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La incidencia del derecho internacional de los derechos humanos en la formulacin de

polticas pblicas
Vctor Abramovich
Hay algunas cuestiones centrales puestas a discusin que tendramos que tener en cuenta al
momento de pensar un posible observatorio de polticas pblicas en el Mercosur. Por un
lado, se plantea que hay una relacin muy directa entre el fortalecimiento de los sistemas de
proteccin internacional para darle mayor relevancia al impacto de los estndares jurdicos
en el mbito internacional sobre lo local, puesto de manifiesto en la presentacin de las
experiencias del programa Pre.Tor y del Instituto Sou da Paz. Por otro lado, queda en
evidencia el rol de la sociedad civil en la incidencia poltica en materia de monitoreo, en la
fiscalizacin de polticas pblicas de seguridad ciudadana, y el caso que sealaba el Dr.
Kawabata: la formulacin desde el Estado de polticas pblicas, que en cierta manera estn
guiadas por estndares internacionales de derechos humanos.
Hay dos cuestiones que me parece importante marcar como problemas a discutir, antes de
pensar estrategias concretas de construccin del observatorio. La primera parece evidente
pero no lo es tanto: por qu un organismo de derechos humanos o una red de derechos
humanos pueden trabajar o estn interesados en trabajar en el monitoreo de polticas
pblicas? Esto no es algo que siempre haya sido as, no es espontneo. El trabajo de los
organismos de derechos humanos siempre estuvo centrado mucho ms en la defensa de
derechos y la proteccin de vctimas que en el trabajo sobre polticas pblicas concretas. El
segundo punto, que aqu fue planteado y abre algunos interrogantes es: en qu medida el
derecho de los derechos humanos, el derecho internacional de los derechos humanos es una
herramienta para el monitoreo de polticas pblicas?, un instrumento desde el cual puedan
observarse esas polticas?
Creo que aqu se han planteado algunos interrogantes y me parece interesante tomarlos
como una base para la discusin. La primera pregunta creo que en parte est respondida. El
movimiento de los derechos humanos en la regin surge fundamentalmente como un
movimiento de resistencia a las dictaduras. Luego, durante las transiciones, es tambin un
movimiento tendiente a desmantelar el legado de las dictaduras en las transiciones
democrticas. En la actualidad, en muchos de nuestros pases finalizaron las transiciones y
no hay democracia; tenemos democracias dbiles, incapaces de garantizar la vigencia de
derechos, con niveles altsimos de exclusin social. Son exclusiones de ciudadana; no slo
afectan los derechos econmicos, sociales y culturales, sino que tambin determinan que
ciertos sectores sociales sean ms vulnerables sistemticamente a la violacin de derechos
sociales y polticos. Si bien no hay planes sistemticos de violacin de derechos, hay
prcticas sistemticas de violacin de derechos. La tortura, en la provincia de Buenos Aires,
es una prctica sistemtica de violacin de derechos, aun cuando el gobernador de la
provincia de Buenos Aires no planifique que su polica torture cotidianamente, como lo

haca la Junta Militar durante la dictadura militar. Sin embargo, s hay prcticas
sistemticas de violacin de derechos humanos.
En ese sentido creo que la gran reflexin del movimiento de derechos humanos plantea la
limitacin del trabajo tradicional en la defensa de derechos y la necesidad de avanzar
tambin en la fiscalizacin de las polticas pblicas. Ir a los problemas estructurales que
estn detrs de las violaciones concretas de derechos. Eso requiere tener una nueva forma
de mirar la relacin con el Estado. No slo plantearle al Estado lo que no debe hacer, el
lmite, sino tambin en ciertos casos plantearle al Estado qu podra hacer para garantizar
derechos. Pensar el derecho de los derechos humanos no slo como un derecho que fija
lmites al abuso del poder, sino como un derecho que pueda en ciertos contextos
constituirse en un programa de acciones positivas de los Estados, un programa para
desarrollar polticas concretas que apunten a los problemas estructurales desde los cuales
emanan esas violaciones. Me parece que esto es todo un cambio en la lgica del trabajo del
movimiento por los derechos humanos.
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Creo que hay que verlo, y verlo en su complejidad, para analizar si es viable este tipo de red
de monitoreo de polticas pblicas. Muchas organizaciones de derechos humanos en la
regin, que se crearon bsicamente para defender derechos, comenzaron en los ltimos
tiempos a reorientar su mirada al monitoreo de polticas pblicas en reas como seguridad o
justicia. Se comienza a intentar utilizar ciertas herramientas de derechos humanos para
explorar la posibilidad de monitorear tambin polticas sociales. Es todo un trabajo nuevo
en la regin, que requiere muchas veces una formacin distinta y una mirada muy distinta
al contexto poltico de la relacin con el Estado.
La segunda cuestin que tambin me parece importante es marcar en qu medida el derecho
de los derechos humanos es una herramienta para el monitoreo de las polticas, si puede
servir para el monitoreo de polticas y qu valor tiene en el contexto de polticas que se
adoptan en un proceso de integracin comercial. Aqu me parece importante retomar
algunas de las cosas que marcaba Flvia Piovesan. Este proceso de consolidacin de los
sistemas de proteccin internacional de los derechos humanos es tambin un proceso de
consolidacin de ciertos estndares jurdicos mnimos, bsicos, pero que universalizan
ciertos temas. Empiezan a circular, van de lo internacional a lo local, muchas veces de lo
local a lo internacional, pero fijan algunos contenidos mnimos para la definicin de
polticas.
En este sentido tienen dos efectos centrales. Por un lado, actan como mnimos para fijar
polticas con alcance regional. Cuando la Corte Interamericana de Derechos Humanos
habla sobre las amnistas en Per, eso tiene un efecto concreto en la lucha contra la
impunidad en la Argentina, en Chile, en la discusin sobre la Ley Alternativa Penal en
Colombia. Hay un efecto claro de internacionalizacin de ciertos temas a partir de ciertos
estndares bsicos. Y por otro lado, dentro de los Estados federales, los Estados donde
conviven un Estado federal con estados con cierta autonoma, esos estndares mnimos
tambin son mnimos dentro del Estado, o sea, federalizan ciertos temas. Tienen un doble

efecto de armonizacin: federalizan ciertos temas y, adems, internacionalizan o


regionalizan.
Me parece que ste es un tema central para analizar el marco de las polticas pblicas en un
proceso de integracin comercial, donde uno de los grandes temas, adems del
fortalecimiento de las instituciones en el Estado de derecho es la armonizacin de las
polticas, tanto en el nivel regional como hacia el interior de todos los Estados, donde
juegan dobles instancias polticas, federales y locales. Si uno piensa en el sistema regional,
la Comisin Interamericana y la Corte Interamericana son los nicos rganos para fijar
algunos estndares mnimos en cuestiones clave para la definicin de polticas pblicas
pensemos, por ejemplo, en cuestiones como el acceso a la justicia, cuestiones como
transparencia, incluso recientemente cuestiones vinculadas a la libertad sindical. Y esos
estndares van a tener un valor regional para todos los pases de la regin, incluso para los
pases del bloque regional. Uno podra pensar, y algo planteaba en ese sentido el Dr.
Michelini, que faltan instrumentos. Es necesario pensar mecanismos regionales que
permitan hacer el monitoreo de polticas.
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sta es una de las discusiones: en qu medida los sistemas de proteccin que ya tenemos
son herramientas vlidas para fijar estndares con alcance regional en este proceso de
integracin del Mercosur. Me parece que ste es uno de los temas para discutir, porque uno
podra pensar mecanismos regionales que tengan como efecto debilitar los mecanismos del
sistema interamericano. Muchas veces varios mecanismos regionales, uno por mecanismo
de integracin, podran debilitar los mecanismos internacionales.
En todo caso, si esos organismos regionales que promueven libertades econmicas se van a
crear, cul va a ser el dilogo entre esos mecanismos de libertades econmicas y los
organismos de proteccin de derechos humanos? En este momento se discute en Europa el
dilogo entre la Corte de Justicia de la Unin Europea y el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, cul va a ser el dilogo? Muchas cuestiones pueden ser materia de anlisis en
los dos mbitos. El acceso a la justicia es un derecho humano, y tambin es un servicio
pblico que puede estar regulado dentro de los espacios de la integracin comercial.
Por ltimo, quisiera plantear dos cuestiones. Hasta ahora gran parte de la utilizacin del
derecho internacional de los derechos humanos para incidir en polticas pblicas en la
regin se hizo a partir de casos. Muchas veces los casos sirvieron para instalar temas en la
agenda pblica y activar procesos de la toma de decisin en materia de poltica pblica.
Uno puede pensar, si mira a la Argentina atendiendo al Dr. Rodolfo Matarollo respecto
de algunos de los avances en materia de justicia, verdad y memoria, que las leyes de
reparaciones tienen mucho que ver con un caso tramitado ante la Comisin Interamericana
de Derechos Humanos: el caso Bid, que incluso fue llevado por abogados de esta provincia
ante el sistema interamericano. A partir de ese caso se gener todo un proceso de decisiones
que condujo a la sancin de las leyes de reparacin. En materia de derecho a la verdad
ocurri algo similar a partir del caso Lapac. En otros temas se hablaba de la derogacin y
de la modificacin de la Ley de Migraciones. Tambin un caso jug en el proceso de la
derogacin de la Ley de Migraciones, el caso Latorre, proceso de solucin amistosa ante la

Comisin Interamericana de Derechos Humanos, en cuya resolucin uno de los planteos


del Estado fue la derogacin y la modificacin de la Ley de Migraciones.
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En este momento uno puede ver cmo muchos casos en el sistema no se limitan a fijar
reparaciones para las vctimas, sino que son la plataforma para avanzar en algunas reformas
en materia de polticas pblicas para hacer reformas institucionales. A tal punto, que uno de
los grandes temas desde el Estado en la tramitacin de estos casos es cmo se coordinan las
distintas instancias del Estado en la gestin de estos casos, porque muchas veces implican
no slo una cuestin de poltica exterior sino tambin cuestiones que tienen que ver con
poltica interna.
Tambin fue importante el planteo de casos en los tribunales locales. Esto tuvo un impacto
muy grande, por lo menos en Argentina luego de la reforma de la Constitucin del 94.
Hubo algunos casos a partir de una accin de inconstitucionalidad contra el Cdigo
Electoral que prohiba ir a votar a los presos sin condena. Una sentencia de la Corte
estableci la inconstitucionalidad por violar los estndares de los derechos polticos de la
Convencin Americana, y eso motiv un proceso de reforma del Cdigo Electoral. Creo
que es interesante y paradigmtico: cmo un caso en la aplicacin de estndares activa la
toma de decisiones de caractersticas pblicas. Sin embargo, si uno mira todo el proceso, se
observan fuertes inconsistencias en la aplicacin de estndares y muchas veces falta de
dilogo entre el Poder Judicial y las instancias polticas. O sea, estndares internacionales
que avanzan en temas de garantas procesales en materia penal. Pensemos en temas como el
de encarcelamiento de carcter preventivo, el plazo razonable del proceso penal, el derecho
de las vctimas en el proceso penal, no se traducen en un cambio de los modelos de
administracin de justicia penal. Ah falta todava el dilogo entre la instancia judicial y la
instancia poltica, convertir la proteccin de la vctima en un cambio de polticas pblicas
que garanticen la resolucin de esos problemas estructurales. Creo que este es un trabajo
pendiente y me parece que el derecho internacional tiene algo para aportar. En todo caso lo
que habra que precisar primero es cules son aquellos temas de inters para el proceso de
integracin comercial respecto a los que ese derecho tiene algo que decir.
El derecho de los derechos humanos no es un talismn, no tiene palabras para todos los
temas. Hoy puede ayudar a que podamos atender a algunos de todos los temas a los que
refiere. Hay que hacer un segundo recorte: solamente algunos son importantes en relacin
con el proceso de integracin comercial.
Desde los organismos de derechos humanos no podemos hablar de todos los temas; pero en
el proceso de integracin s tenemos la palabra sobre algunos temas. Yo creo que ese
discurso es un discurso muy poderoso.
Y la tercera cuestin a dilucidar entre todos es en qu medida ese derecho internacional de
los derechos humanos aporta algo para la definicin de polticas regionales por encima de
los estndares nacionales.
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