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Evasin y elusin tributaria en el Per*

Claudia Viale L.

En los ltimos meses la Superintendencia Nacional de Aduanas y


de Administracin Tributaria (SUNAT) ha aparecido en los medios
de comunicacin en dos oportunidades. Primero en setiembre,
cuando la jefa de esta institucin, Tania Quispe, particip en el
evento PERUMIN - Convencin minera, donde anunci que la
participacin del sector minero en la presin tributaria1 del pas
haba bajado, aunque la presin tributaria total haba llegado
a un nivel rcord de 16% del Producto Bruto Interno (PBI). El
segundo momento fue en octubre, a raz de los anuncios por el
descenso en las cifras de evasin en el pago del Impuesto General
a las Ventas (IGV) de 38%, hace 4 aos, a 29% hoy en da y
por la cifra de evasin en el pago de Impuesto a la Renta que
se mantena en 50% .
Estos dos ltimos datos nos muestran la importancia de la
evasin como determinante de la baja presin tributaria del pas.
En efecto, segn informacin de la SUNAT, las actividades de
fiscalizacin que realizaron en relacin a pequeos y medianos
empresarios hizo posible incrementar la recaudacin tributaria en
*
Este artculo est basado en las entrevistas que se hicieron a Manuel Estela
Benavides, exsuperintendente de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de
Administracin Tributaria (SUNAT), y a Enrique Vejarano, Superintendente Adjunto
de la SUNAT.
1
Ingresos tributarios recaudados por la SUNAT / Producto Bruto Interno (PBI).

200

Evasin y elusin tributaria en el Per

S/. 6700 millones, compensando as la cada de los ingresos tributarios


de la minera que disminuyeron cerca de S/. 3000 millones.
La presin tributaria peruana sigue siendo baja en comparacin
con otros pases de la regin. Por ejemplo, la presin tributaria en
Brasil es de 29%, en Argentina de 23%, en Bolivia de 16.8% y en
Chile de 18.7%. Si la nuestra es de 16%, entonces no cabe duda
que las acciones que se realicen para reducir los niveles de evasin
contribuirn significativamente a aumentar nuestra dbil presin
fiscal.
Pero reducir la evasin es una tarea compleja e inmensa. El
objetivo de este ensayo es identificar algunos temas importantes
sobre esta materia, la que adems necesita de ms informacin, ms
anlisis y mayor debate. Revisaremos tambin algunas medidas que
la SUNAT ha implementado recientemente e intentaremos plantear
algunos posibles caminos para continuar la discusin.
La evasin tributaria est inevitablemente relacionada con el
tema de la informalidad en la economa peruana. Sin embargo, el
concepto de informalidad no es suficiente para describir lo que
sucede en lo relativo a la evasin, pues existe mucha interaccin
entre lo formal y lo informal en relacin al pago de impuestos.
Un ejemplo de ello son las pequeas o medianas empresas
que tienen Registro nico de Contribuyente (RUC), que hacen
sus declaraciones de impuestos, pero que no declaran todas sus
ventas para que su utilidad sea menor y puedan pagar menos
impuestos. Tambin hay grandes empresas que hacen parte de sus
transacciones a travs de parasos fiscales para no estar gravadas por
impuestos en el Per. Finalmente, tambin existen vnculos con lo
ilegal, pues algunas empresas formales, que reportan sus utilidades
y pagan impuestos, les compran a agentes ilegales, tal como sucede
con las empresas mineras que compran y exportan oro ilegal.
Por todo ello, en este texto evitaremos utilizar el trmino
informal o formal, detallando a continuacin a qu nos
referimos con evasin y elusin.

Claudia Viale L.

201

Algunas precisiones conceptuales


Si bien en los medios de comunicacin se habla de manera general
de evasin, el concepto ms preciso es el de incumplimiento
tributario.

El cumplimiento tributario voluntario


El cumplimiento tributario se define como la declaracin correcta
de la obligacin tributaria en el momento apropiado y de acuerdo
a las regulaciones tributarias. El carcter de voluntario o
involuntario se define por la accin de la autoridad tributaria.
Es decir, si el cumplimiento se ha dado porque el contribuyente ha
declarado y pagado sus impuestos sin intervencin de la autoridad
tributaria. En ese caso se trata de un cumplimiento voluntario2.
Si, por el contrario, el contribuyente ha pagado solo despus
de que la autoridad tributaria haya realizado una fiscalizacin,
identificando que el contribuyente no ha cumplido con sus
obligaciones y tomando alguna accin para forzarlo a hacerlo,
por ejemplo una cobranza coactiva, esto es cumplimiento
involuntario.
El incumplimiento tributario se refiere, por lo tanto, a
aquellos contribuyentes que no cumplen con sus obligaciones.
Este incumplimiento puede ser de dos maneras. La primera es la
evasin, que corresponde a un incumplimiento en el que el sujeto
est violando la ley tributaria. Esta definicin incluye tanto a las
personas o empresas que no tienen RUC ni pagan nada a la SUNAT,
como a las que estn inscritas pero que no facturan todas sus ventas
para reducir sus utilidades y pagar menos impuestos de lo que les
corresponde. Ambas acciones son ilegales.

2
Reynaldo Iberico, Jaime. Estrategia de la SUNAT para promover el
cumplimiento voluntario. Lima: SUNAT, 2000.

202

Evasin y elusin tributaria en el Per

La segunda manera es utilizando artificios dentro del marco de


la ley tributaria para reducir su base gravable y pagar menos de lo
que le corresponde. Es decir, se buscan las reas grises dentro del
cdigo tributario para beneficio propio. Esta segunda manera sera
elusin: reduccin de la base gravable usando mecanismos que el
marco vigente permite.
En las secciones que vienen prestaremos atencin a las polticas
relacionadas a ambos tipos de incumplimiento tributario.

La tributacin y el desarrollo
Al hablar de tributacin lo que todos pensamos es en recaudacin.
Es decir, que la razn de ser de la tributacin es generar recaudacin.
Sin embargo, la tributacin debe ser un instrumento para lograr
desarrollo, un compromiso con el bien comn. La recaudacin es
solo un componente de la tributacin y no todo.
En ese sentido, dentro del diseo de una poltica tributaria debe
haber una estrategia de cmo generar desarrollo y no simplemente
una de cmo maximizar la cantidad de recursos recaudados.
Adems, el principio de la tributacin debe ser la justicia y no
la eficiencia. Por ello, el requisito bsico para que haya tributacin
es que exista riqueza. Si no es as, no se puede exigir a un sujeto
que pague o se estara generando un obstculo a esa generacin
de riqueza y, en consecuencia, al desarrollo.
Es de acuerdo a estos criterios que la SUNAT est reorientando
su gestin. Tania Quispe, en su presentacin ante el gremio minero
en PERUMIN, afirm que la tributacin es el compromiso con el
bien comn y por lo tanto con la inclusin social. La reciente ley
n 29972 para los pequeos productores agrarios es un ejemplo de
ello. A continuacin revisaremos los principales elementos de esta
ley que nos llevan a esta afirmacin.

Claudia Viale L.

203

Ley n 29972
El 22 de diciembre del 2012 se aprob la Ley que promueve la
inclusin de los productores agrarios a travs de las cooperativas,
ley n 299723. Esta ley busca promover el desarrollo rural a travs del
instrumento de la asociatividad en cooperativas, en vez de ser un
obstculo a la generacin de ingresos de los pequeos productores.
En sntesis, esta ley establece que los socios de las cooperativas
agrarias se encuentran inafectos al Impuesto a la Renta (IR) hasta
por 20 Unidades Impositivas Tributarias (UIT). Actualmente la
UIT es S/. 3700, por lo tanto no pagan IR si sus ingresos netos son
iguales o menores a S/. 74 000. Despus de ese umbral pagan una
tasa de IR de 1.5% sobre los ingresos netos devengados en el mes.
Esta ley es el resultado de un anlisis de la realidad del sector
agrario rural, identificando el problema de la fragmentacin de la
tierra (ms del 70% del total de unidades agrarias son de menos
de 5 hectreas) y priorizando las cooperativas como instrumento
para generar riqueza en este contexto. En efecto, se establece un
nivel de ingresos por el cual los pequeos productores socios de
cooperativas no pagan IR y luego se les da una tasa bastante ms
baja que la normal. De esta manera se est promoviendo la creacin
de cooperativas, la que sera la estrategia de desarrollo rural elegida.
Es importante notar que en esta ley se encuentra el reconocimiento
de que el Per es un pas heterogneo, por lo que la ley tributaria
se adapta a esta heterogeneidad, creando condiciones especficas
para el sector y las reas locales donde se encuentra.
Esto se ve en la inclusin de provisiones relacionadas a los
lugares donde no existen agencias del sistema bancario, y por lo
que las cooperativas no podan sustentar con un recibo bancario
sus compras y gastos, de acuerdo a lo que establece la legislacin
tributaria actualmente. Lo que ha venido sucediendo hasta
ahora es que al no poder sustentar a travs del sistema bancario
3

Ver en: goo.gl/AAK0jJ

204

Evasin y elusin tributaria en el Per

sus costos, sus utilidades aparecan como mayores a las reales,


exigindoseles un pago mayor de IR. Esto, por supuesto, afectaba
su capacidad de seguir desarrollndose y en muchos casos ahogaba
a estas cooperativas en deudas impagables que las hubieran hecho
desaparecer.
Para enfrentar este problema, la ley 29972 tambin establece
procedimientos para que las cooperativas puedan regularizar
sus deudas hacia atrs, dndoles facilidades como la extincin
de recargos, intereses y/o reajustes para que puedan continuar
operando.
Otro elemento de la ley que cabe mencionar es que, aunque
se establece un monto de ingresos netos por debajo del cual estn
inafectos del IR, los socios de las cooperativas s deben declarar a
la SUNAT sus estados financieros, lo que generar una importante
riqueza de informacin sobre la situacin de estos productores
agrarios.
A esto se suma la creacin de oficinas descentralizadas de la
SUNAT en lugares donde se desarrollan este tipo de actividades,
por ejemplo en Junn y el Cusco, cerca de la zona del Valle del Ro
Apurmac, Ene y Mantaro (VRAEM), donde hay cooperativas que
se dedican a la produccin de caf y cacao. Antes la oficina de la
SUNAT que se encargaba de esta rea era la de Ica, mientras que
ahora existe una oficina en Quimbiri.

La norma antielusin
Otra medida que ha realizado la SUNAT sobre el tema de
incumplimiento tributario es la aprobacin del Decreto Legislativo
n 11214, el 18 de julio del 2012. Este decreto modifica dos normas
generales del cdigo tributario actual para incorporar textos sobre
elusin. Especficamente, la norma XVI dice lo siguiente: Encaso
4

Ver en: goo.gl/nN4tQB

Claudia Viale L.

205

que se detecten supuestos de elusin de normas tributarias,


la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administracin
Tributaria - SUNAT se encuentra facultada para exigir la deuda
tributaria o disminuir el importe de los saldos o crditos a favor,
prdidas tributarias, crditos por tributos o eliminar la ventaja
tributaria, sin perjuicio de la restitucin de los montos que hubieran
sido devueltos indebidamente.
Eso significa que en los casos en que la SUNAT no se encuentre
suficientemente informada sobre una transaccin que parece
tratarse de elusin tributaria y el contribuyente no pueda resolver
esta duda con mayor informacin, la SUNAT puede definir que
esta transaccin es un artificio para eludir el pago de tributos y
exigir el pago de la deuda tributaria.
El objetivo central de la ley es identificar transacciones que se
estn haciendo a travs de parasos fiscales y que por lo tanto no
estn siendo gravadas con impuestos. En consecuencia, se entiende
que la SUNAT est identificando este tipo de transacciones como
una fuente importante de elusin y que su identificacin es una
prioridad de la SUNAT en la lucha contra la misma.
A la fecha todava no se ha aplicado esta norma antielusin. El
25 de septiembre del 2013 Tania Quispe afirm: no aplicaremos
la norma general antielusin sin reglas claras5.

La tributacin por sectores: en qu sectores hay evasin


y elusin?
Luego de revisar las medidas de la SUNAT para enfrentar el
problema del incumplimiento tributario, revisaremos alguna
informacin oficial que nos permitir tener una idea de en qu

5
No aplicaremos la norma general antielusiva sin reglas claras. Gestin, Lima,
25 de septiembre del 2013.

206

Evasin y elusin tributaria en el Per

sectores se concentra y, por lo tanto, dnde se necesitara seguir


trabajando.
Para comenzar presentamos algunos datos sobre el sector
Minera, uno de los principales contribuyentes a la recaudacin
de los ltimos aos.
La importancia del sector Minera dentro de la recaudacin
total del Per es innegable. En el 2007 lleg a representar el 3.16%
del Producto Bruto Interno (PBI), cuando el resto de los sectores
econmicos, todos juntos, representaban el 12.45% del PBI. Pero
en el 2012 y en el primer semestre de este ao la recaudacin de
impuestos del sector Minera ha sido relativamente menor. En
efecto, la presin tributaria, sin contar la minera, fue de 14.23% del
PIB en el 2012, donde el sector Minera solo represent el 1.7%. Las
cifras del primer semestre del 2013 parecen indicar que este ao la
presin tributaria de la minera ser menor.
Grfico n 1
Presin tributaria, minera y resto
18
16
14

2.48

3.16

0.26

0.57

1.06

12.66

12.52

12.53

12.68

12.45

2003

2004

2005

2006

2007

12

2.42
1.14

1.72

2.21

1.77

0.97

10
8
6

13.3

12.63

13.13

13.34

2008

2009

2010

2011

14.23

15.04

4
2

Resto de actividades

2012

2013 (ISEM)

Minera

En valores, entre enero y agosto del 2013, el total de ingresos


tributarios recaudados por la SUNAT del sector Minera fue de
S/.4828 millones (aqu se incluyen todos los impuestos que paga

207

Claudia Viale L.

el sector como IR, IGV y el impuesto selectivo al consumo), aunque


en el 2012, durante el mismo periodo, la cifra recaudada fue de
S/.7805 millones. Esto significa una cada de 39.7%.
Si miramos solo el IR recaudado entre enero y agosto la
situacin es an ms grave. En ese periodo el 2012 se recaud de
las empresas mineras S/. 4791 millones de IR, mientras que en el
2013 se recaud solo S/. 2218 millones, lo que significa una cada
de 54.9%.
El grfico n 2 nos muestra que el sector Minera ha tenido la
segunda cada ms grande de los pagos de IR, despus del sector
Pesca.
Grfico n 2
Variacin porcentual de la recaudacin de IR de 3ra categora
(ene-ago 2013 / 2012)
Pesca

- 55.4

Minera

- 54.9

Hidrocarburos

- 16.9

Manufactura

- 8.1

Construccin

1.8

Otros servicios

4.5

Comercio

13.6

Agropecuario

19.5

Total
-60

- 14.4
-40

-20

20

40

Si bien vemos que la recaudacin del IR en otros sectores ha


crecido (en especial en el sector Agropecuario, el de Comercio y
Otros servicios), aun as, sumando todos esos aumentos, no se
superan los S/. 900 millones, por lo que no se compensa la cada
de ms de s/. 2000 millones del IR del sector Minera.

208

Evasin y elusin tributaria en el Per

En el grfico n 3 vemos que con la cada en el 2013 el sector


Minera pasa a tener niveles de recaudacin similares a los del
sector Manufactura y Comercio, mientras que antes era el sector
ms importante superando al sector Otros servicios. Por ejemplo, en
el 2011 el IR del sector Minera fue de s/.7764 millones, superando
los S/. 6585 del sector Otros servicios.
Grfico n 3
Recaudacin de IR de 3ra categora
enero-agosto 2012 y 2013
(millones de soles)
7000
6000
5000

5 517

5 922

4 791

4000
3000
2000

2 218

2 690

1 074 1121

1000
0

2 305

2 267 2 139

59 73
Minera

Manufactura Otros servicios Construccin


2012

Comercio

Agropecuario

2013

Al margen de las estimaciones de los precios de los minerales


en los siguientes aos y al aumento o disminucin de la produccin
minera en el pas, este contexto de baja recaudacin minera es una
oportunidad para continuar pensando cmo aumentar la presin
tributaria en general, sin depender de este sector. Las polticas para
enfrentar y reducir el incumplimiento tributario apuntan a este
objetivo. Pero aqu nos preguntamos, quines son los que evaden y
eluden el pago de impuestos? A continuacin intentaremos esbozar
algunas hiptesis con la informacin disponible.

209

Claudia Viale L.

Estructura de la recaudacin tributaria


La presin tributaria compara el total de impuestos (directos e
indirectos) recaudados con la actividad econmica anual (PBI). Si
observamos este dato por sectores econmicos podremos ver cunto
contribuyen al fisco en relacin con lo que producen. Adems, si
comparamos este porcentaje con la estructura porcentual del PBI
del Per por sectores, podremos ver qu sectores representan
un porcentaje mayor de la produccin nacional en base a sus
contribuciones por impuestos y darnos una idea del incumplimiento
tributario por sectores.
Grfico n 4
Estructura del PBI por sectores
2012
Agropecuario
6.4%
Pesca
0.6%
Comercio
15.0%

Minera e
hidrocarburos
10.5%

Construccin
8.2%
Manufactura
14.0%
Servicios
45.3%

Los grficos n 4 y n 5 nos muestran que el sector Minera e


hidrocarburos tienen una presin tributaria bastante ms alta que
el porcentaje que contribuyen al PBI total. Por otro lado, el sector
Servicios representa el 45% del PBI, pero su presin tributaria
es solo de 12.5%. En el sector Agropecuario tambin sucede que

210

Evasin y elusin tributaria en el Per

lacontribucin al PBI es mayor que la presin tributaria. Por lo


tanto, la evasin podra encontrarse aqu.
Grfico n 5
Presin tributaria por sectores
2012
Agropecuario
2.1%

Comercio
14.3%
Construccin
11.5%

Pesca
11.8%

Minera e
hidrocarburos
29.1%

Servicios
12.5%
Manufactura
18.7%

En el sector Servicios los rubros ms importantes son la


intermediacin financiera, transporte, telecomunicaciones y otros
servicios, que incluyen actividades inmobiliarias, empresariales
de alquiler, entre otras. Al no tener los datos desagregados del
PBI disponibles para los distintos tipos de servicios, no podemos
presentar el dato de la presin tributaria o la contribucin al PBI
total de estos. Aun as, la importancia relativa de los sectores puede
sugerir algunos caminos a seguir para tratar de identificar dnde
est el incumplimiento tributario.

211

Claudia Viale L.

Grfico n 6
Recaudacin de ingresos tributarios del sector servicios, 2012
(millones de soles)
Otros 1/
Intermediacin financiera
Transportes
Telecomunicaciones
Generacin de energa elctrica y agua
Administracin pblica y seguridad social
Salud
Turismo y hotelera
Enseanza
0

2000

4000

6000

8000

10 000

12 000

Dentro del sector Servicios tambin surge la pregunta, qu


tipo de proveedores de servicios son los que tienen ms peso en
el incumplimiento tributario?, se trata de muchos proveedores
individuales o pequeos que no declaran y no pagan? o son unas
pocas grandes empresas proveedoras de servicios que eluden los
pagos que les corresponden?
Recientemente la SUNAT ha realizado acciones en relacin a
proveedores individuales de servicios, especficamente a mdicos.
Por ejemplo, en La Libertad la SUNAT encontr que 96 mdicos
cirujanos no haban declarado ms de S/. 14 millones de ganancias
al no dar recibos por sus servicios. Esto signific que no pagaron
ms de S/. 2 millones de impuestos6.
Este camino es sin duda uno que se debe seguir para aumentar
el cumplimiento tributario. Pero adicionalmente podra haber
empresas grandes que estn dejando de pagar montos relativamente
ms importantes usando mecanismos como los parasos fiscales.
Las nuevas normas sobre elusin podran ayudar a identificarlas
y enfrentarlas.

6
SUNAT detect a 96 mdicos que no declararon ms de 14 millones
de soles. La Repblica, Lima, 17 de octubre del 2013. Ver en: goo.gl/UgSA01

212

Evasin y elusin tributaria en el Per

La minera ilegal y el narcotrfico


En este punto es importante referirnos a estos dos sectores que
son claramente responsables de una gran parte de la evasin
tributaria. Por esta razn, estos son definitivamente los sectores
donde la actividad de fiscalizacin de la SUNAT debe prestar ms
atencin. Sin embargo, estos rubros representan problemas que son
multisectoriales y no se reducen a lo tributario.
Segn un estudio de Macroconsult publicado en el 2012, el
22% del oro que se exporta no tiene fuente conocida, por lo tanto
correspondera a la minera ilegal. Elmer Cuba, director de esta
institucin, afirm que:
El volumen de exportacin de oro de procedencia ilegal llega por lo
menos a US$1800 millones, ms que el narcotrfico que alcanza los
US$1208 millones [...]el oro ilegal le gana a la cocana7.

El rol que ha asumido la SUNAT en relacin a la minera ilegal


es el de control y fiscalizacin, desde el control del transporte de
insumos hasta la exportacin de oro, incluyendo acciones para la
formalizacin. Sin embargo, esto es solo parte de una estrategia de
todo el Estado que incluye a los sectores Defensa, Interior, Energa
y Minas, Ambiente, etc.

Conclusiones
A lo largo del texto se han planteado distintas interrogantes
relacionadas al incumplimiento tributario. El objetivo de estas
interrogantes es tratar de identificar rutas para continuar el debate
sobre este tema. Los esfuerzos de la SUNAT en fiscalizacin
ya han logrado resultados importantes en la disminucin del
incumplimiento, sobre todo en el caso del IGV.
7
El 22% de exportaciones de oro peruano proceden de minera ilegal.
ElComercio, Lima, 16 de mayo del 2012. Ver en: goo.gl/wqrGjX

Claudia Viale L.

213

Pero adems, es relevante resaltar el trabajo relacionado a la


creacin de leyes y normas que identifican sectores a priorizar
con mecanismos especficos que promuevan el cumplimiento
voluntario, as como mecanismos para poder tomar acciones ante la
sospecha de que se estn usando artificios para eludir la tributacin,
tales como los parasos fiscales.
Tambin se debe continuar con iniciativas que respondan a las
distintas realidades del pas. Por ejemplo, una ley especfica para
el contexto urbano de pequeas y medianas empresas significa un
avance hacia una poltica tributaria que sea adecuada, realista y
sobre todo basada en el principio de justicia. Si la tasa impositiva
para un sector obstaculiza el desarrollo y la generacin de riqueza,
esta no cumplir el objetivo de generar el bien comn y la inclusin,
y menos se generar recaudacin.
Es decir, un elemento importante del esfuerzo hacia la reduccin
del incumplimiento tributario es tener un marco legal adecuado
y justo. Por supuesto, tambin ser necesaria una capacidad
fiscalizadora fuerte para identificar los casos en los que se est
actuando fuera de la ley para no pagar. Ambos elementos deben
ir juntos: mientras un marco legal adecuado, justo y que reconoce
la heterogeneidad del pas promueve el cumplimiento voluntario,
la capacidad fiscalizadora podr reducir el incumplimiento.
En este sentido tambin es importante mencionar la necesidad
de evaluar la simplicidad de los sistemas de pago, por ejemplo del
IGV, para que estos no generen incentivos para la evasin.
Pero el punto ms importante que este ensayo quiere resaltar
es la necesidad de ver la tributacin como un compromiso con
el desarrollo y la inclusin, y no solo como un instrumento para
generar recursos para el fisco.
En la conferencia PERUMIN, Tania Quispe present al sector
minero la ley sobre las cooperativas agrcolas y les seal que los
proyectos de responsabilidad social que ellas desarrollan deberan
invertir tambin en esta estrategia de asociatividad. De esta manera,

214

Evasin y elusin tributaria en el Per

la minera apoyara en los esfuerzos por lograr el desarrollo


rural junto con la ley tributaria aprobada. Esto muestra como la
estrategia de desarrollo que implica la ley tributaria especfica es
una estrategia amplia que puede incorporar a todos los sectores de
la economa para lograr el objetivo de la inclusin.