A Relao Estado e Sociedade Civil na

Contemporaneidade
The contemporary relationship of State and civil society
Rose Serra*
Resumo: Este artigo aborda algumas tenses existentes na relao Estado e
sociedade civil, a partir das transformaes macro societrias resultantes dos
ajustes neoliberais impostos pelo capital para os paises perifricos.Trata do
pblico e do privado, da afirmao da esfera pblica e da liberdade individual,
uma unidade historicamente construda, unidade dicotomizada pela lgica do
mercado, com a ausncia da poltica e a decomposio da tica. Tambm tais
mudanas provocaram alteraes na funo do Estado e na dinmica da
sociedade civil, entre elas, a desresponsabilizao do Estado com a questo
social com a transferncia desta, em grande medida, para instituies da
sociedade civil. Tal posio implicou no enxugamento das polticas sociais e na
adoo prioritria de polticas de assistncia social seletivas e focalistas,
dirigidas aos segmentos mais pobres da populao.
Palavras-chave: Estado; sociedade civil; polticas sociais; ajustes neoliberais;
seletividade/focalizao.

Na abordagem dessa temtica, enfocarei a relao Estado e

Sociedade Civil na contemporaneidade sob dois aspectos: o novo formato
dessa relao e as problemticas atuais para a constituio das polticas
sociais.
A relao Estado e sociedade civil na passagem do sculo XX
para o sculo XXI caracteriza-se como bastante complexa. Muitos
aspectos contriburam para tal situao, entre eles os efeitos dos modelos
em esgotamento ou em crise, entre eles, - o modelo fordista taylorismo
- keynesianismo; o substituto deste, o neoliberalismo-toyotismo- estado
mnimo social e o conjunto dos modelos de esquerda. A implantao e
funcionamento de tais modelos provocaram uma revoluo planetria,
com manifestaes em todos os processos econmicos, polticos,
institucionais e culturais de larga durao e abrangncia.Da mesma
maneira, a crise decorrente de seu esgotamento e seus efeitos tambm so
amplos, complexos e extensivos. Dupas (2003, p. 31) nos chama a
ateno para:
o que Habermas denomina de [...] refeudalizao da esfera
pblica, que ocorreu no sculo XIX, quando interesses privados
especialmente das grandes corporaes - comearam a assumir
funes polticas nas mdias e no Estado, ao mesmo tempo em que
*

Assistente Social, Doutora em Servio Social/PUC/So Paulo, Prof Adjunta da

Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
Coordenadora do Programa de Estudos do Trabalho e Reproduo Social (PETRES) da
FSS/UERJ.

A Relao Estado e Sociedade Civil

as funes do Estado se expandiram no domnio privado e na vida

cotidiana com a eroso das fronteiras entre as esferas do Estado e
da sociedade civil, e entre os espaos pblicos e privados... Essa
situao se consolida com o declnio da democracia no Estado de
bem-estar social que emerge no ps-guerra, em que a
transformao da funo das mdias teve um papel central: de
facilitadora do debate e da discusso racional na esfera pblica,ela
se transforma em construtora da opinio pblica pela centralizao
do discurso pblico,levando-os aos temas aprovados como vlidos
por essa indstra [...] a intermediao possibilitada pela
participao e pelo debate pblico foi ento, rompida e substituda
pelos espaos da informao e do espetculo, passivamente
absorvidos por consumidores-cidados.

Essas entidades, Estado e sociedade civil, esto atravessadas por

todas as implicaes dessas mudanas macro societrias, seja no
desenvolvimento dessas mudanas seja em suas modificaes,
provocando-lhes alteraes na sua morfologia, estrutura e dinmica,
enfim na relao entre si, vale dizer, metamorfosearam-se o que se
entendia como pblico e o que significava privado coletivo, se assim
pode-se afirmar sobre o social coletivo que a sociedade civil representa.
Da vivermos idias tidas como avanadas como a de acreditar-se num
Estado sem sociedade civil e numa sociedade civil sem Estado, como
entes autnomos, apolticos numa relao instrumental, mecnica,
utilitria, desprovida do sentido da responsabilidade do social enquanto
proviso das condies de proteo para todos. Por assim dizer, como
os entes responsveis pela organizao do mundo concreto real e
abdicassem dessa funo, transferindo suas responsabilidades para
terceiros.
A dificuldade dessa situao, por assim dizer, maior na medida
em que o Estado ao abdicar de sua funo unificadora e de seu papel de
eticidade e de fora educativa frente aos cidados de uma nao, deixa o
caminho livre para a fragmentao instalada com a lgica ps-moderna,
com o individualismo exacerbado, a carecer de um ente unificador das
vontades individuais que lhes possa ser um canal de sentido coletivo, que
possa lhe fornecer os instrumentos de unificao democrtica e
organizao social, sem burocracia e homogeneizao. O perigo de uma
sociedade civil sem Estado a possibilidade da proliferao de um
associativismo conservador com o esvaziamento do poltico estatal e
tambm com a sua rejeio, com o retorno ao passado, centralizao da
famlia, ao pequeno grupo, ao fechamento dos pequenos grupos ao do
Estado, aos direitos institucionais estatais.
Em contrapartida, um Estado sem sociedade civil um Estado
morto, burocratizado, concentrado em poderes executivos, desprovido do
sentido real da poltica, apartado do lugar real da gesto da poltica, a
sociedade civil. Pensarse um Estado assim, significa abdicar-se da
participao do cidado na poltica, nos processos decisrios, no controle
social. Tal pensamento germina o isolamento do Estado como o territrio

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da poltica institucional, da poltica profissional, do formalismo, da

delegao, o que implica a separao concreta da sociedade civil
enquanto o lugar onde so germinados os conflitos de interesses e onde se
d, de fato, a construo da hegemonia e do consenso.
Como nos indica Nogueira (204, p. 111):
A sociedade civil no a extenso mecnica da cidadania ou da
vida democrtica.Longe de ser um mbito universal, um
territrio de interesses que se contrapem e que s podem comporse mediante aes polticas deliberadas.... Destacada do Estado e
concebida como campo oposto e no integrado a ele, a sociedade
civil converte-se em terra de ningum, como toda e qualquer
sociedade desestatalizada, isto , no estruturada por um plo
que contrabalance as desigualdades e que faa com que valores
gerais (justamente os da cidadania poltica) prevaleam sobre
interesses particulares-egosticos. Ainda que se pense ou que se
perceba a passagem ou a transformao desse estado gigante,
burocrtico em um Estado mais regionalizado, descentralizado,
enfim, mais prximo da sociedade civil, ainda assim no h como
pensar-se numa sociedade sem Estado nessa formao social
dominante, ainda dependemos do velho Estado-nao que bem ou
mal ainda nos serve como referncia unificadora para cuidar dos
interesses coletivos.

A lgica ps-moderna nos aprisionou nessa armadilha da rejeio

do globalizante, do coletivo, do plural, j que a valorao da
fragmentao, do particular, do individual so a predominncia dessa
viso. Tal posio abriu margem para diferentes aspectos que circundam
hoje o tipo de relao ou a no relao Estado e sociedade civil. Nessa
direo, identificam-se: terceiro setor, responsabilidade social
empresarial e o novo grife do voluntariado.
Do ponto de vista da evoluo das formas de dominao, o
iderio da ps-modernidade vai substituir progressivamente a lgica da
necessidade do poder do Estado- de carter expressivo e valor
transcendental pela fora e influncia direta de organizaes
instrumentais que perseguem a realizao e objetivos particulares.
Para Dupas (idem, p. 62):
O poder do Estado contemporneo- teoricamente fundado de
forma unitria a partir da idia de representao do corpo social e
do exerccio das funes legislativas, executivas,administrativas e
judicirias, com o objetivo de melhor controlar estrategicamente o
meio social concreto - acabou se fragmentando pela multiplicao
de instncias decisrias.

Por outro lado, a rejeio do institucional levou a uma espcie de

novo conservadorismo associativista, como Nogueira (idem, p. 111) nos
esclarece:

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Um comunitarismo neoconservador sofreria pouco para concluir

que o declnio cvico e moral da sociedade (o excesso de violncia,
a pornografia, o egosmo, a droga, o consumismo) deve-se ao
excesso de desenvolvimento, de poltica institucional (de
politicagem) ou de direitos regulamentados. Como antdoto, podese recomendar tanto a reduo do poltico-estatal quanto
retradicionalizao da sociedade, um seu fechamento em si
mesmo, margem do estado, dos direitos bsicos do indivduo, em
benefcio da famlia, da comunidade e do capital social como um
todo.

Nessa realidade adversa e, por vezes, sombria, que aumenta a

importncia de se discutir as idias do pensador marxista Antonio
Gramsci que to bem nos iluminam no tocante a uma compreenso
fecunda sobre a relao do Estado e sociedade civil que possa amparar
nossa ao poltica e, sobretudo, nesses tempos difceis, nossa resistncia
e nossa esperana de mudana dessa realidade adversa.
Valho-me da contribuio desse pensador relativa ao Estado no
sentido ampliado e no sentido restrito (apud COUTINHO, 1989). Para
Gramsci, o Estado a juno de sociedade poltica mais sociedade civil,
isto , hegemonia revestida de coero, significando este conceito uma
viso ampliada de Estado, isto , por Estado devemos entender no
somente o aparato governamental, mas tambm o aparato privado de
hegemonia ou sociedade civil.
Para situar essa discusso em Gramsci, necessrio que
entendamos o seu conceito de Bloco Histrico, conceito considerado por
muitos estudiosos como uma das suas grandes contribuies e um
conceito-chave do seu pensamento. O estudo das relaes entre estrutura
e superestrutura o aspecto essencial da noo Bloco Histrico.
O que significa Bloco Histrico? Para ele, uma situao
histrica global composta por uma estrutura social - as classes que
dependem diretamente da relao com as foras produtivas - e, por outro
lado, uma superestrutura ideolgica e poltica. O vnculo orgnico entre
esses dois elementos realizado por certos grupos sociais que operam ao
nvel superestrutural: os intelectuais que so chamados por Gramsci de
intelectuais orgnicos. Cabe a eles a gesto das funes de organizao
da superestrutura ideolgica, jurdica e poltica.
Gramsci distingue duas esferas essenciais na superestrutura do
Bloco Histrico: a sociedade poltica que agrupa o aparelho de Estado e,
o da sociedade civil, isto , a maior parte da superestrutura (GRAMSCI
apud COUTINHO, idem). Para ele, sociedade civil
rene o conjunto de organismos vulgarmente ditos privados e
corresponde funo de hegemonia que o grupo dominante exerce
em toda a sociedade. Sociedade poltica ou Estado, que
corresponde funo de dominao direta ou de comando que
se exprime no Estado ou governo jurdico (COUTINHO, ibidem.
p. 73-81)

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Gramsci entende sociedade civil como o conjunto de organismos

privados fora do aparelho do Estado numa relao dialtica entre ambos,
atravessados pela poltica.
O conceito de sociedade civil o meio privilegiado atravs do
qual Gramsci enriquece, em novas determinaes, a teoria marxista do
Estado. Assim, ele introduz uma inovao em relao ao sistema
marxiano, propondo a formao do consenso das organizaes e
organismos ditos privados.O nvel poltico-ideolgico est ligado aos
temas hegemonia e ao papel dos intelectuais, nexo orgnico entre
estrutura e superestrutura. sociedade civil corresponderia a funo
hegemnica que a classe exerce em toda a sociedade , comando direto
que se exprime no Estado e no governo jurdico. A sociedade civil para
Gramsci compreende o conjunto de relaes ideolgicas e culturais a
vida espiritual e intelectual-, exercendo a hegemonia poltica e cultural de
um grupo sobre toda a sociedade e definindo o contedo tico do Estado.
Assim, no seria a estrutura econmica que determina diretamente a ao
poltica, mas a interpretao hegemnica que se tem dela e das leis que
governam seu movimento.
A superestrutura seria a conscincia da necessidade, entendida
como a compreenso do conjunto das condies materiais que
caracterizam determinada situao histrica num momento tico-poltico.
Sob a interpretao de Dupas (idem, ibidem), anttese principal
entre estrutura e superestrutura, Gramsci acrescentava uma anttese
secundria que se desenvolve dentro da superestrutura, entre sociedade e
civil espao de consenso, de moral, de liberdade ou de fraude e
Estado lcus da fora, da coero, da poltica, do direito, da ordem, e da
violncia.
Na teoria marxiana, as ideologias apareciam sempre depois das
instituies, j que eram consideradas como justificaes pstumas do
domnio de classe. Em Gramsci, a relao entre instituies e ideologias
aparece invertida: as ideologias tomam o lugar das instituies como
momento primrio da histria....As ideologias, das quais a sociedade a
sede histrica, so vistas no como justificao pstumas de um poder
cuja formao histrica depende das condies matrias, mas como
foras formadoras e criadoras de uma nova histria, colaboradoras, na
formao de um novo poder que vai se construindo.
Para Dupas (idem, p. 45):
surgiram, ento, duas dicotomias que em parte se sobrepem: entre
necessidade entendida como estrutura e momento econmico) e
liberdade (contida na superestrutura e no momento tico-poltico);
e entre fora (Estado e instituies) e consenso induzido pelas
ideologias.Elas so usadas por Gramsci tanto para interpretar a
histria como para a prxis poltica, na distino entre as fases de
ascenso e decadncia de um bloco histrico- definido como
situao histrica global da estrutura e da superestrutura. A
primeira dicotomia serve para definir e delimitar um determinado

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bloco histrico, a segunda serve para distinguir entre um bloco

progressista e um bloco reacionrio.

O que presenciamos na histria recente que a rejeio do Estado

d-se no bojo da vitria no do capitalismo, da decorrendo a averso
esfera pblica, o que provocou a desqualificao desta e sua degradao,
um dos grandes dilemas da poltica atual. Vitria essa do capitalismo, que
ocorre, finalmente,em toda a sua plenitude com o esfacelamento da
experincia sovitica e a imposio da hegemonia capitalista do psguerra.
Foi a consolidao do capitalismo global, que inclui a privatizao
do conceito de cidadania e pode ser bem entendida pela teoria
anglo-americana de sociedade civil.Ela construiu-se sobre a
metfora da soberania popular triunfando sobre os Estados
coercitivos para assegurar liberdade individual....Assim, o mbito
do mercado- expresso do estado da natureza por ser anterior , e
principalmente por essa razo, torna-se superior ao mbito do
Estado (DUPAS, ibidem, p. 45).

a volta a Lock e a Adam Smith. O Estado passa a ser entendido

como formado pela sociedade civil a partir do seu consentimento- pela
metfora do contrato social - para assegurar a ordem, a segurana e a
propriedade.
Novamente, so as idias de Gramsci que iluminam as
possibilidades atravs da poltica, quando apesar de reconhecer e
identificar a diversidade estrutural e funcional das duas esferas da
superestrutura - sociedade civil e sociedade poltica ou Estado, ele no
perde de vista o momento unitrio e a vinculao dialtica entre ambas,
como nos aponta Nogueira (2001, p. 30):
Trata-se, pois, de conseguir um encontro dialtico entre Estado e
Sociedade: uma interpenetrao dinmica que sirva tanto para
colocar a sociedade no Estado - democratizando-o e controlando-o
- quanto para colocar o Estado na sociedade, de modo a fazer com
que prevaleam interesses mais coletivos, mais compartilhados.

Esta viso implica na idia de um novo Estado e no

fortalecimento da sociedade civil, garantindo a esta a sua participao na
formulao e gesto das polticas e no controle dos fundos pblico:
Mas, a descentralizao participativa tem um preo. Para produzir
seus efeitos, ela precisa estar embebida de poltica e de perspectiva
solidria. Precisa estar ancorada num territrio que esteja alm
dos particularismos e da fragmentao social. (NOGUEIRA,
idem, p. 30).

Para que exista uma sociedade dessa maneira, para que isso
ocorra, necessrio um Estado capaz de funcionar como um centro
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indutor... que participe ativamente das diferentes etapas do processo de

efetivao das polticas pblicas (idem,ibidem).
No momento seguinte deste texto, farei uma anlise histrica do
papel do Estado como base de referncia para identificar as
conseqncias dessas transformaes na estrutura e dinmica atuais e na
sua relao concreta com a sociedade civil, no tocante s respostas ao
enfrentamento da questo social ao longo das principais fases da
trajetria do sistema capitalista, tendo como objetivo estabelecer uma
relao entre o que est ocorrendo com as polticas sociais hoje e a
natureza da relao Estado e sociedade civil de que tratei na primeira
parte.
Ao realizar tal anlise recorro, em grande medida, ao meu livro,
fruto de minha tese de doutoramento Serra (2000), ao identificar nos
mesmos elementos que lamentavelmente ainda permanecem atuais para a
compreenso das desafios e problemas atuais que ora trato neste artigo.
Para comear, uma premissa: as alteraes no processo produtivo
e nas relaes de produo que ocorreram no capitalismo ao longo de sua
trajetria nas suas diferentes fases e estgios - concorrencial, monopolista
e tardio - incidiram diretamente nas conformaes que o Estado assumiu
para responder a essas alteraes. Vale afirmar, portanto, que para cada
etapa do capitalismo h a criao de um Estado correspondente.
Tambm, os demais processos ideo-polticos e scio-culturais so
determinados por essas alteraes das relaes capitalistas, imprimindose em cada poca de existncia do modo de produo capitalista, relaes
entre o capital e o trabalho tambm modificados nas suas correlaes de
fora e manifestaes concretas das lutas de classes.
O projeto de Reforma do Estado a partir dos anos 1980, em nvel
histrico universal, atende ao pressuposto de constituio de um novo
Estado para a era neoliberal. Portanto, a desobrigao do Estado com o
social, pela via da alterao de sua estrutura institucional, nada mais
representa do que adequar a forma aos objetivos e metas dos ajustes dos
pases perifricos ao figurino determinado pelo Consenso de Washington
do final dos anos 1980, que definiu a desobrigao social estatal ao
apontar as bases de assistencializao da seguridade social, da qual
decorre a privatizao crescente dos setores prestadores de servios de
sade e previdncia, deixando a assistncia por conta da beneverncia da
sociedade civil.Tal premissa base para a formulao das polticas
assistenciais de seletividade e focalizao que referenciaram os governos
latino americanos sob a gide neoliberal, at os nossos dias e, at mesmo
alguns que esto sob orientao de esquerda, como o caso do Brasil.
Outro aspecto que merece ateno o papel atribudo sociedade
civil como parceira do Estado. A aparncia de uma aproximao com a
sociedade apregoada pelos neoliberais, incide numa perspectiva de
diminuio de sua autonomia, transformando-a num prolongamento do
Estado. Ou mais ainda: atribuda quela o papel de substituidora das
funes que so de responsabilidade do Estado seja no provimento de

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A Relao Estado e Sociedade Civil

respostas s necessidades sociais seja na regulao das relaes sociais

nesse mbito.
Mandel, em seu trabalho O Capitalismo Tardio (1985, p. 332350), discute as funes do Estado na fase do capitalismo tardio: a
econmica, a repressiva e a integrada. Ressalto pra efeito das anlises
deste meu texto o papel integrador do Estado; o mesmo foi,
historicamente, resultante das alteraes estruturais do modo de produo
capitalista aliadas s possibilidades maiores ou menores de presso da
classe trabalhadora junto ao Estado para incorporar as suas demandas de
direitos sociais. Foi assim com o capitalismo monopolista sob o enfoque
distributivista - keynesiano, cuja expresso deu-se com as regulaes do
Welfare State, atravs de suas polticas de pleno emprego e de expanso
da proteo social universalista.
Ao contrrio, a crise econmica dos anos 1970 do sculo passado
traz tona a rejeio do capital pelos nveis redistributivos do Welfare
State que estavam reduzindo suas taxas de lucro e, desta vez, o carter
integrador do Estado o alvo de desmontagem. Ao mesmo tempo,
identificam-se estratgias neoliberais de desqualificao polticoeconmica da regulao estatal econmica considerada como anacrnica
e um entrave ao desenvolvimento.
Num exemplo e noutro, o que define a alterao do Estado so os
interesses do capital que se apresentam atravs de polticas de gesto s
quais aquele deve submeter-se para transformar-se no Estado adequado
ao capital.
As polticas sociais no Estado do capitalismo monopolista,
desempenham um papel central na interveno sobre a questo social
atravs do exerccio das suas funes econmicas e polticas, intrnsecas
sua natureza, exigncia dessa dupla atribuio tambm desse Estado.
As polticas Sociais tm uma participao importante nos
processos econmicos de desenvolvimento monopolista, cumprindo
funo essencial na preservao e controle da fora de trabalho inserida
no mercado de trabalho ou compondo o exrcito industrial de reserva.
Segundo Netto (1992, p. 27):
Os sistemas de previdncia social (aposentadorias e penses) [...]
so instrumentos para contrarrestar a tendncia ao subconsumo,
para oferecer ao Estado massas de recursos que doutra forma
estariam pulverizados (os fundos que o Estado administra e
investe) e para redistribuir pelo conjunto da sociedade os custos da
explorao capitalista - monopolista da vida til dos
trabalhadores, desonerando os seus nicos beneficirios, os
monopolistas [...]. As polticas educacionais (muito especialmente
as dirigidas para o trabalho, de cunho profissionalizante) [...]
oferecem ao capital monopolista recursos humanos cuja
socializao elementar feita custa do conjunto da sociedade [...]
As polticas setoriais que implicam investimentos em grande
escala (reformas urbanas, habitao, obras virias, saneamento

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bsico etc.) abrem espaos para reduzir as dificuldades de

valorizao sobrevindas com a supercapitalizao.

Por outro lado, as polticas sociais como uma das principais

estratgias de interveno sobre a questo social exercem tambm uma
funo poltica de legitimao e controle da fora de trabalho
expressando bem a relao indissocivel das funes econmicas e
polticas do Estado capitalista monopolista.
pertinente a referncia nesse momento s polticas sociais
privadas que coexistiram permanentemente com as polticas sociais
estatais, ao longo do desenvolvimento do capitalismo monopolista. de
notria visibilidade que aquelas polticas sociais (as privadas) tm origem
e motivaes mltiplas no interior da sociedade civil e que precedem as
polticas sociais estatais na sociedade capitalista. No entanto, na era
monopolista conforme Netto (1989, p.26): [...] acabaram por ter - salvo
em situaes muito pontuais - uma ponderao marginal na vida social;
[...] com a consolidao da ordem monoplica, o que ocorre a crescente
e efetiva subordinao das polticas sociais privadas s pblicas.
Essa ponderao muito importante em relao s proposies
do iderio neoliberal no tocante transferncia da responsabilidade do
Estado pelos encargos sociais, atravs de parcerias, para a sociedade civil.
Ou ainda, o surgimento de entidades privadas de filantropia empresarial
que esto desempenhando funes que, pelo menos, a olho nu,
substituem, em parte, o brao protetor estatal frente s necessidades
sociais mais prementes.
Essa mo visvel privada atende ao iderio do Estado neoliberal
de transferncia da caridade pblica para a caridade privada ao
assumir funes de cunho social de maneira mais institucionalizada,
constituindo o chamado terceiro setor, aquele de natureza pblica no
estatal. o que eu denominei de refilantropizao da assistncia.
(SERRA, 1993, p. 153).
Os problemas sociais continuaro a exigir respostas, o que
necessrio nessa conjuntura neoliberal identificar-se que respostas esto
sendo propostas e implementadas e como contrapor a elas solues
compatveis com um projeto societrio com outra direo deo-poltica.
Mas, essas respostas de outra natureza, precisam se amparar em
um conhecimento aprofundado de todos os aspectos que envolvem o
projeto neoliberal no terreno deo-poltico e nas definies de natureza
econmica. Da a necessidade de ser identificado, por dentro, o arcabouo
da reestruturao produtiva posta em ao e as correspondentes polticas
de ajustes econmicos definidos para os pases perifricos pelo
capitalismo central que amparadas nos princpios do neoliberalismo esto
se alastrando nos pases perifricos.
fcil concluir frente a essa condio referida sobre formao
social econmica da periferia, que as polticas sociais sofreram os
reveses, traduzindo-se em sistemas de proteo social residuais,
compensatrios, com reduzidos recursos sociais. Por essa razo, a

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A Relao Estado e Sociedade Civil

periferia americana do sul no conheceu at nossos dias a experincia dos

pases centrais de Estado de Bem - Estar Social. Aqui, mais do que l, a
ampliao dos direitos sociais traduzidos nas diferentes polticas sociais
setoriais, foi fruto basicamente de conquista pelos grupos sociais
organizados com poder de maior barganha no processo de acumulao.
O que se apreende desses dados acima que as polticas de ajuste
neoliberais provocam cada vez maiores ndice de pauperizao e que h
uma exigncia para os adeptos desse modelo de implantarem mecanismos
para o enfrentamento do aumento das necessidades sociais at como
estratgia para evitar colapsos sociais que possam comprometer seus
propsitos. No entanto, a mesma lgica neoliberal implica nesse
desmonte da rede de proteo social atravs do enxugamento das
polticas sociais e, portanto, atingindo a espinha dorsal da proteo social.
Em que pesem as evidncias dos efeitos econmicos da implantao do
neoliberalismo em nvel universal, minha posio que no arco de
abordagem das polticas sociais, as anlises no podem ser restritas
questo dos gastos, mas abarcar outros componentes.
Nessa direo, que concordo com o pensamento de autores que
analisam a crise do Welfare State sob perspectivas para alm dos gastos
sociais. Quer dizer, da mesma forma que pode ser enganosa uma aparente
intocabilidade na estrutura dos benefcios sociais em termos de polticas
sociais universais sem identificar a retrao particular das polticas
assistenciais; tambm a nfase nos gastos sociais como base de anlise da
crise do Welfare State pode esconder outros mecanismos no econmicos
que visam a sua desmontagem, com efeitos a mdio e longo prazo.
De acordo com minha percepo dessa questo, ao lado da
retrao financeira dos gastos sociais, h outros aspectos de naturezas
diversas: 1) a reforma do Estado na sua estrutura, composio e
funcionalidade; 2) a estratificao dos servios sociais; 3) a
desqualificao dos servios pblicos e 4) a desvalorizao do servidor
pblico.
No caso brasileiro, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado brasileiro, no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso
(1995/1998), sob a direo de Lus Carlos Bresser Pereira, frente do
Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, foi a demonstrao
cabal das alteraes definidas para o Estado pelo neoliberalismo: nele
esto previstas diferentes medidas que contemplam as vrias dimenses
do arcabouo do Estado mnimo gerado por essa doutrina. Tratou-se da
principal ferramenta de implantao dos ajustes neoliberais no Brasil,
alterando a estrutura do Estado, criando todo um novo arcabouo
institucional de funcionamento e alterando a sua composio e
dinmica.Alguns aspectos do que vivenciamos hoje, no governo Lula, so
resultantes dessa reforma empreendida, inclusive a que trata
especialmente da poltica de assistncia social com a adoo da
seletividade e focalizao e os pressupostos das reformas da previdncia
e da reforma trabalhista., sem falar na poltica econmica.

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A estratificao dos servios sociais tem sido preocupao de

alguns estudiosos dessa temtica. A tnica dessas apreenses que a
estratificao social da sociedade capitalista leva fragmentao dos
interesses de grupo. Este aspecto determina, em ltima instncia, a
diviso entre servios universais e seletivos conforme a posio e a fora
de presso dos segmentos sociais.
A m qualidade dos servios pblicos sociais e a reduo e a
desvalorizao da mo de obra tcnica e auxiliar podem ser dois
elementos fundamentais na considerao da ossatura do Estado. O
primeiro deles, a m qualidade, significa um poderoso aliado dos
governos neoliberais para criar uma cultura da desqualificao do pblico
reforada por propagandas na mdia que acabam por provocar na
populao a reao da rejeio da coisa pblica, criando-se a aceitao
subliminar de adeso ao privado e, portanto de apoio poltica de
privatizao dos governos neoconservadores.
A permanente deteriorao dos servios pblicos essenciais como
sade, educao, previdncia social, pode levar a que a populao aceite
a privatizao dos mesmos com mais facilidade por causa da descrena
na possibilidade de reverso dessa situao. Logo, a deteriorao pode ser
tambm uma estratgia para a longo prazo, captar a adeso popular s
privatizaes, legitimando-as como o remdio necessrio.
o que nos aponta Taylor-Gooby apud in Mishra (1995, p. 39):
[...] se as vozes se calarem e os nveis de prestao no melhorarem, e se
o governo alargar as oportunidades de abandono de um servio estatal
direto, poder perder-se rapidamente a lealdade aos servios pblicos,
ou em outras palavras, a universalidade pode ser mais facilmente
desmontada sem a resistncia dos setores organizados da sociedade em
geral. A conseqncia frente a esse quadro o desejvel pelos neoliberais
como arrematado por Mishra (1995, p. 43):
medida que se deixa deteriorar os servios pblicos, os que
pertencem ao ncleo duro - a populao com emprego fixo, bons
rendimentos e regalias no trabalho - tero como perspectivas a
compra de servios no mercado privado. A periferia consistir
numa minoria dos pobres, com ou sem trabalho, que tem de se
apoiar em servios pblicos cada vez mais marginalizados e
guetizados.

O outro componente - a reduo e a desvalorizao de mo de

obra tcnica e auxiliar para a prestao dos servios sociais das polticas
sociais - central para a apreenso adequada das perspectivas desses
servios em termos de abrangncia e qualidade.
H indcios de que isso um processo em nvel internacional,
mas, no caso do Brasil em particular, no h necessidade de nenhum
referencial mais apurado de anlise para a concluso sobre a inexistncia
de polticas de cargos e salrios para o conjunto dos servidores estatais
que visem sua valorizao profissional e dedicao ao servio pblico.
Aqui tambm, pelo projeto de reforma do Estado, reproduz-se a lgica da
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fragmentao da reestruturao produtiva atravs de diferentes segmentos

de servidores com salrios e protees especficas e diferenciadas.
O relatrio de 1995 do Banco Mundial (1995, p. 105-107) assim
define essa questo:
A deficincia no fornecimento de bases e servios pblicos
essenciais generalizada [...]. Os salrios baixos reduzem a
lealdade e a dedicao de muitos funcionrios pblicos [...] A
reduo de gastos em equipamentos e material resultou em maior
deteriorao da qualidade dos servios pblicos. Os funcionrios
pblicos no dispunham dos instrumentos necessrios para o
desempenho do seu trabalho.

O que estou tentando demonstrar que as investidas contra o

Welfare State e o xito ou fracasso das suas polticas no depende
exclusivamente do fator gasto pblico; h tambm resistncias e
empecilhos de ordem poltica e cultural utilizados institucionalmente pelo
Estado, que implicam na busca de estratgias pelos governos
neoconservadores e que esto produzindo efeitos lentos e graduais para a
desmontagem do modelo do Estado vigente e, consequentemente criando
as bases para implantao do Estado Mnimo.
As anlises de Mishra demonstram esse movimento nos pases
que na dcada de 80 adotaram o figurino neoliberal, como EUA e
Inglaterra. Estes governos tinham como objetivo a reduo do dficit
pblico e corte nos gastos sociais; no entanto, ao final de seus governos
esse propsito no foi bem atingido.
Em contrapartida, tambm verdade que outros determinantes
no ideolgicos podem gerar efeitos contrrios aos propsitos originais
tambm em governos que visavam a manuteno do Welfare State, como
ainda Mishra sinaliza (1995, p. 12):
Por outro lado, os regimes sociais-democratas como a Sucia e a
ustria, ao mesmo tempo que defendiam o princpio da
responsabilidade coletiva em relao ao bem-estar nacional, na
prtica foram obrigados a cortar gastos sociais e a aceitar nveis
mais altos de desemprego.

Essas evidncias de colorao diversa s revelam que h uma

rede de mltiplas determinaes no que se refere s expresses da crise
capitalista nos Estados nacionais e que as anlises meramente econmicas
ou, por outra, centradas apenas nos aspectos ideo-polticos no do conta
de explicar as diferentes conformaes que cada Estado-Nao capitalista
(mesmo no capitalismo central) evidencia na sua trajetria de
desenvolvimento econmico e social. ainda Mishra (idem, p. 13) que
nos alerta para a questo dos pr-requisitos culturais, polticos e
institucionais como elementos constitutivos importantes que interferem
na feio que a crise assume em cada realidade particular e como definem
e constroem arranjos para resolver e enfrentar determinada crise:

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Rose Serra

[...] a sociedade no consiste apenas em classes e grupos sociais;

tambm tem ordens institucionais. Estas podem ser vistas como
formas de atividade baseadas em certos princpios ou valores
bsicos e organizados para se atingirem fins especficos.
Exemplos: a ordem econmica, a ordem poltica, a ordem militar,
a ordem educativa, a segurana social, etc. Cada um destes setores
pode conter definies ou contradies que podem dar origem a
desequilbrios e instabilidade.

Da, analisar a crise do Estado tendo como referncia apenas

argumentos da ordem econmica significa ater-se somente a um ngulo
da questo. Ou seja, o foco apenas nos gastos pode levar a anlises e
concluses enganosas ou incompletas. Tambm nos indica EspingAndersen (1991, p. 99).
Os gastos so epifenomenais em relao a substncia terica dos
Welfares States. Alm disso, a abordagem quantitativa linear (mais
ou menos poder, democracia ou despesas) contradiz a noo
sociolgica de que o poder, a democracia ou o bem-estar social so
fenmenos relacionais e estruturais [...]. Gastos baixos em certos
programas podem indicar um Welfare State comprometido mais
seriamente com o pleno emprego.

Frente ao exposto, penso que a realidade brasileira que a est no

nos oferece um cenrio positivo em termos de perspectiva de mudana do
ponto de vista institucional, quanto reverso da poltica social do
governo.Os sinais do planalto indicam que a poltica do social continuar
sendo, prioritariamente, de cunho focalista , com indicaes de
extensividade da mesma. Portanto, no h expectativa, a mdio prazo, de
que haver polticas sociais universais, na tica dos segmentos
profissionais e da sociedade organizada, efetivamente a servio da
populao.
(Recebido para publicao em junho de 2007)
(Aceito em outubro de 2007)

Abstract: This paper points out some quite tense relationships occurring
between State and civil society is sequence of the macro societary
transformations as a result of the neo-liberal adjustment imposed by capitalism in
peripherals countries. It deals with private and public, with the affirmation of
public sphere and individual freedom, an historically built unity, dichotomized
by the market logic, with the absence of politics and ethical decomposition. Also,
those changes create other directions of State's function and in the dynamics of
civil society, among them, the lack of State responsibility in matters of social
question, transferring them to, most of times, to civil society' institutions. This
attitude damping of social policies and with priority selective social assistance
actions focused on the poor population segments.
Key words: State; civil society; social politics; neo-liberal adjustments;
selectivity/focusing.

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