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Banco

Interamericano de
Desarrollo
Instituciones para el
Desarrollo

Diagnstico institucional
del servicio civil en
Amrica Latina: Per

Divisin de Capacidad
Institucional del
Estado
NOTA TCNICA
# IDB-TN-689

Mercedes Iacoviello

Septiembre 2014

Diagnstico institucional del


servicio civil en Amrica Latina:
Per

Mercedes Iacoviello

Banco Interamericano de Desarrollo


2014

Catalogacin en la fuente proporcionada por la


Biblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo

Iacoviello, Mercedes.
Diagnstico institucional del servicio civil en Amrica Latina: Per / Mercedes Iacoviello.
p. cm. (Nota tcnica del BID; 689)
Incluye referencias bibliogrficas.
1. Civil servicePeru. 2. Public officersPeru. 3. Public administrationPeru. I. Banco Interamericano
de Desarrollo. Divisin de Capacidad Institucional del Estado. II. Ttulo. III. Serie.
IDB-TN-689

http://www.iadb.org
Las opiniones expresadas en esta publicacin son exclusivamente de los autores y no
necesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio
Ejecutivo ni de los paises que representa.
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Copyright 2014 Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados; este
documento puede reproducirse libremente para fines no comerciales.

Contacto: Mariano Lafuente, mlafuente@iadb.org

RESUMEN*

Este informe de diagnstico presenta los resultados de la evaluacin del servicio civil
en Per finalizada en 2011. Se basa en el marco metodolgico elaborado en 2002 y
en las buenas prcticas descritas en la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica
(CLAD, 2003), la cual suscribieron todos los pases de Amrica Latina como el
estndar hacia el cual debera apuntar la gestin del servicio civil. El mismo fue
aplicado a la evaluacin de 22 pases de Amrica Latina y el Caribe, incluido Per. El
informe de situacin del servicio civil de este pas, que se llev a cabo en 2004,
constituye la lnea de base con la cual se comparan a lo largo del presente diagnstico
los avances y los desafos pendientes al momento de la finalizacin del informe en
trminos de la profesionalizacin del servicio civil. El presente informe contribuy
como insumo para el libro Al servicio del ciudadano: Una dcada de reformas del
servicio civil en Amrica Latina (200413) de la Divisin de Capacidad Institucional
del Estado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Cdigos JEL: H10, H11, J45


Palabras clave: Per, servicio civil, empleo pblico, recursos humanos, gestin
pblica

*Este estudio cont con las valiosas contribuciones de Yanina Azzolina (consultora) y Luciano Strazza
(consultor).

NDICE
RESUMEN EJECUTIVO ....................................................................................................................... 3

1. INFORMACIN DE CONTEXTO .................................................................................................... 5


1.1. EL CONTEXTO INSTITUCIONAL .......................................................................................................................... 5
1.2. ANTECEDENTES DEL SERVICIO CIVIL ................................................................................................................. 9
1.3. LA EVOLUCIN DEL TAMAO Y COSTO DEL SERVICIO CIVIL PERUANO ............................................................ 17
1.4. ACTORES CENTRALES DEL SISTEMA DE SERVICIO CIVIL PERUANO ................................................................... 19

2. ANLISIS DE LOS SUBSISTEMAS .............................................................................................. 21


2.1. PLANIFICACIN DE LOS RECURSOS HUMANOS ................................................................................................ 21
2.2. ORGANIZACIN DEL TRABAJO ........................................................................................................................ 25
2.3 GESTIN DEL EMPLEO...................................................................................................................................... 27
2.4. GESTIN DEL RENDIMIENTO ........................................................................................................................... 31
2.5. GESTIN DE LA COMPENSACIN ..................................................................................................................... 34
2.6. GESTIN DEL DESARROLLO ............................................................................................................................ 38
2.7. GESTIN DE LAS RELACIONES HUMANAS Y SOCIALES .................................................................................... 41
2.8. ORGANIZACIN DE LA FUNCIN DE RECURSOS HUMANOS ............................................................................. 43

3. NDICES PARA LA EVALUACIN DE LOS SISTEMAS DE SERVICIO CIVIL ...................... 45


3.1. NDICE DE DESARROLLO DEL SERVICIO CIVIL (IDSC) .................................................................................... 45
3.2. EFICIENCIA (E) ................................................................................................................................................ 45
.3.3. MRITO (M) ................................................................................................................................................... 46
3.4. CONSISTENCIA ESTRUCTURAL (CE) ................................................................................................................ 47
3.5. CAPACIDAD FUNCIONAL (CF) ......................................................................................................................... 49
3.6. CAPACIDAD INTEGRADORA (CI) ..................................................................................................................... 52

4. CONCLUSIONES............................................................................................................................. 53
4.1. RECOMENDACIONES........................................................................................................................................ 56

5. INDICADORES CUANTITATIVOS ............................................................................................... 58

6. TABLA DE SNTESIS ..................................................................................................................... 63

7. FUENTES DE OBTENCIN DE LA INFORMACIN ................................................................. 68


7.1 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................................................................ 68
7.2 NORMATIVA ..................................................................................................................................................... 71
7.3 SITIOS WEB CONSULTADOS .............................................................................................................................. 73
7.4 TALLERES Y ENTREVISTAS REALIZADAS .......................................................................................................... 74

8. ABREVIATURAS ............................................................................................................................ 78

RESUMEN EJECUTIVO
En este documento se presenta el Informe Final del Diagnstico Institucional del Sistema de Servicio
Civil de Per, en el marco de la colaboracin del BID (Banco Interamericano de Desarrollo) en la
reforma del Servicio Civil que el gobierno peruano ha iniciado en el ao 2008. El Diagnstico consiste
en un anlisis exhaustivo de la situacin del servicio civil peruano y su grado de acercamiento a las
buenas prcticas consagradas en la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica.
La propuesta metodolgica para el presente trabajo parte de la profundizacin de una lnea de trabajo
del diagnstico de sistemas de servicio civil desarrollada por el mismo equipo bajo la direccin del
profesor Francisco Longo a partir del ao 2002 y que implica una versin calibrada de la metodologa
utilizada en los diagnsticos realizados anteriormente en la regin. La utilizacin de una metodologa
compatible con los estudios previamente realizados permite establecer la evolucin del servicio civil
peruano entre 2004 y enero de 2011, y tambin contar con una perspectiva comparada con la situacin
de otros pases de la regin para las cuales tambin se cuenta con mediciones posteriores.
Al momento de la evaluacin anterior, en diciembre de 2004, convivan en el sector pblico peruano
un rgimen laboral pblico y un rgimen laboral privado, rigiendo condiciones de trabajo muy
dismiles bajo cada uno de ellos. Poco antes se haba publicado la Nueva Ley del Empleo Pblico, la
cual comenzara a regir a partir de 2005. En aquel momento, por el contexto poltico y la ausencia de
una institucionalidad clara y permanente a cargo de la gestin de las personas en el estado peruano, no
se visualizaban cambios significativos en el corto plazo.
El resultado de la evaluacin de 2004 fue muy bajo: el Per ocupaba en el ranking de desarrollo de los
servicios civiles latinoamericanos el puesto 17 sobre 21 pases. La dispersin normativa y diversidad
de regmenes simultneos generaban gran heterogeneidad de escalas salariales y de mecanismos de
incorporacin al empleo pblico. Por otro lado, no exista un rgano rector de la gestin de recursos
humanos, lo cual afectaba la capacidad de planificacin y por consiguiente la consistencia estructural
del sistema. A este cuadro de gran debilidad se sumaba el dficit de capacidades tcnicas en las reas
de recursos humanos de las instituciones.
A enero de 2011, el cuadro de situacin presentaba evidentes progresos considerando el carcter muy
reciente que tiene el reinicio de la reforma. En efecto, desde 2008 a esta parte se han realizado avances
en varios de los aspectos antes sealados, a partir de una opcin de poltica centrada en el
fortalecimiento de la institucionalidad del servicio civil con la creacin de SERVIR como rea rectora,
y la profesionalizacin del segmento directivo del empleo pblico con el Cuerpo de Gerentes Pblicos.
La va para su concrecin fue el dictado de un paquete de decretos legislativos alineados con los
mandatos de la Ley Marco del Empleo Pblico ya existente.
Esta estrategia logr mejorar notablemente la performance de todos los subsistemas de gestin de
recursos humanos, aunque con distinto nfasis. El principal foco de las mejoras se dio en la
organizacin de la funcin de recursos humanos por la creacin y puesta en funcionamiento del rea
rectora, y la organizacin del trabajo y la gestin del empleo que se han visto fortalecidos por la mejor
calidad de los procesos de reclutamiento y concurso. En todos los casos el Cuerpo de Gerentes
Pblicos ha sido clave, pero los avances no se agotan en l sino que se extienden al rgimen privado y
al personal bajo el rgimen de contratacin temporaria, especialmente en lo concerniente a la seleccin
por mrito.

Tambin mejoraron, aunque con menor intensidad, el resto de los subsistemas de gestin de recursos
humanos. La gestin del rendimiento y del desarrollo comienzan a estructurarse a partir de la
reimplantacin progresiva de la cultura de la evaluacin y su vinculacin con la deteccin de
necesidades de formacin. La gestin de las compensaciones, an con sus fuertes debilidades
estructurales, ha mejorado debido a la mayor proteccin de los funcionarios bajo contrato, que pas
del rgimen de servicios no personales (SNP) al de CAS (Contratos Administrativos de Servicios). Al
equiparar la proteccin social de estos empleados con los de planta, disminuye la inequidad relativa.
Este mismo hecho, junto con la accin de los gerentes pblicos y la creacin del Tribunal de Servicio
Civil marcan una evolucin en lo que refiere al clima laboral y la calidad de las relaciones humanas y
sociales. La planificacin de las plantas de personal sigue siendo un desafo pendiente, pero con
mejores perspectivas desde la creacin de SERVIR.
Estos cambios se reflejan en los resultados obtenidos para los cinco ndices de calidad del servicio
civil que propone la metodologa de evaluacin. Los avances se centran en los de Mrito, que llega al
40%, Consistencia Estructural y Capacidad Funcional en alrededor del 30%. Como ya se ha sealado,
es la creacin del Cuerpo de Gerentes Pblicos y de SERVIR como rea rectora la que impacta ms
fuertemente en estos tres ndices, ya que implica un movimiento desde el predominio clientelar en las
decisiones de empleo pblico hacia criterios de mrito, flexibilidad y orientacin estratgica. En una
posicin algo menos desarrollada se ven los ndices de Eficiencia (25%) y Capacidad Integradora
(20%), por los desafos an pendientes en la planificacin de las plantas de personal en funcin de los
objetivos organizacionales, y la persistente debilidad del dilogo con la representacin colectiva de los
funcionarios.
En suma, se han realizado importantes avances en un corto tiempo. Ya no se est en la situacin de
desarticulacin registrada en 2004 sino que se han logrado progresos que constituyen los cimientos
necesarios para una posterior expansin y profundizacin de las innovaciones.
El servicio civil peruano se encontraba al momento del presente diagnstico en un punto de inflexin,
ya que enfrentaba en pocos meses el primer cambio de gobierno nacional desde que se lanzara como
poltica de estado la profesionalizacin del servicio civil a travs de la creacin de la agencia SERVIR,
y de la innovadora iniciativa para fortalecer los niveles directivos: a travs del Cuerpo de Gerentes
Pblicos.
Las reformas estructurales del servicio civil son tpicamente procesos de largo plazo, por lo que su
sostenibilidad es siempre un punto crtico. Con todos los avances ya sealados, los desafos son
enormes para lograr generalizar las buenas prcticas logradas sobre una poblacin ms amplia del
empleo pblico peruano. Se requiere para este fin el sostenimiento y profundizacin de las
innovaciones desarrolladas, el fortalecimiento de las capacidades de gestin en el rea rectora, las
unidades de recursos humanos de las instituciones y los niveles directivos, y la articulacin con actores
de diversos mbitos del espectro poltico para promover la continuidad del camino emprendido.

1. INFORMACIN DE CONTEXTO

1.1. El contexto institucional


Una de las caractersticas de la modernizacin del estado en Per es el convulsionado contexto
poltico-institucional en el que se desarroll. Esto es especialmente visible a partir de los aos noventa,
durante la presidencia de Fujimori, pero tambin se hace extensible, con sus formas particulares y
matices, a lo ocurrido durante la dcada del 2000.
En lo que respecta a los aos 90, las manifestaciones de la crisis institucional fueron profundas y
cubrieron varias dimensiones de la vida social. El comienzo de esta dcada, con la reciente asuncin
de Fujimori, se caracteriz por una grave crisis econmica que, entre otras cosas, hizo necesario
impulsar una redefinicin del rol del estado (SERVIR, 2010). Esto implic, centralmente, una poltica
de liberalizacin de la economa y del mercado de trabajo, as como tambin gruesas reformas de
ndole organizativas en el aparato pblico.
Ambos procesos confluyeron normativamente en la reforma constitucional del 1993, que adems de
estas iniciativas inclua la posibilidad de reeleccin inmediata del presidente. La nueva constitucin,
sin embargo, no haba sido el fruto de un proceso sencillo, ya que estuvo precedida, en 1992, de la
suspensin del poder legislativo y de la intervencin del poder judicial, como resultado de la negativa
del primero a entregarle poderes plenos al presidente para legislar en las materias que consideraba
clave.
En 1995 Fujimori consigui tres hechos clave: la reeleccin 1, la derrota estratgica del terrorismo y la
estabilizacin de la economa (SERVIR, 2010: 11). Sin embargo, el contexto institucional continu
siendo convulsionado, fundamentalmente por efecto de algunos resabios de violencia poltica2, del
conflicto armado con Ecuador y de las sospechas de corrupcin en torno a su gobierno. La
inestabilidad institucional se manifest en toda su magnitud en el ao 2000, cuando tras triunfar en la
segunda reeleccin, eleccin en la cual Alejandro Toledo retir su candidatura bajo denuncia de
fraude, se produjo una rpida espiralizacin de la crisis de imagen de Fujimori a consecuencia de un
probado caso de corrupcin, desembocando en su renuncia 3.

Fujimori consigui la reeleccin al imponerse a Javier Prez de Cuellar, ex Secretario General de la ONU.

El 17 de diciembre de 1996 el Movimiento Revolucionario Tupac Amaru (MRTA) asalt la residencia del
embajador japons en Lima y retuvo a 72 personas durante 126 das. La toma finaliz en abril de 1997 con la
muerte de un rehn y catorce terroristas.

En 2000 se descubri a Vladimiro Montesinos entregando dinero a un legislador de la oposicin. Este hecho
anticip en algunos meses la renuncia de Fujimori.

La reforma administrativa peruana se produjo en cuatro ciclos, dos de los cuales se dieron durante los
aos noventa. El cuadro a continuacin resume esas iniciativas (muchas de las cuales se analizan en
detalle a lo largo del documento) y las relaciona con las principales caractersticas del contexto
institucional vigente.
Cuadro 1: Los ciclos de la reforma administrativa y su contexto
Ciclo
1er ciclo
(1990 -1992)

2do ciclo
(1995-1997)

Contexto
Crisis
econmica
y
necesidad
de
reforma
del
Estado.
- Suspensin
del congreso y
poder judicial
- Concentracin
del poder en el
PE.

- Pacificacin
nacional
(subsisten
algunos hechos
de
terrorismo
poltico).
- Conflicto con
Ecuador.
Estabilidad
econmica.

Objetivos
- Redefinir el
papel del Estado,
el
aparato
administrativo,
flexibilizar
el
empleo pblico y
modernizar reas
clave para las
polticas
econmicas del
pas.

- Reorganizar el
Estado y mejorar
la operacin de
las entidades y la
cobertura de los
servicios pblicos

Fuente: SERVIR (2010).

Acciones
- Reduccin de personal
mediante
evaluaciones
semestrales
y
retiros
voluntarios
(105
mil
servidores).
- Cierre de ingreso a la
carrera administrativa.
- Coexistencia del rgimen
laboral privado con el
objetivo de flexibilizar y
atraer personal calificado.
- Servicios no personales
(SNP), para los que no
adoptaron el rgimen
laboral privado.
- Contrato PNUD y FAG,
para financiar servicios
tcnicos y profesionales.
Conceptos
no
remunerativos para suplir
la prohibicin de aumentos
salariales (CAFAE).
- Desactivacin del INAP
y descentralizacin de los
RH en cada entidad y
supervisin
de
la
Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM).
- Creacin del Programa
para la Modernizacin de
la Administracin Pblica
(PMAP).
- Mejora de los sistemas
administrativos y creacin
de entidades rectoras.
- Reorganizacin de la
carrera (sinceramiento de
los SNP y nueva Ley de
Carrera).
- Mejora de la cobertura de
los servicios pblicos
mediante
Ley
de
Descentralizacin.

Resultados
- Dispersin de
normas
sobre
acceso
y
permanencia en el
sector pblico.
Ausencia
(desarticulacin) de
polticas
de
incentivos
al
desempeo.
- Fuga de talentos.

- Ausencia de ente
rector a cargo de la
poltica de recursos
humanos
del
Estado.
- Implementacin
nula de proyectos
de modernizacin
del servicio civil
debido al poco
apoyo poltico.

Tras las renuncia de Fujimori y de los dos vicepresidentes, la primera magistratura fue asumida, a
finales del 2000, por el presidente del Congreso Valentn Paniagua Corazao, quien termin su mandato
en Julio de 2001. Las elecciones que se produjeron ese ao fueron ganadas por Alejandro Toledo del
partido Per Posible, quien se impuso sobre el ex presidente Alan Garca. La situacin polticoinstitucional del presidente Toledo fue precaria durante la mayor parte de su mandato, siendo testigo
de paros, movilizaciones y protestas de diferentes sectores (enfermeras, docentes, cocaleros, etc.)
desembocando en mayo de 2004 en la declaracin del estado de emergencia. A esto se le sumaron
sospechas de corrupcin que involucraban al entorno familiar del presidente. Esta efervescencia
poltica, sin embargo, tena un cierto desacople con la economa, la cual mostraba, en especial al
principio, signos de recuperacin en sus principales indicadores macro impulsado por el reimpulso del
sector externo (en 2005 Per firm con Tailandia su primer TLC).
Con la asuncin presidencial de Alan Garca4, Per continu su senda de reordenamiento y
crecimiento econmico llevada a cabo por su antecesor, profundizando la poltica de tratados de libre
comercio (en 2006 se firm un TLC con Chile y a fines de 2007 con USA) y la dinmica exportadora.
Sus polticas econmicas y el contexto internacional favorable permitieron a Per ser una de las
economas de mejor desempeo en la regin, obteniendo un crecimiento promedio del PBI superiores
al 5% en el ltimo lustro y con perspectivas de superar el 7% en los prximos aos (BID, s/f). Esto fue
posible gracias a un significativo incremento en sus ingresos (boom de exportaciones mineras) y un
gasto pblico en niveles prudentes. Como complemento, la deuda pblica se mantuvo dentro de
parmetros razonables tras la fuerte reduccin de principios de dcada, posibilitndole al pas alcanzar
niveles histricos de ahorro fiscal 5. Todo esto hizo que ya en 2008 Per recibiera la categora de
Investment Grade por parte de las calificadoras internacionales 6. A nivel social, la repercusin positiva
sobre el empleo se tradujo en una baja significativa de la tasa de pobreza (Banco Mundial, s/f).
Sin embargo, a pesar del crecimiento macroeconmico sostenido, Per continu experimentando
episodios de conflictividad poltica encarnados en rebrotes terroristas y protestas sociales7, lo cual es
expresin de las deudas sociales vigentes reflejadas en el empleo y pobreza (BID, s/f) 8.
En este contexto general fue que, durante la dcada del 2000, se llevaron a cabo el tercer y cuarto ciclo
de reformas. Especialmente en el caso del presidente Garca, la modernizacin del estado y la

El 4 de Junio de 2006, Alan Garca accedi por segunda vez en su vida al cargo de presidente de la repblica,
esta vez imponindose en segunda vuelta al candidato de la Unin por Per, Ollanta Humala.

La deuda pblica ha declinado rpidamente de 46% del PBI en el 2001 a aproximadamente 24% en el 2008. En
ese mismo ao, las reservas internacionales equivalan a ms de 20 meses de importaciones (Banco Mundial, s/f)
6

En Amrica Latina comparte esta categora con Chile, Mxico y Brasil.

El rebrote del terrorismo es adjudicado a grupos del ex Sendero Luminoso. Como ejemplos de protestas
sociales pueden mencionarse el Baguazo (protesta de indgenas localizados en zonas amaznicas en respuesta a
una serie de Decretos Legislativos, vinculados al TLC con Estados Unidos, que afectaban sus intereses) y el
Paro de Moquegua (reclamo vinculado a la distribucin del canon minero).
8

El BID (s/f) ha hecho notar que el crecimiento sostenido que Per experiment en los ltimos aos se debe a
las condiciones externas favorables antes que a una reforma estructural tendiente a diversificar la matriz
productiva y social.

descentralizacin son, junto a la consolidacin macroeconmica, la modernizacin de la estructura


productiva y el apoyo a los sectores de menores ingresos, ejes cruciales de su agenda de gobierno
(BID, s/f). A raz de la firma del TLC con USA, el poder ejecutivo peruano recibi la facultad de
legislar, entre otras cosas, sobre temas vinculados al marco regulatorio, el fortalecimiento
institucional, la simplificacin administrativa y la modernizacin del Estado9. Esto abri una ventana
de oportunidad a travs de la cual se expidieron 99 decretos legislativos, 67 de ellos relativos a estos
temas (SERVIR, 2010: 16). El cuadro a continuacin resume las iniciativas tomadas durante el tercer
y cuarto ciclo de las reformas.

Cuadro 2: Los ciclos de la reforma administrativa y su contexto (cont.)


Aos
3er ciclo
2000-2006

4to ciclo
2008 en
adelante

Contexto
- Crisis poltica
tras la renuncia de
Fujimori
y
asuncin
de
Toledo
Freno
al
crecimiento
econmico
y
firma de TLC
con Tailandia.
- Movilizaciones
de
sectores
sociales
y
declaracin
del
estado
de
emergencia.
- Sospechas de
corrupcin.
Fuerte
crecimiento
econmico
por
impulso del sector
externo (TLC con
Chile y USA).
- El PE recibe
facultades
especiales
para
legislar.
- Reduccin de la
pobreza pero se
mantienen
los

Objetivos
- Establecer una
visin de Estado de
largo
plazo,
consensuada y en
base a un gobierno
moderno
y
descentralizado.

Acciones
- Firma del Acuerdo
Nacional.
- Descentralizacin
(Ley de bases de la
descentralizacin,
Ley orgnica de
gobiernos regionales)
- Reforma del empleo
pblico (LMEP y Ley
del Cdigo de tica).

- Mejorar la gestin
del
aparato
administrativo del
Estado
para el
fortalecimiento de
la competitividad
del pas.

Creacin
e
implementacin de
Organismo
Rector
(SERVIR) y Tribunal
del Servicio Civil
(DLeg. 1023).
Creacin
del
Cuerpos de Gerentes
Pblicos
(DLeg.
1024).
- Implantacin de la
evaluacin
de
desempeo (DLeg.

Resultados
- La implementacin
de
las
polticas
vinculadas
a
la
reforma del servicio
civil no fue aprobada
(normas
complementarias a la
LMEP) por falta de
acuerdo poltico.
- La reforma qued
circunscrita
a
aspectos
generales
del servicio civil.

- Creacin de la
entidad rectora del
sistema de servicio
civil.
- Elaboracin de un
nuevo modelo de
servicio civil bajo los
principios de mrito e
igualdad
de
oportunidades.
- Diseo de un
Registro Nacional de

Estas facultades legislativas especiales del PE se otorgaron mediante la Ley 29.157 por un plazo de 180 das
calendario.

problemas
de
estructura social.
- Se mantiene
cierta
conflictividad
social de sectores
postergados.

1025)
Normas
sobre
capacitacin y Fondo
de
Fortalecimiento
del Capital Humano
(DLeg. 1025).
Creacin
del
rgimen
de
Contratacin
Administrativa
de
Servicios (CAS) en
reemplazo de los
SNP (DLeg. 1057).

Servidores
Servicio Civil.

del

Fuente: SERVIR (2010).

Como se observa, el contexto peruano desde principios de los 90 ha sido convulsionado, en especial
en trminos polticos pero tambin con vaivenes en el plano econmico y social. No obstante, eso no
impidi que se fueran impulsando, con resultados variables, diferentes ciclos de reforma del Estado en
general y del servicio civil en particular.
Actualmente, la eleccin presidencial a realizarse en 2011 abre un desafo adicional para la actual
reforma. Tal como ocurriera en el turno de 2006, el recambio de autoridades genera cierto nivel de
incertidumbre sobre la sustentabilidad de la misma. Esto es resultado del usual desacople entre el
horizonte temporal del ciclo poltico (de plazo fijo) y el de los procesos de reforma estructural
(tpicamente ms prolongado).
Para comprender mejor el campo institucional en el que se desarrollaron esas oleadas, y los desafos
que se abren para el actual proceso, a continuacin se repasan las caractersticas salientes del servicio
civil peruano.

1.2. Antecedentes del servicio civil

Las entidades rectoras del sistema de servicio civil

En el Per existen desde 1937 entidades encargadas a nivel central de la gestin de los recursos
humanos (RH) del sector pblico. En ese ao se cre la Intendencia General de Hacienda, la cual
luego fue reemplazada por la Direccin General de Escalafn y Listas Pasivas (Ley 8.801). Estas
instituciones sobrevivieron hasta 1950, cuando se instaur la Direccin General del Servicio Civil con
la misin de tutelar el cumplimiento de los aspectos relacionados con los derechos y obligaciones de
los empleados pblicos. Posteriormente fue creada la Oficina Nacional de Personal (ONAP)
dependiente de la oficina del Primer Ministro. Hacia diciembre de 1973 se cre el Instituto Nacional
de la Administracin Pblica (INAP) como organismo pblico descentralizado de la Oficina del
Primer Ministro (DL 20.316). El INAP tena como misin regular y administrar los sistemas de
personal, racionalizacin, capacitacin y abastecimiento, y posteriormente fue adscrito como rgano
autnomo al despacho de la Presidencia de la Repblica, otorgndose a su jefe la categora de Ministro
9

con voz en las sesiones del Consejo de Ministros. En el marco de la reforma del Estado, en 1995 el
INAP fue disuelto (Ley 26.507) y sus funciones pasaron a ser responsabilidad exclusiva de cada
entidad del sector pblico bajo los lineamientos trazados por la PCM y el MEF (Iacoviello y Zuvanic,
2005). Hasta la creacin de SERVIR, en 2008, fueron la PCM y el MEF quienes concentraron las
responsabilidades de administracin del personal y a la de la administracin de los salarios en
particular.

Los regmenes laborales

El servicio civil peruano se caracteriza por la coexistencia de tres regmenes laborales generales DLeg. 276, DLeg. 728 y CAS-, y seis carreras especiales -magistrados, diplomticos, salud,
educacin, FFAA y polica y el Cuerpo de Gerentes Pblicos (CGP) 10.
El primero de los regmenes generales, el pblico, est contenido en la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico (DLeg. 276), promulgado en 1984 y
reglamentado en 1985 y 1990 11. Se trata de un sistema cerrado en el que se establecen los mecanismos
de ingreso y promocin fundados en los principios de igualdad y de mrito, el ingreso a la carrera por
el nivel ms bajo del grupo ocupacional y mediante concurso pblico obligatorio, y la homogeneidad
remuneratoria a travs de un rgimen nico de remuneraciones (Iacoviello y Zuvanic, 2005). Con el
objetivo de constituirse en el conjunto de principios, normas y procesos que regulan el ingreso, los
derechos y los deberes que corresponden a los servidores pblicos que, con carcter estable, prestan
servicios de naturaleza permanente en la administracin pblica, toma como sustento los principios
de igualdad de oportunidades, estabilidad, garanta del nivel adquirido y retribucin justa y equitativa
(SERVIR, 2010: 25). La ley prev tres agrupamientos de personal: (1) funcionarios pblicos y/o
directivos superiores (distribuidos en ocho niveles); (2) profesionales (ocho niveles); (3) auxiliares
(siete niveles). Solamente los profesionales y los auxiliares forman parte de la carrera administrativa y
gozan del derecho a la estabilidad. En cambio, los funcionarios pblicos, directivos superiores y
personal de confianza estn fuera de ella ya que son de libre designacin y remocin, o bien se trata de
cargos electivos.
En paralelo al rgimen de carrera a comienzo de la dcada del 90 una serie de entidades e
instituciones pblicas comenzaron a migrar hacia el rgimen laboral privado. Este se formaliz en el
DLeg. 728 y tuvo como objetivo brindar herramientas de flexibilizacin laboral en un contexto de
crisis econmica y reforma del Estado (GRADE, 2010). Para ello se introdujeron figuras tales como el
contrato de naturaleza temporal, accidental y contratos para obra o servicios, al tiempo que se
ampliaron las causales de cese contractual. Se puede calificar como un sistema abierto de servicio civil
con acceso a un puesto y nivel determinado de una entidad pblica regida por este decreto (Robles,
2010). Dado que este rgimen flexibilizado tena como objetivo derivado generar islas de excelencia

10

El anlisis en el presente documento se concentra en los regmenes generales y el rgimen especial del CGP.

11

La ley fue reglamentada a travs del DS 018-85-CM y el DS 005-90-PCM.

10

dentro de la administracin pblica (para lo cual se permiti habilitar una escala salarial diferente a la
del DLeg. 276 de manera tal de atraer personal altamente calificado), se aplic a un conjunto de
entidades vinculadas a las polticas econmicas y de regulacin de los mercados -inversin,
competencia y propiedad intelectual- (SERVIR, 2010: 46). Muchas de esas organizaciones eran
totalmente nuevas (INDECOPI, OSINERG, CONASEV) y otras recientemente reconstituidas
(Contralora General de la Repblica, SUNAT y Aduanas). Incluso este rgimen fue implantado en
algunas instituciones paradigmticamente pblicas y estatales como el poder legislativo y el poder
judicial (Iacoviello y Zuvanic, 2005). Al tratarse de una norma regulatoria de la actividad privada, su
aplicacin en el sector pblico requiri la incorporacin de normas supletorias en las leyes anuales de
presupuesto (SERVIR, 2010).
En tercer trmino, junto a estos regmenes, que continan vigentes en la actualidad, exista una
modalidad contractual denominada originariamente Servicios No Personales (SNP), y que el
diagnstico anterior encontr muy difundida en el mbito de la administracin pblica (Iacoviello y
Zuvanic, 2005). Esta era una modalidad contractual creada en los aos 90 en respuesta a las
restricciones presupuestarias impuestas a la contratacin de nuevo personal. A travs de esta nueva
figura se busc ahorrar costos laborales y crear un mercado laboral ms flexible (SERVIR, 2010). Las
contrataciones se amparaban de manera genrica en el Cdigo Civil y en la Ley de Contrataciones del
Estado, generando fuertes inequidades con el personal bajo el rgimen pblico, ya que no generaban
beneficios laborales y podan renovarse o no por voluntad de las partes. Como se detect en el
diagnstico anterior, los SNP eran fuente de malestar en el funcionariado pblico (Iacoviello y
Zuvanic, 2005). Consecuencia de ello, y como parte del cuarto ciclo de reformas, en 2008 los SNP
fueron reemplazados por el rgimen denominado de Contratacin Administrativa de Servicios (CAS,
DLeg. 1057), modalidad contractual exclusiva del Estado en la que una persona presta servicios de
manera no autnoma, estableciendo un vnculo administrativo pero no laboral (Robles, 2010) 12. Se
cre con la finalidad de superar los problemas de arbitrariedad generados por la falta de mecanismos
de supervisin de las contrataciones que se hacan bajo los SNP, por lo cual una de sus diferencias con
su precedente es que consagra los principios de mrito e igualdad de oportunidades para el acceso a la
administracin pblica. Una segunda diferencia, surgida del malestar creciente con los SNP, es que los
CAS garantizan determinados derechos laborales (vacaciones, cobertura sanitaria, seguridad social,
etc.) no previstos bajo la modalidad anterior.
Finalmente, en 2008 se cre mediante el DLeg. 1024 el Cuerpo de Gerentes Pblicos con el objetivo
de atraer RH altamente calificados que pudieran ocupar los puestos de alta direccin de las
organizaciones de nivel nacional, regional y local, y liderar una reforma hacia adentro (SERVIR,
2010b: 1) 13. Se decidi que este fuera un rgimen laboral diferente a los otros existentes, y que
12

No estn incluidos bajo el rgimen CAS los siguientes casos: i) prestacin de consultora o de asesora,
siempre que se desarrollen de manera autnoma, fuera de los locales o centros de trabajo de la entidad; ii)
contratos financiados por alguna entidad de cooperacin internacional con cargo a sus propios recursos; iii)
contratos que se realizan a travs de organismos internacionales que, mediante convenio, administran recursos
del Estado peruano para fines de contratacin de personal altamente calificado; iv) contratos del Fondo de
Apoyo Gerencial; v) contratos de modalidades formativas (SERVIR, 2010: 53).

13

Los gerentes pblicos tienen por misin gerenciar de manera eficiente los recursos, proyectos y programas
gubernamentales, de acuerdo a los lineamientos institucionales y con la finalidad de servir a la ciudadana
(SERVIR, 2010b: 1).

11

contuviera los incentivos necesarios para alcanzar sus objetivos. De acuerdo a este rgimen laboral, los
gerentes pblicos cuentan con una remuneracin cofinanciada por la entidad en la que se desempea y
SERVIR, descanso vacacional, jornada laboral flexible, cobertura sanitaria y previsional, gastos de
representacin, compensacin por tiempo de servicios y defensa legal (Corrales Angulo, 2010: 4-5).
Todas estas modalidades contractuales, en especial las primeras tres, vienen coexistiendo en la
administracin pblica peruana desde hace un largo tiempo y configuran un escenario de gran
dispersin normativa y salarial que complejiza la gestin sistmica del servicio civil. Ante esto, se ha
buscado racionalizar el esquema normativo bajo una nica figura legal marco que, en combinacin
con normativas complementarias, permita comenzar a organizar en forma sistmica a los RH del
Estado.

La Ley Marco de Empleo Pblico y los Decretos Legislativos

La gran dispersin normativa a nivel de regmenes laborales, y la debilidad general del sistema de
servicio civil, aspectos recogidos tanto en el diagnstico elaborado por Cortzar (2002) como por otros
(por ejemplo Oszlak, 2003) contribuyeron a que se volviera a plantear la necesidad de reiniciar la
reforma del Estado. Eso se plasm en un amplio debate que dio origen, en Febrero de 2004, a la Ley
Marco del Empleo Pblico (LMEP) 14. El dictado de esta ley, que an no se encuentra reglamentada, se
produjo en el marco de la agenda del Acuerdo Nacional suscrito el 22 de Julio de 2002 y ratificado en
la Hoja de Ruta 2004-2006 y en el Compromiso Poltico, Econmico y Social de Corto Plazo del 19
de abril de 2004.
En vista de la gran dispersin normativa comentada anteriormente, la ley tuvo como objetivo
establecer los aspectos generales relativos al empleo pblico para conformar un nuevo y nico
rgimen para todos los empleados (Robles, 2010: 2). Se trata de una norma de carcter transversal que
alcanza a toda entidad de la administracin pblica que ejerza funcin administrativa, as como a todo
funcionario y servidor pblico, aunque sin incluir a quienes reportan en el rgimen CAS y/o mediante
contratos civiles (SERVIR, 2010: 14).
En la LMEP se incorporaron una serie de aportes y modificaciones en diversos aspectos estructurales
del servicio civil. El cuadro a continuacin contiene los principales de esos aportes y modificaciones:

14

Ley 28.175.

12

Cuadro 3: Principales aportes de la LMEP (28.175)


Materia

Regulacin

Clasificacin del personal

1. Funcionarios pblicos
- de eleccin popular directa y universal o confianza poltica originaria.
- de nombramiento y remocin regulados de libre nombramiento y remocin.
2. Empleados de confianza
3. Servidores pblicos
- Directivos superiores
- Ejecutivos
- Especialistas
- Apoyo

Acceso al empleo pblico

- Concurso pblico como forma exclusiva de ingreso a la administracin pblica

Derechos y obligaciones
de los trabajadores

Derechos: Igualdad de oportunidades, proteccin adecuada contra el cese


arbitrario, capacitacin, otros.

Obligaciones: cumplir normas ticas y de conducta, no practicar actividades


polticas en entidades pblicas, otras

Sistema
Administracin
Empleo Pblico

de
del

- Creacin del Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP), cuyas funciones eran
vigilar, normar y supervisar el cumplimiento de las normas y procesos tcnicos del
empleo pblico.

Resolucin
controversias

de

- Tribunal del Empleo Pblico, rgano independiente de resolucin de los recursos


de apelacin relativos al empleo pblico

Fuente: SERVIR (2010) .

Como se observa, la LMEP legisla sobre, al menos, cinco aspectos estructurales del sistema de
servicio civil. En primer trmino, define una nueva clasificacin del personal respecto a la establecida
en el DLeg 276. A partir de la LMEP la organizacin de los agrupamientos es la siguiente: (1)
funcionarios pblicos; (2) empleados de confianza y; (3) servidores pblicos, los cuales a su vez de
dividen en cuatro sub agrupamientos: (i) directivos superiores, (ii) ejecutivos, (iii) especialistas, (iv)
personal de apoyo. Los directivos superiores son quienes ejercen funciones directivas y encomiendan
funciones al personal de carrera, observando los criterios de mrito y capacidad. Segn lo consignado
por la ley los directivos superiores no pueden superar el 10% de los puestos totales de la entidad.

13

Grfico 1. Correspondencia de Classificacin 276 y LMEP

Fuente: SERVIR (2010).

Adems, la ley establece que el concurso pblico es el nico mecanismo de acceso de los servidores a
la administracin pblica. Por ejemplo, se seala que las funciones directivas deben recaer en el
personal de carrera que gane un concurso interno de mrito.
En paralelo, la ley crea dos nuevas instituciones: por un lado, el Consejo Superior del Empleo Pblico
(COSEP) como un organismo pblico descentralizado adscripto a la PCM como ente rector
especializado del rgimen del empleo pblico, con la funcin de normar y supervisar el cumplimiento
de las normas y procesos del empleo pblico. Adems se da creacin al Tribunal del Empleo Pblico,
como rgano del COSEP con la funcin de actuar como ltima instancia administrativa respecto de
reclamos y controversias sobre el empleo estatal.
Finalmente, la LMEP requera de cinco normas complementarias para su desarrollo 15:

Ley de Carrera del Servidor Pblico.


Ley de los Funcionarios Pblicos y Empleados de Confianza.
Ley de Gestin del Empleo Pblico.
Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades.
Ley del Sistema de Remuneraciones del Empleo Pblico.

Esos proyectos de ley fueron presentados al Congreso (el relativo a remuneraciones fue el ltimo en
enviarse en abril de 2005) aunque ninguno de ellos fue aprobado dado el contexto poltico y la falta de
consenso entre los actores clave (Robles, 2010: 2). Uno de los principales obstculos fue el temor a

15

Segunda Disposicin Transitoria, Complementaria y Final de la Ley 28.175.

14

que la variacin en la poltica remunerativa pudiera afectar las remuneraciones en forma negativa o
incrementar el gasto de planilla pblica16. De esta forma, la falta de sancin del paquete legislativo
hizo que la LMEP no lograra el cometido de unificar en un todo coherente al sistema de servicio civil
peruano (Entrevistas, 2010).

Precisamente este era el cuadro de situacin de la reforma del servicio civil peruano capturado
por el diagnstico anterior, realizado en 2004 (Iacoviello y Zuvanic, 2005). A grandes rasgos,
se caracterizaba por un sistema de servicio civil que contaba con una normativa marco
ambiciosa y recientemente dictada pero, en la prctica, sin demasiadas posibilidades de ser
implementada.
Esta situacin de parlisis continu entre los aos 2005 y 2007. Sin embargo, como se
mencion, a fines de 2007 la firma del TLC con USA gener una ventana para retomar el
impulso reformador a partir de las atribuciones legislativas delegadas en el poder ejecutivo. El
cuarto ciclo de las reformas, iniciada a principios de 2008, hizo hincapi en legislar sobre una
serie de problemas que se consideraban prioritarios abordar.
Cuadro 4: Problemas y propuestas que dan origen a los DLegs vinculados al servicio civil
Problema
Ausencia de organismo rector que gestione
los RH y de un tribunal de resolucin de
controversias

Propuesta
Creacin de SERVIR y del Tribunal del Servicio
Civil

Norma
DLeg. 1023

No existe el reclutamiento de profesionales


altamente capacitados

Creacin del Cuerpo de Gerentes Pblicos

DLeg. 1024

Ausencia de sistemas de evaluacin

Implantacin de evaluacin permanente para:

DLeg. 1025

1) Capacitar al de rendimiento insuficiente.


2) Reconocer y premiar al eficiente: ascensos,
retribucin y reconocimiento moral.
3) Contar con personal idneo.
No hay polticas
capacitacin

ni

programas

de

La inflexibilidad de rgimen de carrera


limita esfuerzos para racionalizar personal,
especialmente regiones y municipalidades

Elaboracin de normas sobre capacitacin y


Fondo de Fortalecimiento del Capital Humano

DLeg. 1025

Generacin del
optimizacin

DLeg. 1026

programa

facultativo

de

Fuente: SERVIR (2010).

16

La precaucin tom en consideracin que el gasto en planilla se haba duplicado entre 1999 y 2005 por
aumentos a docentes, mdicos, policas y trabajadores estatales, llegando a representar el 26% del gasto total de
la planilla estatal. Adems, de acuerdo a estimaciones de la PCM, el impacto fiscal sera de 266 millones de
soles, pero de acuerdo a sus cifras, el MEF estimaba un costo de 2.000 millones de soles y que adems debera
considerarse el efecto que la homogenizacin de las remuneraciones tendra en las expectativas y demandas de
otros grupos de empleados pblicos. (SERVIR, 2010: 15).

15

Como muestra el cuadro 4, bsicamente se detectaron debilidades en cinco ejes troncales del sistema
de servicio civil. Estas falencias fueron abordadas a travs de un paquete de Decretos Legislativos
especficos.
En primer trmino, desde la disolucin del INAP en 1995 no exista un organismo rector del servicio
civil. Si bien la PCM y el MEF actuaban como autoridad en la materia, y cada entidad era responsable
de su poltica de RH, se consider que era necesario contar con una institucin que rigiera el servicio
civil desde una perspectiva sistmica y coherente. Esto motiv, mediante el DLeg. 1023, la creacin
de SERVIR, cuya finalidad es actuar como entidad rectora de la poltica de los recursos humanos del
Estado 17.
En paralelo, se consider que el Estado no contaba con RH altamente capacitados, ni con una poltica
activa para atraerlos, en condiciones de conducir a las entidades en la implementacin de las polticas
pblicas. A raz de ello se decidi crear, a la manera de Chile, Nueva Zelanda y Australia, el Cuerpo
de Gerentes Pblicos (CGP) mediante el DLeg. 1024. Como se ver ms adelante, mediante el diseo
de un esquema de reclutamiento abierto y seleccin por competencias, as como tambin
contemplando una escala remunerativa competitiva respecto a los salarios del sector privado, se busc
que el CGP estuviera integrado por profesionales que fueran capaces de: (1) gestionar de una manera
ptima los recursos asignados orientados a resultados; (2) articular el nivel poltico con el nivel
tcnico en el quehacer de la institucin; (3) motivar y conducir a los equipos hacia desafos que
involucren logros concretos, en concordancia con la misin institucional (SERVIR, 2010b: 1-2). Este
cuerpo, que aspira a estar compuesto por 350 gerentes, tiene carcter de laboratorio. La idea es que
sirva para poner en marcha el proceso de profesionalizacin de la gerencia pblica y a la vez para
validar el conjunto de herramientas diseadas, de modo tal que luego puedan ser extendidas hacia el
conjunto de los directivos pblicos (Corrales Angulo, 2010: 2). Una caracterstica importante de la
experiencia es su finalidad de aprendizaje. En ese sentido, no est pensado como un cuerpo destinado
a permanecer indefinidamente sino como un rgimen transitorio que en el horizonte de diez aos
previstos para la reforma del servicio civil se integrar a lo que ser la regulacin general de los
directivos pblicos (Corrales Angulo, 2010: 3).
Complementariamente, y tras muchos aos de prcticas aisladas, se recuper el inters por la
evaluacin del rendimiento de los servidores pblicos, dndole un carcter de obligatorio, continuo y
fidedigno del conjunto de actividades, aptitudes y rendimiento del personal en el cumplimiento de sus
metas. Esto se acompa de un reimpulso a la formacin, para lo cual se deleg en SERVIR la
administracin de la capacitacin y se cre, con carcter de intangible, el Fondo de Fortalecimiento
del Capital Humano. Ambas iniciativas estn contenidas en el DLeg. 1025.

17

En forma paralela a la delegacin de facultades en el poder ejecutivo, el congreso aprob la Ley 29.158, Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE) a travs de la cual se permite la aprobacin de las normas de organizacin
y funciones de los ministerios y el reordenamiento de las polticas y funciones sectoriales en los tres niveles de
gobierno. Dicha ley reconoce como uno de los sistemas administrativos de aplicacin nacional al Sistema
Administrativo de Gestin de Recursos Humanos (SERVIR, 2010: 17).

16

Por su parte, a travs del programa facultativo de optimizacin formalizado en el DLeg. 1026 se busc
que, especialmente las regiones y municipalidades, contaran con herramientas para superar las
rigideces de personal y poder llevar a cabo procesos de racionalizacin.
Finalmente, mediante el DLeg. 1057, se aprob el rgimen de CAS (Contratacin Administrativa de
Servicios) en reemplazo del esquema de SNP, teniendo como principal innovacin la consagracin del
mrito y la igualdad de oportunidades y la extensin de beneficios sociales no contemplados bajo la
modalidad contractual precedente.

1.3. La evolucin del tamao y costo del servicio civil peruano


A continuacin se ofrece un panorama de la evolucin del tamao y costo del servicio civil peruano en
los ltimos aos. A los fines de obtener un anlisis ms detallado, se ha considerado conveniente
desagregar ambas variables en gobierno nacional (o central) y gobiernos regionales 18.
Como se observa en las figuras que aparecen abajo, entre 2004 y 2006 el nmero de empleados del
gobierno central ha decrecido de 616 mil a 479 mil. Esto significa una disminucin del orden del 22%.
Este cambio en las cifras en parte de explica por el actual proceso de descentralizacin que se est
llevando a cabo en el Per, por el cual el personal sectorial de salud y educacin, la polica y el sector
defensa estn siendo progresivamente transferidos a los gobiernos regionales (Entrevistas, 2010). Eso
indicara que en un futuro la cantidad de empleados que reportan en los gobiernos regionales, en la
actualidad aproximadamente 403 mil, debera ir en aumento. En total, al da de hoy, el consolidado de
personal est cerca de los 900 mil empleados.
Cuadro 5: Cantidad total de empleados gobierno central y gobiernos regionales, 20042010)
Nacional

Regional

Consolidado

2004

616.000

S/D

616.000

2010

478.817

403.522

882.339

18

En el caso de la variable cantidad total de empleados, el dato incluye, segn la nomenclatura del MEF, a los
empleados administrativos (DLeg. 276 y DLeg. 728), a las carreras especiales (magistrados, diplomticos,
gerentes pblicos, docentes universitarios, profesorado, carrera pblica magisterial, mdicos, profesional de la
salud no mdico, FFAA y PNP), a los CAS y a la categora Otros (que engloba al personal de Tropa, Serum,
mdicos residentes, internos de salud, Secigras, profesores contratados por hora y practicantes, entre otros).
Comprende a los tres poderes del Estado. No incluye a los pensionistas, los cuales si bien son cubiertos a
travs de una partida presupuestaria especfica, suelen ser contabilizados como parte de la PEA en el Mdulo de
Gestin de RH del MEF.

17

Por su parte el gasto en trminos nominales ha ido en aumento en los ltimos cinco aos, tanto en el
gobierno nacional como en los gobiernos regionales. 19

Cuadro 6. Evolucin del gasto total y el gasto en personal, 2005-2010 (en millones de Soles)
Nacional

Regional

Consolidado

Gasto total (1)

40.141

9.701

49.842

Gasto en personal (2)

6.940

5.641

12.581

Gasto total (3)

63.604

20.102

83.707

Gasto en personal (4)

11.851

7.137

18.989

(4)/(2)

70,8

26,5

50,9

(3)/(1)

58,5

107,2

67,9

(2)/(1)

17,3

58,1

25,2

(4)/(3)

18,6

35,5

22,7

2005

2010

% evolucin

% particip.

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Transparencia Econmica, Consulta de Ejecucin del Gasto,
MEF (consulta: 17/1/2011).

Como se observa en los cuadros de arriba, el gasto en personal del gobierno nacional ha crecido
aproximadamente un 71%, mientras que el de los gobiernos regionales lo hicieron en el orden del
26,5%. A nivel consolidado, el incremento del gasto en personal fue de casi el 51%.
El sentido de los porcentajes se invierte si lo que se mira es el gasto total. En el caso del gobierno
nacional el incremento del ltimo lustro estuvo en el orden 58,5%, mientras que el gasto total de los
gobiernos regionales se duplic y ms (107,2%). A nivel consolidado, el gasto total creci cerca del
70%.
Pero ms all del crecimiento porcentual del gasto, es interesante observar el porcentaje de
participacin del gasto en personal en el conjunto del gasto total. En este sentido, en el gobierno
nacional la participacin de ha mantenido estable en los ltimos aos, pues solamente se ha
incrementado en aproximadamente 1,5 puntos (del 17,3% al 18,6%). Estos porcentajes estn por
debajo del promedio regional (24,3%) incluido en DataGov (Iacoviello e Iturburu, 2010) y del 33,8%
del trabajo de Carlson y Payne (2003). La participacin aumenta considerablemente en los gobiernos
regionales. En 2005, sta era del 58%, decreciendo hasta el 35,5% en 2010.

19

Para el anlisis de esta variable se tom el 2005 como ao de referencia debido a la mayor disponibilidad de
informacin desagregada respecto a 2004. Tambin por una cuestin de disponibilidad de informacin no se
incluy a los gobiernos locales en el anlisis.

18

Por ltimo, a nivel consolidado, el gasto en personal representaba el 25,2% en 2005 y el 22,7% en
2010. Esto marca una reduccin de 2,5 puntos ubicndose ya claramente por debajo de los promedios
regionales mencionados anteriormente y del 25% considerado por el Banco Mundial (2001) como una
frontera por sobre la cual el gasto no salarial puede sufrir las consecuencias, afectando la eficiencia.

1.4. Actores centrales del sistema de servicio civil peruano


Los sucesivos ciclos de reformas fueron definiendo una determinada institucionalidad del sistema de
servicio civil de acuerdo a las necesidades que se consider prioritario atender. Sin embargo es
necesario tener presente que dicha institucionalidad no se agota en las entidades creadas por la
normativa especfica generada a lo largo de las oleadas de reforma sino que incluye a otros actores
colectivos con incidencia en el sistema, pertenecientes tanto al poder ejecutivo (en diversos niveles
jerrquicos) como al legislativo y judicial. El cuadro 7 presenta el conjunto de actores centrales del
servicio civil peruano, con una breve descripcin de sus funciones. 20

Cuadro 7: Actores relevantes en el servicio civil peruano


Nombre
entidad

de

la

Funciones que realizan

Autoridad
Nacional
del
Servicio Civil

Contribuir a la mejora de la administracin del Estado mediante el fortalecimiento del servicio


civil. Para ello la entidad disea y formula polticas de ordenamiento y coordinacin del empleo
pblico, supervisa y vigila el cumplimiento de las mismas a nivel nacional.

Secretara
de
Gestin Pblica

Coordinar y dirigir el proceso de modernizacin del Estado por medio de la mejora del
funcionamiento y organizacin del Estado, la promocin de la tica y transparencia en el sector
pblico

Direccin
Nacional
Presupuesto
Pblico

Tiene competencias sobre temas relacionados a remuneraciones, bonificaciones, y dems


beneficios del sector pblico. Tambin aprueba las escalas remunerativas y beneficios de toda
ndole, reajustes de las remuneraciones y bonificaciones, as como el Presupuesto Analtico del
Personal

de

de

Gestionar los recursos humanos de las entidades del Estado y apoyar como "socios estratgicos"
la implementacin de las polticas y lineamientos emitidos por SERVIR

Congreso de la
Repblica

Funcin legislativa, que comprende el debate y la aprobacin de reformas de leyes, as como su


interpretacin, modificacin y derogacin, de acuerdo con los procedimientos establecidos por
la Constitucin Poltica y el Reglamento del Congreso.

Poder Judicial

Resolucin de controversias en materia de recursos humanos, como ltima instancia.

Oficinas
Recursos
Humanos

20

Se profundiza sobre las caractersticas organizacionales y funciones de algunos de estos actores en el anlisis
de la Organizacin de la Funcin de Recursos Humanos, que se desarrolla en la siguiente seccin.

19

Contralora
General de
Repblica

la

Supervisar la legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de deuda
pblica y de los actos de las instituciones. Tiene potestad sancionadora en materia de
responsabilidad administrativa funcional de los funcionarios que cometan irregularidades en
perjuicio del dinero o bienes del Estado, derivada de los informes de control emitidos por los
rganos del sistema de control.

Centro Nacional
de Planeamiento
Estratgico

Orientar el desarrollo de la planificacin estratgica como instrumento tcnico y de gestin del


gobierno, que dinamice en mayor grado un Estado eficiente y promotor del desarrollo
econmico sostenible.

Representantes
de
los
Trabajadores

Constituirse en plataforma de comunicacin y negociacin de los servidores del Estado

Sociedad Civil y
organismos de la
Cooperacin

Principalmente los think-tanks fomentan que la reforma del Estado sea a la vez un esfuerzo
coherente y eficaz para combatir la corrupcin y lograr una buena gestin pblica.

Fuente: SERVIR (2010).

Como se observa, el sistema de servicio civil peruano se inserta en un amplio entramado de


instituciones con funciones y atribuciones particulares que se desarrollan en un marco de interaccin.
Sin dudas SERVIR, la Secretara de la Gestin Pblica (dependiente de la PCM) y la Direccin
Nacional de Presupuesto Pblico (perteneciente al MEF) son los actores centrales. Por sus funciones
y/o capacidad de negociacin, tienen una incidencia constante sobre aspectos medulares del sistema de
servicio civil. Sin embargo, se trata de instituciones de muy diversa trayectoria y nivel de capacidades.
Por su parte, en un nivel organizacional inferior, las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades
pblicas son un actor relevante en su rol de socio estratgico de SERVIR. En paralelo, el Centro
Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), dependiente de la PCM, tiene un rol importante en
el fortalecimiento de la planificacin estratgica como herramienta de gestin para las organizaciones
pblicas.
Adems de las entidades pertenecientes al poder ejecutivo, los otros poderes del Estado, el legislativo
y el judicial, ejercen una importante funcin en el sistema de servicio civil, el primero a travs de la
generacin de los cuerpos normativos y el segundo como entidad de control y como instancia ltima
de resolucin de las controversias relativas al empleo pblico. Esta funcin de control, aunque en
trminos estrictamente presupuestarios, tambin es ejercida por la Contralora General.
Por ltimo, existen dos clases de actores externos al Estado que cumplen roles destacados en el
sistema de servicio civil. Uno de ellos son las organizaciones representantes de los trabajadores del
Estado, quienes actan como contraparte de los funcionarios pblicos en las mesas de negociacin de
las condiciones laborales, y que cuentan con un considerable peso en determinados sectores (por
ejemplo, en salud y educacin). La segunda clase de actor engloba a los organismos internacionales y
los denominados think tanks, quienes realizan aportes de ndole tcnica (y en ocasiones tambin
financiera) para incrementar la consistencia de las acciones del reforma en particular y del servicio
civil en general.

20

2. ANLISIS DE LOS SUBSISTEMAS


En esta seccin se presenta el anlisis exhaustivo de los 33 puntos crticos que propone la versin
calibrada del Marco Analtico para el Diagnstico de los Sistemas de Servicio Civil (Longo y
Iacoviello, 2010), los cuales se listan con su correspondiente valoracin en el Anexo I. Para cada
subsistema se incluye una breve definicin de las normas y prcticas de recursos humanos que abarca,
y se indican entre parntesis en cada apartado los puntos crticos asociados.

2.1. Planificacin de los Recursos Humanos


Consideramos la Planificacin como un subsistema que incluye: el anlisis de necesidades brutas de
recursos humanos (RH) consistente en la previsin de las necesidades cuantitativas y cualitativas, el
anlisis de las disponibilidades, actuales y futuras, el anlisis de las necesidades netas de RH,
resultantes del contraste entre los dos apartados anteriores, y la programacin de medidas de
cobertura. Este subsistema constituye la puerta de entrada en todo sistema integrado de Gestin de
Recursos Humanos (GRH), y permite anticipar la definicin de polticas coherentes en todos los
restantes subsistemas (Longo, 2002: 18).
La planificacin de recursos humanos se realiza, fundamentalmente, a travs del proceso de gestin
presupuestaria. Aun cuando existe una voluntad en ese sentido, este proceso todava no se orienta a
resultados. Adems, desde principios de los 90, las leyes de presupuesto han considerado en forma
reiterada normas de austeridad, imponiendo restricciones de variada ndole. En especial stas se han
plasmado en la prohibicin de efectuar nombramientos; crear, modificar o recategorizar plazas;
incrementar remuneraciones y efectuar gastos por concepto de horas extraordinarias, entre otras
medidas (Iacoviello y Zuvanic, 2005). Esta situacin, en general, se ha mantenido constante a lo largo
del tiempo, aun cuando paulatinamente se han introducido herramientas especficas que facilitaron el
sorteo de ciertas rigideces del sistema. Sin embargo, eso no necesariamente ha repercutido de forma
virtuosa en la planificacin de la GRH. Aun as, en paralelo a estas inercias organizacionales que
perduran, se han experimentado ciertas mejoras puntuales (en trminos de generacin y ordenamiento
de la informacin, eficiencia y perspectivas de profesionalizacin) que pueden constituirse como la
base de una mejor planificacin.

Coherencia estratgica (punto crtico 1)


Este punto crtico desde el diagnstico de 2004 presenta una baja valoracin debido a una serie de
motivos. En primer trmino
, las decisiones relativas a la evolucin de la planta de personal
responden de manera reactiva a la necesidad de enfrentar tareas especficas de las entidades, y son el
resultado del pedido de las altas autoridades polticas o de nuevos mandatos legales aunque no
necesariamente de las orientaciones estratgicas de la organizacin (Iacoviello y Zuvanic, 2005).

21

Esta situacin se ha visto potenciada por el hecho de que las normas de austeridad impuestas desde
principios de los 90, y mantenidas hasta la actualidad, incentivaron la falta de sinceramiento en los
Cuadros Analticos de Personal (CAP), que son la herramienta bsica para establecer el nmero de
plazas asignadas y presupuestadas para cada entidad pblica. En la actualidad existe consenso de que
los CAP no reflejan la estricta realidad de los RH de las entidades, puesto que algunos tipos de
contrataciones, en especial los CAS, que es un canal habitual de incorporacin de personal frente a las
restricciones impuestas por las leyes de presupuesto, no estn contemplados en dicha herramienta
(Entrevistas, 2010).
Por ltimo, y al igual que lo encontrado en 2004, la constante restriccin presupuestaria, la inercia y la
necesidad de que las modificaciones deban contar con una Ley del Congreso o un Decreto de
Urgencia, continua generando escasa capacidad de adaptacin a los cambios estratgicos del entorno.
Histricamente, las rigideces del sistema se eludan a travs de los contratos SNP. Como se mencion
en la seccin anterior, este tipo de contrato fue reemplazado en 2008 por los denominados CAS, el
cual supone una vinculacin temporal por un perodo restringido a un ao fiscal, con posibilidad de
renovacin. Una de las principales diferencias con la modalidad antecedente es que el servidor
incorporado bajo la figura CAS tiene acceso a ciertos beneficios sociales tales como vacaciones,
afiliacin a ESSALUD e inclusin en el rgimen pensionario. Si bien la figura de los CAS ha
permitido sortear parcialmente la rigideces que operan sobre la incorporacin de personal, tambin es
cierto que el hecho de que el principal mecanismo de acceso siga siendo la recomendacin poltica, y
no necesariamente el concurso por mrito (SERVIR, 2010; Entrevistas, 2010) no es funcional al
fortalecimiento de la coherencia estratgica, puesto que las decisiones de ampliacin de la dotacin de
personal surgen y se resuelven en el mbito de la demanda particular de las autoridades, con posibles
mrgenes de discrecionalidad y politizacin.

Informacin de base (punto crtico 2)


Con la finalidad de disponer de informacin precisa sobre tamao y caractersticas fundamentales de
las plantas de personal, hasta 2005 se realizaron esfuerzos importantes para resolver una situacin de
gran debilidad en materia de sistemas de informacin (Iacoviello y Zuvanic, 2005). Bsicamente esto
consisti en la realizacin de un censo de personal a partir del cual se construy una Base de Datos
Preliminar (BDP) que fue transferida, para su gestin, al equipo del SIAF (MEF, 2008: 8). Sin
embargo, un informe elaborado a comienzos de 2004 seal que, a partir de algunas inconsistencias en
la recopilacin de la informacin realizada en el censo, la BDP deba ser reemplazada por el Banco de
Datos de Servidores Pblicos (BDSP), alojado en el servidor del MEF. En 2004 y 2006 se realizaron
dos versiones de este aplicativo informtico, denominado MCPP-SNP, pero en la fase de
implementacin se advirti que el diseo de las mismas no contempl aspectos importantes de
funcionalidad 21. Una de las principales debilidades estaba en que este sistema no provea informacin
completa de la planta de personal y las remuneraciones -p.e. informaba el dato de cuntos empleados

21

Especficamente, el MCPP-SNP del SIAF-SP no fue un aplicativo desarrollado para ser una planilla de
haberes y tampoco se consider la variable plaza, elemento fundamental para ligar el citado registro al
presupuesto; el mismo, fue diseado para ser un registro de personas con algunos caracteres (MEF, 2010: 8).

22

conformaban el sistema y el monto salarial a pagar pero no as las bajas de personal y la remuneracin
bruta- (Entrevistas, 2010).
Estos problemas de funcionalidad, junto a la obsolescencia de la tecnologa y la falta de disponibilidad
del equipo del SIAF (el cual estaba abocado a la modernizacin de ese sistema), llevaron a que en
2007 el MEF decidiera disear un nuevo aplicativo denominado Mdulo para la Gestin de los
Recursos Humanos (MGRH). Para ello, durante 2008 y parte de 2009, se recolect nuevamente la
informacin de todas las entidades pblicas en lnea con la funcionalidad de la nueva herramienta
(Entrevistas, 2010).
El diseo del nuevo aplicativo, desarrollado en plataforma web, est conformado por un men
principal donde se consigna nombre y apellido del empleado, cargo, nivel, establecimiento,
dependencia, nmero de documento y rgimen laboral. A su vez, el sistema brinda la posibilidad de
reunir informacin en los siguientes mdulos: datos personales, datos laborales, remuneraciones,
asistencia, judiciales, experiencia laboral, familia, estudios y acciones 22. El desarrollo del nuevo
sistema coincidi con la creacin, en 2008, de SERVIR. Hasta ese momento, restaban por activar los
mdulos judiciales, experiencia laboral, familia, estudios y acciones (Entrevistas, 2010).
Por su parte, SERVIR se encuentra desarrollando su propio sistema de informacin de RH,
denominado Registro Nacional de Personas del Servicio Civil (RNPSC) que, al igual que en el caso
del MGRH, se apoya en tecnologa web. Su alcance comprende a los tres poderes del Estado, los
gobiernos regionales y locales, y los organismos constitucionales autnomos. No est previsto que
comprenda a los miembros de la FFAA, la Polica Nacional, los integrantes del poder judicial y de la
carrera diplomtica, pero en todos los casos s incluye al personal civil o administrativo. La
informacin ingresar al RNPSC por una plataforma de Internet para las entidades del gobierno
nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales que estn en posibilidad de hacerlo (caso
contrario debern remitir un archivo semestralmente). Las entidades estarn obligadas al ingreso de
informacin para la realizacin de resoluciones y contratos del personal. El sistema emitir un
certificado que la persona no se encuentra inhabilitada para contratar con el Estado y que no se
encuentra empleada en otra institucin pblica. Est previsto que los registros que poseen SUNAT y
MEF sirvan como validadores mediante procesos mensuales donde se emitirn reportes de
inconsistencias (Entrevistas, 2010).
En lo que refiere a la arquitectura, el sistema estar compuesto por un mdulo de Informacin de
Legajos y un mdulo de Registro de Ingresos Totales. El primero contiene la informacin relativa a la
persona a travs de los siguientes registros: datos personales y familiares; experiencia laboral;
formacin y capacitacin; evaluacin y desempeo; permisos, licencias y vacaciones; produccin
intelectual, cultural y docencia; mritos y demritos (Entrevistas, 2010). Por su parte, el segundo
mdulo contendr la informacin de remuneraciones, incentivos, bonificaciones y otros ingresos, a
travs del registro de los mltiples tipos de planillas: funcionarios, servidores, obreros, etc. -rgimen
laboral DLeg. 276, DLeg. 728, CAS y otros- (Entrevistas, 2010).

22

Cada uno de los mdulos se desagrega en una amplia cantidad de tems. Ver MEF (s/f).

23

De esta forma se observa que la situacin de los sistemas de informacin se encuentra en una mejor
posicin relativa respecto a 2004, fundamentalmente a partir del intento de construir dispositivos que
contengan informacin amplia de los empleados. Un punto a favor es que estos esfuerzos se estn
llevando a cabo sin perder de vista los obstculos y/o debilidades de experiencias previas. Sin
embargo, surgen al menos dos desafos centrales. Uno de ellos tiene que ver con que la diversidad de
regmenes laborales dificulta la posibilidad de generar un sistema nico de planillas, ya que aun
cuando se vare la normatividad generando una nueva carrera del servicio civil, sta no tendra carcter
retroactivo, por lo cual debera convivir con la actual estructura laboral por al menos una generacin
(MEF, 2008: 9). El segundo desafo es de coordinacin, en vista de que tanto el MEF como SERVIR
se encuentran desarrollando sistemas de informacin que en varios aspectos se superponen.

Eficacia de la planificacin (puntos crticos 3, 4 y 5)

Aun cuando se han realizado ciertos avances en los sistemas de informacin, las debilidades en esta
materia y en la planificacin en general hacen que sea difcil establecer con precisin escenarios de
falta o excedentes de personal. Esa situacin se agrava si se considera que, en trminos de eficiencia,
no solamente es necesario conocer la magnitud del personal faltante o sobrante (anlisis cuantitativo)
sino especialmente, qu tipo de personal es el que hace falta incorporar o desvincular (anlisis
cualitativo). Adems, las rigideces para la movilidad tpicas del sistema an operan como un obstculo
para el reequilibrio de las dotaciones de personal de las entidades.
En cuanto al costo global de la planta de personal, se observa una mejora respecto a la situacin 2004.
Es cierto que el rubro de gasto en personal contina siendo el de mayor magnitud del presupuesto. Sin
embargo hay tres elementos que representan una mejora respecto al diagnstico anterior. Por un lado,
el rubro de gasto en personal consolidado (gobierno nacional ms gobiernos regionales) ha registrado
una baja, pasando del 25,2% al 22,7% en 2010, ubicndose por debajo del 25% que se considera
recomendable no superar sin riesgo de afectar a los gastos no salariales (Banco Mundial, 2001). En
segundo lugar, se han registrado mejoras en el nivel de ejecucin del gasto, antes con tendencia a la
sub ejecucin (Entrevistas, 2010). En tercer lugar, todo esto se da en un contexto macroeconmico de
solidez y estabilidad que se consolid, especialmente, en los ltimos cinco aos creciendo a un
promedio del 5% anual y con perspectivas de mantener o superar ese nivel (BID, s/f).
Por ltimo la tecnificacin de la dotacin de personal se mantiene en niveles similares a los de 2004
pero con perspectivas muy concretas de mejora en el corto/mediano plazo. Esto, principalmente, se
debe a dos motivos. En primer trmino, la modalidad de contratos CAS, en la actualidad la va ms
dinmica de incorporacin de RH, est predominantemente centrada en la atraccin de profesionales y
tcnicos (SERVIR, 2010: 53) favoreciendo la calificacin de las dotaciones de personal. En segundo
lugar, esto se ve potenciado por la creacin del CGP, que si bien se trata de un selecto grupo de
cargos, tiene un efecto profesionalizador en condiciones de permear hacia otros niveles y mejorar la
tecnificacin general del conjunto (Entrevistas 2010).

24

Administracin de la planificacin (punto crtico 6)


Si bien en cierta forma se mantiene inercialmente la dinmica de que las reas de personal agreguen
las demandas que provienen de las distintas unidades de la organizacin, sin que exista una instancia
formalizada y rutinizada de evaluacin de necesidades, el proceso de ordenamiento de la informacin
impulsado como parte del proceso de reforma del servicio civil significa un paso adelante en este
sentido. A partir de esto, es esperable que el conjunto de mejoras administrativas, en especial aquellas
relacionadas con la generacin y sistematizacin de la informacin de RH, acten como la base de
procesos de planificacin ms consolidados.

2.2. Organizacin del Trabajo


En un subsistema de organizacin del trabajo son dos los procesos diferenciados que deben
contemplarse: el diseo de los puestos de trabajo, que supone realizar opciones importantes acerca
del grado de especializacin horizontal y vertical del puesto y de la estandarizacin de la conducta
del ocupante, y la definicin de los perfiles de los ocupantes de los puestos, consistentes en la
identificacin de las competencias bsicas que aquellos deben reunir (Longo, 2002: 18).
De forma similar a lo capturado por el diagnstico de 2004, los puntos crticos correspondientes a la
organizacin del trabajo estn escasamente desarrollados. Fundamentalmente esto ocurre porque si
bien existen herramientas para la definicin de puesto y perfiles, como por ejemplo el Manual de
Organizacin y Funciones (MOF), el Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) y el Manual de
Descripcin de Cargos, en la prctica tienen muy escasa utilizacin (Iacoviello y Zuvanic, 2005) 23.
Adems, existen herramientas contempladas por la normativa vinculada a la LMEP (especficamente
la Ley de Gestin del Empleo Pblico) que no han sido diseadas an por no haberse podido sancionar
dicha normativa.
Sin embargo, esas debilidades conviven con ciertas mejoras que significan avances respecto a la lnea
de base 2004. Especficamente, estas mejoras tienen que ver con el actual intento de actualizar y
recuperar el uso de herramientas como el MOF y con la prctica rutinizada de definir puestos y
perfiles de los CGP, lo cual abre una ventana de oportunidad para extenderla hacia los restantes
regmenes laborales.

23

El ROF tiene por finalidad establecer la organizacin necesaria para lograr la misin, visin y objetivos
estratgicos de la entidad. Asimismo, define las funciones especficas de los rganos y unidades orgnicas,
estableciendo sus relaciones y responsabilidades. El MOF, por su parte, establece las responsabilidades,
atribuciones, funciones y requisitos especficos de los cargos establecidos en el CAP. De esta manera, se asegura
que se cumplan las funciones establecidas en el ROF (GRADE, 2010: 17).

25

Calidad de la estructura de los puestos de trabajo (puntos crticos 7 y 8)

Los procesos de diseo de puestos y definicin de perfiles, al igual que en 2004, continan exhibiendo
una gran debilidad aunque con alguna leve mejora. Ya en 2004 se encontraba que si bien existan
documentos formales en los cuales se realizaban la definicin de puestos y perfiles (MOF, ROF,
Manual de Descripcin de Cargos), dichas herramientas eran ms bien formalidad legal sin
prcticamente ninguna utilizacin en la prctica, lo cual hizo que cayeran en la desactualizacin
(GRADE, 2010: 40-41). Esto motiv que, recientemente, se pusiera en marcha un proceso de
actualizacin del MOF de cada entidad para que pudiera ser utilizado en reemplazo de soluciones sui
generis de definicin de perfiles y funciones -por ejemplo, planillas alternativas con las competencias
requeridas para el puesto construidas sobre la base de entrevistas, focus groups, definicin de perfiles
tomando en cuenta el Plan Operativo Institucional y el Plan Operativo Estratgico, etc. (GRADE,
2010: 40-41)-. Con la actualizacin de herramientas como el MOF se busca alinear de forma coherente
la definicin de puestos y perfiles con las necesidades organizativas particulares.
Adems de este esfuerzo por actualizar y utilizar herramientas como el MOF, la creacin e
implementacin del CGP ha brindado la posibilidad de reimpulsar la prctica de definicin de puestos
y perfiles (tal como se analiza a continuacin). Si bien esto por ahora se circunscribe a este segmente
del servicio civil, su ejemplo puede ser tomado como una buena prctica por las entidades en general.

Flexibilidad del diseo de puestos y perfiles (punto crtico 9)

Al igual que lo anterior, este punto crtico contina con una baja puntuacin pero mostrando una leve
mejora. Aqu el principal problema es la actual debilidad instrumental para definicin de las
competencias. Por un lado, si bien el proyecto de Ley de Gestin del Empleo Pblico, encomendado
por la LMEP, establece la elaboracin del Manual de Perfiles de Competencias (MPC), todava no se
ha concretado la sancin de la ley.
En segundo lugar, como se seal antes, el instrumento disponible para la definicin de las
competencias requeridas, el MOF, se encuentra desactualizado en la mayor parte de las entidades. Por
lo general estas debilidades conducen a que o bien se seleccione personal sin considerar
cuidadosamente las competencias requeridas para el puesto, o bien se formulen considerando el perfil
del postulante que es recomendado polticamente (SERVIR, 2010). Ambas alternativas hacen que el
sistema resigne racionalidad, en un caso porque pueden seleccionarse personas con un nivel de
competencias por debajo o por encima de lo demandado por el puesto, y en el otro porque la
recomendacin poltica hace que se invierta la carga del procedimiento (se adaptan las competencias
requeridas al postulante recomendado).
Una vez ms, el punto de mejora clave respecto a la lnea de base 2004 surge de la buena prctica
del CGP, donde el paso inicial del proceso de seleccin es una clara definicin del conjunto de
competencias clave para que el directivo pueda desempearse exitosamente en el puesto. Para esto,
previamente, se realiza la descripcin y valoracin del puesto, entendiendo que, an en la franja de los
cargos de alta direccin, existen diferentes grados de complejidad y naturaleza del puesto. La
definicin y valoracin del puesto de alta gerencia permite no solamente ser utilizado como un

26

parmetro para la seleccin del candidato (a partir de la congruencia puesto-persona) sino tambin
como base para determinar su remuneracin24. Esta valoracin se hace puntuando cuatro factores
ponderados: nivel jerrquico, responsabilidad del puesto, experiencia, y nivel acadmico requerido 25.
Esta puntuacin sirve para determinar si el puesto gerencial corresponde al nivel A, B, C, D o E 26. El
uso de esta metodologa hace posible llevar a cabo procesos de reclutamiento y seleccin basados en
parmetros ms claros acerca del puesto que se necesita cubrir, alejndose de los procedimientos
menos estructurados o informales. La satisfaccin general que hay con el proceso de seleccin del
CGP representa un avance en s mismo y, a la vez, una oportunidad para extender la prctica de
establecer competencias al resto de los regmenes laborales.

2.3 Gestin del Empleo


Este subsistema de la GRH incorpora el conjunto de polticas y prcticas de personal destinadas a
gestionar los flujos mediante los cuales las personas entran, se mueven y salen de la organizacin. Es
un subsistema complejo, dentro del cual deben ser analizadas algunas de las reas ms relevantes de
la GRH (Longo, 2002: 18).
Comparativamente con otros, el subsistema de gestin del empleo es uno de los que en mejor situacin
se encontraba en 2004, bsicamente a partir de las buenas prcticas de aquellas entidades que
aplicaban el rgimen laboral privado. Esta mejor situacin relativa no impidi que se lograran avances
en el conjunto de sus puntos crticos. La evolucin responde, por un lado, a los efectos positivos
derivados de la creacin del CGP, el cual ha significado para el sistema un mayor apego al mrito y la
transparencia. Respecto a la lnea de base 2004, la mejora no slo se advierte en el diseo de los
sistemas de acceso sino tambin en su calidad de aplicacin, ya sea en el CGP como incluso en el
rgimen laboral privado y la modalidad CAS. Por otra parte, con su creacin se ha mejorado
relativamente la movilidad del sistema, dado el carcter flexible y transversal del cuerpo. Finalmente,

24

Para ms informacin sobre la relacin entre la valoracin del puesto de los gerentes pblicos y su nivel
remunerativo ver apartado 5) Gestin de la Compensacin.

25

Cada uno de los cuatro factores cuenta con una ponderacin que determina su peso. As, el nivel
jerrquico tiene una ponderacin de 10 puntos, la responsabilidad de 68, la experiencia de 10 y el nivel
acadmico de 12. Cada uno de los factores se divide en subfactores que, a su vez, tienen en su interior escalas.
Por ejemplo, el factor responsabilidad est compuesto por los subfactores alta especializacin, recursos
econmicos de la entidad, recursos humanos subordinados y nmero de sistemas administrativos. El
subfactor recursos humanos subordinados tiene tres niveles: 1 entidad subordinada (nivel 1), 2 unidades
subordinadas (nivel 2), 3 o ms unidades subordinadas (nivel 3). Cada uno de esos niveles dispone de un puntaje
que, sumados, conforman el puntaje total del subfactor. La suma de los subfactores da el puntaje total del factor,
y la suma de los factores equivale al total general de puntos (100 puntos) (SERVIR, 2010b: 3-9).
26

Los puesto de nivel A son aquellos que suman entre 86 y 100 puntos; nivel B: 61 a 85; nivel C: 52 a 60; nivel
D: 44 a 51; nivel E: 35 a 43. Si el puesto suma menos de 35 puntos se considera que no corresponde al CGP
(SERVIR, 2010b: 8).

27

en los ltimos aos ha habido avances en materia de estabilidad en el empleo pblico, superando
coyunturas crticas como lo son los cambios de gobierno.

Igualdad y mrito en el acceso (puntos crticos 10 y 11)


En lo formal, un punto central en los diferentes marcos normativos es la preocupacin por contar con
sistemas de acceso basados en la evaluacin del mrito como una forma de evitar la discrecionalidad
en la incorporacin del personal. En el caso particular de la carrera administrativa, el DLeg. 276
establece que la seleccin del personal requiere la elaboracin del perfil a travs del MOF y el ROF, el
desarrollo de pruebas de aptitudes y conocimientos, y la realizacin de una entrevista personal. La
informacin es recibida por el comit de seleccin que, luego, se encarga de la publicacin del cuadro
de mrito (SERVIR, 2010: 28-29). Por su parte, en el rgimen privado la convocatoria tambin debe
precisar la descripcin de las competencias y los mritos (definidos por la entidad en el MOF), as
como los criterios de puntuacin y la remuneracin, para luego seleccionar el mejor postulante
(SERVIR, 2010: 47). En lo que refiere a los CAS, la entidad que requiere la incorporacin debe hacer
una descripcin de las competencias mnimas que debe reunir el postulante tras lo cual aquella se
encarga de la evaluacin curricular.
Sin embargo, todos estos mecanismos formales no impiden, en la prctica, la arbitrariedad. De hecho
hasta el diagnstico anterior prevaleca la idea de que el acceso a travs de los regmenes DLeg. 728 y
CAS se realizaban con un margen considerable de discrecionalidad27. Si bien esto no ha sido del todo
corregido y se presentan situaciones de incorporaciones conversadas y de recomendacin poltica
(Entrevistas, 2010; SERVIR, 2010: 55) existe la percepcin de que, poco a poco, los mecanismos de
resguardo del mrito y la transparencia en los concursos comienzan a ser utilizados en lnea con lo
establecido normativamente y a ofrecer resultados ms positivos (GRADE, 2010; SERVIR, 2010).
Un avance no menor en este sentido es el que se produjo con la creacin del CGP, donde existe una
fuerte preocupacin por proteger el mrito y suprimir la arbitrariedad. Para ello se dise un
mecanismo de seleccin dividido en dos etapas (tal como se analiza ms adelante) mediante el cual se
busc neutralizar algunas percepciones bastante extendidas en el servicio civil peruano, entre ellas: la
falta de transparencia en la seleccin de los puestos gerenciales; la falta de garantas en la idoneidad de
los gerentes que luego tomarn decisiones importantes; el riesgo de corrupcin en funcionarios
designados por confianza; y las interrupciones y cambios de condiciones en la provisin de servicios
pblicos por la alta rotacin en puestos de confianza (Corrales Angulo, 2010: 3). El ejemplo emanado
desde el CGP, en tanto buena prctica, potencia la posibilidad de continuar fortaleciendo los otros
regmenes laborales que integran el sistema.

27

Recurdese que las sucesivas leyes de presupuesto, desde 1993, impiden la incorporacin de personal a travs
de la carrera administrativa.

28

Calidad del reclutamiento y de la seleccin (punto crtico 12)

El fortalecimiento meritocrtico del sistema depende tanto de que se le d preeminencia conceptual al


mrito y a las capacidades como de la calidad de implementacin del reclutamiento y la seleccin.
Como se mencion en el punto anterior, en los ltimos tiempos muchos concursos del rgimen privado
y CAS se han alcanzado aceptables niveles de apego al mrito y la transparencia (GRADE, 2010;
SERVIR, 2010), lo cual no significa que no exista margen de mejora puesto que an se dan casos de
incorporaciones conversadas, perfiles adaptados al postulante, etc. (Entrevistas, 2010) 28. Otro
aspecto que condicion la dinmica de las incorporaciones fue la prioridad que recibieron aquellas
personas que haban sido despedidas en los procesos de downsizing de los aos 90.
En el caso del CGP, para minimizar estos riesgos se desarroll un proceso de seleccin dividido en dos
etapas. En la primera, que puede ser llevada a cabo total o parcialmente por una empresa tercerizada
(headhunters) se realiza el reclutamiento abierto a nivel nacional y una preseleccin de candidatos.
Posteriormente, la segunda etapa, denominada Curso de Introduccin, tiene como objetivo que los
postulantes adquieran la visin comn del rol de los gerentes pblicos y sirve para que, a travs de
diversas actividades y modalidades, puedan demostrar competencias y conocimientos 29. Todos los
postulantes que aprueban el curso pasan a formar parte del CGP. El que obtiene el puntaje mayor es
asignado al puesto a cubrir y los restantes candidatos quedan en situacin de disponibilidad para
futuros requerimientos (Corrales Angulo, 2010: 8-9) 30.
La percepcin general es que el proceso de seleccin del CGP es muy riguroso. Hay consenso en que,
sin descuidar la evaluacin de la educacin formal, la seleccin pone el nfasis en las competencias
requeridas para el puesto y est libre de interferencias polticas 31. Sin embargo, aun cuando la calidad
28

Si bien el ingreso a la carrera administrativa est impedido por las leyes de presupuesto desde 1993, a menos
que sea para cubrir una plaza presupuestada que estuviese vacante, cabe sealar que los requisitos definidos en el
MOF son bastante genricos, y usualmente solo refieren al ttulo o diploma requerido y a la experiencia laboral
medida en cantidad de aos (GRADE, 2010: 17).
29

El perfil genrico de competencias del gerente pblico diseado por SERVIR combina habilidades y actitudes.
Las primeras son: liderazgo catalizador, capacidad de gestin, prospectiva, sentido de la urgencia, dilogo
efectivo y articulador, sentido comn. Las segundas incluyen: confianza en s mismo, relacin con su entorno,
tolerancia y flexibilidad, orientacin a resultados, honestidad y vocacin de servicio, compromiso institucional.
Adems de este perfil genrico, SERVIR ha desarrollado 18 perfiles especficos (Corrales Angulo, 2010: 12).
30

El Curso de Introduccin tiene como objetivos: desarrollar entre los participantes una visin comn del rol de
los gerentes pblicos en la administracin pblica peruana; alinear conocimientos claves sobre los temas
relevantes para el ejercicio de las funciones de un gerente pblico; facilitar la identificacin y consolidacin de
las competencias gerenciales de los candidatos; evaluar las competencias (habilidades, actitudes) de los
candidatos de acuerdo con los perfiles definidos. Para ello se realizan presentaciones tericas, talleres de casos
prcticos, talleres de competencias, etc. (Corrales Angulo, 2010: 8-9). El curso tiene una duracin de
aproximadamente 10 das (Entrevistas, 2010). Hasta el momento se realizaron dos cursos de introduccin y dos
procesos de seleccin para cubrir 80 vacantes (Corrales Angulo, 2010: 13; Entrevistas, 2010). El objetivo es
alcanzar los 350 gerentes en 2013 (Entrevistas, 2010).
31

Incluso los procesos de seleccin contaron con la participacin de veedores por la transparencia (Entrevistas,
2010).

29

general de proceso sea aceptable, tambin se advierte que puede generarse una cierta disparidad entre
los diferentes procesos de reclutamiento en funcin de, por ejemplo, la solvencia de la empresa
tercerizada y del grado de apertura y difusin del reclutamiento (Entrevistas, 2010).
En conjunto, se puede afirmar que en los ltimos aos se han producido avances en materia de
seleccin por competencias, pasando de una situacin altamente discrecional, salvo excepciones muy
puntuales, a la incipiente utilizacin de herramientas y procedimientos funcionales al mrito y la
transparencia en los diferentes regmenes laborales. No obstante, esta direccionalidad an debe ser
profundizada.

Movilidad (punto crtico 13)

Al igual que en 2004, a nivel de la carrera administrativa32, se observa una ausencia de polticas al
respecto. Si bien las normas legales establecen un conjunto de figuras y procedimientos para ello, tales
como designacin, destaque, reasignacin, permuta, rotacin, encargo, comisin y transferencia, los
movimientos internos no obedecen a un plan que organice la movilidad de acuerdo a las prioridades y
necesidades institucionales sino que responden a las necesidades coyunturales que se originan en las
distintas reas y unidades de las organizaciones, o bien a las necesidades y exigencias de los
empleados. La movilidad interna se produce as como resultado de una negociacin entre cada
empleado y sus superiores ms que como una respuesta a una mirada integral sobre las necesidades
organizativas (Iacoviello y Zuvanic, 2005).
En ese contexto, la naturaleza transversal del CGP significa un avance en materia de movilidad, puesto
que se trata de un cuerpo altamente flexible que busca responder con rapidez a las necesidades de las
diferentes entidades de la administracin pblica. Para ello, los gerentes pblicos son asignados a una
entidad pero al trmino de su perodo de asignacin pueden ser enviados a otro destino (Corrales
Angulo, 2010: 3).

Desvinculacin (punto crticos 14 y 15)

Por un lado, en el caso de las entidades sujetas al rgimen pblico, la desvinculacin es sumamente
difcil dado el elevado grado de estabilidad laboral. Dicha estabilidad puede afectarse por las causales
taxativamente establecidas en la ley, tales como la falta disciplinaria, incapacidad fsica o mental,
ineficiencia, pero los procedimientos para ello son extremadamente burocrticos y prolongados, lo que
hace que en la prctica casi no se apliquen. Particularmente, rendimiento deficiente como causal de
despido nunca pudo ser aplicada por falta de voluntad poltica, oposicin sindical y falta de
reglamentacin de la causal (Robles, 2010: 8). En la prctica, la causas ms comunes de

32

Por su naturaleza de sistema de puestos y no de carrera, ni en el rgimen CAS ni el rgimen privado existe la
promocin (SERVIR, 2010: 49-55). No obstante, algunas pocas entidades pblicas han implementado concursos
internos en los que un trabajador puede acceder a alguna plaza vacante de mayor jerarqua (SERVIR, 2010: 49).

30

desvinculacin de la carrera administrativa son el fallecimiento, el lmite de edad y la renuncia


(GRADE, 2010: 53).
La dificultad para desvincular al personal bajo el rgimen pblico fue precisamente el incentivo para
la introduccin de la posibilidad de contrataciones bajo el rgimen privado en el Estado, as como
tambin la proliferacin de contrataciones SNP, recientemente transformadas en CAS. En el rgimen
privado las causales de desvinculacin son algunas de las que tambin estn contempladas en DLeg.
276, tales como el rendimiento deficiente y las faltas graves (entre las cuales se considera la
disminucin deliberada y reiterada del rendimiento). Por su parte, en los casos de contrataciones CAS,
la desvinculacin se produce simplemente a travs de la no renovacin del contrato 33.
De todo modos, cabe destacar que tras los despidos masivos producidos en la etapa de Fujimori
(durante la primera oleada de reformas), la situacin se fue paulatinamente normalizando hasta
reestablecerse una cierta estabilidad, incluso a pesar del cambio de gobierno y signo poltico ocurrido
en 2006.

2.4. Gestin del Rendimiento


Se considera la gestin del rendimiento como un proceso que incluye la planificacin del rendimiento,
que se traduce en la definicin de pautas o estndares de rendimiento, el seguimiento activo del
rendimiento a lo largo del ciclo de gestin, observando el desempeo de las personas y apoyndolo,
la evaluacin del rendimiento, contrastando las pautas y objetivos de rendimiento con los resultados y
la retroalimentacin o "feedback" al empleado.
La gestin del rendimiento del sistema de servicio civil peruano refleja una leve mejora en relacin a
la lnea de base 2004. Frente a la precaria situacin generada por la no reglamentacin de la LMEP, la
baja calidad de las evaluaciones realizadas en el marco del DLeg. 276 y la no aplicacin de las mismas
en el rgimen laboral privado, la sancin del DLeg. 1025 brind la posibilidad a SERVIR de comenzar
a disear una estrategia de evaluacin para el conjunto de la administracin pblica. Eso se plasm en
dos experiencia piloto (Sistema Nacional de Inversin Pblica y rganos Encargados de las
Contrataciones del Estado) que, a partir de su xito, abren una ventana de oportunidad para continuar
extendiendo y consolidando la cultura de la evaluacin en el mbito pblico, aun cuando se hayan
tratado de pruebas exclusivamente enfocadas en la deteccin de brechas de conocimiento y que fueron
objeto de cierta resistencia por parte de los evaluados a consecuencia de experiencias pasadas. Esta
33

Las entidades sujetas al rgimen laboral privado contaban con mayor flexibilidad para la desvinculacin del
personal, pues aunque el DLeg. 728 establece causales semejantes a las del rgimen pblico, no contempla la
estabilidad laboral. As, hasta el ao 2001 era posible (gracias a un dispositivo legal aprobado a inicios de los
aos 90) que estas entidades separaran al personal que no aprobara dos evaluaciones de rendimiento sucesivas.
En dicho ao el Gobierno de Transicin derog dicha norma, de manera que actualmente entidades como la
SUNAT y el SAT no pueden separar personal nombrado con la relativa facilidad con que lo hacan
anteriormente. Ello conduce a que las desvinculaciones sean resultado de una larga negociacin entre la entidad
y el empleado, a lo largo de la cual se busca convencer a ste ltimo de presentar su renuncia voluntaria
(Iacoviello y Zuvanic, 2005).

31

mejora es apoyada por los avances realizados a nivel del CGP, donde objetivos de gestin, metas e
indicadores contenidos en el Convenio de Asignacin del Gerente Pblico, funcionan como
herramientas clave de la evaluacin de desempeo.

Planificacin del rendimiento (punto crtico 16)

La prctica institucionalizada de la evaluacin de desempeo en la administracin pblica es an muy


incipiente. En forma reciente, SERVIR ha definido algunos criterios metodolgicos y puso en marcha
una experiencia piloto de evaluacin pero an se est lejos de contar con una prctica
institucionalizada y extendida al conjunto de la administracin pblica. Esto hace que todava se
carezca de una instancia de planificacin organizacional de los objetivos que los empleados debieran
alcanzar a travs de su desempeo, y en este sentido la situacin no presenta avances sustantivos
respecto a la valoracin de 2004.
A pesar de ello, la experiencia del CGP es un primer paso de mejora en este campo. Como seala el
DLeg. 1024, que da creacin al CGP, en el convenio establecido entre la entidad solicitante del alto
directivo pblico y SERVIR se definen, entre otras cosas, las funciones y responsabilidades del cargo,
las metas que se espera del desempeo del gerente pblico y los indicadores cuantificables para su
evaluacin. El objetivo de esto es imprimirle al CGP una fuerte orientacin a resultados en reemplazo
de la tradicional orientacin que pone el nfasis en el cumplimiento de los procedimientos (Corrales
Angulo, 2010: 5). En el marco del proceso de implantacin de la evaluacin que est llevando a cabo
SERVIR, esto abre la posibilidad de, en un futuro, comenzar a extender la prctica de establecer
objetivos de desempeo individual hacia otros segmentos del sistema.

Seguimiento del rendimiento (puntos crticos 17 y 18)

En lo que refiere al seguimiento del rendimiento, la situacin respecto a lo encontrado en el


diagnstico anterior presenta signos de avance.
Hasta 2004, si bien el DLeg. 276 prevea la evaluacin de desempeo laboral de los servidores
pblicos como una actividad con periodicidad anual que deba tomarse en cuenta para la promocin, la
ausencia de criterios uniformes de evaluacin haba impedido que se lograra reflejar el rendimiento
real de los servidores pblicos (Iacoviello y Zuvanic, 2005) 34.
Frente a la no reglamentacin de la LMEP, el tema de la evaluacin fue abordado a travs del DLeg.
1025. Esta norma, aplicable de forma transversal a todo el personal al servicio del Estado (slo deja

34

El DLeg 728, siendo una norma tpica del sector privado, no contiene ninguna especificidad respecto al
seguimiento del rendimiento. Sin embargo, algunas entidades bajo este rgimen han llevado a cabo evaluaciones
de desempeo usadas para identificar necesidades de capacitacin (SERVIR, 2010: 49).

32

afuera a los funcionarios electos y personal de confianza), seala que la evaluacin del desempeo es
un proceso obligatorio, continuo y demostrable del conjunto de actividades, aptitudes y rendimiento
del personal en el cumplimiento de sus metas. Esas metas deben de estar orientadas a satisfacer los
requerimientos de los ciudadanos y el logro de los objetivos institucionales de la entidad a la que el
servidor pertenece. El decreto establece dos tipos de evaluacin: una de competencias (cuyo objetivo
es la identificacin de brechas de capacitacin) y otra de cumplimiento de metas (cuya finalidad es
identificar la contribucin del personal a la obtencin de las metas institucionales y conocer las reas
donde se requieren ajustes para mejorar el desempeo). Prev la entrega de beneficios monetarios y no
monetarios por buen desempeo, as como la desvinculacin tras dos evaluaciones desfavorables
consecutivas, excepto en el caso de la modalidad CAS, ya que al no contar con el derecho a la
estabilidad no es necesaria la evaluacin de desempeo como mecanismo de desvinculacin (Robles,
2010: 5-11) 35.
A partir del dictado del DLeg. 1025, SERVIR llev a cabo a partir de Julio de 2009 una experiencia
piloto de evaluacin de conocimientos de los operadores del SNIP. El objetivo del ejercicio fue la
identificacin de brechas de capacitacin. Especficamente, el nfasis estuvo puesto en el
conocimiento de las tcnicas relativas a la normativa y metodologa de los proyectos de inversin
(Arruntegui, 2010: 4). El proceso diseado const de tres etapas: preparacin, ejecucin y
retroalimentacin. Los resultados positivos de la experiencia han generado, por parte de SERVIR,
altas expectativas en que esto pueda ser en el corto plazo replicado en otros sistemas administrativos
vinculados al ciclo del gasto (Arruntegui, 2010: 10). Una segunda prueba se llev a cabo en los
rganos Encargados de Contrataciones del Estado (OEC) con el objetivo de medir las brechas de
conocimientos de las personas [] y orientar las estrategias de capacitacin a las necesidades que se
identifiquen (SERVIR, 2010e: 2). Si bien estas experiencias lograron cumplir con el objetivo que se
proponan de detectar brechas de conocimientos, se desarrollaron en un marco de cierta resistencia por
parte de los servidores pblicos producto de una cultura de la evaluacin poco instalada y de un
antecedente directo de los aos 90, cuando se utiliz una evaluacin de desempeo para decidir
despidos. En ese marco, la evaluacin tuvo como objetivo adicional ayudar a reducir esa resistencia y
temor como paso inicial del proceso de reimplantacin de la cultura de la evaluacin (Entrevistas,
2010).
Por su parte, el CGP tiene un fuerte componente de evaluacin de desempeo. Esta comprende en
concordancia con el DLeg. 1025, la evaluacin de competencias y la evaluacin de cumplimiento de
metas. Ambas evaluaciones tienen una periodicidad anual, y toman como referencia los objetivos,
metas e indicadores contenidos en el Convenio de Asignacin del Gerente Pblico. Como instancias
intermedias de evaluacin, el gerente pblico debe entregar un informe de diagnstico (al mes del
inicio de sus funciones) y un informe de avance de logros (a los seis meses). Segn lo establecido por
el rgimen laboral de los gerentes pblicos, es causal de desvinculacin el no haber cumplido con, al
menos, el 50% de sus metas en dos evaluaciones anuales. Debido a la reciente creacin del CGP, por
el momento se ha iniciado el proceso de evaluacin de cumplimiento de metas, dejando para un futuro
la evaluacin de competencias (Corrales Angulo, 2010: 15).

35

El porcentaje de personal de ineficiencia comprobada no puede exceder del 2% del total del personal al
servicio de cada entidad.

33

Tanto la experiencia piloto desarrollada en el SNIP y en OEC, como la puesta en marcha de las
primeras evaluaciones del CGP son pasos muy positivos que agregan valor al sistema y abren una
ventana de oportunidad concreta para extender y consolidar la cultura de la evaluacin en el mbito
pblico.

2.5. Gestin de la Compensacin


Este subsistema de la GRH incluye la gestin del conjunto de compensaciones retributivas (salariales
y extrasalariales) y no retributivas que la organizacin satisface a sus empleados, en concepto de
contraprestacin a la contribucin de stos a los fines de la organizacin, que se expresa mediante su
trabajo (Longo, 2002: 18).
Al igual que en 2004, el subsistema de gestin de la compensacin se caracteriza por su elevada
inequidad interna, la cual es producto de la dispersin normativa, la ausencia de escalas retributivas
nicas y la amplia heterogeneidad de pagos complementarios a la remuneracin bsica. A su vez, se
siguen advirtiendo problemas de competitividad externa respecto al sector privado, fundamentalmente
como resultado de las polticas de congelamiento salarial dispuestas en las sucesivas leyes de
presupuesto.
En paralelo con esas debilidades, se han registrado mejoras puntuales que sirven de base para
posteriores avances. Bsicamente aqu deben anotarse el ordenamiento financiero y presupuestario
logrado por Per en los ltimos aos y la reduccin de la inequidad relativa a travs de la extensin de
los beneficios sociales como resultado de la creacin del rgimen CAS. Otro avance importante vino
dado a partir del diseo de la poltica remunerativa del CGP, el cual se hizo buscando garantizar la
equidad interna y la competitividad externa. No obstante, a pesar de estas mejoras puntuales, la
coherencia estratgica del sistema de remuneraciones contina siendo baja.

Competitividad (punto crtico 19) y eficiencia (punto crtico 20)

Tanto la equidad interna como la competitividad externa de las remumeraciones continan en una
situacin muy similar a la de 2004, lo cual dificulta la atraccin, motivacin y retencin de las
personas. Esto se observa en cada uno de las modalidades contractuales que rigen en el Estado.
Por un lado, en lo que refiere a la carrera administrativa regulada por el DLeg. 276, 36 la constitucin
del Fondo de Asistencia y Estmulo (CAFAE) 37 condujo a que las personas que realizan las mismas

36

El DLeg. 276 establece tres componentes de la remuneracin en el rgimen pblico: (a) el haber bsico; (b) un
conjunto de bonificaciones (personal por antigedad, familiar y diferenciales por responsabilidad directiva o
condiciones excepcionales de trabajo); (c) un conjunto de beneficios (asignacin por 25 y 30 aos de servicios,
aguinaldos por navidad y fiestas patrias y compensacin por tiempo de servicios) (SERVIR, 2010: 41).

34

funciones perciban distintos ingresos dependiendo de la institucin en la cual presten servicios,


quebrndose de esta forma el principio de igual trabajo igual remuneracin. Contrariamente a la idea
original, el CAFAE es percibido por cada persona de forma automtica y sin mediar ninguna
comprobacin del cumplimiento de los requisitos. Representa, en promedio, el 58% de los ingresos de
los empleados amparados por el DLeg.276, pudiendo en algunos casos llegar al 80% de los ingresos
(Robles, 2010: 6) 38. Es recibido de forma diferenciada entidad por entidad, y no de forma homognea
como sucedera en caso de aumento de alguno de los conceptos remunerativos (haber bsico,
beneficios o bonificaciones) referidos en el Sistema nico de Remuneraciones del DLeg. 276.
Al no ser un concepto remunerativo y carecer de homogeneidad, el CAFAE impacta de forma
diferenciada no solamente en los ingresos actuales de los empleados sino tambin futuros, puesto que
no forma parte de la base de clculo para el establecimiento de pensiones de jubilacin. Un hecho que
agrava la situacin es que las entidades han aprobado diferentes escalas CAFAE, rompiendo an ms
el principio a igual trabajo, igual remuneracin (SERVIR, 2010: 44). A esto se suma como otra
fuente de inequidad interna la amplia gama de otros conceptos no remunerativos que rigen en las
diferentes entidades. En este sentido, hasta Febrero de 2010 se haban encontrado ms de 25
dispositivos legales que norman conceptos no remunerativos (SERVIR, 2010: 45). Adicionalmente, el
sistema remunerativo de la carrera administrativa sufre de una gran dispersin e incoherencia
normativa, donde las diferentes regulaciones (p.e. el DLeg. 276 y el DS 051-91-PCM) se contradicen
entre s en lo que refiere al clculo de beneficios remunerativos (p.e. beneficio por 25 o 30 aos se
servicio). Esto le quita coherencia y equidad al sistema salarial dado que las distintas entidades las van
aplicando de forma diferenciada, desembocando en una gran dispersin del ingreso total promedio
(SERVIR, 2010: 42). Todo esto lleva a constatar el hecho de que el Sistema nico de Remuneraciones
dispuesto por el DLeg. 276 est lejos de ser una realidad (SERVIR, 2010: 46).
Por su parte, el rgimen laboral privado, al no estar sujeto al Sistema nico de Remuneraciones, tiene
la posibilidad de establecer sus propias escalas remunerativas. Esto genera la posibilidad de que
existan tantas escalas salariales como entidades regidas por el DLeg. 728. Dado que esta modalidad
contractual es habitual en las entidades vinculadas a las polticas econmicas y los ingresos pblicos,
las disparidades salariales con otras entidades del Estado (por ejemplo las sociales) se incrementa, a
consecuencia de los mayores recursos de los que disponen aquellas (Robles, 2010: 9; Iacoviello y
Zuvanic, 2005). Adems, y a diferencia de lo ocurrido en el rgimen de carrera administrativa, la
totalidad de lo percibido por el trabajador constituye su remuneracin, eliminando el problema futuro
del clculo pensionario. Finalmente, si bien los empleados del rgimen laboral privado cuentan con los
mismos beneficios que aquellos regidos por el DLeg. 276, tales como gratificaciones por fiestas
patrias, navidad y compensacin por tiempo de servicio, la base de clculo para el otorgamiento de

37

El CAFAE fue constituido sobre la base de multas impuestas a los empleados pblicos por incumplir las
disposiciones legales sobre asistencia y puntualidad. Tuvo por objetivo financiar compromisos asistenciales del
personal, as como estimularlo a travs de premios, becas, publicacin de trabajos de inters especial de la
institucin y otros de naturaleza similar (SERVIR, 2010: 43; Robles, 2010: 6).

38

Este alto porcentaje se vincula al congelamiento dispuesto en las sucesivas leyes de presupuesto desde 1993,
que prohben el aumento de las remuneraciones bsicas pero no de los CAFAE y bonos especiales que rigen en
algunas entidades (SERVIR, 2010: 44).

35

dichos beneficios es ms favorable bajo este rgimen que para la carrera administrativa (Robles, 2010:
9).
Luego, si bien el DLeg. 1057 establece que los las personas contratadas bajo la modalidad CAS deben
percibir una retribucin no inferior a la remuneracin mnima vital, en la prctica el monto exacto es
fijado caso por caso debido a la inexistencia de una escala retributiva nica para CAS y a la no
obligacin de aprobar escalas retributivas por entidades 39. Esta situacin abre paso a un sistema
remunerativo arbitrario, donde en ocasiones se otorgan retribuciones coherentes con el nivel de
complejidad de las funciones a cumplir pero en otras las decisiones no responden a ningn tipo de
criterio objetivo. Como complemento, la retribucin de los CAS puede verse reducida en forma
temporal por el incumplimiento de las horas de servicio (un mximo de 48 horas semanales) pero no
se incrementa por encima del tiempo trabajado (SERVIR, 2010: 56).
En cuanto al CGP, la poltica remunerativa ha sido una de las principales herramientas utilizadas para
la atraccin de recursos humanos altamente calificados. A raz de ello, el DS 108-2009-EF define que
el gerente pblico es receptor de una remuneracin bsica, una bonificacin mensual por cambio de
residencia habitual y un incentivo a la productividad y buen desempeo (Corrales Angulo, 2010: 10).
Para evitar situaciones de arbitrariedad que produzcan inequidad salarial, se dise una escala
remunerativa compuesta por un ancho de banda para cada uno de los cinco niveles que conforman el
cuerpo. La escala va de un mnimo de 7.000 Nuevos Soles (salario mnimo del nivel E) hasta un
mximo de 18.500 Nuevos Soles (salario mximo del nivel A) (Corrales Angulo, 2010: 21) 40. Para
determinar la remuneracin bsica del gerente no solamente se tiene en cuenta la valoracin del puesto
realizada por SERVIR (ver subsistema Organizacin del Trabajo) sino tambin la historia salarial del
gerente pblico y la valoracin preexistente del puesto por la entidad receptora41.
Una caracterstica de la escala es el traslape que existe entre cada uno de los niveles, de manera tal
que el mximo rango de cualquier nivel (excepto el primero) cae dentro del rango del nivel inmediato
superior. Esto da la posibilidad de una evolucin y ascenso al interior de un nivel determinado sin que
esto signifique necesariamente salto al siguiente, lo cual implicara todo un proceso de valoracin y
evaluacin ms costoso (SERVIR, 2010b: 11).

39

Cabe destacar, sin embargo, que algunas entidades tales como CONCYTEC y Provas Nacional han aprobado
escalas remunerativas para su personal CAS.
40

La escala remunerativa del CGP es la siguiente: Nivel A: 18.500 (superior) y 14.800 (inferior); Nivel B:
15.600 y 12.400; Nivel C: 12.700 y 9.800; Nivel D: 10.800 y 8.100; Nivel E: 9.600 y 7000 (Corrales Angulo,
2010: 21). Como se observa, el ancho de banda es menor en los niveles ms altos, los cuales requieren muy
elevados niveles de especializacin. Por su parte, en los niveles ms bajos el ancho de banda es mayor. En este
sentido, el ancho de banda acta como una medida de especializacin producto del proceso de valoracin del
puesto (SERVIR, 2010b: 11).

41

La historia salarial del gerente toma en cuenta el valor de mercado del gerente pblico y una proporcin de su
costo de oportunidad. Para ello, se toma como indicador el promedio mensual del total de ingresos percibidos en
los 12 meses previos al ltimo ingreso que haya recibido. Por su parte, la valoracin preexistente registra el
ingreso actualmente asignado al puesto en la entidad y es un reflejo del valor que se le da a la posicin en el
sector pblico en el contexto de la entidad (campo de trabajo, regin, etc.) (SERVIR, 2010b: 12).

36

En lo que refiere a la competitividad externa de las remuneraciones del sector pblico, la situacin
contina siendo dbil, en gran parte, a consecuencia de la poltica de congelamiento salarial dispuesto
en las leyes de presupuesto y los topes remunerativos (SERVIR, 2010: 4), an cuando bajo ciertas
modalidades contractuales haya mayor flexibilidad y capacidad de acercarse a niveles del sector
privado.
Sin embargo existen ciertas dificultades para realizar una comparacin precisa entre el salario del
sector pblico respecto al del sector privado. La dificultad radica en que no est disponible el
indicador que permita comparar los salarios promedio de ambos sectores (ver seccin C del presente
documento). El nico indicador a disposicin (elaborado por el Centro de Estudios Laborales y
Sociales, CEDLAS) abarca a la totalidad del sector pblico (personas que trabajan en la
administracin pblica, enseanza, salud, banca y empresas pblicas) y arroja un promedio salarial a
favor de este sector 42.
A pasar de la falta de indicadores cuantitativos, existen estudios que sealan las dificultades del Estado
peruano para reclutar candidatos para cargos profesionales y gerenciales pero no as para los
segmentos operativos y administrativos. Esto se debe a que en las franjas de mayor nivel de
responsabilidad el salario suele ser mucho menos competitivo que lo que ocurre en los niveles de base,
donde las remuneraciones tienen niveles similares a las del sector privado (Marconi, 2003).

Eficacia (punto crtico 21)

Como ya se seal anteriormente, el gasto en personal actualmente representa aproximadamente el


22,7% del gasto total. Eso significa que se encuentra dentro del lmite (25%) por sobre el cual puede
afectarse al resto de los rubros de gasto (Banco Mundial, 2001). Esto representa una mejora respecto a
lo diagnosticado en 2004, cuando el costo del personal representaba aproximadamente el 25,2% del
gasto total. En esto ha sido clave el ordenamiento financiero que Per vino consolidando en los
ltimos aos, pues genera condiciones para una mejor gestin del gasto.
Pero a pesar de este mejor ordenamiento financiero, la gran fragmentacin e inequidad salarial
resultante de la heterogeneidad en las modalidades de contratacin no generan fuertes incentivos al
esfuerzo, alto rendimiento y aprendizaje de las personas. La gran fragmentacin del sistema de
remuneraciones y la heterogeneidad de las modalidades de contratacin genera tanta inequidad salarial
que no se logran distinguir los niveles de desempeo, y menos an incentivar el rendimiento y el
aprendizaje de las personas (Iacoviello y Zuvanic, 2005).
A su vez, la compresin salarial es alta si se considera el conjunto de agrupamientos de cargos del
servicio civil. La misma es de aproximadamente 29,5 entre el sueldo de los gerentes pblicos de nivel
A y el salario de los auxiliares (que es el nivel ms bajo de la carrera). Pero al interior de la carrera

42

Segn los clculo del CEDLAS, a valores de 2009, el ingreso mensual promedio del total de personas que se
desempea en el sector pblico es de 1070, 88 soles, mientras que la remuneracin promedio del sector privado
es de 700,27 soles.

37

administrativa (DLeg. 276) la compresin es mucho menor (4,7), que refleja la distancia entre la
remuneracin de los profesionales (el nivel ms alto dentro de la carrera) y la de los auxiliares
(Iacoviello e Iturburu, 2010).
Hay dos hechos que, en sus respectivos segmentos del servicio civil, ayudan a eliminar o atenuar la
inequidad salarial relativa. En primer lugar, el diseo de una escala remunerativa racional y
competitiva para el caso de los gerentes pblicos (CGP) impidi el surgimiento de inequidades
salariales al interior del segmento que posiblemente se hubieran producido de no contar con una
poltica remunerativa clara y articulada, a la vez que proporcion un ejemplo concreto de las ventajas
de contar con esta herramienta de gestin salarial. En segundo lugar, la creacin de los contratos CAS,
si bien no cuentan con una escala retributiva nica ni obliga a que las entidades dicten sus propias
escalas particulares, implic el reconocimiento de beneficios sociales antes no contemplados por los
SNP y que eran fuente de gran malestar en los servidores pblicos.
Como complemento, con la creacin de los CAS se obtuvieron mejoras en el campo de los beneficios
sociales. Si bien los empleados de carrera reciben, en general, muy bajos sueldos, histricamente han
gozado de amplios beneficios sociales tales como vacaciones, bonificaciones, asignacin por 25 y 30
aos de servicios, aguinaldos por navidad y fiestas patrias, cobertura de salud y acceso al sistema
provisional 43. Hasta la creacin de los CAS, algunos de estos beneficios slo eran percibidos por los
empleados amparados en el DLeg. 276 y en el DLeg. 728, quedando excluidos los contratos SNP
(Iacoviello y Zuvanic, 2005; SERVIR, 2010).

Coherencia estratgica (punto crtico 22)

Fundamentalmente a partir de la gran dispersin e inequidad salarial se desprende que la coherencia


estratgica del sistema de remuneraciones, al igual que en 2004, contina siendo baja. Sin embargo se
percibe un pequeo avance que se deriva, principalmente, del ordenamiento financiero y
presupuestario llevado a cabo en los ltimos aos, de la equiparacin de beneficios sociales a travs
del rgimen CAS y del diseo de la escala remunerativa del CGP. Eso hace que se cuente con una base
para la institucionalizacin de un sistema de decisiones salariales que tome en cuenta el contexto
presupuestario en general y el diseo estructural de las entidades pblicas.

2.6. Gestin del Desarrollo


En el concepto de Gestin del Desarrollo se engloban: las polticas de promocin y carrera, que
articulan los procesos por medio de los cuales las personas progresan tanto en su aportacin como en

43

El acceso al sistema previsional en Per es amplio pero, al igual que lo ocurrido en otros pases de la regin, el
mismo ha tenido problemas de sustentabilidad. Para ms informacin sobre este aspecto ver Iacoviello y Zuvanic
(2005).

38

el reconocimiento organizativo de la misma, y las polticas de formacin, destinadas a garantizar los


aprendizajes individuales y colectivos necesarios para el logro de las finalidades organizativas,
desarrollando las competencias de los empleados y estimulando su progresin profesional (Longo,
2002: 18).
Tras la desactivacin del INAP y la ESAP en 1995, la funcin de capacitacin qued prcticamente
anulada excepto por algunas iniciativas muy especficas y poco sistemticas. La no aprobacin de la
Ley de Carrera del Servidor Pblico, norma complementaria de la LMEP, impidi recuperar la funcin
(Iacoviello y Zuvanic, 2005). Esta situacin comenz a cambiar con la entrada en vigencia del DLeg.
1025, el cual sienta las bases de la capacitacin como mecanismo transversal de fortalecimiento del
servicio civil. En ese marco, se estn desarrollando herramientas de planificacin, implementacin y
financiamiento de la capacitacin de forma sinrgica con el subsistema de gestin del rendimiento.

Eficacia y calidad del sistema de promocin (puntos crticos 23 y 24)

Si bien la carrera administrativa regulada por el DLeg. 276 indica que la capacitacin es requisito
necesario para la promocin, en la prctica la actividad fue relegada por falta de recursos de las
entidades (Robles, 2010: 7). Esto se potenci a partir del congelamiento de los ascensos dispuestos por
las ltimas leyes de presupuesto (GRADE, 2010). En el caso del rgimen privado, la normativa 44
establece que la capacitacin es un derecho del servidor pblico y, a diferencia de la carrera
administrativa, la situacin se caracteriz por una mayor inversin de recursos para capacitacin de
acuerdo a la mayor capacidad presupuestaria de las entidades (Robles, 2010).
Ante la precariedad de la situacin se abord este tema a partir del DLeg. 1025, reconociendo a la
capacitacin como una actividad de desarrollo de competencias y valores necesaria para la mejora
continua de la gestin pblica. Se defini que la capacitacin fuera una actividad transversal a todos
los regmenes laborales, incluidos el personal CAS y el CGP (en este caso el programa de capacitacin
est directamente a cargo de SERVIR), convirtindose en una actividad articulada con la evaluacin
de desempeo. Al mismo tiempo, se determin que la capacitacin de conocimientos y competencias
tuviera un rol central en el sistema de promociones, de acuerdo al concepto de mrito que rige el
sistema de servicio civil (SERVIR, 2010: 30).
En este marco, las entidades pblicas deben elaborar sus Planes de Desarrollo de las Personas al
Servicio del Estado (PDP) a partir de la identificacin de las demandas en aquellos temas y reas que
contribuyan a mejorar los servicios que se ofrecen a los ciudadanos. Estos planes tienen una vigencia
de 5 aos, y anualmente las entidades presentan un programa detallado de la implementacin de las
acciones previstas. Los planes son elaborados por un comit integrado de cuatro miembros: (a) un
representante de la alta direccin; (b) un representante de la oficina de presupuesto; (c) un
representante de la oficina de recursos humanos; (d) un representante del personal de la entidad
elegido por ellos mismos. El financiamiento se hace con los recursos disponibles de la entidad.

44

Artculo 84 del DS 003-97-TR, Texto nico Ordenado del DLeg. 728.

39

SERVIR es la encargada de llevar el seguimiento de la oferta de capacitacin (programas y cursos de


formacin profesional, maestras y cursos de actualizacin y los cursos de formacin laboral).
De este modo, la sancin del DLeg. 1025 significa una evolucin en lo que hace a la vinculacin entre
la promocin por un lado y las competencias, el rendimiento y el potencial por el otro.
En lo que respecta a la calidad del diseo de la carrera, la creacin del CGP es una innovacin que se
inserta en el complejo normativo de las diferentes modalidades de contratacin. Aunque este cuerpo
no prescinde de la jerarqua (no solamente los altos directivos pblicos estn en la cima de las
entidades pblicas sino que el propio cuerpo cuenta con cinco niveles de gerentes), su valor radica
fundamentalmente en su carcter transversal a la administracin pblica y su vinculacin intrnseca
con la formacin permanente. Esto se ve reflejado tanto en el Curso de Introduccin al que deben
asistir los postulantes preseleccionados como las distintas actividades de apoyo y formacin que
reciben por parte de SERVIR.

Eficacia y calidad de la formacin (puntos crticos 25, 26 y 27)

Junto con la desarticulacin del INAP, y la transferencia de sus funciones a la PCM, se traspasaron a
sta ltima las funciones de la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP) (SERVIR, 2010:
11). A partir de entonces se careci de una poltica de capacitacin y formacin de los servidores del
Estado y las pocas oficinas a nivel sectorial encargadas de esa labor fueron cerradas. Las actividades
de formacin (sean internas o contratadas a agentes externos) respondan directamente a las demandas
de las unidades o reas internas de las organizaciones, pero no a una planificacin integral de la oferta
de capacitacin. No haba una evaluacin clara del impacto y calidad del sistema, y la calidad de la
oferta pareca depender directamente de la calidad de las entidades contratadas (Iacoviello y Zuvanic,
2005).
La situacin permaneci constante por casi diez aos. El problema intent ser abordado a travs del
proyecto de Ley de Carrera del Servidor Pblico (una de las cinco normativas complementaria a la
LMEP), la cual estableca la reapertura de la ESAP. Sin embargo, la imposibilidad de sancionar esa
ley hizo que la iniciativa no se concretara. Este era el cuadro de situacin en el diagnstico anterior.
Fue recin con la aprobacin del DLeg. 1025 que la capacitacin para el conjunto de la administracin
pblica fue reimpulsada. Dicha norma delega en SERVIR las funciones de planificar, desarrollar,
gestionar y evaluar la poltica de capacitacin para el sector pblico. Para ello cuenta con la
posibilidad de desarrollar actividades por cuenta propia o a travs de terceros. Estas actividades,
bsicamente, se centran en tres aspectos: (a) gestin institucional en planificacin, proyectos, recursos
humanos y normatividad, entre otros; (b) especializacin, mediante diplomados y maestras,
principalmente en el grupo de profesionales; (c) cursos de actualizacin en informtica, programacin,
secretariado y otros (GRADE, 2010: 45). Dependiendo el tipo de actividad que se trate, el
financiamiento se realiza, principalmente, con recursos de cada entidad o a travs del Fondo para el
Fortalecimiento del Capital Humano, el cual tiene carcter de intangible.
A partir de la aprobacin del DLeg. 1025, se registra un avance en el hecho de que las evaluaciones de
desempeo que estn comenzando a realizarse no solamente hacen hincapi en el aporte individual de
las personas sino adems en la deteccin de necesidades de capacitacin. Esto implica hacer un
aprovechamiento sustantivo de los aprendizajes extrados de las evaluaciones para convertir las
40

eventuales debilidades de formacin en oportunidades de mejora. Este enfoque es consistente con el


marco conceptual de Longo (2002), en el cual se establece una fuerte conexin entre el subsistema de
gestin del rendimiento y el subsistema de gestin del desarrollo. Por otro lado, si bien hasta el
momento la mayora de las instituciones no realizan evaluaciones de la efectividad ni del impacto de
las actividades de capacitacin, y si bien hay una percepcin general de que han sido exitosas, la
misma no se apoya en indicadores objetivos (SERVIR, 2010: 31, GRADE, 2010: 47), existe una
creciente preocupacin por planificar las capacitaciones teniendo en cuenta su impacto.
A pesar de los avances, sigue siendo comn encontrar disparidad en la cantidad y calidad de
actividades de capacitacin en funcin de la capacidad presupuestal de cada entidad, llegando incluso
al punto de que sean los propios empleados quienes costeen su capacitacin. La escasez de recursos
hace que, a su vez, se intente optimizar su uso mediante capacitacin en temas generales antes que
especficos, con el objetivo de alcanzar a la mayor cantidad de empleados posibles (GRADE, 2010:
28-29).

2.7. Gestin de las Relaciones Humanas y Sociales


Este subsistema abarca las relaciones que se establecen entre la organizacin y sus empleados en
torno a las polticas y prcticas de personal cuando, por razones diversas, stas adquieren una
dimensin colectiva. Incluye la gestin del clima organizativo y las prcticas de comunicacin, la
gestin de las relaciones laborales y la gestin de las polticas sociales (con especial nfasis en la
salud laboral) (Longo, 2002:18).
Los progresos en este subsistema obedecen a mejores perspectivas de gestin del clima laboral a partir
de dos cosas. Por un lado, el inters de los gerentes pblicos por utilizar la comunicacin interna y el
clima laboral como instrumentos para mitigar resistencias al proceso de cambio y generar mayor
adaptacin al mismo. En segundo lugar, la creacin del Tribunal de Servicio Civil como un rgano
independiente para la canalizacin de demandas y resolucin de conflictos sobre aspectos laborales es
una innovacin que ofrece la posibilidad de descomprimir tensiones. Sin embargo, en lo que respecta a
los actores sindicales, la situacin no parece haber experimentado cambios significativos, aun cuando
se est intentando construir canales de dilogo o se registre una leve recuperacin en el nmero de
sindicatos.

Gestin del clima y de la comunicacin (puntos crticos 28 y 29)

Al igual que en 2004, el clima laboral en las entidades no cuenta con evaluaciones peridicas y en
general, slo se busca generar cierta integracin entre el personal de las entidades mediante
actividades realizadas en fechas especiales (Iacoviello y Zuvanic, 2005). Sin embargo, la paulatina
incorporacin de los gerentes pblicos ofrece la posibilidad de comenzar a modificar esta situacin de
la mano del inters que stos tienen de utilizar la comunicacin fluida con sus subordinados como un
instrumento de gestin y de adaptacin al proceso de cambio retomado a partir de 2008 (Entrevistas,
2008).

41

Un instrumento complementario para la gestin del clima es el Tribunal del Servicio Civil, creado a
travs del DLeg. 1023, el cual tiene como objetivo canalizar demandas de los servidores pblicos y
actuar como instancia ltima de resolucin de conflictos en materia de acceso al servicio civil, pago de
retribuciones, evaluacin y progresin de la carrera, rgimen disciplinario y finalizacin de la relacin
de trabajo. Segn lo establece la normativa, el tribunal debe ser un rgano independiente que garantice
la transparencia de su intervencin, para lo cual se prev que est integrado por tres vocales elegidos
por concurso pblico convocado y conducido por SERVIR. La creacin de una institucin de este tipo
ofrece la posibilidad de descomprimir tensiones al interior del aparato pblico.

Gestin de las relaciones laborales (puntos crticos 30 y 31)

Si bien los servidores pblicos comprendidos en la carrera administrativa y en el rgimen laboral


privado tienen derecho a la negociacin colectiva, ste no se ejerce de modo irrestricto, sino que est
sujeto a las limitaciones de la ley (p.e. las que regulan materias presupuestales, lo cual incluso ha sido
reconocido por el Tribunal Constitucional). Por ello, en la prctica, bsicamente lo que negocian la
organizaciones sindicales son las condiciones de trabajo, es decir aquellos elementos de trabajo que
facilitan la actividad del trabajador y que pueden cubrirse con recursos presupuestales existentes
(Entrevistas, 2010).
Por su parte, el Estado ha venido trabajando en dar participacin a las organizaciones sindicales en los
espacios de debate de las polticas de servicio civil. Un ejemplo de ello ha sido la colaboracin
recibida por SERVIR por parte de los representantes de la Confederacin Intersectorial de
Trabajadores Estatales del Per (CITE) en el proceso de discusin y elaboracin del DLeg. 1025. Esto
se plasm en la participacin sindical en las mesas de trabajo organizadas al tal efecto, en las cuales se
coincidi en la necesidad de lograr que cada servidor pblico pudiera recibir la capacitacin necesaria
para brindar un mejor servicio al ciudadano (Entrevistas, 2010).
El dilogo con el actor sindical no se ha agotado en el caso particular de este decreto sino que se
extiende a otras propuestas y recomendaciones sobre otros aspectos del servicio civil (empleo,
remuneraciones, etc.) que son analizadas por las comisiones de SERVIR abocadas a generar las
iniciativas de cambio. Particularmente, este ha sido el caso con la CITE y la Confederacin General de
Trabajadores del Per (CGTP) (Entrevistas, 2010).
El diagnstico elaborado en 2004 encontr una situacin donde, tras la disminucin notable de la
conflictividad laboral en los aos 90 (en parte posible gracias a la desarticulacin sindical) haba
comenzado a resurgir cierto grado de protesta que incluy una importante huelga en el sector
educacin y un paro general que tuvo un alto impacto. A esto se sumaban conflictos derivados de los
despidos masivos llevados a cabo durante el gobierno de Fujimori (Iacoviello y Zuvanic, 2005).
En la actualidad, la situacin sindical actual no presenta mayores modificaciones respecto a la
situacin encontrada previamente. Aun cuando en los ltimos aos se haya ido paulatinamente
recuperando la tasa de creacin de nuevos sindicatos, stos continan siendo actores dbiles,
principalmente a consecuencia de la muy baja tasa de afiliacin -en el orden del 7% de los
trabajadores asalariados-, el modelo ultra descentralizado de organizacin y el exiguo nmero de
convenios colectivos suscriptos -419 en 2008 contra aproximadamente 2.500 en 1988- (Villavicencio
Ros, 2010; OIT, 2008). En estas condiciones, la conflictividad sindical que pueda existir, que en la
42

actualidad no parece ser excesiva, carece de los medios para ejercer efectos contundentes o para
modificar significativamente el escenario presente.

2.8. Organizacin de la Funcin de Recursos Humanos


Este recorrido por los subsistemas que integran la GRH debe completarse con el anlisis de los
mecanismos de administracin del sistema, y en concreto con el de la distribucin de las decisiones
sobre el personal por parte de los diferentes actores responsables (Longo, 2002: 18).
La organizacin de la funcin de recursos humanos tuvo un giro muy importante desde 2004 a la
fecha. En aquel entonces la situacin se caracterizaba por la ausencia de una entidad rectora del
sistema de servicio civil tras la disolucin del INAP en 1995. En los hechos, la funcin de autoridad
era ejercida por la PCM y el MEF, quienes incidan sobre las grandes lneas del sistema
(administracin general del personal y remuneraciones), al tiempo que cada entidad era responsable de
su poltica de recursos humanos. La falta de una entidad rectora fue funcional a muchas de las
debilidades estructurales que hoy se observan en el sistema, en especial la coexistencia de diferentes
regmenes laborales de los servidores pblicos y un sistema de compensaciones inequitativo a nivel
interno y escasamente competitivo a nivel externo (SERVIR, 2010: 4). En este contexto, la creacin de
SERVIR mediante el del DLeg. 1023, sent las bases de una nueva institucionalidad cuya misin es
dotar de coherencia a la poltica de recursos humanos del Estado, tradicionalmente caracterizada por la
dispersin, la falta de sistematicidad y dbil planificacin (SERVIR, 2010).

Responsabilizacin de los directivos (punto crtico 32)

Este es un punto que an est pendiente de mejora, pero que reconoce en el CGP un claro sntoma de
avance. El hecho de que los gerentes pblicos sean seleccionados a travs de mecanismos basados en
las competencias personales, y que su desempeo sea evaluado anualmente sobre la base objetivos,
metas e indicadores contemplados en el Convenio de Asignacin del Gerente Pblico, son elementos
que favorecen la responsabilizacin directiva. Sobre esta base, es necesario asegurar en el tiempo la
efectiva responsabilizacin de los gerentes y promover este valor hacia otros niveles directivos de
menor nivel.

Institucionalidad del servicio civil (punto crtico 33)


Este punto ha experimentado desde 2004 una notable mejora con la creacin de SERVIR. Como se
mencion antes, es el punto de partida necesario para comenzar a revertir las debilidades estructurales
del sistema, muchas de las cuales han cobrado envergadura por la ausencia de una instancia rectora
central que funcione como productora de coherencia sistmica.

43

Como ya se ha sealado en las secciones precedentes, SERVIR est llevando a cabo importantes
avances en materia de fortalecimiento del sistema de servicio civil y progresivamente est
consiguiendo reconocimiento en el entramado institucional de la administracin pblica,
fundamentalmente a partir de la creacin del CGP y la seleccin meritocrtica de los directivos de alto
nivel (Entrevistas, 2010). Hay una percepcin de que se est comenzando a preguntar a SERVIR lo
que antes era preguntado a la PCM (Entrevistas, 2010).
Sin embargo, dada su reciente creacin, an requiere de maduracin para llevar a cabo una tarea de
gran magnitud en un contexto institucional complejo, caracterizado por la existencia de una
multiplicidad de actores con larga tradicin y capacidad de incidencia, y por el razonable margen de
incertidumbre que se abre de cara a las prximas elecciones presidenciales.

44

3. NDICES PARA LA EVALUACIN DE LOS SISTEMAS DE SERVICIO CIVIL


A continuacin se muestran los resultados de los ndices a diciembre de 2004 (Iacoviello y Zuvanic,
2005) y los obtenidos a partir del presente relevamiento, para facilitar el anlisis comparativo de la
evolucin en los ltimos seis aos.

PUNTUACIN
NDICE
2004

Enero 2011

EFICIENCIA

10

25

MRITO

20

40

CONSISTENCIA ESTRUCTURAL

15

33

CAPACIDAD FUNCIONAL

16

29

CAPACIDAD INTEGRADORA

10

20

INDICE DE DESARROLLO DEL SERVICIO CIVIL*

14

29

* Promedio lineal de los cinco ndices.

3.1. ndice de Desarrollo del Servicio Civil (IDSC)


Desde 2004 a 2011 el ndice Agregado de Desarrollo del Servicio Civil subi de 14 a 29 puntos.
Esta variacin es el resultado de la evolucin positiva de la totalidad de los ndices que componen el
ndice de Desarrollo del Servicio Civil (IDSC). Los ndices que registraron un crecimiento ms
significativo son los de mrito, consistencia estructural, eficiencia y capacidad funcional, con el ndice
de capacidad integradora mostrando un avance importante pero relativamente menor.

3.2. Eficiencia (E)


Evala el grado de optimizacin de la inversin en capital humano que resulta detectable en el
sistema de SC, as como su congruencia con las magnitudes de la poltica fiscal y con la situacin de
los mercados de referencia. En la nueva versin calibrada de la metodologa, se relaciona con 3
puntos crticos.

45

PUNTUACIN
NDICE

No.

1.3

Eficiencia

PUNTO CRTICO

No existen, en general, excedentes o dficits de personal


significativos.

2004

Enero
2011

1.4

El coste global de las plantillas pblicas se sita dentro


de parmetros razonables y compatibles con la economa
del pas.

5.2

Los costes salariales no son excesivos, en relacin con


los de mercado, en ningn sector o nivel de puestos.

6.5

La formacin es objeto de evaluacin, que se extiende a


la satisfaccin producida a los participantes, a la relacin
entre resultados y costes, y al impacto producido sobre el
rendimiento de las personas en el puesto de trabajo.

Este ndice registra una mejora respecto a 2004. Bsicamente esto se debe a la mayor consistencia
macroeconmica del Per registrada en los ltimos aos (crecimiento del 5% promedio en el ltimo
lustro y con perspectivas de mantener o incluso aumentar ese ritmo) y al ordenamiento presupuestario
que, por ejemplo, se refleja en la reduccin del gasto en personal consolidado (del 25,2% del gasto
total al 22,7%) y en la mejora del nivel de ejecucin presupuestaria. Un progreso adicional en trminos
de eficiencia es la intencin de comenzar a planificar la evaluacin observando el impacto en los
usuarios. Sin embargo estas mejoras conviven con situaciones de debilidad que se mantienen en el
tiempo, en especial en lo referente a la capacidad de planificacin estratgica de las plantas de
recursos humanos en funcin de las necesidades de las organizaciones pblicas.

.3.3. Mrito (M)


Evala el grado en que el sistema de SC incorpora, en sus diferentes polticas y prcticas, garantas
de uso de criterios de profesionalidad, que protegen a aqullas de la arbitrariedad, la politizacin y la
bsqueda de rentas. En la nueva versin calibrada de la metodologa, se relaciona con 2 puntos
crticos.

46

PUNTUACIN
NDICE

No.

PUNTO CRTICO
2004

Enero
2011

3.1

El reclutamiento para la provisin de los puestos de


trabajo es abierto, de derecho y de hecho, a todos los
candidatos que renan los requisitos exigidos. stos se
establecen por razones de idoneidad, tcnicamente
apreciadas, y no arbitrariamente.

3.2

Existen los procedimientos y mecanismos de garanta


necesarios para evitar la arbitrariedad, la politizacin y
las prcticas de patronazgo o clientelismo, a lo largo de
todo el proceso de incorporacin.

3.5

No existen despidos o rescisiones de empleo que,


afectando a puestos de trabajo de carcter profesional, se
deban a meras razones de cambio del color poltico de
los gobiernos.

Mrito

Tambin este ndice presenta una evolucin significativa en relacin a lo encontrado en 2004 y
nominalmente es de los ms altos (slo est por debajo del aspecto consistencia directiva,
perteneciente al ndice Consistencia Estructural). La realizacin de concursos abiertos y
razonablemente meritocrticos en el rgimen privado y CAS signific una mayor correspondencia con
lo establecido en los marcos normativos y un progreso concreto en comparacin con la situacin
altamente informal de aos anteriores. En paralelo, la creacin del CGP represent un fuerte impulso a
esta tendencia, de la mano tanto de la elaboracin de perfiles como de la realizacin de procesos de
reclutamiento y seleccin nacionales basados en competencias. Finalmente, otro aporte al cuadro de
mejora fue que el cambio de gobierno y signo poltico ocurrido en 2006 se dio en un marco de mayor
estabilidad del empleo pblico y no signific en s mismo una amenaza a la permanencia de los
servidores pblicos, generando as condiciones favorables para la acumulacin de capacidades.

3.4. Consistencia estructural (CE)


Mide el grado de solidez e integracin sistmica del Servicio Civil y abarca tres dimensiones: (a)
coherencia estratgica: que es la vinculacin de los procesos y prcticas de gestin del empleo
pblico a las prioridades estratgicas gubernamentales; (b)consistencia directiva: que es el grado de
desarrollo de la funcin de direccin, la que permite imprimir consistencia transversal a las
decisiones en el Estado; y (c) consistencia de procesos: que es la consistencia entre las diferentes
reas de decisin que abarca la gestin de recursos humanos. En la nueva versin calibrada de la
metodologa, se relaciona con 8 puntos crticos.

47

PUNTUACI
N
CONSISTENCIA
ESTRUCTURAL

No.

1.1

1.6

Las polticas, decisiones y prcticas de personal, en


cada una de las reas de la GRH, obedecen a
intenciones conscientemente prefiguradas en un
proceso de planificacin.

6.4

La inversin en formacin se realiza mediante


planes basados en el diagnstico de necesidades y
diseados para apoyar prioridades claras de la
organizacin.

8.1

Los directivos se responsabilizan y ejercen


adecuadamente sus responsabilidades como gestores
de las personas adscritas a su esfera de autoridad
formal.

8.2

Los servicios centrales responsables del sistema de


SC son percibidos por el resto de la organizacin
como una instancia que aporta valor al logro de los
objetivos comunes.

1.2

Los sistemas de informacin sobre el personal


permiten un conocimiento razonable de las
disponibilidades cuantitativas y cualitativas de
RRHH existentes y previsibles en el futuro, en los
diferentes mbitos organizativos y unidades.

La clasificacin y jerarquizacin de los puestos


2.2. responde a criterios racionales y adaptados a cada
entorno organizativo

Las decisiones relativas a la administracin de


salarios se adoptan con arreglo a criterios
preestablecidos y de forma coherente con los
parmetros de diseo estructural de la organizacin.

Consistencia
directiva

5.4

48

se
y
El
es

2004

Ener
o
2011

Las previsiones de la planificacin de personal


desprenden ordinariamente de prioridades
orientaciones estratgicas de la organizacin.
grado de adecuacin entre unas y otras
ordinariamente alto.

Coherencia
estratgica

Consistencia de
procesos

PUNTO CRTICO

Por un lado, la coherencia estratgica contina reflejando debilidades importantes vinculadas a la falta
de planificacin de la gestin de los recursos humanos en funcin de las necesidades organizativas.
Esto se ve reflejado en la escasa utilizacin y/o consistencia de las herramientas destinadas a dicha
finalidad (CAP, MOF, ROF, evaluacin de desempeo, diagnstico organizacional, etc.) en los
diferentes subsistemas.
Sin embargo, la consistencia directiva muestra una mejora muy clara, siendo el de puntuacin nominal
ms alta (50) en el conjunto de ndices y dimensiones consideradas. Esta situacin claramente ms
slida respecto a 2004 es expresin de las dos mejoras centrales del servicio civil peruano. Una de
ellas es la creacin de la entidad rectora (SERVIR), inexistente hace seis aos, como una instancia que
busca generar valor estratgico al conjunto del sistema. La segunda es la creacin del CGP como
instrumento para una gestin pblica de mayor calidad. Ambas mejoras son centrales porque permean
en el conjunto de subsistemas de la GRH y fortalecen los tres requisitos bsicos del buen
funcionamiento de un sistema de servicio civil (subsistemas operativos, interconectados y
estratgicamente coherentes).
Por ltimo, la consistencia de procesos tambin muestra progresos en dos sentidos. Por un lado, tras
intentos fallidos en aos anteriores, se ha reimpulsado la construccin de sistemas de informacin para
la gestin de los recursos humanos (MEF y SERVIR). En segundo lugar, la creacin del CGP ha
trado aparejados mejoras palpables en los procesos, en especial en los subsistemas de organizacin
del trabajo, empleo y gestin de las remuneraciones, marcando una diferencia con el resto de los
regmenes laborales.

3.5. Capacidad funcional (CF)


Mide la capacidad del sistema de Servicio Civil para influir positivamente en el comportamiento de
los empleados pblicos. Este atributo del sistema se forma por la agregacin de tres dimensiones: (a)
competencia: la competencia de los recursos humanos, que alude a la eficacia con que se aseguran,
en el empleo pblico, niveles adecuados de cualificacin profesional; (b) eficacia incentivadora: que
refleja el grado en el que las polticas y prcticas de gestin de las personas contienen estmulos a la
productividad, el aprendizaje y la calidad del servicio, (c) flexibilidad: que es el grado en que dichas
polticas y prcticas facilitan la adaptacin de las organizaciones pblicas a los cambios y la puesta
en marcha de innovaciones. Se relaciona con 14 puntos crticos.

PUNTUACIN
CAPACIDAD
No.
FUNCIONAL

1.5

PUNTO CRTICO

La tecnificacin de las dotaciones es la adecuada a un


entorno de sociedad del conocimiento. Hay un peso
significativo del trabajo cualificado en la composicin de
las plantillas.

49

2004

Enero
2011

Los perfiles incluyen la seleccin de las competencias


2.3. que en cada caso se consideran clave para el xito en el
desempeo del titular del puesto.

3.3

La seleccin se basa en la existencia de perfiles de


competencias de los ocupantes de los puestos que deben
ser cubiertos.

5.1

La estructura de retribuciones es adecuada para atraer,


motivar y retener a las personas dotadas con las
competencias necesarias, en los diferentes tipos de
puestos que la organizacin precisa.

6.3

La formacin apoya el desarrollo de aprendizajes


colectivos, que consolidan avances en la capacidad
organizativa para enfrentar los problemas y suministrar
respuestas eficaces.

4.1

La direccin define ordinariamente pautas o estndares


de rendimiento esperado de las personas, acordes con las
prioridades y estrategia de la organizacin. En
consecuencia, los empleados conocen los aspectos de su
contribucin por los que sern especficamente
valorados.

4.2

A lo largo del ciclo de gestin, la direccin sigue,


observa y apoya activamente las mejoras del rendimiento
de las personas, suministrando recursos o removiendo
obstculos cuando es necesario.

4.3

El rendimiento de las personas es evaluado por la


organizacin, contrastndolo con los estndares de
rendimiento esperado.

5.3

Los mecanismos de retribucin utilizados estimulan en


las personas el esfuerzo, el rendimiento individual o de
grupo, y el aprendizaje y desarrollo de competencias.

6.1

Los criterios y mecanismos de promocin vinculan sta


al rendimiento, el potencial y el desarrollo de
competencias.

El diseo de los puestos obedece a criterios de gestin,


ms que a consideraciones legales o acuerdos colectivos.
2.1. El marco legal y los convenios laborales se limitan a
establecer un marco amplio, dentro del cual el trabajo se
organiza con arreglo a las necesidades organizativas.

Los mecanismos de movilidad, funcional y geogrfica,


permiten responder con flexibilidad a las necesidades de

Competencia

Eficiencia
incentivadora

Flexibilidad

3.4

50

redistribucin de efectivos.

3.6

Existe la posibilidad de rescindir la relacin de empleo


por razones tcnicas, econmicas u organizativas
objetivamente acreditadas, que obliguen a la
amortizacin de puestos de trabajo.

6.2

Existen frmulas alternativas a las carreras estrictamente


jerrquicas, como las carreras horizontales o en el
puesto, basadas en el reconocimiento de la excelencia
profesional, sin necesidad de incrementar la autoridad
formal de los afectados.

En primer lugar, la evolucin de la competencia est dada por la centralidad que las competencias
tienen en los procesos de reclutamiento y seleccin del CGP as como por la mejora relativa que en ese
mismo sentido se est produciendo a nivel del rgimen laboral privado y los CAS. La mayor
preocupacin por captar recursos humanos competentes significa un impulso a las capacidades
generales del servicio civil, ya sea para la gestin cotidiana de las polticas pblicas como para dar
efectividad y continuidad al proceso de reforma. Como complemento, esta dimensin se ve reforzada
por la incipiente utilizacin de las evaluaciones de desempeo como insumo para la identificacin de
brechas de capacitacin (experiencia piloto en SNIP y OEC), en lnea con el DLeg. 1025.
Luego, la eficiencia incentivadora presenta un leve progreso como resultado de la incipiente
implantacin de la evaluacin, aun cuando el proceso recin est dando sus primeros pasos. Pero en
paralelo a este avances surgen importantes debilidades, bsicamente asociadas a la carencia tanto de
estndares de rendimiento esperado como de una estructura de incentivos monetarios y no monetarios
al buen desempeo. No obstante, el CGP implica un progreso en este sentido ya que all se definen
estndares de rendimiento (Convenio de Asignacin del Gerente Pblico) y se los asocia a una serie de
incentivos monetarios y no monetarios.
Finalmente, se advierten progresos en la flexibilidad a raz de la experiencia del CGP y su repercusin
positiva en dos sentidos. Por un lado, hay un marcado nfasis en disear los puestos segn criterios de
gestin (por ello la elaboracin de distintos perfiles de puestos en funcin de cuatro factores
ponderados: nivel jerrquico, responsabilidad del puesto, experiencia, y nivel acadmico requerido).
Por otro lado, el CGP est diseado para actuar de forma transversal a la administracin pblica de
modo tal de poder cubrir prioridades de gestin en las diversas entidades pblicas. Sin embargo, fuera
de este cuerpo, la flexibilidad en los restantes regmenes laborales contina siendo baja y escasamente
relacionada con las necesidades organizativas, sino ms bien producto de negociaciones
particularistas.

51

3.6. Capacidad integradora (CI)

Evala la eficacia con que el sistema de SC parece capaz de asegurar la armonizacin de las
expectativas e intereses de los diferentes actores (direccin, empleados y otros grupos de inters),
incrementando el sentimiento de pertenencia y reduciendo la conflictividad. Se relaciona con 4 puntos
crticos.

PUNTUACI
N
NDICE

Capacidad
Integradora

No.

PUNTO CRTICO
2004

Ener
o
2011

La organizacin se ocupa de conocer el clima laboral,


7.1 evalundolo peridicamente mediante el uso de
instrumentos fiables.

La organizacin dispone de instrumentos especficos de


comunicacin destinados a reforzar la percepcin de
7.2
pertenencia y la implicacin de los empleados en el
proyecto organizativo global.

Las relaciones laborales se orientan, habitual y


7.3 preferentemente, a la transaccin y concertacin, y no a
la confrontacin ni a la descalificacin del adversario.

El grado de conflictividad laboral no es excesivo, ni por


7.4 el nmero de conflictos ni por los efectos de los mismos
o por la contundencia de los medios utilizados.

Si bien se carece de polticas generales de gestin del clima laboral, la capacidad integradora se ha
visto beneficiada por dos aspectos. Por un lado, hay un claro inters por parte de los gerentes pblicos
de fortalecer la comunicacin interna con sus subordinados con la finalidad de generar condiciones
favorables al proceso de cambio que se est llevando adelante. En segundo lugar, la creacin del
Tribunal del Servicio Civil ofrece la posibilidad de constituirse en un canal de dilogo con diferentes
actores para la resolucin de conflictos y demandas de los servidores pblicos.

52

4. CONCLUSIONES

Estado de situacin
En el diagnstico anterior se encontraba al sistema de servicio civil peruano en una situacin de gran
debilidad. Tal como se vea, eso responda a la fragilidad en cada uno de los subsistemas de la GRH.
Se destacaban al menos tres problemas centrales que impactaban en el resto del sistema. Por un lado
estaba la gran dispersin normativa, que se traduca en la coexistencia de numerosos regmenes
laborales, ya sea generales como especiales. Esta diversidad repercuta en varias de las dimensiones
ms importantes del sistema. As, por ejemplo, generaba una gran heterogeneidad de escalas salariales
(produciendo inequidad) y formas de acceso al empleo pblico (afectando el mrito). Para abordar
estos problemas se haba aprobado la LMEP pero no as la normativa complementaria necesaria para
reglamentarla. As, en los hechos, se contaba con una ley recientemente aprobada pero sin grandes
posibilidades de ser implementada.
Por otro lado, el servicio civil peruano presentaba un fuerte dficit de planificacin estratgica,
directamente asociado a la inexistencia de un organismo rector que fuera capaz de pensar
sistmicamente el sistema, ms all de los lineamientos de administracin general emanados de la
PCM y las directrices financieras establecidas por el MEF. La debilidad en la planificacin estratgica
se vea potenciada, a su vez, por las bajas capacidades de las reas de RH de las entidades, en las
cuales se encontraba descentralizada la funcin.
Por su carcter estructural, ambos problemas impactaban en el conjunto de los subsistemas de la GRH.
Al cuadro de situacin caracterizado por la dbil planificacin, la gran inequidad salarial, la amplia
discrecionalidad en los sistemas de acceso y movilidad, la ausencia de evaluaciones y actividades de
capacitacin, y la falta de dispositivos de gestin del clima laboral, iba acompaado del tercer
problema central: un gran dficit de capacidades tcnicas e institucionales. La combinacin de todos
estos factores era la base de la baja valoracin recibida por Per en el diagnstico de 2004, ocupando
el lugar 17 sobre 21 posibles.
En la actualidad el cuadro de situacin presenta evidentes progresos considerando el carcter muy
reciente que tiene el reinicio de la reforma. En efecto, desde 2008 a esta parte se han realizado avances
en varios de los aspectos que presentaban debilidades.
Por un lado, se cre SERVIR como autoridad rectora del sistema de servicio civil, desde la cual se est
liderando el proceso de cambio. Se trata de un gran avance respecto a la situacin de 2004 aunque
lgicamente an requiere maduracin. Por otro lado, se han dado progresos concretos en varios de los
subsistemas de gestin de RH.
La gestin del empleo se ha visto fortalecida por la mejor calidad de los reclutamientos y concursos,
as como tambin por una mayor flexibilidad. En este sentido el CGP ha sido clave, pero los avances
no se agotan en l sino que se extienden al rgimen privado y a los CAS, en especial en lo
concerniente a la seleccin por mrito. En paralelo, se percibe que los cambios de gobierno no
significan en s mismos una amenaza para la estabilidad del empleo pblico, como s ha sucedido en
perodos anteriores.
En lo referente a la gestin del rendimiento, se han dado los primeros pasos para la reimplantacin
progresiva de la cultura de la evaluacin, intentando diluir la resistencia y temor de los servidores
pblicos tras el antecedente de los despidos masivos en los aos 90. Esta mejora se potencia por el
53

hecho de que se busca que haya una articulacin con el subsistema de gestin del desarrollo, al
detectar brechas de conocimiento para disear las actividades de capacitacin.
Por su parte, la gestin de las compensaciones contina teniendo debilidades estructurales pero el
pasaje de los SNP a los CAS signific una reduccin de la inequidad relativa y la eliminacin de una
fuente de malestar en los servidores pblicos amparados en aquella figura.
Finalmente, la accin de los gerentes pblicos en las entidades y la creacin del Tribunal de Servicio
Civil marcan una evolucin en lo que refiere al clima laboral. En el primer caso porque existe un
marcado inters de los gerentes en utilizar la comunicacin interna como instrumento de adaptacin al
proceso de cambio. En el segundo caso porque aspira a constituirse en una instancia de canalizacin
de demandas y resolucin de conflictos en materia de relaciones laborales.
Estos progresos conviven con tareas an pendientes. A pesar del avance en los sistemas de
informacin, la planificacin de la GRH contina siendo dbil por la escasa utilizacin de las
herramientas y por la alta rigidez del sistema. Las necesidades organizativas slo excepcionalmente
son el objetivo central que orienta la planificacin. Un segundo tema pendiente es la persistente
inequidad salarial (producto en gran parte de la dispersin normativa), la cual impacta en el corazn
del sistema, sobre todo cuando se est intentando construir un sistema centrado en el mrito,
aprendizaje y vocacin de servicio. En tercer lugar, se requiere continuar fortaleciendo las capacidades
del servicio civil a travs de las evaluaciones de conocimientos y las actividades de formacin, de
forma tal que el proceso de reforma pueda ser realimentado por recursos humanos ms calificados.
En suma, se han realizado importantes avances en un corto tiempo. Ya no se est en la situacin de
desarticulacin registrada en 2004 sino que se han logrado progresos que constituyen los cimientos
necesarios para una posterior expansin y profundizacin de las innovaciones.

Anlisis de reas causales


Nos proponemos en esta seccin analizar aquellos factores que explican el nivel de desarrollo
actual del servicio civil peruano y su evolucin reciente, observando aquellos aspectos que
han favorecido y que han dificultado los avances de la profesionalizacin.
Sin dudas el punto de partida del proceso de reforma que actualmente tiene curso en el Per fue la
voluntad poltica de comenzar a revertir la desarticulacin del sistema, reflejada muy claramente en
los diagnsticos regionales al menos desde 2002. La idea de que el servicio civil peruano era el
quinto de la regin pero empezando desde abajo (Nuria Esparch, comunicacin personal) se convirti
en una poderosa sntesis de que era necesario retomar la reforma tras cinco aos de parlisis. En ese
punto, la firma del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos abri una ventana de
oportunidad para comenzar a trabajar al respecto. El resultado fue el paquete del Decretos Legislativos
a travs de los cuales se regulan los diversos aspectos del sistema que se consider prioritario abordar.
Si bien la legislacin result de gran importancia como marco orientador de la accin, el proceso tuvo
la virtud de ir ms all de lo puramente normativo, logrando plasmar, en la prctica, lneas de reformas
concretas e incrementales. Este carcter concreto y gradualista permiti conjurar dos peligros latentes.
Uno de ellos refiere a la prctica no poco habitual de encarar reformas estructurales diseando grandes
marcos normativos que luego no son reglamentados y/o puestos en prctica (Iacoviello y Strazza,
2009). En cierto sentido esto es lo que ocurri con la LMEP y el paquete de leyes complementarias. El
54

segundo peligro latente es que la reforma fracasara por imponerse una estrategia de implementacin
comprehensiva que el propio servicio civil no pareca estar en condiciones de aplicar. En este sentido,
la reforma del servicio civil siempre es ms difcil cuando se quiere desarrollar una estrategia global
pero se cuenta con bajas capacidades tcnicas. Por ello, fue realmente un acierto acompaar los
Decretos Legislativos con lneas de reforma concretas envueltas en una estrategia de implementacin
gradual.
A raz de lo anterior, el proceso se ancl en tres lneas prioritarias de reforma que, al estar muy
interrelacionadas entre s, conforman una suerte de tringulo en cuyo interior se ubica el sistema de
GRH, y hacia el cual permearon los progresos impulsados desde los vrtices. Uno de estos vrtices es
el paquete de instrumentos normativos que se aprob para retomar la reforma y suplir la falta de
reglamentacin de la LMEP. Fue a travs de estas normas que el Poder Ejecutivo estableci las
prioridades de la reforma, evitando caer en proyectos demasiado ambiciosos imposibles de ser
implementados con grados razonables de efectividad. El segundo vrtice del proceso es la creacin de
SERVIR como instancia de autoridad encargada de regir el sistema de servicio civil y liderar la
reforma desde una perspectiva de largo plazo y estratgicamente coherente. Finalmente, el tercer
vrtice est representado por el Cuerpo de Gerentes Pblicos, cuya misin es liderar en las entidades
pblicas el proceso de cambio y hacer que las cosas establecidas por la normativa y por SERVIR
efectivamente se lleven a cabo.
La base normativa constituida por el paquete de Decretos Legislativos constituy en s mismo un
avance al confirmar la aplicabilidad de los principios rectores de la LMEP y comenzar a ordenar la
dispersin normativa antes vigente. Pero adems posibilit que el segundo y tercer vrtice de la
reforma permearan hacia el conjunto del sistema de GRH, generando los progresos identificados en
cada uno de los subsistemas. Bsicamente, como se mostr en las secciones anteriores, la creacin de
SERVIR se tradujo en el fortalecimiento de la funcin de organizacin de recursos humanos y en
aquellos subsistemas donde impuls iniciativas concretas de mejora (planificacin, gestin del
empleo, gestin del rendimiento). Por su parte, la creacin del CGP trajo aparejados progresos en
todos los subsistemas de la GRH, elevando el nivel respecto a 2004 y erigindose como un ncleo de
buenas prcticas posibles de replicar o extender hacia otros regmenes laborales y entidades del
sector pblico. A la vez, el CGP permiti comenzar a dotar de mayores capacidades de gestin al
sistema, favoreciendo la retroalimentacin del proceso de cambio y la generacin de mejores
condiciones para ir en busca de nuevos objetivos.
Sin embargo, a pesar de sus logros, el proceso es an muy reciente. Y dado que las reformas
estructurales del servicio civil son tpicamente procesos de largo plazo, su sostenibilidad es siempre un
punto crtico. En tal sentido, en lo inmediato surgen dos desafos. El primero tiene que ver con qu
respaldo poltico tendr la reforma tras el recambio presidencial de fines de 2011. Eso resultar clave
para determinar su continuidad o no, y en tal caso su direccionalidad. Si bien la reforma del servicio
civil ha formado parte de la agenda de todos los gobiernos peruanos desde la dcada del 90, se ha
podido comprobar que eso no siempre se ha plasmado en acciones concretas y sostenidas.
Ahora bien, de existir voluntad poltica para continuar con la reforma, el segundo desafo alude a la
consistencia de la estrategia de implementacin en funcin de los objetivos propuestos. Ms all de
cules estos sean, sin lugar a dudas el proceso requerir de un rol muy activo por parte de SERVIR
para generar contenido estratgico y articular la accin del conjunto de actores relevantes del sistema.
El otro papel clave en el proceso ser para los gerentes pblicos, en tanto punta de lanza de la reforma
en las entidades pblicas y fuente de altas capacidades de gestin.

55

4.1. Recomendaciones
En el diagnstico que presentamos se ponen evidencia los avances realizados en el servicio civil
peruano en cortsimo tiempo, ya que recin en 2008 se reactivaron los esfuerzos de profesionalizacin
del empleo pblico. Estos avances se lograron a partir de una opcin de poltica centrada en el
fortalecimiento de la institucionalidad del servicio civil con la creacin de SERVIR, y la
profesionalizacin del segmento directivo del empleo pblico con el Cuerpo de Gerentes Pblicos. La
va para su concrecin, como ya hemos sealado, fue el dictado de un paquete de decretos legislativos
alineados con los mandatos de la LMEP.
La mejora en la performance del servicio civil no surge en el caso peruano de una reforma normativa:
de hecho la ley vigente fue emitida poco antes del diagnstico anterior, y al tener tan pocas
perspectivas de implementacin inmediata fue valorada como poco significativa en aquella
evaluacin. Bajo los principios de la misma ley marco, y sin el dictado de las leyes especficas que en
el texto se prevean, a travs de decretos legislativos se lograron instalar prcticas concretas de gestin
de recursos humanos que estn plenamente alineadas con los mandatos de la Carta Iberoamericana de
la Funcin Pblica.
Si bien la situacin ideal es la implementacin de buenas prcticas blindadas legalmente a partir de
normas del ms alto nivel debidamente reglamentadas, la economa poltica de la reforma dej como
ventana de oportunidad esta alternativa. Dada la situacin, nos parece ms relevante anclar los
prximos pasos en los avances ya logrados fortaleciendo las prcticas concretas de gestin
(incorporacin por mrito, seguimiento del desempeo de los gerentes, evaluacin de brechas de
competencias, planificacin de la formacin), ms que en la produccin de normativa que las ampare.
Queda pendiente el dictado de las cinco leyes especficas que dispone la LMEP, cuyos proyectos
fueron encomendados recientemente a SERVIR. Sin quitarle importancia a la regulacin formal de los
distintos aspectos previstos en la Ley, nos parece fundamental que la agencia siga sosteniendo los
procesos de innovacin de la gestin de recursos humanos.
La primera recomendacin es, sin desmerecer los avances normativos que pudieran lograrse para dar
mayor legitimidad al proceso, que se siga priorizando la implementacin de prcticas de gestin
tcnicamente slidas, y alineadas con los principios de mrito y flexibilidad establecidos en la CIFP.
Otro aspecto saliente del proceso de profesionalizacin en Per es el hecho de haber apostado muy
fuertemente al trabajo sobre el segmento directivo. No se trata de una reforma de amplio alcance en
trminos del total del empleo pblico, sino focalizada en el nivel ms alto de decisin en el Estado.
El Cuerpo de Gerentes Pblicos ha sido el laboratorio donde se han probado y ajustado las estrategias
de reclutamiento, seleccin y seguimiento del desempeo diseadas por el equipo tcnico de SERVIR.
En este sentido ha sido un paso fundamental en la instalacin de prcticas virtuosas en la gestin de
recursos humanos: se trata de una isla, pero es una isla transversal a todo el estado peruano
(Cortzar Velarde, comunicacin personal).
Sin embargo, se trata de una iniciativa todava incipiente y numricamente poco significativa en el
contexto del empleo pblico total. Por eso resulta crucial que el Cuerpo de Gerentes Pblicos pase la
prueba cida del cambio de gestin, ya que solo con la continuidad del reclutamiento, que permita

56

reunir una masa crtica considerable como podra ser el target establecido de 350 gerentes- podr
revelar todo su potencial como agente de cambio en el estado peruano.
La segunda recomendacin es, entonces, trabajar fuertemente en los acuerdos interpartidarios que
permitan legitimar el Cuerpo de Gerentes Pblicos ante un posible cambio de signo poltico del
gobierno.
Hasta ahora, la estrategia focalizada en el segmento directivo y en el diseo de herramientas y
metodologas slidas ha absorbido la energa del equipo tcnico de SERVIR en sus primeros tres aos
de trabajo. Con todos los avances ya sealados, los desafos son enormes para lograr generalizar las
buenas prcticas sobre una poblacin ms amplia del empleo pblico peruano. Estos desafos no
pueden encararse desde un rea central exclusivamente, por ms slida y preparada que sea su
dotacin.
Se ha trabajado de manera incipiente en la formacin de una red de reas de recursos humanos, y la
sola existencia de SERVIR ya implica un respaldo notable con respecto a la situacin previa. Pero
queda mucho por trabajar para lograr la efectiva bajada de los lineamientos estratgicos de manera
efectiva a toda la administracin a travs de unidades descentralizadas slidamente estructuradas y
dotadas de las competencias necesarias para la implementacin de las polticas de recursos humanos.
La tercera recomendacin es, por lo tanto, establecer una estrategia de fortalecimiento de las reas de
recursos humanos de las instituciones, que permita implementar el esquema de centralizacin del
diseo de la poltica de recursos humanos en SERVIR y su descentralizacin operativa en las
instituciones.

57

5. INDICADORES CUANTITATIVOS 45
Indicadores cuantitativos

1. Tasa de designaciones polticas


I. Cargos que prevn designacin
poltica en la Administracin
Central

2.855

2003- Trabajadores de direccin + trabajadores de confianza. Fuente: Contralora General de la


Repblica -Informe consolidado de evaluacin de cumplimiento de las medidas de austeridad.

II. Total de cargos administrativos


de la Administracin Central

478.817

2010 Nmero de plazas, pensionistas, CAS y otros (por rgimen laboral y carreras especiales).
Fuente: Mdulo de Gestin de Recursos Humanos, MEF.

I / II

0.59%

Peso fiscal del empleo pblico

45

Tipo de cambio al 25-6-2013: 4.520 guaranes por cada dlar de EE.UU. Fuente: Informe de la Direccin General del Servicio Civil con datos del BCP.

58

2. Nmina salarial del gobierno central / producto interno bruto

I. Nmina salarial del Gobierno


Central

11. 851

2010 Fuente: Consulta de Ejecucin del Gasto, MEF (Consulta 17/01/2011)

363.737

2009 Fuente: World Bank. PBI expresado originalmente en USD (130.325), convertido a Soles
al tipo de cambio del 17/01/2011 (2,791)

(millones de Soles)
II. PBI (millones de Soles )

I / II

3,2%

Incentivos del servicio civil


3. Compresin vertical de los salarios
I. Asignacin mensual de la
mxima categora (Soles)

18.500

II. Asignacin mensual del


categora mnima (Soles)

625

I/II

29.5

2011 Salario Gerentes Pblicos categora A. Fuente: Corrales Angulo (2010).

2011 Salario Auxiliares. Fuente: Estudio de Brechas Salariales y Anlisis de sensibilidad de los
ingresos de las personas que prestan servicios al Estado, SERVIR.

59

Incentivos del servicio civil


4. Sueldo gubernamental promedio del gobierno central / PIB per cpita

I. Sueldo promedio Administracin


Central (Soles)

3.541

2009 Fuente: Base de Datos DataGov (BID).

II. PBI per cpita mensualizado


(Soles)

1.039

2011 Elaboracin propia sobre la base de datos DataGov y Banco Mundial

I/II

3.41

Incentivos del servicio civil


5. Sueldo gubernamental promedio del gobierno central / sueldo promedio del sector privado

I. Sueldo promedio Administracin


Central (Soles)

II. Sueldo promedio del sector


privado

3.541

2009 Fuente: Base de Datos DataGov (BID).

S/D

60

I/II

61

Dotacin del servicio civil


6. Nmero total de empleados pblicos en el gobierno central / poblacin total

I. Nmero total de empleados


pblicos gobierno central

II. Poblacin Total

I/II

478.817

29.907.003

2010 Nmero de plazas, pensionistas, CAS y otros (por rgimen laboral y carreras especiales).
Fuente: Mdulo de Gestin de Recursos Humanos, MEF.

2010 Estimacin a Julio 2010. Fuente: Central Inteligence Agency

1.6%

7. Gasto pblico total del gobierno central (excluye pensiones y servicio de la deuda) / Nmero total de empleados pblicos del gobierno central

I. Gasto pblico total del Gobierno


Central

63.604

2010 Presupuesto Institucional Modificado (PIM). Fuente: Transparencia Econmica,


consulta de Ejecucin del Gasto, MEF (consulta 17/1/2011).

II. Nmero total de empleados


pblicos gobierno central

478.817

2010 Nmero de plazas, pensionistas, CAS y otros (por rgimen laboral y carreras
especiales). Fuente: Mdulo de Gestin de Recursos Humanos, MEF.

I / II (Soles)

132.817

(millones Soles)

62

6. TABLA DE SNTESIS

Contexto

Situacin a diciembre de 2004

Situacin en enero de 2011

- Tras la crisis poltica originada por la renuncia de Fujimori, asume


la presidencia Alejandro Toledo (2001-2006).
- Luego del crecimiento de los aos 90, se advierte en 2004 un freno
al crecimiento econmico. En ese contexto se negocia la firma de
TLC con Tailandia (2005).
- En respuesta a las movilizaciones de sectores sociales se declara el
estado de emergencia.
- Existen sospechas de corrupcin que recaen sobre el entorno
familiar del presidente.

- Se inicia el ao final de la presidencia de Alan Garca (2006-2011) en un clima


de estabilidad poltica.
- Se transita una etapa de solidez macroeconmica como resultado del
incremento del comercio exterior y la prudencia fiscal.
- A nivel social se registra una importante baja del nivel de pobreza pero sin
modificar la estructura social. Persisten ciertos niveles de conflictividad por
parte de sectores postergados.

- La reforma del servicio civil impulsada a travs de los DLegs comienza a


- En cuanto a la modernizacin del Estado, la dispersin normativa y
traducirse en avances concretos respecto a la situacin de 2004, y stos sientan
desestructuracin general del servicio civil, reflejados en diversos
las bases para la continuidad de la estrategia incrementalista.
diagnsticos, promueven el reinicio del proceso.

- Se registra una gran dispersin normativa que se traduce en - Contina la dispersin normativa en numerosos regmenes laborales (se agrega
numerosos regmenes laborales.
el rgimen especial CGP y los CAS suplantan a los SNP).
Marco legal

- Ante esto se dicta la LMEP pero hay falta de consenso poltico para - En el marco de las atribuciones legislativas delegadas en el poder ejecutivo, se
aprueban DLegs especficos para abordar diversos aspectos del sistema de
aprobar las cinco leyes complementarias.
servicio civil (entidad rectora, alta gerencia pblica, capacitacin, etc.).

63

- Existe mandato legislativo de aprobar las cinco leyes complementarias de la


LMEP.

- Este subsistema es dbil a consecuencia de la falta de una - Hay una clara mejora en el subsistema producto de la creacin de SERVIR
institucin rectora.
como entidad rectora.
- Las funciones estn descentralizadas en las entidades, y el PCM y el - Se produce un proceso de descentralizacin a nivel subnacional.
Anlisis organizativo
MEF establecen lineamientos centrales en materia de administracin
de la funcin
- La funcin de organizacin de recursos humanos se da en un marco de
y gasto en personal.
recursos humanos
interaccin entre SERVIR, la PCM y el MEF.
- Las oficinas de personal tienen bajas capacidades generales.

- El subsistema es uno de los ms dbiles.

- Se mantiene, en general, la dbil planificacin y la rigidez del sistema (falta de


sinceramiento de los CAP, prohibiciones presupuestarias, etc.).

Planificacin

- La planificacin est centrada en la gestin presupuestaria bajo un


marco de restriccin que genera negociaciones oportunistas y puja - Se busca atenuar la rigidez a travs del rgimen laboral privado y los CAS.
presupuestaria entre reas.
- Hay intentos por parte de SERVIR y del MEF de construir sistemas de
- A su vez, las prohibiciones presupuestarias generan rigidez y informacin de recursos humanos, aunque con potenciales superposiciones.
obstaculizan la planificacin de acuerdo a las necesidades
- Se dan mejores perspectivas de profesionalizacin como base de una mejor
organizativas.
planificacin.
- Se carece de sistemas de informacin que sirvan de base para la
toma de decisiones.

Organizacin del
trabajo

- El subsistema presenta importantes falencias, ya que si bien est - Se mantiene la debilidad del subsistema puesto que las herramientas
definido, en la prctica no es utilizado.
disponibles para la definicin de perfiles de puestos y postulantes (ROF, MOF y
Manual de Descripcin de Cargos) estn muy desactualizados.
- Esto se refleja en el no uso de las herramientas de definicin de
perfiles de puestos y postulantes.
- Existe la intencin de promover el uso de estas herramientas, previa

64

- La excesiva rigidez incentiva el uso muy extendido de los SNP.

actualizacin.
- La clara definicin de perfiles de puestos y postulantes en el CGP acta como
una buena prctica para el resto del sistema.

Gestin del empleo

- Est generalizada la prctica clientelista en el acceso a la - El subsistema presenta importantes avances respecto a la situacin previa.
administracin pblica.
- Mejora en el grado de apertura y difusin del reclutamiento abierto, en especial
- Prcticamente no existen los concursos, y los que se realizan no a partir del CGP.
garantizan el mrito y la transparencia.
- Los procesos de seleccin del CGP son meritocrticos y transparentes.
- Las competencias no son un criterio de seleccin.
- Mejoras relativas en la seleccin meritocrtica de los DL728 y CAS.
- Falta de polticas de movilidad.
- Hay percepcin general de reduccin de la discrecionalidad y el clientelismo.
- La desvinculacin depende mucho del rgimen laboral en que se
- La transversalidad del CGP introdujo mayor flexibilidad al sistema.
reporte y de los ciclos polticos.
- Existe un intento de reversin mediante el nuevo marco legal y los - Se percibe una mejora de la estabilidad, incluso tras el cambio de gobierno.
proyectos de ley sobre el tema.
- Sin embargo, la movilidad general se sigue produciendo a partir de
negociaciones particularistas que suelen no toman en cuenta las necesidades
organizativas. (Una excepcin es el CGP.)

- El subsistema es muy dbil.

Gestin del
Rendimiento

- El subsistema presenta avances a partir de la aprobacin del DL1025, en el


cual se establece que los objetivos de la evaluacin son identificar los aportes
- Normativamente se contempla la evaluacin de desempeo pero en individuales al rendimiento colectivo y la deteccin de necesidades de
la prctica sta no se lleva a cabo en la gran mayora de los casos.
capacitacin.
- En las oportunidades en que la evaluacin se realiza, su nica - Se crea el Fondo de Fortalecimiento del Capital Humano.
finalidad es determinar mejoras salariales (aunque stas no influyen
en el pago por planilla).
- Con este ltimo objetivo, se realiza una experiencia piloto en SNIP.

65

- La creacin del CGP supone un fuerte impulso a la evaluacin del rendimiento.


- Una debilidad que se mantiene es que no se formulan objetivos de desempeo
contra los cuales evaluar. En este sentido, el Convenio de Asignacin del
Gerente es un paso adelante.

- El subsistema tiene una muy baja coherencia estratgica.

- La coherencia estratgica del subsistema continua siendo muy baja.

- La coexistencia de mltiples escalas remunerativas genera alta - En todos los regmenes generales se mantiene la inequidad interna por los
inequidad interna en todos los regmenes laborales generales.
motivos ya sealados.
- La disparidad salarial se profundiza por los conceptos no - Escasa competitividad externa fundamentalmente debido al congelamiento
remunerativos (CAFAE y otros), los cuales a su vez impactan salarial. Los aumentos otorgados se canalizan a travs de los conceptos no
negativamente en el clculo pensionario.
remunerativos, generando mayor inequidad.
Gestin de la
Compensacin

Gestin del
Desarrollo

- Los salarios tienen baja competitividad externa, en especial en la - No hay incentivos monetarios para lograr esfuerzo, alto rendimiento y
carrera administrativa.
aprendizaje.
- Gran debilidad en la informacin.

- Hay contradiccin normativa (DL276 y DS 051-91-PCM).

- Problemas de sustentabilidad del sistema de pensiones.

- Las mejoras en este subsistema se vinculan al ordenamiento financiero y


presupuestario en general, la reduccin de la inequidad relativa con el pasaje de
SNP y CAS, y la estructuracin de la escala salarial del CGP.

- El subsistema evidencia debilidades que se expresan en la ausencia - El subsistema presenta avances a partir de la aprobacin del DL1025.
de planes de desarrollo y de carreras horizontales.
- En la prctica, se reimpulsa la elaboracin por parte de las entidades de los
- Ante esto, los ascensos en la carrera administrativa se dan a travs Planes de Desarrollo de Personas (PDP).
de la designacin por parte de los jefes intermedios y autoridades
- Hay preocupacin por establecer conexin entre las evaluaciones de
superiores.
desempeo y las necesidades de formacin.
- A su vez, no existe una oferta sistematizada de capacitacin y se

66

evidencia una desinstitucionalizacin de la funcin de formacin.

- La planificacin de la capacitacin busca considerar el impacto en los usuarios.


- Sin embargo an es necesario que esta visin se traduzca en prcticas
sistematizadas que logren permear en el conjunto de la administracin pblica.

- Este subsistema presenta debilidades derivadas de la inexistencia de - El subsistema muestra progresos en lo referente a la gestin del clima laboral a
polticas de clima organizacional y de comunicacin.
raz, por un lado, del inters de los gerentes pblicos de utilizar la comunicacin
como herramienta de adaptacin al cambio y, por el otro, como consecuencia de
- A su vez, prevalecen los mecanismos informales de negociacin.
la creacin del Tribunal de SC.

Gestin de las
Relaciones Humanas
- Se registra un nivel conflicto sindical en aumento pero sin alcanzar - Sin embargo, no se advierten significativos cambios en lo que hace al peso y
y Sociales
un grado excesivo.
relacin con los actores sindicales, ms all de ciertas dinmicas puntuales.

67

7. FUENTES DE OBTENCIN DE LA INFORMACIN


7.1 Referencias bibliogrficas

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Latinoamericana de ciencias Sociales) y SICA (Sistema de Integracin Centroamericana).
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Autoridad Nacional del Servicio Civil SERVIR. Presidencia del Consejo de Ministros
PCM. Lima, Per.
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Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR. Presidencia del Consejo de Ministros PCM. Gobierno de Per.

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7.2 Normativa
- Constitucin de la Repblica 1979 derogada.
- Constitucin de la Repblica 1993.
- Ley N 4916: Ley del Empleo Particular derogado por el DLeg 728.
- Ley N 23536: Ley que establece las normas generales que regulan el trabajo y la carrera de los
profesionales de la salud; y su reglamento.
- Ley N 23733: Ley Universitaria.
- Ley N 24029: Ley del Profesorado.
- Ley N 26507: Declaran en disolucin al Instituto Nacional de Administracin Pblica
- Ley N 26404: Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao 1995.
- Ley N 26771: Establecen prohibicin de ejercer la facultad de nombramiento y contratacin de
personal en el sector pblico, en casos de parentesco.
- Ley N 27170: Ley del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado.
- Ley N 27487: Ley que deroga el Decreto Ley N 26093 y autoriza la conformacin de comisiones
encargadas de revisar los ceses colectivos en el Sector Pblico.
- Ley N 27452: Ley que dispone la creacin de la Comisin Especial encargada de la revisin de los
ceses colectivos efectuados en las empresas del Estado sometidas a procesos de promocin de la
inversin privada.
- Ley N 27588: Ley que establece prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores
pblicos, as como de las personas que presten servicios al Estado bajo cualquier modalidad
contractual.
- Ley N 27658: Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado.
- Ley N 27783: Ley de Bases de la Descentralizacin.
71

- Ley N 27803: Ley que implementa las recomendaciones derivadas de las comisiones creadas por
las Leyes N 27452 y N 27586, encargadas de revisar los ceses colectivos efectuados en las
Empresas del Estado sujetas a Procesos de Promocin de la Inversin Privada y en las entidades del
Sector Pblico y Gobiernos Locales.
- Ley N 27815: Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica.
- Ley N 27867: Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.
- Ley N 28024: Ley que regula la gestin de intereses en la administracin pblica.
- Ley N 27972: Ley Orgnica de Municipalidades.
- Ley N 28175: Ley Marco del Empleo Pblico.
- Ley N 28411: Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
- Ley N 28561: Ley que regula el trabajo de los tcnicos y auxiliares asistenciales de salud.
- Ley N 29062: Ley que modifica la Ley del Profesorado en lo referido a la carrera pblica
magisterial.
- Ley N 29158: Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
- Ley N 29062: Ley que modifica la Ley del Profesorado en lo referido a la carrera pblica
magisterial.
- Decreto Ley N 26093: Disponen que los titulares de los Ministerios y de las Instituciones Pblicas
Descentralizadas debern cumplir con efectuar semestralmente programas de evaluacin de personal
derogado por la Ley N 27487.
- Decreto Ley N 25650: Crean el Fondo de Apoyo Gerencial al Sector Pblico.
- Decreto Ley N 25986: Aprueban la Ley de Presupuesto del Gobierno Central.
- Decreto Legislativo N 11377: Estatuto y Escalafn del Servicio Civil derogado por el DLeg 276.
- Decreto Legislativo N 276: Ley de Bases de la Carrera Administrativa; y su reglamento
- Decreto Legislativo N 728: Ley de Fomento del Empleo.
- Decreto Legislativo N 1023: Crea la autoridad nacional del servicio civil, rectora del sistema
administrativo de gestin de recursos humanos.
- Decreto Legislativo N 1024: Crea y regula el cuerpo de gerentes pblicos.
- Decreto Legislativo N 1025: Aprueba normas de capacitacin y rendimiento para el sector pblico.
- Decreto Legislativo N 1026: Establece un rgimen especial facultativo para los gobiernos
regionales y locales que deseen implementar procesos de modernizacin institucional integral.
- Decreto Legislativo N 1057: Rgimen Especial de Contratacin Administrativa de Servicios.
- Decreto Supremo N 005-90-PCM: Reglamento de la Carrera Administrativa.

72

- Decreto Supremo N 067-92-EF: Precisan los mecanismos para la utilizacin de los recursos del
Fondo de Asistencia y Estmulo.
- Decreto Supremo N 025-93-PCM: Amplan mbito de aplicacin del beneficio establecido en el
DS N 067-92-EF a los trabajadores del Sector Pblico en cuyos organismos se haya culminado el
proceso de reorganizacin.
- Decreto Supremo N 004-2001-TR: Constituyen Comisin Multisectorial encargada de estudiar y
elaborar un informe sobre la situacin del personal de la administracin pblica central.
- Decreto Supremo N 110-2001-EF: Precisan que incentivos y/o entregas, programas o actividades
de bienestar aprobados en el marco del DS N 005-90-PCM no tienen naturaleza remunerativa.
- Decreto Supremo N 170-2001-EF: Precisan que incentivos, entregas, programas o actividades de
bienestar otorgados por el CAFAE estn comprendidos en el DS N 122-94-EF.
- Decreto Supremo N 075-2008-PCM: Reglamento del Decreto Legislativo N 1057, que regula el
rgimen especial de contratacin administrativa de servicios.
- Decreto Supremo N 030-2009-PCM: Aprueba el Reglamento del Rgimen Laboral de los Gerentes
Pblicos creado por el Decreto Legislativo N 1024.
- Decreto Supremo N 008-2010-PCM: Aprueba el Reglamento del Tribunal del Servicio Civil.
- Decreto Supremo N 009-2010-PCM: Aprueban el Reglamento del Decreto Legislativo N 1025
sobre Normas de Capacitacin y Rendimiento para el Sector Pblico.
Ley N 29626. De Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2011. 9-12-2010.

7.3 Sitios web consultados


Gobierno de Per

www.peru.gob.pe

Presidencia del Consejo de http://www.pcm.gob.pe/index.htm


Ministros
Secretara de la Gestin http://sgp.pcm.gob.pe/
Pblica
Ministerio de Trabajo

http://www.mintra.gob.pe/

Ministerio de Economa

http://www.mef.gob.pe/

73

Autoridad Nacional del http://www.servir.gob.pe/


Servicio Civil
Boletn Oficial y Normas http://www.elperuano.pe/Edicion/
Legales
Congreso de Per

Sistema
Peruano
informacin jurdica

http://www.congreso.gob.pe/ntley/default.asp

de http://www.minjus.gob.pe/spij/

Portal Ciudadanos al da

http://www.ciudadanosaldia.org/

Prensa escrita de Per

http://www.prensaescrita.com/america/peru.php

Central
Unitaria
Trabajadores del Per

de http://cut-peru.blogspot.com/2010/05/congreso-de-la-republica-y-cgtpcte.html

Confederacin Nacional http://www.cteperu.org/


de Trabajadores Estatales
DataGov

http://www.iadb.org/datagob/home_esp.html

7.4 Talleres y entrevistas realizadas


Las entrevistas fueron administradas entre el 6 y 9 de diciembre por Mercedes Iacoviello y Yanina
Azzolina.

Nombre y Apellido

Cargo

Guillermo Casafranca

Gerente de Administracin

Ministerio de Justica

Jos Mamn Castro

Director de Abastecimiento y Servicios

Ministerio de Justicia

74

Institucin

Araceli Rita Basurco

Secretaria General

Andrs Corrales

Gerente de Desarrollo del Cuerpo de Gerentes SERVIR


Pblicos

Ricardo Matallana

Gerente Desarrollo Institucional del Sistema

Jorge Arrunategui

Gerente de Desarrollo de Capacidades y de SERVIR


Rendimiento y de Polticas de Gestin de RH

Nilda Rojas

Secretaria de Gestin Pblica de


Presidencia del Consejo de Ministros

Juan Carlos Corts

Presidente (y miembro Consejo Directivo CiudadAnos al Da


SERVIR)

Juan Carlos
Urbina

Ministerio de Justicia

Morn Abogado Acadmico

SERVIR

la Secretara de la Gestin
Pblica - PCM

Estudio Echecopar

Moiss Salvatierra

Sistemas de Informacin

Direccin
General
Presupuesto - MEF

Juan Pea Vera

Director de Normatividad

Direccin General
Presupuesto MEF

Vlado
Gonzales

Castaeda Director

Direccin de Monitoreo y
Evaluacin de Impacto
Social - MIMDES

Talleres
Los talleres se realizaron el da 7 de diciembre y fueron coordinados por Mercedes Iacoviello

Taller Actores Externos e Internos

Nombre y Apellido

de

Cargo

Institucin

75

Jorge Arruntegui

Gerente

SERVIR

Andrs Corrales

Gerente

SERVIR

Orietta Rodriguez

Oficial de Programa

Embajada de Canad

Cesar Janto

Secretario General

Sindicato Trabajadores MTC

Winston Hudman Henriquez

Secretario General

Sindicato CITE

Mayn Ugarte

Coordinadora

Pontificia
Catlica

Cecilia Blondet

Directora

PROETICA

Juan Castillo

Asesor Principal

GTZ - Alemania

Ramn Perez Prieto

Director

CEPLAN

Rosa Daz Daz

Especialista Sec. Sociales

CEPLAN

Marcelo Cedamanos

Gerente General y Secretario del SERVIR


Consejo Directivo

Universidad

Taller - Jefes de las Oficinas de Recursos Humanos

Nombre y Apellido

Cargo

Institucin

Vernica Peralta Rondan

Jefa de RH

Organismo Superior de la
Inversin en Energa y
Minera (OSINERGMIN )

76

Miguel A. Vzquez Bertini

Director General RH

Ministerio de la Mujer y el
Desarrollo Social (MIMDES)

Nlida Robles Sifuentes

Adm. Personal

UGEL 03 Ministerio de
Educacin

Carmen Rosa Moreno Reyes

Adm. Personal

UGEL 03 Ministerio de
Educacin

Livia Quiroz Cornejo

Adm. Personal

UGEL 03 Ministerio de
Educacin

Julio A. Salas Bacalla

Jefe RH

Universidad Nacional Mayor


de San Marcos (U.N.M.S.M)

German Maravi Mustto

Subgerente RH

Municipalidad de La Victoria

Andrs Quispe Quispe

Asesor Laboral

Municipalidad de Lince

Walter Avilla Alberco

Jefe de RH

Ministerio de Cultura

Jorge Rodriguez Huamani

Jefe de Unidad de RH

Ministerio de Salud

Guillermo Parra Casas

Jefe de Beneficios Sociales

Ministerio de Agricultura

77

8. ABREVIATURAS
BDP

Banco de Datos Preliminar

BDSP

Banco de Datos de Servidores Pblicos

BID

Banco Interamericano de Desarrollo (institucin)

CAFAE

Comit de Administracin del Fondo de Asistencia y Estmulo (concepto remunerativo)

CAP

Cuadro de Asignacin de Personal (instrumento administrativo)

CAS

Contrato Administrativo de Servicios (modalidad contractual)

CEDLAS

Centro de Estudios Laborales y Sociales

CEPLAN

Centro Nacional de Planeamiento Estratgico

CIFP

Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica

CITE

Confederacin Intersectorial de Trabajadores Estatales (institucin)

CGP

Cuerpo de Gerentes Pblicos

CGTP

Confederacin General de Trabajadores del Per (institucin)

CONASEV Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores (institucin)


COSEP

Consejo Superior del Empleo Pblico (institucin)

CTE

Confederacin Nacional de Trabajadores Estatales (institucin)

CTS

Compensacin por Tiempo de Servicio (beneficio remunerativo)

DL

Decreto Ley (norma jurdica)

DLeg

Decreto Legislativo (norma jurdica)

DS

Decreto Supremo (norma jurdica)

ESAP

Escuela Superior de Administracin Pblica (institucin)

ESSALUD

Seguro Social de Salud (institucin)

FF.AA

Fuerzas Armadas

GRH

Gestin Recursos Humanos

INAP

Instituto Nacional de Administracin Pblica (institucin)

LOPE

Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (norma jurdica)

78

LMEP

Ley Marco del Empleo Pblico (norma jurdica)

MEF

Ministerio de Economa y Finanzas (institucin)

MGRH

Mdulo para la Gestin de los Recursos Humanos

MOF

Manual de Organizacin y Funciones (instrumento administrativo)

MPC

Manual de Perfiles de Competencias

MTPE

Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (institucin)

OEC

rganos encargados de Contrataciones del Estado

OIT

Organizacin Internacional del Trabajo

ONAP

Oficina Nacional de Personal

PAP

Presupuesto Analtico de Personal (instrumento administrativo)

PBI

Producto Bruto Interno (indicador)

PCM

Presidencia del Consejo de Ministros (institucin)

PDP

Planes de Desarrollo de las Personas al Servicio del Estado

PNUD

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (institucin)

RH

Recursos Humanos

RM

Resolucin Ministerial (norma jurdica)

RNPSC

Registro Nacional de Personas del Servicio Civil

ROF

Reglamento de Organizacin y Funciones (instrumento administrativo)

SERVIR

Autoridad Nacional del Servicio Civil (institucin)

SC

Servicio Civil

SNP

Servicios No Personales (modalidad contractual)

SUNAT

Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (institucin)

SUTEP

Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin de Per (institucin)

TLC

Tratado de Libre Comercio (acuerdo comercial)

79