia, la prevalencia de
la escritura frente a la imagen y la oralidad en el desarrollo cultural. Se puede
establecer además una relación más lineal entre uso y aplicación de tecnologías y
el desarrollo humano. Por ejemplo, éstas pueden mejorar la entrega de servicios
de salud y educación y la eficiencia económica, pueden facilitar el intercambio de
información, aumentar la participación ciudadana y fomentar la creación de redes
globales y nacionales de conocimiento.

Existen hoy dos ejes clave que marcan la relación entre desarrollo humano y las
nuevas tecnologías. Primero, el creciente flujo de información y la transferencia de
conocimiento. Esto supone una reducción de la brecha informativa a través de una
ampliación del acceso mediante una red integrada. El desafío fundamental en este
eje está vinculado al creciente número de personas que quedan excluidas de la
información, a pesar de que el costo de producción de información es cada vez
menor. El uso de información entonces, puede llegar a coadyuvar a crear
conocimientos relacionados con los diferentes aspectos del desarrollo humano
como el diseño y la agenda e implementación de políticas.

Después a cerrar la creciente brecha de conocimiento entre países en desarrollo y

desarrollados, además de la interior de cada país, estos conocimientos pueden
contribuir en áreas claves como educación, salud, modelos empresariales,
emprendimiento y gestión administrativa en el sector público. El incremento del
flujo informativo en los ámbitos nacional y mundial se convierte entonces en una
oportunidad para integrarse mejor al intercambio global de las ideas.

Un segundo eje tiene que ver con nuevas formas de organización política y
económica que incorporan el uso y la aplicación de las nuevas tecnologías. Es
decir, su uso y aplicación pueden coadyuvar al desarrollo y fortalecimiento de la
estructura institucional política y productiva. Las instituciones hacen posible una
interacción efectiva entre Estado y sociedad, combinando reglas formales e
informales, códigos y normas de cumplimiento.

La reconfiguración institucional que incorpora a la tecnología como factor de

desarrollo puede tener también una incidencia positiva en la forma y el
comportamiento de la organización y en las reglas del juego.

A su vez, esto puede reducir la incertidumbre y desconfianza hacia las

instituciones, porque el uso de nuevas tecnologías puede generar resultados más
eficientes.

De este modo, vincular hoy el desarrollo humano con la tecnología implica no sólo

69
medios, herramientas, instituciones e infraestructura, sino también políticas
concertadas que permitan fomentar y/o consolidar la interacción de actores
locales, nacionales y globales y facilitar la conexión individualizada y/o colectiva
con los grandes centros de información, producción de conocimientos y del debate
político. En otras palabras, se trata de desarrollar las capacidades informacionales
de una sociedad.

HACIA LA TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO Y LA POLÍTICA

El primer paso hacia el cambio requerido consiste en definir los principios que
debieran orientar la reflexión sobre la transición hacia una sociedad de la
información.

El segundo paso consiste en formular una estrategia. Es decir, se trata de diseñar

una acción simultánea en varios campos (integrada) con un enfoque armonioso y
secuencial.

A medida que la sociedad global de la información evoluciona, se ha hecho

evidente que la cuestión para países en desarrollo como Guatemala no es si
implementar o no políticas e iniciativas tecnológicas, sino más bien cuándo y
cómo. Por ello, es vital contar con una estrategia sólida, vinculada a aspectos
nacionales y globales e incorporando una gama de actores.

En muchos países del mundo se están aplicando ya estrategias nacionales de

inserción a la sociedad mundial de la información. Si bien no todas son iguales,
comparten algunos elementos clave. Por ejemplo:

• El enfoque holístico liderado por el Estado. • La definición clara del papel

de las iniciativas tecnológicas para el desarrollo.
• La institucionalización de la participación del sector privado y la sociedad
civil.
• La definición de metas precisas en cooperación con una gama de actores.
• La deliberación sobre políticas tecnológicas en temas que van más allá del
campo de tecnología como la eficiencia administrativa, la transparencia, la
gobernabilidad y los nuevos enfoques de aprendizaje.

GOBIRNO-e COMO MEDIO PARA LA DELIBERACIÓN

Es un hecho que los gobiernos en todo el mundo se han visto y se verán

enfrentados al reto de incorporar nuevas formas de organización y trabajo, para lo
cual las nuevas tecnologías son posibilidades abiertas para avanzar en una nueva
manera de hacer gestión y políticas públicas y de promover el desarrollo humano.

Una de las principales iniciativas al respecto es la del gobierno electrónico

(gobierno-e), que se adhiere a una nueva forma de organización económica y
social. Al respecto, podría decirse que la incorporación de nuevas tecnologías a la

70
gestión pública es la principal innovación en el funcionamiento del Estado desde
las reformas administrativas de fines del siglo XIX.

Cuando las tecnologías se incorporan a la gestión gubernamental permiten una

nueva forma de gestión pública, más transparente e innovadora con capacidad de
reducir la brecha entre Estado y sociedad.

El concepto de gobierno-e evolucionó hace más de una década como un

instrumento, que, apoyado por las tecnologías y con origen en las sociedades
industrializadas, se expande cada vez más en las llamadas sociedades en
desarrollo y transición. El progreso del gobierno-e en América Latina es aún lento.
La mayoría de los países en la región, como Guatemala, carece aún de una visión
estratégica, de coordinación programática y de un enfoque equilibrado entre el uso
y la aplicación de nuevas tecnologías, reforma política y transformación
productiva.

Cualquier estrategia política de desarrollo o cualquier diseño institucional tendrán

que tomar en cuenta una visión de largo plazo en sentido renovado. Un tema
crucial para cualquier estrategia de gobierno-e es la expansión de la
infraestructura y los servicios, al igual que la expansión del acceso, lo cual puede
darse en varias dimensiones. Se puede dar, por ejemplo, si se promueve el
acceso y el uso universal de la tecnología, proporcionando un mínimo básico de
conectividad para toda la sociedad, y diseñando e implementando iniciativas y
políticas públicas que reduzcan los costos de acceso.

De igual manera, no es sólo acceso, sino también mejorar la calidad del acceso.
Los beneficios de cualquier iniciativa serán limitados y la brecha y disparidades se
profundizarán si la frontera tecnológica se mantiene estática. Por ejemplo, tener
capacidad de banda ancha, pero poca posibilidad de adaptarla; uso y aplicación
limitada de programas informáticos entre las pequeñas y medianas empresas y
dependencia de programas informáticos comerciales (ejemplo: Microsoft, Oracle)
con poca capacidad para llenar los nichos de mercado y proporcionar soluciones
adecuadas y sostenibles para los pequeños actores, como las municipalidades,
los pequeños hospitales y clínicas y las escuelas.

Otro tema clave para el gobierno-e es contar con un marco regulador adecuado,
no sólo para ampliar y fortalecer los derechos humanos fundamentales y el
derecho a la información, la comunicación y la libertad de expresión, sino también
para la ampliación y renovación de los fundamentos tecnológicos de la sociedad
de la información. La regulación del sector de las telecomunicaciones y el
fortalecimiento de los mercados de hardware y software son también temas clave.

El financiamiento de iniciativas de gobierno-e es también estratégico. En estrecha

colaboración con el sector privado y los donantes, el gobierno debe buscar fuentes
de financiamiento. El Estado debe cumplir un papel más importante en el
financiamiento de la investigación y promover mayor interacción entre los agentes
que participan en los sistemas de innovación.

71
Las destrezas y la calidad de los recursos humanos son también elementos clave
para cualquier estrategia de gobierno-e. Es indispensable capacitar a los usuarios
y operadores, además de la formación y mantenimiento de una fuerza de trabajo
que pueda sostener a la sociedad de la información. La transformación de la
educación, en todos sus niveles, es una prioridad. Las universidades tienen que
formar perfiles profesionales más adecuados. Las demandas y currículos cambian
rápidamente, de manera que hay que ajustar constantemente programas y
formadores (profesores) a fin de minimizar los desajustes en materia de
capacitación profesional.

La aplicación y el uso de nuevas tecnologías en la vida cotidiana, requieren una

nueva forma de aprendizaje que debe estar institucionalizada como proyecto de
Estado de largo alcance, y concentrarse en los maestros y educadores. Por
ejemplo, se pueden establecer incentivos para alentar a los maestros a integrar
estos recursos en sus actividades docentes cotidianas. Para complementar el
esfuerzo, deben establecerse redes institucionalizadas de desarrollo de recursos
humanos en el sector público y privado, incluyendo las universidades y otras
instituciones para contar con un grupo amplio de “formadores-maestros-
instructores,” que sirvan como base para impulsar la innovación y el conocimiento.

Para fortalecer las actividades académicas y docentes en temas como gobierno-e

y la sociedad de la información, se puede promover también actividades
investigación y desarrollo a través de una red electrónica inter-universitaria.

ESTRAEGIAS DE GOBIERNO-e

Existen diferentes enfoques de gobierno-e. Algunos países han intentado

estrategias de gobernabilidad y de nuevas tecnologías, sin que ambas estén
conectadas. Otros han enfocado sus estrategias de gobierno electrónico desde
una perspectiva más amplia que implica dos ámbitos, gobernabilidad y nuevas
tecnologías, que son mutuamente incluyentes. Los más exitosos han apuntado a
utilizar el manejo de la información como un medio no sólo para vincular reformas
de gobernabilidad con iniciativas tecnológicas, sino también para tener una
estrategia de desarrollo más integrada.

De igual manera, se han dado diferentes enfoques de políticas dentro de las

cuales puede estar una estrategia de gobierno-e. El mapa de una estrategia
nacional puede tomar distintas direcciones y enfoques. En algunos casos, la
estrategia implica tratar estos asuntos de forma sectorial para fortalecer la
exportación y/o el mercado nacional.

En otros, se enfatiza el papel de estos recursos como un medio facilitador para

posicionarse competitivamente en el ámbito económico global y/o promover
desarrollo. En la práctica, los países más exitosos han combinado diferentes
enfoques o han empezado enfatizando un nicho de políticas para luego moverse a

72
otro. Indistintamente de la selección o combinación de enfoque, los casos exitosos
demuestran que el objetivo principal es alimentar de arriba-para-abajo o viceversa
una estrategia nacional integrada y concertada.

El gobierno-e puede ser parte de cualquiera de estos enfoques. Por ello, las
estrategias de gobierno-e son multidimensionales, porque cubren políticas e
iniciativas en varios sectores como el desarrollo tecnológico, la industria, la
competitividad, las telecomunicaciones y el manejo de la información. Las
estrategias de gobierno-e involucran también una amplia gama de actores. El
Estado, el empresariado, la sociedad civil y el mundo académico tienen que estar
involucrados en un proceso sinérgico.

Cualquier estrategia de gobierno-e tiene que tener también la capacidad de

transformar la manera tradicional en la que el gobierno interacciona con los
gobernados. Es decir, un país como Guatemala puede tener en teoría una
estrategia de gobierno-e, pero si ésta no está anclada a una visión de
transformación más amplia de la sociedad, lo más probable es que tenga poco
impacto. De igual manera, cualquier estrategia de gobierno-e, tiene que reflejar el
nivel verdadero de voluntad política, y tomar en cuenta los recursos disponibles, el
ambiente regulador y la capacidad de la población para utilizar las nuevas
herramientas.

La principal motivación de una estrategia de gobierno-e debe ser mejorar la

entrega de servicios, el acceso y la disponibilidad de información. Por ello, la
implantación de estrategias de gobierno-e tiene que ser parte de un proceso más
amplio de reforma de modernización del Estado, y el ritmo de su implantación
debe ser gradual, pero consistente y constructivo. La aplicación y/o adaptación de
estos nuevos recursos es costosa y tiene que estar vinculada también a un cambio
productivo. De otra manera, ninguna estrategia de gobierno-e será sostenible.

¿CUÁLES SON LAS CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL GOBIERNO-e?

El gobierno-e involucra una amplia gama de actores, actividades, y sectores. En

cuanto a los actores, el principal es el Estado, que lidera el proceso. Dentro de
éste obviamente se debe destacar a los líderes gubernamentales de turno,
quienes a través de su capacidad y voluntad política pueden construir una visión
integrada de gobierno-e, consensuarla e implementarla. De igual manera, está el
funcionario público quien con su capacidad de adaptación y aprendizaje puede
convertirse en el principal operador de las iniciativas. Otro actor principal es el
empresario e industrial, especialmente aquel que cree en la innovación, al igual
que aquel que enfrenta al riesgo con visión y holgura.

No hay duda, que uno de los principales actores es además la ciudadanía en

general, en particular aquella que no sólo demanda más eficiencia y transparencia
gubernamental, sino la que está interesada en involucrase en los asuntos
públicos. Finalmente, pero no menos importante, son los investigadores, técnicos
y científicos, quienes apoyados por una infraestructura adecuada, pueden

73
convertirse en agentes de conocimiento y cambio.

El gobierno-e implica también innovaciones en otras áreas claves como el

liderazgo, la deliberación, la inversión productiva, la educación y la ciudadanía.
Además puede fomentar la automatización, la informatización y la transformación,
lo cual puede traducirse en una mejora en el buen gobierno, y por ende en más
confianza. Por ejemplo, esto último puede incidir en la eficiencia gubernamental,
produciendo lo mismo a menor costo; en la productividad, generando más al
mismo costo; y en la velocidad, produciendo más, de manera más rápida y al
mismo costo. También puede incidir en la efectividad, en cuanto el gobierno no
sólo puede producir más, más rápido y al mismo costo, sino también producir algo
de mayor calidad, novedoso e innovador.

Finalmente, aunque el gobierno-e involucra una gama amplia de actividades y de

actores que interaccionan vertical y horizontalmente en dimensiones políticas,
económicas, y sociales, tiene una vinculación estratégica de tres dimensiones:

• Dimensión 1: Gobierno a gobierno- En muchos aspectos la vinculación

intragubernamental representa la columna vertebral del gobierno-e. Antes
de interactuar y ofrecer servicios más eficientes a la ciudadanía y al
empresariado, el gobierno debe mejorar y actualizar su propio sistema
interno (back office). Usando nuevas tecnologías, el funcionamiento
cotidiano del gobierno puede mejorar el acceso a la información, los
procedimientos e incrementar la transparencia, eficiencia y responsabilidad.

• Dimensión 2: Gobierno a empresa - Esta dimensión implica tanto la venta

de productos y servicios gubernamentales al público (front office), como
también la compra de productos y servicios del sector privado (licitación y
compras, enfatizando la comodidad, la transparencia y la competencia). Es
decir, tiene que ver con la interacción entre el sector gubernamental y
empresarial, y con reducir prácticas clientelares y el uso de medios
corruptos para acelerar transacciones.

• Dimensión 3: Gobierno a ciudadano- Se trata de hacer de las

transacciones gubernamentales lo menos burocráticas, ganando en rapidez
y facilidad. Implica también mejoras en el acceso a la información pública, a
través del uso de herramientas de diseminación, como sitios web y/o
kioscos informativos. El principal objetivo del gobierno-e es facilitar la
interacción entre el ciudadano y el gobierno.

Es decir, puede ayudar a atenuar el centralismo burocrático a través de la

creación de ventanillas únicas, donde el ciudadano pueda obtener
soluciones e información en varios temas, en un solo lugar, sin necesidad
de interacciones físicas con un representante de cada una de las agencias
gubernamentales involucradas.

74
DESARROLLO LOCAL Y DESCENTRALIZACION DEL ESTADO:
RUTA ALTERNATIVA HACIA LA DEMOCRACIA Y EL
DESARROLLO SUSTENTABLE EN AMERICA LATINA

¿TRES ENFOQUES COMPLEMENTARIOS? HACIA UNA ESTRATEGIA DE

DESARROLLO INTEGRADA.

Los enfoques más comunes para analizar los problemas del desarrollo y para las
propuestas de política son: el territorial, el sectorial o de productos y el desarrollo
humano. Cada uno de ellos hace énfasis en un aspecto, a partir del cual se
organiza la economía y la sociedad y se hace propuestas de desarrollo.

El enfoque territorial parte del espacio y de sus habitantes. La organización

social del espacio basada en cierta racionalidad social y económica es el eje del
análisis. El énfasis está dado al territorio como escenario de organización social en
áreas urbanas y en áreas rurales, que se articulan y que permiten una división
social del trabajo que permite progresar. El enfoque moderno dado por los
modelos centro-periferia a la Krugman (1992) han permitido recuperar la
Geografía Económica como una disciplina capaz de interpretar los factores geo-
económicos que determinan el desarrollo, así las distancias, los costos de
transporte, las economías de aglomeración, las externalidades, las economías de
escala y la demanda en el espacio se presentan como los factores que organizan
el territorio en sistemas de ciudades (que actúan como centros) con sus
respectivas periferias que se complementan en el suministro de bienes, servicios y
factores. El desarrollo en el espacio se genera por procesos dinámicos de
organización económica y social en el espacio donde la interacción entre
demanda, costos de transporte y rendimientos crecientes organiza el espacio y
determina la competitividad de las regiones, que no son otra cosa que sistemas
centro-periferia en territorios más o menos amplios. La centralidad y las distancias
constituyen atributos de la organización espacial que condiciona el funcionamiento
económico. Esto lleva a propuestas de desarrollo urbano, rural o regional. Es
decir, la unidad de desarrollo es espacial con los habitantes y factores de
producción que contengan.

Por otro lado, el enfoque sectorial plantea el desarrollo como un proceso de

incremento de la producción y productividad de bienes y servicios. En
consecuencia, se plantean estrategias de desarrollo agro-exportador, de desarrollo
industrial o del turismo como la base para lograr mejores de niveles de vida para
los habitantes de un país o región. El énfasis de este enfoque esta dado ya sea en
la especialización o en la diversificación productiva, es decir, en estrategias para
incrementar las productividades y las competitividades a partir de ciertos
productos en los cuales se busca ventajas comparativas, competitivas o absolutas.
Los procesos de cambios e innovación tecnológica y la capacitación de los

75
trabajadores están en la base de estas estrategias de desarrollo. Hay que señalar
que durante la segunda mitad del siglo pasado, estos enfoques fueron
predominantes a través de los modelos primario-exportadores o los de
industrialización por substitución de importaciones.

El enfoque del desarrollo humano es el más reciente de todos y pone énfasis en

las personas, en sus capacidades y derechos. Como ya hemos explicado este
enfoque trata de analizar los contextos económicos, institucionales y políticos que
permiten que las personas progresen, a través de un suministro adecuado de los
satisfactores que necesitan para vivir y utilizar sus capacidades. El medio y el fin
del desarrollo es la persona, en consecuencia, el desarrollo humano propone
utilizar el espacio, los factores, los productos en función de las necesidades
humanas tanto las biológicas como las culturales y espirituales. A partir de lo cual,
las personas harán uso de su creatividad, su empresarialidad y participarán
enriqueciendo sus vidas con la mayor libertad posible.

En verdad estos enfoques son complementarios pues, las personas viven en

determinados espacios de cuya dinámica dependen, la cual a su vez depende de
los productos en los cuales se especializan las regiones o las localidades. Sin
embargo, el tema central es que tanto el territorio como las producciones
sectoriales estén al servicio del desarrollo humano, es decir, que ambos se
pongan al servicio de las personas y no al revés.

En esta perspectiva, veremos que el territorio con sus diferentes espacios

económicos y sociales cumplen distintos papeles para el desarrollo humano.
Veamos cómo.

LA LOCALIDAD: UN ESPACIO SOCIALMENTE CONSTRUIDO

Las personas viven en territorios más o menos limitados y en determinados

lugares. Casi siempre las personas realizan sus actividades en una localidad, sea
ésta un distrito o una provincia, en general con nombre propio, con la que se
identifican.

Cuando se trata de definir “lo local” es necesario distinguir conceptos positivos de

los normativos. En general se identifica lo local con lo municipal, con lo distrital o
con lo comunal en el ámbito rural andino, es decir se confunde un espacio material
con un espacio normativo definido políticamente. Por ello es necesario distinguir el
espacio social creado por la interacción de las personas del espacio creado por el
Estado. Desde una perspectiva del desarrollo humano lo local es un espacio
socialmente construido en un determinado territorio, a partir de las relaciones
económicas, sociales y políticas de las personas, es decir, es un espacio
construido colectivamente sobre determinado territorio, cuyos límites lo fijan la
espacialidad de las relaciones socio-económicas y/o las identidades locales. A
veces, este espacio podría coincidir con una demarcación territorial basada en

76
criterios geopolíticos, en otros no. Lo importante es que las localidades constituyen
el sustento espacial para que las personas vivan en sociedad. En general, la vida
en sociedad de cualquier persona involucra directamente a un limitado número de
personas, las cuales viven en una localidad. Son estas redes sociales las que
constituyen las localidades.

Bajo esta perspectiva, el desarrollo humano, en el que las personas hacen uso de
sus capacidades y ejercitan sus derechos, se concreta en una localidad
determinada. De ahí, que la localidad sea el ámbito natural para el desarrollo de
las personas. Aunque, es necesario señalar que muchos de los satisfactores para
el desarrollo no se producen ni generan en la localidad donde uno vive sino en
otras localidades, otras regiones u otros países. Por esto, es importante tomar en
cuenta que las personas, pese a vivir en una localidad, su vida y sus posibilidades
de progreso dependen de las producciones y actividades de personas que viven
en otros lugares, en consecuencia dependen de espacios mayores como una
región o un país.

Así, el desarrollo local definido como el proceso de expansión de capacidades y

derechos de los pobladores de cada localidad depende de varios factores: del
crecimiento económico de la localidad y de la región, de incrementos en las
productividades, de la calidad del capital humano, que en su conjunto generen
niveles de empleo decente, ingresos adecuados y servicios públicos que propicien
una vida civilizada y con privaciones mínimas.

En consecuencia, “lo local” es el territorio en el cual las personas y familias viven

cotidianamente, utilizando sus capacidades y haciendo uso de sus derechos. Es el
territorio donde las personas interactúan y se relacionan, es un espacio de
convivencia social. Por tanto, es un espacio construido sobre la base de un
territorio “apropiado” por las personas a partir de sus relaciones directas e
indirectas, creando un “habitat” adecuado para el progreso personal en sociedad.
Por ello, lo local tiene el sabor al lugar donde un pertenece y donde uno quisiera
avanzar, en función de las relaciones económicas, políticas y sociales que se
pueden establecer. Por ello, lo local es un espacio socialmente construido en un
territorio limitado.

Una localidad encuentra su límite con otra localidad, cuando los mecanismos de
inclusión territorial se hacen imprecisos. Es decir, cuando las personas se salen de
la red social que organiza su localidad y encuentran otra red en la cual no tienen
relaciones. Ahí empieza otra localidad.

Sin embargo, la localidad es insuficiente como territorio para acceder a todos los
bienes y servicios que requieren las personas para aspirar al desarrollo humano.
Para ello deben pertenecer simultáneamente a otros espacios.

77
EL ESPACIO DEL DESARROLLO ECONÓMICO: LA REGIÓN

Una región es una articulación de localidades en el espacio. En general, la región

es organizada territorialmente por un centro (una ciudad o un eje de ciudades) que
articula un entorno o periferia (ciudades pequeñas y el campo), dentro de esta
organización se entreteje un sin número de localidades urbanas y rurales, donde
las personas se organizan en sociedad, pero sobre todo organizan la economía de
la cual depende sus niveles de vida y posibilidades de progreso. Por ello,
consideramos que la región es el espacio del desarrollo económico favorable al
desarrollo humano.

La razón principal es que, para el funcionamiento económico y el desarrollo

humano de las personas, se requiere de un territorio cuyo tamaño se va
agrandando en función del crecimiento y progreso económico. Por ello, las
naciones pobres son muy fragmentadas en su economía y sociedad, mientras que
las naciones prósperas tienen economías nacionales integradas. Más aún, la
globalización significa que para muchos sus niveles de desarrollo humano
dependen de bienes, servicios y factores que están más allá de sus fronteras
nacionales.

La fragmentación espacial significa que los espacios para el desarrollo son

limitados a un, un valle, un distrito, una provincia, una microcuenca o una
comunidad campesina y que los habitantes de estos lugares apenas se integran,
económica o socialmente, con otros espacios. En consecuencia, no pueden
disfrutar de los beneficios de una división social del trabajo en el espacio mucho
más amplia. Las principales razones son la débil integración física, por falta de
vías de comunicación y la falta de articulación económica, por la debilidad de los
mercados en el espacio. Sin embargo, la principal causa es la baja productividad
de los productores locales, que no son competitivos más allá de sus respectivas
localidades, dicha competitividad esta en relación inversa a las distancias, cuanto
más lejos se hallan los mercados potenciales menos competitivos son, pues los
costos de transporte encarecen sus productos.

Por ello, que cuando las localidades se comienzan a integrar con otras localidades
contiguas o cercanas, en base a una ampliación de la división del trabajo y al
incremento de las productividades, es cuando se va conformando una región. En
general, está integración espacial se hace en torno a una localidad urbana (una
ciudad) que por sus características productivas genera una mayor variedad de
bienes y servicios, los que se intercambian con los productos de las localidades
rurales contiguas, que en general producen alimentos y materias primas. Se
genera así una región, que es un espacio mayor al de una localidad y que
organiza la economía y la sociedad en base a un sistema centro-periferia. Es
decir, la región es un conjunto de localidades integradas espacial y
económicamente, por esta razón, los niveles de desarrollo de la región son
mayores al de cada localidad individual, debido a las economías de integración.
En este sentido, el desarrollo de una localidad depende de otras localidades, lo

78
que hace que sus habitantes se beneficien de la especialización y del comercio
entre localidades. Por ello, cuanto mayor número de localidades integradas, con
producciones variadas, las posibilidades de desarrollo humano son mayores.
El sistema centro-periferia que organiza una región se funda en los atributos que
tiene el centro (una ciudad) para organizar la economía y los mercados que están
a su alrededor. Los centros existen por que confluyen tres factores:

1. La producción de los centros tienen, en buena parte, rendimientos de

escala crecientes, lo que les permite tener altas productividades, en
consecuencia pueden ser vender sus producciones a lugares más
distantes, cuanto más alta sean sus productividades.
2. Por la aglomeración espacial de las actividades económicas en el centro se
generan externalidades que benefician a los productores y que tienden a
reducir costos y aumentar la productividad del centro. Siendo las
externalidades de los mercados de trabajo las más importantes.
3. La demanda concentrada en el centro, tanto la de los capitalistas como de
los trabajadores, la que constituye un incentivo par la inversión, que a su
vez atrae trabajadores de la periferia, generándose un proceso de
reforzamiento constante del centro, si estos factores se retroalimentan. Los
centros tienden a fortalecerse aún más cuando el Estado se concentra
espacialmente e incrementa su oferta y demanda de bienes, servicios y
factores.

Es bajo esta estructura económica que la vida cotidiana se organiza en

localidades, cuya existencia y crecimiento depende de la dinámica de la región.
Las personas para lograr su desarrollo humano necesitan, de un empleo, de
ingresos y de bienes y servicios que les proporciona no sólo de su localidad sino la
región en la que se encuentra su localidad. Las posibilidades de un desarrollo
humano equitativo y progresivo dependen de la capacidad que tenga el sistema
centro-periferia de la región para integrar, a través de los mercados, a todos lo
habitantes de todas las localidades.

El problema se presenta cuando la articulación entre el centro y la periferia de una

región es débil, es decir, cuando por alguna de las siguientes razones, el
crecimiento del centro tiende a divergir del de la periferia.

1. Cuando la productividad de la periferia es muy baja y el centro prefiere

importar productos de otras regiones o de otros países.
2. Cuando la calificación de los trabajadores del centro es mucho mayor que
los de la periferia.
3. Cuando el acceso a fuentes de financiamiento es más favorable al centro
que la periferia.
4. Cuando existe una débil integración físico-espacial, entre las ciudades y sus
entornos rurales.

Cuando esto sucede habrá localidades cuyo nivel de desarrollo, sobre todo

79
humano, se irá alejando del promedio regional y de las localidades más
favorecidas por la dotación de los distintos tipos de capital: humano, físico,
financiero y natural.

Desde un punto de vista sociológico, una región se define y desarrolla sobre la

base de su economía. Es decir, las sociedades regionales emergen de las bases
económicas las que definen la estructura social, de grupos o clases sociales, que
se organizan espacialmente en sus propias localidades, que son su sustento
territorial. Lógicamente, las sociedades regionales se organizan no sólo
económicamente sino también políticamente, en función de su historia, de los
liderazgos, elites, cultura e identidades. Así, la región es también un espacio social
construido, a una escala territorial mayor, en consecuencia, es un espacio más
complejo y amplio.

En resumen, la región es el espacio de la producción, la inversión y el empleo, que

requiere de territorios mayores para poder generar desarrollo. Es el espacio en el
cual las personas se articulan de una manera impersonal, a través de los
mercados y del Estado. La impersonalidad proviene de la lejanía en el espacio de
los productores y consumidores, que no necesitan conocerse personalmente para
poder relacionarse.

A diferencia de la localidad, donde existe un gran componente de relaciones

personales, no sólo económicas sino también políticas, sociales, culturales,
religiosas, etc., la región por su tamaño despersonaliza las relaciones y las
mediatiza a través de mercancías y de relaciones indirectas y le da un mayor peso
a las relaciones impersonales económicas. Con los resultados de las relaciones
económicas en el espacio, los ingresos, las personas pueden vivir en sus
localidades. Por esto es que la localidad y la región son dos espacios que tienen
dos funciones distintas para el desarrollo humano de las personas. Por ello, el
desarrollo regional es la combinatoria de desarrollos locales que se originan en el
funcionamiento de un sistema centro-periferia, que es un sistema de mercados en
el espacio, que organiza la economía y la sociedad en el espacio regional . Cuanto
mayor sea la integración económica entre las personas de todas las localidades,
debido a su dotación de capital humano, físico y financiero, y de sus
productividades, el desarrollo humano será mayor. Esto significa que la región
será el espacio del desarrollo económico. Si esto no sucede, la pregunta es cómo
se hace para lograr el desarrollo local y regional?

¿EL DESARROLLO LOCAL UN PUNTO DE PARTIDA O UN PUNTO DE

LLEGADA?

Mucho se especula sobre las posibilidades de promover el desarrollo desde lo

local. Es necesario precisar esta hipótesis. En nuestra perspectiva el desarrollo
local y regional tienen que ir de manera integrada para generar desarrollo humano,
es decir, es necesario combinar los tres componentes del desarrollo: el enfoque
territorial (el desarrollo en el espacio) y sectorial (el desarrollo productivo) para

80
lograr el desarrollo humano de las personas. Esta es la estrategia de desarrollo
integrada EDI, que en nuestro criterio es la que permite tomar en cuenta los
territorios, las cosas y las gentes en un mismo enfoque.

Bajo esta perspectiva el desarrollo local y el desarrollo regional son dos procesos
que deberían ser promovidos de manera conjunta. Para ello es necesario una
combinación de políticas públicas y una acción política que genere una suerte de
un nuevo contrato social para el desarrollo. El desarrollo local es un proceso de
generación de mejores condiciones de vida en la localidad donde uno vive, en
consecuencia se requiere de una cooperación estrecha entre el gobierno local y la
sociedad local, para mejorar el espacio y los servicios para una mejor convivencia
social. Este proceso de desarrollo debe basarse en los recursos que se generan
en la actividad económica, que hace parte de la región, pese a que los
productores de bienes y servicios se encuentran en cada localidad. En cambio el
desarrollo regional es un proceso en que los sectores productivos de cada región,
cada cual ubicado en distintas localidades, generan mejores productividades,
mayores ingresos y más empleo.

En consecuencia, el desarrollo local ha de ser una consecuencia del desarrollo

regional y del desarrollo nacional, siempre y cuando cada localidad haga parte de
la división social y espacial del trabajo. Por ello, es necesario que el desarrollo
local sea concebido como el proceso de integración dinámica de cada localidad a
la división del trabajo de cada región, con algunos grados de especialización que
les permita ganar economías de escala y generar competitividad. Para que ello
suceda, cada región debería generar mecanismos de coordinación y planificación
entre el sector privado y el sector público, para que el proceso de desarrollo
regional tenga metas colectivas regionales. Probablemente este es uno de los
roles más importantes que deben tener los gobiernos regionales.

En consecuencia, el desarrollo humano se concretará en las condiciones de vida

de cada localidad si la región en que se encuentra tiene un crecimiento económico
estable y si la localidad se integra a los mercados regionales y nacionales. Si esto
sucede cada localidad se integrará ventajosamente en la globalización.

LA INTEGRACION VERTICAL Y LA INTEGRACIÓN HORIZONTAL

Uno de los principales problemas del desarrollo en el espacio es la falta de

integración espacial y sectorial. Muchas localidades y espacios rurales no están
espacialmente articulados, es decir, no tienen una integración horizontal. En otros
casos, no existe un intercambio entre sectores urbanos (centros) y rurales
(periferias) por bajas productividades, por demanda reducida o por competencia
con otros productores de otras regiones o de otros países, es decir no existe una
articulación vertical.

Cuando ambas articulaciones son débiles las posibilidades de desarrollo local y

regional son menores. Para que se genere mayores productividades, empleo e

81
ingresos, y como consecuencia se genere mayores recursos fiscales, es necesaria
la integración. Las estrategias de desarrollo deberían promover ambos tipos de
articulación.

Una cuenca, un corredor económico, una región natural son ejemplo de

articulación horizontal. La continuidad territorial es el requisito para la articulación
horizontal entre ciudades principales y secundarias y entre estas y sus entornos
rurales. Las distancias y las vías de comunicación son los principales obstáculos.
Por ello la integración física a través de mejores vías de comunicación que
conduzca al abaratamiento de los costos de transporte es el medio para acelerar
la articulación horizontal. Sin embargo, el principal objetivo de esta articulación es
la conformación de ejes espaciales conectados, que incrementen la oferta y
demanda regional y, obviamente, incrementaran las bases materiales del
desarrollo de las localidades que hagan parte del sistema articulado regional. La
idea central es constituir una oferta competitiva y exportable, al mismo tiempo que
se incrementa la demanda agregada, que en su conjunto promoverían
incrementos en la producción, la productividad y el empleo.

La articulación vertical profundiza las relaciones económicas entre los sectores

productivos de una ciudad-eje (centro) y los sectores productivos de sus ciudades
secundarias y el entorno rural. Aquí la integración no se da por bajos costos de
transporte sino por una mayor división del trabajo, por un incremento de las
productividades o por políticas proteccionistas a la producción nacional. La idea es
que habrá una mayor integración económica, que favorecerá el desarrollo local y
regional, aún sin la incorporación de nuevas ciudades o localidades a través de su
integración espacial. El impacto económico es similar a la articulación horizontal
pues aumentará la producción, el empleo, las productividades y la demanda, en
las localidades que se produzca esta articulación.

Para promover mejor estos procesos de integración entre localidades y regiones,

que lleven al desarrollo humano, la descentralización puede ser un medio
poderoso para romper la inercia y desigual desarrollo en el que se encuentran los
pueblos y regiones de nuestros países.

DESARROLLO LOCAL

No es casual que en este Continente, enfrentando desde una situación como la

que hemos esbozado, los retos de la globalización, emerja el desarrollo local como
una ruta diferente y alternativa de desarrollo nacional y regional.

En primer lugar, la globalización levanta la importancia de lo local como su

correlato necesario. Sólo en apariencia es una paradoja que justo cuando la
globalización sugiere un mundo en el que las distancias se estarían banalizando
sería, como señala el inglés O Brien (1999), el “fin de la geografía”, se esté
produciendo simultáneamente una recuperación de la dimensión territorial, no sólo
en el plano teórico, sino en el de la realidad de las estrategias empresariales y las

82
políticas públicas.

En la medida en que los acelerados y profundos procesos de cambio en el plano

tecnológico, económico, cultural y político a escala mundial impactan
inevitablemente en los territorios sub nacionales, las dos tendencias, globalización
y localización se convierten en dos caras de una misma moneda. Tanto es así
(Moncayo, E. 2002) “que la valorización de lo local en relación dialéctica con lo
global, ha dado lugar a extraños neologismos como glocal y fragmegración, para
tratar de expresar la pertenencia a los dos ámbitos espaciales al mismo campo
relacional. La globalización de lo local y la localización de lo global”.

En segundo lugar, los espacios locales aparecen como privilegiados para hacer
realidad una constatación generalizada y es que no hay desarrollo sin inclusión de
todos los actores, especialmente de los gobiernos locales, la ciudadanía, los
gobiernos centrales y el sector privado, empresarial o productvo.

En tercer lugar, la necesidad de incluir todos los territorios. Entendiendo el

territorio aquí como esa “totalidad compleja formada por el medio físico natural y
construido y los espacios económico, político, social, histórico, ecológico, y sus
interacciones” (Bervejillo, 1999). El territorio es entonces un espacio vivo que
contiene un conjunto de acumulaciones y tejidos de relaciones entre actores
sociales e institucionales, factibles de ser potenciados por medio de la
construcción de un proyecto político concertado que promueva la producción de
riqueza y bienestar para las presentes y futuras generaciones que lo habitan.

En esta perspectiva el territorio tiene el potencial que le permite dejar de ser un

objeto receptor de decisiones dadas por agentes externos para convertirse en
sujeto activo de su propio desarrollo.

De aquí el reto en nuestro Continente de lo que Bervejillo llama la “refundación de

la territorialidad del proyecto colectivo” o la “reinvención del territorio”, justamente
para que cobre toda su proyección y vitalidad y se convierta en un factor y soporte
del desarrollo nacional, del desarrollo regional (en sentido supra nacional) y en un
pivote necesario para jugar en el ámbito global.

Entendido así no hace falta argumentar mucho la importancia para un país, para
una región y para el desarrollo global que tiene por un lado, propiciar (con políticas
nacionales, asignación de recursos, etc.) territorios con proyecto colectivo de
desarrollo y , por otro, incorporarlos o incluirlos todos con su propia especificidad,
con sus riquezas, sus agentes y sus iniciativas.

83
ESTAMOS CONSTRUYENDO UN MISMO CONCEPTO DE DESARROLLO
LOCAL?

Sin duda cada vez son más en el mundo los organismos e instituciones,
nacionales e internacionales, que hablan de desarrollo local y que apoyan un
mayor protagonismo de las fuerzas locales y de los gobiernos sociales.

Este hecho, señalaba Pierre Malé en la I CONFEDELCA, “obliga a reconocer el

carácter todavía ambiguo del concepto y de las experiencias concretas de
desarrollo local. El hecho de que este término haya hecho fortuna y que esté
utilizado como eslogan y promovido actualmente por muchos agentes que actúan
en el campo del desarrollo con intereses y filosofías diferentes no ayuda a
clarificar su contenido real” (Malé, 2001).

El término “desarrollo local” puede esconder una gran variedad de contenidos. En

palabras del mismo Malé “puede comportar una revisión en profundidad del
modelo de sociedad, o ser una simple activación del medio local, que sirva para
aumentar su capacidad de insertarse en la economía globalizada” (Malé, 2001).

En diversos países latinoamericanos, tanto algunos gobiernos como organismos

no gubernamentales utilizan desarrollo local como sinónimo de realización de
obras o proyectos en los municipios.

Un punto obligado, por tanto, es aproximar un concepto de desarrollo local que

nos permita hablar un mismo idioma, establecer códigos comunes y jugar en clave
de desarrollo local.

No se trata de construir un concepto en el sentido de precisar una definición de

diccionario o acuñar una fórmula mágica – ojalá fuera algo tan simple -, sino de
delimitarlo de manera que situemos con claridad sus principales componentes y
características. Sólo de esta manera podrá guiar nuestra práctica y convertirse en
el horizonte de diseño e implementación de políticas y estrategias.

En esa lógica, en diversos países latinoamericanos han venido apareciendo ya

algunas características del desarrollo local, en las que coinciden instituciones que
no sólo son distintas, sino trabajan en contextos nacionales y sub regionales
diferentes como el CLAEH en Uruguay y la FUNDE en El Salvador para poner sólo
un ejemplo. Partiendo de ellas, podemos avanzar que el desarrollo local:

1. Es un proceso de concertación entre los agentes -sectores y fuerzas- que

interactúan en un territorio determinado,
2. para impulsar con la participación permanente, creadora y responsable de
ciudadanos y ciudadanas,
3. un proyecto común de desarrollo,
4. que implica la generación de crecimiento económico, equidad, cambio
social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de género, calidad y
equilibrio espacial y territorial.

84
 5. con el fin de:

1 elevar la calidad de vida de cada familia, ciudadano y

ciudadana que vive en ese territorio
2 contribuir al desarrollo del país y,
3 enfrentar adecuadamente los retos de la globalización y las
transformaciones de la economía internacional.

Esto implica:

1. Una visión de mediano y largo plazo, que establezca el punto de llegada y

el horizonte que determinan y dan sentido a las acciones del corto plazo y
que permite avanzar de manera gradual.
2. La concertación de los agentes locales con agentes regionales, nacionales
e internacionales.
3. La construcción de un nuevo Estado democrático y descentralizado,
4. Una nueva manera de comprender y construir cada país. Por una parte, se
hace visible el territorio completo, todas sus regiones, municipios y
comunidades, No sólo como “problemas” o como “fuentes de diversas
demandas”, sino también y principalmente, como sujetos y generadores de
democracia y desarrollo.
5. El reconocimiento de que la realidad es diversa. Se recupera el valor de las
particularidades, potencialidades e identidades territoriales. El desarrollo
local se vuelve un instrumento necesario en la gestión de la diferencia. Los
procesos regionales y locales, con sus diferencias, pueden y deben ser
motor del desarrollo nacional.
6. Los municipios se ven como fuentes de procesos y recursos que, si se
generan las condiciones apropiadas, pueden contribuir al desarrollo
nacional

LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO COMO MEDIO Y CONDICIÓN PARA

EL DESARROLLO LOCAL

Son múltiples los ejemplos en América Latina que muestran las limitaciones del
desarrollo local sin los recursos suficientes y la dificultad la falta de recursos
transferidos por recursos externos.

En el caso de Centroamérica, la Declaración Final de la I Conferencia CA sobre

Descentralización del Estado y Desarrollo Local apuntaba que: “Los Estados,
con altos niveles de centralización y poca vocación concertadora, han sido
desbordados por los desafíos de la democracia, el desarrollo y la seguridad
ciudadana” (I CONFEDELCA, 2001).

En Centroamérica no hay un solo Estado descentralizado. TODOS, sin excepción,

mantienen una estructura y funcionamiento altamente centralizados y una
dinámica centralizadora. Es hasta hace poco, en Guatemala que se aprueban un

85
conjunto de leyes que abren marco legal a la descentralización. Está por verse si
en verdad van a estimular un genuino proceso descentralizador.

Las municipalidades están todavía en muchos países de nuestro Continente

encerradas en marcos muy estrechos e inadaptados a las necesidades, tanto por
el corsé de las competencias legales mínimas, como por el de la falta de recursos.

Para que el desarrollo local sea una realidad se necesita una mayor autonomía de
los niveles locales y regionales y su suficiencia financiera para cubrir las funciones
que les corresponda.

El intento de paliar la escasez crónica de recursos por otras fuentes que no sean
la redistribución de los recursos públicos nacionales comporta unos riesgos de
desviación y condicionamiento importantes Es una solución paliativa y parcial,
que no puede ser considerada como una alternativa de futuro para las
municipalidades.

Desarrollo local sin descentralización no es posible. Pero la descentralización del

Estado no automáticamente favorece la democracia ni el desarrollo local. No es
algo mecánico ni automático.

La descentralización hace su irrupción en América Latina durante la década

pasada como parte de las estrategias posibles de ser empleadas para enfrentar la
crisis del Estado. Esta política – que necesariamente tiene un carácter nacional y
público - plantea que la redistribución de las funciones y los recursos estatales en
beneficio de las jurisdicciones menores es una forma, entre otras, de combatir las
dificultades financieras, las ineficiencias administrativas y las amenazas a la
gobernabilidad democrática derivadas de dicha crisis.

En la región, el avance de la descentralización es muy desigual en los países y se

ha producido más en el plano de los diagnósticos anticentralistas y del discurso
académico y político que en el de las realizaciones concretas. Esto no debe
extrañar mucho, ya que el triunfo de las propuestas neoliberales adjudicó la
supremacía a las estrategias de reforma privatizadoras y desreguladoras, de
efectos más directos e inmediatos sobre las variables macroeconómicas.

Por otra parte, la prioridad asignada a los objetivos fiscales en las políticas de
ajuste ha contribuido a mantener el centralismo, ya que es más fácil imponer una
política desde un ministerio todopoderoso que controla un sistema único de
recursos y gastos.

Sin embargo, la descentralización es un proceso que, aunque está más en una

fase de debate y aún de experimentación que de implementación generalizada,
está en la agenda del Continente y se abre paso lentamente. En algunos países
se han hecho esfuerzos importantes que empiezan a arrojar lecciones que vale la
pena recoger, como en los casos de Colombia y Brasil.

86
Adicionalmente:

1 En la mayoría de países crece la demanda de un gobierno municipal

fortalecido política, administrativa y financieramente, es decir con más
poder de decisión, con mayor autonomía. En las condiciones de fuerte
centralismo estatal en nuestros países, esto significa plantearse la
necesidad de descentralizar el estado.

2 En varios países hay propuestas y experiencias donde confluyen presiones

desde organismos internacionales con procesos locales, que demandan
descentralización.

3 Las políticas y propuestas de descentralización no suelen estar soportados

por una ley. Por eso suelen ser vistas como políticas coyunturales o de
gobierno y no de Estado. Así, con los cambios de gobierno, esta política
suele sufrir retrocesos, estancamientos o impulso según los gobiernos de
turno.

4 Hay fuertes resistencias a los procesos de descentralización en todos los

países. Persiste una cultura clientelista y centralista que hace que los
gobiernos centrales tiendan a mantener en sus manos todos los hilos del
poder y a convertir a las alcaldías en meras ventanas del gobierno central.

La cultura centralista es una cultura tradicional en América Latina.

Centroamérica es un fuerte exponente. La misma hace ver como natural
que todo se tenga que resolver a nivel central y vía los mecanismos
informales de relaciones y contactos, más que por las instituciones.

Es una cultura que trabaja más sobre la base de concebir los servicios a la
población como prebendas o favores, que como derechos de la población.
Esta cultura suele expresarse en la desvalorización de la capacidad local
para hacerse cargo de nuevas funciones y tareas. Siempre argumenta que
las “municipalidades no están preparadas” para la descentralización.

5 En todos los casos hay experiencias variadas de creación de capacidades

de cara a la descentralización en muchos municipios. La mayor parte
impulsadas por ONG y agencias de cooperación, que no suelen aún
impactar lo suficiente en los procesos de toma de decisión centrales sobre
las políticas de descentralización, pero que representan una riqueza
importante de aprendizaje y van generando condiciones para la
descentralización.

6 Los avances logrados en el campo de la descentralización en los países

Latinoamericanos a través de las diferentes experiencias, son en resumen,
insuficientes, pero constituyen una base importante para ampliarlos,
generalizarlos hasta convertir la descentralización en una nueva forma de

87
 Estado vinculada y de cara a nuevas estrategias de desarrollo que
incorporen el desarrollo local como factor estratégico.

LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO

REGIONAL ¿EJES DE LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA?

Los sistemas sociales actuales están sometidos a un profundo proceso de

diferenciación social y funcional. Lo que implica que cada uno de los diversos
subsistemas sociales van adquiriendo creciente autonomía con respecto a los
otros; haciendo poco plausible la clásica noción de la sociología ilustrada que, por
ejemplo, a través de la política es posible representar la unidad de la sociedad.

La última afirmación plantea el cuestionamiento del Estado y de la política como

instancias generales de representación y coordinación de la sociedad. Al respecto,
N. Lechner afirma que en un contexto como el señalado; en que una coordinación
policéntrica acota el ámbito de la política como instancia coordinadora de los
procesos sociales, queda por redefinir no sólo el lugar sino el valor mismo de la
política.

La emergencia de una sociedad sin centro que regule, integre y coordine los
distintos sistemas de vida social plantea un problema fundamental para la teoría
social y política de fin de siglo. Dado que en estos procesos de diferenciación
funcional de sistemas societales -incluidas las emergentes- el Estado deja de
ocupar un rol central, la política pasa a ser una de las funciones de la sociedad; la
economía se autonomiza y entra en su propia dinámica autopoiética. El Estado
deja de ser un orientador fundamental de la actividad económica y pierde su
carácter tutelar de la iniciativa privada. Observamos al Estado perdiendo su unidad
monolítica, y finalidades históricamente reconocidas; como afirma acertivamente
D. Rodríguez se pasa del Estado modernizador a la necesidad urgente de lograr la
modernización del Estado.

En los últimos años ha crecido en legitimación la noción de que es a través de

amplios y profundos procesos de descentralización del Estado en que podrá
avanzarse en la configuración, desarrollo y consolidación de instituciones
mediatizadoras que puedan actuar como canales adecuados de participación en el
marco de las nuevas características que presenta la sociedad funcionalmente
diferenciada y, que al mismo tiempo, permitan, contrarrestar las tendencias a la
privatización de la política y a las que favorecen la intervención ética y política de
la economía.

Hay un importante grado de acuerdo al momento de señalar el Estado se le hace

cada vez más difícil combinar coherentemente sus políticas desde un modelo
centralizador, lo que redunda en un importante conjunto de tensiones en sus
procesos de reforma, es el caso de la descentralización, la que marcha a
contramano de lo que ha sido la tendencia centralista histórica dominante en la

88
constitución del Estado moderno en América Latina, y que sólo en los años
recientes ha tomado impulso.

La descentralización ha constituido una aspiración socialmente sentida en

nuestros países desde hace muchos años, pero que no ha sido constitutiva de la
tradición política de América Latina; sólo en los últimos años este proceso va
tomando forma y contenido con una celeridad antes no observada, y que hoy
aparece mediatizada por la existencia de un nuevo contexto en que se genera una
reestructuración de la economía a escala mundial que esta teniendo efectos
significativos en nuestros países.

Hay que destacar que referido centralismo histórico latinoamericano ha estado

afecto a diversos intentos reformistas durante este siglo; mediante las cuales se
pretendió romper con dichas las concepciones que eran no sólo carácter históricas
sino también de tipo territorial. Para J. Ahumada éstas concepciones en la
actualidad están haciendo crisis debido a la presencia de altos niveles de
exclusión, elitismo y concentración; obligando a los gobiernos a realizar reformas a
través de estrategias descentralizadoras, fundamentadas en la regionalización, la
municipalización y el fortalecimiento de los poderes locales.
Las expectativas sobre la descentralización en los últimos años y, por
consiguiente, la redemocratización a partir de ese eje de las sociedades
latinoamericanas ha desbordado sus énfasis y proyecciones que la caracterizaron
hacía los años 50. De hecho, mientras en los años 50 y 60 el término aludía a la
planeación estatal y la administración pública, en los últimos quince años se ha
venido a entender bajo "descentralización" un amplio espectro de reformas
económicas, administrativas y, sobre todo, políticas que apuntan a un ajuste de la
regulación estatal frente a la sociedad.

Pero las evidencias acumuladas en las últimas dos décadas respecto a los reales
alcances de éste proceso en diversos países; muestran que los esfuerzos en este
campo hasta mediados de los ochenta han sido más bien dispares y que, por
ejemplo, el dar mayores atribuciones a los gobiernos locales están lejano de ser la
solución única para resolver todas las ineficiencias del sistema central y las
limitaciones del subdesarrollo.

También se han alzado voces para cuestionar las reformas institucionales del
Estado en cuanto no han satisfacer las expectativas creadas acerca de una mayor
estabilidad del modelo democrático o de asegurar la gobernabilidad de las
sociedades de la región. Una de esas críticas apuntan hacía los énfasis jurídicos-
administrativos en que ha redundado la reforma institucional; focalizando los
cambios en las instituciones estatales sin que ello haya implicado repensar el
sistema político y, además, realizados desde el centro del poder político y
tecnocrático.

Otros autores han puesto en duda los reales alcances de la emergencia de los
procesos descentralizadores y, particularmente, su impacto para revertir las
situaciones de heterogeneidad estructural que presentan los países

89
latinoamericanos; específicamente, C. De Mattos abrió un fuerte debate en tal
sentido a finales de los ochenta advirtiendo de una supuesta ingenuidad y
repetición de errores que algunos autores estarían cometiendo al reivindicar a
ultranza la descentralización.

Lo cierto es que discusión sobre la descentralización ha llegado para establecerse

en la región, pues en casi todos los países surge una demanda por descentralizar.
Este hecho, reconoce D. Nohlen debe su importancia no sólo a la circunstancia
que marca el quiebre con una especie de tradición secular, incorporada a la
cultura política de América Latina, sino que aparece vinculado a problemas muy
actuales y variados. Así, no parece ajeno, por lo menos en muchos casos, a los
problemas del desarrollo democrático (profundización y consolidación de la
democracia) o al desafío de superar la crisis económica y social de los años 80 ( la
"década perdida") o, en fin, al propósito de reestructurar el Estado y sus funciones.

Por tanto, hay que considerar que el análisis de los procesos descentralizadores
en la región se constituye en un proceso complejo de diferenciación del sistema
político. Su examen debe necesariamente considerar la heterogeneidad de
experiencias y resultados como por los escenarios socio - políticos y económicos
en que éstos procesos han tenido lugar y, dado que éste ámbito incluye lo
económico, lo político y social y administrativo de forma simultanea.

LA EMERGENCIA DEL DESARROLLO LOCAL COMO MODELO TEÓRICO

DE LAS POLÍTICAS SOCIALES A LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO

LOCAL

El interesante debate actualmente instalado en el mundo académico y en el

ámbito de la gestión pública acerca del campo de intervención de las políticas
sociales lleva a redefinir los márgenes de dicho campo, en el sentido de ampliar el
espectro de cuestiones y de agencias involucradas.

Desde la discusión teórica, distintos autores ponen en cuestión la perspectiva

asistencialista que, en los últimos años, ha tendido a asociar de manera
restringida a las políticas sociales con la provisión de bienes y servicios a los
sectores desfavorecidos.

Un planteo interesante en este sentido fue elaborado por Cortés y Marshall, al

redefinir el mismo concepto de políticas sociales, proponiendo la fórmula
“intervención social del Estado” , que alude a “el conjunto de políticas ... que se
dirigen a la población, sus condiciones de vida y el orden social” (CORTÉS Y
MARSHALL, 1993 p.3/5) . En esta misma línea, Andrenacci postula que las
políticas sociales se refieren a las intervenciones públicas sobre los mecanismos
de integración social del sistema. Estas políticas que pueden tanto apuntar al
centro del sistema, esto es, a los vectores fundamentales de la integración social:
las relaciones salariales; como también a los márgenes del mismo, asumiendo la

90
forma de mecanismos compensatorios de los efectos de la exclusión del sistema,
es decir, los programas asistencialistas. (ANDRENACCI, 2002)

Esta visión de las políticas sociales como intervenciones en el “centro” de la

cuestión social la acercan mucho a la propuesta del desarrollo local, ya que
comparten un mismo horizonte: lograr mayores niveles de integración social,
interviniendo sobre la base estructural que configura la cuestión social.

En el mundo de los ejecutores de proyectos y programas sociales está tomando

cuerpo un proceso semejante, en cuanto a la extensión de las fronteras de las
políticas sociales. Es cierto que el modelo actualmente hegemónico concentra los
recursos en torno a las acciones de orden asistencial, y por lo tanto coloca en
estos programas las mayores expectativas de legitimación y reproducción del
orden socioeconómico y el sistema político. Sin embargo, la corriente difundida en
la última década en el ámbito de la formulación de proyectos sociales que aboga
por la orientación integral de las intervenciones sociales, y por la consideración de
la naturaleza dinámica y política de la planificación social ( ROBIROSA, et al,
1990) ha impactado fuertemente en las agencias encargadas de estas funciones,
tanto en el ámbito estatal como en el sector no gubernamental. Buena parte de
los programas y proyectos sociales nacidos en los ´90 operan sobre un complejo
entrelazamiento de problemas que no sólo superan la barrera de la provisión de
recursos para abarcar aspectos de educación formal, capacitación laboral, cuidado
de la salud, entre otros, sino que llegan a incluir problemáticas habitualmente no
identificados con las políticas sociales como el desarrollo productivo, el medio
ambiente, los factores culturales, el ejercicio de derechos, etc.

Por otro lado, como consecuencia de la política de descentralización que

reestructuró el entramado institucional responsable de las intervenciones sociales,
el espectro de instituciones involucrado actualmente en la formulación e
implementación de políticas sociales se ha diversificado notablemente, incluyendo
no sólo a instancias estatales de otro nivel –como departamentos y municipios-
sino también a organizaciones no estatales de distinta envergadura, entidades
financiadoras de diferente origen nacional y naturaleza institucional y, por
supuesto, a los organismos internacionales de crédito.

En consecuencia, si se hiciera hoy un inventario de las intervenciones

autodenominadas “políticas sociales”, analizando las cuestiones abordadas, las
actividades incluidas y los actores comprometidos en la ejecución de estos
proyectos, se encontraría el reflejo del debate teórico en el ámbito de las prácticas
sociales e institucionales.

Entre las muchas reformulaciones que están atravesando los programas sociales
cabe destacar un camino que reviste, a nuestro criterio, particular interés: la
creciente emergencia de proyectos de “desarrollo local” en espacios institucionales
antes dedicados a los proyectos sociales. Es cierto que este tipo de
reorientaciones suele estar vinculada a la imposición de nuevos criterios de
elegibilidad de las agencias financiadoras, y, en este sentido, es probable que la

91
expansión de esta modalidad de intervención no se corresponda ajustadamente
con un cuestionamiento profundo de las prácticas anteriores. Este reparo no debe
llevar a minimizar la relevancia que asume la creciente adopción de esta
perspectiva como modelo de intervención social, ya que la aplicación de las
estrategias propuestas por este modelo supone avanzar en las mismas líneas de
redefinición del concepto de políticas sociales antes mencionada.

La idea que interesa postular aquí es que, más allá del variable grado de
autonomía presente en la decisión de reorientar los proyectos hacia el desarrollo
local, la expansión de acciones de promoción del desarrollo local nos enfrenta a la
efectiva presencia de una modalidad diferente de intervención, modalidad que –
justamente- implica ampliar el espectro de cuestiones, actores y estrategias
involucradas. Así, una mirada posible – aunque no la única- sobre la difusión del
modelo de desarrollo local en la última década, asocia este proceso a la
redefinición teórica y práctica del campo de las políticas sociales.

Cabe preguntarse entonces, cómo se configura esta suerte de reconversión de

proyectos y programas sociales en procesos de desarrollo local, y cuáles son las
“intersecciones” o puntos de encuentro entre estos dos tipos de intervención que
habilitan este acercamiento. Para avanzar en estos interrogantes es necesario
ahondar en el análisis del debate actual en el campo del desarrollo local, exponer
las distintas perspectivas que sostienen la creciente difusión de este modelo de
intervención.

LAS DISTINTAS PERSPECTIVAS SOBRE EL DESARROLLO LOCAL

La historia de la construcción del modelo de desarrollo local se afinca en el

debate instalado en el pensamiento económico cuando desde distintos ángulos se
señala que la preocupación excluyente por el crecimiento de la economía
ocultaba que el desarrollo de las sociedades supone un proceso de cambio más
complejo y multidimensional.

A partir de este cuestionamiento inicial se abren distintas teorizaciones y

propuestas políticas que revisan el modelo económico hegemónico a la luz de los
procesos mundiales de desarrollo/subdesarrollo , así como otras elaboraciones
referidas a la propia concepción de la idea de desarrollo – que dan pie a las
distintas adjetivaciones del concepto: desarrollo sustentable, social, integral,
humano, etc-.

La formulación del modelo de desarrollo local se apoya en dos matrices: a partir

del análisis del carácter espacial – nacional y regional – del desarrollo surge el
interés por comprender las dinámicas territoriales; y sobre la base de la inclusión
de los aspectos sociales, político-institucionales y ambientales en la idea de
desarrollo se asienta la perspectiva integral de este paradigma.

A este rápido recorrido por la historia intelectual cabe agregarle, como un factor de
peso en la revalorización de lo local, una referencia a los profundos cambios en la

92
organización territorial del planeta en las últimas décadas del siglo XX. La relativa
flexibilización de las fronteras internacionales y el debilitamiento de la soberanía
de los estados nacionales que a grandes rasgos aparecen hoy como principales
indicadores de la globalización, han puesto de relieve la importancia del ámbito
local como espacios de identidad y de referencia para proyectos de
transformación. Este nuevo orden mundial ofrece, en principio, un mayor margen
de autonomía para las ciudades y las regiones, cuyos habitantes ven fortalecido
su sentimiento de comunidad y descubren posibilidades de desarrollo al
relacionarse directamente con el resto del mundo.

Si bien estas oportunidades, como muchas otras, no están distribuidas

equitativamente en todo el planeta, su expansión en los países desarrollados
brindó el marco histórico al surgimiento de esta renovada mirada respecto de la
relevancia de los espacios locales.

El modelo del desarrollo local, en sus principios teóricos, se basa en una

concepción integral del desarrollo, donde la palanca de cambio radica en el
aprovechamiento y potenciación de los recursos y capacidades propios de la
región o localidad. Esta perspectiva pone de manifiesto la naturaleza territorial de
estos procesos, ya que se considera que los principales factores del desarrollo
están en el mismo territorio, y el éxito de la estrategia consiste en potenciar las
capacidades allí existentes. Es un modelo de transformación social que se
sustenta en la valorización de los recursos endógenos, a través de la construcción
de una mejor articulación entre los sectores e instituciones que dinamizan la vida
local.

Es decir, en este enfoque cobran especial importancia las estrategias de

articulación institucional público-privada, ya que la implementación de una política
de este tipo requiere de la acción combinada de los distintos actores que
conforman el territorio. Se visualiza a la colectividad local como una sociedad
compleja, construida por grupos sociales e intereses diferentes, pero pasibles de
ser articulados en función de un proyecto de cambio que reporte beneficios para
todos. En este planteo, son los actores locales los protagonistas del proceso, ya
que la interacción y la construcción de instancias de asociación llevará a valorizar
las potencialidades de todos los sectores, así como a aprovechar mejor los
recursos y oportunidades que ofrece el entorno “ exógeno”.

Dentro de este marco general se ubican varios enfoques diferentes, que divergen
principalmente en la identificación del eje articulador del proceso de
transformación. El debate que vincula a los distintos enfoques toma cuerpo tanto
en el espacio de las ideas como en el más múltiple y diverso ámbito de las
acciones, por lo que resulta difícil identificar orientaciones teóricas claras y
delimitadas.

Presentando entonces las posiciones teórico-estratégicas de manera

esquemática, se pueden identificar tres grandes corrientes:

93
 1. Las propuestas que se engloban en el concepto de desarrollo
económico local ponen el énfasis en la función que juega el territorio
como factor económico en el marco de la reconversión productiva a
escala global.
2. El enfoque más socioinstitucional se preocupa especialmente por el
fortalecimiento de la trama de relaciones entre los actores y
recursos locales, como sustento institucional del desarrollo local.
3. Las propuestas que hemos agrupado en la categoría “desarrollo
desde abajo”, que encuentra en las capacidades de los sectores
sociales más desfavorecidos el principal potencial de desarrollo a
nivel local.

La perspectiva del desarrollo económico local , enfoque que conforma hoy el

pensamiento hegemónico en este campo, apunta al desarrollo endógeno, definido
como “como un proceso de crecimiento y cambio estructural que mediante la
utilización del potencial de desarrollo existente en el territorio, conduce a la mejora
del bienestar de la población de una localidad o territorio” (VÁZQUEZ
BARQUERO, 1998, p. 3).

Este enfoque concentra su intervención en la transformación de la estructura

productiva, con el objetivo de adaptar la producción local a los nuevos
requerimientos del mercado global. Según esta propuesta, las políticas locales
deben orientarse a mejorar la competitividad de la localidad, apoyándose,
principalmente, en la capacidad de innovación que resulta de la interacción entre
los distintos agentes económicos e institucionales, lo que permite economías de
escala a nivel territorial. Esta interacción es posible gracias a la cercanía
geográfica y configura así el “entorno innovador”, concepto que incluye no sólo a
las empresas o a los centros científico-tecnológicos, sino también a las
instituciones públicas, al capital humano y a otras organizaciones que actúen
como agentes del desarrollo territorial. Estos planteos consideran que la actual
dinámica globalizada del mercado mundial ofrece nuevas oportunidades de
desarrollo para aquellos territorios que encaren de esta manera la modernización
de la estructura económica de la localidad.
Citando a uno de sus principales exponentes, puede concluirse que el desarrollo
local involucra tres dimensiones: “una económica, caracterizada por un sistema de
producción que permite a los empresarios locales usar eficientemente los factores
productivos, generar economías de escala y aumentar la productividad a niveles
que permiten mejorar la competitividad de los mercados; una sociocultural, en el
que el sistema de relaciones económicas y sociales, las instituciones locales y
los valores sirven de base al proceso de desarrollo; y una política y administrativa,
en que las iniciativas locales crean un entorno local favorable a la producción e
impulsan el desarrollo sostenible” (VAZQUEZ BARQUERO, 1998, p. 5).

Este modelo, diseñado a partir de experiencias exitosas que tuvieron lugar

fundamentalmente en ciudades europeas, tiene el mérito de poner en evidencia la
relevancia de los factores endógenos y de la dinámica territorial en los procesos
de desarrollo. Pero la “puesta en acción” de las potencialidades del ámbito local,

94
suponen un determinado, y previo, nivel de consolidación de los actores locales
comprometidos con su entorno territorial, ya que esta trama constituye el
“entorno” o “mileu” sobre la cual se asienta la dinámica de vinculación entre los
actores económicos, la producción de conocimiento y las instituciones locales.

Este supuesto difícilmente se cumplirá en regiones y localidades de escaso

desarrollo, puesto que la característica central de estos lugares es su
dependencia de centros económicos más poderosos y, por lo tanto, la debilidad de
los actores del territorio en tanto agentes locales. En este sentido, el enfoque
economicista de este modelo no toma en cuenta los procesos previos de
constitución de dichos actores y de la trama institucional que permiten construir
ese “ámbito local” que otorga sentido a las acciones de los actores involucrados.

Otra es la perspectiva que llamamos “socioinstitucional”, donde se pueden

encuadrar los enfoques que ponen el acento en las condiciones sociales e
institucionales del desarrollo local, distinguiéndose así de la orientación más
centrada en los procesos económicos. En esta postura se destaca el pensamiento
de Boisier, para quien a clave del desarrollo territorial está en la “existencia, nivel
y articulación de los factores del desarrollo... La cuestión central pareciera residir
en la maximización del potenciamiento de cada factor y, sobre todo, en el logro de
una articulación sólida e inteligente, es decir, con una orientación claramente
establecida.” (BOISIER, 1999 p. 72). La última condición, referida a la orientación
del proceso, es para Boisier un aspecto fundamental, puesto que es el proyecto
político lo que da sentido a esta articulación.

Es decir, la dinámica del desarrollo se fundamenta en la reproducción constante

del “capital sinérgico”, concepto que hace referencia a la capacidad de una
sociedad local para articular provechosamente, y así valorizar, sus recursos
endógenos. Puesto que esta perspectiva pretende superar el enfoque
economicista, la lista de recursos o “formas de capital” que puede detentar un
territorio incluye recursos tanto materiales como intangibles, a saber: capital
natural, económico, cognitivo, simbólico, cultural, institucional, psicosocial, social,
cívico y humano.

El aporte principal de este enfoque radica, por lo tanto, en la relevancia que otorga
al proyecto político, a la voluntad organizada de una sociedad para valorizar y
aprovechar sus capacidades. Capacidades que no son sólo recursos naturales o
disponibilidad de infraestructura, sino que dependen, en buena medida, de
factores socioinstitucionales y culturales. Esto es, transmite una perspectiva
eminentemente política del proceso, en el sentido de destacar el papel de los
sujetos del desarrollo, responsables de amalgamar los recursos disponibles en un
movimiento constructivo y acumulativo, lo que este autor llama “capital sinérgico”.
En sus palabras: “el territorio (organizado) ha de ser objeto de un proceso de
construcción social y política que lo transforme en sujeto”, (BOISIER, 1999) donde
se desprende que este proceso de transformación debe ser un movimiento
voluntario, liderado por actores sociales locales comprometidos con este proyecto.

95
Si bien esta propuesta se interesa por los procesos de constitución de los actores,
la formulación de esta preocupación está limitada a una exposición prescriptiva,
donde se hace referencia a la multidimensionalidad del “capital sinérgico”, pero no
se proponen instrumentos de análisis de esta base estructural del desarrollo. Es
decir, también en este planteo se da por supuesto un umbral mínimo de desarrollo
institucional.

Marsiglia y Pintos se interesan por la dimensión institucional del desarrollo local,

analizando “la construcción de ámbitos de encuentro, intercambio horizontal y
concertación de intereses entre actores“ e identificando “los contextos
institucionales que los favorecen” (MARSIGLIA y PINTOS, 1997 p.94). El nivel de
institucionalidad existente en un territorio se determina por la cantidad y actividad
de las instituciones de la región, el grado de articulación interinstitucional e
intersectorial y el compromiso de las organizaciones con el desarrollo local. Estas
variables permiten caracterizar a los territorios de acuerdo a su grado de
dinamismo, e identificar las líneas de acción prioritarias para cada uno.

Desde este punto de vista, la existencia de actores capaces de promover el

desarrollo local no es un supuesto ya dado sino un factor más en la consolidación
de la trama socioinstitucional del territorio, que condiciona fuertemente las
estrategias pasibles de ser implementadas.

Este tipo de teorías abren la posibilidad de pensar los procesos históricos de

articulación socioinstitucional propios de cada realidad territorial. A diferencia de
los modelos originados en las experiencias europeas, de orientación fuertemente
economicista, estas elaboraciones enfrentan la cuestión de los sujetos del
desarrollo como una potencialidad más, no como un factor ya dado. Es decir, se
interrogan por la capacidad política e institucional de una sociedad local
determinada para protagonizar un proceso de desarrollo local, punto de partida
que se distancia de la orientación modelística del pensamiento hegemónico en
este campo, que sólo toma en cuenta el “stock” de recursos disponibles en una
localidad, dando por sentado que existe un mecanismo automático de vinculación,
que no requiere de decisión política.

La aplicación de estas elaboraciones a contextos como el latinoamericano pone

en evidencia, algunos vacíos conceptuales o cuestiones que requerirían un
tratamiento más profundo. Tanto la perspectiva del desarrollo endógeno como la
socioinstitucional parecen imaginar sociedades relativamente igualitarias, donde la
confrontación de intereses sectoriales y el conflicto social pueden encarrilarse en
un camino de acuerdos sinérgicos que beneficien a todos los sectores de la
sociedad local. De más está fundamentar que la realidad socioeconómica de las
regiones y países en crisis, como la Argentina, está lejos de facilitar el éxito de los
mecanismos asociativos propuestos, ya que la falta de perspectivas de
crecimiento y el empeoramiento de la situación social de los sectores
empobrecidos agudiza día a día la conflictividad social. Esta constatación pone de
manifiesto que es necesario incorporar en el análisis la característica
profundamente desigual de la estructura social de estos países, lo que a su vez

96
plantea la importancia de considerar con mayor detalle algunas cuestiones de
índole económica –referidas al impacto diferencial de las iniciativas de promoción
de la actividad productiva- así como otras de carácter político – relativas a los
procesos de constitución de los actores/sujeto de los procesos de desarrollo y su
peso relativo en los espacios de negociación.

El tercer enfoque que interesa presentar presta más atención a este último nudo
teórico-estratégico. En la perspectiva que denominamos “ desarrollo desde abajo”
incluimos a un conjunto de elaboraciones que señalan que el punto de partida de
los procesos de desarrollo local radica en el fortalecimiento del sector más
empobrecido o débil de la sociedad local, puesto que ésta es la población que da
vida y sostiene intereses más claramente locales. Es decir, si el objetivo es
impulsar las potencialidades locales, el desarrollo es un proceso que debe
comenzar por “abajo”.

Enmarcado en este enfoque, José Luis Coraggio postula que una política de
desarrollo local debería orientarse a apoyar las actividades productivas populares
que no están necesariamente vinculadas al mercado, el sector de actividad que
incluye “el conjunto de recursos, prácticas y relaciones económicas que realizan
las unidades domésticas, orientadas primordialmente a la reproducción de sus
miembros y que dependen fundamentalmente de la capacidad de trabajo de éstos”
(CORAGGIO, 1998 p.12). La “economía popular” es uno de los tres subsistemas
de la estructura económica local, que estaría conformada por la economía de
mercado, la economía pública y la economía popular o del trabajo. Este último
subsistema de actividades productivas se apoya sobre una densa trama de
relaciones entre individuos, grupos y familias, por lo que se debe tomar en cuenta
también la red de circulación que se produce al interior de este sector, así como
los circuitos que vinculan a los tres subsistemas. La intervención sobre la
economía de un territorio debería tomar en consideración los distintos sectores de
la actividad económica, los arreglos institucionales más o menos formalizados que
regulan este campo, y los variados actores que animan este diverso conjunto.

Puesto que este segmento es “una configuración de recursos, agentes y

relaciones aún no constituida” (CORAGGIO, 1998 p.14) la promoción de la
economía local no sólo implicaría acciones orientadas a incrementar la
productividad de la economía popular, sino que también debería proponerse
potenciar la articulación entre los tres subsistemas. Ello implicaría actuar sobre
otros aspectos de la vida social local que dan sentido a la actividad económica,
como la identidad cultural, la relación entre el Estado y la sociedad civil, el acceso
de la población a la educación y a la producción y el consumo cultural, entre otros.
Es decir, debería plantearse apoyar la constitución de los agentes locales como
sujetos del proceso, a la vez que actuar sobre las instituciones que regulan la vida
social y económica local.

Los aportes de esta formulación merecen ser valorados por varias razones. Por un
lado, se asienta en una consideración más realista de las estructuras económicas
locales que toma en cuenta el inequitativo acceso a recursos e ingresos, pero

97
recuperando el potencial transformador de esta brecha; develando la ilusión de
armonía social que pueden sugerir otros enfoques, pero transformando la
heterogeneidad en un recurso para su superación. Por otro lado, esta propuesta
manifiesta una percepción más rica de la vida económica, al sostener que la
expansión de la actividad productiva implica cambios en estructuras, relaciones e
instituciones no estrictamente económicos.

Sin embargo, esta perspectiva, así como otras propuestas que tienen su origen en
la filosofía del “desarrollo a escala humana “dejan abierto el interrogante acerca de
las condiciones de viabilidad de su implementación en una escala que garantice
impacto y sostenibilidad. En su contenido propositivo no se profundiza acerca de
cómo deberían transformarse las estructuras económicas locales o regionales de
modo de consolidar el desarrollo del sector de la economía popular en una escala
que supere el nivel de las experiencias piloto.

En síntesis, como decíamos previamente, estas conceptualizaciones pueden dar

cuenta de las orientaciones fundamentales que abren el debate intelectual en el
campo del desarrollo local en la actualidad. Si bien los tres enfoques coinciden en
un punto de partida principal: en la valorización de los recursos y potencialidades
locales como palancas del desarrollo, las divergencias no son menores y se
refieren, principalmente, en una distinta lectura respecto de la dinámica y de los
componentes principales del proceso.

Esta revisión también deja al descubierto algunos huecos teóricos presentes en

todos los enfoques, que merecerían un análisis más profundo. Principalmente,
queda pendiente avanzar en una conceptualización más precisa del término
“local”, para evitar el riesgo de que la fórmula “desarrollo local” sea traducida por
una suma de palabras : “el desarrollo en una localidad”. Cada uno de los enfoques
analizados brinda distintos aportes a esta cuestión, puesto que el modelo del
desarrollo económico es el que ubica más claramente la característica endógena
del proceso, pero se detiene en una mirada economicista; la perspectiva
socioinstitucional capta mejor la dinámica sociopolítica pero se interesa menos por
precisar las características de un ámbito local; y la postura del “desarrollo desde
abajo” define lo local en relación con los sectores sociales que lo animan pero
tampoco se preocupa por avanzar en definir criterios espaciales.

Es decir, estos enfoques parecen presuponer un territorio previamente construido

como ámbito local por sus habitantes, y con un nivel de integración territorial
suficiente para delimitar un “adentro” y un “afuera” de ese espacio.

98
¿QUE ES EL DESARROLLO LOCAL?

Desde fines de la segunda guerra mundial, la comunidad internacional ha

expresado preocupación por lograr que la mayor parte de la población mejore su
calidad de vida y se han puesto en marcha muchas iniciativas y procesos de
desarrollo tendientes a lograr ese propósito.

Sin embargo en la década de los 90, las mismas sociedades desarrolladas

vivieron una profunda crisis económica. Unos sectores se beneficiaron y
crecieron, mientas otros sectores quedaron excluidos y marginados, es decir no
gozaron de estos beneficios ni recursos del desarrollo.

Actualmente, se han formulado diferentes propuestas que buscan contribuir al

desarrollo. En este marco surge la propuesta del Desarrollo Local como
alternativa para la superación de la marginación y la exclusión.

Apostarle al desarrollo local, implica desarrollar un proceso que genere una mejor
calidad de vida y el bienestar de la población, donde intervenga la sociedad y que
combina el crecimiento económico, la equidad, el cambio social y cultural y la
utilización racional de los recursos naturales.

En nuestro país, el término desarrollo local puede referirse a una localidad,

municipio, grupo de municipios o circunvecinos conectados unos con otros
(microregión), a un departamento o región, si tomamos como base la división
político administrativa. Pero también podría hacer referencia a una cuenca o sub
cuenca hidrográfica si nos basamos en los límites naturales de un territorio.

Así el desarrollo local aparece como una nueva forma de mirar y actuar desde un
territorio determinado con un enfoque integral que, buscando mejorar la calidad de
vida de quienes viven en el, considera lo social, lo económico, lo político, lo
cultural y lo medioambiental, pero al mismo tiempo reconoce que este territorio
está afectado por intereses, regionales, nacionales e internacionales dentro de lo
que ahora llamamos globalización.

El desarrollo local puede definirse como un proceso endógeno que se registra en

un territorio definido y en donde su población es capaz de promover un dinamismo
económico y mejoría de la calidad de vida de la población.

Una idea similar expone Rosa Montalvo cuando define que el desarrollo local “es
un proceso dirigido a fortalecer el capital humano y social y potenciar la
generación de riqueza, generando sinergia entre los diferentes actores”.

Siendo un movimiento de fuerte contenido interno, el desarrollo local se inserta en

una realidad más amplia y compleja con la cual interactúa, dando y recibiendo
influencias o presiones positivas y negativas.

99
Por lo tanto:

El desarrollo local, no es pensable si no se inscribe en el proceso de

globalización y su impacto en el mercado, el conocimiento, la tecnología y
la interacción cultural. Ambos procesos son interdependientes.

Tampoco es viable si no se plantea la importancia de las raíces culturales
que harán del desarrollo local, “un proceso habitado por el ser humano”. En
nuestro país, estas raíces culturales son muy diversas y es necesario
conocerlas y valorarlas como potencialidades culturales. El reto que se nos
plantea entonces es diseñar un proyecto de desarrollo con perspectiva
intercultural, que promueva las prácticas de respeto, tolerancia y
convivencia de todas las culturas que se manifiestan en el territorio y en su
entorno.

Siendo un desarrollo endógeno, se produce como resultado de un fuerte
proceso de articulación de actores locales y de variadas formas de capital
intangible, dentro de un proyecto colectivo de desarrollo del territorio en
cuestión (Boisier).

EL TERRITORIO COMO ESPACIO DE REFERENCIA

El territorio está definido no sólo como el espacio geográfico, sino como el

conjunto de interacciones, lazos e identidades psico-emocionales, constituye el
primer espacio del desarrollo, es decir, del desarrollo desde lo local (Boisier,
Sergio, “El desarrollo en su lugar”, 2003).

Cuando pensamos y hablamos del desarrollo local, una primera cuestión por
resolver es el territorio al cual nos referimos. En nuestro país por lo general
asumimos el territorio como aquello que corresponde a nuestro municipio,
departamento o región. Sin embargo esta definición es relativa ya que podemos
referirnos también a un territorio mayor que por interacción o intereses comunes,
deseamos incorporarlo. Esto ocurre por ejemplo con el desarrollo por
microcuencas, en las macroregiones y asociación de municipios.

Una manera de aproximarnos al conocimiento del territorio de referencia es bajo

un enfoque de sistema: El territorio es un sistema, con componentes o
subsistemas que interactúan entre si y con el entorno y sobre el cual se pueden
formular objetivos comunes.

El espacio territorial: No sólo como definición geográfica, sino

como construcción social, como espacio de relaciones y sentido
de pertenencia. Características, medio ambiente, y relaciones
con el entorno.

100
 Población y sociedad: Densidad, composición generacional,
capacidades humanas, conocimientos, necesidades básicas,
actitudes, nivel de bienestar y pobreza.

Recursos: Las potencialidades naturales, económicas financieras,

de infraestructura, tecnologías y otros que se dispongan.

Identidad y cultura: El sentido de pertenencia, los símbolos y la visión compartida.

La capacidad de construir capital social, solidaridad y confianza.

RASGOS ESPECÍFICOS DEL DESARROLLO LOCAL

• Es un proceso que surge desde el mismo espacio local y que está

determinado aunque no exclusivamente, por las características específicas
y capacidades internas de ese territorio.
• El espacio local se relaciona constantemente con el medio externo, tanto a
nivel regional, nacional e internacional.
• El desarrollo local tiene que abordar las diferentes dimensiones en un
territorio dado: económicas, sociales, políticas, institucionales y culturales
(identidad), aspectos que están interrelacionados y cuyo avance integral es
necesario para lograr un desarrollo equilibrado. Es decir incluir todos los
aspectos de la vida local.
• Es un proceso orientado a la cooperación y negociación entre actores
(gobiernos locales, actores económicos, organizaciones sociales,
comunidades organizadas).

ACTORES DEL DESARROLLO LOCAL

Esta tarea de emprender procesos de desarrollo local no puede verse como

responsabilidad de las instancias gubernamentales únicamente, sino que requiere
de la participación de todos los actores que se desenvuelven en este espacio
local. En este sentido actores del desarrollo local, son todas las instancias,
organismos y personas que, por su misión o su acción, tienen un puesto y juegan
un papel en nuestra sociedad local.

101
ATRIBUTOS DE UN PROCESO DE DESARROLLO LOCAL

Sin situar la discusión sobre los distintos enfoques y metodologías de desarrollo

local, proponemos cuatro atributos que debe poseer todo proyecto de desarrollo:

• El consenso: Como fruto de la concertación entre los actores locales sobre

objetivos comunes. Significa estar de acuerdo con el modelo de desarrollo
que se quiere.
• La integralidad: Que hace referencia a la interdependencia entre las
distintas variables que describen los procesos económicos, sociales,
territoriales, institucionales y políticos.
• La equidad: La cual tiene como finalidad la eliminación de todas las
discriminaciones económicas, sociales, políticas, de género, de edad y
culturales. Implica la ampliación y democratización del acceso a los bienes
y servicios y el control de los mismos, garantizando la igualdad de
oportunidades y la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo.
• La sostenibilidad: Que trata de lograr las condiciones para mantener,
renovar y ampliar la situación del desarrollo, tanto del proceso como de la
búsqueda de resultados desde el punto de vista económico, financiero y del
manejo de los recursos naturales.

Para Iván Silva Lira del ILPES existen algunos aspectos característicos comunes a
todo proceso de desarrollo local y que deben ser tomados en cuenta al momento
de definir la estrategia de desarrollo local:

• Son procesos de naturaleza endógena, emergen desde dentro en la medida

que existan – o se pueda desarrollar – capacidades para responder a la
situación actual. Visto desde esta perspectiva, se revalorizan los recursos
locales y buscan una utilización óptima de su potencial.
• Basan su estrategia en una solidaridad con el territorio, mediante la
afirmación de la identidad cultural para lograr una imagen diferenciada y
atractiva para todos Es esencial entonces, entender la importancia del
territorio y de su gente como protagonistas de este proceso.
• Responden a la voluntad de gestión asociativa entre representantes
públicos y privados. Esta es una particularidad de la mayor relevancia ya
que es necesario comprender que no es posible desarrollarse
aisladamente. No es posible que lo haga el sector público solo, o el privado
por su cuenta. Se trata de construir un modelo común de desarrollo, que
responda a la diversidad de intereses y detrás del cual se sumen todos los
esfuerzos.
• Liderazgo y animación del proceso. Es fundamental para dirigir a los
actores locales para el surgimiento de iniciativas y compromisos. La labor
de liderazgo requiere soporte político e institucional y por lo general
corresponde a las instituciones de gobierno cumplir este rol.
• La originalidad de las experiencias locales consiste en que permiten

102
 recoger y estimular todos los elementos endógenos dinámicos desde una
perspectiva integral, que incluye los recursos humanos, físicos y financieros
locales, pero también los exteriores en vista de suscitar nuevos proyectos.
Este carácter integrador se muestra con estructuras que valorizan las
estrategias de los actores y la solidaridad entre éstos.
• La propia naturaleza endógena y espontánea de las iniciativas locales
supone que sean difícilmente “encajables” en modelos o estructuras de
gestión muy rígidas o cerradas. Lo que demanda una postura de flexibilidad
y de gran creatividad para enfrentar con posibilidades de éxito estos
desafíos.

EL DESARROLLO LOCAL SUPONE

• Qué los distintos actores han concertado una Visión Estratégica del
Territorio, es decir han respondido conjuntamente lo siguiente ¿Qué
territorio queremos construir para mejorar la calidad de vida de las personas
en el corto, mediano y largo plazo?. Esta visión estratégica permitirá ir

103
 construyendo o reconstruyendo un tejido de relaciones sociales y
oportunidades económicas que permita vivir en armonía al conjunto de la
población presente y futura, además de organizar mejor el espacio donde
vive la población y el entorno que la rodea.
• Actores con voluntad de participar y capacidad de iniciativa, sin exclusión
de nadie, priorizando y fortaleciendo a los que tienen menos recursos,
capacidades y oportunidades. Sólo de esta manera se lograría reducir
desigualdades.
• Fortalecer la identidad cultural como palanca para el desarrollo,
identificando y respetando las costumbres, tradiciones, valores, normas y
principios de quienes habitan el territorio.
• Adecuada articulación y coordinación de actores del sector público, privado
y sociedad civil en torno a un proyecto colectivo, vinculándose en un
proceso que le saque provecho a las experiencias y que racionalice la
inversión.
• Recursos técnicos y financieros que permitan hacer las inversiones
necesarias para poder concretar esa Visión Estratégica concertada por los
actores locales.
• Políticas nacionales e instituciones sólidas que permitan el desarrollo local.

EL DESARROLLO LOCAL REQUIERE UN COMPROMISO NACIONAL

Procesos sostenidos de desarrollo local en los municipios del país, contribuirán a

corregir las marcadas desigualdades y desequilibrios territoriales y regionales que
limitan las aspiraciones de una mejor calidad de vida para la población, pero
contar con las condiciones necesarias para lograr estos procesos demanda
compromisos a nivel nacional:

• Del gobierno nacional: para poner en marcha una política y una estrategia
nacional de desarrollo local que enfrente los problemas integralmente y que
considere la inversión necesaria para corregir los desequilibrios territoriales.
• De los gobiernos municipales: se necesitan gobiernos municipales con
capacidad, eficiencia, modernos, con voluntad para involucrar a todos los
sectores en su proceso de desarrollo, con visión estratégica que incluya la
coordinación de esfuerzos con los municipios circunvecinos y la articulación
con los planes nacionales.
• De la población: que asuma su derecho y su deber de participar en la vida
pública de su localidad, constituyéndose así en ciudadanas y ciudadanos
corresponsables en los procesos de desarrollo, contribuyendo con los
esfuerzos del gobierno municipal, y velando porque este responda a los
intereses comunes del municipio y rinda cuentas de su gestión.
• Del sector privado: las empresas grandes, medianas y pequeñas son claves
para potenciar el desarrollo económico local, proceso que requiere
coordinación con el municipio o municipios donde se interviene.
• De las distintas fuerzas políticas: de manera que prioricen el interés de la
mayoría de la población sobre los intereses partidarios y en este sentido

104
 que contribuyan al desarrollo dándole continuidad a los esfuerzos que se
encuentran en marcha.
• De las ONGs: debe aportar a los procesos con asistencia técnica que
contribuya a fortalecer las capacidades locales, respetando y sometiéndose
a la autonomía de los gobiernos locales y las decisiones del conjunto de la
población, sin sustituir, haciendo un esfuerzo por coordinar con otras
instituciones que tienen presencia en el territorio, de manera de no duplicar
esfuerzos.

LA GESTION DEL DESARROLLO LOCAL

La gestión – o gerencia - del desarrollo local es un proceso circular y en espiral,

que se inicia comúnmente con el planeamiento, la ejecución y seguimiento; la
evaluación y el aprendizaje. Para este proceso, podemos seguir el siguiente
enfoque de gestión:

• Centrado en las personas: porque son en esencia las personas las que
hacen gestión y su concurso es imprescindible para cualquier proyecto de
desarrollo.
• Centrado en la visión, en tanto imagen objetivo al cual concurren las
acciones, los recursos y energías locales.
• Centrado en el impacto de las acciones, en los cambios que se producen
en la realidad y los beneficios específicos.

105
FASE 1: LA PLANIFICACION DEL DESARROLLO LOCAL

Sobre la planificación se ha pensado y escrito de manera profusa desde hace ya

varias décadas. Hay muchos autores que han reflexionado y planteado
metodologías con diversidad de enfoques y herramientas.

Se proponen acá, algunos criterios que son comunes a los distintos pensamientos
y que son factores importantes en estos procesos.

• Todo proceso de planificación nos debe dotar de un propósito superior, de

objetivos a lograr y la manera como llegar a ellos.
• La planificación del desarrollo debe ser participativa y concertada. Es con
las personas– actores locales organizados o no, con quienes se planifica.

• La planificación nos debe permitir construir un escenario futuro viable, pero

pensando en el presente, en las acciones que nos corresponde hacer hoy.
“La planificación precede y preside la acción” lo señala Carlos Matus.
• La planificación exige compromisos de los actores locales, sean del sector
público y/o privado. No basta entonces un proceso participativo, sino de

106
 involucrados, de asociados para la acción.
• La planificación nos debe permitir priorizar y ser selectivos con las acciones
a realizar. Uno de los mayores retos de la planificación es identificar y
establecer una jerarquía de objetivos y acciones, para concentrarnos en
aquellos que constituyen factores claves caracterizados porque producen
los mayores cambios en la realidad local.

FASE 2: EJECUCIÒN Y MONITOREO

Es la fase donde se concretan las acciones comprometidas en la planificación y

que se orienta a la producción de bienes y/o servicios, a través de los cuales
pueden lograr los cambios deseados. Para esta fase se recomienda tomar en
cuenta los siguientes aspectos:

• Definir la entidad ejecutora, responsable de concretar las acciones y de

responder por los resultados comprometidos. La entidad ejecutora puede
estar a cargo de instituciones del sector público, del sector privado, de
sociedades constituidas, de la cooperación internacional y toda aquella
instancia formada en base a compromisos para la acción. Definir la entidad
ejecutora depende normalmente del tipo de recursos que se maneje.
• Programación de acciones, priorizando y ordenando las acciones que serán
ejecutadas en un período de tiempo. Normalmente la programación da
lugar a un plan operativo que por lo común se formula para un año.
• Financiamiento de las acciones, que consiste en asignar recursos
económicos para su realización. Estos recursos económicos pueden
provenir del sector público: municipalidades, Consejo de Desarrollo
Regional, Fondos Sociales, sectores; del sector privado: asociación de
empresarios, instituciones privadas de cooperación nacional e internacional.
• El monitoreo y control que consiste en el seguimiento de la ejecución de las
acciones, controlando que estas se realicen de acuerdo a su diseño y que
generen los productos para los cuales fueron concebidos. Toda acción,
luego de su financiamiento, debe producir resultados que deben ser
medidos a través de indicadores previamente elaborados.

107
FASE 3: LA EVALUACIÓN

La evaluación es el mecanismo que se dispone para comprobar los resultados

alcanzados, comparándolos con los resultados previstos en la fase de
planeamiento, ya sea de un programa o de un proyecto de acción. La evaluación
debe plantearse como un encadenamiento lógico de causas y efectos, que se
inicia desde las actividades hasta la sostenibilidad – permanencia de los
beneficios del desarrollo (Fernando Barreiro Cavestany, “El desarrollo desde el
territorio”).

Inicialmente la evaluación, fue vista como un instrumento para documentar la

dimensión de los problemas producto de las necesidades sociales, hoy en día se
constituye en una oportunidad de aprendizaje, de hacer reajustes en la gestión del
desarrollo y de valoración de los cambios que se han producido producto de las
acciones ejecutadas.

108
Para que la evaluación del desarrollo cumpla su cometido, es esencial observar
algunos criterios previos:

• Las acciones programadas en el plan de desarrollo local, deben contener

en su diseño, un conjunto de indicadores pertinentes y relevantes que
facilite su medición posterior.
• Comúnmente a este conjunto de indicadores se le denomina “línea de
base” y sirve para comparar la situación “antes” de ejecutar el proyecto con
la situación “después” de su ejecución.
• La ejecución de las acciones debe producir información que suministre

109
 datos relativos a los indicadores. Sin información organizada y elaborada
previamente, no será posible hacer mediciones ni evaluaciones.
• La evaluación debe incluir la opinión de los beneficiarios y de los grupos
sociales que han estado involucrados en su programación, en la ejecución
o como comités de vigilancia. Hay que recordar que los beneficiarios no son
subordinados del proyecto, sino constituyen la esencia de nuestra acción y
en los cuales se validará el éxito o fracaso de nuestra intervención.

FASE 4: CONOCIMIENTO Y APRENDIZAJE

Nos permite reconocer

aquellas estrategias y
métodos que nos han
permitido lograr éxitos o
fracasos. De cualquiera
de estos resultados
aprendemos siempre y
lo importante es producir
conocimiento para
replicar lo bueno y
corregir aquello que no
ha resultado bien.

El propósito de este
enfoque es reducir los
grados de error o
fracaso en la gestión del
desarrollo a través del
aprendizaje continuo y para lo cual se recomienda observar los siguientes
criterios:

• Producir información relevante que nos permita conocer el proceso de

ejecución de las acciones: métodos utilizados, recursos utilizados,
conocimientos que nos han servido de apoyo, personas o grupos
involucrados, técnicas especializadas, resolución de conflictos y de
contingencias, alianzas producidas y otros pertinentes para tener un
conocimiento completo de ejecución.
• Ordenar y sistematizar la información para obtener conclusiones,
conocimientos y habilidades utilizadas y producidas en la intervención;
precisando aquello que es posible de replicar en otras acciones y lo que
debemos evitar para no tener fracasos.
• Difusión de la sistematización para socializar el conocimiento. No hay peor
actitud que reservarse para sí, el conocimiento producido en la promoción
del desarrollo. Uno de los retos en nuestras localidades es transformarnos
en “sociedades que aprenden” producto de la experiencia propia y la de
otros.

110
 • El aprendizaje producido en la evaluación, constituye la base para la
retroalimentación del plan de desarrollo. El conocimiento sustentado en la
experiencia y socializado con la comunidad, permite enriquecer el proceso
de desarrollo y fortalece las capacidades individuales y sociales en la
localidad.

PROPUESTA METODOLOGICA

EL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO

Es un método de planificación para desarrollar estrategias exitosas en un contexto

de constantes cambios y que supone dar respuesta básicamente a tres preguntas:

La planificación estratégica es un proceso cíclico, en constante revisión y que

explora las posibilidades del futuro, identificando los factores claves que permitan
movilizar recursos, conocimientos y personas en torno a ellas. Requiere de
análisis, creatividad y decisión.

Se entiende como factor clave, aquel elemento que al ser intervenido, impacta de

111
mayor manera al sistema local. Estos elementos pueden referirse a alguna
potencialidad, capacidad o aspecto, que al impulsarse, desencadenan procesos
diversos y maximizan los beneficios de las personas.

FASES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

112
 LAS FASES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL
DESARROLLO LOCAL

El esquema anterior es una propuesta de etapas para la planificación del

desarrollo local y que asume el enfoque del planeamiento estratégico.

EL DIAGNOSTICO

El diagnóstico preexistente es un examen de la realidad que tiene por finalidad

conocer la situación en la que se encuentra el territorio antes de realizar acciones.
Una manera de acercarnos al diagnóstico es tomando como referencia las
dimensiones del desarrollo local sostenible:

113
Para el diagnóstico rápido es necesario entonces recoger información relevante
para lo cual se recomienda el uso de algunas herramientas de investigación como:

• Las fuentes secundarias, que consiste en recoger información existente en

estudios e investigaciones realizadas, tesis, publicaciones, bibliografía,
portales de Internet y otros.
• Las entrevistas a personas claves, que por su conocimiento, experiencia o
liderazgo, pueden profundizar la comprensión sobre algún tema o
problemática.
• Los grupos focales, a manera de entrevistas a un grupo de personas que
por sus características nos permiten conocer a cabalidad un determinado
tema o situación: grupo focal con artesanos para conocer su mercado
actual; con los agricultores para conocer el ciclo de producción en el año.
• Los sondeos de opinión, que permite conocer las tendencias de opinión o
percepción de la población, sobre algunos temas específicos. La
información posibilita concordar acciones con el sentimiento de la población
y jerarquizar los problemas.

Con la información recogida, el siguiente paso será organizar y sistematizar la

información con la finalidad de identificar las potencialidades que dispone la
localidad, las limitaciones que obstaculizan, aprovechar las potencialidades y los
problemas centrales que se registran en cada área o ámbito de acción.

Las áreas o ámbitos pueden ampliarse o especificarse según la realidad de cada territorio y según criterios de
los actores locales.

114
LA VISIÓN DE FUTURO

¿Cómo queremos que sea nuestra comunidad?

La visión es la imagen futura que queremos de nuestra localidad, basada en

nuestro conocimiento de la situación actual, las potencialidades disponibles,
nuestras capacidades y el entorno en la que actuamos.

La visión a debe ser:

• Una aspiración basada en nuestra identidad y cultura, en nuestra manera

de ser y entender el desarrollo.
• Concertada, participativa e inclusiva.
• Una apuesta viable y que invite a la acción.
• Conocida y comprendida por todos.

La visión debe comprometer a todos y sólo es alcanzable a través de la definición

de objetivos, de las estrategias y las acciones desarrolladas.

La visión no debe ser un enunciado complejo y comprensible sólo por expertos. Su

lenguaje debe ser llano y accesible para todas las personas cualquiera sea su
nivel educativo.

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DE UN PLAN DE DESARROLLO LOCAL

La visión no puede lograrse si no se traduce en objetivos que orienten y den

115
sentido a las acciones. Los objetivos estratégicos deben formularse respondiendo
a la pregunta ¿qué es lo que queremos?:

• Teniendo en cuenta las potencialidades identificadas en el diagnóstico y

definiendo lo que queremos lograr con ellas.
• Las limitaciones que encontramos y que impiden el aprovechamiento de las
potencialidades.
• Los problemas centrales que debemos resolver y cuya solución constituyen
factores claves para el desarrollo. Una herramienta muy utilizada para
analizar los problemas centrales es el árbol de causa – efectos.

Luego de analizar las causas del problema central y los efectos que genera en la
población, se evalúa lo siguiente:

• Cuales son nuestras potencialidades culturales, recursos económicos y

materiales para resolver el problema central.

116
 • Cuales son las capacidades en la población: organización de artesanos,
cultura, conocimientos, habilidades, costumbres, etc., que pueden contribuir
en la solución del problema.
• Que alianzas son posibles establecer en la localidad o en el entorno para
resolver el problema.

Luego del análisis para dimensionar el problema y su posible solución, se formula

el objetivo utilizando el árbol de medios fines:

117
ESTRATEGIAS DE DESARROLLO

Luego de definir los objetivos estratégicos o centrales, es decir, “¿a dónde

queremos llegar?” el siguiente paso en la reflexión es decidir “¿cómo queremos
llegar a ellos?”. Implica entonces definir las líneas de acción y de intervención para
lograr el objetivo propuesto.

En esto consiste la estrategia, en definir –antes de la acción– la mejor ruta que

debemos tomar para llegar a nuestro destino.

Una manera de formular estrategias es utilizando una herramienta conocida como

el FODA para cada objetivo estratégico definido en el paso anterior.

118
Como podemos apreciar, el análisis FODA permite evaluar distintos escenarios
por separado primero y luego en combinación para finalmente acercarnos a una
formulación de la estrategia para lograr el objetivo.

La importancia de formular la estrategia, radica en que nos ofrece un marco

general de intervención y nos presenta en líneas generales cuáles serían las
actividades esenciales a realizar.

Definida la estrategia –por cada objetivo- el siguiente paso es establecer las

acciones que nos deben permitir lograr el objetivo.

LAS ACCIONES

Corresponden al nivel operativo del plan de desarrollo. Definir las acciones y

desarrollar compromisos en torno a ellas es clave para hacer realidad los
propósitos del desarrollo y la visión al cual aspiramos.

• Las acciones nunca están desarticuladas de las estrategias y siempre están

orientadas a lograr el objetivo.
• Toda acción debe producir resultados factibles de ser medidos a través de
indicadores previamente definidos.
• Las acciones deben estar respaldadas por recursos económicos,
materiales, capacidades de ejecución, personas.
• Las acciones obedecen a un cronograma. Toda acción comienza un día y
tiene una fecha de término. No hay peor situación que acciones no
concluidas porque significa retraso en los objetivos a lograr, recursos mal
utilizados y población insatisfecha.

119
• Los objetivos y sus estrategias corresponden a los identificados y
elaborados en el paso anterior.
• En la columna de acciones se especifican los proyectos que corresponden
ejecutar de acuerdo a las estrategias y al objetivo.
• El cronograma nos permite visualizar el momento de inicio y término de
cada acción o proyecto. La evaluación del cronograma nos debe permitir
programar la ejecución de los proyectos para evitar superposiciones y hacer
un balance de las capacidades institucionales y recursos disponibles.
• Los indicadores de resultados se refieren a aquellos elementos que nos
permitirá medir las metas a lograr con el proyecto. Se recomienda formular
pocos indicadores, medibles, relevantes y de bajo costo.
• Ninguna acción tiene la garantía de ejecución si no están definidos los
responsables. Siempre deberá haber alguna institución o persona que debe
responder por la ejecución de un proyecto, el cumplimiento de las metas y
el buen uso de los recursos asignados.

120
ANEXOS

VARIABLES E INDICADORES PARA EL DIAGNOSTICO

1. DIMENSION CULTURAL E IDENTIDAD

121
2. DIMENSIÓN SOCIAL

122
3. DIMENSIÓN ECONOMICO PRODUCTIVO

123
124
4. DIMENSIÓN ECONOMICO PRODUCTIVO

125
APLICANDO LO APRENDIDO

126
127
128
129
130
131
132
133
134
135
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