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POLITICA Y MILITARES EN EL URUGUAY

:
DE LA DICTADURA A LA DEMOCRACIA.

Luis Alberto Quevedo
Universidad de Buenos Aires
(Argentina)
1993

Este trabajo ha sido escrito en el marco de un proyecto de
investigación que ha contado con el apoyo de la Fundación
John & Catherin Mac Arthur y el North-South Center de la
Universidad de Miami.

1

INDICE

1.- El orden autoritario.

3

2.- La salida vía reforma constitucional:
una entrada a la transición.

10

3.- El retorno de los partidos políticos.

17

4.- La democracia pactada.

30

5.- Los Derechos Humanos en la agenda política:
de la Ley de Caducidad al Referendum.

37

6.- Las Fuerzas Armadas en la democracia:
la otra negociación.

47

7.- Conclusiones.

56

8.- Bibliografía.

60

9.- Informes, Discursos, Leyes y Documentos.

65

10.- Entrevistas realizadas en Uruguay.

66

11.- Indice de siglas utilizadas.

68

2

1.- El orden autoritario.

El regreso a la institucionalidad democrática que se produjo en Uruguay en 1985
abrió un período donde convivieron elementos de la tradición y la cultura política más
asentada en la historia del país, con la presencia de nuevas realidades, nuevos actores y
nuevos dilemas para la democracia. Uno de esos nuevos elementos lo constituyó, sin
lugar a dudas, el posicionamiento de las FFAA como actor político de la transición y el
tema de las violaciones a los derechos humanos propiciadas por el régimen militar que
se había instalado en 1973 y que dejó una huella muy honda en la sociedad uruguaya.
Durante todo este período político dominado de forma directa o indirecta por las
FFAA, se vivió una situación absolutamente inédita de violaciones de los derechos
políticos, civiles y sociales que contrasta con el resto de la historia del Uruguay. De la
misma forma, este papel protagónico en la escena pública que tuvieron las FFAA era
desconocido hasta que en 1971 la institución militar se hizo cargo de la represión a los
grupos políticos de extrema izquierda que actuaban en el país. Hasta ese momento, el
Uruguay había conocido unas FFAA enroladas en una tarea "profesional", poco relevante
desde el punto de vista social y político y que convivían con otros estamentos
burocráticos que desarrollaban tareas como parte de una maquinaria estatal.
A principios de los sesenta, el país conoce las primeras acciones armadas del
Movimiento de Liberación Nacional (MLN-Tupamaros), un grupo guerrillero con raíces
rurales en sus comienzos y que luego se asienta en Montevideo y en otras zonas
urbanas y que a fines de la década tiene una presencia también inédita en una escena
política dominada por agudos conflictos sociales. Más tarde, aparecen otras
organizaciones guerrilleras que deciden utilizar el camino de la violencia para oponerse
al régimen represivo del gobierno -en algunos casos eran acciones ligadas directamente
a conflictos obreros y que buscaban apoyar la acción de algunos sindicatos- pero todas
ellas tuvieron menor número de militantes e infraestructura material, y sus acciones
carecieron de magnitud.
A fines de los años sesenta la violencia armada adquiere verdaderamente
3

relevancia pública y comienzan a desarrollarse acciones en una suerte de contrapunto
con las acciones represivas que planifica el gobierno del presidente Jorge Pacheco
Areco. En 1968 se imponen las Medidas Prontas de Seguridad, un instrumento legal que
permitía reprimir con extremo rigor todas las manifestaciones callejeras de protesta que,
en la mayoría de los casos, nada tenían que ver con las acciones de los grupos armados
sino con el clima de descontento popular que se vivía en esos años.1
El punto de inflexión política sobre el tema de la represión a los grupos armados,
que representa un momento de viraje en la actitud de las FFAA frente a los asuntos
públicos, se produce en 1971 cuando el presidente Pacheco Areco decide entregar el
mando de la lucha contra la guerrilla a las FFAA.2 De allí en más comienzan a tomarse
una serie de medidas que dividen el período en dos etapas: el primer objetivo era
asegurar las elecciones de noviembre de 1971, y el segundo era erradicar
definitivamente a la guerrilla. 3 De este modo, las FFAA comenzaron a ganar terreno
político que hasta entonces desconocían: lograron primero la declaración del Estado de
Guerra Interno y la aprobación de la Ley de Seguridad del Estado más tarde. A fines de
1972, y luego de la desesperada "ofensiva" lanzada por el MLN-Tupamaros contra las
fuerzas de seguridad, la guerrilla estaba prácticamente destruida.4 Pese a ello, las FFAA
siguieron utilizando el argumento del accionar de los grupos armados para llevar
adelante acciones represivas más globales contra la población.
.- Para un detalle de la historia del accionar de la guerrilla puede verse Uruguay: Nunca Más.
Informe sobre la violación a los derechos humanos, Montevideo: Servicio Paz y Justicia, 1989,
Cap. 1.
1

.- El 9 de setiembre de 1971, por Decreto del Poder Ejecutivo, las FFAA asumen las tareas de
represión contra los grupos armados que operaban en el país. Hasta ese momento esta tarea
estaba en manos de las fuerzas policiales, las que pasan a depender en esta tarea de la Junta
de Comandantes en Jefe de las FFAA. Desde el mes de diciembre de ese año ambas
instituciones actúan bajo el nombre de Fuerzas Conjuntas.
2

.- Cf.: Juan Rial Fuerzas Armadas: ¿soldados políticos garantes de la democracia?,
Montevideo, EBO, 1986. Rial subraya que la Junta de Comandantes en Jefe era asistida por el
Estado Mayor Conjunto (ESMACO),"una reunión de especialistas de las tres Fuerzas cuya
finalidad inicial fue planear la lucha antisubversiva, pero que, paralelamente, comenzó a realizar
estudios sobre conducción política" (p.9).
3

.- "Hasta el 15 de noviembre de 1972, de acuerdo a datos de las Fuerzas Conjuntas
(FFCC), éstas habían capturado y procesado a 2873 sediciosos, solicitado la captura de 844 y
habían muerto en combate 62. Entre marzo y setiembre del mismo año, según los datos del
Ministerio del Interior, las FFCC habían sufrido 18 muertos y 25 heridos. Se puede decir que a
fines de 1972, el MLN estaba prácticamente destruido; sus intentos de reorganización fueron
desbaratados dejando generalmente un saldo sangriento. Acciones en su contra también se
desarrollaron fuera de fronteras como parte de las desapariciones forzadas en Chile y Argentina."
Uruguay: Nunca Más., op.cit., p.65.
4

4

En rigor, podemos decir que los motivos originales de la intervención de las FFAA
en la vida política del país, esto es, hacerse cargo en forma directa de la lucha contra la
subversión armada -por mandato del Poder Ejecutivo y dentro de los límites que fijan la
Constitución y las leyes-, habían terminado bastante antes del golpe de estado de 1973,
cuando la guerrilla urbana estaba totalmente vencida. Es cierto que existieron algunos
intentos de reorganización por parte de estos grupos de extrema izquierda, pero
prácticamente no existieron acciones armadas luego de la instalación del autodenominado Proceso cívico-miliar. Sin embargo, en los años posteriores, y especialmente
entre 1974 y 1979, las FFAA justifican su vuelta a la represión ante ciertas acciones que
eran "planificadas" por supuestos grupos armados. El argumento de enemigo interno era
utilizado con específica referencia a quienes ejercían la violencia, pero la represión
estaba dirigida contra quienes llevaban adelante la oposición al régimen: dirigentes
políticos, sindicales, estudiantiles, barriales. Más tarde, las FFAA comenzaron una tarea
más prolija de persecusión contra quienes eran señalados como no adherentes al
Proceso u opositores potenciales del mismo.
La política llevada adelante por el régimen autoritario durante sus doce años de
gobierno dejó una experiencia de represión, censura, silenciamiento de la escena pública
y proscripción de la actividad política inédita en toda la historia uruguaya. En el siglo XX
las FFAA nunca habían ejercido el poder de manera directa ni habían tenido un proyecto
político propio, por fuera de los partidos políticos y de las ideologías dominantes
tradicionalmente civilistas y democráticas que se desarrollaron en el Uruguay. Sin
embargo, esos doce años de proceso militar reconocen momentos claramente diferentes.
Casi todos los analistas del período5 coinciden en reconocer la existencia, por lo menos,
de tres etapas claramente diferenciadas.
Una primera etapa (1973-76) del Proceso la constituyó el momento específico de
instalación del "orden" autoritario, esto es, la supresión de las instituciones democráticas,
.- Seguimos aquí, entre otras, la periodización propuesta por Luis E. González en
Transición y restauración democrática, en Ch. Gillespie y otros (comp.), Uruguay y la democracia
(III), Montevideo: EBO, 1985, y la de G. Caetano y J. Rilla, Breve historia de la dictadura,
Montevideo: CLAEH-EBO, 1987. También puede verse la de Carlos Filgueira, Restauración o
cambio: el dilema de la democratización en el Uruguay, Montevideo: CIEDUR, 1984.
5

5

exclusión política y económica de los sectores populares, proscripción de la acción de los
partidos y de la central única de trabajadores, al tiempo que se propuso un
"ordenamiento" del Estado que significó, en la práctica, depurar -incluso dentro de las
Fuerzas Armadas, Policiales y de Seguridad- a quienes no querían acompañar al nuevo
régimen.6 Entre las "depuraciones" estuvo la del mismo presidente Bordaberry quien
tenía un proyecto propio para las etapas futuras del Proceso que no concordaba con las
aspiraciones del sector hegemónico de las FFAA. En el mes de junio de 1976 un
comunicado de las máximas autoridades militares informa que "las Fuerzas Conjuntas
(FFCC) han retirado su confianza y apoyo al señor Juan María Bordaberry" 7 lo que
desemboca en su renuncia y la asunción del Dr. Alberto Demicheli -miembro de la Corte
de Justicia- al frente del Poder Ejecutivo hasta la asunción del nuevo presidente. Tres
meses más tarde asumiría la presidencia el Dr. Aparicio Méndez.
La segunda etapa (1976-80) que podemos caracterizar como de "militarización del
estado" comenzó con la destitución de Juan María Bordaberry, quien había sido electo en
1971 y había ejercido la presidencia de la Nación hasta ese momento, hasta el plebiscito
de reforma de la constitución de noviembre de 1980. Es el perído donde la dictadura
ensayó la fundación de una "nueva república", con nuevas bases de legitimidad, nuevo
marco legal, pero manteniendo algunos mecanismos de participación democrática que
formaban parte de la cultura política uruguaya, en un contexto de dominio militar. Es
también el período donde se instala un control milimétrico de la sociedad en su conjunto
y donde la represión del Estado sobre cada uno de los ciudadanos se vuelve más policial

.- Entre las operaciones político-represivas que lleva adelante la dictadura en estos años
se encuentran las acciones que las FFAA uruguayas coordinan con las autoridades
argentinas. Entre los crímenes políticos de mayor repercusión se encuentran, sin duda, los de
Zelmar Michelini y Héctor Gutierrez Ruiz cometidos en Buenos Aires el 22 de mayo de 1976.
6

.- Juan María Bordaberry intentó, a partir de 1973, convencer a las FFAA de permanecer
en el poder en base a un nuevo orden político donde no existieran más ni los partidos ni el
concepto mismo de "representación". La nueva legalidad surgiría de una reforma
constitucional que estableciera la existencia de corrientes de opinión que acercarían a los
militares sus puntos de vista, mientras que el Poder Público se radicaría definitivamente en las
FFAA. El texto completo del Comunicado Público del 12.6.76 de las FFAA que anuncia los
motivos de la deposición del presidente, así como algunos de sus principales discursos donde
Bordaberry explicita su propuesta institucional, se encuentra en G. Caetano y J. Rilla Breve
Historia de la Dictadura, CLAEH - EBO, 1987, pp. 40- 49.
7

6

y rigurosa.8 Una muestra de ello lo constituye la clasificación, a partir de 1976, de todos
los ciudadanos en tres categorías de personas ("A", "B" y "C") a fin de "ordenar" a la
población en lo que se refiere a sus ideas políticas -presentes o pasadas, reales o
pontenciales- y adhesión al régimen militar. Esta clasificación de ciudadanos se realizó
especialmente en el ámbito de los funcionarios públicos, pero abarcó también a
ciudadanos que -por distintas razones- realizaban gestiones antes las autoridades del
estado y sobre los cuales se efectuada algún tipo de "indagación". En la mayoría de los
casos estaba penando o bien conductas privadas o bien el ejercicio de derechos civiles o
políticos en vigor en el momento de ejercerlos.9
El último período del Proceso (1980-85) coincide con el comienzo de la transición
democrática y tiene su origen en la derrota que sufre la dictadura militar al ser rechazada
su propuesta de reformular la Constitución Nacional. Este audaz proyecto político
guardaba el doble propósito de institucionalizar lo actuado por las FFAA hasta ese año y
otorgarle legitimidad al rol protagónico que pretendían tener los hombres de armas en la
futura democracia. El fracaso de fundar esa nueva legitimidad abre un período donde las
FFAA reconstruyen su estrategia política, toman en sus manos, por primera vez, de forma
directa, el ejercicio de las funciones máximas del gobierno y comienzan un diálogo con
las fuerzas políticas tradicionales. Es también el momento donde el tema de los derechos
humanos se instala en la escena pública, pues hacen su aparición las primeras
organizaciones -tanto de afectados como aquellas ligadas a la temática desde un punto
de vista ético- y donde la sociedad se sensibiliza en torno al problema de las violaciones
.- Un detalle pormenorizado de las cifras y características generales de la represión
policial y militar en el Uruguay puede encontrarse en Uruguay: Nunca Más... op.cit. Para
ejemplificar la magnitud de los hechos represivos, podemos citar los siguientes datos: Muertos
en operativos realizados por las FFCC: 53; Muertos en prisión (por torturas, suicidios,
enfermedades, etc.): 78; Muertos en Argentina por motivos aparentemente vinculados a la
situación uruguaya: 17; Número de detenidos-desaparecidos denunciados ante el parlamento
uruguayo: 166.
8

.- Junto a otras normas legales, el decreto 352/978 establecía que el Servicio de
Información de Defensa (SID), dependiente de las FFAA, expediría las constancias de
habilitación para cargos públicos. Quienes obtenían un certificado "A" estaban totalmente
habilitados para ejercer esos cargos; los que eran clasificados como "B" sólo podían ocupar el
cargo si así lo disponía el jerarca respectivo; mientras que los "C" debían concurrir al SID a fin
de conocer las causas y los cargos que se les imputaba y que los inhabilitaba para la función
pública. Los cargos podían ser, desde haber pertenecido a un partido o grupo de "izquierda"
hasta haber sido vistos en una reunión "con personas de izquierda".
9

7

de los derechos de las personas. En este período podemos considerar que la sociedad
se hace cargo de la situación de los presos políticos y de algunos temas ligados a la
represión militar. Pero las FFAA ya habían asumido el tema de los derechos humanos y
de las responsabilidades que pudieran caberle a los hombres de armas en un futuro
gobierno civil. 10
El proceso de transición política en Uruguay, que desembocó en las elecciones
generales del año 1984 comenzó entonces el 28 de noviembre de 1980, cuando el
gobierno militar convocó a la ciudadanía a plebiscitar un proyecto de reforma de la
constitución que daría la base de legitimidad política y el marco institucional al proceso
"cívico-militar" iniciado en 1973. Si bien este tema lo trataremos específicamente en el
próximo apartado, conviene señalar desde ya que el recurso elegido por el régimen de
facto -buscar apoyo popular para construir un nuevo orden- fue similar al que propició su
par chileno en 1977 y 1980 y que diera buenos frutos a la dictadura del Gral. Augusto
Pinochet. Pero el plebiscito uruguayo terminó con una inesperada derrota de la
propuesta militar que obligó a las FFAA a modificar sus planes de permanencia en el
poder.11 A partir de ese momento se abrió un largo período de negociaciones con la
dirigencia política a fin de encontrar una salida consensuada que culminaría con las
elecciones de 1984. En estas negociaciones, ni las FFAA ni la dirigencia política
obtuvieron sus objetivos de máxima, pero ambas partes encontraron una fórmula para
convocar a las elecciones de ese año. Como veremos más adelante, en los términos de
este acuerdo -conocido como acuerdo del Club Naval- se sentaron las bases para lo que
sería más tarde el tratamiento del tema de las violaciones de los Derechos Humanos.

.- En julio de 1978 el General Gregorio Alvarez, a la sazón Comandante en Jefe del
Ejército, emite una "orden general" donde advierte que "Este Comando General de acuerdo a
la política oportunamente trazada no permitirá ninguna forma de revisionismo de lo actuado
por sus integrantes durante la guerra contra la subversión y si alguna actividad reñida con los
derechos humanos se le adjudica, el suscrito se responsabiliza de haber dado la primer orden
en tal sentido, por su condición de Jefe del Estado Mayor Conjunto en la época de referencia."
El texto completo se puede encontrar en el informe Uruguay: Nunca más., Montevideo:
SERPAJ, 1989, p.94.
10

.- El plebiscito se realizó el 28.11.80 y ofreció a la ciudadanía dos opciones: "Sí" o "No"
a la nueva Constitución propuesta por las FFAA. El resultado final arrojó la victoria del "No" por
el 57,8% de los votos válidos emitidos.
11

8

2.- La salida via reforma constiticional:
una entrada a la transición.

En 1980, luego de siete años de Proceso cívico-militar, las FFAA pretendían
institucionalizar su peculiar lugar político: ser tutores de todas las actividades del
quehacer nacional, desde un lugar no identificado con la política, sino como garantes de
la seguridad del estado, y sin la necesidad de ejercer directamente la función ejecutiva
del poder. Esta prescindencia de las FFAA de la máxima función política se puede
explicar al menos de dos maneras: por un lado, la institución armada uruguaya no tuvo
un líder que encarnara el proyecto de las FFAA (como fue el caso de Chile) y que se
transformara en la última palabra en materia política; por otro lado, y a diferencia de la
Argentina o el Brasil, la mayoría de los hombres de armas uruguayos arrastraba una
tradición democrática que los llevó a administrar sus conflictos en el seno de organismos
en los que se debatían las cuestiones de estado y luego se elaboraban las políticas que
aparecían como posición global de las FFAA. Uno de los primeros organismos
colegiados fue, como ya lo señalamos, el ESMACO y más tarde, las JJ.OO.CC. (Juntas
de Oficiales Generales, compuestas en cada fuerza por quienes tenían la principal
jerarquía), cuyo funcionamiento no estaba previsto en las leyes orgánicas que regían a la
institución militar.
A través de las JJ.OO.GG. -que actuaron como una garantía de equilibrio y
reproducción de las dos características de funcionamiento de las FFAA que antes
señalamos- se aseguraba por un lado un procedimiento de mayorías/minorías en la toma
de decisiones, al tiempo que se garantizaba que las decisiones políticas surgirían del
consenso de los oficiales de alto rango y no como fruto de la voluntad política de los
caudillos militares. Esto le aseguraba a las FFAA una cohesión que en los hechos se
mantuvo durante casi todo el Proceso, y que evitó fracturas en los momentos críticos del
régimen militar. Los posibles liderazgos de los jefes carismáticos -especialmente en el
caso del Ejército- se neutralizaba por el cumplimiento estricto de una serie de normas de
ascensos y retiros obligatorios que bloqueaba cualquier intento hegemonista. Sin
embargo existieron algunos intentos de "caudillismo" militar. En el ejército, el arma
hegemónica de las FFAA, lo protagonizaron el General Cristi, jefe natural de una fracción
9

del ejército, que no pudo llegar a ser Comandante General por tener que acatar las
normas de retiro obligatorio, y el General Gregorio Alvarez que solo pudo ocupar ese
cargo durante un año, aunque llegó a ocupar la presidencia de la Nación.12
El componente de tradición democrática que tenían los hombres de armas en el
Uruguay los llevó siempre, desde el golpe de estado hasta la entrega del poder en 1985,
a resaltar su objetivo final de instalar un régimen republicano y democrátrico, basado en
un sistema representativo de partidos políticos, aunque se descontara, por supuesto,
alguna forma de tutela militar y la exclusión de las ideologías de izquierda. 13 En el
momento del golpe de 1973, las FFAA subrayaron el carácter transitorio de su
intervención y el fin último de reponer un régimen democrático. En el conflicto que
mantuvieron con Juan María Bordaberry en 1976 -que culminó con su destitución- las
FFAA acusaban al presidente de: 1) no aceptar el futuro funcionamiento de los partidos
políticos tradicionales, 2) no aceptar "el pronunciamiento popular a través del voto", y de
3) proponer una reforma de la constitución que "recogería conceptos estructurales que
disienten profundamente con nuestras más caras tradiciones democráticas".14
A partir de 1977, en la etapa "fundacional" del Proceso y cuando se comienza a
planificar las etapas para arribar a la "Nueva República", el discurso militar frente a los
medios de prensa comienza a hablar del "retorno a la normalidad", "el reestablecimiento
de la democracia", la "vuelta al estado de derecho", etc. Finalmente el Proceso no pudo
evitar la referencia a las fechas y plazos que "normalmente" regirían en caso de no haber
.- En una entrevista que efectuamos el 30 de abril de 1992 al Teniente General Hugo
Medina, éste nos expresó: "Desde 1973, la mayoría de las FFAA tenía algunos conceptos
claros sobre nuestra participación en la política, uno es que el proceso militar no tenía dueño:
eran las FFAA las que comandaban. LLegado el momento de pase a retiro que marcaba la ley,
todos la cumplían. Los Generales Cristi y Zubiría eran los que tenían más chance de seguir
una carrera política si continuaba a cargo de la comandancia general de ejército, sin embargo
ambos repetaron las reglas internas de la institución y pasaron a retiro según les
correspondía."
12

.- Un desarrollo de estos componentes de cultura política democrática o "civilista" en las
Fuerzas Armadas uruguayas lo encontramos en Luis E. González, Uruguay: una apertura
inesperada, Revista Síntesis Nº13, 1991.
13

.- Cf. Comunicado público emitido por las FFAA el 12.6.76 anunciando los motivos de la
deposición de J.M.Bordaberry, ya citado en la nota 7.
14

10

existido el golpe de estado de 1973: la destitución de Bordaberry coincidió con la
coyuntura de "fin de su mandato constitucional", la fecha del plebiscito y la de las
elecciones internas de los partidos políticos se fijó en un día cargado de simbolismo en la
tradición democrática uruguaya (el último domingo de noviembre, fecha de realización de
las elecciones nacionales).15
Todos los elementos culturales antes señalados no nos impiden discernir entre el
discurso militar y su accionar durante los doce años de dictadura. Es evidente que las
FFAA instalaron un régimen progresivo de exclusión política y marginación social,
desconociendo todo principio democrático e ignorando el estado de derecho que existía
hasta 1973. Pero para comprender el proceso que se abrió a partir del plebiscito -y para
comprender el mismo plebiscito- es necesario tener en cuenta de qué forma las FFAA
fueron prisioneras de su propio liberalismo y discurso civilista cuando llegó el momento
de reestablecer los lazos entre el Estado y la sociedad civil.
Como señaláramos más arriba, en todo momento las FFAA subrayaron el carácter
"transitorio" de su intervención política, y en 1977 su Comisión de Asuntos Políticos
(COMASPO) anunció la fijación de un cronograma institucional para el país. Este
anuncio, que luego fue conocido como el Primer Cronograma de la Transición, establecía
que: en primer lugar se plebiscitaría la nueva Constitución, luego se efectuarían
elecciones con candidato único en 1981 y finalmente elecciones con dos candidatos (de
los partidos tradicionales) con plena participación en 1986. Este calendario no fue
cumplido sencillamente porque falló el primero y principal de los objetivos: la nueva
legitimidad política y legalidad institucional que surgiría de la reforma de la constitución.
El proyecto de reforma de la Constitución Nacional que presentaron las FFAA
resumía el modelo del orden deseado por la corporación militar, y suponía un paso
.- Carina Perelli ha desarrollado el argumento de la tradición "civilista" de las FFAA en
el terreno de los símbolos, los discursos, y las efemérides de los hombres de armas. Un
elemento curioso que hace a la cultura militar lo constituye la falta de tradición de "fechas
históricas" para las Fuerzas Armadas, pero más interesante aún es que una de ellas sea el 18
de julio, fecha de la Jura de la Primera Constitución Nacional. Ese día se festeja el "Día de la
Infantería", pero también fue una fecha de la cual se apropiaron simbólicamente las FFAA y
pasó a resignificarse como el día en que las FFAA orientales hicieron el supremo sacrificio de
abandonar toda pretensión política en aras del bien común.
15

11

estratégico en su intento de fundar un nuevo régimen político en el Uruguay.

Los

lineamientos generales del proyecto fueron establecidos por la Comisión de Asuntos
Políticos de las FFAA y se proponía preservar el esquema bipartidario tradicional e
institucionalizar el Consejo de Seguridad Nacional (COSENA) -organismo asesor del
Poder Ejecutivo- que estaría controlado por las FFAA y que actuaría en cuestiones
referentes a la seguridad nacional que, de hecho, involucraban a la totalidad de las
actividades que se desarrollaban en el país. Por otra parte se garantizaba mayor
ingerencia de las FFAA en los asuntos claves de la política, a tal punto que el mismo
poder ejecutivo se podía considerar integrado bajo una fórmula colegiada compuesta por
el presidente de la república y los tres comandantes de las FFAA. Es decir, el proyecto
combinaba elementos propios de la tradición política uruguaya (como el rol de los
partidos, por ejemplo), más los componentes fundamentales de la denominada "Doctrina
de la Seguridad Nacional", ajustados a la realidad del país y de sus FFAA.
Resulta importante subrayar el papel que jugó el contexto internacional y en
especial la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA que elaboró en
esa ocasión un informe donde analizaba el anteproyecto de constitución y consideraba
que el "proyecto del nuevo texto constitucional establece severas limitaciones que
vendrían a restringir institucionalmente la vida y actividad política del país." 16 Más tarde,
en febrero de 1981, la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas
denunció "el monopolio por los medios de comunicación de la campaña propagandística
en favor de la nueva constitución".
El clima general en que se desarrolló el plebiscito -vigencia del estado de sitio,
silenciamiento de la oposición y desconocimiento del mismo texto plebiscitado- estuvo
signado por la intensa propaganda oficial que colocaba a la población ante una paradoja:
si el proyecto de constitución era aprobado, se lograba consolidar el Proceso cívicomilitar y la "paz social", pero si triunfaba el NO, las FFAA interpretarían que la ciudadanía
.- Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a la Asamblea
General de la OEA, 2 de octubre de 1980, Doc. 1229/80. En términos muy duros, este Informe
criticó tanto el contenido del anteproyecto -consideraba que "desde la primera línea (contenía)
un condicionamiento que lo estigmatiza y le cuestiona su carácter democrático"- como los
aspectos formales del mismo -"el propio proceso que se sigue para la aprobación de una
nueva Constitución debe reputarse lesivo del derecho de participación en las funciones de
gobierno y de sufragio"-.
16

12

deseaba la continuidad del status quo de 1980, esto es, el Proceso cívico-militar. Por tal
motivo una buena parte de la población y algunos dirigentes políticos tradicionales veían
en el SI la vía más rápida para salir del orden autoritario y reconstruir una escena política
donde los partido tuvieran algún papel.17 Por otra parte, la mayoría de la prensa y la
televisión se pronunciaron rápidamente por el SI y casi no existieron órganos de prensa
que se opusieran a la propuesta oficial. Sólo en las tres semanas previas al plebiscito el
gobierno permitió algún espacio a la propaganda del NO. Era, por otra parte, la primera
vez desde 1973 que se conocía una expresión pública contraria al régimen militar. Hasta
ese momento los ámbitos de oposición habían sido -y fueron en 1980- la familia, la calle
y el trabajo.
Podemos decir que la salida política que buscó el régimen militar se producía en
el mejor momento del Proceso: desde el punto de vista económico se vivía un momento
de estabilidad y relativo bienestar -al menos comparado con la crisis que se vivió algunos
años más tarde-; no existía en la escena pública algún tipo de oposición que pudiera
articular un rechazo a la propuesta oficial, pues la represión, la cárcel y el exilio habían
eliminado a la dirigencia opositora; la actividad política de los partidos tradicionales era
prácticamente nula y en América Latina los gobiernos autoritarios vivían un tiempo de
auge, en especial el régimen chileno del General Pinochet que también había ensayado,
con éxito, la vía del plebiscito. Sin embargo cabe preguntarse aquí por una doble
cuestión: 1) por qué el Proceso buscó este tipo de salida que suponía obtener el
consenso de la población a través del voto, y 2) por qué, con todas las circunstacias a su
favor, y casi sin oposición política, el 58% de los ciudadanos rechazó el proyecto de
reforma.
El primer interrogante encuentra una posible respuesta, como ya lo hemos
señalado, en la tradición de cultura política que se gestó en el Uruguay durante su
existencia como nación independiente, historia a la cual las FFAA y sus hombres también
estuvieron atadas.18 Pero también en esa manera oblicua que tuvieron los hombres de
.- Un análisis detallado de todas las alternativas del voto en este plebiscito lo realiza
Luis Eduardo González en Uruguay: una apertura ..., op. cit.
17

.- En la entrevista antes citada al Tte. Gral. Hugo Medina, éste nos señalaba: "[En las
FFAA] todos o casi todos nos identificábamos con algún partido tradicional. Yo soy blanco
18

13

armas para relacionarse con la política: siempre lo hicieron de una manera "transitoria" y
con la intención de modificar ciertas bases liberales y republicanas que rigieron desde
siempre al Uruguay. En este sentido, las FFAA uruguayas se diferenciaron bastante de
los militares chilenos y argentinos. Los primeros tuvieron, desde siempre, la clara
intención de fundar un nuevo régimen político -con el rol protagónico de las FFAA y el
liderazgo del General Pinochet- que impidiera definitivamente el regreso de las
ideologías de izquierda a la vida política del país. Los argentinos insistieron, hasta la
gran debacle de Malvinas, que el Proceso de Reorganización Nacional tenía objetivos y
no plazos, y que uno de sus objetivos era fundar nuevas bases de legitimidad política
para la Nación. Ambas experiencias eran anti-democráticas, y con respecto a los partidos
tenían estrategias diferentes. En el caso uruguayo, se planteaba una mayor continuidad
con su historia institucional donde los partidos tuvieron siempre un lugar privilegiado.
El segundo interrogante, las causas del triunfo del NO, requiere una respuesta
más compleja. Por un lado, debemos decir que casi toda la dirigencia partidaria, tanto
colorada como blanca, se expresó -con mayor o menor energía- contra el proyecto de
reforma constitucional propiciado por las FFAA. Aunque no lo pudiera hacer de manera
muy orgánica, muchos dirigentes importantes de los partidos tradicionales recorrieron el
país alentando al voto contrario a la reforma. En el caso de los dirigentes del Frente
Amplio -muchos en el exilio o la cárcel- se pronunciaron por el NO, y todos aquellos que
pudieron, realizaron pequeñas charlas y reuniones en parroquias y clubes sociales para
explicar los alcances de esta reforma. Por otra parte, la experiencia de autoritarismo que
había vivido la población uruguaya en los siete años anteriores -sobre todo en lo que
hace a ese control reticular de la sociedad- transformó a este régimen político en una
experiencia casi "personal" para todos y cada uno de los ciudadanos que, sumado a sus
convicciones democráticas y anti-militares (de cuño batllista pero también blancas),
provocaba un rechazo que podríamos calificar como puramente político contra el orden
autoritario. Pero más allá de todas las hipótesis que podamos desarrollar -a falta de
encuestas y sondeos de opinión a nivel nacional correspondientes a esa época- para
explicar este fenómeno, resulta evidente que no se trata de ninguna razón única y lineal:
lealtad a las dirigencias partidarias, rechazo a cualquier salida propuesta por las FFAA,
[Partido Nacional] y lo he sido siempre. Si bien en 1984 voté a los colorados, porque daban
mayor garantía a las FFAA, pero yo vengo de una familia blanca y siempre fui blanco."

14

rechazo a la situación económica, pues la población tenía expectativas de que podía
estar mejor, etc. En rigor, colocados en 1980, el problema no era el texto constitucional
sino estar a favor o en contra del Proceso, y allí las razones eran múltiples y combinadas.
Lo cierto es que, contra todas las predicciones de las FFAA, el 58% de la
población rechazó la reforma de la constitución y con ella el conjunto de instrumentos
legales que habían regido hasta allí -sobre todo los Actos Institucionales dictados por las
FFAA a partir de 1976- que se encontraban entre las normas "transitorias" del texto
plebiscitado. Es difícil encontrar algún precedente histórico de una derrota clara y
contundente que haya sido auto-propiciada por un régimen autoritario. Este episodio
inesperado, al que podemos catalogar como las "Malvinas políticas" 19 de los militares
uruguayos, obligó a suspender el cronograma que unos años antes había proyectado el
Proceso cívico-militar lo que abrió un período de suspenso hasta que asumiera el nuevo
gobierno en 1981.
El camino elegido por los militares para encontrar una forma de continuidad
política que no fuera simplente el estado de excepción se asemejaba al chileno, pero no
se parecían las condiciones sociales, económicas y políticas. Tampoco se asemejaba la
forma de conducción política y liderazgo que había elegido el Proceso en Uruguay. Y
especilmente no se asemejaba la forma en que la sociedad uruguaya había vivido la
dictadura, esa persecusión cuerpo-a-cuerpo a todos los ciudadanos que caracterizó a la
represión durante los doce años de gobierno militar. De esta forma, las FFAA habían
sufrido una derrota política demasiado importante de la que nunca pudieron reponerse y
que significó el verdadero inicio de la transición democrática.

.- El término fue acuñado por Liliana de Riz en Uruguay: la transición desde una
perspectiva comparada, en Gillespie, Ch. y otros (comp.), Uruguay y la democracia,
Montevideo: EBO, 1985. Tomo III. Allí de Riz resalta también la sorpresa de los políticos de la
oposición que también "redescubrían el peso de una cultura política que temían o suponían
más debilitada" (p.132). Sin embargo conviene destacar que este episodio de revés político
para el gobierno militar uruguayo no fue vivido como peligro de disgregación de las mismas
FFAA o de por lo menos de su capacidad para la gestión pública.
19

15

3.- El retorno de los partidos políticos.
En setiembre de 1981 asumió la presidencia de la Nación el General Gregorio
Alvarez con el expreso propósito de dar inicio a una transición política. El nombramiento
de un militar en el poder ejecutivo fue una decisión difícil para las FFAA, pues el Proceso
cívico-militar reconoció en sus doce años de existencia una serie de contradicciones
-fruto de sus divisiones internas- que se resolvían en el cumplimiento de los reglamentos
de la institución castrense, y en la existencia de ámbitos de debate (sobre todo las
JJ.OO.GG.) en los que se definían estrategias políticas. En los meses anteriores al golpe
de estado de 1973 se produjeron varias disputas: por un lado, entre el Ejército y la
Fuerza Aérea contra la Armada, pero también en el interior del Ejército donde fue
necesario "depurar" a algunos jefes militares que no estaban de acuerdo con romper el
orden constitucional.20
Por estos y otros antecedentes, el momento de ascenso a la primera magistratura
del General Gregorio Alvarez supuso también conflictos internos por la resistencia que
despertaba centrar en un hombre de las FFAA la máxima decisión política, cuando hasta
ese momento la fórmula "colegiada" de toma de decisiones por parte de los hombres de
armas había permitido consensuar los pasos que seguiría el Proceso. Las FFAA
uruguayas habían encontrado en esta fórmula una solución a su falta de experiencia
política y de planes concretos en el origen de la dictadura, así como a la necesidad de
equilibrar las diferentes posiciones internas frente a la inexistencia de liderazgos muy
marcados que volcaran la decisión hacia una fracción militar. Por este motivo, la ruptura
del equilibrio en la decisión que supuso el nombramiento del General Gregorio Alvarez
fue mal recibida por buena parte de las FFAA ya que su figura era bastante resistida y su
designación era vista como un problema para la interna militar en la difícil etapa que se
les acercaba. Sin embargo el General Alvarez supo forzar su designación en un momento
en que las FFAA habían perdido poder, legitimidad y el rumbo político del Proceso
parecía más incierto que nunca. Por lo demás, y resaltando el aspecto positivo de esta
decisión para la institución castrense, era cierto que tener en el lugar de la máxima
decisión política a un general orgánico del Proceso podía ser beneficioso para el logro de
20

.- Un detalle de estos hechos puede verse en Juan Rial, Las Fuerzas Armadas..., op.

cit.

16

objetivos propios, en la difícil etapa de negociación política que se avecinaba.
La escena política que se constituyó en ese momento sufriría un cambio
sustancial ya que los partidos, que habían sido desplazados del ámbito público en 1973,
recuperarían su protagonismo. El fracaso del plebiscito había demostrado a los militares
que no era posible pensar una democracia tutelada o cualquier otra forma de régimen sin
la intervención de los partidos que, pese a la proscripción que habían sufrido durante
ocho años, eran los únicos que podían servir como referentes políticos confiables para la
ciudadanía. El sentido que el hombre común le había atribuido al NO podía leerse como
una respuesta directa al intento de las FFAA de ser ellas mismas las que condujeran la
redemocratización. Y éste fue tal vez el proyecto de "salida" más deseada por la
corporación militar: la entrada a otro régimen político, ideado por las FFAA y legitimado
por el voto popular, con proscripciones políticas, con presos políticos en las cárceles y
con una conducción civil aceptada -o impuesta- por los militares, que diera continuidad a
los principios políticos del Proceso.
Por lo demás, el plebiscito puso en evidencia otro tipo de cuestiones que
corresponden a los problemas internos de las FFAA. La gestión directa de los asuntos
públicos había significado siempre un problema para la institución. En 1980 seguían
presentes las luchas internas -que desembocaron en ciertos casos de indisciplina- entre
fracciones más ligadas a la "gestión política" y aquellas que continuaban ligadas a la
"profesión militar". Para conducir entonces todo este proceso, y en su momento político
más débil, las FFAA toman una determinación que hasta esa ocasión habían
cuidadosamente evitado: desempeñar, de manera directa, el ejercicio del Poder
Ejecutivo. El primer presidente militar asumió luego de que se decidieran en el seno del
gobierno una serie de cambios en los ministerios, en la Jefatura de Policía de
Montevideo y en las escuelas militares. Algunas modificaciones tuvieron que ver con las
reglas de relevo que manejaba la institución castrense, otras fueron resultado de su
derrota política.
El modelo de acercamiento a los partidos seguido por las FFAA en 1981 guardaba
similitud con el caso argentino: un diálogo político con algunos dirigentes de los partidos
tradicionales, seleccionados de manera arbitraria por el Ministerio de Interior. Una
17

diferencia sustancial, sin embargo, lo constituye el papel que jugaba en el diálogo el tema
de la "guerra anti-subversiva". En en caso argentino, era condición necesaria -aunque no
suficiente- aceptar la "victoria de las FFAA contra la subversión" y la aceptación de los
métodos utilizados, para sentarse a dialogar.21 En el caso uruguayo, el tema nunca fue
tratado en forma explícita y las FFAA no estaban dispuestas a considerar otra posición
que no fuera la aceptación plena de lo actuado: el solo hecho de sentarse a dialogar
significaba, para los militares, un reconocimiento de su obrar.
El inicio de un diálogo propiciado por las FFAA provocó la inmediata reacción de
los Directorios de los partidos que venían reclamando participación. Se convocó a
dirigentes del Partido Nacional, el Partido Colorado y de la Unión Radical Cristiana.
Algunos de los hombres convocados por el gobierno no tenían real representación
política, y algunos habían estado muy vinculados con la dictadura durante los últimos
años.22 Sin embargo se produjo de esta forma un debate que devolvía al centro de la
escena a las viejas figuras de la política uruguaya, con la obvia exclusión de los hombres
de izquierda, lo que tampoco fue previsto por las FFAA. Por su parte, los militares
establecieron ciertas bases para el diálogo, cuyo contenido pueden considerarse el
segundo y último cronograma político establecido por las FFAA. Estas bases preveían
una transición de tres años en el curso de los cuales se produciría una "desproscripción"
de líderes políticos, se aprobaría una ley orgánica para el funcionamiento de los partidos
y finalmente se llamaría a elecciones. Todo esto quedó establecido en el Acto
Institucional Nº11 de julio de 1981.

.- "Para participar del nuevo orden era preciso acordar con ciertas condiciones, en
particular, era preciso acordar con la política represiva desarrollada. De esta forma, y por otra
vía, el gobierno volvía a intentar el acuerdo de los sectores civiles para "blanquear" el pasado.
Desde el punto de vista militar, el grado de oposición y discrepancia con los métodos
utilizados permitía diferenciar a los aliados de los adversarios y enemigos. Y solo aquellos que
acordaran con los métodos utilizados podrían ser invitados a participar del nuevo orden que
empezaría a discutirse en las reuniones del llamado `diálogo político'." Cf. Acuña, C. y
Smulovitz, C., "¿Ni olvido, ni perdón? Derechos Humanos y tensiones cívico-militares en la
transición argentina", Documentos CEDES nº69, 1991, p.8.
21

.- Una descripción de las posiciones internas en cada uno de los partidos políticos con
respecto al diálogo se puede encontrar en G. Caetano y J. Rilla, Breve historia de la dictadura,
Montevideo: CLAEH/EBO, 1987, pp.80-81. También se registra allí un panorama completo
sobre las "internas" de los partidos en las elecciones de 1982.
22

18

El tema central de este período lo constituyó la recomposición de los partidos
políticos, de las condiciones para su funcionamiento, de sus autoridades y futuros
candidatos. Aquí las conversaciones se llevaron adelante en base a tres documentos:
uno de la Comisión de Asuntos Políticos de las FFAA, otro de los colorados y el último de
los blancos. Este fue el único momento, que también guarda similitudes con los intentos
de salida del proceso argentino, en que las FFAA pensaron en la gestación de un partido
"heredero" del Proceso que reuniera a figuras de los partidos tradicionales que habían
estado cerca de la dictadura y que promoviera la elección a presidente del General
Gregorio Alvarez.23 Sin embargo, más allá de los condicionamientos que arrastraba la
dictadura desde la derrota del plebiscito, fue en el seno del Consejo de Estado -un
órgano "sustituto" del parlamento y absolutamente "procesista"- donde esta iniciativa fue
políticamente abortada. La mayoría de los hombres de la institución militar no estaba
dispuesta a dejar como herencia de su paso por la política un partido liderado por un
hombre que era cuestionado por sus propios camaradas por sus aspiraciones puramente
personales.
La discusión sobre la ley orgánica de los partidos políticos se produjo con
ausencia de la izquierda y la automarginación de la mayoría del partido blanco -que
igualmente logró dejar asentada su posición- y con la colaboración total del partido
colorado. Las FFAA recogieron algunas iniciativas de los partidos, impusieron las suyas y
finalmente, el último día de 1981 el Poder Ejecutivo envía al Consejo de Estado el tan
ansiado ante-proyecto de ley. Un año más tarde, en el mismo mes de noviembre que
tanto significa para la tradición democrática uruguaya, los partidos habilitados tendrían
sus elecciones internas.
¿Qué significaba para el Proceso y para los partidos políticos la aprobación de
esta ley y del correspondiente cronograma de transición? El objetivo de las FFAA
consistía, mucho más que en una reforma del funcionamiento de los partidos, una
posibilidad de recambio de su dirigencia. Se abría un tiempo de debate interno en los
partidos y el Proceso se proponía favorecer a los sectores que le eran más afines, alguno
.- El intento más firme y tenaz en este sentido lo llevó adelante una figura notoria del
proceso, el Coronel Néstor Bolentini, que inicialmente había mostrado interés en acompañar al
ex-presidente Jorge Pacheco Areco, pero que finalmente se decidió a fundar la "Unión
Patriótica Salvadora de la Democracia" que tampoco prosperó como proyecto político.
23

19

de los cuales, por otra parte, tenían representación en el Consejo de Estado. Por su parte
los partidos se proponían volver a la escena, recuperar el contacto con la sociedad y
volver a ganar legitimidad para luego negociar mejor los pasos siguientes de la
transición. La oportunidad de votar en internas abiertas significaba, además, una
necesaria renovación de hombres en los puestos partidarios claves, lo que se podía leer
como un adelanto de lo que serían las futuras elecciones. En definitiva, las elecciones
del 82 parecía convenir a todos, y se proyectaban como un momento crucial tanto para
las estrategias militares como partidarias.
En efecto, el año 1982 fue decisivo para la redemocratización del Uruguay. Todo el
espectro político y social se fue inclinando por la apertura total de la escena pública, por
la vuelta de los partidos sin proscripciones ni exilios forzados, por el retorno a la
Constitución del 66 y el pleno ejercicio de los derechos políticos y civiles de los
ciudadanos. Algunos sindicatos y organizaciones estudiantiles comenzaron a actuar en la
escena pública como no lo habían hecho desde hacía años. Del lado de los sindicatos,
comenzaron a mostrar signos evidentes de reactivación la Asociación de Bancarios, la
Comisión Nacional de Derechos Sindicales y la Acción Sindical Uruguaya, aunque no
lograron su objetivo de máxima para 1982 que era la realización de un acto el 1º de
mayo. Por el lado de los estudiantes universitarios, se comenzaron los preparativos para
la formación de lo que más tarde sería la Asociación Social y Cultural de Estudiantes de
Enseñanza Pública (ASCEEP) que ganaría un lugar muy importante el año siguiente.
Por otra parte, los mismos sectores de poder económico y social que habían
apoyado al Proceso en sus comienzos lo abandonaron en 1982, salvo los sectores de las
altas finanzas, ligados a la especulación, que habían resultado los grandes privilegiados
de los últimos años. Los sectores industriales que habían sido casi más oficialistas que
los ganaderos se pronunciaron, en el mes de febrero de aquel año, de manera muy
crítica hacia la política económica. En junio lo hizo la Federación Rural -cuyos dirigentes
se habían pronunciado por el NO en el momento del plebiscito- que reconoció
públicamente que ningún sector de la economía sustentaba el proyecto militar y que éste
debía dejar lugar a un gobierno surgido de elecciones libres.
También en 1982 el tema de las violaciones a los derechos humanos comienza a
20

aparecer en la escena pública y a constituirse en un eje de la transición. Un año antes se
había fundado el Servicio Paz y Justicia (SERPAJ), la primera organización
independiente de los partidos que tomaba la cuestión de las violaciones de los derechos
de las personas y de las libertades públicas desde un lugar no-político, y que apelaba a
cuestiones éticas para enfrentar la violencia militar 24. Como lo han señalado Amarillo y
Serrentino Sabella con acierto: "Los 'Derechos Humanos' aparecen como un nuevo
fenómeno social y político. Un lugar de encuentro solidario y de expresión política
novedosa; el punto de ruptura inicial en el sistema de dominación militar, pero que se
proyecta contra todas las formas de violencia y autoritarismo localizadas en el interior de
la estructura de poder del Estado." 25 Las FFAA no fueron indiferentes a la aparición del
SERPAJ y de las otras instituciones ligadas a las secuelas de la represión. Sin que
existiera una verdadera exigencia por parte de los partidos o de la sociedad en su
conjunto, los militares comenzaron a referirse al tema y a exigir seguridades y garantías
sobre la no revisión de lo actuado durante los años del Proceso, sobre todo cuando la
apertura democrática se hizo más evidente.
En setiembre de 1982 el presidente Gregorio Alvarez dirige un mensaje por
cadena de radio y televisión donde se refiere a un supuesto malentendido sobre la
actitud de las Fuerzas Armadas frente a un posible revisionismo, y dice: "Por revisionismo
entiendo las investigaciones, juzgamientos y medidas consecuentes, sobre actos
efectuados por las FFAA en su lucha contra la subversión, la sedición, la corrupción y el
caos político y administrativo que vivió el país (...) En definitiva, la finalidad de este
.- La fundación del Servicio Paz y Justicia (Uruguay) se remonta al año 1968, pero se
disuelve al poco tiempo de su creación. En agosto de 1981 se vuelve a fundar el SERPAJ
-sobre nuevas bases y con el impulso del Premio Nobel de la Paz Adolfo Pérez Esquivel- con
un espíritu pluralista y no-partidario. En 1982, con el apoyo decidido del SERPAJ, se crea el
Movimiento de Madres y Familiares de Procesados por la Justicia Militar. En 1983 se concreta
la formación de Familiares de Exiliados con motivo de la visita al Uruguay, por primera vez, de
niños, hijos de uruguayos en el exilio. A partir de estos hechos se crea, finalmente, la
Comisión por el Reencuentro de los Uruguayos. También en ese año, por iniciativa del
SERPAJ, se organizan las Madres y los Familiares de Desaparecidos en Uruguay que
coordinan sus actividades con un grupo ya existente de Madres y Familiares de los Uruguayos
Desaparecidos en Argentina.
24

.- Cf.: María del H. Amarillo y Antonio Serrentino Sabella, El movimiento de derechos
humanos en el Uruguay, Montevideo: Cuadernos Paz y Justicia Nº4, 1988. El texto desarrolla
además una prolija historia del movimiento de derechos humanos y especialmente del
SERPAJ.
25

21

mensaje es aventar todo pensamiento o intento de proceder, en el presente y en el futuro,
al revisionismo de lo actuado con tan penoso como doloroso aporte de las Fuerzas
Armadas."26
En esos años, los términos del discurso militar comenzaron a enfatizar la firme
decisión de las FFAA de rechazar cualquier intento revisionista sobre su gestión y a
subrayar el punto de no retorno que significaba la presencia militar en la escena pública.
Cualquiera fuera la solución final de la salida, pactada o impuesta por la corporación, el
punto crucial de la actuación militar y política de los hombres del Proceso, así como la
futura tutela militar sobre las cuestiones de "seguridad nacional" no sería negociada. La
institucionalización del COSENA daría cuerpo a la pretensión de las FFAA y seguía
siendo, de hecho, la pretensión de máxima de los hombres de armas. El COSENA,
institucionalizado en febrero de 1973 y luego incluido en el articulado de la Ley Orgánica
Militar en 1974, mantendría sus funciones obrar como el organismo encargado de
garantizar la "seguridad nacional" en todo el territorio de la nación.
Pero al mismo tiempo, a las FFAA no se les escapaba que esta idea central había
sido rechazada en el plebiscito del 80. Era necesario entonces encontrar una fórmula
política más cercana al acuerdo con aquellas fuerzas políticas que tendrían en sus
manos el futuro gobierno democrático. Para ser más exactos, con aquellos hombres que
estarían en la conducción de los partidos. Por eso eran tan importantes los nombres de
las futuras autoridades partidarias y de los futuros candidatos, y por eso las FFAA
mantuvieron hasta último momento la proscripción de los hombres de izquierda, la prisión
del General Líber Seregni -candidato a presidente por el Frente Amplio en 1971- y el
pedido de captura del máximo líder del Partido Nacional, Wilson Ferreira Aldunate, que
vivía fuera del país.27
A pocos meses del acto eleccionario del 28 de noviembre de 1982, y en plena
26

.- El texto de la alocución pueden encontrarse en G. Caetano y J. Rilla, op. cit., p.115.

.- A este panorama de dirigentes detenidos proscripciones y exilio, debe sumarse una
serie de medidas que la dictadura tomó en medio del proceso electoral del 82: procesó a
algunos dirigentes políticos de los partidos tradicionales (Alberto Zumarán, entre otros), citó a
declarar a varias figuras importantes (a Julio M. Sanguinetti entre ellos) y clausuró varios
órganos de prensa (La Democracia, Opción y La Plaza).
27

22

campaña política, la actividad de los partidos impuso un clima de liberalización política
que resultaba imposible contener para el gobierno. Poco a poco se hacía evidente que
los candidatos más creíbles eran aquellos que articulaban un discurso más radical y más
diferenciado de la dictadura. De este modo, quedaron dibujadas las opciones de
noviembre, donde los partidos tradicionales fueron recomponiendo su mapa interno en
base a sus simpatías o distancia con el Proceso cívico-militar que parecía llegar a su fin.
Los grupos nucleados en el Frente Amplio permanecían proscriptos y se mantuvieron
fuera del juego.
El resultado general de las elecciones internas de los partidos significó una
derrota tal vez mayor para el proyecto de las FFAA que aquella sufrida en 1980. En la
oportunidad del plebiscito, el 58% de la población rechazó la propuesta militar, pero si
bien resultó una cifra muy significativa, sobre todo a la luz de la coyuntura de ese año,
podía sin embargo ser leída a la inversa: que el 42% de la población aceptaba el
proyecto

militar. Pero en 1982, en el momento en que se producen las elecciones

internas de los partidos, donde la contienda se polariza en los términos de apoyo o
rechazo a la gestión política de las FFAA, triunfaron de manera aplastante las fracciones
más opositoras al Proceso. Esto significó entonces una derrota para lo que podemos
considerar la última estrategia de los militares en términos positivos: apostar a un cambio
en los liderazgos internos de los partidos tradicionales, propiciando el triunfo de las
fracciones más "militaristas" sobre las "opositoras" al régimen. Sin embargo, ocurrió todo
lo contrario: la ciudadanía concurrió a las urnas a dar su apoyo a quienes habían ofrecido
una propuesta más democratista y anti-militar, en defensa de las libertades públicas
perdidas en 1973 y basada en candidatos -más que en programas- claramente
opositores al régimen militar.28 En lo que podemos considerar una contienda especial,
esto es, cuál de los dos partidos mayoritarios obtenía más votos, triunfó el Partido
.- Pese a que el voto no era obligatorio, votó el 60,5 de los ciudadanos habilitados. Los
resultados globales fueron: Partido Nacional: 619.945 votos; Partido Colorado: 527.562 votos;
Unión Cívica: 14.986 votos; en blanco: 85.373 votos. Un análisis detallado del voto de 1982
comparado con el voto de 1971 se encuentra en Aldo Solari, Proceso de democratización en
Uruguay, Revista Síntesis Nº 13, 1991. Allí el autor sostiene que, pese a que el voto no era
obligatorio, el porcentaje de votantes fue muy bajo para el Uruguay. Nosotros, por el contrario,
creemos que tanto las condiciones bajo las cuales se votó, como la persistencia de
proscripciones (del principal líder blanco y de toda la izquierda) hacen que el 60,5% de
ciudadanos que concurrieron a las urnas resulte una cifra muy relevante para el Uruguay.
28

23

Nacional, y dentro de él, la fracción que tenía como líder al proscripto Ferreira Aldunate,
el político tradicional más opositor del régimen. Frente a esta realidad, se volvió evidente,
tanto para el Partido Colorado como para los militares, que la ausencia del Frente Amplio
de la futura contienda electoral podía producir un resultado más catastrófico para las
FFAA: que los votos del Frente se volcaran masivamente hacia el candidato blanco más
radical, el exiliado Wilson Ferreira Aldunate.
Pero las elecciones de noviembre de 1982 habían producido también una
inesperada y paradójica situación: la nueva escena pública se presentaba ahora con
partidos y dirigentes políticos que habían renovado su legitimidad y que gozaban de la
confianza de los ciudadanos, pero que no ejercían ningún poder, y unas Fuerzas
Armadas sin legitimidad, alejadas de las preferencias populares, pero que guardaban la
suma del poder público. Frente a este panorama, el rumbo de la dictadura parecía ser
solamente uno: encontrar una fórmula de traspaso ordenado del poder a los civiles,
imponiendo tan solo sus condiciones de mínima a quienes ejercerían el gobierno en
1985. Y así fue. El nuevo plan político de los militares consistió en comenzar las
conversaciones con los partidos a fin de volver al orden constitucional que ellos mismos
arrasaron diez años antes. También, paradójicamente, el año 1983 fue designado por el
Proceso como el "Año de la Constitución".
Pese a que la salida "pactada" parecía ser la única posible, el arribo a los
términos del pacto no fue fácil. Las Fuerzas Armadas y los partidos retomaron las
negociaciones en lo que se conoce como el diálogo del Parque Hotel29, que fueron en
realidad una especie de sondeo mutuo sobre las pretensiones de máxima de cada uno
de los actores que participaron del diálogo. Las pretensiones de los militares seguían
siendo las mismas con las que iniciaron la transición: un rol político activo para las FFAA
en el nuevo régimen -para lo cual seguía siendo imprescindible reformar la Constitución
Nacional-, la permanencia de las proscripciones y censuras que conformaban una
.- Este "segundo" diálogo político, bajo condiciones muy diferentes al primero, se
realizó entre los representates de las FFAA y de los partidos Blanco, Colorado y la Unión
Cívica. Las conversaciones se llevaron a cabo entre el 13 de mayo y el 5 de julio de 1983. Las
actas correspondientes a las sesiones realizadas fueron publicadas íntegramente por la
Dirección Nacional de Relaciones Públicas, según lo decidido por las FFAA, una vez que se
consideraron fracasadas las negociaciones.
29

24

escena pública con fuertes restricciones, más la no revisión de las violaciones a los
derechos humanos en los diez largos años del Proceso. En este díalogo, las FFAA
dejaron sentada una vez más su pretención de reformar el texto constitucional, en
términos más moderados que en 1980, pero igualmente decisivos en lo que se refiere al
rol futuro de la institución armada. En rigor, el objetivo de reformar la constitución nunca
fue abandonado por las FFAA. Unos años más tarde, en el diálogo de Club Naval, el
tema volvió a estar sobre la mesa.
Sobre el punto de la no revisión de lo actuado, que involucraba directamente la
cuestión de las violaciones a los derechos humanos -aunque no solamente éste tema-,
las actas del Parque Hotel que fueron publicadas en forma íntegra, muestran que este
tema nunca fue tratado directamente por los partidos y que sus propuestas se limitaban a
exigir el retorno a las "libertades públicas", mientras que las cuestiones de violaciones a
los "derechos humanos" se restringían a exigir la liberdad de los presos políticos que
permanecían detenidos en las cárceles, así como el fin a ciertos procesos que se le
seguían, por razones políticas, a dirigentes de los partidos invitados al diálogo.30
Por su parte, los partidos aspiraban a una verdadera restauración democrática,
es decir, una vuelta a la constititución de 1966 y al estado de cosas que regía antes del
golpe. En este sentido existía un consenso mayoritario en los partidos -incluyendo al
Frente Amplio que no participó- que, tanto desde el punto de vista institucional como de
las características generales del espacio público, seguían teniendo al pasado
democrático como modelo deseable para el futuro político del país. El partido nacional y
el partido colorado presentaron sendos documentos al diálogo que propiciaban las FFAA,
y en ambos el acento estaba puesto en el regreso al orden constitucional y en la vigencia
de los derechos civiles y políticos más elementales, invocando en sus reclamos la
legitimidad ganada en las elecciones de noviembre de 1982.
Por su parte, la sociedad -el tercer actor de la transición- se mantuvo muy activa
antes, durante y después del diálogo, articulando los reclamos ligados a las difíciles
.- Sobre este punto, el informe Uruguay: nunca más. resalta que el pedido por los presos
que estaban procesados por la Justicia Militar revestía un carácter más "humanitario" que el
de una exigencia política. Cf., op.cit. p.104.
30

25

condiciones económicas del momento, con aquellos que hacen a la vigencia de
libertades, el retorno a la democracia y al pedido de amnistía para los presos políticos. Si
bien los partidos habían ganado legitimidad en los comicios internos del año 82, como lo
señalamos más arriba, la permanente movilización popular volvía muy difícil cualquier
acuerdo de cúpulas que pudiera salir del Paque Hotel y que no contemplase las
exigencias de la sociedad.
Más allá del diálogo entre FFAA y partidos, y de los distintos "acercamientos" que
existieron para encontrar una fórmula de salida, el año '83 se caracterizó por una
situación de impasse político, por la imposibilidad de encontrar una fórmula de salida
pactada, y por el retorno del discurso autoritario más intransigente -que incluso amenazó
con el dictado unilateral de una nueva constitución- y con actos de censura y represión
que fueron característicos de los años duros del Proceso. Finalmente, fue la sociedad la
que destrabó esta situación en favor de un retorno a la democracia ya que la movilización
callejera comenzó a jugar un papel determinante que no estaba en los planes ni de los
militares ni de las dirigencias partidarias. Muy pronto estas últimas vislumbraron que la
aparición de este "tercer" actor en el controvertido "diálogo" -la sociedad- podría hacerlos
ingresar a un nuevo escenario político. Así, existieron diversas formas de coordinación de
actividades entre las organizaciones sociales y los partidos, que implementaron
originales manifestaciones de protesta contra el régimen (sobre todo los "cacerolazos" y
los apagones nocturnos provocados por la población). Estas continuas demostraciones
pacíficas de rechazo a los intentos continuistas de los militares arrojó como resultado la
conformación de la llamada Comisión Intersectorial, integrada por el Partido Colorado,
el Partido Nacional, el Frente Amplio, la Unión Cívica, el Plenario Intersindical de
Trabajadores (PIT), los estudiantes nucleados en la ASCEEP, los cooperativistas de
FUCVAM y el Servicio Paz y Justicia. Pero si bien "la sociedad" puede ser considerada
como un "actor" clave en este período, se trataba en realidad de un frente de actores
bastante heterogéneos que muchas veces lograba coordinar acciones conjuntas y otras
veces no. Por ejemplo, en el tema de los derechos humanos, se logró consenso en el
pedido de amnistía para los presos políticos, pero no se logró nunca unificar un pedido
de verdad y justicia sobre las acciones represivas de las FFAA durante el proceso.
La participación del SERPAJ en la "intersectorial" significaba un reconocimiento a
26

la temática de los derechos humanos y suponía incorporar al debate sobre la transición
el tema de las violaciones a los derechos y garantías individuales perpetradas por el
régimen militar, sobre todo ligado a temas de presos políticos y exilio. Sin embargo, y
pese a los logros del movimiento en lo que se refiere a sensibilizar a los partidos y a las
organizaciones sociales, la cuestión seguía reducida al tema de los presos políticos. A
partir de 1983 casi todas las plataformas políticas reivindicaban la necesidad de una
amnistía general para los procesados por razones políticas durante el Proceso. La
formación del Plenario Intersindical de Trabajadores (PIT), significó la reaparición en
escena del movimiento sindical, cuya fecha de "bautismo" fue el 1 de mayo de 1983 en
un acto multitudinario que se nucleó bajo el lema "Libertad, Trabajo, Salarios, Amnistía". 31
El rol del PIT (luego PIT-CNT) en los últimos años de la dictadura fue de vital importancia
para la recomposición del movimiento obrero. En el verano de 1984, en el marco de
importantes conflictos laborales, el Plenario llama al primer paro general desde 1973
sobre la base de once puntos que incluían el pedido de amnistía general e irrestricta y la
plena vigencia de libertades públicas y políticas. A un año de la instalación del nuevo
gobierno democrático, el PIT-CNT propició la formación de una Mesa Permanente por
Verdad y Justicia, en la que participaron las Madres y Familiares de desaparecidos,
grupos de Derechos Humanos y otros miembros de los nuevos movimientos sociales.
Por su parte, la ASCEEP también desempeñó un rol muy activo canalizando las
protestas estudiantiles de la época, que se concentraron en la Semana del Estudiante en
setiembre 1983 que incluia también el pedido de amnistía general. Finalmente, el mismo
SERPAJ protagonizó un hecho político sin precedentes, cuando tres de sus miembros
realizaron un prolongado ayuno -en un momento de absoluto quietismo político y de
endurecimiento militar- que culminó con una "jornada de reflexión nacional" el día 25 de
agosto de 1983. Pese al aislamiento al que fue sometido el ayuno por las fuerzas de
seguridad, el Servicio logró

el reconocimiento y la espontánea solidaridad de los

partidos políticos -que también convocaron a esta jornada de reflexión-, de las
organizaciones sindicales, estudiantiles y barriales, así como un amplio apoyo

.- Una reconstrucción histórica del movimiento sindical en los años de la dictadura se
puede encontrar en Luis Alberto Quevedo, Los nuevos desafíos del movimiento sindical
uruguayo, Buenos Aires: INCASUR, 1988.
31

27

internacional.32 La noche del 25 de agosto la población se sumó a la protesta con un
"apagón y cacerolazo" que marcó el éxito de la jornada.
Las movilizaciones sociales del año 83 culminaron con un acto multitudinario el
día 27 de noviembre donde participaron todos los partidos -incluyendo a los proscriptos
grupos de izquierda- y los movimientos sociales que se gestaron durante la dictadura.
Estos hechos, sumados a la debilidad, aislamiento y falta de respuestas políticas del
régimen, forzaron a las FFAA a retomar a retomar las negociaciones con los políticos. Por
otra parte, la institución castrense comenzaba a mostrar contradicciones, ambigüedades
y divergencias internas que la hacían temer por su propia cohesión e integridad. Sin
embargo, no lograban articular una propuesta positiva sobre los términos de la transición.
Como ha señalado Liliana de Riz, "el acuerdo sobre la salida del régimen no es un
acuerdo sobre el régimen".33 Era necesario entonces volver a construir una escena de
diálogo y encontrar esos términos de la transición. El acuerdo entre partidos y militares
se produjo en agosto de 1984 y se conoce como el "Pacto de Club Naval".

.- La respuesta del régimen al "ayuno" organizado por el SERPAJ y a una importante
denuncia pública de tortura contra 25 estudiantes, el gobierno declaró ilegal al Servicio Paz y
Justicia. La respuesta de sus miembros, en especial del sacerdote Luis Pérez Aguirre (SJ), fue
la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos a fin de preservar este espacio
político y de continuar las tareas de recepción de denuncias y amparo legal que se venían
realizando. Este organismo se autodisuelve al poco tiempo de instalado el gobierno
democrático cuando el SERPAJ retoma sus actividades.
32

33

.- Liliana de Riz, op.cit., p.133.

28

4.- La democracia pactada.

El arribo a nuevas conversaciones entre las FFAA y los partidos en 1984 fue el
resultado, sobre todo, del modo en que éstos últimos supieron ponerse al frente de la
oposición y forzar un nuevo diálogo. En el mes de mayo los partidos formaron un frente
que se denominó "Multipartidaria" -integrado por el Partido Colorado, el Partido Nacional,
la Unión Cívica y también el Frente Amplio- que habían acordado exigir la realización de
elecciones generales el 25 de noviembre y rechazar cualquier modificación al texto
constitucional que no surja de un plebiscito. Por su parte los militares se mostraron
menos intransigentes al desproscribir a todos los dirigentes de los partidos habilitados,
con la excepción algunos dirigentes de izquierda y del máximo líder del Partido Nacional,
Wilson Ferreira Aldunate, que se encontraba exiliado en Europa. Sin embargo,
desafiando las amenazas de las FFAA y buscando forzar una situación que mostrara la
definitiva debilidad del régimen e intentando colocarse a la cabeza de su partido, Ferreira
Aldunate regresó al país el 16 de junio de 1984 en medio de un inusitado operativo
militar. El líder blanco fue detenido y trasladado a un cuartel en el interior del país, sin
costos demasiado visibles para las FFAA que, una vez más, demostraban controlar la
situación. Allí permaneció preso durante seis meses, hasta después de las elecciones de
1984.
Con respecto al Frente Amplio, las FFAA se mostraban contradictorias, por un lado
insistían en su discurso anti-izquierdista, pero por otro daban muestras de apertura
desproscribiendo a sus dirigentes y excarcelando a otros. La liberación del General Líber
Seregni- líder del Frente Amplio detenido en 1973 y liberado por conmutación de pena
del Supremo Tribunal Militar- en el mes de marzo de 1984 fue, sin duda, el signo más
claro de los cambios de planes en el seno de las Fuerzas Armadas34. Para éstas, era más
importante dejar afuera de las negociaciones a Ferreira Aldunate -un hombre
presidenciable y muy resistido por la institución militar- que al Frente Amplio, sobre todo
porque un diálogo unilateral con el Partido Colorado no le daría suficientes garantías a
.- Las declaraciones políticas formuladas por Seregni al ser puesto en libertad en el
sentido de definir al Frente Amplio como una fuerza pacificadora sorprendieron a todos
aquellos que esperaban un discurso radicalizado e intransigente de alguien que había sufrido
la represión de la dictadura militar en su propia persona.
34

29

los acuerdos sobre el futuro proceso democrático, cosa que sí podía garantizarse con la
participación del Frente en las negociaciones. Sin embargo la ambigüedad de las FFAA
con el Frente Amplio se mantuvieron durante todo el año del diálogo. Por un lado, los
militares deseaban el ingreso de la izquierda al pacto que permitiría la salida, pero por
otro seguían negando, por ejemplo, la legalización del Partido Comunista y de sus
dirigentes. Más aún, seguían reprimiendo de manera violenta a los integrantes del
principal partido de izquierda en ese momento. En efecto, en abril de 1984 se produce un
caso de tortura y homicidio de un militante comunista que conmocionó al Uruguay. El
grave episodio fue cometido por personal militar en dependencias militares y mostraba la
vigencia de los métodos represivos en el año en que las FFAA habrían de acordar el
llamado a elecciones. El hecho fue conocido como el "caso Roslik", un médico de origen
ruso que, por apremios físicos, muere en dependencias del ejército, dejando una
sensación de inseguridad en todos los que confiaban en un cambio de actitud por parte
de los militares.35
Finalmente, y en estas condiciones, se llega al "Acuerdo del Club Naval", que fue
suscripto el 3 de agosto de 1984 por las Fuerzas Armadas y los partidos Colorado, Unión
Cívica y los Partidos Socialista y Demócrata Cristiano, recientemente legalizados y que,
de hecho, representan al Frente Amplio.36 El Partido Nacional se negó a participar
mientras su líder máximo no fuera liberado y desproscripto. Mucho se ha discutido y
especulado sobre los pormenores del acuerdo y sus futuras consecuencias para la
democracia uruguaya, pero lo cierto es que los términos de este pacto fueron los que
posibilitaron la realización de las elecciones del 25 noviembre de ese año. Los puntos
sustanciales que permitieron destrabar la situación de impasse político fueron, por un
lado, la desproscripción de personas y partidos (con importantes excepciones como
Ferreira Aldunate, Líber Seregni y líderes comunistas, entre las personas, y el Partido
.- Como consecuencia del asesinato de Roslik son procesados el jefe y subjefe del
Batallón por homicidio ultraintencional, no así aquellos que participaron directamente de las
torturas. Se aplicaba de esta forma la postura del General Medina que hacía recaer toda la
responsabilidad en quienes impartieron las órdenes. Un detalle del caso y de su significación
política se encuentra en C.Perelli y J.Rial, De mitos y memorias políticas, Montevideo: EBO,
1986, Cap. III.
35

36

.- El texto completo del acuerdo puede encontrarse en Revista Síntesis Nº 13, Madrid:

1991.

30

Comunista entre las organizaciones políticas que seguían proscriptas) y se aceptaba
realizar el acto eleccionario en base a la constitución de 1966 y las leyes vigentes en el
momento del golpe; por otro, se reconocía una importante autonomía institucional a las
Fuerzas Armadas -al menos se ponían límites a las posibles manipulaciones que
pudieran ejercer los civiles sobre los mandos castrenses- sobre todo en lo que se refiere
a los mecanismos internos de ascensos en cada una de las armas.
Para los políticos que participaron en el acuerdo era evidente que estaban
concediendo la proscripción de ciertas figuras de la izquierda, pero con la garantía de
entrar a una escena donde el Frente Amplio volvía a ganar legitimidad política, usando la
misma denominación que utilizara en 1971: Partido Demócrata Cristiano. Su máxima
concesión fue, en realidad, la "cabeza" de su principal rival (Ferreira Aldunate), pero
ninguna figura "propia". La única excepción podía ser la figura del General Líber Seregni,
quien no pudo ser candidato en las elecciones de ese año; sin embargo el principal
objetivo del Frente en esa coyuntura no era la desproscripción de todos sus miembros -y
ni siquiera del Partido Comunista como partido- sino la vuelta a la legalidad de la mayoría
de sus dirigentes y grupos del frente, así como la posibilidad de que la izquierda volviera
a la escena política. 37 El verdadero dilema de la izquierda no era elegir esta o aquella
estrategia sino la posibilidad misma de tener o no estrategias.
Las condiciones de este acuerdo llevaron a pensar que el Partido Nacional -que
rechazó la forma y los términos del pacto suscripto- podía retirarse de la contienda
electoral de noviembre y no aceptar concurrir con su máximo líder proscripto y preso. 38
De hecho, los políticos de los otros partidos apostaron a que los blancos irían a las urnas
pues la abstención podría traerle mayores costos, pero eran concientes que un retiro del
grupo de Ferreira podía significar la pérdida de legitimidad del nuevo gobierno
.- En las entrevistas que realizáramos al General Liber Seregni y a José Pedro
Cardozo -quien participó en las negociaciones del Club Naval- ambos manifestaron que éstos
eran los objetivos del Frente Amplio en ese momento y que la desproscripción de Seregni o la
legalidad del PC eran metas secundarias frente a éstos objetivos políticos.
37

.- Ferreira Aldunate envió desde la prisión una carta a la dirigencia nacionalista que fue
hecha pública en un programa de televisión donde fustigaba duramente la fórmula de salida
pactada entre políticos y FFAA. Decía que "el pacto pretende que, por primera vez, los
uruguayos asuman la dictadura y transformen lo que hasta hoy les había sido impuesto en un
sistema convalidado, aceptado expresamente..." Cf.: G. Caetano y J. Rilla, op.cit., p.108.
38

31

democrático. ¿Por qué fueron entonces los blancos a las elecciones cuando toda su
propaganda se basaba en el dilema "Wilson o nada"? En realidad se pueden encontrar
algunas razones menores como la ineficacia del voto en blanco y la falta de tradición en
el Uruguay de usarlo como instrumento político, o el hecho de que la renuncia del grupo
de Ferreira no significaría necesariamente la ausencia del Partido Nacional, pues
algunos grupos menores podían "adueñarse" del partido en una circunstancia así. Sin
embargo el argumento de mayor peso para comprender la concurrencia de los blancos al
comicio electoral -y su convicción de que aún sin Wilson podían ganar- está en el hecho
de que dos años atrás el partido había "ganado" las elecciones en términos de votos
globales, y era razonable que tuvieran la esperanza de repetir el "triunfo" en 1984,
utilizando además el argumento de ser el grupo político más alejado del Proceso y con su
máximo líder preso. En definitiva todos los partidos concurrieron a votar, incluso el
Partido Comunista que, si bien estaba proscripto, creó un grupo bajo el nombre de
Democracia Avanzada con hombres que les eran afines.
¿Qué ganaron y qué perdieron los actores de la transición al acordar esta fórmula
de salida? Más allá del hecho de que el pacto del Club Naval arrojó un resultado positivo
para el restablecimiento de la democracia, ¿quiénes fueron los más favorecidos y
quienes los más perjudicados en sus objetivos? Creemos que si bien ningún actor
consiguió sus objetivos de máxima, el que más se acercó fue el frente de actores
sociales, que si bien en sus debates internos habían resignado algunos objetivos, salía
favorecido en sus aspiraciones de obtener libertades y garantías individuales en el corto
plazo. Los otros actores, tanto las FFAA como los partidos resignaron buena parte de sus
metas iniciales. Claro que, una vez que se firmó el acuerdo, ya no se puede seguir
hablando de los partidos políticos como un bloque que perseguía los mismos fines. En
realidad, el Partido Colorado entró casi "entero" a la nueva etapa que se abría, mientras
que el Partido Nacional y el Frente Amplio debieron resignar algunas aspiraciones de
máxima.
Por su parte, los militares prácticamente tuvieron que renunciar a todos sus
objetivos de "institucionalizar" rasgos esenciales del régimen autoritario, aunque
avanzaron en sus aspiraciones de que no se juzgara su accionar durante la dictadura. En
este sentido, las FFAA ganaron espacio no poniendo el tema en la agenda del pacto,
32

aunque no logaron legitimar su accionar en materia represiva. La ausencia del tema fue
un beneficio para la la institución militar, lo que no significaba que era un tema cerrado.
De todos modos, las concesiones que las FFAA arrancaron a los partidos fueron mínimas
respecto de sus ambiciones expuestas en los orígenes de la transición. El verdadero
punto que les seguía inquietando a los hombres de armas, y al que aspiraban
verdaderamente, era el tema de la competencia de la justicia militar en el control de la
subversión, punto que fue debatido en el Club Naval y que se dirimió a favor de los
partidos.39 El otro tema que obsesionó a las FFAA, esto es la reforma de la constitución,
fue incluida de manera muy formal en el acuerdo, bajo la forma de un compromiso a
convocar un año más tarde a una asamblea constituyente, cosa que finalmente no se
cumplió. Pese a esto, la evaluación que hicieron los militares del acuerdo fue positiva. El
Tte. General Medina, quien condujo las negociaciones, sostuvo unos años más tarde que
"en el Club Naval se podría haber logrado más, pero dentro de los objetivos que las
FFAA se habían propuesto, el acuerdo garantizaba nuestras pretensiones básicas.
Conseguimos sacar al ejército entero y sin traumas. Más adelante habríamos de estudiar
una salida legal para las FFAA." 40 Por otra parte, si bien los logros "positivos" de los
militares fueron pocos, no lo fueron aquellos que se referían a la proscripción y los vetos
de algunos candidatos y partidos políticos. La no participación electoral del principal lider
blanco y del principal lider del Frente Amplio, así como de muchos dirigentes y partidos
de izquierda debe considerarse una importante conquista para la institución militar.
En lo que se refiere a las violaciones a los derechos humanos perpetradas por la
.- En rigor el tema de la justicia militar se resolvió a través de una fórmula de
compromiso entre los participantes del diálogo. Por un lado se inventó la figura de "estado de
insurrección", propuesto por el Presidente de la República junto a sus ministros a la Asamblea
General, para los casos de violencia interna, durante el cual actuaría la justicia militar en el
ámbito civil. Pero esta "enmienda" a la constitución debía ser incorporada al ordenamiento
legal luego que se reuniera la Asamblea General el 15 de febrero de 1985, cosa que no
ocurrió.
39

.- Entrevista al General Hugo Medina realizada el 20.5.92, donde además agregó: "En
ese momento nosotros exigimos cosas importantes, como la convocatoria a la asamblea
constituyente, que debería ser convocada un año más tarde. Transcurrido ese período, en
que se vivió un espacio de diálogo con el poder civil, todos nos dimos cuenta de que era
innecesaria su convocatoria. Además, dada la posición de algunos hombres del Partido
Nacional y del Frente Amplio, sabíamos también que de una constituyente podían salir cosas
negativas para nosotros."
40

33

dictadura, las condiciones generales del pacto marcaron de manera decisiva el futuro
tratamiento del tema. El informe Uruguay: Nunca Más sostiene que "resulta difícil
afirmar que el Pacto del Club Naval concretó un acuerdo de impunidad para los militares
implicados en las violaciones de los derechos humanos. Los partidos políticos pactantes
no estaban en condiciones de negociar con ese tema sobre la mesa de diálogo, ni
tampoco estaban en condiciones de asegurar cuál sería la respuesta de un Poder
Judicial independiente una vez restaurada la democracia. No obstante, los mandos
militares obtenían ciertas garantías que hacían inviable el cuestionamiento del pasado." 41
Una salida acordada entre los partidos y las FFAA de hecho otorgaba a los hombres de
armas una legitimidad sobre su accionar que sería difícil desconocer más tarde. Por otra
parte, los términos del pacto garantizaban que las FFAA mantendrían una relativa
autonomía en las cuestiones internas de cada fuerza, sobre todo en las designaciones de
sus mandos. Este último reconocimiento legitimaba, en los hechos, a todos los militares
que actuaban y habían actuado en el Proceso. Era difícil pensar que el futuro gobierno
democrático, que sería necesariamente frágil y muy controlado por las FFAA, fuera a
quebrantar los términos del acuerdo y promover juicios contra una de las partes
pactantes (como rezaba la interpretación del Dr. Julio M. Sanguinetti). Por lo demás, ni
los partidos políticos ni la sociedad tenían como objetivo prioritario el juicio a los militares,
sino más bien pretendían la "desmilitarización" del estado y la sociedad, así como el
regreso al orden democrático perdido en 1973. En la campaña electoral del '84 los
partidos incorporan a sus plataformas el tema de los Derechos Humanos pero de una
manera general y sin vincularlos a las violaciones cometidas durante la dictadura.
El resultado de las elecciones de noviembre de 1984 pusieron otra vez en
evidencia el peso de las tradiciones en el Uruguay: con diferencias menores se repitió el
cuadro de 1971, lo que puede entenderse como otro fracaso del Proceso en su proyecto
cultural-político de modificar las tradiciones liberales y democráticas largamente
arraigadas en el país. El Partido Colorado ganó la presidencia manteniendo el nivel del
41% de los votos, aunque en esta oportunidad el sector "batllista" dejó en clara minoría al
"pachequismo" que había triunfado trece años atrás. El Partido Nacional obtuvo el 35%
.- Cf.: op.cit., p.106. Por otra parte, todos los políticos y militares entrevistados por
nosotros sostuvieron que el tema de los derechos humanos nunca fue tratado de manera
explícita en las conversaciones del Club Naval.
41

34

de los sufragios -5% menos que en el 71- lo que demostraba la importancia de la
ausencia de su máximo líder y la pobre estrategia preelectoral que desplegó. Por su
parte, el Frente Amplio no solo aumentó su caudal de votos -alcanzó el 23% contra el
18,8% de 1971- sino que vio confirmada su identidad luego de once años de
persecuciones y proscripción política. En lo que se refiere a las variaciones internas, el
Frente vio crecer al Movimiento por el Gobierno del Pueblo (movimiento de centro
izquierda liderado por Hugo Batalla) que relegó a un segundo lugar al comunismo, uno
de los grupos más golpeados por la dictadura.
El 1 de marzo de 1985 asumió la presidencia el Dr. Julio María Sanguinetti en
medio de una euforia social y política que no se vivía hacía mucho tiempo. El Uruguay
había transitado de la democracia a la democracia, por un largo rodeo de doce años. El
país parecía retomar su tradición, sus identidades, el ejercicio de sus libertades y
convicciones democráticas en el mismo punto en que fueron interrumpidas por la
intervención militar. Pero la larga década de terrorismo de estado había dejado secuelas
difíciles de borrar, y dejaba también un país donde las FFAA ya no serían las mismas de
entonces. Luego de las elecciones los militares declaraban que no habían abandonado
su idea de "tutelar" a la democracia, pese al fracaso en su intento de fundar un nuevo
régimen y una nueva cultura cívica en el Uruguay. Aunque a la sociedad y a la dirigencia
política le costara aceptarlo, en 1985 la transición no había terminado: todavía era
necesario "resolver" el doloroso y aún abierto pasado inmediato. La revisión o no de lo
actuado por las FFAA sería uno de los principales temas que debía resolver el gobierno
recién elegido.

35

5.- Los Derechos Humanos en la agenda política:
de la Ley de Caducidad al Referendum.
Los primeros años de la democracia estuvieron marcados por la voluntad política
del gobierno, de los partidos y de la sociedad en general de recrear un espacio público
de libertades y garantías a los ciudadanos que era desconocido desde 1973. En
diferentes ámbitos institucionales se vivió un clima a la vez restaurador y reparador. Se
buscaba retomar la vida democrática a partir de una minuciosa reconstrucción de los
daños que había provocado la dictadura a la tradición legalista y civil que tenía el
Uruguay. La reposición en sus cargos de los funcionarios públicos destituídos por la
dictadura, reconociendo sus años de antigüedad, fue un ejemplo de esta práctica
reparadora. También se les devolvieron las "expensas carcelarias" a los ex-presos
políticos, es decir aquellas sumas de dinero que la dictadura hacía pagar a los familiares
de los detenidos por mantenerlos arbitrariamente en las cárceles. Por otra parte se
devolvieron locales partidarios, confiscados por las FFAA, a grupos políticos y a la central
de trabajadores. Del mismo modo, se llevaron adelante las reparaciones civiles en los
juicios contra el estado que habían iniciado las víctimas de la represión. En la mayoría de
los casos, y muchas veces para evitar la investigación, el Ministerio de Defensa y el de
Interior, llegaban a acuerdos extrajudiciales con los damnificados lo que ponía fin a los
juicios civiles.
Un caso interesante de vuelta al orden perdido lo constituye el regreso a la
legalidad en el ámbito universitario, reponiendo en sus cargos a las autoridades
perseguidas o destituídas a partir de 1973. Sin esperar la instalación del flamante
gobierno civil, se realizaron las elecciones universitarias para elegir los nuevos
integrantes del Consejo Directivo Central y de los consejos de facultad, entre setiembre y
noviembre de 1984. Todo se realizó según las disposiciones tradicionales en la
Universidad de la República, que se establecieron con la Ley Orgánica de 1958. En el
gremio estudiantil triunfaron ampliamente las listas que propiciaba la ASCEEP-FEUU,
mientras que en los otros claustros ganaron las listas que adherían a un principio
general: reponer en su cargo a las mismas autoridades (Rector y Decanos) que existían
antes de la intervención militar. Constituídas las nuevas autoridades, en casi todas las
facultades se repusieron a los decanos expulsados por la dictadura, y se esperó el
36

retorno al país del Cr. Samuel Lichtensztejn -exiliado en México y requerido por la justicia
militar- para que reasumiera su cargo de Rector de la Universidad.42
En los primeros tramos de la democracia, las Fuerzas Armadas intentaron dar
muestras de su presencia en la arena política y del control que ejercían sobre el sistema
político, pero cobijados en un discurso "profesionalista" y de respeto por las instituciones.
Desde el punto de vista institucional, la corporación militar realizó pronunciamientos muy
parcos y cuidadosos, por lo general emitidos en conmemoraciones oficiales por los más
altos jerarcas, o por los jefes de cada arma al asumir sus cargos. En todos los casos, los
jefes militares reiteraban su apoyo al "sistema republicano-democrático de gobierno".43
Por su parte, el gobierno de Sanguinetti nombró al frente del Ministerio de
Defensa Nacional a un viejo líder político conservador, el Dr.Juan Chiarino 44, quien
desarrolló una política de silenciamiento del tema militar, minimizando todos los
problemas que se plantearon en esos difíciles años. Más tarde, y como resultado de una
fuerte crisis entre el gobierno y la corporación militar, el Presidente Sanguinetti dió el
paso más audaz en materia de política militar cuando nombra como Ministro de Defensa
al Tte. Gral. (r) Hugo Medina, hombre clave del Proceso y figura central en los acuerdos
de la transición democrática, y Comandante en Jefe del Ejército hasta 1986. De este
modo aseguró la obediencia al mando representado ahora por un importante jefe militar
retirado, pero diluyó la presencia del Poder Ejecutivo ante las FFAA, reforzando su
autonomía. Por otra parte, y como lo ha señalado Margarita Navarrete, "esta política de
`amortiguación' también se manifestó en el hecho evidenciado de que la única comisión
del Senado en la que el partido de gobierno se reservó mayoría absoluta, fue la de
.- Un detalle de toda la restauración universitaria puede encontrarse en Kirberg,
Enrique: Uruguay: transición democrática en la Universidad, Santiago de Chile: Ediciones Lar,
1989.
42

43

.- Cf.: Juan Rial, Las fuerzas armadas..., op.cit., p.70

.- El Dr. Chiarino pertenecía al pequeño grupo de la Unión Cívica y gozaba de un
innegable reconocimiento personal entre la dirigencia política. Su "cuidadosa" gestión supuso
evitar todos los temas que podían producir choques entre el gobierno y las FFAA y sacar de la
escena pública la cuestión militar. Un boletín distribuído en 1986 bajo el nombre de "la verdad
sobre el Ministerio de Defensa" resume su pensamiento y la estrategia elaborada para la
época. El semanario Búsqueda del 20.2.86 ofrece un resumen del mismo.
44

37

Defensa: de cinco miembros, tres son del partido colorado." 45 De modo tal que el
tratamiento parlamentario en cuestiones de defensa quedaba también atado a las
políticas del gobierno.
La preocupación del gobierno estuvo centrada en desmantelar la ideología de la
Seguridad Nacional que se había asentado en la corporación militar y hacerla retornar a
la idea de "defensa nacional". Pero fueron pocos los logros del primer gobierno
democrático en este sentido pues el tema militar, como resultado directo del "pacto de
salida", siguió siendo un tema exclusivo de los militares. Las escuelas de guerra seguían
formando oficiales bajo los principios de la guerra antisubversiva y el único logro en este
plano fue la supresión de la Escuela de Seguridad y Defensa Nacional (ESEDENA)
creada por las FFAA en 1978 con este propósito.46 La máxima aspiración del gobierno
colorado fue modificar, en 1986, la Ley orgánica militar, que buscaba recuperar
definitivamente las potestades del Presidente de la República como Comandante
Supremo, siguiendo la norma constitucional, y erradicar ciertas concepciones ligadas a la
doctrina de la seguridad nacional. El parlamento solo resolvió modificaciones parciales a
la ley en viegencia y sobre todo derogó la existencia de los órganos deliberativos de las
FFAA -como la Junta de Oficiales Generales- devolviéndole al Presidente el mando
superior de la institución, sin modificar de manera sustancial la conformación interna de
la corporación armada. El sistema de ascensos siguió las pautas impuestas por las FFAA
y, durante los cinco primeros años de gobierno constitucional, el Senado otrogó todas las
venias para los solicitados por el PE, de conformidad con las reglas de Antigüedad,
Selección y Concurso de cada arma.
El año 1985 estuvo signado, en materia de Derechos Humanos, por la aparición
en la escena pública de la verdad en lo que se refiere a las violaciones perpetradas por
los militares durante el Proceso. La liberación de los presos, el regreso de los exiliados y
.- Cf.: Margarita Navarrete, La cuestión militar y los derechos humanos, en Paz y
Justicia Nº19, setiembre/diciembre de 1989, p.27.
45

.- Juan Rial ha señalado que "El entrenamiento militar sigue realizándose de acuerdo a
los estándares del tiempo autoritario, si nos atenemos a las informaciones que filtran las
propias fuerzas armadas al ámbito civil, remarcando que la preparación continúa teniendo un
doble carácter: clásica de combate y antisubversiva. En este último campo, no es sólo
operacional sino también política." Op.cit., p.65
46

38

las denuncias presentadas por los organismos de derechos humanos, mostraron a la
sociedad la magnitud y gravedad de lo ocurrido durante la dictadura.47
La administración del Dr. Sanguinetti, que se propuso asegurar una "transición en
paz", comenzó a identificar el tema militar con la cuestión del tratamiento a las
violaciones de los derechos humanos durante el Proceso, dejando de lado una discusión
más profunda sobre la política que la democracia tendría frente a la institución armada.
Las denuncias presentadas ante la justicia ordinaria comienzan a inquietar a los militares
y en agosto de 1985 la Justicia Militar reclama competencia sobre las demandas por
violaciones a los derechos humanos contra miembros de la institución. Las FFAA cierran
filas sobre el tema y comienzan las declaraciones de militares y de las distintas
instituciones que los nuclean -Círculo Militar, Centro de Oficiales Retirados de las
Fuerzas Armadas, etc.- que aseguran que no concurrirán al fuero civil y que solamente
rendirán cuentas a la justicia castrense.
Para la política uruguaya, la repercusión que tenían los juicios a las tres juntas
militares que se realizaban en la Argentina se hacía cada vez más evidente. En
declaraciones periodísticas a la prensa extranjera, el Presidente Sanguinetti asegura que
en el Uruguay no se realizarán juicios a los militares al estilo argentino. El senador
blanco Alberto Zumarán -líder del grupo de Wilson Ferreira Aldunate- contesta al
presidente sosteniendo que "El tema no es juzgar a los militares, sino llegar a la verdad
judicial sobre ese asunto que es de transcendental importancia. Lo que me preocupa
-continúa Zumarán- es la hipótesis contraria: que se quiera excluír a algún sector de la
sociedad del juzgamiento por parte de los jueces"48. El 1 de abril de 1986, los cuatro
.- A esta tarea se suma una nueva organización de derechos humanos, el Instituto de
Estudios Legales y Sociales del Uruguay, un organismo creado en 1984 con el apoyo
institucional de SERPAJ y el CLAEH, que se constituye en el primer centro de orientación
profesional y legal en materia de DDHH. El IELSUR atiende centenares de denuncias de los
grupos de familiares de desaparecidos, presos políticos y otras víctimas de la represión,
coordinando además tareas de investigación con el SERPAJ.
47

.- Declaraciones formuladas al diario romano "La República" reproducidas por el
semanario Búsqueda en su edición del 9.3.89, p.28. Según el diario italiano, Sanguinetti
sostiene que la "generosidad" exhibida por los tupamaros "nos permite tener una actitud de
comprensión con los militares". En otras palabras, Sanguinetti está diciendo que el MLN
priorizó las necesidades del proceso político frente a los pedidos de justicia, lo que le permitió
llevar adelante su estrategia con menos presiones de las esperadas. Las declaraciones de
48

39

partidos políticos suscriben un "acuerdo nacional" sobre diversos temas, del que queda
expresamente excluído, por falta de entendimiento, la cuestión del revisionismo sobre las
violaciones a los derechos humanos.49 Los términos de la cuestión quedan planteados de
esta forma, el gobierno comienza a pensar una solución que desarticule el efecto de las
denuncias sobre violaciones a los derechos humanos, mientras que la oposición rechaza
la idea de que los militares puedan gozar de una "doble ciudadanía" y no someterse a las
leyes generales que rigen a la sociedad.
El año 1986 se desarrolla en medio de arduas negociaciones y controvertidos
diálogos entre los dirigentes de los partidos políticos y los representates militares a fin de
encontrar una solución al tema de los derechos humanos. Al igual que en la Argentina,
esta situación se desenvolvía en medio de un clima de nerviosismo donde las causas
judiciales avanzaban y se registraban presiones de la población para que los militares
concurrieran a los tribunales a rendir cuenta de sus acciones. En agosto se produce una
jornada de "caceroleo" por "verdad y justicia" y "en defensa de la democracia" que
culmina con una concentración sobre el Centro Militar donde se realizaba una reunión de
oficiales y cadetes. Más tarde la Suprema Corte de Justica falló en favor de la
competencia civil en los procesos iniciados contra los militares, y el gobierno temió el
desborde de los acontecimientos.
La primera fórmula para encontrar una salida inmediata al tema consistió en una
"amnistía con límites" que propuso el gobierno y que fue rechazada por la oposición y
también por lo militares que no aceptaban la idea de ser "exculpados de crímenes que no
cometieron". En octubre los generales retirados emiten una declaración que resume el
pensamiento central de las FFAA: "si la guerra se ganó, a ningún Ejército se le puede
pretender juzgar con posterioridad en el tiempo y por una justicia ordinaria en tiempos de
Alberto Zumarán se reproducen en la misma edición de Búsqueda.
.- La edición del semanario Búsqueda antes citada se pueden encontrar un análisis
minucioso de las negociaciones que llevaron a la solución del problema del "revisionismo" de
lo actuado por las FFAA. Fue elaborada por Claudio Paolillo, Gerardo Maronna y Luis Alberto
Casal Beck. También construye una prolija cronología de los hechos que condujeron a la
aprobación de la Ley de Caducidad, de donde son extraídas las declaraciones que se
transcriben en esta parte. Otra cronología del año 1986 puede encontrarse en la revista Paz y
Justicia Nº17 de enero/marzo de 1987.
49

40

paz". Sin embargo, unos meses más tarde, las mismas Fuerzas Armadas admiten con el
gobierno que solo una amnistía puede lograr el objetivo de la "pacificación". En diciembre
de 1986 el líder blanco Ferreira Aldunate expresa la necesidad de evitar la agudización
del conflicto militar. Paralelamente, el Gral. Seregni afirma ante el Plenario Nacional de
Frente Amplio que es necesario detener los juicios a los militares y esperar que sean las
mismas FFAA las que se autocritiquen y autodepuren. Por su parte, el SERPAJ informa
que los expedientes presentados ante la justicia abarcan no menos de 397 víctimas y a
180 policías y militares involucrados en graves delitos. En los últimos días del año 86 la
sociedad uruguaya tenía sobre la mesa todos los elementos de juicio sobre este grave
momento que le tocaba vivir, y no restaba otra cosa que conocer la actitud final de los
dirigentes políticos y del gobierno.
Otra vez estaban en la escena política los tres actores de la transición, las FFAA,
los partidos y las fuerzas sociales. Cada uno de ellos tenía una posición particular y cada
uno, a su manera presionaba para el logro de sus objetivos. Los militares no aceptaban
ninguna revisión del pasado, se sentían libres de culpas y buscaban una solución
definitiva al problema de las citaciones. Por otra parte, las FFAA se mostraban como un
bloque homogéneo, que aseguraba su total decisión de no presentarse a los tribunales
civiles y que, si bien nunca amenazó con interrumpir el proceso democrático recién
inicado, afirmaba que las FFAA no le rendirían cuentas a nadie. Esta postura marcaba el
límite que ponían los hombres de armas al control democrático y de alguna forma seguía
una pauta de "negociación" propia de las transiciones democráticas en América Latina.
Por su parte, el poder ejecutivo, que encabezaba las negociaciones con la dirigencia
política, no veía otra solución que la promulgación de una "ley de pacificación" que
devolviera la tranquilidad a las FFAA. Si bien todos los sectores políticos tenían un
proyecto propio sobre este tema para ser tratado en el parlamento, en realidad no
prosperó ninguna iniciativa paralela a la del oficialismo que, en definitiva, logró imponer
su criterio en la mesa clave de las negociaciones que incluía al partido nacional. Frente a
este panorama, la sociedad estuvo partida entre quienes no dejaron de manifestar su
reclamo de "verdad y justicia" y quienes veían con temor otra aparición en la escena de
los militares. Finalmente, uno de los tres actores fue neto ganador en esta coyuntura
política ya que el poder político garantizaría la no revisión de las violaciones a los
derechos humanos durante la dictadura militar.
41

El 22 de diciembre de 1986, en medio de un clima de gran tensión y de algunos
incidentes en los alrededores del Palacio Legislativo, la Cámara de Diputados aprobó por
60 votos sobre 97 la "Ley de Caducidad de la pretensión punitiva del Estado" 50 que había
sido sancionada por el senado algunas horas antes por 22 votos sobre 31. El gobierno
consideró que este era el "punto final" de la transición, pero un día después las madres
de los uruguayos detenidos-desaparecidos y las viudas de los ex-legisladores
asesinados en Buenos Aires, Zelmar Michelini y Hector Gutierrez Ruiz anuncian el inicio
de una campaña de firmas que habilite la realización de una consulta popular
(Referéndum) para derogar la "ley de impunidad" aprobada por el Poder Legislativo.
El artículo primero de la Ley de Caducidad reconoce que "como consecuencia de
la lógica de los hechos originados por el acuerdo celebrado entre partidos políticos y las
Fuerzas Armadas en agosto de 1984, y a efecto de concluír la transición hacia la plena
vigencia del orden constitucional" caduca la pretensión del estado de juzgar los delitos
cometidos por militares y policías durante el período de facto, en cumplimiento de
funciones y por órdenes de sus mandos. Resulta interesante que la ley reconozca sus
origenes en el pacto del Club Naval y que se expida sobre la necesidad de poner punto
final a la transición. Sin embargo, como ya lo expresamos más arriba, tanto el gobierno
como la oposición negaron siempre que este tema haya sido acordado en aquella
oportunidad. Más bien apareció, como lo hemos señalado más arriba, y como la misma
ley lo dice, bajo la forma de una consecuencia lógica de aquél episodio fundante.51
Sin embargo la Ley de Caducidad no fue el ansiado "punto final" al que aspiraba
.- El texto completo de la Ley de Caducidad Nº 15.848 puede encontrarse, entre otros
lugares, en la revista Paz y Justicia Nº27 de enero/marzo de 1987.
50

.- Unos años más tarde, el presidente J.M.Sanguinetti escribiría: "[En el Pacto de
Club Naval el tema de la amnistía a los militares] se había soslayado pero, como dije entonces
y se recogió en la propia ley, "la lógica de los hechos" conducía a ese inevitable resultado. Era
evidente que nadie se sienta a pactar la salida democrática con los militares pensando en que
luego serían ellos puestos en el banquillo (situación muy diferente a la de la Argentina, donde
no hubo tal negociación, pues la derrota de las Malvinas condujo al desfonde del régimen y
las fuerzas políticas recobraron el poder abruptamente). Decretada, además, la amnistía a los
Tupamaros, más evidente aún era esa inercia de los hechos." Cf.: Sanguinetti, Julio María: El
temor y la impaciencia, Buenos Aires: FCE, 1991, p.66.
51

42

el gobierno y los militares. La formación de la Comisión pro-Referendum, presidida por
Matilde Rodriguez de Gutierrez Ruiz, Elisa Delle Piane de Michellini y María Esther Gatti
de Islas (abuela de la niña Mariana Zaffaroni, secuestrada por miembros del Ejército
Argentino durante la presidencia del General Videla), abrió otro capítulo en el tema de la
transición y los Derechos Humanos. Amparados en el artículo 97 de la Constitución
Nacional, que estipula que "el 25% del total de inscriptos habilitados para votar, podrá
interponer, dentro del año de su promulgación, el recurso del referéndum contra las leyes
y ejercer el derecho de iniciativa ante el Poder Legislativo", se buscaba someter a
referendum la ley 15.848 recientemente aprobada.
Luego de dos largos años de trabajo, donde intervinieron personas de todos los
grupos y partidos políticos -pero especialmente del Frente Amplio-, el 17 de diciembre de
1987, se presentaron ante la Corte Electoral 634.702 firmas que superaban largmente las
555.000 requeridas por la constitución. Pese a ello, allí comenzó otra batalla por el
reconocimiento de las mismas que llevó, por ejemplo, a que 23.000 uruguayos debieran
presentarse ante las autoridades a ratificar sus firmas.52 Al arribar a la cifra de 555.701
firmas, la Corte Electoral confirmó que estaban dadas las condiciones legales para la
realización del referendum, y que el "Voto verde" distinguiría a los que desearan anular la
ley y el "Voto amarillo" a quienes quisieran ratificarla.
Tanto las Fuerzas Armadas como el gobierno se mostraron muy preocupados por
la realización del referendum, aunque confiaban en el triunfo del voto amarillo. De todas
formas, los militares hicieron una campaña amenazante -basada en declaraciones
públicas de quienes fueron "hombres del proceso"- previniendo sobre las consecuencias
de la anulación de la ley y sobre la no modificación de la posición de las FFAA en lo que
se refiere a la revisión de "lo actuado". La amenaza, por otra parte, era creíble por un
doble motivo: porque los militares eran monolíticos en su posición de no presentarse ante
la justicia civil, y porque el ejemplo internacional (sobre todo el argentino) les daba a los
militares una idea clara de las consecuencias que traería ceder en este punto. Sin
embargo esta no fue la posición del gobierno ni de los sectores políticos que habían
.- Un detalle de las vicisitudes del proceso de reconocimiento de las firmas puede
encontrarse en Referendum: crónica de un derecho perturbado, en Informe: Derechos
Humanos en Uruguay/1988, SERPAJ, diciembre de 1988.
52

43

votado la Ley de Caducidad. Durante toda la campaña que supuso el referendum, el
oficialismo no utilizó nunca el argumento de la "guerra justa" que proponían las FFAA. En
rigor, por parte del gobierno, no existieron argumentos militares para defender la
impunidad de la institución miltar. El gobierno alertaba sobre un retorno a la situación
previa a la ley e insistía en la necesidad de poner punto final al pasado y desalentar
cualquier revanchismo. También se enfatizaba el tema de la reconciliación y de la paz
entre los uruguayos. Por otra parte, el ejemplo argentino era usado a fin de demostrar
que los juzgamientos no solucionaban el problema político-institucional que estaba en
juego. En una declaración hecha a la prensa extranjera en 1987, el presidente
Sanguinetti decía: "En el caso de que salgan favorecidos los opositores, sería una gran
victoria moral para ellos, y todos, gobierno y oposición, habremos conseguido un
descomunal problema político."53
El 16 de abril de 1989 los uruguayos concurrieron a las urnas para ratificar o
anular la Ley de Caducidad aprobada en el año 86. El triunfo correspondió para el voto
amarillo por el 57% de los sufragios emitidos lo que confirmaba la vigencia de la ley. Con
el Referendum se cerraba un capítulo trascendente de la historia uruguaya de las últimas
décadas. Las personas y grupos que tuvieron la iniciativa de la recolección de firmas
para llegar al referendum festejaron el resultado como un triunfo. El 43% de los
ciudadanos no estaba de acuerdo con el tratamiento y la solución que el gobierno había
dado al tema de las violaciones a los Derechos Humanos. Se habían esclarecido buena
parte de los hechos terribles de la dictadura pero quedaban impunes los responsables.
La sociedad uruguaya y gran parte de su dirigencia política habían aceptado el
conocimiento de la verdad pero preferían dejar de lado el capítulo de la justicia.
Las razones de la ratificación de la ley son múltiples y complejas, porque el
momento político era complejo, y eran múltiples las razones para votar por una u otra
opción. Sin embargo podríamos decir que en la cultura política uruguaya, donde el valor
de la justicia es considerable, tal vez los ciudadanos se comporten de manera diferente
cuando piensan como hombres frente a la justicia que cuando piensan como ciudadanos.
En el mes de setiembre de 1986, poco antes de que se concretara la sanción de la Ley
.- Declaraciones de Julio M. Sanguinetti en Nueva York a la revista Visión,
reproducido por el diario El Día de Montevideo en su edición del 22.2.87.
53

44

de Caducidad, se realizó en Montevideo una encuesta que indagaba sobre la posición de
los uruguayos respecto a la investigación de los posibles delitos en manteria de derechos
humanos. El 81% de los entrevistados se manifestó a favor de la investigación y solo
13% en contra. Luego de les preguntó si correspondía castigar a los responsables en
caso de que se comprobaran delitos: el 82% dijo que se los debía castigar, mientras que
el 8% dijo que no.54 Unos años después, cuando esta población debió votar por la
derogación o no de la Ley de Caducidad, que garantizaba la no investigación de los
posibles delitos cometidos por las FFAA y que, en caso de existir faltas, les garantizaba la
impunidad, los resultados fueron otros. En Montevideo, el departamento donde la
oposición a la Ley fue mayor, los resultados fueron 55% por el voto contra le ley y 45% a
favor de la misma.55 Los hombres y mujeres del uruguay parecían ser retributivistas -en
términos de la teoría jurídica- en lo que se refiere a sus ideas de justicia, mientras que
cuando actuaban como ciudadanos pensaban más en términos de la factibilidad y
utilidad política del castigo, en un contexto donde las amenazas de crisis institucional
eran creíbles.
Durante toda la transición, cada vez que se enfrentó a opciones electorales, la
población uruguaya manifestó un rechazo abierto a las opciones que favorecían a las
FFAA. En 1980 rechazaron la reforma de la constitución, en 1982 votaron contra los
candidatos de las FFAA en los partidos tradicionales, al igual que en 1984. Pero en 1989,
cuando debieron ratificar o derogar la ley que garantizaba la impunidad, prefirieron dar
por cerrado el capítulo de "Fuerzas Armadas" y no correr el riesgo de volver a los tiempos
negros de la intervención militar.
.- La encuesta fue realizada por EQUIPOS CONSULTORES ASOCIADOS, sobre una
base de 400 entrevistas realizadas en Montevideo entre el 8 y el 22 de setiembre de 1986 a
ciudadanos mayores de 18 años. Las dos primeras preguntas decían: "1.- En estos días se
está discutiendo sobre las violaciones a los DDHH ocurridas durante el gobierno de facto. Nos
interesa saber qué piensa la gente. Hay quienes opinan que se deben investigar los
supuestos delitos y quienes opinan que no. ¿Cuál es su opinión?; 2.- Y en caso de que se
investigue y se comprueben delitos, ¿se debe castigar a los responsables o no?" Los
resultados globales pueden encotrarse en un comunicado de prensa del SERPAJ emitido en
Montevideo el 8.10.86.54

.- Un análisis detallado de las cifras del referendum así como de las interpretaciones
del mismo puede encontrarse en: Bruno, José Luis y otros: El referéndum uruguayo del 16 de
abril de 1989, IIDH - CAPEL, 1989.
55

45

46

6.- Las Fuerzas Armadas en la democracia:
la otra negociación.

Restituida la base democrática del voto popular, el año 1985 en el Uruguay tenía
una cargada agenda en lo que se refiere a la relación de las FFAA y el nuevo poder civil.
Por un lado, encontramos a las fuerzas armadas débiles en lo que fueron sus logros de
la negociada transición, pero fuertes como para imponer límites en la futura política
militar. Por otro, tenemos a un gobierno que nace con una importante legitimidad pero
con demasiados problemas (económicos, sociales y políticos) como para centrar toda su
atención en el tema FFAA. Finalmente, la sociedad que mostraba múltiples expectativas:
la vuelta a las garantías constitucionales y las libertades públicas, la des-militarización de
la sociedad, la modificación del rumbo económico, la vuelta de la actividad sindical que
permitiría otro panorama para las reivindicacione tan postergadas y sin dudas, la enorme
expectativa sobre la actitud del nuevo gobierno sobre la revisión del pasado. Esta
revisión, como dijimos más arriba, no tenía solo que ver con el juzgamiento a miliatares
por violaciones a los derechos humanos, sino con un examen más profundo de las
normas de control que las FFAA habían introducido durante años y que incidían en las
actividades cotidianas de los uruguayos. Por su parte, las FFAA se replegaban a los
cuarteles y esperaban la actitud que asumirían sobre todo los partidos políticos. Por una
parte, esperaban que el gobierno cumpliera con un acuerdo implícito que se desprendía
del Pacto del Club Naval, esto es, que la aceptación de la negociación que se había
concretado en ese ámbito y en esas condiciones implicaba reconocer a las FFAA como
un actor que era no había sido derrotado sino que era también era parte de la la
transición y que se lo percibía con un cierto poder de veto.
Los objetivos centrales para las fuerzas armadas ante la nueva democracia eran
entonces: asegurarse una vuelta ordenada a los cuarteles, garantizar el cumplimiento de
los pactos -explícitos e implícitos- del Club Naval, aislar a los civiles de los "problemas
militares" -para lo cual era fundamental mostrarse unidas y fuertes ante los partidos
políticos-, y no pagar más costos que el desprestigio -que ya tenía- frente a la sociedad.
En lo que se refiere a las violaciones de derechos humanos, todo Uruguay sabía que
este tema necesitaba una clausura que no podía dilatarse muchos años, pero aún nadie
47

sabía cuál podía ser la fórmula final. En este sentido, la experiencia argentina de
juzgamientos obraba como un fantasma tanto para los hombres de armas como para los
políticos. Unos y otros rechazaron este proceder aunque por razones diferentes, y el
definitivo cierre de esta historia siguió el curso que describimos y analizamos más arriba.
Sin embargo el "tema militar" que debió enfrentar la democracia no se agotaba en los
juzgamientos posibles a quienes habían violado los derechos humanos. Por un lado,
quedaba pendiente el cumplimiento o no de los acuerdos políticos surgidos del Club
Naval, y por otro la democracia debería resolver los problemas presupuestarios de las
fuerzas armadas (salarios, equipamiento, etc.) en un contexto de presiones al que no
estaban acostumbrados los gobiernos civiles. Veamos esto más de cerca.
El primero de marzo de 1985 las fuerzas políticas de la transición -sobre todo el
Partido Colorado y el Frente Amplio- mantenían un capítulo pendiente con los términos
del pacto que permitía a las FFAA mantenerse aún en la ofensiva política y controlar,
hasta cierto punto, la transición. En efecto, el acuerdo de salida, el Pacto del Club
Naval, suponía una agenda política compleja donde los temas impuestos por los militares
aún necesitaban definición. La forma jurídica que asumió el acuerdo entre las FFAA y los
partidos que aceptaron el diálogo en 1984, fue un nuevo Acto Institucional (el número 19)
que fijaba la agenda de la transición. Por un lado definía un calendario político:
25.11.84

- elecciones nacionales y departamentales;

15.02.85

- instalación de la Asamblea General que actuaría como Asamblea
Nacional Constituyente que deliberaría sobre las disposiciones
transitorias del Acto nº19 (art. 6º);

01.06.85

- se vuelve a constituír la Asamblea Nacional Constituyente para
definir el (o los) proyectos de reforma constitucional que serían
sometidos a plebiscito;

24.11.85

- plebiscito de los proyectos de reforma de la constitución;

01.03.86

- entrada en vigencia de la nueva constitución.

Por otro lado, el Acto Institucional 19 definía la vigencia de la Constitución
Nacional de 1966 a las que sumaba una serie de disposiciones transitorias hasta que
entraran en vigencia las nuevas normas que emanarían del plebiscito del 24 de
48

noviembre de 1985. Estas disposiciones mantenían la figura del Consejo de Seguridad
Nacional (COSENA) que actuaría como organismo asesor del Presidente de la Nación y
que debía constituírse a pedido de éste. Al mismo tiempo establecía una figura hasta el
momento desconocida: el "estado de insurrección" (también denominado en el texto:
estado de subversión) que podría declararse en caso de acciones que atenten contra "el
orden o tranquilidad pública o la seguridad nacional", y que suspendería la vigencia de
los derechos individuales y permitiría a la justicia militar actuar en el ámbito civil. Cabe
aclarar que este "estado de insurrección" debía ser decretado por el Poder Ejecutivo
-eventualmente asesorado por el COSENA- y debía contar con la aprobación por
mayoría absoluta de votos de la Asamblea General (diputados y senadores). Por otra
parte, y tal como fue dicho, este Acto Institucional 19 -que ratificaba la derogación, a
partir de 1985, de la mayoría de los actos institucionales de la dictadura- regiría durante
un año: marzo 1985 - marzo 1986, y debía ser confirmado o rechazado por el
parlamento nacional -actuando como Asamblea Constituyente- y que luego lo sometería
al voto ciudadano a fin de incorporarlo definitivamente a la Constitución Nacional. Pero
nada de esto ocurrió -ni el tratamiento parlamentario ni el plebiscito- y jurídicamente este
acto institucional perdió su vigencia el 1 de marzo de 1986.
¿Por qué no se siguieron el cronograma de la transición y los pasos legales que
se habían previsto en el Club Naval? Nuestra hipótesis es doble: por un lado, porque
para los militares los términos de máxima del acuerdo suponían guardar ciertas formas
institucionales de la dictadura (el COSENA, el estado de insurrección, etc.) pero no eran
esos sus objetivos de mínima (los no negociables) en la etapa que se abría. Los
uniformados habían alcanzado objetivos de corto plazo que les resultaban más
importantes (asegurar elecciones con proscripción, asegurarse una salida acordada con
los partidos, por ejemplo), y tenían todavía en juego un interés central de mediano plazo:
el interés de garantizar la integridad de las instituciones militares y la no revisión del
pasado. No olvidemos además que el año 85-86 fue particularmente difícil para las FFAA
porque habían comenzado las citaciones judiciales. Además, era probable que el objetivo
de mínima no negociable de los militares (el no juzgamiento) era el único que volvía
realmente monolíticas a las FFAA, mientras que los temas de reforma constitucional
podían dividir a los uniformados. Por su parte, los políticos del pacto tenían el supremo
interés de asegurar el llamado a elecciones (aún con proscripciones, en el caso del
49

Partido Colorado y del Frente Amplio), volver al estado de derecho, y solo desde allí
comenzar una negociación sobre el futuro institucional del país y de las FFAA.
En lo que se refiere a las cuestiones internas de las FFAA, las disposiciones
transitorias del acuerdo del Club Naval fijaban la forma de designación y ascenso de los
Oficiales Superiores, los Oficiales Generales y los Comandantes de Jefe de las tres
fuerzas, y disponía que las leyes orgánicas de las Fuerzas Armadas y de cada una de las
tres fuerzas, así como la Ley de Seguridad del Estado y el Orden Interno -todas
promulgadas durante la dictudura militar- podrían modificarse por "iniciativa del Poder
Ejecutivo y el voto conforme de la mayoría absoluta del total de componentes de cada
cámara"(punto G del art. 6). Hasta que las nuevas autoridades constituídas en 1985 no
modificaran o sustituyeran los actos legislativos y administrativos dictados a partir del 27
de junio de 1973 -para lo cual tenían un año de plazo- éstos quedarían en vigor (artículo
8 del acuerdo). De esta forma, las FFAA pretendían que la nueva democracia respetara
el ordenamiento legal que ellas mismas se habían fijado, incluyendo el caso del Ejército
que reformó su ley orgánica en noviembre de 1984, luego del pacto del Club Naval, a fin
de garantizar la vigencias de sus propias reglas.56
La Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas (LOFFAA Nº14.157) que sustituyó los
ordenamientos legales precedentes y que se mantuvo en vigencias hasta 1985, fue
promulgada el 21 de febrero de 1974. Debido a la existencia de esa ley, durante el
Proceso militar se produjeron algunos "ajustes" en cada una de las fuerzas que
desembocaron en la Ley Orgánica de la Fuerza Aérea (1977), de la Armada (1979) y
tardíamente del Ejército (1984). La LOFFAA disponía la creación de un nuevo organismo:
la llamada Junta de Comandantes en Jefe, integrada por los Comandantes en Jefe de
cada una de las tres armas. Allí se definieron también sus funciones: asesorar a los
mandos superiores para el empleo conjunto de las Fuerzas Armadas. Ahora bien, esta
misma junta ya había sido creada en febrero de 1973 por el decreto nº163, donde se
.- En un trabajo minucioso y exhaustivo que no tiene antecedentes, Juan Rial analizó
la estructura legal de las FFAA y sus implicancias políticas, ideológicas y organizacionales a
partir de la creación del Ejército hasta nuestros días. De allí hemos tomado muchos de los
datos históricos que se incluyen en esta sección. Cf.: Rial, Juan: Estructura Legal de las
Fuerzas Armadas del Uruguay, Montevideo: CIESU-PEITHO, 1992.
56

50

establece que las FFAA deben dar seguridad al desarrollo, para lo cual se crea un
órgano de coordinación conjunta.
Según la ley LOFFAA del 74, cada una de las fuerzas mantiene su autonomía y
aparece una figura colegiada -que no tiene antecedentes en la historia de las FFAA en el
Uruguay- denominada Junta del Oficiales Generales, que las volvemos a encontrar en
las leyes orgánicas de cada una de las tres fuerzas. Estas JJOOGG tienen competencia
en asuntos de seguridad y defensa nacional, todo lo cual daba a las FFAA un perfil de
"gobierno colegiado", tal como lo dijéramos más arriba. Este estilo plural de concebir las
instancias de toma de decisiones seguía, por un lado, una tradición político-institucional
uruguaya que había funcionado durante años con un Poder Ejecutivo colegiado, pero
suponía también -en lo interno- una forma de garantizar el equilibrio en cada una de las
armas y la no existencia de liderazgos fuertes que pudieran modificar la idea de un
"proceso político sin personalismos" que se habían propuesto las FFAA a partir de su
intervención en 1973.
Por otra parte, la misma ley transforma al Ministerio de Defensa en una suerte de
apéndice de la Institución Militar, y le hace perder el carácter de institución perteneciente
al Poder Ejecutivo. Es decir se produce un absurdo jurídico y político: una ley de
ordenamiento de la institución militar define funciones de un ministerio que pertenece a la
órbita del Poder Ejecutivo.57 Por otra parte, en los hechos, el Ministerio de Defensa se
limitó durante la dictadura a actuar como una oficina estatal que gerenciaba el personal y
las finanzas de la institución militar, sin que significara un lugar efectivo de mando, ni
político ni militar. Esta situación se revirtió recién en 1987, cuando en el mes de
noviembre asume como Ministro de Defensa el Tte. Gral. Hugo Medina, hombre clave en
la transición y un militar de confianza para el presidente Sanguinetti quien lo retuvo en
ese puesto hasta el final de su gestión. 58 En lo que se refiere a las funciones y al
.- Esto ya ocurría en parte durante la vigencia de la Ley Orgánica Militar de 1941, ya
que allí se fijaron normas sobre la organización interna del Ministerio de Defensa Nacional.
Pero una ley promulgada en enero de 1970 había derogado la totalidad de estas
disposiciones legales.
57

. En este punto Juan Rial sugiere la hipótesis que señala a Medina como el conductor
real del Ejército en ese período, a pesar de que debió abandonar el cargo de Comandante a
principios de 1987, al cumplir ocho años en la jerarquía de oficial general. Cf. Juan Rial
58

51

ordenamiento burocrático de este ministerio, luego de la restauración democrática se
volvió a las disposiciones del decreto Nº328/1971 que lo definían como un instrumento
del Poder Ejecutivo. Por otra parte, el Ministerio de Defensa recuperaba su función
tradicional de tratar el presupuesto de la institución militar.
Con respecto a los temas de seguridad interna y externa, la Ley Orgánica de las
FFAA centralizó en el Consejo de Seguridad Nacional las tareas de asesorar al Poder
Ejecutivo en esta materia. El COSENA estaba formado por los Comandantes en Jefe de
las tres armas, los ministros de Defensa, Interior y Relaciones Exteriores, era presidido
por el Presidente de la República, y eventualmente podía incorporar otros miembros
siguiendo un criterio que el mismo COSENA definiría en atención al tema que se debiera
tratar. La misma ley definía como objetivo central de la institución militar "dar seguridad
nacional exterior e interior" (art. 2º). El concepto de seguridad nacional se define del
siguiente modo: "la seguridad nacional es un estado según el cual el patrimonio nacional
en todas sus formas y el proceso de desarrollo hacia los objetivos nacionales se
encuentra cubierto de interferencias o agresiones internas o externas" (art. 4º). Esta
definición le permitía, de hecho, a las FFAA cualquier intervención política, militar o de
seguridad, en cualquier tipo de acontecimiento que ocurriera en el país.
El objetivo de las instituciones armadas fue modificado una vez que se instaló la
democracia, en la reforma parcial que se hizo a la Ley 14.157 en el año 1986. Allí se
repusieron las ideas de defender el honor, la independencia, la paz, la integridad
nacional y conservar la Constitución y las leyes de la República. Se les quitaba de este
modo las funciones de seguridad que se otrogaron durante la dictadura (por ejemplo, se
suprimía el COSENA), y por otra parte se les devolvía el papel de preservar la
constitución y no de modificarla. En realidad, la Ley nº 15.808/86 no produce una nueva
definición de los objetivos generales de la institución armada, sino que les devuelve los
objetivos que fijaba la Ley Orgánica Militar de 1941, y que los militares habían modificado
en el año 74.59 En este sentido, los partidos políticos se pusieron de acuerdo en el
(1992), op. cit. pg. 17.
.- La Ley Orgánica de las FFAA definía en su artículo tercero la posibilidad de que la
institución militar tomara en sus manos "planes de desarrollo u obras de conveniencia
pública", lo que significa otorgarles la posibilidad de desarrollar actividades no militares ligadas
59

52

retorno a la ley de 1941 y el tema no se constituyó en un "problema" para la democracia
pues los partidos coincidían en este punto.
Sin embargo la democracia mantiene aún varias deudas con el reordenamiento de
los aspectos legales de las fuerzas armadas. En efecto, cuando se realizaron las
modificaciones a la LOFFAA de 1986 no se procedió de igual manera con los artículos
similares que figuran en las leyes orgánicas del Ejército y de la Fuerza Aérea. En realidad
se postergó esta tarea legislativa a la espera de una Ley de Defensa Nacional que
modificaría también las leyes orgánicas de cada arma, cosa que no ha ocurrido hasta el
presente. Claro que puede interpretarse -según el artículo sexto de la ley de 1986- que
las normas de ordenamiento interno de cada arma, que señalan como misión principal de
las FFAA la de dar seguridad nacional, quedan de hecho derogada ya que no pueden
oponerse a la nueva ley.
Con respecto a los temas de seguridad interior, inteligencia y represión, como ya
lo hemos señalado, durante el proceso militar todos ellos estaban en manos del
COSENA, del cual dependían el Servicio de Información de Defensa (SID) y la Escuela
de Seguridad y Defensa Nacional. Una de las pretensiones de máxima de las FFAA en el
Club Naval fue de incorprar a la constitución este consejo de seguridad que, junto a la
vigencia de la ley orgánica de 1974, permitiría a los militares retener en sus manos todas
estas funciones. Pero ni el COSENA se institucionalizó ni la LOFFAA mantuvo los
contenidos que le otorgaron los hombres del Proceso.
Un decreto del 16 de noviembre de 1984, en las postrimerías de la dictadura,
retiró la competencia del Ministerio de Defensa en lo que se refiere a su capacidad de
realizar tareas de inteligencia, disolvió el SID y pasó todas estas funciones a un Servicio
de Información de las FFAA (SIFFAA) que centralizaba estas actividades. Este nuevo
servicio dependía de la Junta de Comandantes en Jefe y era el órgano de inteligencia
que coordinaba todas las tareas de información (internas y externas) eliminando incluso
las que antes realizaban los organismos policiales y el servicio exterior del Ministerio de
Relaciones Exteriores. Una ley dictada el 22 de diciembre de 1986 disolvía el servicio de
a la economía, pero quizás también otras tareas que puedan ingresar en una definición no
muy precisa del término "desarrollo". Sin embargo, este artículo no fue derogado en 1986.

53

información de las fuerzas armadas, recreaba el Servicio de Información de Defensa
(SID) y lo devolvía a la órbita del Ministerio de Defensa. Sin embargo, en los hechos, y
sobre todo en los conflictivos de envergadura, las tareas de inteligencia las siguieron
realizando las FFAA y sobre todo el Ejército, sin que el poder civil tuviera demasiada
ingerencia en ello.60
Durante el primer gobierno democrático, la relación entre las FFAA y el gobierno
recayó directamente en la persona del presidente de la República. En efecto, el Dr. Julio
M. Sanguinetti hizo un seguimiento minucioso de los asuntos militares en todos los
planos y fue quien definió (y hasta redactó) los términos de la Ley de Caducidad. 61 Luego
que se cerró el capítulo de la política sobre las pretenciones punitivas del estado a los
responsables de las violaciones de derechos humanos, el Dr. Sanguinetti se limitó a
cumplir con los reglamentos y leyes que los mismos militares se habían fijado para su
funcionamiento interno y descansó en el Tte. Gral. Medina en el manejo político de la
institución castrense. Los conflictos que se registraron en los años de Sanguinetti -luego
de la Ley de Caducidad en 1986- estaban, en general, referidos a los temas
presupuestarios de la institución. Durante los años en que ocupó el ministerio el Tte.
Gral. Medina, y especialmente en el comienzo de su gestión, se presentaron diversos
conflictos sobre problemas presupuestarios para las fuerzas armadas, sobre todo en lo
que tiene que ver con los salarios de los policías y militares, que fueron en general
resueltos en la órbita de ese ministerio. En estos casos el ministro que actuaba como
mediador entre los reclamos de las FFAA y las restricciones económicas que le planteaba
el gobierno del Presidente Sanguinetti.
Esta política que suponía la presindencia del PE en los asuntos internos de las fuerzas
varió considerablemente en 1990 cuando asumió el gobierno el Dr. Luis Alberto Lacalle.
.- En una declaración realizada el diario El Día de Montevideo (14.4.85), el entonces
Ministro de Defensa, Dr. Juan V. Chiarino dijo que "el SID opera prácticamente en la órbita del
Ejército".
60

.- En la entrevista que sostuvimos con el Dr. Sanguinetti, éste nos manifestió: "La
expresión la lógica de los hechos que está en la ley de caducidad es mía. Yo la use muchas
veces en el debate con Wilson [Ferreira Aldunate] porque es mi manera de razonar la política.
Yo creo que la lógica de los hechos no podía llevarnos a juzgar a los militares al otro día de
firmar el acuerdo y de que asumiera un gobierno civil. Eso no era lógico humanamente y
políticamente no era inteligente." (14.7.92)
61

54

El nuevo presidente, que provenía de las filas del Partido Nacional, comenzó a ejercer
una influencia mayor en los asuntos internos de las fuerzas (ascensos, envíos de tropas
al exterior, etc.) que provocaron malestar en estas instituciones. 62 Por otra parte, el
Ministerio de Defensa del presidente Lacalle fue, desde un comienzo, utilizado mucho
más como una instancia administrativa que como un escalón de mando para las fuerzas
armadas. En lo que se refiere al tema de los salarios, los reclamos persistieron, pero el
nuevo titular del ejecutivo tuvo un trato directo en estas cuestiones y estableció una
relación más estrecha con los comandantes en jefe de cada arma, realizando a veces
concesiones salariales y otras veces invirtiendo en equipamiento como forma de calmar
los reclamos militares.

.- Durante el año 1992 se produjeron atentados con explosivos dirigidos contra
líderes políticos que, si bien no causaron víctimas y aparecían más como una forma de
presión, lograron el objetivo de conmocionar a la opinión pública. En esos días aparecieron
algunos volantes firmados por supuestos comandos militares que se atribuían los atentatos,
sin embargo los mismos nunca fueron aclarados de manera suficiente. Por otra parte, en una
alocución pública pronunciada en medio de estos sucesos, del Conandanten en Jefe del
Ejército, teniente general Juan Rebollo, rechazó enérgicamente que se atribuya estos actos a
algún integrante de su arma, y calificó a los mismos como "inescrupulosos", al tiempo que
advirtió que el Ejército actuará "con máxima severidad" para enfrentar esta situación. (Cf. El
Observador Económico, 19 de mayo de 1992)
62

55

7.- Conclusiones.

En el Uruguay, al igual que en Chile y en Brasil, la transición política fue un largo
proceso que fue regulado por las Fuerzas Armadas y que no supuso un desborde o una
caída como en el caso argentino. Sin embargo es necesario subrayar la especificidad del
proceso Uruguayo. Como lo hemos señalado más arriba, desde plebiscito de 1980 hasta
el referendum de 1989, encontramos un escenario político donde actuaron tres fuerzas
bien diferenciadas: los militares, los partidos políticos y los grupos que formaban parte
del frente social.63 En cada coyuntura se produjeron distintas articulaciones entre estos
tres actores y, en algunas oportunidades, se registraron rupturas en el interior de cada
uno de ellos, aunque la corporación militar fue la que actuó de manera más monolítica.
Los militares vivieron la transición como un proceso concedido al poder civil, y que
en última instancia reflejaba uno de sus objetivos iniciales del Proceso, esto es, arribar a
una democracia sin los grupos guerrilleros que actuaban en los años 70, y a un régimen
político donde las FFAA oficiaran como garantía de no repetición de esa experiencia. La
oposición civil, sobre todo la de izquierda y aquella nucleada en los movimientos sociales
que surgieron al calor de los acontecimientos de la década del 80, interpretan a la
democracia como una conquista que se logró luego de muchos años de lucha antidictatorial. Para los partidos políticos, un espectro bastante heterogéneo y cambiante de
hombre y posiciones, el regreso al orden constitucional es el resultado de sus largas
negociaciones donde el voto -que siempre acompañó a los líderes partidarios- ofició
como un instrumento esencial: votaron contra el plebiscito de reforma propuesto por los
militares (en el 80), a favor de la renovación de las dirigencias de los partidos que no
acompañaban a la dictadura (en el 82), por la vuelta a la democracia (en el 84) y en favor
de la ley que propició la "transición en paz" (en el 89). Pero lo cierto es que los nueve
años transcurridos desde el plebiscito hasta el referendum ninguno de los tres actores, ni
las FFAA ni la movilización popular ni los partidos, lograron sus objetivos de máxima y la
forma y contenido de la transición fue el resultado de una serie de coyunturas donde, en
cada uno de ellas, todos ganaron y todos perdieron.
.- Esta idea de un "triángulo" de actores ha sido señalada por varios analistas. Véase,
entre otros, Luis E. González, Transición y restauración democrática, op.cit., p.117
63

56

Con respecto al tema de los Derechos Humanos, parece claro que la modalidad
de salida que encontró el Uruguay condicionó seriamente el tratamiento posterior del
tema. La "vuelta de página" que propició la Ley de Caducidad dejó el saldo amargo de la
impunidad y el fantasma de la posible repetición. Sin embargo, el tema de los derechos
humanos se instaló en la agenda de la transición y las FFAA debieron renunciar a sus
objetivos de mantener las proscripciones, la cárcel para los presos políticos, y el
reconocimiento por parte de la población de haber "vencido en una guerra justa". Lejos
de esto, la sociedad uruguaya conoció la verdad sobre los brutales métodos

del

Proceso, repudió junto a los partidos el sistema represivo montado por los militares y
afirmó un nunca más como compromiso ético de convivencia democrática. El tema del
respeto por los derechos de las personas y la necesidad de encontrar garantías para su
protección parece incorporars de este modo a la cultura política del país. La dictadura
fracasó en su intento de legitimar su "historia oficial", mientras que el movimiento de
derechos humanos y de víctimas de la represión fracasó en su pretensión de justicia. El
saldo fue, en todo caso, la derrota al olvido y el fortalecimiento de las reglas éticas del
sistema democrático, aunque en todo esto se haya dado en un marco de impotencia
político-institucional para juzgar a los culpables de las violaciones a los derechos
humanos.
Mientras que en la Argentina el retorno a la democracia se asoció a la ruptura con
el pasado, y en el Brasil se identificó con la creación de un nuevo sistema de partidos y
representación política, en el Uruguay la transición fue vivida como el período en que la
sociedad recupera su régimen perdido. El modo en que se re- instalaron los partidos en
la escena pública, en que se alinearon las identidades y las prácticas del voto, mostró a
todas luces la fortaleza de la tradición uruguaya en materia de cultura política partidaria.
Los partidos seguían siendo los mediadores privilegiados entre la sociedad y la cosa
pública, pese a todos los intentos de la dictadura de romper con esta estructura liberalpartidista que tuvo la historia política del Uruguay en todo el siglo XX. La relación con el
pasado, tanto en Argentina como en Chile o Brasil, tuvo ese perfil negativo y de
necesidad de no retorno a ciertas prácticas e instituciones. En Brasil, el tema crítico de la
transición fue encontrar una fórmula nueva para el régimen político, en Uruguay se
trataba más bien de "volver al pasado" de la manera más calcada posible, casi con la
57

pretensión de retomar la historia allí donde fue interrumpida por los militares.
Esta misma "ventaja" que tuvo el Uruguay, con respecto a la transición en los otros
países del cono sur, de contar con un referente fuerte de régimen político donde retornar,
y de una cultura política muy asentada en las prácticas partidarias, se transformó en el
punto resistente para desarrollar cualquier política autónoma en materia de derechos
humanos. Las organizaciones sociales -tanto de afectados por la represión como
aquellas ligadas al tema desde lo ético o jurídico- no pudieron ir más allá de las
estrategias de los partidos. El límite para el juzgamiento a los militares lo impuso tanto la
corporación armada, que no estaba dispuesta a soportar el juicio de los civiles, como los
mismos partidos que actuaron de manera "política y realista" frente al tema y no
permitieron -en el momento del referendum- volver al impasse de 1986. La sociedad, que
repudió de manera masiva y casi unánime al Proceso, y que no lo acompañó en su
pretensión de fundar un nuevo régimen y una nueva legitimidad política, siguió el
mandato de los partidos tradicionales en el momento de elegir la reapertura o la clausura
del tema de las violaciones a los derechos humanos perpetradas por los militares.
Max Weber formuló a principios de siglo un distinción fundamental para la política
moderna: los hombres pueden actuar en base a la ética de la convicción -que supone
escuchar solamente a sus principios-, o en base a la ética de la responsabilidad -que
supone no tomar decisiones que pongan en riesgo cosas tales como el mismo régimen
político-. En el Uruguay los ciudadanos pensaron el tema de las violaciones a los
derechos humanos en base a la ética de la convicción, cuando fueron consultados en
sus opiniones como personas.64 Pero cuando se les colocó en su rol de ciudadanos, y
cuando los referentes partidarios les indicaban mayoritariamente votar a favor de la Ley
de Caducidad, los uruguayos parecen haber pensado en términos de la ética de la
responsabilidad y convalidaron la "vuelta de página" sobre el pasado.
Otra vez, en el momento de evaluar los saldos es necesario recurrir a los matices:
se produjo una "vuelta de página" sobre el pasado, pero al hacerlo la sociedad recorrió
.- Además de la encuesta ya citada, el semanario BUSQUEDA publicó el 26 de
setiembre de 1986 otra encuesta sobre el tema de las violaciones a los DDHH, donde la
postura favorable al castigo alcanzó el 72% de las respuestas.
64

58

un largo camino de conocimiento de la verdad, de debate sobre lo ocurrido y de sus
graves consecuencias, que no deja impunes, en el plano ético, a los responsables de la
represión. No fue gratuido para los hombres de uniforme estar varios años en el centro la
discusión pública, donde

se debatía la pertinencia o no de juzgar sus crímenes.

Finalmente, desde el punto de vista del sistema político, las Fuerzas Armadas han ido
perdiendo el espacio de legitimidad que ganaron durante el Proceso y su lugar de
"tutores" de la libertad que impusieron en los primeros años de la transición. En este
sentido, el juicio ético de la sociedad funciona también como un reaseguro de la
democracia.

59

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63

9.- Informes, Discursos, Leyes y Documentos utilizados.
-

Acta institucional Nº 4 del 1.9.76 que prohíbe el ejercicio de las actividades políticas a
15.000 ciudadanos.

-

Acuerdo entre Fuerzas Armadas y Partidos Políticos (Acuerdo del Club Naval) firmado el
3 de agosto de 1984.

-

Discurso del Presidente José María Bordaberry el 27 de junio de 1973 por cadena de
radio y televisión.

-

Discurso del Dr. Aparicio Méndez ante el Consejo de la Nación al asumir la Presidencia
de la República el 1 de setiembre de 1976.

-

Discurso del General Julio Rapela en el acto de Día del Ejército el 18 de mayo de 1978.

-

Discurso del Tte. Gral. (r) Gregorio Alvarez al asumir la Presidencia de la República el 1
de setiembre de 1981.

-

Informe: Derechos Humanos en Uruguay del Servicio, Paz y Justicia.

-

Ley de Caducidad de la pretensión punitiva del Estado Nº15.848 de diciembre de 1986.

-

Lista de personas muertas a causa de la violencia política a partir del 14 de abril de 1972
confeccionada por el Servicio de Paz y Justicia (Uruguay).

-

Nómina presentada por la Comisión Investigadora de la Cámara de Representantes
sobre situación de personas desaparecidas y hechos que la motivan.

-

Proyecto de reforma de la Constitución Nacional presentado a plebiscito el 30 de
noviembre de 1980.

64

10.- Entrevistas realizadas en Uruguay.
1.-

Humberto Ciganda - 27.4.92
Dirigente de la Unión Cívica. Participó de todas las negociaciones políticas de la
transición representando a su partido. Fué diputado nacional en varias
oportunidades.

2.-

José Pedro Cardozo - 28.4.92
Dirigente del Partido Socialista del Uruguay, integrante del Frente Amplio.
Participó de las negociaciones del Club Naval. Fué diputado nacional y senador
en varias oportunidades.

3.-

General Hugo Medina - 30.4.92
Ocupó el cargo de Comandante en Jefe del Ejército. Condujo la transición política
a partir de 1984. Ministro de Defensa durante la presidencia del Dr. Julio M.
Sanguinetti.

4.-

Juan Martín Posadas - 20.5.92
Dirigente del Partido Nacional. Participó de las negociaciones de la transición
representando a su partido. Fué senador.

5.-

General Hugo Medina - 20.5.92
Ocupó el cargo de Comandante en Jefe del Ejército. Condujo la transición política
a partir de 1984. Ministro de Defensa durante la presidencia del Dr. Julio M.
Sanguinetti.

6.-

General Líber Seregni - 21.5.92
Dirigente del Frente Amplio. Fué candidato a presidente por la coalición de
izquierda. Estuvo proscripto durante el año 1984 pero participó de las
conversaciones informales de la transición.

7.-

Julio María Sanguinetti - 14.7.92
Dirigente del Partido Colorado. Participó de casi todos los diálogos de la transición
65

representando a su partido. Ocupó casi todos los cargos políticos de nivel
nacional y fué Presidente de la República entre 1985 y 1989.
8.-

Francisco Bustamante - 15.7.92
Miembro del Servicio Paz y Justicia del Uruguay. Fué miembro de la Coordinación
Nacional del SERPAJ y responsable de la elaboración del libro "Uruguay: Nunca
Más".

66

11.- Indice de siglas utilizadas.

ASCEEP - Asociación Social y Cultural de Estudiantes de Enseñanza Pública
CNT - Convención Nacional de Trabajadores
COMASPO - Comisión de Asuntos Políticos
COSENA - Consejo de Seguridad Nacional
ESMACO - Estado Mayor Conjunto
FFAA - Fuerzas Armadas
FFCC - Fuerzas Conjuntas
FUCVAM - Federación Unificadora de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua
JJOOGG - Juntas de Oficiales Generales
LOFFAA - Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas
MLN - Movimiento de Liberación Nacional (Tupamaros)
OEA - Organización de Estados Americanos
PIT - Plenario Intersindical de Trabajadores
SERPAJ - Servicio, Paz y Justicia
SID - Servicio de Información de Defensa
SIFFAA - Servicio de Información de las Fuerzas Armadas

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