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SACDEL.

Impuesto Predial

IMPUESTO PREDIAL Y
DESCENTRALIZACION FISCAL DEL ESTADO
Lorena Argueta
1

El presente artculo est sustentado en un documento elaborado por SACDEL


sobre el impuesto predial, para el cual se tuvieron los aportes del conocimiento
internacional de un experto salvadoreo, Jos Larios y la coordinacin y direccin
de Francisco Altschul y Lorena Argueta.

I. Reflexiones introductorias
En los ltimos aos a partir del incremento de las transferencias de un porcentaje
del presupuesto nacional a los municipios, se ha podido notar mejora en la
cuanta y la distribucin territorial de la inversin pblica, puesto que ha permitido
que todos los municipios del pas tengan ahora garantizada alguna inversin en
proyectos sociales o de infraestructura, que antes de 1998, -ao en el que se
comenz a hacer efectiva la transferencia de los recursos descentralizados del
6%- no se garantizaba.

SACDEL .Sistema de Asesora y Capacitacin para el Desarrollo Local. Institucin salvadorea dedicada al
desarrollo local.

De acuerdo al Informe de Desarrollo Humano 2001, la distribucin territorial de las


inversiones del Estado mejor sensiblemente a partir de 1998, con la aprobacin
legislativa de la transferencia a los gobiernos locales del 6% de los ingresos netos
del gobierno nacional. Como resultado inmediato se increment en 134% la
disponibilidad financiera de las municipalidades, consideradas en conjunto. Al
mismo tiempo para el 87% de las municipalidades, las transferencias del gobierno
nacional representaron, ese ao, entre 2 y 28 veces su recaudacin en concepto
2
de tasas e impuestos
As mismo el informe afirma que ...las transferencias, han hecho posible que los
recursos pblicos del Estado lleguen a todos los rincones del pas..., pues la
inversin directa del gobierno para el ao 2000 solo contempl 124 municipios
(47%)..., los restantes 138 (53%) no hubiesen podido realizar inversiones para el
3
bienestar pblico si no contasen con las transferencias del FODES.
4

Para el conjunto de las municipalidades, el FODES representa casi el 50% de su


disponibilidad de recursos y en la medida en que los municipios decrecen en su
tamao y capacidad recaudatoria, este porcentaje se incrementa, llegando a
superar el 90% para algunos.
El tema de las transferencias del presupuesto nacional hacia los municipios ha
sido de mucha discusin entre los partidos representados en la Asamblea
Legislativa y entre los municipios y el ejecutivo, especialmente en los momentos
en que est en juego la aprobacin del presupuesto anual de la nacin.
En esta trama, los que estn en contra de la descentralizacin de los recursos del
Estado, se han concentrado en sustentar su oposicin en la ineficiencia de las
municipalidades en la gestin local. Sin menospreciar la validez de este
argumento, no se puede dejar de manifestar la preocupacin por el escaso debate
de por lo menos dos aspectos relevantes que hay en el fondo de este tema:
-por una parte, la necesidad de fortalecer el Estado, que indudablemente
incluye a los gobiernos locales, que no puede darse sin recursos y que es
una responsabilidad de pas y especialmente de sus actores polticos
-por otra parte, la necesidad de superar la pobre za, especialmente los
contrastes que se expresan a nivel territorial y que pueden ser mejor
enfrentados desde el mbito local

PNUD. Informe de Desarrollo Humano. 2001. Cap.VI


Idem
4
FODES: Fondo para el Desarrollo Econmico y Social, a travs del cual se realizan las transferencias de
recursos descentralizados.
3

SACDEL. Impuesto Predial

Con mucha frecuencia tambin se argumenta sobre la base de las limitaciones


presupuestarias del Estado. Este argumento tiene mucha validez, pues en
general, la capacidad de generacin de recursos fiscales por parte del Estado en
su conjunto es baja.
Sin duda, para cualquier contribuyente, un incremento en la carga tributaria puede
resultar negativo si no tiene una devolucin en acciones e inversiones pblicas,
que le mejoren su entorno y calidad de vida, que le de posibilidades de mejorar su
negocio o ingresos.
Por eso, la capacidad para acercar el Estado al ciudadano/na debe ser una
preocupacin en la administracin tributaria, para crear un escenario pblico en el
que el Estado se sienta responsable y obligado a entregar cuentas de la inversin
de los recursos recaudados y de consultar aquellas acciones u obras que tendrn
un efecto pblico.
Cualquier proceso de descentralizacin del Estado, lleva consigo esa condicin,
pues las municipalidades siendo parte del Estado, tienen una posibilidad mayor y
mejor de acercarse al ciudadano/na, de atinarle en la satisfaccin de necesidades
locales especficas y de ser exigidos en la transparencia y en el buen uso de los
recursos.
Las experiencias de descentralizacin del Estado, donde ms han avanzado y hay
resultados positivos para los ciudadanos/as, han profundizado en por lo menos los
siguientes aspectos:
1. Las competencias atribuibles a cada nivel del Estado y la corresponden cia con
los recursos de que dispone cada nivel para hacer efectivo su rol en esas
competencias.
Esto implica definir qu nivel del Estado estar a cargo de las diferentes
funciones pblicas de acuerdo a la idoneidad de cada nivel para cumplirlas; as
mismo implica definir cmo se generan y cmo se distribuyen los recursos del
Estado
para
el
cumplimiento
de
tales
funciones.
Este es un aspecto muy relevante en el avance de cualquier proceso de
fortalecimiento del Estado y lleva a definir situaciones muy especficas como:
qu nivel de gobierno determina la base y la tasa de cada impuesto, qu nivel
de gobierno se hace responsable de la prestacin de un servicio especfico
por ejemplo, agua, salud, educacin y cmo equilibrar los desbalances, es
decir, las diferencias de desarrollo, de ingreso, de educacin, etc entre
regiones y entre municipios.
2. Las facultades de decisin administrativa que le debe corresponder a cada
nivel del Estado a partir de las responsabilidades en trminos de
competencias. Es decir, cmo las instituciones pblicas nacionales y locales
traducen decisiones sobre polticas pblicas en resultados concretos.

3. La autoridad poltica que corresponde a cada nivel del Estado para administrar
y ejecutar las responsabilidades bajo su competencia, as como el
establecimiento de mecanismos de comunicacin y participacin de la
ciudadana en los asuntos pblicos que les afectan.
4. La facultad fiscal, que se vuelve fundamental para afianzar y sostener cualquier
proceso de descentralizacin que supone autonoma financiera y capacidad
para recaudar parte o totalmente los recursos que la municipalidad invierte en
el municipio.
En las ltimas tres dcadas, muchos Estados centralizados han perdido
legitimidad en las reas econmica, poltica e institucional, y el concepto de
descentralizacin ha cobrado importancia como paradigma para la nueva
gobernabilidad democrtica. Existen razones por las cuales muchos
expertos y polticos consideran que la descentralizacin es buena y
necesaria. Por un lado, reduce el papel del Estado tradicional al fragmentar
la autoridad central e introducir un sistema de balances y contrapesos
intergubernamentales. Es, adems, una forma de hacer al gobierno ms
efectivo y eficiente, y en la que los gobiernos locales asumen un papel de
mayor importancia en la provisin de servicios pblicos y se dan mayores
posibilidades de asociaciones pblicas y privadas a nivel local, incluyendo a
la comunidad. Es tambin un instrumento adecuado para disuadir tensiones
y asegurar la autonoma poltica y cultural de las regiones en un Estadonacin, lo cual cobra especial relevancia en un mundo de mltiples conflictos
polticos, econmicos, culturales, etc.
En el caso de El Salvador, esos criterios a favor de la descentralizacin se
refuerzan con un argumento adicional: es la forma ms efectiva de hacer prctico
el pluralismo poltico-partidario, pues a diferencia de muchos otros pases, en este
caso, los Concejos Municipales son unipartidarios, por lo que la gestin
descentralizada del Estado, lo vuelve ms incluyente polticamente.
Existen muchos factores que han creado el ambiente propicio para que la mayora
de pases del mundo, independientemente de su ideologa y de si se trata de un
Estado unitario o federal, tienda a promover la descentralizacin como la forma
ms efectiva de gobernar en democracia en una economa abierta que busca la
eficiencia y aspira a promover la equidad entre regiones y entre su poblacin.
Los modelos actuales de descentralizacin fiscal en la mayora de los pases han
sido resultado de procesos de cambio y negociacin poltica y econmica de
varios aos, y continan en franca evolucin. Cada pas ha fijado su prioridad, ya
sea buscando el aprovechamiento de economas de escala, al preferir el manejo
fiscal a nivel central, o inclinndose por una autonoma econmica y administrativa
de los niveles subnacionales. Un factor recurrente en los procesos de
descentralizacin es el cambio continuo e incesante en los marcos institucionales.

Por ejemplo, Brasil espera mejorar el manejo del Impuesto al Valor Agregado del
nivel estatal; Espaa luego de la reforma importante del 2002, donde todas sus
regiones administran salud y educacin, discute ahora los esquemas de
solidaridad interregional; Colombia contina la mejora en su proceso de
acreditacin e incremento de recursos propios de los municipios; Chile espera
mejorar la construccin del Fondo Comn Municipal; y Argentina, Brasil y
Colombia buscan controlar mejor los endeudamientos subnacionales.
En casi todos los pases latinoamericanos, la descentralizacin fiscal y poltica
tiende a ser un fenmeno que va de la mano con las transiciones democrticas de
las ltimas dcadas.
En la mayora de los casos, los procesos han llevado al establecimiento de marcos
polticos de dilogo y marcos conceptuales de descentralizacin como guas para
la discusin y el establecimiento de criterios de avance, por ejemplo en Colombia
el marco de la descentralizacin tiene varias dcadas de construccin y ha
fortalecido la institucionalidad intergubernamental; en Argentina, los niveles
subnacionales han tenido la potestad de endeudarse para hacer grandes
inversiones locales y tienen la capacidad para incentivar la economa local y
estatal.
En el caso de Bolivia, que en 1994 aprob la Ley de Participacin Popular que le
transfiere a las municipalidades el 20% de los ingresos tributarios nacionales,
incentiva no slo a que los municipios lleven a cabo una mayor inversin pblica
en reas de salud y educacin, sino que tambin abre el proceso poltico local a la
participacin ciudadana.
En Mxico, desde febrero del 2004 se est negociando un nuevo esquema de
federalismo fiscal entre el gobierno federal, los Estados, y las municipalidades,
para modificar las asignaciones tributarias y de gasto entre los diferentes niveles
de gobierno.
En El Salvador la construccin de la poltica de descentralizacin an es un
desafo, los avances en la transferencia del 7% de los recursos del presupuesto
nacional, ha sido quiz el logro ms importante en los ltimos ocho aos, no de
avance en la poltica de descentralizacin (porque no existe), sino el logro de las
negociaciones interpartidarias a las que han empujado diferentes actores polticos
y sociales en este tema. Planear y concertar sobre el nivel de descentralizacin
que debe promoverse en salud, educacin, medio ambiente, ordenamiento
territorial, es an algo no previsto en la agenda poltica.
En este apartado se trata de hacer reflexiones sobre la descentralizacin del
Estado y las posibilidades de contar con una fuente de financiamiento que de
estabilidad a la inversin pblica local y aporte en la reduccin de las disparidades
de desarrollo en el pas y a la gobernabilidad democrtica.

II. Descentralizacin fiscal y situacin actual


En primer lugar es importante comentar que la capacidad impositiva de los
municipios en El Salvador est facultada desde la asamblea legislativa, y las
municipalidades nicamente tienen la posibilidad legal de proponer cambios en las
leyes de impuestos municipales, ms no de aprobar esos cambios. De manera
que toda la responsabilidad tributaria (impuestos nacionales y locales) est bajo la
5
facultad del ejecutivo y el legislativo .
Las municipalidades en El Salvador tienen una base pobre para la generacin de
recursos propios, pues los impuestos municipales a la actividad econmica, son
una fuente muy limitada, dada la regresividad y obsolescencia de las leyes. En los
municipios pequeos adems de los aspectos anteriores se suma el resultado de
la alta concentracin de la actividad econmica en pocos municipios,
especialmente en el rea metropolitana y en los otros municipios grandes y
algunos medianos.
La principal fuente de ingresos propios de los municipios la constituyen las tasas
que se cobran por los servicios y que estn destinadas a cubrir nicamente esos
costos.
A pesar de que se han hecho algunos esfuerzos para contar con una buena base
tributaria para la gestin local como: cambios en las leyes tributarias, redistribucin
de algunos impuestos cobrados a nivel central, etc, los resultados son
prcticamente inexistentes en este campo.
Es importante reflexionar que la contradiccin no debera estar entre un gobierno
central que no quiere mejorar posibilidades de recaudacin o financiamiento
directo a las municipalidades, y las municipalidades demandando ms recursos;
sino que entre un Estado con recursos y con capacidad de invertir y lo contrario.
En las experiencias latinoamericanas ms avanzadas en los procesos de
descentralizacin del Estado, se ha puesto mucho inters en los mecanismos
fiscales de generacin de recursos propios para las administraciones locales y/o
estaduales. En general todos los pases tienen establecido el impuesto predial,
pero adems, (reconociendo las diferencias entre pases) se maneja a nivel local:
una tasa del impuesto al valor agregado, una tasa al impuesto de la renta, el
impuesto de la matrcula vehicular, los impuestos a las transferencias de bienes,
entre los ms importantes.

Las municipalidades slo tienen potestad para establecer las tasas por los servicios especficos que
prestan, ej: recoleccin y disposicin de desechos slidos, alumbrado pblico, limpieza de vas pblicas,
mercados municipales, entre los ms significativos.

En el caso de El Salvador, la capacidad recaudatoria est concentrada en el


gobierno nacional, los municipios tienen toda su capacidad impositiva en el nico
impuesto que manejan, que es a la actividad econmica que se realiza en el
municipio.
El Siguiente cuadro muestra como est distribuida la administracin de los
principales impuestos en el pas:
Tipo de impuesto/
cobrado y administrado por
1. impuesto al consumo (IVA)
2. impuesto a la renta
3. imp. a las transferencia de bienes
4. imp. al combustible (FOVIAL)
5. imp. a las matrculas de vehculos
6. imp. a la actividad econmica municipal

Gobierno
nacional
X
X
X
X
X

Gobiernos
locales

En un estudio realizado por Sacdel sobre los impuestos municipales de nueve


municipios de diferente tamao, incluyendo a San Salvador, Santa Tecla, Santa
Ana, Soyapango, en el 2000 se concluy lo siguiente:
) Que la mayor parte de leyes de impuestos municipales tienen como
base imponible los activos de las empresas y no los ingresos o ventas
como ocurre en la mayor parte de pases
)

Que todas las leyes de impuestos analizadas incumplen lo


establecido en la Ley General Tributaria Municipal en tanto tienen una
base tributaria regresiva que implica que la carga impositiva va
decreciendo en la medida en que se incrementan los activos de las
empresas; en forma sencilla, entre ms pequeas son las empresas ms
impuestos estn obligadas a pagar y en forma inversa, las empresas
ms grandes, tienen una carga impositiva ms baja, en trminos
relativos.

Que la mayor parte de leyes de impuestos municipales son


obsoletas, complicadas para la aplicacin, especialmente porque tienen
una amplia clasificacin de las empresas segn rangos de activos y
rubros econmicos y por esa misma razn, son ms vulnerables a la
corrupcin en su aplicacin.

An cuando este estudio fue realizado sobre la base de datos de los aos 1997 1998 los resultados no han perdido vigencia pues ninguna ley de impuestos del
pas ha tenido una reforma que responda a la superacin de los elementos
anteriormente sealados.
6

SACDEL, Sistema de Asesora y Capacitacin para el Desarrollo Local. FINANZAS MUNICIPALES.


Estudio de los Ingresos y Gastos corrientes en 9 municipios de El Salvador. Octubre 2000

La reflexin sobre lo anterior hace concluir que:


Las leyes de impuestos municipales son una fuente dbil de financiamiento para el
desarrollo local, necesitan ser modificadas para superar su regresividad y
obsolescencia, pero tambin deben ser complementadas con otros instrumentos
tributarios con una base ms amplia y que proporcionen estabilidad a la inversin
pblica municipal, como el impuesto a la propiedad inmobiliaria.
En todos los pases latinoamericanos, excepto El Salvador, una fuente importante
de ingresos municipales es el impuesto predial, que si bien no representa la
solucin a los problemas presupuestarios de los municipios, si constituye un
recurso que junto a las transferencias del presupuesto nacional, dan estabilidad a
las inversiones municipales.
Como se menciona antes, un elemento fundamental de la descentralizacin fiscal
es la correspondencia entre las competencias y los recursos de los municipios y
del gobierno central, por consiguiente, la accin de gobierno en los dos niveles
debe estar directamente vinculada con lo que recauda y/o los recursos que
administra. En el mbito local de gobierno, el ciudadano tiene mayores y mejores
posibilidades de demandar la contraprestacin de sus impuestos en forma ms
directa a travs del gobernante local; as mismo, el gobernante local tiene una
competencia ms restringida y muy bien delimitada territorialmente a la cual
responder.
Por tanto, en el diseo del sistema de descentralizacin fiscal es importante
trabajar muy bien la correspondencia entre las competencias y la facultad fiscal o
de lo contrario, ser difcil mantener el equilibrio macroeconmico, ya que tanto el
gobierno central como los gobiernos locales tendrn incentivos para violar sus
compromisos institucionales. Por ejemplo, el gobierno central podra devolver
responsabilidades a gobiernos subnacionales sin proveer la capacidad fiscal o
financiera para cubrir dichas responsabilidades. As mismo, Gobiernos
subnacionales que absorben (aceptando de facto) nuevas responsabilidades sin
tener capacidad de cubrir sus nuevas obligaciones, sin transferencias
gubernamentales o sin la generacin de ingresos propios que puedan ayudar a
cumplir sus nuevos compromisos, tienden a acumular deudas con proveedores y
an hasta con empleados municipales o tienden a dispararse en la acumulacin
de deuda comercial, la cual generalmente es a plazos y tasas de inters
inapropiados para cualquier agente econmico, sea privado o pblico.
En los pases con un nivel alto de desarrollo, en donde la actividad econmica
est territorialmente distribuida, los ciudadanos tienen oportunidad de escoger
lugar de residencia o negocio a partir de la carga impositiva y del nivel de
devolucin que reciben del gobierno local; sin embargo, en pases con economas
de bajos ingresos, como El Salvador, esa movilidad es prcticamente imposible,
pues la actividad est concentrada en el rea metropolitana y algunas otras
ciudades.

Tambin, en pases como en El Salvador, no hay una correspondencia progresiva


de la carga impositiva con el nivel de ingresos. Es decir, la poblacin con menos
ingresos o ingresos medios, tiene que pagar ms en trminos relativos que la
poblacin con mayores ingresos, especialmente porque el principal instrumento de
recaudacin fiscal es el impuesto al consumo (IVA), que por su naturaleza es
regresivo.
Por eso, si bien es importante para cualquier proceso de descentralizacin del
Estado, concentrar esfuerzos en el anlisis y propuesta en la mejora de la
eficiencia en la provisin de servicios, tambin es importante poner atencin en
los elementos de redistribucin y de compensacin de los desequilibrios en los
niveles de desarrollo expresados a nivel territorial.
A pesar de las limitaciones en la capacidad de gestin que puedan tener los
gobiernos subnacionales, tienen la gran ventaja de la proximidad a la comunidad y
con ello el conocimiento de primera mano y ms acertado de las prioridades de
sta. Una ventaja adicional es que son autoridades que han sido electas por
votacin popular y que, por tanto, deben responder directamente ante los
ciudadanos y no ante entidades del gobierno central. Estn por lo tanto sujetos a
una mayor y mejor contralora y fiscalizacin ciudadana, lo que en principio
favorece una mayor eficiencia, eficacia y transparencia en la gestin
administrativa.
El impuesto predial es un instrumento fiscal, que bien diseado puede garantizar
la progresividad fiscal y tiene la garanta de tener una base visible. A continuacin
se comentan los elementos esenciales a considerar y analizar para el
establecimiento del impuesto predial, tomando en consideracin las experiencias
de otros pases.

III.

Elementos bsicos del Impuesto predial

Cual es la definicin de Impuesto Predial


El impuesto predial es un impuesto aplicado generalmente a la tierra y a las
mejoras fsicas de esos terrenos. En la mayora de los pases del mundo, el
impuesto predial tiene como base el valor de mercado de la tierra, ms el valor de
la construccin. En algunos pases en donde el Estado es el dueo de la tierra, el
predial se tasa con el valor de mercado de la construccin fsica. Ejemplos de
estos pases son Taiwn, la Federacin Rusa y varios de los pases de la exUnin Sovitica. Tambin es comn en pases con mercados de bienes races no
muy desarrollados o en pases con mercados de bienes races desarrollados pero
con poca informacin pblica sobre transacciones comerciales de propiedad, que
el impuesto se base en el rea de construccin por metro cuadrado ajustado a
factores como ubicacin dentro del municipio, tipo de construccin (materiales),
servicios recibidos por los habitantes del predio (agua potable, electricidad,

alcantarillas, telfono). Las tasas del impuesto tienden a no sobrepasar el rango


del 10 al 15 por ciento sobre la base del mismo.
A fin de no cargar a sectores vulnerables con un nuevo impuesto, es posible
considerar exenciones para algunos segmentos de poblacin tales como sectores
de bajos ingresos, personas de la tercera edad, discapacitados.
El impuesto predial es visible, se paga una vez al ao o trimestralmente; el
impuesto predial no est disfrazado bajo un precio como el Impuesto al Valor
Agregado y no se deduce mensualmente de un salario. Para pagar el impuesto
predial, literalmente los ciudadanos y dueos de negocio tienen que meterse la
mano a la bolsa para cumplir el compromiso fiscal. Por lo tanto, si el impuesto es
visible, entonces tanto la teora como la experiencia internacional sugieren que, los
gobiernos que son responsables de recaudarlo sern ms responsables en el
manejo de esos dineros. En un estado descentralizado, con competencias
claras entre los diferentes niveles de gobierno, el impuesto predial es una
forma atractiva de financiar gobiernos municipales. Es una fuente de ingresos
que potencialmente puede proveer una base tributaria amplia para gobiernos
locales. Desde el punto de vista de la provisin de servicios, el impuesto predial
puede fomentar objetivos de eficiencia en la provisin de servicios pblicos, ya
que es posible calibrar el nivel de la carga tributaria del predial con el
financiamiento de servicios pblicos de competencia municipal.
Cual es la base del Impuesto Predial?
En pases desarrollados como los Estados Unidos de Amrica, el impuesto predial
se restringe a la propiedad tangible y dentro de las propiedades tangibles aquellas
que son inamovibles. El impuesto tasa la tierra y la construccin en un predio de
acuerdo al valor de mercado o ad-valorem de dicha propiedad. El hecho de que la
propiedad sea tasada de acuerdo al valor de mercado, implica que el impuesto
predial reserva una porcin del valor del inmueble para producir bienes pblicos.
La lgica es que al compartir una porcin del valor privado de una propiedad con
la comunidad, va impuesto predial, se generan las condiciones para que el sector
pblico local brinde la infraestructura y los servicios que revaloran en el tiempo la
propiedad privada, que permite la generacin de actividad econmica a nivel local
y por ende permite tambin la generacin de riqueza.

El siguiente cuadro muestra algunas modalidades utilizadas en diferentes pases


para tasar el impuesto predial:
Base del
Impuesto
Valor de Mercado

Valor de la Tierra

Valor de Alquiler
Valor por Unidad

Definicin
Precio determinado
en
negociacin
entre comprador y
vendedor de
la
propiedad.

Unidad de
Medicin

Ventas previas de
propiedades
similares;
depreciacin
de
costos;
capitalizacin
de
ingresos.
Precio determinado Ventas previas de
en
negociacin propiedades
entre comprador y similares menos el
vendedor de
la valor de las mejoras
propiedad.
a la propiedad.
Alquiler pagado por Ingreso Neto por
Alquiler
inquilino
Tamao
de
la Metros cuadrados
propiedad ajustado de la tierra y de la
por la ubicacin, construccin
calidad
de
la
construccin y otros
factores

Pases que la
Utilizan
Canad,
Estados
Unidos,
Japn,
Indonesia, Australia

Nueva
Zelanda,
Sud-Africa, Kenya,
Jamaica
Francia, Marruecos,
India
Israel,
Polonia,
Estonia, Repblica
Checa, Eslovaquia,
Armenia, Rumania,
Rusia

Fuente: Enid Snack (2001). Alternative Approaches to Taxing Land and Real Property. The World
Bank Institute. Citado por el Profesor Harry Kitchen, Facultad de Economa, Universidad de Trent,
Canad.

Sistemas de Evalo y Auto-Evalo


Existen dos formas bsicas de valorar la propiedad: 1) se basa en el valor
monetario anual generado por el alquiler de una propiedad, 2) sustentado en el
valor al cual se presume se vendera la propiedad en un mercado libre (valor de
mercado). Para propsitos de tasacin, las dos definiciones son utilizadas en
pases desarrollados. En Francia, por ejemplo, en donde la mayora de la
poblacin alquila vivienda, la base del impuesto se basa en el valor del alquiler de
una propiedad. Mientras que en el Reino Unido, Estados Unidos, Alemania,
Holanda, Japn, en donde existe una alta proporcin de pequeos propietarios, la
propiedad se tasa de acuerdo a su valor de mercado. En pases como Turqua,
Colombia, Ecuador adnde existe una clara influencia anglosajona en estos
temas, tambin se tasa la propiedad de acuerdo a su valor de mercado.

La decisin sobre qu valor de mercado se debera utilizar es determinada en


cierta medida por la pregunta: es un pas en donde la propiedad privada es
generalizada, o es un pas en donde la propiedad privada est concentrada y por
lo tanto la mayora de la poblacin alquila un lugar para vivir?
Desde el punto de vista de la recaudacin municipal y del desarrollo de mercados
de propiedad es mejor que el impuesto sea basado en el valor de mercado y no en
el valor monetario anual generado por el alquiler de una propiedad ya que
empequeece la base y fuerza a los gobiernos a tener tasas altas y minimizar
exenciones.
Para mantener la neutralidad tributaria as como tambin la robustez en la
generacin de ingresos tributarios, lo administrativo juega un papel muy
importante. Entre mejor administrado sea el impuesto, mejor distribuido estar
entre los residentes de un municipio. Una buena administracin implica: que la
base de datos de predios est actualizada, que se sepa quines son los
propietarios, que se cobre el impuesto a tiempo, que lo avalos sean llevados a
cabo de forma frecuente, que hayan facilidades operativas para que los
contribuyentes realicen el pago, que haya acceso a informacin por parte de los
contribuyentes.
Si la base del impuesto es el valor de mercado de la propiedad, no es necesario
establecer en la ley la forma en la cual la propiedad ser valorada para los efectos
del impuesto predial. Normalmente basta con especificar que los avalos debern
realizarse sobre la base de tcnicas de valoracin de mercado, por ejemplo, el
valor de una propiedad puede ser una funcin de la venta reciente de propiedades
similares en la zona en la cual se ubica una propiedad. Lo que es muy importan te
es determinar qu agencia de gobierno validar el avalo de las propiedades y
qu juzgado civil administrar las quejas o querellas de los contribuyentes.
En los pases latinoamericanos, se utilizan frmulas para determinar el valor de las
propiedades y tasar el impuesto predial. El auto-evalo puede ser una opcin
administrativa vlida cuando la base del impuesto est fundamentada en una
frmula basada en caractersticas fsicas. Esta opcin no es recomendable en
pases en donde la base del impuesto es ad-valorem, o sea, en el valor de
mercado de la propiedad. Algunos expertos argumentan que la nica forma que
esta opcin refleje los valores reales de la propiedad es que la ley demande que
los propietarios slo puedan vender sus propiedades de acuerdo al valor
declarado en la declaracin predial.
En los pases en donde se usa el valor de la tierra como la base del impues to
predial, la forma en cmo se determina la base del impuesto es a partir del valor
de la propiedad menos el costo de las mejoras a la propiedad (construccin). Las
debilidades de este mtodo son dos: administrativamente se perder mucho
tiempo determinando el costo de las mejoras a la tierra y segundo, la base del

impuesto se hace ms pequea lo que lleva a aumentar las tasas del impuesto y a
evitar exenciones.
Exenciones
Como se ha mencionado anteriormente, es necesario incluir algunas exenciones
para favorecer a sectores vulnerables de la poblacin. Sin embargo, es importante
limitar el nmero de exenciones para poder mantener la robustez de la
recaudacin fiscal. Por otro lado, pocas exenciones permiten que la base del
impuesto sea ancha y que la tasa del impuesto sea baja. Tambin permite que la
administracin del impuesto se simplifique. Las exenciones que son comunes en
diferentes prediales alrededor del mundo son: a propietarios de escasos recursos,
es decir, propiedades con valores catastrales bajos (basados en las realidades del
mercado local), personas en la tercera edad y personas con incapacidades fsicas;
as como propiedades utilizadas por organizaciones internacionales, gobiernos,
Organizaciones sin fines de lucro, organizaciones religiosas, de caridad, y
educativas.
Las Tasas deberan ser Variables o Fijas para todas las Municipalidades?
En Amrica Latina la ley generalmente define un rango mnimo y mximo para la
tasa del impuesto predial. Si el impuesto predial estar ligado al financiamiento y
mantenimiento de infraestructura bsica a nivel local, es recomendable que se
aplique la tradicin latinoamericana que define un rango que se puede ajustar de
acuerdo al costo de proveer y mantener infraestructura.
Se debera Tasar a los Hogares y Empresas de forma Diferente?
Este es siempre un elemento importante de discutir para el establecimiento del
predial.
Los que recomiendan que la tasa sea igual para hogares y empresas, manifiestan
que esto hace que los gobiernos locales se esfuercen por mejorar la produccin
de servicios e infraestructura pblica que le permita atraer y retener familias y
negocios en su jurisdiccin, por igual. Adems se sustentan en que algunos
estudios empricos realizados en economas capitalistas maduras como Estados
Unidos y Canad muestran que los hogares reciben ms beneficios que las
7
empresas radicadas en una jurisdiccin local y que en pases subdesarrollados
como El Salvador con dficit social alto y pobre infraestructura local, la variabilidad
de tasas entre hogares y negocios aadira un incentivo para que las empresas
descarguen su responsabilidad tributaria en los hogares.
En oposicin a esta opinin est la de los que piensan que las empresas generan
ms externalidades que demandan mayor inversin en servicios pblicos, por
7

Harry Kitchen. Property Taxation: Issues in Implementation. 2005

ejemplo: ms contaminacin, ms trfico y en algunos casos consumen ms


recursos naturales y, con sus impuestos debera de compensarse esta situacin.
Definiendo quin es el Contribuyente
El sistema del impuesto predial define al predio como el sujeto del impuesto. Sin
embargo, es importante mantener registros actualizados que permitan determinar
quin o quines son los propietarios de un predio, ya que el dueo de la propiedad
es el responsable de cancelar la obligacin tributaria.
El Impuesto Predial y el Uso de la Tierra
De acuerdo a los expertos del Lincoln Land Institute, Joan Youngman y Jane
Malme, desde el punto de vista de la planificacin urbana y del desarrollo de
mercados de bienes races, el impuesto predial es un instrumento que
coadyuva a minimizar la especulacin de la tierra y minimiza tambin
fluctuaciones muy grandes en el valor de la misma. Existen ejemplos de cmo
el impuesto predial ha apoyado el desarrollo de mercados de bienes races
estables y ha promovido la construccin de vivienda para hogares de bajos
ingresos. En Alemania, el Ministerio de Economa modific la ley del impuesto
predial, al estipular que para propsitos de la tasacin del impuesto, la base sera
el valor de mercado y no el valor catastral estipulado va frmula. De acuerdo al
Ministerio de Economa Alemn, esta modificacin tena como propsito reducir la
tendencia de los desarrolladores privados a acumular tierras para desarrollos
futuros que limitaban el espacio para la construccin de vivienda para hogares de
bajos ingresos.
En el Estado de Vermont, Estados Unidos, el Estado ha limitado el desarrollo de
urbanizaciones en el rea rural creando un impuesto a las ganancias sobre la
tierra. La tasa del impuesto predial llega hasta el 80 por ciento en caso de que un
propietario tenga una plusvala del 200 por ciento, dentro de los tres primeros
meses. Sin embargo, si los valores de la tierra ganan una plusvala de hasta el
100 por ciento en cinco aos, entonces la tasa del impuesto predial es del 5 por
8
ciento.
Por qu el Impuesto Predial es un instrumento clave en la construccin de
la gobernabilidad?
Como se ha mencionado anteriormente, la definicin de las competencias es una
condicin necesaria para permitir que el impuesto predial cumpla su funcin de
proveer recursos para financiar servicios pblicos a nivel local. El profesor Kent
8

Joan Youngman y Jane Malme. The Property Tax in a New Environment: Lessons from International Tax
Reform Efforts. Pginas 8 y 9.

Eaton
de la Universidad de Princeton, argumenta que para que la
descentralizacin tenga mayores oportunidades de funcionar, es necesario que los
gobiernos subnacionales tengan capacidad de gobernar. Esta capacidad est
definida como los derechos, las reglas, la autoridad y las acciones de los
gobiernos subnacionales en el rea del gasto y de los recursos fiscales y
financieros. Dentro del mbito de los gastos, Eaton argumenta que se debe definir
cules son las responsabilidades de los gobiernos subnacionales, y dentro de
estas responsabilidades, definir con precisin los niveles de responsabilidad que
ataen a los gobiernos subnacionales. Por ejemplo, si el gobierno nacional regula
la organizacin territorial, definir con exactitud los mrgenes de la autoridad de los
gobiernos municipales en la definicin del uso de la tierra local, y de la
planificacin urbana. Por otro lado, Eaton menciona como clave definir las reglas
que especifican qu impuestos sern locales, quin determina su base y su tasa, y
definir claramente las reglas de las transferencias intergubernamentales.
Dentro de un esquema de descentralizacin efectiva y real, el impuesto predial
cumple su funcin no slo como proveedor de fondos fiscales, sino tambin
como un instrumento que permite la financiacin de infraestructura pblica
local, un instrumento que permite que se desarrollen mercados de bienes
races slidos, adems de ser un instrumento que permite que se provean
incentivos a la empresa privada para que renueve espacios urbanos decados.
Las ideas del Profesor Eaton no son nuevas. Segn Marcur Olson (1969), en
Estados descentralizados, las personas viven en jurisdicciones que tienen
traslapados diferentes niveles de gobierno (municipio-regin-nacin), tericamente
al menos, los ciudadanos-votantes-consumidores pagan impuestos y reciben
servicios, va gasto pblico, de los diferentes niveles de gobierno. Ante esta
realidad Olson desarroll el principio de la equivalencia fiscal que bsicamente
expresa que los ciudadanos deben de pagar impuestos a cada nivel de gobierno
en funcin de los beneficios que reciben de cada jurisdiccin y, esos beneficios
que reciben deben estar determinados por la definicin de competencias.
Siguiendo la lgica del principio de la equivalencia fiscal, se puede argumentar
que los ingresos propios de los gobiernos municipales no solo deberan de servir
para recaudar recursos financieros autnomos, sino tambin que podran
considerarse como un sustituto del precio que ciudadanos y negocios pagan por
los servicios municipales recibidos.
Sin embargo, reducir las finanzas municipales a una serie de tarifas que solo
cubran servicios municipales especficos no es eficiente ni justo, ya que muchos
de los servicios provedos por los municipios tienen caractersticas de bienes
pblicos por los cuales los consumidores difcilmente revelan lo que estn
dispuestos a pagar. Por ejemplo, cunto ordenamiento o planificacin urbana
quiere la comunidad, cunto est dispuesta a pagar una comunidad por
9

Kent Eaton. Designing Subnational Institutions. Regional and Municipal Reforms in Postauthoritarian
Chile. Comparative Political Studies, Vol. 37 No. 2, March 2004. P. 218-244.

asegurarse que los desechos slidos no constituyen un problema de salud pblica,


cunto ordenamiento de trfico es deseado, cuantos mercados pblicos son
necesarios.
Cual es el impacto del Impuesto Predial en la actividad Econmica
10

El reconocido experto internacional William Dillinger


manifiesta que los
impuestos sobre la renta de las personas naturales y jurdicas tienden a tener
efectos ms directos y visibles en la oferta de mano de obra y en la inversin que
el impuesto predial. De acuerdo a Dillinger, el impacto del impuesto predial en la
macroeconoma es mnimo porque el impuesto predial es una carga tributaria en
11
un activo cuya oferta es inelstica . O sea, la tierra en un pas es un bien finito, el
impuesto por s solo no va a aumentar o disminuir la oferta de la tierra.
Por otro lado, el impuesto predial s puede afectar, en el largo plazo, la cantidad
12
de construccin que se puede ofertar en una jurisdiccin municipal . Un impuesto
predial muy alto, parara la construccin de bienes inmuebles; y la ausencia de un
predial, genera un desarrollo urbano desordenado, y ms importante an,
imposibilita a los gobiernos municipales coadyuvar a que los dueos de propiedad
generen valor y plusvala a travs de sus propiedades. Por qu?, porque la
ausencia de un predial no permite que zonas urbanas antiguas se renueven o que
se financien los servicios pblicos que le dan valor y longevidad a los bienes
privados. De nuevo, para que el impuesto predial cumpla su papel en el mbito
local, es necesario definir las competencias para que se cree, a nivel local, un
proceso de alianza en el cual el sector pblico local coadyuva a promover el
desarrollo econmico local a travs de la oferta de servicios pblicos que valorizan
la propiedad.
Lo que queda claro, de acuerdo a Dillinger, es que el impacto del impuesto predial
en la macroeconoma es mnimo en un estado descentralizado, porque lo
recaudado debe ser devuelto a travs del cumplimiento de las competencias de
los gobiernos locales. Un impuesto predial, que en Amrica Latina tiende a
recaudar el equivalente a un porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) que
oscila entre el 0.5 y el 1 por ciento del PIB, no tiene un impacto econmico
equivalente al que tienen los impuestos directos e indirectos recaudados por los
gobiernos centrales que en economas ms avanzadas y diversas que la de El
Salvador ronda alrededor del 20 al 30 por ciento del PIB.
En resumen, el impacto del impuesto predial en la actividad macro econmica de
un pas como El Salvador sera mnimo ya que el porcentaje del PIB que podra
10

William Dillinger. Urban Property Tax Reform, guidelines and Recommendations. The World Bank,
Washington, DC 1992. Pages 2 and 3.
11
La oferta de un bien es inelstica cuando la cantidad suplida no es sensitiva a aumentos (o rebajas) en los
precios de dicho bien. La tierra es finita y fija, aunque la construccin no lo es.
12
En un estado descentralizado un aumento en las tasas del impuesto predial no deberan de parar la actividad
econmica de un pas, ya que la carga debera de basarse en los beneficios a ser prestados o derivados por una
jurisdiccin municipal.

capturar va recaudacin en el mejor de los casos llegara con mucho esfuerzo


13
hasta un 1.5 por ciento del PIB . Por otro lado, a nivel del desarrollo local
y regional, un impuesto predial bien diseado y administrado debera de revalorar
la propiedad, facilitar el uso de la tierra y la organizacin territorial, y crear un
crculo virtuoso entre beneficios pblicos y generacin de plusvala para los
dueos de propiedad. Desde el punto de vista de la generacin de riqueza entre
familias de pequeos y medianos ingresos, un impuesto predial debe permitir
incrementar el beneficio pblico provedo por los gobiernos locales, mantener y
aumentar el valor de
la
propiedad, proveer
incentivos
para
que
la
acumulacin de
capital
intergeneracional aumente las posibilidades de mejorar el nivel de vida de los
Salvadoreos en el tiempo, y aumente la liquidez en la macroeconoma.
Si el argumento es que un impuesto predial desanima la inversin econmica y la
construccin, la evidencia en el mundo desarrollado y capitalista rebate este
14
argumento de forma emprica. Por ejemplo, el Profesor John Joseph Hillis de la
Universidad de Maryland documenta cmo el impuesto predial ad-valorem fue una
herramienta eficaz que permiti financiar infraestructura pblica que valoriz la
propiedad, evit la especulacin y sent las bases del desarrollo econmico del
Estado de Indiana. De acuerdo a Hillis, an aquellos propietarios que tuvieron un
aumento en su carga tributaria apoyaron el cambio a un impuesto predial advalorem ya que los beneficios fueron visibles y les permiti revalorar la propiedad y
aumentar su liquidez para emprender nuevas actividades econmicas. En el caso
de El Salvador, el diseo de un estado descentralizado con competencias y
asignacin de recursos claros, convierte al impuesto predial ad-valorem en una
herramienta clave para consensuar qu obras pblicas locales son necesarias y
relevantes para generar condiciones de calidad de vida y desarrollo local
sostenible.
Aspectos Administrativos y Fiscales del Impuesto Predial
Un estado descentralizado, de acuerdo a Kent Eaton, les da a los gobiernos
subnacionales la legitimidad poltica y capacidad fiscal de gobernar a nivel local. Si
los alcaldes y Concejos Municipales son elegidos popularmente, entonces es
necesario proveer a los gobiernos municipales, la capacidad fiscal necesaria para
gobernar.El
impuesto predial es una de las herramientas fiscales que
histricamente han sido provedas a los gobiernos municipales. Sin embargo, es
necesario recordar que el ambiente en el cual el impuesto predial tiene que
convivir en pases en desarrollo es difcil. Adems de las debilidades
administrativas de los gobiernos o agencias que lo administran, existen problemas
13

En Mxico representa un 0.8 % del PIB de acuerdo a estudios de la Organizacin Ecnomica Europea. En
Austria y Suecia llega hasta el 14% del PIB. Estos nmeros tienen que contextualizarse dentro del marco de la
tradicin de cultura poltica y fiscal de cada pas, del marco de competencias entre niveles de gobierno y de
capacidad de pago de la poblacin en su conjunto.
14
Hillis, John Joseph. The Property Tax as a Coordinating Device: Financing Indianas Mammoth Internal
Improvement System, 1835-1842. National Bureau of Economic Research. Noviembre 2001.

tales como la concentracin de la riqueza y del poder poltico que bloquean su


introduccin o minimizan su efectividad.
Adonde se ubica la recaudacin del Impuesto Predial?
La decisin de adnde se ubica la administracin del impuesto predial es una
funcin de cmo se resuelven varias disyuntivas de poltica pblica:
1. Polticamente: Es claro que la mayora de los pases Latinoamericanos,
incluyendo aquellos con estados federales, encarnan tradiciones centralistas y
tienen impulsos centralizadores. Esta tradicin centralista, combinada con una
cultura poltica poco democrtica, genera una tendencia en los gobiernos
centrales a concentrar la autoridad poltica y la capacidad de gobernabilidad
va concentracin de la recaudacin tributaria. En Amrica Latina, el impuesto
predial no siempre es recaudado local o regionalmente, y no siempre es
asignado para financiar responsabilidades municipales. Por ejemplo, en
Panam, el impuesto predial es recaudado por el gobierno central y los fondos
recaudados son parte de los ingresos propios del gobierno central.
2. Administrativamente: Se ha mencionado que los gobiernos subnacionales o
municipales de los pases subdesarrollados son administrativamente dbiles.
Si la decisin poltica de un gobierno es la de forjar un estado descentralizado,
entonces, es posible promover compromisos que permitan la coordinacin
entre gobiernos locales y agencias del gobierno central. Por ejemplo, en
Colombia las municipalidades de Santa F de Bogot y de la regin de
Antoquia tienen su propio catastro, independiente del que maneja el Instituto
Geogrfico Agustn Codazzi (Agencia del Gobierno Central) para el resto del
pas. Sin embargo, la recaudacin del impuesto es local.
3. Aspectos Fiscales: En esta rea, la pregunta clave es la siguiente:
independientemente de qu nivel de gobierno administra, a quin le
corresponden los ingresos fiscales provenientes del impuesto predial?. En
respuesta a ello, existen dos conceptos: por Origen y por Destino. Por origen
significa que si el hecho generador se da en la municipalidad X, entonces los
ingresos del impuesto predial corresponden a la municipalidad X. Por destino
significa que independientemente de adonde ocurra el hecho generador del
impuesto o de quin lo administra, los fondos recaudados son ejecutados de
acuerdo a un compromiso nacional que determina en qu sector y en que
municipalidades se ejecutarn los fondos recaudados por el impuesto predial.
El concepto por destino es aplicable a los impuestos administrados por el
gobierno central.
La forma en que un pas resuelve los tres aspectos descritos arriba, determinan
los niveles de avance en la descentralizacin fiscal.
Si los fondos del predial regresan a la municipalidad adnde ocurre el hecho
generador del impuesto, es un indicador de que el Estado tiende a ser ms

descentralizado y adems ms democrtico, ya que es ms factible generar el


vnculo: asignacin de competenciasasignacin de tributosvisibilidad del
tributovisibilidad del gasto localparticipacin ciudadana a nivel local.
Por otro lado, si los fondos del impuesto predial son ejecutados de acuerdo a una
frmula intergubernamental que los distribuye nacionalmente, entonces es un
indicador, de que la descentralizacin es dbil.
Catastro fiscal
En trminos eminentemente tcnicos, es difcil conseguir, mantener y actualizar
informacin sobre diferentes tipos de propiedades. An cuando existan mapas
satelitales y procesos de registro de propiedades, los procesos son lentos y no son
financiados adecuadamente por los gobiernos centrales. Transferir los registros de
propiedad para la creacin de un catastro fiscal es difcil porque existen disputas
sobre propiedades y porque en la mayora de los casos los registros de propiedad
son administrados de forma manual y en base a papeles y registros que no estn
actualizados. Es importante notar tambin que la debilidad administrativa en los
registros de propiedad, favorece la creacin de espacios para que los funcionarios
de los registros tengan oportunidades de tomar decisiones de forma discrecional y
arbitraria.
La pobre administracin puede limitar la legitimidad poltica del predial y el
cumplimiento de los contribuyentes. Por ejemplo, una pobre administracin del
impuesto tiende a concentrar la carga del impuesto en aquellos dueos de
propiedad que poseen pequea o mediana propiedad urbana, y que tienen menos
capacidad poltica de eludir el impuesto. Una administracin efectiva, mantiene el
catastro y la base de datos que lo soporta, actualizada y cobrando puntualmente a
todos los contribuyentes. La administracin activa del impuesto predial, minimiza
el impacto de aquellos contribuyentes que se benefician de los servicios locales
pero eluden o evitan contribuir fiscalmente con la municipalidad.
Para mejorar la administracin del impuesto y por consiguiente mejorar su
legitimidad poltica y al mismo tiempo ampliar el nmero de propietarios sobre los
cuales recae la carga tributaria del impuesto, es recomendable que las siguientes
medidas administrativas sean tomadas con mucha responsabilidad:
1.
2.
3.
4.

Descubrir todas las propiedades que son sujetas al impuesto.


Valuar dichas propiedades de acuerdo a cmo lo establece la ley.
Estimar el impuesto a pagar por cada propiedad.
Informar por medio del cobro del impuesto al contribuyente: cunto
es la obligacin tributaria, cundo debe pagar, adnde puede pagar,
y cules seran los cargos e intereses asociados con el
incumplimiento de la obligacin tributaria.
5. Recaudar los impuestos.

La cantidad de los ingresos tributarios recaudados depende de que la


administracin del impuesto cumpla rutinariamente con estos principios. Es un
esfuerzo continuo y que tiene que ser organizado y coordinado por la
municipalidad o agencia local/regional a cargo de la administracin, cobro y
recaudacin del impuesto predial.
Diferentes Tipos de Administracin del Impuesto Predial
Administracin Local
Esta opcin le otorga autoridad a los gobiernos locales para determinar la base del
impuesto, y para decidir temas de poltica pblica tales como la determinacin
de la base del impuesto, el valor de las tasas, las exenciones. Generalmente, la
autonoma de los gobiernos locales se enmarca dentro del contexto de una ley
nacional que le otorga estas responsabilidades a los municipios, pero le da
tambin al gobierno central la autoridad de la supervisin y revisin de las
decisiones locales.
Un ejemplo de esta opcin es la forma en la cual el impuesto predial y los cargos o
tasas asociadas a la propiedad son delegados por el gobierno federal de los
Estados Unidos a los gobiernos locales de ese pas. La ventaja de esta opcin es
que permite que la relacin impuestos locales-servicios municipales sea fluida y
directa. Permite tambin un mayor nivel de fiscalizacin de parte de la
ciudadana hacia los gobiernos locales.
Las desventajas de esta opcin son: que los costos administrativos son altos, que
se agrandan las diferencias inter-regionales y que no existen mecanismos
compensatorios, a travs de transferencias intergubernamentales, que resuelvan
15
problemas de inequidades o desbalances horizontales .
Las ventajas de una administracin local son:
Mayor responsabilidad de los administradores locales en el proceso de
recaudacin de los impuestos locales.
Mayor flexibilidad para hacer ajustes debido a mejoras tecnolgicas y de
capacitacin en la administracin local.
Mayor libertad de la administracin local para desarrollar polticas que reflejen
las condiciones y caractersticas locales.
Mayor "accountability" entre la administracin municipal y la sociedad civil.
Posibilidad de desarrollar una cultura cvica de pago de los impuestos a la par
de una responsabilidad de gobierno local a travs de la provisin de mejores
servicios.

15

Se refiere a la inequidad entre gobiernos locales, derivada por diferentes niveles de desarrollo econmico,
capacidad de movilizar recursos propios, costos de proveer servicios, diferente nivel de habilidades en la
provisin de servicios.

Las desventajas de la administracin local son:


Los contribuyentes pueden ser tratados de diferente forma por diferentes
administraciones creando la percepcin de un hostigamiento fiscal en el/la
contribuyente.
Las administraciones locales tienen la tendencia a tener personal poco
calificado.
La efectividad en la administracin tributaria puede verse afectada si no existe
suficiente coordinacin e intercambio de informacin entre las diferentes
administraciones tributarias, agencias catastrales, de ah la necesidad de que
los pases tengan un nmero de identificacin tributario nico para los
contribuyentes.
Los costos de la administracin tributaria local pueden ser altos si no se logra
un tamao que permita el desarrollo de economas de escala.
Administracin Local Apoyada por una Agencia Nacional
Esta opcin les da a los gobiernos locales un impuesto local, pero el gobierno
central retiene poder sobre la definicin de la base tributaria, las tasas y las
exenciones. El papel del gobierno central o de una agencia de carcter nacional
es el de co-administrar la identificacin de los predios, actualizar las bases de
datos, valuar las propiedades, tasar las propiedades, recaudar, controlar la mora y
los morosos, apelaciones legales, etc.
Esta opcin es practicada en Nueva Zelanda en donde existe un valuador de
propiedades que se basa en una agencia nacional que trabaja a nivel local. Esta
opcin tiene la ventaja de ser ms neutral en temas que localmente podran ser
politizados, por ejemplo, la valuacin de propiedades, la administracin del
impuesto, la recaudacin, el control de la mora.
En Colombia el catastro es multiusuario. Existe un componente municipal que es
mantenido por las municipalidades e incluye: la planificacin municipal, el diseo
de servicios pblicos, el uso del suelo (urbano y rural). Existe un componente
nacional que es conformado por el sistema de notariado y registro, curadura
urbana, planificacin regional, empresas pblicas, ministerios, el Instituto
Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC), que apoya los avalos de los municipios.
Esto significa que recibe una variedad de insumos y genera numerosos productos.
Algunos los produce directamente, como cartografa, planos, ndices de medicin
socioeconmica y levantamientos socioeconmicos y mediciones de campo. Otros
los reciben de entidades del Estado como el notariado y registro, las curaduras
urbanas y las oficinas de planificacin municipal. Tambin recibe informacin
directamente de los ciudadanos interesados. Su gestin se enmarca en las pautas
de accin y gestin que contienen las leyes y normas establecidas.
La desventaja de esta opcin es que administrativamente genera un problema en
la relacin entre los departamentos de planificacin urbana (que son los que
emiten los permisos de construccin y mejoras a construcciones existentes,

cambios en la zonificacin de la ciudad) y los catastros municipales, con la


agencia nacional.
Como en la opcin anterior existen posibilidades de desbalances horizontales que
deberan de ser resueltos por medio de transferencias intergubernamentales.
Administracin centralizada
En Amrica Latina, Chile y Panam, se caracterizan por concentrar la
administracin y distribucin de los recursos provenientes del impuesto predial. Si
bien se pueden hacer argumentos de eficiencia y economas de escala para
justificar la administracin del impuesto predial a nivel del gobierno central, si la
distribucin es definida por el gobierno central, entonces, el impuesto predial
pierde su papel como herramienta para la gobernabilidad y el desarrollo local.
Sin embargo, desde un punto de vista puramente de eficacia administrativa, las
ventajas de una administracin centralizadas son:

Una sola organizacin administra


Lneas de autoridad y liderazgo claras
Uniformidad de procesos y procedimientos
Un sistema de informtica nico--se supone que los contribuyentes tienen un
nmero de identificacin tributario nico--.
No existe la necesidad de intercambiar informacin entre diferentes niveles de
gobierno.
Contribuyentes que cesan de declarar y pagar por diferentes motivos son ms
fciles de detectar.
Le metodologa para tratar valoraciones, auditorias, multas y apelaciones es
uniforme entre los diferentes niveles de gobierno.
Simplifica el proceso de auditora del cumplimiento de un contribuyente de
todos los impuestos que debe de cumplir.
La capacitacin y la produccin de manuales es uniforme.

Las desventajas de una administracin centralizadas seran:


La percepcin y el peligro real de que los gobiernos regionales y locales tienen
poco control sobre los ingresos generados por tributos que siendo locales, son
administrados por el gobierno nacional.
Incapacidad de los gobiernos locales de determinar sus propias polticas de
fiscalizacin y auditoria.
De nuevo es importante clarificar que no existe una solucin ideal, al final de
cuentas cada pas ha tomado decisiones en este mbito a partir de su grado de
centralismo/descentralizacin, capacidad administrativa a nivel local, y presin
poltica de los municipios y otros actores locales.

Todos los elementos comentados anteriormente, nos hacen prever que el


ambiente en el cual el predial tiene que trabajar es complicado por razones
polticas, tcnicas y administrativas.
La experiencia con el impuesto predial en pases en desarrollo nos ensea
que la introduccin del impuesto no puede ser limitada a una discusin sobre
la ley; hay que prever cmo definir la base del impuesto, cules deberan de
ser las tasas del impuesto para propiedad urbana y rural y qu nivel de
gobierno debera definir la base o la tasa del impuesto. Una definicin muy
importante es cmo y quin administra el impuesto para que tenga la
mejor legitimidad y la mejor devolucin para el desarrollo del pas.

IV. Algunas recomendaciones para el proceso de introduccin del


predial en El Salvador.
El debate sobre la asignacin de un recurso que provea a las municipalidades de
El Salvador un impuesto local que sea robusto, permanente y predecible, inici en
el perodo municipal 1997-2000, perodo en el que la municipalidad de San
Salvador, con el apoyo del gobierno sueco, realiz un estudio sobre los impuestos
16
municipales , que concluy que el impuesto a los activos netos que se utiliza, es
una opcin controversial, desde el punto de vista econmico, ya que crea
incentivos para eludirlo o para no informar sobre el proceso de acumulacin de
capital y riqueza de las empresas. Adems, al medir la distribucin de la carga
tributaria del impuesto sobre empresas de diferente tamao, se concluy que sta
recaa con mayor impacto sobre las empresas micro y pequeas.
Se comprob adems, que la administracin del impuesto es complicada, y que el
impuesto no es elstico, o sea, mejoras en la actividad econmica del municipio
no se traducen en aumentos significativos en la recaudacin del impuesto. El
documento present alternativas para mejorar el sistema fiscal de la
municipalidad, por una parte, propuso la superacin de la regresividad a travs de
una tasa proporcional para todas las empresas y por otra parte, propuso la
simplificacin del impuesto, a travs de la creacin de una tasa nica que eximiera
del mismo a la micro y pequea empresa. Para este tipo de empresas se
recomend el pago anual de una licencia para hacer negocios en el municipio. As
17
mismo, se recomend la introduccin de un impuesto predial .
La propuesta de la municipalidad de San Salvador se focaliz en una alternativa
para reformar la ley de impuestos, estableciendo una tasa proporcional que
superara la regresividad. Esta propuesta fue rechazada por la gran empresa
privada y por el partido gobernante.
Posteriormente, con el auspicio de la USAID, se realizaron varios estudios
tcnicos que intentaron cuantificar el impacto recaudatorio de un impuesto predial
en varias municipalidades de El Salvador. Se utiliz como sustentacin de estas
estimaciones, la base de datos del impuesto al patrimonio que el gobierno de El
Salvador elimin a principios de la dcada de los noventa. Tambin se redact un
proyecto de ley que defina la base del impuesto predial, la tasa, las exenciones y
otros aspectos bsicos. Todo este trabajo de gran calidad y cuyo costo fue
significativo qued nicamente como un aporte tcnico, que si bien sirvi para la

16

Jos I. Larios y Paz Castillo-Ruiz. Diagnstico Fiscal y Administrativo de la Situacin Actual de


la Gerencia Financiera de la Alcalda Municipal de la Ciudad de San Salvador: Propuesta de
Reforma para el Corto, Mediano y Largo Plazo, Documento de Trabajo. Gobierno Municipal de
San Salvador, El Salvador, 1997.
17
Idem

discusin entre Concejos Municipales y otras instancias, no logr siquiera ser


discutido en la Asamblea Legislativa.
Las iniciativas sobre el establecimiento del impuesto predial han tenido ms fondo
tcnico que poltico, pues han cobrado muy poco espacio en la discusin de los
rganos e instancias que deben tomar la decisin.
En ninguno de los pases de los que se comenta la experiencia del predial, ste
se ha establecido en sustitucin del impuesto a la actividad econmica. En todos
los casos se trata de dos tipos de impuestos que gravan diferentes hechos
generadores; uno grava a las empresas por la actividad econmica, el otro grava
a la propiedad inmobiliaria.
Si los fondos del predial se ligan a competencias especficas de los municipios,
entonces los municipios deberan de tener, --como es el caso alrededor del
mundo--, otro tributo que les permita mantener la infraestructura local, proveer
servicios, mitigar las externalidades como trfico, ruido, contaminacin ambiental
que son producto de la actividad econmica, pagar deudas municipales contradas
para mejorar la competitividad territorial. Se trata como menciona el Profesor Kent
Eaton de la Universidad de Princeton, de proveer a las autoridades elegidas
democrticamente, los instrumentos fiscales y financieros que permitan la
gobernabilidad democrtica.
El impuesto predial es un instrumento necesario para el desarrollo local, para la
proteccin del valor de la propiedad privada y un instrumento para mitigar la
especulacin de la tierra y fortalecer la organizacin territorial; tambin es una
fuente de financiamiento de servicios pblicos a nivel local y un instrumento
que pueda ser muy til para la construccin de gobernabilidad en El Salvador.
Ya que el impuesto predial no existe en El Salvador, el pas puede prever un
proceso concertado y un diseo que tome en consideracin las lecciones de las
experiencias ms relevantes, de tal manera que se pueda contar con un buen
instrumento y que pueda servir de modelo para otros pases en desarrollo.
A continuacin se presenta una propuesta de ruta para la introduccin del
impuesto predial en El Salvador:
1. Un principio que es importante tener en consideracin es que si el impuesto
predial es visible, entonces los fondos recaudados por este impuesto deberan
ser utilizados de forma clara y transparente a nivel local. Para poder alcanzar
este principio, es necesario revisar las competencias del gobierno municipal. El
cdigo municipal actual -an con las recientes reformas- no especifica
responsabilidades de forma totalmente clara en algunas de las competencias y
por consiguiente, las responsabilidades de los gobiernos municipales siempre
estn sujetas a la interpretacin poltica de un momento coyuntural. Por lo
tanto, el primer paso que se recomienda es que se definan con mucha
precisin las competencias de los municipios en el pas.

Al ligar la introduccin del impuesto predial con un nuevo marco de


responsabilidades de los municipios, es tericamente ms fcil determinar para
qu se utilizarn los fondos recaudados por un impuesto predial. Eso facilitara
poner en prctica en El Salvador el principio de equivalencia fiscal, predicado
por el economista poltico Marcur Olson. La idea de Olson es reforzada por el
concepto del Profesor Eaton que insiste en que para que los gobiernos
municipales generen un ambiente de gobernabilidad, deben tener los recursos
fiscales que les den capacidad de gobernar y ganar legitimidad poltica, en sus
funciones de Estado.
Nos atrevemos a proponer para la discusin, algunas posibles
responsabilidades que podran ser cubiertas con los fondos del predial:
financiamiento y mantenimiento de infraestructura como drenajes, el
mantenimiento de espacios pblicos, obras de prevencin y mitigaron de
riesgos, proyectos de renovacin urbana; aspectos que adems de facilitar la
actividad econmica, protegen el valor de la propiedad.
El tipo y la cantidad de responsabilidades especficas a cubrir con el predial,
debe responder a la recaudacin que es posible obtener, para ello deben
hacerse estimaciones en diferentes escenarios.
2. Dentro del contexto de la redefinicin de las responsabilidades, se recomienda
introducir un impuesto predial ad-valorem. Entendindose por ello el valor de
mercado del terreno ms las construcciones.
3. La implementacin del predial debe realizarse de manera gradual,
plantendose un horizonte de mediano plazo para tener el sistema implantado
a nivel nacional. Se propone por lo tanto, iniciar a corto plazo con las
principales reas urbanas y finalizar con el rea rural. Se sugiere iniciar con
una primera fase que incluya las 14 municipalidades del rea Metropolitana de
San Salvador, AMSS.
Para la primera Fase, se sugiere que sea la Oficia de Planificacin del rea
Metropolitana de San Salvador, OPAMSS, la que administre la base de datos
del predial. La OPAMSS, consolidara la informacin catastral de los
municipios, la del Centro Nacional de Registros, CNR y la de su propia base de
datos para poder tener a corto plazo un catastro base. Ello permitira tambin
que el predial sea utilizado no slo como un instrumento de recaudacin fiscal
sino tambin como un instrumento para la planificacin urbana.
4. Con la experiencia acumulada, se podra pasar a una segunda fase que
incluya los principales centros urbanos del resto del pas, por ejemplo: Santa
Ana, San Miguel, Sonsonate, Usulutn, La Unin.

Las poblaciones medianas quedaran para una tercera fase y por ltimo las
propiedades rurales.
Para todos los casos se recomienda que los municipios administren el
impuesto predial. Sera muy recomendable, la conformacin de
mancomunidades regionales que sean financiadas por los mismos gobiernos
municipales. La ventaja de una administracin mancomunada es que genera
economas de escala y podra tambin generar la capacidad de manejar el uso
de la tierra y del territorio en su conjunto de forma regional. La compra de
equipos y la capacitacin del personal municipal son fundamentales.
Lo importante de un proceso planeado y progresivo es que se puede ir
construyendo el capital humano, los sistemas administrativos e informticos,
as como la coordinacin con las instancias del gobierno central como el
Centro Nacional de Registro de la Propiedad.
La construccin y coordinacin institucional, combinada con la capacitacin
tcnica del personal administrativo es importante para consolidar el impuesto
predial.
5. Mientras no se haya establecido el predial en las reas rurales, se recomienda
que las empresas constructoras que estuvieran interesadas en desarrollar las
reas aledaas a los centros urbanos, obtengan derechos de d esarrollo que
implica que las empresas privadas pagaran un derecho de desarrollo que se
utilizara para construir la infraestructura bsica necesaria para prestar
servicios bsicos a los hogares y negocios que habitaran en estos nuevos
centros urbanos. Este derecho de desarrollo debera estar basado en el
aumento de la plusvala de la propiedad, a raz del cambio de uso de la tierra.
Estos derechos de desarrollo, no solamente apoyaran la financiacin de la
infraestructura bsica que le da valor a la propiedad privada urbana, sino que
tambin evitara la especulacin y acumulacin de propiedades rurales bajo
presin a urbanizarse.
6. La carga tributaria asociada con el impuesto predial debe ser apropiada. Esto
quiere decir que la carga del impuesto no debe ser onerosa. La experiencia
internacional demuestra que para que un predial cumpla su papel de financiar
bienes pblicos locales, la carga tributaria se ubica dentro de un rango del 2%
al 6% del ingreso bruto anual de los hogares. Como se ha discutido
anteriormente en este documento, la proporcin recaudada por el impuesto
predial, ronda del 0.5 al 1 por ciento del PIB. Por lo que es claro que la tasa no
es alta, es baja y por lo tanto debe de ser utilizada en rubros especficos para
que pueda ser eficaz.
7. Al disear un impuesto predial para El Salvador, es importante tener en cuenta
que para la mayora de los ciudadanos de un pas, el adquirir una propiedad
urbana es clave en el proceso de acumulacin de riqueza de los hogares. De

hecho, una casa es generalmente el nico activo que es trasferido intergeneracionalmente por las familias. Por lo tanto, definir tcnicamente cual sera
la carga tributaria a pagar por los salvadoreos dueos de propiedad urbana,
es algo que debe hacerse cuidadosamente.
8. En este contexto, es importante tomar en consideracin que una de las fuentes
financieras que mantienen vivo el mercado de bienes races en El Salvador, es
la comunidad de Salvadoreos que viven en el exterior. Esta comunidad
adems de tener alguna capacidad financiera (ahorros), tiene un capital social
en lo que respecta a ser ciudadanos, propietarios y empresarios responsables,
que han comprendido que sin la cooperacin ciudadana a travs de los
impuestos, es difcil avanzar en una economa de mercado competitiva. Si la
compra de propiedades por miembros de esta comunidad est ligada a que en
el futuro puedan disfrutar de su retiro en su pas de origen, entonces es de
esperarse que ellos demanden una serie de servicios bsicos a los cuales ya
estn acostumbrados.
9. Es importante definir con mucha claridad cules deben ser las exenciones al
impuesto predial y el monto lmite del valor de las propiedades exentas, que
no quede a discrecin de los funcionarios, ni de espacio para la corrupcin.
Como se ha dicho con anterioridad, un sector que sin duda se recomienda
debe ser exonerado, son los propietarios de las viviendas de inters social, de
familias pobres.
10. Se recomienda que la propiedad sea tasada de acuerdo al valor
de compra/venta de mercado.
En el caso del Area Metropolitana de San Salvador, se sugiere que durante los
primeros tres aos de su aplicacin, la OPAMSS genere y valide una base de
datos, a partir de los valores de compra/venta registrados en el Centro
Nacional de Registros.
Las lecciones aprendidas y las metodologas que se elaboren servirn de base
para construir los catastros fiscales locales o mancomunados que
administrarn el impuesto predial en todo el pas. Los avalos debern de
llevarse a cabo cada cinco aos de tal forma que se garantice que los
municipios tengan recursos robustos y permanentes.
11. El impuesto predial debera cancelarse trimestralmente. De esta forma se
garantiza que las municipalidades tengan un flujo de caja permanente durante
el ao. Tericamente el pago trimestral debera de permitir que las
municipalidades planeen mejor sus presupuestos y la ejecucin de los mismos.
Esta medida debera de generar un mejor manejo de la caja fiscal municipal y
minimizar la adquisicin de deuda flotante. Los contribuyentes deberan de
poder pagar este impuesto a travs de los bancos comerciales del pas.
12. Es conveniente que la ley establezca los requisitos mnimos con los
que debera contar la administracin municipal para poder aplicar el predial, de
tal manera que la ineficiencia administrativa no afecte a los ciudadanos,
por

ejemplo:
un catastro actualizado, informacin confiable y accesible al
ciudadano, un canal efectivo de cobro y pago, entre otros.
13. La ley del impuesto predial debera permitir el establecimiento de
distritos especiales en reas urbanas claves, en las que sea posible ejecutar
programas de renovacin urbana, mejoras de infraestructura bsica o servicios
puntuales; con financiamiento proveniente de una sobre-tasa del predial, ad
hoc o especfica para tales fines.
14. Siguiendo con la lgica de la visibilidad en la recaudacin y en el gasto,
se propone que exista una correspondencia con servicios especficos que
seran mantenidos con el 80 por ciento de la recaudacin del impuesto predial.
El 20 por ciento restante podra ser utilizado como parte del presupuesto
operativo de las municipalidades y para mantener los catastros.
15. La lgica de esta propuesta, se basa en que los ingresos tributarios
generados por el impuesto predial, sern utilizados en la jurisdiccin en donde
se lleva a cabo el hecho generador. Slo as se justifica que el impuesto predial
cumpla con los preceptos que sostienen esta propuesta: un impuesto local que
financia obras locales que permiten que la propiedad y la comunidad generen
capital econmico, social y humano.
16. Dentro de la lgica ciudadana de esta propuesta, la ley del impuesto
predial debera de promover la formacin de comits ciudadanos que
monitoreen que los fondos del impuesto predial sean ejecutados de forma
transparente y de acuerdo a las competencias y responsabilidades
determinadas por la ley de competencias
especficas parael
impuesto.
En
caso
de situaciones
extraordinarias, la comunidad podra sugerir o avalar que la municipalidad
ejecute parte de lo recaudado en otro tipo de prioridad que sea propuesta por
el Comit Ciudadano y aprobada por el Concejo Municipal.
17. En ninguna parte del mundo, la introduccin del predial implica un trueque
entre este impuesto y los impuestos a la actividad comercial.
En los Estados Unidos, los gobiernos municipales cobran impuestos a las
ventas; en Colombia es un impuesto al volumen de ventas de industrias y
comercios; en la mayora de los pases europeos la ley es similar. El predial es
un impuesto que tiende a cubrir el financiamiento y mantenimiento de bienes
pblicos locales, que sirven para facilitar la vida y las transacciones
personales, comerciales, culturales de una comunidad local. Mientras que los
impuestos municipales locales a las ventas, han sido diseados para financiar
los servicios y costos especficos asociados con la actividad econmica.
Asimismo no todos los comercios en un municipio son de un propietario de ese
municipio y la actividad comercial genera consecuencias tanto positivas como
negativas. Por ejemplo, un centro comercial genera empleo y riqueza en un
municipio, pero tambin genera trfico y el congestionamiento vehicular genera
contaminacin ambiental. Al mismo tiempo, existen reas comerciales que son

privilegiadas. Esas reas comerciales continuarn siendo privilegiadas en la


medida que los gobiernos locales tengan los fondos financieros para mantener
el glamour o estatus de un rea comercial.
18. Es de esperarse que la recaudacin del impuesto predial sea mayor
en municipios o reas urbanas. Para remediar las inequidades entre regiones y
municipios, las transferencias intergubernamentales como el FODES debern
de seguir siendo parte de la arquitectura fiscal de El Salvador. Richard Bird,
basado en la experiencia del Canad propone que las transferencias
intergubernamentales se concentren en regiones o municipalidades que no
tengan capacidad econmica (por razones de pobreza) para recaudar el
predial. Asimismo Bird propone que los gobiernos regionales o municipales que
concentran la actividad econmica y la generacin de riqueza, no deben de
ser sujetos de transferencias intergubernamentales, a menos que el gobierno
central utilice a esos gobiernos subnacionales para ejecutar gastos que
corresponden al gobierno central.
Sera conveniente que en el caso de El Salvador, algunos aos despus de la
introduccin del impuesto predial en las municipalidades del Gran San
Salvador (por ejemplo tres aos despus), se analice el impacto de la
recaudacin del predial en las finanzas de estos municipios, para futuras
modificaciones en las transferencias del FODES, considerando parmetros de
equidad en la distribucin territorial de los ingresos del Estado.
19. La introduccin del impuesto predial, supone tambin la creacin de
un Tribunal de Apelaciones adonde los ciudadanos puedan apelar decisiones
tomadas por la administracin del impuesto predial.
20. Para apoyar la administracin del impuesto predial se propone que
la comunidad internacional contribuya a la preparacin tcnica de los
cuadros que administrarn este impuesto. Sera interesante que las
universidades creen carreras o cursos tcnicos en reas de administracin
pblica, Sistemas de Informacin Geogrfica, tcnicas de valo de
propiedades, manejo de bases de datos para la administracin del impuesto
predial, tcnicas de manejo de presupuesto pblico.
21. El Salvador tiene muchos retos de cara al futuro en este nuevo siglo.
Como bien dice el economista conservador Barry Weingast, las economas de
mercado requieren de instituciones polticas que permitan que el mercado y la
democracia se desarrollen. El impuesto predial es un mecanismo alrededor del
cual se puede forjar un compromiso que permita que los municipios no
solamente sean viables financieramente sino que jueguen su papel en la
construccin de una sociedad competitiva y democrtica.

Tratando de concluir:
La primera conclusin importante que debe reiterarse, es la necesidad de contar
con una mejor base tributaria en el nivel local, para disponer de ms recursos y en
forma ms sostenida, que rompa con la inmovilidad que produce la pobre
inversin pblica que existe en este momento en el pas.
El impuesto predial es un instrumento tributario propio de la administracin
subnacional o local, que es utilizado en casi todos los pases del mundo con
economas de mercado formales. El Salvador junto con Cuba, son los nicos
pases que no lo tienen en Amrica Latina.
El impuesto predial no puede verse como un sustituto del impuesto a la actividad
econmica que administran los municipios, pues son diferentes tipos de
impuestos, tienen diferentes hechos generadores, el impuesto predial grava la
propiedad inmobiliaria y el otro, el ejercicio de la actividad econmica. Por lo
dems, es necesario hacer reformas a la totalidad de las leyes de impuestos
vigentes en cada municipio, por contradicciones con la Ley General Tributaria
Municipal y por su obsolescencia.
El establecimiento del impuesto predial, puede contribuir a la compensacin
territorial de la inversin pblica. Si en la primera etapa se prioriza el rea
metropolitana de San Salvador, --que es el rea territorial con mayores
posibilidades de recaudacin, por la alta concentracin de las propiedades con
mayor valor del pas--, se pueden establecer nuevos parmetros de distribucin de
las transferencias del FODES, de tal manera que se favorezca a los municipios
con menores ingresos y por consiguiente con menores posibilidades fiscales.
Un buen sistema de impuesto predial puede contribuir en forma muy sostenida a
crear condiciones de competitividad territorial, en la medida en que lo recaudado
se vincule directamente con inversiones en reas especficas, que marque la ruta
de la devolucin del impuesto y que establezca posibilidades de evaluar su
transparencia y eficiencia. Un predial vinculado a la infraestructura social y
productiva puede ser de gran impacto para promover la inversin privada y
promover la seguridad ciudadana, en tanto contribuya a reducir la marginalidad
social.
El Salvador puede sacar ventaja del conocimiento de las experiencias de otros
pases y generar un buen sistema desde su establecimiento; la gradualidad en la
implementacin del predial puede garantizar un sistema eficiente, moderno y
legtimo de fiscalidad, ordenamiento territorial y desarrollo local.
La violencia tanto como las inundaciones, son testimonios de la necesidad
imperiosa de una mejor y ms sostenida inversin pblica. El 2005 mostr que la
falta de un Estado inversor no afecta slo a los barrios tradicionales, marginales,
sino tambin a los barrios formales y con altos ingresos. Tambin mostr que las

competencias dentro del Estado (gobierno nacional y locales) no han sido bien
delimitadas y que por ello y por la falta de financiamiento, la responsabilidad se
diluye y la ciudad y la poblacin se ven cada vez ms vulnerables y sin garanta
alguna.

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