Serie MATERIALES DE APOYO

MESA DE POLTICAS PBLICAS

CENTRO ANDINO PARA LA FORMACIN DE LDERES SOCIALES

REFORMA AGRARIA EN EL ECUADOR DEL SIGLO XXI: conceptos y propuestas

para la ley de tierras.

Quito, enero 2011

1

PRESENTACIN .............................................................................................................................. 4
PRIMERA PARTE ............................................................................................................................. 8
ORIGEN DE LOS PRINCIPALES CONCEPTOS Y FORMAS JURDICAS QUE SUSTENTAN LOS
ANTEPROYECTOS DE LEY DE TIERRAS ............................................................................................. 8
1.

LA FUNCION SOCIAL DEL DERECHO DE PROPIEDAD ............................................................ 8

2.

LA EXPROPIACION ............................................................................................................ 13

3.

LA REVERSION .................................................................................................................. 17

4.

LA EXTINCION DEL DERECHO DE DOMINIO ....................................................................... 18

5.

LA FALTA DE EXPLOTACION DIRECTA ................................................................................ 19

6.

EL PRECARISMO ............................................................................................................... 21

7.

EL ARRENDAMIENTO ........................................................................................................ 24

8.

EL ACAPARAMIENTO ........................................................................................................ 24

9.

EL PROCEDIMIENTO DE INTERVENCION ............................................................................ 26

10.

LAS INVASIONES ........................................................................................................... 29

11.

LA INTEGRALIDAD DE LA REFORMA AGRARIA ............................................................... 31

SEGUNDA PARTE.......................................................................................................................... 33
2

ANALISIS JURIDICO COMPARATIVO DE LOS PROYECTOS DE LEY DE TIERRAS ELABORADOS POR EL

MAGAP, SIPAE Y DE JOSE SANTOS DITTO..................................................................................... 33
I.

TEMA UNO: INSTITUCIONALIDAD ......................................................................................... 33

TEMA DOS: FONDO NACIONAL DE TIERRAS .................................................................................. 36

TEMA TRES: TIERRAS OBJETO DE REDISTRIBUCION ...................................................................... 37
TEMA CUATRO: LA AFECTACION .................................................................................................. 39
A.- TIERRAS SUSCEPTIBLES DE SER AFECTADAS......................................................................... 39
B.- FORMAS DE AFECTACIN.................................................................................................... 40
C.- LA FUNCION SOCIAL Y AMBIENTAL ...................................................................................... 42
D.- CAUSALES ........................................................................................................................... 44
E.- LATIFUNDIO ........................................................................................................................ 47
F.- PROCEDIMIENTO ................................................................................................................. 49
G.- INAFECTABILIDAD ............................................................................................................... 52
TEMA 5.- FIJACION DEL PRECIO DE LA TIERRA .............................................................................. 53
TEMA 6.- FORMA DE PAGO DE LAS TIERRAS EXPROPIADAS .......................................................... 54
TEMA 7.- FORMA DE PAGO DE LAS TIERRAS POR LOS BENEFICIARIOS .......................................... 55
TEMA 8.- FORMAS DE PROPIEDAD DE LA TIERRA REDISTRIBUIDA (asociativa, familiar); POR USOS
(vivienda, forestacin, conservacin de ecosistemas)................................................................... 56
TEMA 9.- CONTROL POSTERIOR DE LA FUNCION SOCIAL .............................................................. 59
TEMA 10.- EL ARRENDAMIENTO .................................................................................................. 61
TEMA 11.- LAS INVASIONES ......................................................................................................... 62
TEMA 12.- CREDITO, CAPACITACION Y TECNOLOGIA .................................................................... 65
TEMA 13.- FINANCIAMIENTO DE LA REFORMA AGRARIA .............................................................. 66
TEMA 14.- ROL DE LAS ORGANIZACIONES .................................................................................... 67
CUADRO SINPTICO DEL ANLISIS COMPARATIVO DE LAS TRES PROPUESTAS DE LEY .................. 70
TERCERA PARTE ........................................................................................................................... 74
ANALISIS DE LA PROPUESTA DE DECRETO EJECUTIVO PRESENTADA POR LA UNION TIERRA Y VIDA
.................................................................................................................................................... 74
A.- CONTENIDO DE LA PROPUESTA........................................................................................... 74
B.- COMENTARIOS.................................................................................................................... 76
CUARTA PARTE

PRESENTACIN

La redistribucin de la tierra en Ecuador es un tema de vieja data. En el siglo pasado Ecuador vivi
tres intentos de redistribucin de la tierra, en 1964, 1970 y 1973. Las dos leyes de reforma agraria
y el decreto presidencial de redistribucin de tierras arroceras fueron discutidos y elaborados por
los hacendados, los empresarios agrcolas, los agroexportadores, los importadores y los banqueros
a travs de las cmaras de agricultura y ganadera, los partidos polticos tradicionales, los bancos y
el Congreso.
A diferencia de dichos momentos histricos, la Constitucin de Montecristi fue elaborada con la
amplia participacin de las organizaciones sociales e inspirada en el nuevo constitucionalismo
latinoamericano sustentado en los derechos ciudadanos de las personas, comunidades, pueblos y
nacionalidades. La nueva Constitucin del 2008 - aprobada por el 64 por ciento de la poblacin
ecuatoriana - propone un nuevo modelo de Estado y de desarrollo, la economa social solidaria y la
soberana alimentaria. Esta nueva poltica alimentaria incluye la redistribucin de la tierra y el
agua, la agroecologa, el crdito, la democratizacin de los servicios agrcolas, los
encadenamientos productivos cortos y las compras pblicas a los pequeos y medianos
productores por parte de todas las instituciones del estado.
A fin de institucionalizar el nuevo paradigma de soberana alimentaria, la Comisin de legislacin
aprob la Ley Orgnica de Rgimen de Soberana Alimentaria, LORSA1, en la que se prev la

Publicada en el Registro Oficial 583 del 5 de mayo 2009.

posterior elaboracin de leyes conexas de tierras y territorios, comunidades, agroecologa, sanidad

animal y vegetal, entre otras.
Con estos antecedentes varias organizaciones, personas e instituciones han venido reflexionando
sobre la distribucin de tierras en un contexto de crisis financiera, calentamiento global, de
globalizacin de la economa, de mundializacin de la cultura, de cambios de polticas las
alimentarias de los bloques regionales y de agotamiento de la frontera agrcola interna.
En este contexto, la Mesa de Polticas Pblicas MPP- facilitada por Cafolis, recibi las propuestas
elaboradas por un grupo de abogados del Magap, la diseada por la plataforma de centros de
investigacin del Sipae y la redactada por el abogado Santos Ditto. Los participantes en la MPP
hemos tenido la ocasin de intercambiar opiniones, en distintos momentos, sobre estos
anteproyectos y hemos visto la necesidad de contar con un estudio comparativo de de las tres
propuestas de ley tomando como hilos conductores los nudos crticos como las formas de
afectacin, las causales de expropiacin, las formas de propiedad, la fijacin del precio de la tierra
afectada, el precio de la tierra adquirida por los campesinos, las formas de pago y el rol de las
organizaciones campesinas e indgenas2.
En esta perspectiva hemos solicitado a un equipo de abogados especializados en cuestiones
agrarias que elabore un anlisis tcnico-jurdico de las tres propuestas de normativa, trabajo
completado posteriormente con el anlisis de la propuesta de decreto presidencial presentada por
la organizacin Tierra y Vida. Para facilitar la comprensin de los alcances de los trminos
utilizados en estos documentos hemos pedido al mismo equipo una reflexin jurdico-poltica
sobre el origen de los conceptos e instituciones utilizados en las propuestas de normativa.
Los resultados de estos estudios son muy ilustrativos y absolutamente necesarios para alimentar
el debate sobre la nueva ley de tierras, pero insuficientes para la elaboracin de nuevas
propuestas alternativas. Por ello pedimos a los asesores jurdicos elaborar y presentar un conjunto
de orientaciones para la elaboracin de una nueva propuesta de ley de tierras.
Con estos antecedentes, nos complace entregar a las organizaciones sociales, a los legisladores, a
los funcionarios del Estado y a los profesionales de las organizaciones de desarrollo los resultados
de este estudio. Para facilitar la lectura, en la primera parte presentamos el origen y alcance de los
conceptos utilizados. En la segunda parte se incluyen los resultados del estudio comparativo de los
tres anteproyectos de ley. En la tercera parte hemos incorporado el anlisis de la propuesta de
decreto presidencial avanzada por Tierra y Vida, y, finalmente, en la cuarta parte presentamos
algunas ideas generales para la elaboracin de nuevas propuestas de ley de tierras.

Esta metodologa fue elaborada para el estudio de los anteproyectos de ley que dieron origen a las
normativas de reforma agraria de 1964 y 1973, elaborado por Fernando Rosero, Reforma Agraria y
movimientos sociales en Ecuador, IHEAL-Universidad de Pars III, 1980. Estos criterios han sido revisados y
actualizados para adaptarlos al estudio del proceso que vivimos en el siglo XXI.

Esperamos que este instrumento sirva efectivamente a los actores involucrados en la elaboracin
de la nueva normativa de tierras inspirada en el nuevo paradigma de soberana alimentaria, la
agricultura familiar, el respeto y potenciacin de la biodiversidad, la produccin de alimentos
sanos, el consumo responsable, la democratizacin del crditos, la gestin social de saberes y la
generacin de empleo e ingresos.

Fernando Rosero Garcs

Coordinador
Cafolis

PRIMERA PARTE

ORIGEN DE LOS PRINCIPALES CONCEPTOS Y FORMAS JURDICAS QUE SUSTENTAN LOS

ANTEPROYECTOS DE LEY DE TIERRAS

Esta primera parte busca desmitificar conceptos e instituciones y proporcionar herramientas para
desentraar la telaraa jurdica con la que se busca ocultar los intereses de los nuevos seores de
la tierra. Para ello, identifica el contexto jurdico poltico en que nacieron, la evolucin de sus
contenidos, y los usos actuales.
As, por ejemplo, el estudio muestra el origen del concepto de invasin precisamente en un
perodo de dictadura militar, en un momento de transicin hacia la democracia y de polticas
neoliberales.
1. LA FUNCION SOCIAL DEL DERECHO DE PROPIEDAD
El derecho de dominio o propiedad ha sido considerado tradicionalmente como el prototipo del
derecho real, de carcter absoluto, exclusivo, excluyente y permanente, que confiere a su titular
las facultades de usar, gozar y disponer del bien. Sin embargo, su carcter absoluto se ha visto
limitado en distintas formas, especialmente como consecuencia de la evolucin de la teora del
Estado que ha reemplazado los criterios individualistas por criterios de conveniencia colectiva o
social. Dentro de este contexto, las legislaciones han venido incorporando, cada vez con ms vigor
en los pases llamados occidentales, el denominado principio de la funcin social de la propiedad,
de conformidad con el cual, enmarcndose este derecho dentro de los intereses comunitarios, la
ley sanciona su no ejercicio negligente o su ejercicio antieconmico.
Este principio constituye, a no dudarlo, el eje central de cualquier cuerpo legal que trate de
reforma agraria y los tres proyectos de ley de tierras preparados por el MAGAP, el SIPAE y el
abogado Jos Santos Ditto no escapan de esta orientacin.
As, el art. 1 del proyecto del MAGAP prev que La presente Ley, dentro de las previsiones de la
Constitucin de la Repblica y la Ley Orgnica del Rgimen de Soberana Alimentaria, norma el uso
y acceso a las tierras rurales, con aptitud agropecuaria, que no cumplan la funcin social y
ambiental; el art. 3 incluye como uno de los fines de la ley el de afectar tierras con aptitud
agropecuaria que no cumplan la funcin social y ambiental; y el art. 4 enumera lo que
comprende la funcin social y ambiental.
Por su parte, el proyecto del SIPAE, en su art. 1, establece que uno de los objetivos de la ley es
implementar las disposiciones del art. 6 de la Ley Orgnica del Rgimen de Soberana Alimentaria,
que se refiere precisamente a los conceptos de funcin social y ambiental; y el art. 9 seala las
circunstancias en las cuales debe entenderse que la tierra cumple su funcin social ambiental.
El proyecto de Santos Ditto, en su art. 3, expresa que el Estado reconoce y garantiza el derecho a
la propiedad de la tierra rstica, en su formas pblica, privada, comunitaria, estatal, asociativa,
8

cooperativa y mixta, mientras cumpla con su funcin y responsabilidad social y ambiental; en los
arts. 5 y 6 determina los casos de cumplimiento y de incumplimiento de la funcin y
responsabilidad social de las tierras; y en los arts. 14 y 15 aqullos correspondientes al
cumplimiento e incumplimiento de la funcin y responsabilidad ambiental.
Adems, los tres proyectos, en sus exposiciones de motivos o en los considerandos, hacen
referencia expresa al tema, lo cual no debe extraar, pues existen en el pas normas
constitucionales y legales expresas al respecto.
En efecto, el Art. 282 de la Constitucin determina que el Estado normar el uso y acceso a la
tierra que deber cumplir la funcin social y ambiental. Por su parte, en el art. 321 el Estado
reconoce y garantiza el derecho a la propiedad en sus formas pblica, privada, comunitaria,
estatal, asociativa, cooperativa, mixta, y que deber cumplir su funcin social y ambiental.
El artculo 6 de la Ley Orgnica del Rgimen de Soberana Alimentaria establece que el uso y
acceso a la tierra deber cumplir con la funcin social y ambiental; que la funcin social de la tierra
implica la generacin de empleo, la redistribucin equitativa de ingresos, la utilizacin productiva
y sustentable de la tierra; que la funcin ambiental de la tierra implica que sta procure la
conservacin de la biodiversidad y el mantenimiento de las funciones ecolgicas; que permita la
conservacin y manejo integral de cuencas hidrogrficas, reas forestales, bosques, ecosistemas
frgiles como humedales, pramos y manglares, que respete los derechos de la naturaleza y del
buen vivir. La misma disposicin prev, adems, que la ley que regule el rgimen de propiedad de
la tierra determinar, entre otros puntos, los mecanismos para el cumplimiento de su funcin
social y ambiental.
En definitiva, el concepto de funcin social (complementado con el de funcin ambiental) es
aceptado en la actualidad de modo general.
Sin embargo, esta aceptacin se ha dado luego de un largo proceso histrico, poltico y legislativo,
cuyos principales hitos pueden sintetizarse de la siguiente manera:

a) Habindose regulado en general el dominio sobre las cosas conforme al Cdigo Civil (que
en el Ecuador fue promulgado en el ao 1857), la propiedad territorial rural fue asimilada
al mismo sistema y al propietario le fue reconocido y garantizado el derecho a gozar y
disponer de ella con entera libertad, respetando la ley y el derecho ajeno (A este respecto,
tngase en cuenta que nicamente con la Ley 256 de 4 de junio de 1970, se aclar que
este derecho ajeno poda ser no slo el individual, sino tambin el social).
b) En el mbito constitucional, el reconocimiento del derecho de propiedad privada arranca
desde la Primera Carta Poltica, cuyo art. 62 estableci que nadie poda ser privado de su
propiedad, ni sta aplicada a ningn uso pblico sin su consentimiento y sin recibir justas
compensaciones a juicio de buen varn.

c) En todo caso, hasta bien entrado el siglo XX, las cuestiones agrarias en cuanto tales, y, de
modo especial, la regulacin de la propiedad rural y del trabajo agrcola, merecieron
escasa importancia, debido fundamentalmente a la concepcin individualista que
implant la legislacin civil, ligada a la nocin del derecho subjetivo, a la idea del hombre
natural, libre, que como tal tiene derechos naturales, anteriores a la sociedad,
imprescriptibles e inalienables.
d) La Constitucin de 1929 sent las bases para la vigencia de normas de Derecho Social
(definido en su oportunidad como el conjunto de principios, normas e instituciones
encaminados a remediar los males que afectan o pueden afectar a la sociedad con
respecto al trabajo y a la injusta distribucin de las riquezas, con el objeto de establecer
un orden mejor). El No. 14 del art. 151 garantiz el derecho de propiedad, con las
restricciones que exijan las necesidades y el progreso sociales. En el inciso 2 del mismo
No. 14 se estableci que los pueblos y caseros que carecan de tierras o aguas o slo
disponan en cantidad insuficiente, para satisfacer las primordiales necesidades
domsticas e higinicas, tenan derecho a que se les dote de ellas, tomndolas de las
propiedades inmediatas, armonizando los mutuos intereses de la poblacin y de los
propietarios.
e) A partir de 1929, la nueva concepcin social se manifest muy especialmente en los
campos poltico y jurdico: en el primero, mediante la elaboracin de planes
gubernamentales de desarrollo econmico y social; y, en el segundo, a travs de la
promulgacin de una serie de leyes y reglamentos: la Ley de Tierras Baldas y Colonizacin
dictada el 12 de abril de 1936; el Cdigo de Trabajo de 5 de agosto de 1938, que en su
captulo VI regul el trabajo agrcola, en su pargrafo I, del patrono y obreros agrcolas; en
el II, de los jornaleros, huasipungueros, destajeros y yanaperos; y en el III, de los
partidarios o aparceros; la Ley de Organizacin y Rgimen de las Comunas, publicada en el
Registro Oficial No. 558 de 6 de agosto de 1937; el Estatuto Jurdico de las Comunidades
Campesinas, publicado en el Registro Oficial No. 39-40 de 1 de diciembre del mismo ao;
el Decreto Ley No. 184, publicado en el Registro Oficial No. 229 de 30 de julio de 1938,
referente a las actuaciones sobre expropiacin o adjudicacin de tierras para la formacin
de nuevas poblaciones urbanas o rurales o el ensanche de las existentes, las referentes a
parcelaciones individuales o colectivas para el establecimiento de la pequea propiedad y
en beneficio de pueblos, comunidades o parcialidades indgenas y campesinas,
cooperativas agrcolas, obreras, de produccin o consumo, montes de piedad, cajas de
ahorro, empresas o sociedades de colonizacin agraria, etc; y los Decretos 124 y 602 de 15
de octubre y 12 de diciembre de 1947, con los cuales se crearon la Junta de Cuestiones
Indgenas y la de Asuntos Campesinos del Litoral.
f) La Carta Fundamental del ao 1945 fij claros principios y normas propiciadores del
cambio agrario: garanta al derecho de propiedad con las limitaciones que exijan las
necesidades sociales; la propiedad crea obligaciones sociales y, en consecuencia, la
utilizacin de la riqueza del pas, sea quien fuere su dueo, est subordinada a los
intereses de la colectividad; el cultivo y explotacin de la tierra son un deber del
propietario para con la sociedad; proscripcin del mantenimiento de tierras incultas;
10

fijacin de un mximo de tierras incultas de reserva; apoyo al sistema cooperativo de

explotacin agrcola y proteccin a la pequea propiedad y a la propiedad comunal.
g) En cambio, la Constitucin de 1946 se limit a garantizar el derecho de propiedad
concilindolo con su funcin social; prohibi la confiscacin de bienes; atribuy al Fisco,
Municipalidades y dems Instituciones de Derecho Pblico, la promocin de
expropiaciones por causa de utilidad pblica (no social), y estableci como deber del
Estado el realizar, de acuerdo con las necesidades sociales, mediante expropiacin, si
fuere menester, la parcelacin y el aprovechamiento de tierras incultas.
h) A los primeros aos de la dcada de los sesenta confluyeron suficientes motivos para
emprender una reforma agraria, as como elementos que contribuyeron a ello. Dentro de
los primeros, lgicamente la deficiente estructura agraria y sus manifestaciones en los
campos econmico, social, poltico y jurdico, que se tradujeron en una gran presin sobre
la tierra, tanto interna generada en el campo mismo en forma de demanda de tierras de
las masas campesinas, cuanto externa, proveniente del Estado, de los centros urbanos y
de los sectores de la economa, e incluso presin latinoamericana generada en la
necesidad de un amplio intercambio. Y dentro de los segundos, la conciencia creada sobre
la necesidad de una reforma agraria e introducida desde una cierta lite intelectual, la
aceleracin del proceso de cambio social que se produjo en todo el continente como
consecuencia de una serie de crisis de crecimiento, ciertos desafos polticos en el campo
internacional (la revolucin cubana, por ejemplo), y las reacciones correspondientes (la
Alianza para el Progreso pregon ciertas reformas a fin de llevar a cabo una revolucin
controlada), el proceso de urbanizacin y los cambios tcnicos que crearon escasez o
exceso de mano de obra, el desarrollo de la agricultura de exportacin y la creacin de un
proletariado rural y la conciencia campesina de su miseria y de su significado.
i) Dentro de este contexto, el 23 de julio de 1964, durante la dictadura de la Junta Militar de
Gobierno, se promulg la primera Ley de Reforma Agraria; y el 28 de septiembre del
mismo, la nueva Ley de Tierras Baldas y Colonizacin, que contina vigente hasta la fecha,
naturalmente con las reformas que se han introducido durante todos estos aos.
j) La Ley de Reforma Agraria se fundament en el principio de la funcin social de la
propiedad, regulador del nuevo concepto de derecho a la tierra y, en forma consecuente,
proclam que sta deba rendir de acuerdo con su potencialidad productiva dentro de
ciertos lmites de extensin que se permita poseer a un solo propietario; previ la
expropiacin de tierras explotadas en forma absentista o defectuosa y la extincin del
derecho de dominio de las tierras incultas por diez aos; de igual modo, la reversin de las
adjudicaciones y ventas de tierras realizadas por el Estado en las que no se haban
cumplido las disposiciones legales; eliminacin de las formas precarias de tenencia de la
tierra con fines agrcolas; la integracin del minifundio; la legalizacin de la posesin
pacfica de la tierra y la intervencin en las haciendas del Estado.
k) La Constitucin de 1967 recogi una serie de principios que haba ya impuesto la Ley de
Reforma Agraria: se habl del derecho de propiedad y de su funcin social, de la
expropiacin por utilidad pblica y tambin por inters social; se previ una especie de
expropiacin sin indemnizacin; se institucionalizaron los planes de reforma agraria y la
11

l)

m)

n)

o)

p)

eliminacin de formas precarias, la prohibicin del ausentismo, el establecimiento de

mximos y mnimos de superficie, y dispuso adems que pasen a propiedad del Estado las
tierras abandonadas por ms de ocho aos.
No obstante, ni la Ley de Reforma Agraria de 1964 ni las posteriores disposiciones legales
dictadas sobre la materia fueron el instrumento capaz de variar la fisonoma agraria
ecuatoriana, pues no se cuestion el problema de la propiedad de la tierra, sino que se
limit a acciones complementarias como la abolicin de las formas precarias de tenencia,
eliminacin de la servidumbre, agravando el problema del minifundio y acentuando las
migraciones hacia los centros urbanos.
Para superar tales deficiencias, la dictadura del General Guillermo Rodrguez Lara expidi
el 9 de octubre de 1973 la segunda Ley de Reforma Agraria, que fue publicada en el
Registro Oficial No. 410 de 15 de tales mes y ao, cuyo art. 2 dispuso que el proceso de
reforma agraria se realice por medio de la aplicacin combinada de dos mtodos: el de
organizacin nacional de un sistema de regiones, zonas y sectores de intervencin
prioritaria y el de regulacin estatal de la funcin social de la propiedad sobre la tierra. Por
su parte, el art. 22 defini la afectacin como la limitacin total o parcial del derecho de
propiedad sobre las tierras rsticas que no cumplan con la funcin social.
La Constitucin de 1979, con la cual el Ecuador retorn al rgimen de derecho, incluy en
su art. 48 la siguiente disposicin: La propiedad, en cualquiera de sus formas, inclusive la
privada, constituye un derecho que el Estado reconoce y garantiza para la organizacin de
su economa cuando cumpla su funcin social. Esta debe traducirse en una elevacin y
redistribucin del ingreso, que permitir a toda la poblacin compartir los beneficios de la
riqueza y el desarrollo. Adicionalmente, en su art. 51 garantiz la propiedad de la tierra
directa y eficazmente trabajada por su propietario; y proscribi el acaparamiento de la
tierra y el latifundio.
La Ley de Desarrollo Agrario expedida en el ao 1994, es decir, durante un gobierno
netamente neoliberal, tambin garantiza la propiedad de la tierra mientras cumpla su
funcin social, es decir, cuando est en produccin y explotacin, se conserven
adecuadamente los recursos naturales renovables y se brinde proteccin al ecosistema, se
garantice la alimentacin para todos los ecuatorianos y se generen excedentes para la
exportacin. Aade que la funcin social deber traducirse en una elevacin y
redistribucin de ingresos que permitan a toda la poblacin compartir los beneficios de la
riqueza y el desarrollo.
Por ltimo, la Constitucin de 1998 garantiz el derecho a la propiedad, en los trminos
que seala la ley (art. 23, No. 23); estableci que la propiedad, en cualquiera de sus
formas y mientras cumpla su funcin social, constitua un derecho que el Estado reconoca
y garantizaba para la organizacin de la economa (art. 30).

El recuento realizado evidencia que en el Ecuador el principio de la funcin social de la propiedad

es de larga data. Lo que ha variado ha sido, ms bien, la intensidad de las limitaciones y
restricciones impuestas por el Estado en aplicacin de l.

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2. LA EXPROPIACION

Como es obvio, la expropiacin es una de las principales figuras jurdicas que aparecen en los
proyectos de ley preparados por el MAGAP, el SIPAE y el abogado Jos Santos Ditto.
El art. 35 del primero de tales proyectos establece la expropiacin como una de las dos formas de
afectacin y la define en el art. 38, en los siguientes trminos: La expropiacin en materia de
tierras consiste en la medida interventora de la Administracin que, a travs de acto de autoridad
pblica competente priva al administrado del derecho a la propiedad de un bien raz apto para la
explotacin agropecuaria, incurso en causal de expropiacin; previo el pago de la indemnizacin
correspondiente. En el art. 38 consigna seis causales para su aplicacin.
Por su parte, el proyecto del SIPAE, en su art. 53 establece la expropiacin como una de las dos
modalidades de afectacin y en el art. 54 seala las cuatro causales para que se produzca.
El tercer proyecto, en su art. 28, define la expropiacin como la limitacin parcial o extincin total
de la propiedad privada de la tierra, en virtud de resolucin fundada en esta ley, sancionada por
causa de utilidad pblica o de inters social y ambiental. La expropiacin implica una
indemnizacin a favor del titular del dominio agrario, pero no tiene valor de cambio, sino el
reconocimiento de un derecho, que se regula en razn de la manera en que se lo ha ejercido. El
art. 29 consigna doce causales de expropiacin.
Sin embargo, hay que aclarar que la expropiacin no es una institucin propia del Derecho Agrario,
sino que ha sido la figura legal regularmente utilizada por el Estado para obtener el dominio de un
bien particular necesario para sus fines. Incluso parece que el Derecho Romano ya la aceptaba,
aun cuando el tema ha sido materia de arduos debates.
El fundamento de la expropiacin, la causa por la que la ley autoriza se la haga, lo constituyen
motivos de utilidad pblica o de inters social. La primera es una nocin de Derecho
Administrativo: el Estado tiene ciertas obligaciones con el pblico y para cumplirlas necesita los
medios convenientes, utilizando entonces el instrumento de la expropiacin por causa de utilidad
pblica, con un fin determinado, concreto, fcilmente identificable, utilidad pblica que si es
urgente se transforma en necesidad pblica.
En cambio, la nocin de inters social es mucho ms amplia y genrica, difcil de concretar
tericamente y referida al bienestar de la comunidad en sus diversos aspectos; la expropiacin
fundada en ella permite al Estado incorporar bienes al dominio pblico, no para lograr fines de
utilidad pblica concretamente, sino para destinarlos a grupos sociales escogidos como
beneficiarios por su grave situacin.
Merece destacarse que la expropiacin slo cabe dentro de sistemas que reconocen el derecho de
propiedad privada y ello permite que en la relacin expropiatoria aparezcan claramente dos
partes: la sociedad, por medio de sus representantes, y el propietario afectado.

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Cinco son los elementos que configuran el concepto de expropiacin: en primer lugar, se trata de
una limitacin o privacin del dominio particular; en segundo lugar, su causa es la utilidad pblica
o el inters social que tiene determinado bien; en tercer lugar, como consecuencia del anterior, la
limitacin sobre el dominio y el consiguiente traspaso de ste tienen el carcter de coactivos, es
decir, son impuestos obligatoriamente en aras del bienestar general; en cuarto lugar, corresponde
tan slo al Estado a travs de sus rganos, precisamente como representante de la comunidad,
tomar tal decisin; y, por ltimo, el propietario afectado recibe por el bien del que ha sido privado,
una indemnizacin.
En concordancia con lo dicho, puede conceptuarse de modo general a la expropiacin como el
traspaso coactivo de una propiedad particular realizado por el Estado a su favor, por causas de
utilidad pblica o de inters social, reconociendo al titular del bien el pago de una indemnizacin.
Dentro de los sistemas legislativos semejantes al ecuatoriano, la expropiacin ha sido parte del
Derecho Administrativo, principalmente por dos razones: porque ha sido la manifestacin
concreta de la actividad ejercida por el Estado para disponer de un bien necesario para beneficio
comn; y porque ha supuesto como antecedente necesario un acto administrativo. Siguiendo esta
orientacin, el Cdigo de Procedimiento Civil vigente, en su art. 783, dispone que la declaracin
de utilidad pblica, para fines de expropiacin, slo puede ser hecha por el Estado y las dems
instituciones del sector pblico, de acuerdo con las funciones que les son propias y siempre que tal
declaracin sea aprobada, cuando fuere del caso, por el ministerio respectivo.
Y que la declaracin de utilidad pblica o social hecha por las entidades ya indicadas, para
proceder a la expropiacin de inmuebles, no puede ser materia de discusin judicial, pero s en la
va administrativa.
En el mbito constitucional, la expropiacin ha sido prevista en casi todos los textos, excepcin
hecha la de 1830. Pero ya la siguiente Constitucin del ao 1835, en su art. 97, aun cuando sin
nombrarla de modo expreso, prcticamente la consagr al disponer que ningn ecuatoriano poda
ser privado de su propiedad o del derecho que ella tuviere, sino en virtud de sentencia judicial,
salvo el caso en que la utilidad pblica, calificada por una ley, exija su uso o enajenacin, previo el
pago de una indemnizacin al propietario.
La importante Constitucin de 1929 garantiz el derecho de propiedad con las restricciones que
exijan las necesidades y progreso sociales, disponiendo que la privacin de todo o parte de los
bienes no poda verificarse sino en virtud de fallo judicial definitivo o de expropiacin, con la
indemnizacin que corresponda en los trminos y con los trmites legales.
La Constitucin del ao 1945 ampli la causa expropiatoria y dispuso que ninguna expropiacin
poda hacerse sino por causa de utilidad social o pblica, con la justa indemnizacin. La siguiente
Constitucin de 1946 limit la causa expropiatoria a la utilidad pblica y dispuso que slo el Fisco,
las Municipalidades y dems instituciones de derecho pblico podan promover expropiaciones
por causa de utilidad pblica. La Constitucin dictada el ao 1967 previ la expropiacin por causa
de utilidad pblica o inters social, e incluso habl de una expropiacin sin indemnizacin.
14

La Constitucin de 1979, en su art. 47, dispuso que para fines de orden social, el sector pblico,
mediante el procedimiento y forma de pago que indique la ley, poda nacionalizar o expropiar, en
su caso, previa justa indemnizacin, los bienes, derechos y actividades pertenecientes a los otros
sectores, para s o para cualesquiera de los dems sectores mencionados, es decir, para el de
economa mixta, el sector comunitario o de autogestin y el sector privado, que, conjuntamente
con el pblico, eran los cuatro sectores bsicos a travs de los cuales deba funcionar la economa
ecuatoriana, segn el art. 46 de la misma Constitucin. Ntese que de acuerdo con este texto
constitucional, caba la posibilidad de expropiar bienes de propiedad privada para el propio sector
privado.
La Carta Fundamental de 1998, en su art. 33, estableci que para fines de orden social
determinados en la ley, las instituciones del Estado, mediante el procedimiento y en los plazos que
sealen las normas procesales, podan expropiar, previa justa valoracin, pago e indemnizacin,
los bienes que pertenecan al sector privado. Adems, prohibi toda confiscacin (que no es sino
la privacin de la propiedad sin pago del precio o mediante un pago injusto).
Por su parte, el art. 323 de la vigente Constitucin de 2008, contiene la siguiente disposicin: Con
el objeto de ejecutar planes de desarrollo social, manejo sustentable del ambiente y de bienestar
colectivo, las instituciones del Estado, por razones de utilidad pblica o inters social y nacional,
podrn declarar la expropiacin de bienes, previa justa valoracin, indemnizacin y pago de
conformidad con la ley. Se prohbe toda forma de confiscacin. Como es fcil apreciar, las causas
expropiatorias continan siendo la utilidad pblica o el inters social, aun cuando se ha incluido el
trmino nacional, que no hace sino oscurecer el concepto, ms an si se considera que el
Ecuador, segn el art. 1 de la propia Constitucin, es un Estado plurinacional. Adems, se
aprecia que los bienes expropiados deben ser destinados exclusivamente a la ejecucin de planes
de desarrollo social, manejo sustentable del ambiente y de bienestar colectivo, lo cual otorga
suficiente amplitud para la aplicacin de esta figura jurdica.
Si se considera que la reforma agraria, desde el punto de vista jurdico, constituye la
transformacin y cambio de la institucin de la propiedad en el mbito agropecuario, lo cual
implica y requiere la intervencin en tierras particulares, se entiende que la expropiacin haya
sido utilizada preferentemente en las legislaciones de reforma agraria como el instrumento legal
que permita al Estado tal intervencin, con la ventaja de utilizar una institucin conocida y
aceptada dentro del sistema jurdico, evitando de este modo oposiciones incluso doctrinales.
Con relacin al concepto general de expropiacin expuesto en pginas anteriores, la expropiacin
agraria presenta algunas peculiaridades: contina siendo la transferencia coactiva de una
propiedad privada, consistente especficamente en tierras agropecuarias ubicadas en una
situacin especial frente a la comunidad en razn del incumplimiento en que han incurrido sus
propietarios respecto de las normas que establecen como obligatorio el aprovechamiento
correcto, eficiente y directo de las tierras. Por otra parte, la facultad expropiatoria se radica en las
entidades encargadas de llevar adelante los procesos de reforma agraria, por ser entes pblicos,

15

especializados y tcnicos, que requieren de dicha facultad para poder atender directamente las
necesidades que surgen del cumplimiento de los fines que justifican su existencia.
En la expropiacin agraria los beneficiarios del inmueble expropiado no son ya los ciudadanos en
cuanto tales, que pueden utilizar las obras para las cuales se expropian ciertos bienes, como
sucede en el caso en la expropiacin corriente basada en causas de utilidad pblica. En la
expropiacin agraria, si bien los predios afectados son destinados al uso de un determinado grupo
de personas, ello se hace no por favorecerlas directamente y como finalidad del proceso, sino
como consecuencia de la necesidad de reformar la estructura agraria del pas.
Lo dicho se halla ntimamente ligado con la nocin de la causa que fundamenta la expropiacin
agraria: tal causa no es la utilidad pblica en el sentido restringido que se le ha atribuido, sino el
incumplimiento de la funcin social que tiene la propiedad agropecuaria. Desde este punto de
vista, la expropiacin agraria persigue evitar el dao injusto que las tierras agropecuarias que no
cumplen su funcin social causan en el mbito social, apareciendo entonces como una especie de
sancin jurdica al propietario.
Si se estima que la expropiacin agraria es una limitacin o privacin del dominio en razn del
incumplimiento del propietario a las normas que regulan la propiedad agraria, fcil es deducir que
la indemnizacin debe establecerse en relacin con esta forma de conducta observada por el
dueo y no con base en el valor objetivo del inmueble.
Por lo tanto, puede conceptuarse a la expropiacin agraria como el traspaso coactivo de un
inmueble rstico agropecuario realizado por el organismo estatal competente en materia de
reforma agraria, a su favor, por incumplimiento de su funcin social, reconocindose al propietario
una indemnizacin.
Histricamente, en la expropiacin agraria prevista en la legislacin inmediatamente anterior a la
Ley de Reforma Agraria expedida en octubre de 1973, aparecieron tres innovaciones importantes:
en primer lugar, se prescindi de lo que poda tener de administrativa, pues la declaracin de
utilidad pblica vino dada por la propia Ley de Reforma Agraria, al prever sta los diversos casos
concretos en los cuales los predios se hallaban sujetos a expropiacin, es decir, los diversos casos
concretos en los que deba considerarse que los fundos eran de utilidad pblica; en segundo lugar,
el trmite expropiatorio qued reducido a uno de tipo judicial a travs del cual poder determinar
si un predio individualizado deba considerarse como incurso en las previsiones legales de utilidad
pblica; y, en tercer lugar, la indemnizacin debida al propietario fue la preestablecida por la
propia Ley, hacindose por lo tanto innecesario litigar a fin de obtener su sealamiento.
Con la Ley de 1973 el concepto general de expropiacin agraria cobr mayor precisin y claridad y
se consolid como la transferencia coactiva de un inmueble rstico agropecuario a favor,
transitoriamente, del Estado (representado en ese entonces por el IERAC), debido al
incumplimiento de la funcin social en los trminos especificados en las leyes agrarias,
reconocindose al propietario una indemnizacin previamente establecida en la propia Ley.

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Por su parte, la Ley de Desarrollo Agraria confa la potestad expropiatoria a los Directores
Distritales y al Director Ejecutivo del INDA, este ltimo exclusivamente para los casos de
explotacin mediante prcticas que atenten gravemente contra la conservacin de los recursos
naturales renovables. Cabe indicar que en lo referente a la indemnizacin a pagarse, prev que sea
la del avalo comercial actualizado practicado por el INDA, a menos que exista acuerdo entre ste
y el afectado, en los trminos de la Ley de Contratacin Pblica; adems, dispone que si el
afectado estuviese en desacuerdo respecto al precio, la controversia se ventilar ante los jueces
comunes competentes, conforme a las normas establecidas en el Cdigo de Procedimiento Civil. El
precio antes mencionado debe pagarse en dinero efectivo, sin cuyo pago el INDA no puede tomar
posesin de las tierras.
3. LA REVERSION

El proyecto del abogado Jos Santos Ditto s contempla esta figura, no as el del MAGAP. En
cambio, el documento del SIPAE la incluye, mas no como forma de afectacin, sino exclusivamente
para los casos de incumplimiento de las condiciones de adjudicacin por parte del adjudicatario de
las tierras.
En su sentido originario, reversin significa la accin y efecto de revertir, es decir, volver al estado
anterior.
Tal situacin ha operado tradicionalmente en el Derecho Administrativo: en el supuesto de que un
bien expropiado no haya sido puesto al servicio que motiv la declaratoria de expropiacin, se ha
reconocido al antiguo propietario el derecho a pedir que vuelva el inmueble a su patrimonio, o
sea, que revierta a l.
Inicialmente, en la legislacin colonial relativa a cuestiones agrarias y hasta los primeros aos de
repblica, el trmino reversin fue utilizado simplemente para calificar cierta clase de tierras,
aqullas asignadas por las leyes espaolas a las comunidades indgenas. Pero luego, con la primera
Ley de Tierras Baldas de 1875, le reversin se convirti en una verdadera institucin jurdica, en el
instrumento utilizado por el Estado para que las tierras adjudicadas por l (es decir, las que haban
sido baldas), retornen a su patrimonio en caso de no haber sido cultivadas por lo menos en una
quinta parte en el plazo de diez aos, concepcin que fue confirmada al dictarse la Ley de
Patrimonio Territorial del Estado en el ao 1927, y aceptada definitivamente por la Ley de Tierras
Baldas y Colonizacin de 12 de mayo de 1936.
La Ley de Tierras Baldas y Colonizacin de 1964 declar baldas las tierras que haban revertido o
reviertan al Estado, por cualquier causa legal, aclarando expresamente que se hallaban
comprendidas las tierras que revirtieron al Estado en conformidad con el Ttulo II de la Ley de
Patrimonio Territorial de 1927, aqullas cuya reversin haba declarado el art. 9 de la Ley de
Tierras Baldas y Colonizacin de 1936 y las comprendidas en el art. 1 del Decreto Supremo 162
de 9 de agosto de 1937.

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En definitiva, hasta esa poca, la reversin constituy la manifestacin del derecho del Estado a
reingresar a su patrimonio los predios adjudicados por l como baldos y respecto de los cuales los
adjudicatarios haban incumplido sus obligaciones, bsicamente las referentes a cultivos y trabajo.
La Ley de Reforma Agraria de 1964, en principio, adopt la reversin tanto en su sentido
tradicional, propia del Derecho Administrativo, cuanto en el sentido estrictamente agrario: la
reincorporacin de un predio rstico al patrimonio de su anterior propietario, haya sido ste un
particular o el Estado.
Sin embargo, con la disposicin constante en el art. 39, el concepto perdi mucho de su claridad,
pues se dispuso que tambin se consideraban sujetas a reversin las tierras trabajadas y cultivadas
por quienes no tenan vnculo contractual con el dueo, lo cual era aplicable a toda clase de
tierras, desapareciendo, por lo tanto, el elemento vuelta al anterior propietario. En definitiva,
esta norma implant una nueva concepcin de reversin caracterizada por ser, simplemente, una
transferencia coactiva de la propiedad rstica a favor del Estado y a ttulo gratuito.
Esta ltima corriente fue confirmada al dictarse la Ley 255-CLP, la cual, en sus arts. 14 y 16,
dispuso que reviertan al patrimonio del IERAC los pramos indebidamente aprovechados, as
como las zonas que hubieren conservado su vegetacin natural y no hubieran sido debidamente
aprovechadas por sus propietarios.
La Ley de Reforma Agraria de 1973 adopt plenamente esta ltima concepcin, al considerar a la
reversin como una forma ms de afectacin, conjuntamente con la expropiacin y la extincin
del derecho de dominio, matizada por las siguientes peculiaridades: a) era aplicable en los casos
ms graves de incumplimiento de la funcin social por parte del propietario, es decir, cuando ste
haba mantenido las tierras abandonadas, abandono manifestado en la inexplotacin de las tierras
o en la explotacin por parte de personas sin ninguna relacin con el dueo; y, b) como
consecuencia de lo anterior, su aplicacin no obligaba a pago alguno por las tierras.
Este ltimo elemento determin que sea declarada inconstitucional durante los ltimos aos de
vigencia de la Ley de 1973, con lo cual desapareci del rgimen legal ecuatoriano, hasta la fecha.

4.

LA EXTINCION DEL DERECHO DE DOMINIO

Ha sido una institucin peculiar de la legislacin agraria ecuatoriana y con su solo nombre revela
su esencia, pues su aplicacin ha determinado que el derecho de propiedad particular sobre
tierras agropecuarias llegue a su fin.
Su aparicin se remonta a la Ley de Reforma Agraria de 1964, la cual en su art. 38 original dispuso
que se extinga el derecho de dominio del actual propietario sobre las tierras aptas para la
explotacin agropecuaria mantenidas inexplotadas por ms de diez aos, tierras que deban pasar
a poder del IERAC.
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Este texto inicial de la Ley pareca no reconocer diferencia alguna entre extincin y reversin, lo
cual fue modificado con las reformas del ao 1967, las mismas que, aparte de reducir el tiempo de
inexplotacin a ocho aos, establecieron sin lugar a dudas que la extincin del derecho de dominio
era aplicable a tierras tradicionalmente particulares, y la reversin a tierras enajenadas por el
Estado.
De todos modos, incluso desde esa primera Ley de Reforma Agraria, los efectos de ambas
instituciones agrarias fueron los mismos: limitacin del dominio particular a favor del Estado, a
ttulo gratuito. Esta situacin tambin se revel claramente en la Ley de 1973. En sta, la nica
diferencia entre reversin y extincin radicaba en las diversas causales que permitan su
aplicacin. Por ello, se conceptuaba a la extincin utilizando trminos similares a los utilizados al
emitir el concepto de reversin: transferencia coactiva de la propiedad a favor del IERAC, por
incumplimiento especialmente grave de la funcin social, sin indemnizacin alguna. El
incumplimiento especialmente grave de la funcin social radicaba en haberse mantenido
modalidades precarias con posterioridad a expresas prohibiciones legales, peculiaridad que
realzaba, adems, el carcter ecuatoriano de la institucin, pues al precarismo a diferencia de lo
que ha sucedido en otros pases en los cuales ha sido y es permitido bajo ciertas regulaciones -, se
lo ha considerado como un rezago de servidumbre de la poca colonial que impide el desarrollo de
la agricultura y el aumento de la produccin agrcola.
La figura de la extincin del derecho de dominio como una modalidad de afectacin de tierras se
halla considerada en el proyecto de ley preparado por el SIPAE para los casos en que la propiedad
haya sido adquirida con lgicas especulativas o acciones intimidatorias.
El proyecto del MAGAP tambin la contempla, previo trmite de reconocimiento de ttulos de
propiedad, en caso de predios rsticos cuyos propietarios los hayan adquirido con fundamento en
los llamados derechos y acciones de sitio, derechos y acciones de montaa, o de aqullos que
perteneciendo al Estado hayan sido adquirido por particulares, en formas ilcitas. Sin embargo, tal
como est concebida la figura en este documento, no corresponde estrictamente al concepto de
afectacin, sino que corresponde, ms bien, a la etapa de calificacin de ttulos.
Por ltimo, el proyecto de Santos Ditto no acoge tal modalidad.

5. LA FALTA DE EXPLOTACION DIRECTA

Segn el literal b) del art. 3 de la Ley de Reforma Agraria de 1964, la propiedad privada agraria
cumpla con su funcin econmico social, entre otros casos, cuando mantena la responsabilidad
y direccin del propietario; el literal b) del art. 5 reformado, dispuso la progresiva eliminacin de
los sistemas ausentistas de explotacin, tales como el arrendamiento, la aparcera y otros
similares, y su sustitucin por formas directas y modernas de explotacin, como empresas y

19

cooperativas agropecuarias; y el literal d) del art. 28 reformado consider sujetas a expropiacin

las tierras explotadas sin la responsabilidad y direccin del propietario.
El No. 3 del art. 24 de la Ley de Reforma Agraria de 1973 consider que la propiedad rstica
cumpla su funcin social siempre que mantuviera la responsabilidad y administracin directa del
propietario de la explotacin; consecuentemente, el No. 7 del art. 30 previ la expropiacin de los
predios que contravenan dicha norma.
La explotacin directa que se exiga al propietario no era el trabajo directo de la tierra, sino tan
slo el mantener la responsabilidad, administracin y direccin sobre las labores desarrolladas,
que se podan manifestar concretamente en la radicacin permanente en el fundo conduciendo la
actividad agropecuaria, en la asuncin de los riesgos de la empresa, en el financiamiento de los
costos, en la contratacin de la mano de obra a sus rdenes, en tomar la iniciativa de la
explotacin mantenindola bajo su control. Y an ms, no se exiga que fuera exclusivamente el
propietario quien ejerza esta direccin y mantenga esta responsabilidad, sino que se permita que
fueran los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad o primero de afinidad quienes
lleven a realizacin tal explotacin, sin que por ello se hubiera considerado la existencia de
ausentismo.
Tal normativa responda, a no dudarlo, a los siguientes criterios: a) en primer lugar, a la mejor
consideracin de la empresa, dirigida bsicamente al aumento de la produccin, por sobre el
trabajo directo en la tierra, referido ms bien a la situacin social del campesino; b) en segundo
lugar, a la proteccin de propiedades de personas que gracias a sus recursos se hallaban en
capacidad de contratar administradores que ejerzan a su nombre el control efectivo de la
explotacin, indudablemente con resultados econmicos, pero sin trascendencia positiva en la
reestructuracin agraria.
Si lo dicho era cierto con respecto a las personas naturales, con mucha mayor razn al hablar de
las personas jurdicas, las cuales se entenda explotaban directamente las tierras de su propiedad
siempre que los socios o administradores hubieran asumido la responsabilidad y direccin.
Adicionalmente, segn el inciso 2 del art. 27 de la misma Ley, tampoco se consideraba explotado
por el propietario el predio aprovechado por personas que carecan de vnculo contractual de
trabajo con el mismo.
Por su parte, la Ley de Desarrollo Agrario, en su art. 26, garantiza el trabajo de la tierra realizado
por los propietarios, sean stos personas naturales o jurdicas. El trabajo directo implica que el
propietario asume los riesgos y costos de la produccin, personalmente o a travs de las formas
contractuales establecidas en el Cdigo Civil, Cdigo del Trabajo, Ley de Cooperativas, Ley de
Compaas, Ley de Comunas y ms leyes pertinentes.
Como es dable apreciar, se mantienen los mismos criterios bsicos ya sealados, pero al
trasladarse al campo agrario las formas contractuales previstas en otros cuerpos legales,
prcticamente se ha eliminado el concepto agrario de explotacin directa. As, por ejemplo, el
20

usufructo (definido en el Cdigo Civil como el derecho real que consiste en la facultad de gozar de
una cosa, con cargo de conservar su forma y sustancia y de restituirla a su dueo si la cosa no es
fungible, o con cargo de devolver igual cantidad y calidad del mismo gnero, o de pagar su valor si
la cosa es fungible), al ser aplicado a predios agropecuarios, da lugar a que la explotacin y
aprovechamiento del fundo sean realizados por terceras personas. Igual situacin se produce con
el derecho de uso y con los contratos de arrendamiento, comodato o prstamo de uso y anticresis.
El proyecto del MAGAP incluye entre las causales de afectacin la explotacin mediante sistemas
precarios de trabajo o formas no contempladas en la Ley como lcitas, sin vnculo contractual de
trabajo con el propietario.
El del SIPAE no aborda el tema, en tanto que el proyecto del abogado Santos Ditto incluye, entre
las tierras incursas en causal de expropiacin, aqullas que no fueren explotadas directamente por
el propietario.

6.

EL PRECARISMO

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define al precarista como la persona que posee,
retiene o disfruta en precario cosas ajenas, es decir, con poca estabilidad o duracin, sin ttulo, por
tolerancia o por inadvertencia del dueo.
No es una figura original del Derecho Agrario. Dentro del sistema legal ecuatoriano, es el Cdigo
Civil, al tratar del comodato, el que utiliza este trmino: el actual art. 2097 dispone que el
comodato (o prstamo de uso) toma el ttulo de precario si el comodante se reserva la facultad de
pedir la restitucin de la cosa prestada, en cualquier tiempo; y el art. 2098 indica que el comodato
se entiende precario cuando no se presta la cosa para un servicio particular ni se fija tiempo para
su restitucin, y que tambin constituye comodato precario la tenencia de una cosa ajena sin
previo contrato y por ignorancia o mera tolerancia del dueo.
De las disposiciones antes sealadas puede concluirse que lo que caracteriza a lo precario es la
tenencia inestable de un bien, tenencia que se mantiene mientras la voluntad del dueo lo
permita, ya sea expresamente o tambin sin oponerse a ella. Aparece tambin, como elemento
fundamental, el concepto de tenencia, que constituye el elemento material de la posesin, es
decir, consiste en hallarse en poder de una cosa, y si se halla desligada del elemento intelectual
(intencin de comportarse como dueo de ella), recibe el nombre de mera tenencia, o sea la que
se ejerce no como dueo sino en lugar o a nombre de ste.
Por lo expuesto, un precarista se caracteriza, jurdicamente, en primer lugar por hallarse en
tenencia de un bien reconociendo dominio ajeno; y en segundo lugar, por la inestabilidad de tal
situacin.

21

Si bien la legislacin agraria ha acostumbrado considerar al precarismo como una figura propia, lo
dicho en lneas anteriores demuestra que ello no es tan cierto; sin embargo, no cabe duda alguna
que han sido las normas agrarias las que han acuado y popularizado el trmino, no por el valor
jurdico intrnseco del precarismo, sino por la importancia social de su presencia en tierras
dedicadas a labores agropecuarias, lo cual ha obligado a rodearlo de garantas diferentes que han
determinado una mayor consideracin jurdica.
La tradicional centralizacin de las actividades agrarias alrededor de la figura del terrateniente,
permiti que desde pocas coloniales se conformen formas precarias de trabajo en la agricultura,
entre cuya variedad merecen ser citados el arrendamiento y la aparcera.
El arrendamiento de predios rsticos fue y es regulado por el Cdigo Civil, el mismo que lo define
como el contrato en el cual las dos partes se obligan recprocamente, la una a conceder el goce de
una cosa (en este caso, un predio rstico), y la otra a pagar por este goce. El arrendatario ha sido
considerado, por lo tanto, como un mero tenedor de las tierras, tenencia originada en un vnculo
personal, contractual con el propietario. De acuerdo con los modelos civilistas, tanto dueo como
arrendatario fueron situados en una situacin de absoluta igualdad ante la ley, muy lejana de la
realidad.
En cambio, la aparcera mereci su primera referencia legal tambin en el Cdigo Civil, aunque sin
claridad respecto a su naturaleza: si bien las normas pertinentes fueron ubicadas en el captulo del
arrendamiento y adems se denomin al aparcero como colono-aparcero, en cambio otros
pasajes legales lo conceptuaron como una especie de sociedad. Posteriormente, el Cdigo de
Trabajo de 1938 reuni las normas reguladoras del trabajo agrcola desarrollado por los aparceros
o partidarios y defini al contrato de aparcera como aqul en el cual el patrono aportaba una
extensin de tierras y el partidario su trabajo, para dividirse los productos; tal contrato perda su
carcter de laboral en el caso de que el partidario tuviera constantemente bajo sus rdenes ms
de tres jornaleros, pues ello le converta en socio del dueo, sujeto al derecho comn.
En todo caso, fueron razones sociales y econmicas las que determinaron que estas modalidades
de labor en las tierras rurales sean sometidas al rgimen previsto en la Ley de Reforma Agraria,
sustrayndolas del rgimen civilista.
El literal a) del art. 5 de la Ley de 1964 agrup el huasipungo, la yanapa o ayuda, el arrimazgo, la
finquera, la sembradura, el desmonte y la pensin; en tanto que en el literal b) del mismo artculo
consider por separado el arrendamiento, la aparcera y similares, para abolir las situaciones
primeramente nombradas y eliminar progresivamente las segundas, lo cual permite pensar que
para el legislador exista alguna diferencia bsica entre los dos grupos.
El concepto de precarista que introdujo la reforma de 11 de julio de 1967, constituy un avance en
cuanto a encuadrar dentro de lmites precisos la figura agraria del precarismo. Dicha reforma
conceptu al precarista como el trabajador agrcola directo que usufructuaba una porcin de
tierra, pagando su uso en dinero, productos, trabajo o servicios, reconocindole el derecho de
solicitar la expropiacin a su favor de la parcela ocupada, siempre que la hubiere usufructuado
22

durante cinco aos por lo menos. Estas reformas prcticamente derogaron las normas que
permitan los arrendamientos y la aparcera bajo ciertas condiciones.
El 7 de septiembre de 1970 se promulg la Ley de Abolicin del Trabajo Precario en la Agricultura,
cuyo art. 1 prohibi la explotacin de la tierra en forma de parcelas arrendadas, fincas,
desmontes, trabajos al partido o aparcera, arrimazgo y dems sistemas de cultivo precario en
suelos ajenos.
Dos meses ms tarde, el 9 de noviembre, se aadieron a la Ley antes mencionada una serie de
artculos para aclarar las dudas suscitadas desde el momento en que empresarios agrcolas
pretendieron acogerse a ella. As, el art. 22 consider precaristas a los campesinos que no slo
cumplan los requisitos del art. 84 de la Ley de Reforma Agraria, sino que adems no tenan en
propiedad una superficie igual o mayor a 50 Has. en la Costa y Oriente y 25 Has. en la Sierra.
Posteriormente, el Reglamento expedido el 26 de noviembre de 1970 dispuso en su art. 1 que
precarista era el campesino que explotaba personalmente tierras ajenas, en su propio beneficio,
pagando por ello al propietario o a quien la representaba dinero, productos, trabajo o servicios,
correspondindole al campesino comprobar que la ocupacin de la tierra ajena haba sido por tres
aos continuos e inmediatamente anteriores a la vigencia de la Ley de Abolicin del Trabajo
Precario.
Por su parte, la Ley de Reforma Agraria de 1973 defini al precarista como el campesino que
trabaja en su propio beneficio una porcin de tierra ajena y que paga por su uso dinero, producto,
trabajo o servicios. El art. 30 No. 2 determin que eran expropiables los predios rsticos aptos
para la explotacin agropecuaria que hubieren sido trabajados por precaristas durante tres aos
consecutivos por lo menos, hasta el 7 de septiembre de 1970, y aqullos de los cuales los
precaristas hubieren sido desalojados despus del 7 de septiembre de 1967; y el art. 33 dispuso
que se extinga el derecho de dominio del predio o de la parte del mismo en el que, con
posterioridad al 7 de septiembre de 1970, se hubiere mantenido, se mantengan o se mantuvieren
formas precarias de trabajo en la agricultura. La Ley regul, adems, el precarismo en predios
menores de 8 Has. y en predios destinados a vivienda.
La Ley de Desarrollo Agrario, en su art. 27, prohbe toda forma de trabajo precario en el cultivo de
la tierra, tales como arrimazgos, finqueras o formas que impliquen el pago por el uso de la tierra
por quienes la trabajan por mano propia, a travs de productos o servicios no remunerados; y el
art. 43 letra a) establece como causal de expropiacin la explotacin mediante sistemas precarios
de trabajo o formas no contempladas en esta Ley como lcitas. Sin embargo, debe anotarse que s
permite el arrendamiento, por tratarse de una forma contractual prevista en el Cdigo Civil y
garantizada en el art. 26.

23

7. EL ARRENDAMIENTO

Conforme qued indicado en pginas anteriores, el arrendamiento de tierras rsticas estuvo

regulado exclusivamente por el Cdigo Civil hasta la promulgacin de la Ley de Reforma Agraria de
1964.
El art. 90 de la misma permiti los arrendamientos durante ocho aos contados desde su vigencia,
disponiendo que transcurrido ese lapso caduquen los contratos existentes y no puedan celebrarse
otros nuevos. Esta disposicin permaneci vigente prcticamente hasta las reformas de 11 de julio
de 1967, en las cuales se concibi como precaristas a los pequeos arrendatarios, siendo derogada
definitivamente con la Ley de Abolicin del Trabajo Precario en la Agricultura.
En cambio, la Ley de Reforma Agraria de 1973 permiti el arrendamiento slo en casos
excepcionales y previa autorizacin del IERAC; en caso contrario constitua, a no dudarlo, causal de
afectacin, por ser el tpico sistema ausentista de explotacin de las tierras agropecuarias.
Poda autorizarse el arrendamiento: a) por imposibilidad fsica, entendindose por tal la
enfermedad que impida la actividad agropecuaria, la vejez, la ausencia del pas por servicios al
Estado o funcin de utilidad nacional, y el hecho de ser mujer impedida de explotar las tierras por
s misma; y por imposibilidad legal, es decir, por minora de edad, por interdiccin o por
cumplimiento de servicios civiles o militares. En estos casos el arriendo poda ser autorizado por el
IERAC hasta por dos aos, renovables en caso de subsistir las causas que lo motivaron; b) por el
especial inters econmico de las explotaciones a ser realizadas por las empresas arrendatarias de
las tierras, en cuyo caso tales arriendos deban ser aprobados por el Ministerio de Agricultura y
Ganadera, incluso por plazos mayores a dos aos. Se consideraba explotaciones de especial
inters econmico, aqullas que tenan por objeto la instalacin y funcionamiento de agro
industrias o la produccin de artculos deficitarios.
La Ley de Desarrollo Agrario permite el arrendamiento de tierras agropecuarias, sin ninguna
limitacin o restriccin.
Los proyectos de ley elaborados por el MAGAP y el SIPAE comparten en lo bsico esta ltima
posicin, no as el de Santos Ditto.

8. EL ACAPARAMIENTO

Desde el primer Anteproyecto de Ley Agraria presentado por la Comisin General creada al efecto
el 31 de enero de 1961 o sea, hace casi 50 aos -, se consider necesario incluir normas
tendientes a evitar la concentracin de la tierra en pocas manos, destruyendo el monopolio de los
recursos naturales tradicionalmente existente en el Ecuador. As, el art. 29 del referido
Anteproyecto contemplaba que ninguna persona natural o jurdica poda poseer en propiedad, en
24

una sola o en varias unidades de explotacin agrcola, una superficie total mayor de 12 veces el
tamao de la finca familiar determinada para la zona agrcola en donde estn localizadas su o sus
propiedades rsticas, hasta un mximo de 600 Has., quedando cualquier exceso de superficie
sujeta a expropiacin.
Por su parte, la Ley de 1964, en su art. 33, dispuso que ninguna persona natural o jurdica poda
ser propietaria en la Costa de ms de 2.500 Has., a las cuales podan agregarse hasta 1.000 Has. de
sabanas y pastos naturales, y en la Sierra de ms de 800 Has., a las cuales podan agregarse hasta
1.000 Has. de pramos o terrenos eriales sin posibilidades de riego con aguas superficiales. Y el
art. 6 del Reglamento de Expropiaciones defini a las sabanas y pastos naturales como las
extensiones que por sus caractersticas fsicas o climticas no podan racionalmente ser explotadas
sino en forma extensiva; y determin que se consideraban pramos las tierras situadas sobre los
3.200 m.s.n.m. si se hallaban en el centro y norte de la regin interandina, y sobre los 2.800 si se
hallaban en la regin austral (Caar, Azuay y Loja).
El art. 26 de la Ley de Reforma Agraria de 1973 defini al acaparamiento en la tenencia de la tierra
como su concentracin en manos de un solo individuo, o de una misma persona jurdica o grupos
de personas jurdicas. Y el art. 18 del primer Reglamento estableci los siguientes criterios para
calificar si exista o no acaparamiento: los predios con ms de 200 Has. aprovechables deban
tener una productividad superior en un 15% al promedio determinado por el Ministerio de
Agricultura y Ganadera para el sector, si deseaban hallarse excluida de esa causal de
expropiacin; si la superficie aprovechable era de ms de 500 Has., la superioridad deba ser del
20%; y de un 25% si la superficie era superior a 1.000 Has. Para efectos de esta escala, se sumaban
todas las tierras aprovechables pertenecientes a un mismo propietario, las de quienes estuvieren
bajo su patria potestad y las de su cnyuge, sea cual fuere la regin del pas en donde se
encontraban ubicadas; se sumaban igualmente todas las propiedades correspondientes a una
misma persona jurdica o a un grupo de ellas constituidas mayoritariamente por los mismos
accionistas.
Como es obvio, la Ley de Desarrollo Agrario elimin absolutamente esta figura.
La Constitucin de 1998, en su art. 267, proscribi el acaparamiento de la tierra y el latifundio.
En la actualidad, la Constitucin de 2008, en su art. 282, prohbe el latifundio y la concentracin
de la tierra. Concordantemente, la Ley Orgnica del Rgimen de la Soberana Alimentaria, en el
art. 6, prev que la ley que regule el rgimen de propiedad de la tierra definir el latifundio, su
extensin, el acaparamiento y concentracin de tierras, y establecer los procedimientos para su
eliminacin.
De lo expuesto se establece claramente que la intervencin del Estado para evitar el
acaparamiento de las tierras agropecuarias en pocas manos y eliminar su concentracin, no es
novedad, pues estuvo legislada en el Ecuador hasta la promulgacin de la Ley de Desarrollo
Agrario. Empero, debe reconocerse que la aplicacin de las correspondientes causales de
expropiacin fue totalmente limitada, principalmente por falta de decisin poltica de los
25

organismos competentes y tambin por vacos de la propia ley, que fueron muy bien utilizados por
el sector terrateniente en su propio beneficio.
A la fecha, existe el debido sustento constitucional para legislar sobre la materia. Pero la
legislacin secundaria deber adoptar frmulas tcnicas, claras y prcticas, para evitar que se
recaiga en los vicios del pasado.

9. EL PROCEDIMIENTO DE INTERVENCION

Para alcanzar los objetivos deseados, no basta la bondad de las normas sustantivas; stas deben
hallarse acompaadas necesariamente de procedimientos adecuados.
Examinemos la forma en que el legislador ecuatoriano ha afrontado este tema.
Segn la Ley de Reforma Agraria de 1964, la formulacin de la poltica de reforma agraria y
colonizacin corresponda al Estado, por medio del Presidente de la Repblica; la ejecucin de
dicha poltica, al Ministro de Agricultura y Ganadera; y la elaboracin y ejecucin de los
programas concretos de reforma agraria y colonizacin, de acuerdo con las normas impartidas por
la funcin ejecutiva, al Director Ejecutivo del IERAC, establecindose, por lo tanto, muy
claramente, una escala de funciones basada en la subordinacin, que haca presumir que el
proceso de reforma agraria era de naturaleza administrativa. Sin embargo los arts. 118 y 119,
redujeron el proceso de intervencin en las tierras rurales a uno de carcter totalmente judicial:
no de otra manera poda interpretarse la creacin de Juzgados de Tierras y una Sala Especializada
de la Corte Suprema de Justicia para el conocimiento y resolucin de todas las controversias
suscitadas en aplicacin de la Ley, excepto las relativas a tierras baldas, y el establecimiento del
juicio verbal sumario propio del Cdigo de Procedimiento Civil como trmite de las mismas,
interpretacin que se ve corroborada por los resultados prcticos obtenidos, cuya escasa
efectividad puede explicarse, al menos parcialmente, por ello. En este marco legal, la intervencin
del IERAC se circunscribi a acciones administrativas, con las fuertes limitaciones que suponan los
trmites judiciales encomendados a otros rganos, al menos hasta la expedicin de la Ley 255-CLP,
publicada en el Registro Oficial No. 397 de 24 de marzo de 1970, cuyo art. 11 confi al Director
Ejecutivo del IERAC y a los Jefes de Distrito jurisdiccin para tramitar y resolver en primera
instancia los asuntos y reclamos referentes a la Ley de Reforma Agraria y a la Ley de Tierras Baldas
y Colonizacin, crendose, adems, el denominado Tribunal Agrario para la segunda instancia,
considerndose en todo caso a estos rganos como verdaderos jueces, conforme lo expres el art.
3 del Reglamento para la aplicacin del mencionado art. 11.
Con la expedicin de la Ley de Abolicin del Trabajo Precario en la Agricultura, el 7 de septiembre
de 1970, se concedi competencia al entonces existente Ministro de la Produccin para que
resuelva los recursos que se interpongan respecto de las expropiaciones que por tal causa hubiera
dictado el IERAC; y poco despus, el 5 de mayo de 1971, se suprimi el Tribunal Agrario,
26

disponindose que el Ministro de la Produccin tenga jurisdiccin y competencia en segunda y

ltima instancia para conocer y resolver todos los asuntos relativos a la reforma agraria.
Habindose concebido al proceso de reforma agraria como de naturaleza jurisdiccional, las
resoluciones que se dictaron en las intervenciones hechas a los predios rurales particulares
tuvieron el carcter de verdaderas sentencias. La actividad jurisdiccional agraria no se pona en
movimiento sino por la peticin de quien se crea vulnerado en sus derechos, y se orientaba a la
solucin de una controversia en derecho entre dos o ms particulares que interpretaban el valor
jurdico de una situacin de modo diferente o que no se sujetaban a las obligaciones y deberes
jurdicos, y que la sometan a la decisin de un tercero investido por la ley del poder de decir el
derecho.
El Decreto 1001 expedido por el Presidente de la Repblica, Dr. Jos Mara Velasco Ibarra, el 15 de
diciembre de 1970, publicado en el Registro Oficial No. 124 de 18 de tales mes y ao, por el cual se
aboli el precarismo en las tierras destinadas al cultivo del arroz, represent la principal
innovacin a este carcter tradicional del proceso de reforma agraria y estableci para la
aplicacin de sus normas un procedimiento administrativo, carente de formalidades judiciales y
gil: su art. 1 declar de utilidad pblica y sujetas a expropiacin y ocupacin inmediata por parte
del IERAC dichas tierras; su art. 4 confi al Director Ejecutivo del IERAC la declaracin de dichas
expropiaciones y ocupaciones inmediatas; el art. 5 fij el precio a pagarse por las tierras
expropiadas; y el art. 8 determin la sancin a aplicarse a los propietarios que se opusieran de
cualquier modo a la aplicacin de tales disposiciones.
En trminos generales, la intervencin en las tierras particulares en cumplimiento de la Ley de
Reforma Agraria de 1964, se desarroll dentro del marco jurisdiccional, rigindose por los
principios que regulan esta actividad y contenidos, de modo general, en las leyes comunes.
Con la Ley de Reforma Agraria de 1973 este criterio se vio sometido a un cambio fundamental, al
menos en la teora. El art. 5 mantuvo la direccin poltica del proceso en el Presidente de la
Repblica, a travs del Ministro de Agricultura y Ganadera; para fines de orientacin y
coordinacin, cre el Consejo de Coordinacin Agraria; confi la planificacin del proceso a la
Direccin de Planificacin del Ministerio de Agricultura y Ganadera; y la ejecucin de los planes,
proyectos y programas concretos de reforma agraria al IERAC, institucin a la cual adems se le
asign, a travs de sus diversas Jefaturas Regionales, la primera instancia del proceso de
afectacin de tierras, en tanto que la segunda instancia fue encomendada a los Comits
Regionales de Apelacin, cuyos miembros eran designados por el Presidente de la Repblica.
La Ley de Reforma Agraria de 1973, antes que en las causas de intervencin en las tierras de
propiedad privada, se diferenci de la de 1964 en el modo o en la manera cmo deba cumplirse
sta, es decir, en el procedimiento de afectacin de las tierras, concebido esta vez como la serie de
actos administrativos ejecutados por la autoridad competente en orden a investigar y establecer si
un predio rural agropecuario de propiedad partculas cumpla o no la funcin social asignada en la
ley. Corresponda al Estado, por s mismo y en razn de su importancia social y econmica,
desarrollar esta actividad. Ya no se trat de exigir de una persona determinada tal o cual conducta,
27

obtenida la cual terminaba el conflicto, sino de alcanzar una explotacin racional y eficiente de las
tierras.
De esta manera, el procedimiento de afectacin pas a ser, en teora, uno de carcter
eminentemente administrativo, planificado, antiformalista, regido por los principios de impulso
procesal de oficio y de economa y concentracin procesal, y pblico. Sin embargo, el hecho de
que en esos tiempos no se haya tenido muy clara la diferenciacin entre actos administrativos que
reconocen derechos o establecen obligaciones para los administrados y actos jurisdiccionales,
unido a la tradicin jurdica procesal del pas, determin lamentablemente que el proceso de
intervencin en tierras particulares se lo haya considerado con demasiada frecuencia y
errneamente- como una actividad jurisdiccional.
Si las resoluciones de afectacin expedidas por los Jefes Regionales del IERAC en primera instancia
o por los Comits Regionales de Apelacin en segunda eran actos administrativos, podan ser
impugnados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con la ley de la
materia, lo cual implicaba que tales asuntos queden sometidos a la decisin definitiva de un
organismo ajeno al quehacer agrario, perteneciente a la Funcin Judicial.
Ello motiv que, a instancias del propio Director Ejecutivo del IERAC, el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, ante fallos contradictorios de sus dos salas, expida el 17 de enero de 1989 una
Resolucin generalmente obligatoria mientras la ley no dispusiera lo contrario-, en el sentido de
que no tena jurisdiccin y las salas competencia para conocer las resoluciones dictadas por los
Jefes Regionales del IERAC y Comits Regionales de Apelacin como jueces de primera y segunda
instancia, respectivamente, cuyos fallos se los consider jurisdiccionales. Esta controvertida
Resolucin, que pudo ser dictada slo despus de que se llam a actuar a la sala de conjueces,
obviamente constituy un gran respaldo a las decisiones de los Jefes Regionales y Comits
Regionales de Apelacin, pero por su debilidad jurdica tuvo qued sin efecto varios meses
despus.
En la Ley de Desarrollo Agrario no cabe duda alguna que los trmites de expropiacin y las
resoluciones que se dicten son de carcter administrativo. En efecto, segn el art. 44,
corresponde a los Directores Distritales Central, Occidental, Austral y Centro Oriental del INDA,
con sedes en las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca y Riobamba, respectivamente, declarar la
expropiacin de las tierras que estn incursas en las causales de expropiacin; las resoluciones
de estos Directores Distritales podrn impugnarse ante el Director Ejecutivo del INDA, sin perjuicio
de la accin contencioso administrativa; y, no podr iniciarse nuevo trmite administrativo de
expropiacin sobre un predio sino despus de cinco aos de concluido el anterior. Por su parte,
el art. 53 dispone que El Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA) no ejercer funciones
jurisdiccionales. Las decisiones que adopte sern de carcter administrativo. Las juezas y jueces de
lo contencioso administrativo sern competentes para conocer y resolver las impugnaciones de las
resoluciones de los Directores Distritales, del Director Ejecutivo y del Consejo Superior del
Instituto Nacional de Desarrollo Agrario, (INDA).

28

Del recuento realizado se puede concluir que, en la actualidad, se halla consolidado el criterio de
que el proceso de intervencin en tierras rurales para vigilar que cumplan su funcin social es de
carcter administrativo y no jurisdiccional. Resta, por lo tanto, disear procedimientos claros,
giles y tcnicos que permitan aplicar a cabalidad las normas sustantivas, con observancia de las
garantas que sobre el debido proceso contiene la Constitucin vigente.

10. LAS INVASIONES

La importancia del tema se refleja en el hecho de que los tres proyectos del MAGAP, SIPAE y de
Jos Santos Ditto lo tratan.
Se indic anteriormente que la propiedad rural agraria en el Ecuador haba estado asimilada al
sistema general imperante en el pas, especialmente a las normas contenidas en el Cdigo Civil y
en el Cdigo Penal. Las invasiones de tierras rurales no fueron la excepcin.
En efecto, de producirse tal situacin de hecho, las normas civiles franqueaban y franquean
diversas acciones: la reivindicatoria o de dominio, es decir, aqulla que tiene el dueo de una cosa
singular, de que no est en posesin, para que el poseedor de ella sea condenado a restitursela;
las acciones sobre conservacin y recuperacin de la posesin; y la de despojo violento.
Correlativamente, en el mbito penal las invasiones de tierras rurales no estuvieron tipificadas
especficamente, sino que se las consider incluidas dentro del delito de usurpacin previsto en el
Cdigo Penal, cuyo actual art. 580, con texto estable desde hace varias dcadas, prescribe que son
reprimidos con prisin de un mes a dos aos: a) el que por violencia, engao o abuso de confianza
despojare a otro de la posesin o tenencia de bien inmueble, o de un derecho real de uso,
usufructo, habitacin, servidumbre o anticresis, constituido sobre un inmueble; b) el que, para
apoderarse de todo o parte de un inmueble, destruyere o alterare los trminos o lmites del
mismo; y, c) el que, con violencias o amenazas, estorbare la posesin de un inmueble.
Este delito en la ley penal ecuatoriana est incluido dentro del Ttulo X referente a los delitos
contra la propiedad; consecuentemente, el bien jurdico protegido es sta, incluyendo la de los
derechos que se pueden tener sobre una cosa inmueble.
Dentro del delito de usurpacin deben distinguirse el despojo, la destruccin o alteracin de
lmites, y el estorbo de la posesin. El primero, que es objeto de nuestro inters, no slo se refiere
al que posee la cosa con nimo de seor y dueo, sino al que tiene el inmueble como mero
tenedor o en virtud del cualquier derecho real de uso, usufructo, habitacin, servidumbre o
anticresis.
El delito de usurpacin genera el ejercicio privado de la accin penal. Por ello, ha sido el ofendido
el facultado a estimular al rgano jurisdiccional para que inicie el proceso penal respectivo.
Expertos penalistas no encuentran razn valedera para que haya existido libertad en la iniciacin
29

de un proceso penal cuando se trata de los delitos contra la propiedad en general (como el hurto,
el robo) y no la haya existido en el caso de la usurpacin.
En el mbito de la legislacin agraria propiamente dicha, fue el Decreto Supremo No. 507 dictado
el 15 de mayo de 1974 por el Presidente de la Repblica, General Guillermo Rodrguez Lara,
publicado en el Registro Oficial No. 557 de 21 de esos mes y ao, el que, aparte de dividir el pas
en regiones y zonas de intervencin para la aplicacin de la Ley de Reforma Agraria, regul por vez
primera, en forma expresa, el tema. Efectivamente, en su art. 7 dispuso lo siguiente: El IERAC, al
aplicar la Ley de Reforma Agraria en las regiones y zonas descritas, respetar y har respetar los
predios que cumplan con la funcin social y reprimir, incluso con el apoyo de la Fuerza Pblica,
toda invasin de tierras.
Con seguridad que dicho Decreto Supremo constituy un antecedente directo para que las
invasiones de tierras sean incluidas en el rgimen penal con Decreto Supremo No. 2969, expedido
por el Consejo Supremo de Gobierno, publicado en el Registro Oficial No. 714 de 20 de noviembre
de 1978, que dispuso lo siguiente: a) sern reprimidos con prisin de dos a cinco aos los que con
el propsito de sacar provecho personal y a ttulos de dirigentes, organicen seudo cooperativas, e
invadan tierras tanto en la zona urbana como en la rural, atentando de esta manera el derecho de
propiedad privada; y, b) quien alegando la calidad de integrante de una seudo cooperativa, invada
tierras ubicadas en la zona rural o en la urbana y negocie sobre aqullas o sobre supuestos
derechos adquiridos en dichas tierras, ser reprimido con prisin de uno a tres aos.
Posteriormente, la Ley de Fomento y Desarrollo Agropecuario, expedida por el mismo Consejo
Supremo de Gobierno pocos meses ms tarde (Registro Oficial No. 792 de 15 de marzo de 1979),
en el Captulo X del Ttulo IV, garantiz la propiedad de los predios rsticos, an con el empleo de
la fuerza pblica, cualquiera fuere el estado de explotacin de los mismos; facult al propietario o
tenedor de tierras invadidas a denunciar el hecho ante el IERAC, previendo que de comprobase la
invasin se ordene el inmediato desalojo; dispuso que los dirigentes, instigadores o participantes
en cualquier forma en la invasin, sean juzgados como autores del delito de usurpacin, que para
este efecto, se considera infraccin pesquisable de oficio; y excluy a los invasores de la
posibilidad de ser beneficiarios del proceso de reforma agraria, ni tomados en cuenta para la
adjudicacin de tierras del Estado en ningn plan de colonizacin.
Empero, dicha ley no defini lo que deba entenderse por invasin. Tal definicin aparece por
primera vez en el art. 79 del Reglamento General para la Aplicacin de la Ley de Fomento y
Desarrollo Agropecuario, expedido el 8 de agosto de 1979 (o sea, dos das antes de que se
posesione el nuevo gobierno constitucional del Ab. Jaime Rolds Aguilera) y publicado en el
Registro Oficial No. 11 de 27 de tales mes y ao: Para los efectos contemplados 89 y 90 de la Ley,
se entender por invasin la ocupacin actual, con violencia o clandestinidad de tierras de
propiedad privada as como la ocupacin actual no autorizada de tierras que conforman el
patrimonio del IERAC, el patrimonio Forestal o el de Areas Naturales del Estado.
La Ley de Desarrollo Agrario de 1994 regula el tema, en forma casi idntica, en sus arts. 28, 29 y
30. Segn el primero de ellos, el Estado garantiza la integridad de los predios rsticos. En caso y
30

de producirse invasiones y tomas de tierras, se aplicarn las disposiciones de la Constitucin

Poltica de la Repblica y dems leyes pertinentes. Por su parte, el art. 29 prescribe que los
dirigentes, instigadores o participantes en cualquier forma en la invasin, sern juzgados como
autores de delito de usurpacin que, para este efecto, se considerar delito de accin pblica de
instancia oficial. De la misma manera sern sancionados los dirigentes, instigadores y participantes
en las invasiones de las tierras pertenecientes a las instituciones del Estado y las que se hallen
comprendidas en concesiones forestales y otras similares. Y, por ltimo, segn el art. 30, Los
invasores no podrn ser tomados en cuenta para adjudicacin de tierras del Estado en ningn plan
de colonizacin.

11. LA INTEGRALIDAD DE LA REFORMA AGRARIA

Desde el punto de vista jurdico, la reforma agraria consiste en una reforma institucional: por
medio de ella se transforman instituciones como la propiedad, los contratos, las relaciones
sucesoriales, sea a travs de la promulgacin de leyes apropiadas, sea mediante la reforma de las
que se hallan vigentes, y adems se crea una estructura jurdica capaz de responder a las
exigencias del sector agrario y a las exigencias de la sociedad con respecto a ste.
En el uso corriente, reforma agraria signific bsicamente la redistribucin de la propiedad de la
tierra en beneficio de los pequeos agricultores y trabajadores agrcolas. Sin embargo, no tard en
surgir un nuevo concepto orientado a incluir una poltica amplia, que comprenda no nicamente la
oportunidad de ser propietario de las tierras, sino, adems, otras medidas para ayudar a los
beneficiarios del proceso a travs de una mayor seguridad de tenencia, mejores sistemas de
crdito, mayores facilidades de comercializacin, servicios de asistencia tcnica, educacin,
capacitacin, etc. Es lo que se llam una reforma agraria integral.
Sin embargo, como lo escribi en su oportunidad el agrarista Oscar Delgado, aunque el concepto
constituy un gran avance, una definicin con tal amplitud de conexiones puede distorsionar la
perspectiva. La redistribucin de la tierra significa un importantsimo cambio social y poltico, en
tanto que las otras medidas conducen a un mejoramiento en la posicin econmica de los
agricultores y en la produccin agrcola, sin un cambio en la posicin social.
El agro ecuatoriano adolece de tantas deficiencias que se justifica plenamente que el concepto de
reforma agraria abarque precisamente todas aquellas conexiones. Sin embargo, debe dejarse muy
en claro que sin redistribucin de las tierras que no es lo mismo que la simple legalizacin de
posesiones o tenencias-, no puede haber reforma agraria en el Ecuador. Todas las medidas
restantes deben ser tomadas, pero sin perder de vista su carcter complementario.
Acorde con esta orientacin, la Ley de Reforma Agraria de 1964, en su exposicin de motivos,
expres: Para la realizacin de un proceso de Reforma Agraria como el indicado, se han
concebido tambin algunas medidas coadyuvantes y complementarias que permitan garantizar el
31

xito de su aplicacin. Entre ellas se destaca la colonizacin, como poltica conducente a absorver
los desplazamientos demogrficos que resultan de la carencia de recursos en las reas de alta
densidad de poblacinAdems se ha contemplado la adopcin, entre otras, de las siguientes
medidas complementarias: ayuda crediticia, asistencia tcnica y social, fomento de la educacin,
promocin del cooperativismo, etc.. En el Ttulo VII, De los Servicios Asistenciales, se
desarrollaron las normas respectivas.
La Ley de Reforma Agraria de 1973 tambin fue expresa al respecto. En el tercer considerando
manifest lo siguiente: Que los servicios bsicos de crdito, asistencia tcnica y social,
organizacin de la comercializacin de los productos del agro, establecimiento de los servicios
para el mejoramiento comunitario y organizacin econmica y social de los campesinos, son parte
de una Reforma Agraria integral. En las Disposiciones Generales se incluyeron algunas referentes
a la exoneracin de los impuestos prediales durante 5 aos para los adjudicatarios o adquirentes
de tierras del IERAC, vivienda rural y su financiamiento, servicios de saneamiento ambiental y
otros en el campo preventivo y curativo en el rea rural y seguridad social para los sectores
campesinos.
La Ley de Desarrollo Agrario, al no interesarle el proceso de redistribucin de tierras, sino
nicamente el fomento, desarrollo y proteccin integrales del sector agrario que garantice la
alimentacin de todos los ecuatorianos e incremente la exportacin de excedentes, en el marco
de un manejo sustentable de los recursos naturales y del ecosistema (art. 2), puso nfasis,
precisamente en las medidas complementarias: capacitacin, crdito agrcola, seguro de crdito
agrcola, tasas de inters, financiamiento de la comercializacin, apoyo a la comercializacin
directa, poltica de precios, incentivos para el desarrollo agro industrial, libre importacin y
comercializacin, investigacin agropecuaria y organizacin empresarial campesina para la
produccin agropecuaria.
Los proyectos de ley presentados por el MAGAP, el SIPAE y Santos Ditto, si bien contienen algunos
criterios generales sobre las medidas complementarias que necesita el proceso de reforma agraria
en el pas, no llegan a concretarlas en forma suficiente.

32

SEGUNDA PARTE

ANALISIS JURIDICO COMPARATIVO DE LOS PROYECTOS DE LEY DE TIERRAS ELABORADOS POR

EL MAGAP, SIPAE Y DE JOSE SANTOS DITTO

I.

TEMA UNO: INSTITUCIONALIDAD

1. PROYECTO DEL MAGAP

Reafirma la creacin de la Subsecretara de Tierras y Reforma Agraria como parte del

MAGAP, con mbito nacional, administracin desconcentrada y sede en Quito (art.8)
Fines: vigilar el cumplimiento de la funcin social de las tierras rsticas pertenecientes al
dominio privado; administrar el Fondo Nacional de Tierras y regular el acceso equitativo a
la tierra (art.8)
Estructura bsica: un Subsecretario, Directores Regionales y Directores Provinciales,
designados por el Ministro de Agricultura y Ganadera (art. 13)
Principales competencias institucionales: elaborar los planes, programas y proyectos para
hacer efectiva la redistribucin de las tierras; otorgar ttulos de propiedad sobre tierras
baldas; adjudicar las tierras del Fondo Nacional de Tierras; adjudicar a ttulo gratuito las
tierras y territorios de posesin ancestral de comunidades, comunas, pueblos y
nacionalidades indgenas, afro-ecuatorianos, montubios, que estn dentro de las
circunscripciones territoriales; realizar los procedimientos administrativos de afectacin y
expropiacin; garantizar el derecho a la propiedad rstica que cumpla su funcin social y
ambiental, mediante el trmite administrativo de invasin; realizar el control peridico y
tcnico de los predios adquiridos directamente al Estado; llevar a cabo procedimientos de
solucin de conflictos y de mediacin; levantar la informacin cartogrfica
correspondiente a minifundios; adquirir directamente tierras de dominio privado que no
hayan sido enajenadas por el Estado; mantener el Sistema Nacional de Registro de Tierras
(art. 12)
Funciones: las que determine el Reglamento Orgnico por Procesos del MAGAP (art. 14)
Ejercer todos los derechos y cumplir todas las obligaciones del INDA (Disposiciones
Transitorias I, II, III y IV)
Como se puede apreciar, la administracin y ejecucin del proceso de redistribucin de
tierras quedara exclusivamente en manos de la Funcin Ejecutiva, por intermedio de la
Subsecretara de Tierras y Reforma Agraria del MAGAP. Desde este punto de vista, no
habra mayor diferencia con la actual Ley de Desarrollo Agrario, en la cual la
33

responsabilidad de ejecucin corresponda al INDA, entidad adscrita al MAGAP. El INDA

dispona de un Consejo Superior integrado por 7 miembros, 2 de ellos representantes de
las organizaciones nacionales de indgenas, montubios, afro-ecuatorianos y campesinas en
general, legalmente constituidas.
2. PROYECTO DEL SIPAE

Crea el Instituto Nacional de Tierras INAT un organismo de derecho pblico, con mbito
nacional, personalidad jurdica y patrimonio propio, adscrito a la Presidencia de la
Repblica, con sede en Quito (art.30)
Fines: responsable de la poltica, regulacin y aplicacin de la normativa constitucional y
legal en materia de propiedad agraria (art.30)
Estructura bsica: un Directorio (con 11 miembros, presidido por el Ministro de
Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca; la Direccin Ejecutiva; las Direcciones
Regionales (art. 31)
Principales competencias institucionales: cumplir las funciones de autoridad nacional en
materia de estructura agraria; velar por el cumplimiento de la poltica constitucional de
soberana alimentaria, en lo concerniente a la propiedad agraria; responsabilizarse de la
aplicacin de las disposiciones establecidas en la Ley con respecto al rgimen de la
propiedad agraria, su regulacin y, redistribucin; afectar las propiedades que no cumplan
su funcin social y ambiental; administrar el Fondo Nacional de Tierras; administrar el
Patrimonio Nacional de Tierras del Estado; adjudicar las tierras del patrimonio bajo su
administracin, mediante procedimiento administrativo; declarar la inafectabilidad de
tierras que cumplan su funcin social y ambiental; establecer mecanismos para la
integracin de los minifundios (art.30)
Otras instancias: a) La Direccin Nacional de Avalos y Catastros DINAC: responsable del
funcionamiento del Sistema Nacional de Catastro de Tierras; de la prctica de avalos de
bienes inmuebles para efectos de expropiaciones, sea en procesos de afectacin, sea en
procesos de declaratoria de utilidad pblica de propiedades particulares, sea en procesos
de enajenacin de propiedades del sector pblico o, en procesos de adjudicacin de
tierras del Estado. La DINAC adems, cumplir con todas las funciones a ella encomendada
en la Ley Especial, expedida mediante Decreto Supremo 869, de agosto 12 de 1966,
publicado en el Registro Oficial 99 de los mismos mes y ao; b) La Procuradura de
Derechos Agrarios, entidad de derecho pblico, con sede en Guayaquil, adscrita a la
Defensora del Pueblo, cuyas principales funciones son: velar por el cumplimiento de los
derechos constitucionales, en cuanto al acceso a la tierra y otros recursos productivos, por
parte de los pueblos y nacionalidades, comunidades, comunas y familias y mujeres
campesinas sin tierra o, con tierra en cantidad insuficiente para su reproduccin social;
establecer centros de mediacin para la solucin extrajudicial de conflictos en materia de
tierras; brindar asesora jurdica a consultas formuladas por comunidades, productores y
trabajadores campesinos, mujeres rurales y personas adultas y adultos en lo referente a
los procesos administrativos o judiciales, en los que stos actan como parte, en defensa
34

de su derecho a la tierra; dar seguimiento a los procesos administrativos y judiciales

relacionados con la propiedad agraria; garantizar que los derechos de diferentes grupos
humanos con respecto a la tierra no sean vulnerados; garantizar la prohibicin del
desalojo forzoso y que, en general, se respeten los derechos humanos de las familias
campesinas; y participar en la definicin de la poltica nacional en torno a tierras y
estructura agraria; c) Los Juzgados Agrarios Provinciales, pertenecientes a la Funcin
Judicial, que conocern y resolvern en primera instancia las siguientes causas: aqullas
que deban resolverse por la va judicial, una vez agotadas las vas extrajudiciales de
solucin de conflictos; o, una vez, agotada la va administrativa en materia de tierras,
siempre que stas no sean ventiladas por la va contencioso administrativa; procesos
generados por la vulneracin a los derechos de las comunidades campesinas, grupos de
mujeres, pueblos y nacionalidades en materia de tierras y territorios; causas por
adquisicin fraudulenta o especulativa de tierras; prescripcin adquisitiva extraordinaria
de dominio, amparos posesorios, acciones reivindicatorias, particiones judiciales,
servidumbres, deslindes en tierras rurales; casos de desalojos forzosos y desalojos de
invasores de predios rurales; y otras causas derivadas de las necesidades de
implementacin de la Ley.
En forma semejante al proyecto del MAGAP, la administracin y ejecucin del proceso de
redistribucin de tierras quedara bsicamente en manos de la Funcin Ejecutiva, por intermedio
del INAT. Sin embargo, se contempla la existencia de un Directorio integrado por algunos
representantes de movimientos agrarios de carcter nacional.
La creacin de la Procuradura de Derechos Agrarios constituye una innovacin, pues las leyes
anteriores no han previsto una instancia similar. Tambin lo es el establecimiento de los Juzgados
Agrarios, con clara determinacin de sus competencias, de tal modo que no se susciten conflictos
con el proceso de redistribucin de tierras propiamente dicho.
3. PROYECTO DE SANTOS DITTO

La direccin poltica del proceso la asigna al Presidente de la Repblica, a travs del

Ministerio de Agricultura y Ganadera, a cuyo titular le corresponde, entre otras funciones,
dirigir el proceso de uso y acceso equitativo a la tierra rstica y formular los reglamentos
de aplicacin de la ley y someterlos a consideracin del Consejo Superior de Tierras (arts.
73 y 74).
Para la ejecucin del proceso, crea la Subsecretara Nacional de Tierras SUNATI, como
entidad de derecho pblico, con mbito nacional, con personalidad jurdica y patrimonio
propio, adscrita al MAGAP.
La estructura bsica de dicha Subsecretara est constituida por: a) un Consejo Superior de
Tierra, con atribuciones para establecer las polticas que debe implementar la
Subsecretara, aprobar los reglamentos internos y presupuesto; b) el Subsecretario
35

Nacional de Tierras, al cual le corresponde elaborar y someter a la aprobacin del Consejo

Superior los programas respectivos, resolver en segunda y ltima instancia los trmites de
expropiacin y reversin y otorgar los ttulos de propiedad de las tierras que se
adjudiquen; c) los Directores Departamentales de Tierras, que deben conocer en primera
instancia los trmites de expropiacin y reversin (arts. 75 a 81)
No se aprecia ninguna innovacin que pueda favorecer la ejecucin del proceso de reforma agraria
y posterior distribucin de las tierras afectadas. El proyecto no determina quines integraran el
Consejo Superior de Tierra. Las funciones de cada uno de los niveles sealados estn orientadas
ms bien al aspecto administrativo de la entidad.

TEMA DOS: FONDO NACIONAL DE TIERRAS

1. PROYECTO MAGAP
El proyecto se limita a mencionar que se halla bajo la administracin de la Subsecretara y a
enumerar las tierras que la conforman (art. 9), pero en ninguno de sus artculos determina sus
competencias y funciones. Tan slo en el art. 2 se indica, de modo muy general, que a travs del
Fondo Nacional de Tierras se atendern los requerimientos de campesinos sin tierras.
Los artculos 3 literal h), 12 literales a), c), d) y r), 18 y 57 simplemente lo nombran.
El Fondo Nacional de Tierras, para ser tal y poder constituirse en una herramienta eficaz para el
proceso, debera tener a su cargo: a) la administracin del conjunto de tierras rurales aptas para la
explotacin agropecuaria que formen parte del patrimonio del Estado, y la ejecucin y control de
los respectivos procesos de redistribucin; y, b) el financiamiento y provisin de recursos
econmicos para permitir el acceso a la tierra y su debida utilizacin por parte del campesinado
que carezca de ella, productores, comunas, comunidades, pueblos, nacionalidades indgenas,
otros sujetos activos de derechos colectivos y cualquier otra forma de organizacin o participacin
comunitaria cuya actividad se encuentre relacionada con el desarrollo agropecuario. Sin embargo,
el proyecto del MAGAP no le atribuye ninguna importancia, al punto que no se entiende siquiera
para qu se lo nombra.
2. PROYECTO DEL SIPAE
Se constituye el Fondo Nacional de Tierras con el propsito de financiar la adquisicin de tierras a
favor de los pobladores rurales, as como a favor del Patrimonio Nacional de Tierras del Estado.
Se contempla que tal adquisicin puede darse mediante compra directa a su propietario;
mediante pago una vez concluido el proceso administrativo de afectacin; o, mediante crdito a
favor de pobladores rurales sin tierra o que disponen de ella en cantidad insuficiente, para que
36

stos realicen la compra de tierras; en ste caso, mediante intermediacin financiera del Banco
Nacional de Fomento (art. 50)
El proyecto prev las fuentes de financiamiento de este Fondo: (i) los recursos que para el Fondo
se haya hecho constar, de forma obligatoria, en el Presupuesto General del Estado; (ii) lo
recaudado a los propietarios de tierras que, disponiendo de ellas con aptitud para la produccin
agropecuaria, no las estn explotando, segn lo establecida en la Ley de Equidad Tributaria
expedida en el ao 2009 por la Asamblea Nacional Constituyente; (iii) los recursos provenientes de
lo recaudado como resultado de la adjudicacin de tierras del Patrimonio Estatal; (iv) el capital y
los intereses recaudados de los crditos otorgados en favor de pobladores rurales para la compra
de tierras; (v) las donaciones o aportes de la cooperacin internacional (art. 51),
La administracin del Fondo se la confa a una Comisin Tcnica, de alto nivel, integrada por 7
miembros, establecida por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (art.52).
Conforme se puede apreciar, el Fondo Nacional de Tierras se circunscribira a financiar la
adquisicin de tierras a favor de los pobladores rurales, as como a favor del Patrimonio Nacional
de Tierras del Estado. A diferencia del proyecto del MAGAP, en el del SIPAE se lo regula de manera
ms consistente e incluso se determinan sus fuentes de financiamiento.
3. PROYECTO DE SANTOS DITTO
No contiene ninguna disposicin sobre el tema.

TEMA TRES: TIERRAS OBJETO DE REDISTRIBUCION

1. PROYECTO DEL MAGAP

En definitiva, son las que conforman el Fondo Nacional de Tierras (art. 9), es decir:
A. Las tierras rurales que estando situadas dentro de los lmites territoriales carecen de otro
dueo.
B. Las tierras que pasen a dominio del Estado mediante sentencia ejecutoriada dentro de los
procesos judiciales respectivos.
C. Las que sean afectadas por el Estado a cualquier ttulo.
D. Las que reciba el Estado por donaciones, legados y herencias, expresamente destinadas a
este fin por quien las entrega.
E. Las de propiedad de instituciones de derecho pblico que no tengan finalidad
agropecuaria, con las siguientes excepciones: (i) las destinadas a la enseanza,
investigacin, experimentacin y otras tareas de carcter agropecuario; (ii) las destinadas
a campamentos militares, instalaciones para la defensa y seguridad nacional y las
reservaciones hechas para dicho efecto; (iii) las que sirvan para afianzar o garantizar
obligaciones econmicas devenientes de procedimientos coactivos o crditos otorgados
37

por las instituciones financieras o no, de carcter pblico; y, (iv) las que constituyan
patrimonio del Ministerio del Ambiente (art.11).
F. Aqullas en las cuales se haya declarado resuelta la adjudicacin o declarada la no
titularidad de dominio del derecho de dominio, o la nulidad de los ttulos de propiedad.
G. Las tierras rurales de patrimonio del MAGAP.
H. Los predios rsticos que en virtud de lo dispuesto en el art. 1033 del Cdigo Civil, deben
pasar a dominio del Estado.
No se incluyen los predios adquiridos en forma directa por el Estado. Por lo dems, esta
enumeracin no difiere mucho de aqulla que constaba en el art. 15 de la Ley de Reforma Agraria
expedida en 1973 y en el art. 38 de la Ley de Desarrollo Agrario.
2. PROYECTO DEL SIPAE
El art. 47 enumera las tierras que conforman el Patrimonio de Tierras del Estado:
a) Las tierras que hayan pasado a constituir dominio del Estado como resultado de la
implementacin del conjunto de la legislacin de reforma agraria y de tierras baldas, as
como de la Ley de Desarrollo Agrario de 1994, codificada en el ao 2004.
b) Las tierras que fueren afectadas como resultado de la implementacin de la Ley.
c) Las tierras que hayan sido, o en el futuro pasen al dominio del Estado en aplicacin de la
Ley de Control y Sancin del Trfico de Estupefacientes y Sustancias Txicas, cuando exista
sentencia ejecutoriada.
d) Las tierras que pasaron a propiedad de la jurdicamente extinguida Agencia de Garanta de
Depsitos, como resultado de las acciones iniciadas por esa entidad en contra de las
instituciones del sistema financiero liquidadas o en proceso de liquidacin.
e) Las tierras de vocacin agropecuaria o forestal que pasen a dominio del Estado como
resultado de procesos judiciales, acciones administrativas; o, procesos coactivos incoados
en contra de los particulares.
f) Las tierras adquiridas, mediante compra, por parte del INAT.
g) Las tierras rsticas de propiedad de Instituciones de derecho pblico que no tengan
finalidad agropecuaria.
h) Aquellas tierras sobre las cuales se haya declarado revertida la adjudicacin.
i) Las que reciba el Estado por donaciones, legados y herencias, expresamente destinadas a
este fin por quien las entrega.
j) Los predios rurales que, en virtud de lo dispuesto en el Art. 1033 del Cdigo Civil, deben
pasar a dominio del Estado.
k) Las tierras rurales que, siendo del Estado forman parte del patrimonio de instituciones de
derecho pblico.
l) En general, las tierras rurales que, formando parte del territorio nacional, carezcan de otro
dueo.
Se trata de una propuesta similar, pero ms completa que la constante en el proyecto del
MAGAP.
38

3. PROYECTO DE SANTOS DITTO

De acuerdo con el art. 82, forman parte del patrimonio de la Subsecretara Nacional de Tierras:
a) Todas las tierras rsticas que formando parte del territorio nacional, carecen de otro
dueo;
b) Las tierras que han pasado a dominio del Estado por lo dispuesto en leyes anteriores y las
que pasen a dominio de la Subsecretaria Nacional de Tierras, por aplicacin de esta ley,
por negociacin directa, donacin, asignacin testamentaria o de cualquier otro modo;
c) Los bienes y valores que actualmente pertenecen al Instituto Nacional de Desarrollo
Agrario, INDA; y,
d) Las tierras que sean expropiadas y revertidas en aplicacin de la ley.
En el fondo, muy similar a las previsiones de los dos proyectos anteriores, aunque se aprecia que
nada se dice sobre las tierras de propiedad de las instituciones pblicas, incluidas las de la extinta
AGD.

TEMA CUATRO: LA AFECTACION

A.- TIERRAS SUSCEPTIBLES DE SER AFECTADAS

1. PROYECTO DEL MAGAP

En principio, segn el art. 1, aqullas que renan tres caractersticas: (i) que sean rurales; (ii) con
aptitud agropecuaria; y, (iii) que no cumplan la funcin social y ambiental. No obstante, en el art.
34, al definir la afectacin, se omite mencionar expresamente el segundo requisito.
Sin embargo, el No. 3 del art. 43 establece cinco exclusiones: (i) Los bienes Nacionales de uso y
dominio pblico; (ii) Las tierras destinadas a la investigacin cientfica y/o transferencia de
tecnologa, relacionadas con el desarrollo del agro; (iii) Las tierras que constituyan Patrimonio
Forestal, Sistema Nacional de reas Protegidas y Bosque y Vegetacin Protectores, cuyo dominio
corresponde al Estado representado por el Ministerio del Ambiente; (iv) Las tierras que
constituyan Patrimonio Cultural y de la Humanidad, las cuales son inalienables y no estn sujetas a
expropiacin; (v) Las tierras comunales, sujetas al Rgimen Comunitario de la Tierra contemplado
en el No. 4 del art. 57 de la vigente Constitucin
Doctrinariamente, la afectacin procede sobre tierras de propiedad privada. Con este criterio, la
mayora de las exclusiones antes citadas son innecesarias. Sin embargo, el tema no es muy claro
en el proyecto, desde el momento en que el art. 4 reconoce que el incumplimiento de las
funciones social y ambiental de la tierra cabe nicamente en predios con aptitud agropecuaria,
39

cualquiera sea su forma de propiedad. Y sabemos que segn el art. 351 de la Constitucin las
diversas formas del derecho de propiedad son pblica, privada, comunitaria, estatal, asociativa,
cooperativa, mixta. En cambio, el primer inciso del art. 35 del proyecto limita la afectacin a los
predios rsticos de dominio privado.
2. PROYECTO DEL SIPAE
De acuerdo con el art. 53, la propiedad agraria que no cumpla con su funcin social y ambiental,
entendindose por propiedad agraria, segn la definicin constante en el art. 4, a las distintas
formas de dominio sobre la tierra en reas rurales, ya sea que sta tenga vocacin agrcola,
pecuaria, agropecuaria, forestal, hidrobiolgica, ecolgica, paisajstica o de alto contenido de
biodiversidad.
Se entiende que se hallan excluidos los territorios indgenas (art.42) y las tierras comunitarias (art.
43), que tienen la calidad de inalienables, inembargables, indivisibles e irreversibles; y tambin las
propiedades de pequeos productores campesinos, aun cuando se hallen incumpliendo su funcin
ambiental (inciso final del art. 54). De igual modo, las tierras que formen parte del patrimonio
forestal del Estado o las tierras del Estado que se encuentren dentro del Sistema Nacional de
reas Protegidas, sobre las cuales no puede adquirirse el dominio ni ningn otro derecho real (art.
20).
El proyecto utiliza el concepto de propiedad agraria, que hace referencia a tierras rurales, cuya
vocacin sea agrcola, pecuaria, agropecuaria, forestal, hidrobiolgica, ecolgica, paisajstica o de
alto contenido de biodiversidad. Si bien, doctrinariamente hablando, la afectacin procede sobre
tierras de propiedad privada, el texto de este proyecto parecera dar a entender que pueden
afectarse todas las tierras rurales, cualquiera sea su forma de propiedad, con las excepciones
anotadas.
3. PROYECTO DE SANTOS DITTO
De acuerdo con los arts. 29 y 33 del proyecto, la expropiacin o la reversin caben slo respecto
de tierras rsticas de propiedad privada y que sean aptas para la explotacin agropecuaria.
En este punto, el proyecto guarda conformidad con los criterios doctrinales ya expuestos y es
claro, lo cual constituye un factor favorable para la ejecucin del proceso de reforma agraria.

B.- FORMAS DE AFECTACIN

1. PROYECTO DEL MAGAP

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El art. 35 establece dos: a) la expropiacin, para el caso de predios rsticos adquiridos en forma
privada; y, b) por extincin, previo trmite de reconocimiento de ttulos de propiedad, en el caso
de predios rsticos cuyos propietarios los hayan adquirido con fundamento en los llamados
derechos y acciones de sitio, derechos y acciones de montaa, o de aqullos que
perteneciendo al Estado hayan sido adquiridos por particulares, en forma ilcita.
Segn el art. 34, la afectacin consiste en la accin administrativa del Estado tendiente a la
limitacin del derecho de propiedad de las tierras rurales que no cumplan su funcin social y
ambiental. En consecuencia, slo la expropiacin se ajusta plenamente a dicho concepto, no as la
denominada extincin, que sera el resultado no del incumplimiento de la funcin social y
ambiental de las tierras, sino de ciertos vicios legales de los ttulos de propiedad. Desde este punto
de vista, aparece como innecesaria esta figura de la extincin, pues todo trmite de afectacin
incluye, como una de sus etapas ms importantes, la de la calificacin de los ttulos de propiedad
de las tierras sometidas al mismo.
2. PROYECTO DEL SIPAE
El art. 53 establece dos: a) la expropiacin, para los 5 casos previstos en el art. 54; y, b) por
extincin del derecho de dominio, en el caso contemplado en el art. 56.
En el mismo art. 53 se establece que la afectacin consiste en limitar total o parcialmente el
derecho de propiedad sobre la propiedad agraria que no cumpla su funcin social y ambiental. En
consecuencia, en este proyecto, al contrario de lo previsto en el del MAGAP, tanto la expropiacin
como la extincin del derecho de dominio se ajustan a dicho concepto.
3. PROYECTO DE SANTOS DITTO
No recoge la figura de la afectacin, sino que regula directamente la expropiacin y la reversin. A
la primera la define, en su art. 28, como la limitacin parcial o extincin total de la propiedad
privada de la tierra, en virtud de resolucin fundada en esta ley, sancionada por causa de utilidad
pblica o de inters social y ambiental. La expropiacin implica una indemnizacin a favor del
titular del dominio agrario, pero no tiene valor de cambio, sino el reconocimiento de un derecho,
que se regula en razn de la manera en que se lo ha ejercido. Por su parte, el art. 32 define la
reversin en los siguientes trminos: es la institucin jurdica agraria, que limita o extingue parcial
o totalmente el derecho de dominio privado, por mantenerse la tierra incumpliendo su funcin
social. Su declaracin no implica indemnizacin alguna.
Como puede observarse, la expropiacin est siendo fundamentada en causas de utilidad pblica
o de inters social y ambiental, recogiendo la norma del art. 323 de la Constitucin, que dice: Con
el objeto de ejecutar planes de desarrollo social, manejo sustentable del ambiente y de bienestar
colectivo, las instituciones del Estado, por razones de utilidad pblica o inters social y nacional,
podrn declarar la expropiacin de bienes, previa justa valoracin, indemnizacin y pago de
conformidad con la ley. Se prohbe toda forma de confiscacin. En cambio, el fundamento para la
figura de la reversin se lo est fijando en los arts. 66 No. 26 (Se reconoce y garantiza a las
41

personas...el derecho a la propiedad en todas sus formas, con funcin y responsabilidad social y
ambiental) y 282 (El Estado normar el uso y acceso a la tierra que deber cumplir la funcin
social y ambiental). En todo caso, el hecho de que la reversin no implique indemnizacin alguna
plantea un amplio debate sobre la constitucionalidad de una norma en tal sentido.

C.- LA FUNCION SOCIAL Y AMBIENTAL

1. PROYECTO DEL MAGAP

Segn el art. 4, la funcin social comprende la generacin de empleo, la redistribucin equitativa
de ingresos, la utilizacin productiva y sustentable de la tierra, que aseguren el abastecimiento
interno de alimentos y un excedente para la exportacin. Por su parte, la funcin ambiental de la
tierra implica que sta preste servicios ecolgicos, permita la conservacin de la biodiversidad,
cuencas hidrogrficas, ecosistemas frgiles (paramos, humedales y otros), reas forestales y
bosques, el mantenimiento del entorno o el paisaje, y que no atente contra los derechos de la
naturaleza consagrados en la Constitucin de la Repblica.
Se considera que no cumplen tales funciones nicamente aquellos predios con aptitud
agropecuaria, cualquiera sea su forma de propiedad, que estn incursos en alguna de las
siguientes circunstancias: (i) los latifundios y todas aquellas formas de propiedad rural a travs de
las cuales se produce acaparamiento o concentracin; (ii) las propiedades con aptitud agrcola en
las que no se hubieren aprovechado las obras de riego construidas con financiamiento estatal,
luego de transcurrido un plazo de dos aos contados a partir de la puesta en funcionamiento de la
obra; (iii) las propiedades en las cuales se comprobare que los medios utilizados en actividad o
proceso productivos, hubieren causado grave contaminacin de las aguas, suelos, y en general del
ambiente con los efectos directos o colaterales que sta conlleve; y, (iv) las tierras que siendo
aptas para su explotacin y disponiendo de los medios para ello, se encuentren abandonadas por
ms de dos aos por sus propietarios, con fines especulativos.
Cuatro son, por lo tanto, las nicas circunstancias que configuran incumplimiento de la funcin
social y ambiental: (i) latifundismo, acaparamiento o concentracin de tierras; (ii)
desaprovechamiento por ms de dos aos de obras de riego construidas con financiamiento
estatal; (iii) actividades y procesos productivos gravemente contaminantes del agua, suelos y, en
general, del ambiente; y, (iv) abandono por ms de 2 aos con fines especulativos. Las causales de
expropiacin deberan guardar absoluta concordancia con estas cinco circunstancias; sin embargo,
ms adelante vamos a ver que no es as. Por lo dems, este art. 4 del proyecto confirma que la
figura de la extincin no puede ser catalogada como forma de afectacin.
2. PROYECTO DEL SIPAE
Segn el art. 9, se entiende que la tierra cumple su funcin social y ambiental cuando: (i) sirve a
los pequeos productores, comunidades y pueblos; (ii) no es parte de proceso alguno de
42

acaparamiento o concentracin de tierras por encima de las quinientas hectreas, ya sea que se
verifique el acaparamiento en un predio continuo o en predios geogrficamente dispersos
mediante el denominado sistema de multipropiedad; (iii) su dominio ha sido adquirido conforme a
derecho, sin que hayan mediado mecanismos intimidatorios o especulativos; (iv) su titular no
tenga deudas pendientes para con la administracin pblica, tributaria o de seguridad social como
resultado de la administracin de la propiedad agraria en cuestin; (v) est en produccin, o sujeta
a planes de manejo y conservacin en los trminos fijados en la ley. La utilizacin productiva de las
tierras se comprobar con las declaraciones tributarias; (vi) el aprovechamiento de la tierra se
refleje positivamente en indicadores tales como valor agregado por hectrea (VA/ha); ingreso
agregado neto por hectrea (IAN/ha); unidad de trabajo por hectrea (UT/ha), etc. La generacin
de empleo se traducir en un nmero mnimo de empleos familiares y, o, en contratos por unidad
de superficie; (vii) en el proceso de produccin agropecuaria, forestal o su transformacin
agroindustrial, se respeten los derechos laborales de los jornaleros o trabajadores; (viii) el uso y
aprovechamiento de la tierra se d conforme a la vocacin natural de los suelos y con atencin a
los planes de uso de los suelos establecidos por el Ministerio de Agricultura, Ganadera,
Acuacultura y Pesca; (ix) las condiciones de produccin no alteren ni amenacen los recursos
hdricos o los ecosistemas frgiles, y cumplen con todas las normas de uso y concesiones de agua;
(x) se respeta a los lmites ecolgicos que se hayan establecido y, en general, se respeten los
derechos de la naturaleza.
De la lectura de tales circunstancias, surgen algunas dudas: (i) Qu se entiende por servir a los
pequeos productores, comunidades y pueblos? El servicio a otros grupos sociales no sera
considerado? Cualquier adquisicin no conforme a derecho implicara incumplimiento de la
funcin social y ambiental? En qu consisten los mecanismos intimidatorios o especulativos?
Toda deuda hara presumir tal incumplimiento, o slo las que se hallan en estado de mora?.
3. PROYECTO DE SANTOS DITTO
Segn el art. 5, la tierra cumple su funcin y responsabilidad social cuando se la cultiva directa y
eficientemente por su propietario, garantizando una equitativa distribucin de su tenencia, de
manera que permita la abolicin del latifundio y del minifundio en todas sus formas; genera una
produccin agropecuaria rentable, pero sostenible; y cuando se mantienen y regeneran sus ciclos
vitales, su estructura, funciones y procesos evolutivos.
Complementariamente, el art. 6 seala los casos en los cuales la tierra no cumple su funcin y
responsabilidad social: a) est inculta, abandonada o deficientemente explotada; b) Constituye un
latifundio en poder de una sola persona natural o jurdica, aunque estuviere eficientemente
explotada; c) No se mantiene la responsabilidad y administracin directa del propietario; d) Se
produce acaparamiento en su tenencia; e) No/se conservan los recursos naturales renovables; y, f)
No se cumple con las leyes que regulan el trabajo agrcola.
Por su parte, en el art. 14 se determina que la tierra cumple su funcin y responsabilidad
ambiental cuando se conservan la biodiversidad, los ecosistemas y la integridad del patrimonio
gentico; cuando existe la prevencin del dao ambiental y la recuperacin de los espacios
43

naturales degradados; cuando se utilizan tecnologas ambientalmente limpias y de energas no

contaminantes; y se conserva y protege la naturaleza. Y en el art. 15, cundo no cumple tales
funcin y responsabilidad: a) Se emplean prcticas que se oponen a la conservacin de los
recursos naturales renovables; b) Se produce su degradacin mediante la contaminacin, la
desertificacin y la erosin; c) Se deteriora o reduce la biodiversidad y los ecosistemas; d) Se altera
la integridad del patrimonio gentico; e) No se recuperan los espacios naturales degradados; f) Se
producen, desarrollan, importan, comercializan o se almacenan organismos genticamente
modificados o transgnicos; g) No se cumple con la responsabilidad directa de prevenir los
impactos ambientales negativos.
Se trata de conceptos bastantes claros y que, adems, al menos en lo referente al cumplimiento
de la funcin social, ya han sido aplicados con anterioridad, pues son muy similares a los que
contena la Ley de Reforma Agraria de 1973 pero se constata debilidad en la identificacin y
caracterizacin de los criterios de la funcin ambiental.

D.- CAUSALES

1. PROYECTO DEL MAGAP

Constan en el art. 38:
(i) Explotacin mediante sistemas precarios de trabajo o formas no contempladas en la Ley
como lcitas, sin vnculo contractual de trabajo con el propietario;
(ii) Cuando para su explotacin se empleen prcticas, incluyendo uso de tecnologas no aptas,
que atenten gravemente contra la conservacin de los recursos naturales renovables y el
medio ambiente.
(iii) Cuando las tierras aptas para la explotacin agraria, no cumplan la funcin social y
ambiental, de acuerdo a lo preceptuado en la Ley.
(iv) Cuando teniendo las aptitudes propias y condiciones complementarias, se hayan
mantenido inexplotadas por los ltimos dos aos consecutivos por sus propietarios
siempre que no estuvieren en reas protegidas, de reserva ecolgica, constituyan bosques
protectores o por causas de fuerza mayor o casos fortuitos, debidamente justificados que
hicieren imposible su explotacin. Se excepta de esta causal en el caso que la propiedad
est trabajada por un tercero bajo cualquier vnculo jurdico o forma contractual.
(v) Por concentracin de tierra, sin explotacin agropecuaria en los trminos y condiciones
del Art. 5 de la presente Ley.
(vi) Por presin demogrfica.
Slo las causales (ii), (iv) y (v) guardan conformidad con las circunstancias de incumplimiento de la
funcin social y ambiental antes sealadas. La causal (iii) no aporta elementos objetivos y
concretos de aplicacin, dada la limitacin del texto referente a las circunstancias de
44

incumplimiento. El proyecto de ley no define en ninguno de sus pasajes lo que debe entenderse
por sistemas precarios de trabajo o por presin demogrfica. No est claro si los trminos
abandono e inexplotacin deben ser considerados como sinnimos, a pesar de que en la
historia jurdica agraria ecuatoriana el abandono se produca cuando las tierras eran
aprovechadas por personas que carecan de vnculo contractual de trabajo con el propietario, en
tanto que la inexplotacin se refera a aqullas que carecan de aprovechamiento agropecuario
alguno.
2. PROYECTO DEL SIPAE
Las de expropiacin constan en el art. 54:
a) Cuando la superficie de la propiedad o conjunto de propiedades de una misma persona
jurdica o natural, excedan las quinientas hectreas en el momento en cual entre el vigor
la Ley. En ste caso, se expropiara el excedente de la superficie sealada.
b) Cuando la superficie exceda las trescientas hectreas de la propiedad o propiedades de
una misma persona jurdica o naturales extranjera o, del capital extranjero. En ste caso,
se expropiara el excedente de la superficie sealada.
c) Cuando la propiedad por encima de las veinte y cinco hectreas no cumple su funcin
social o ambiental, en los trminos fijados por la Ley (es decir: no sirve a los pequeos
productores, comunidades y pueblos; es parte de un proceso de acaparamiento o
concentracin de tierras por encima de las quinientas hectreas; su titular tiene deudas
pendientes para con la administracin pblica, tributaria o de seguridad social como
resultado de la administracin de la propiedad agraria; no est en produccin; no se
respetan los derechos laborales de los jornaleros o trabajadores; el uso y
aprovechamiento de la tierra atenta contra la vocacin natural de los suelos; las
condiciones de produccin alteran y amenazan los recursos hdricos o los ecosistemas
frgiles; no se respetan los lmites ecolgicos establecidos y, en general, los derechos de la
naturaleza.
d) Cuando el predio est sujeto a gran presin demogrfica, la misma que debe ser evaluada
por tcnicos del Ministerio de Inclusin Econmica y Social.
La causal de extincin del derecho de dominio aparece en el art. 56: cuando la propiedad haya
sido adquirida con lgicas especulativas o acciones intimidatorias.
Las causales que anteceden guardan coherencia con las circunstancias que permiten entender que
las tierras incumplen su funcin social o ambiental, a diferencia de que lo que sucede con el
proyecto del MAGAP. Esta caracterstica determina que sea aceptable la referencia que contiene
la tercera causal. Este proyecto de ley tampoco define lo que debe entenderse por gran presin
demogrfica. El hecho de que los extranjeros puedan ser propietarios de un mximo de 300 Has.,
en tanto que los ecuatorianos pueden serlo de 500 Has., podra considerarse violatorio del art. 9
de la Constitucin, segn el cual las personas extranjeras que se encuentren en el territorio
ecuatoriano tienen los mismos derechos y deberes que las ecuatorianas.
45

El proyecto contiene un caso de pre-judicialidad: en efecto, para que se resuelva la afectacin por
extincin del derecho de dominio, es necesario que, previamente, exista la sentencia del Juzgado
Agrario Provincial que haya declarado confirmada la conducta especulativa o intimidatoria. Sin
embargo, cabe anotar que el literal c) del art. 38, al enumerar las causas que deben conocidas y
resueltas por dichos Juzgados, ya no habla de especulacin o intimidacin, sino de
adquisicin fraudulenta o especulativa.
3. PROYECTO DE SANTOS DITTO
El art. 29 enumera las tierras incursas en causales de expropiacin: a) Las deficientemente
explotadas; b) Las que para su explotacin se empleen prcticas que atenten contra la
conservacin y proteccin de los recursos naturales renovables; c) Las que no fueren explotadas
directamente por su propietario; d) Las que constituyan acaparamiento en la tenencia de la tierra;
e) Las explotadas en forma contraria a la vocacin de los suelos; f) Las explotadas en
contravencin de las normas jurdicas que regulan el trabajo agrcola; g) Las que estn sujetas a
gran presin demogrfica. Para los efectos de esta ley, se entender que existe gran presin
demogrfica cuando la poblacin inmediatamente vecina a estas tierras, no tenga ms posibilidad
de subsistir que con la actividad agropecuaria; h) Las que fueren a beneficiarse directamente con
proyectos de riego costeados por el Estado; i) En las que se provoca el reiterado deterioro o
reduccin de la biodiversidad y los ecosistemas; j) En las que se altera la integridad del patrimonio
gentico; k) En donde no se recuperan los espacios naturales degradados; y, l) En las que se
produce, desarrolla o se almacena organismos genticamente modificados o transgnicos.
Por su parte, segn el art. 33, son reversibles las tierras incultas y aqullas cultivadas por
precaristas y por campesinos sin vnculo contractual de trabajo con sus propietarios.
Se aprecia la debida concordancia y correlatividad entre las circunstancias que implican
incumplimiento de la funcin social y ambiental y las causales de expropiacin y reversin. Estas se
hallan definidas en el texto del proyecto, incluso la de gran presin demogrfica (al contrario de lo
que sucede en los documentos del MAGAP y del SIPAE), y en muchos casos constituyen fiel copia
de aqullas consignadas en la Ley de Reforma Agraria de 1973.

46

E.- LATIFUNDIO

1. PROYECTO DEL MAGAP

El literal a) del art. 4 establece como una circunstancia de incumplimiento de la funcin social y
ambiental Los latifundios y todas aquellas formas de propiedad rural a travs de las cuales que se
produce acaparamiento o concentracin, conforme se define en esta ley.
En el art. 5 se define al latifundio como el predio rstico, que con extensin monoplica de tierra,
y teniendo las aptitudes propias y condiciones complementarias, mantiene inactiva su capacidad
productiva plena por ser explotado deficientemente, ya sea por abandono, uso inadecuado de los
recursos naturales, baja capitalizacin, bajo nivel tecnolgico; y produce concentracin
El literal d) del art. 7 establece, entre los desincentivos en materia de tierras rurales, el de Gravar
las grandes extensiones de tierras dispersas, que sin formar un solo cuerpo, pertenezcan a una
sola persona natural o jurdica, con excepcin de las tierras comunales y de aquellas que se
encuentran comprendidas en reas protegidas, de reserva ecolgica, en bosques protectores,
marginales para la agricultura y ganadera; y que sean propensas a inundaciones u otros casos
fortuitos que hicieran imposible su cultivo o aprovechamiento,
Por ltimo, una de las causales de expropiacin es la concentracin de la tierra, sin explotacin
agropecuaria, en los trminos y condiciones del art. 5 de la presente ley.
Conforme se puede apreciar, el proyecto tampoco es claro sobre los conceptos de latifundismo,
acaparamiento y concentracin de tierras.
Vale la pena recordar que la Ley de Reforma Agraria de 1964, en su art. 33, dispona que ninguna
persona natural o jurdica poda ser propietaria en la Costa de ms de 2.500 Has., a las cuales
podan agregarse hasta 1.000 hectreas de sabanas y pastos naturales, y en la Sierra de ms de
800 hectreas, a las que podan agregarse hasta 1.000 hectreas de pramos o terrenos eriales sin
posibilidades de riego con aguas superficiales. En tanto, la Ley de 1973, en su art. 26, defini el
acaparamiento en la tenencia de la tierra como su concentracin en manos de un solo individuo, o
de una misma persona jurdica o grupos de personas jurdicas; y el art. 18 del Reglamento
estableci los criterios para determinar la existencia o no de acaparamiento, vinculando la
superficie de los predios y sus niveles de productividad.
Es evidente, entonces, que el proyecto del MAGAP es totalmente insuficiente en este tema, pues
no proporciona criterios objetivos y ciertos que permitiran la aplicacin de esta causal de
expropiacin, la cual, por consiguiente, quedara simplemente escrita.
2. PROYECTO DEL SIPAE
El proyecto contiene varias disposiciones relacionadas con este tema:
47

El literal b) del art. 9 establece que la tierra cumple su funcin social y ambiental cuando no es
parte de proceso alguno de acaparamiento o concentracin de tierras por encima de las
quinientas hectreas, ya sea que se verifique el acaparamiento en un predio continuo o, en
predios geogrficamente dispersos mediante el denominado sistema de multipropiedad.
De acuerdo con el art. 18, queda proscrita cualquier forma de concentracin de tierras a travs de
modalidades tales como la conformacin de latifundios, el acaparamiento progresivo de tierras
geogrficamente dispersas o, cualquier otra modalidad de concentracin de la tierra. Se entender
por concentracin de la tierra, cuando en un predio, o sumados varios ellos, la superficie supere
las quinientas hectreas como parte de una sola propiedad privada. En los casos en que la
adquisicin haya estado viciada por actuaciones intimidatorias o especulativas procesalmente
demostradas, se entender que la propiedad no cumple su funcin social, quedando sujeta al
procedimiento administrativo de afectacin.
Segn el art. 19, en circunstancias en que se haga imprescindible, a fin de evitar la especulacin,
acaparamiento o concentracin de tierras o, a fin de evitar la minifundizacin de la propiedad
agraria, el Instituto Nacional de Tierras dispondr la no inscripcin de una escritura de constitucin
o transferencia de dominio o, en su defecto declarar la nulidad de tales escrituras.
Constituye causal de expropiacin, segn el art. 54 literal a), el hecho de que la superficie de la
propiedad o conjunto de propiedades de una misma persona jurdica o natural, excedan las
quinientas hectreas en el momento en cual entre en vigor la Ley. En este caso, corresponde
expropiar el excedente de la superficie sealada.
Es de suponer que el lmite de 500 hectreas ha sido establecido con fundamento en claros
criterios tcnicos y econmicos. A diferencia de lo que suceda en la Ley de Reforma Agraria de
1973, que para efectos de acaparamiento vinculaba la superficie de los predios y sus niveles de
productividad, el proyecto del SIPAE considera exclusivamente el factor extensin, prescindiendo
de si las tierras estn o no en produccin.
3. PROYECTO DE SANTOS DITTO
De acuerdo con el art. 4, uno de los objetivos de la ley es abolir el latifundio, incorporando a la
produccin tierras que han permanecido incultas, abandonadas o deficientemente explotadas, y
fijando un mximo permisible para la extensin de la propiedad privada de la tierra, con el fin de
distribuir equitativamente la riqueza.
El art. 10 contiene un juicio de valor sobre el latifundio, pero no una norma. En efecto, dice: El
latifundio de propiedad de una sola persona, aunque estuviere eficientemente cultivado, provoca
un malestar social, porque su dueo, controla una gran mayora de tierra, monopolizando el poder
econmico, social y poltico; y, asegura su dominacin sobre los campesinos.
Segn el art. 12, se produce acaparamiento en la tenencia de la tierra, cuando est concentrada en
manos de una sola persona natural o jurdica o grupo de personas jurdicas.

48

El No. 3 del art. 29 incluye entre las causales de expropiacin el constituir acaparamiento en la
tenencia de la tierra.
El art. 35 se halla redactado para fijar el mximo de la superficie de la tierra que una persona
natural o jurdica puede ser propietaria, pero no llega a determinar hectareaje alguno.
Los tres proyectos han considerado importante normar el tema del latifundio. En este ltimo
tambin se considera como nico elemento a ser tenido en cuenta la superficie del predio. Y aun
cuando no lo dice en forma expresa, se entiende que la expropiacin correspondiente slo recaer
sobre el excedente.

F.- PROCEDIMIENTO

1. PROYECTO DEL MAGAP

Corresponde sustanciarlo a los Directores Regionales, y sus resoluciones deben ser ejecutadas
inmediatamente, sin perjuicio de los recursos administrativos o judiciales que pueden interponer
las partes (art. 39)
(i) Expropiacin: puede iniciarse de oficio o a peticin de parte legtimamente interesada,
disponindose que los presuntos propietarios, dentro del plazo de 30 das prorrogables
presenten los ttulos de propiedad, planos o croquis, certificado del Registrador de la
Propiedad y una declaracin sobre las condiciones de explotacin del predio; en caso de
presentarse los ttulos de propiedad, estacin probatoria o fase investigativa de oficio para
establecer el estado de tenencia y explotacin del predio, as como su superficie, linderos
y trabajos; si los resultados de la verificacin demuestran que los ttulos presentados
carecen de valor o no existen, resolucin de afectacin por extincin; si se acepta la
validez de los ttulos y los resultados de la investigacin determinan que el predio se
encuentra incurso en alguna causal de expropiacin, resolucin de afectacin por
expropiacin.
(ii) Extincin: igual que el anterior, hasta el momento de dictarse resolucin de afectacin por
extincin.
Por lo dicho en pginas anteriores, en el sentido de que la extincin, tal como est concebida en
el proyecto, no puede ser considerada como una forma de afectacin, el procedimiento debera
ser uno solo. En todo caso, el incluido en el proyecto no es sino la copia de aqul que constaba en
el art. 79 y siguientes de la Ley de Reforma Agraria de 1973.
2. PROYECTO DEL SIPAE
La primera instancia corresponde a los Directores Regionales del INAT y la segunda al Director
Ejecutivo.
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El de expropiacin puede iniciarse de oficio o por denuncia justificada. El de extincin del derecho
de dominio, slo por denuncia del perjudicado, una vez que uno de los juzgados agrarios haya
expedido sentencia confirmando que en la propiedad sobre la tierra adquirida con lgicas
especulativas o acciones intimidatorias.
Corresponde al Director Regional disponer: (i) La citacin al propietario del predio denunciado, as
como a la Procuradura Agraria; (ii) Que el Registrador de la Propiedad, entregue un informe sobre
la historia del predio, con sealamiento de gravmenes que puedan existir sobre dicho predio; (iii)
Una inspeccin de carcter tcnico, con peritos del Instituto Nacional de Tierras y la DINAC, para
que informen sobre las condiciones del predio, su avalo, y si ste est o no cumpliendo sus
funciones sociales y ambientales.
Luego de recabado el informe, el Director Regional convocar al denunciante de haberlo -, al
propietario del predio y a la Procuradura de Derechos Agrarios, a una Audiencia Oral para que las
partes emitan sus puntos de vista en torno a la Denuncia y el Informe Tcnico.
En el caso de que el proceso se haya iniciado en contra de quien ha adquirido especulativamente
las tierras o, mediante actos intimidatorios, basta con que el denunciante presente la sentencia
que haya declarado confirmada tal conducta especulativa o intimidatoria para que, tras la
audiencia oral, el Director Regional dicte la resolucin respectiva.
Si el proceso se inici por indicios de concentracin o acaparamiento de las tierras, luego de la
Audiencia, el Director Regional abrir un perodo para la presentacin de pruebas, por quince das
hbiles. Concluido el plazo, el Director Regional dictar la resolucin correspondiente, declarando
afectado o no al predio materia del proceso.
Las resoluciones de afectacin de los Directores Regionales, sern ejecutadas inmediatamente sin
perjuicio de los recursos que en va administrativa o judicial puedan hacer uso las partes.
En el caso de las dems causales de afectacin, el Director Regional podr disponer alternativa o
complementariamente: (i) Que en un plazo mximo de tres meses, el titular del predio, resuelva
las condiciones que originaron la denuncia; (ii) La prohibicin de enajenamiento del predio hasta
cuando, a criterio del Director Regional, se hayan resuelto las condiciones que originaron la
denuncia; (iii) Medidas de libre trnsito por el predio denunciado, de quienes, sin ser los
propietarios, deban transitar o realizar actividades, en relacin al manejo y conservacin de
fuentes de agua o ecosistemas frgiles amenazados; (iv) cualquier otra medida, tendiente a que el
predio cumpla su funcin econmica, social y ambiental.
Transcurrido el plazo sealado por el Director Regional, si no han variado substancialmente las
causas que motivaron la denuncia, dar el trmite sealado con respecto al proceso por
concentracin o acaparamiento de tierras.
En cualquiera de los casos, cualquiera haya sido la causal por la que se inicio el proceso de
afectacin, dictada la resolucin, la parte que se sienta perjudicada con los trminos de la

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resolucin, podr interponer recurso de apelacin o nulidad ante Director Ejecutivo del Instituto
Nacional de Tierras, en un plazo de quince das.
El Director Ejecutivo resolver en segunda y definitiva instancia, en mrito a lo actuado en primera
instancia. Antes de que se emita la resolucin de segundan instancia, las partes, solo podrn
solicitar una Audiencia de Estrados.
En primer lugar, cabe anotar que el proyecto utiliza el trmino citacin, que es propio de la
justicia ordinaria y de las normas del Cdigo de Procedimiento Civil, mas no de un trmite
administrativo, como es el de afectacin. En segundo lugar, desde el momento en que se habla de
la concesin de un perodo de prueba, se est perdiendo de vista la exacta naturaleza del proceso,
esencialmente investigativo, a cargo del Estado, y se lo est asimilando a un trmite judicial,
apreciacin que se corrobora ms adelante, cuando se habla, por ejemplo, de recursos de nulidad,
de audiencias de estrados, etc. En tercer lugar, no est clara la utilidad de las medidas alternativas
y complementarias que podra adoptar el Director Regional; por el contrario, ms bien
entorpeceran el trmite, que en ese estado ya podra ser resuelto.
3. PROYECTO DE SANTOS DITTO
El captulo XII determina el procedimiento a seguirse para poder declarar la expropiacin o la
reversin: a) de modo general, la primera instancia corresponde a los Directores Departamentales
de Tierras y la segunda al Subsecretario Nacional de Tierras; b) basta cualquier medio de
conocimiento de que un predio puede ser expropiado o revertido para que el Director
Departamental de Tierras inicie el trmite respectivo; c) inspeccin ocular de las tierras; d) orden
de que se mantenga el estado posesorio; e) orden de presentacin de ttulos; f) si no se presentan,
declaracin de que el presunto propietario no es titular de domino, que puede ser apelada; g) si se
acepta la validez de los ttulos de propiedad, expedicin de la providencia declarando la
expropiacin o reversin del predio intervenido, que tambin es susceptible de apelacin; h)
anotacin en el Registro de Tierras de la Subsecretara, protocolizacin en una Notara e
inscripcin en el Registro de la Propiedad correspondiente; i) toma inmediata de posesin del
predio, mediante un depositario caucionado.
El procedimiento ha sido tomado del que estableca la Ley de Reforma Agraria de 1973, con la
nica -pero importante- modificacin de que antes de la notificacin con la orden de presentacin
de ttulos debe ordenarse el mantenimiento del estado posesorio, con la intervencin de la Fuerza
Pblica. Por lo dems, se trata de un procedimiento sencillo, sin mayores complicaciones, cuya
aplicacin efectiva depender siempre de la decisin de las autoridades administrativas
competentes.

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G.- INAFECTABILIDAD

1. PROYECTO DEL MAGAP

Segn el art. 36, la inafectabilidad es la condicin jurdica y/o fsica de un predio rstico que lo
torna inapropiado de ser objeto de afectacin por parte del Estado. De inadmitir o rechazar la
autoridad cualquier denuncia de afectacin ya sea por expropiacin o extincin, se declarar la
inafectabilidad del predio objeto de la accin, y el derecho de dominio privado subsistir
inclume, sin que proceda volver a iniciar nuevo tramite afectatorio en un trmino no menor a los
5 aos.
Por su parte, el art. 56 dispone que la inafectabilidad podr tambin ser declarada con sujecin al
trmite contemplado en el Art. 49, a peticin de la parte interesada. La providencia que declare la
inafectabilidad se elevar en consulta al Subsecretario, el cual resolver en el trmino de veinte
das.
La inafectabilidad implica que el predio sometido a trmite se halle cumpliendo a cabalidad la
funcin social y ambiental que fija la ley. En consecuencia, su procedencia depende no de que la
autoridad inadmite o rechace cualquier denuncia de afectacin, como lo dice el proyecto, sino
de que el predio no se halle incurso en ninguna causal de afectacin.
2. PROYECTO DEL SIPAE
El art. 75 prev que de inadmitir la autoridad cualquier denuncia de afectacin ya sea por
expropiacin o extincin, se declarar la inafectabilidad del predio objeto de la accin, y el
derecho de dominio privado subsistir inclume, sin que proceda volver a iniciar nuevo tramite de
afectacin en un trmino no menor a los cinco aos.
El tema es tratado en forma muy semejante a la constante en el proyecto del MAGAP. Pero s cabe
acotar que el trmino de cinco aos sealado, implica, en definitiva, una verdadera impunidad
agraria, durante el cual no cabra investigar el cumplimiento de la funcin social y ambiental de las
tierras. Debe tenerse en cuenta, adems, que el proyecto utiliza la palabra trmino, y no
plazo, como sera lo adecuado.
3. PROYECTO DE SANTOS DITTO
No contempla la figura de la inafectabilidad. nicamente el art. 60 prescribe que la providencia en
que se declare que el predio no es susceptible de expropiacin o reversin, se elevar en consulta
ante el Subsecretario Nacional de Tierras, quien resolver en el trmino de seis das.

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TEMA 5.- FIJACION DEL PRECIO DE LA TIERRA

1. PROYECTO DEL MAGAP

Segn el art. 40, el precio de la expropiacin ser el del avalo catastral municipal vigente al
momento de iniciarse el proceso.
:Sobre este punto, la Ley de Desarrollo Agrario establece que el precio de las tierras expropiadas
ser el del avalo comercial actualizado practicado por el INDA. En cambio la Ley de Reforma
Agraria de 1973 dispona que para determinar el valor de las tierras expropiables, deba tomarse
como base el avalo catastral comercial de 1964 y que en las expropiaciones efectuadas despus
del 1 de enero de 1975, el precio de las tierras deba fijarse sobre la base del avalo catastral
comercial que rega diez aos antes de aqul en el cual se realizaba la expropiacin. En todo caso,
cabe dejar sealado que la indemnizacin, en Derecho Agrario, debe ser valorada desde el punto
de vista subjetivo, es decir, en relacin con la conducta adoptada por el propietario de las tierras
respecto de stas. Sin embargo, debe tambin considerarse el contenido del art. 323 de la
Constitucin, que podra limitar la aplicacin del principio agrario antes mencionado: Con el
objeto de ejecutar planes de desarrollo social, manejo sustentable del ambiente y de bienestar
colectivo, las instituciones del Estado, por razones de utilidad pblica o inters social y nacional,
podrn declarar la expropiacin de bienes, previa justa valoracin, indemnizacin y pago de
conformidad con la ley. Se prohbe toda forma de confiscacin.
2. PROYECTO DEL SIPAE
Segn el art. 55, La expropiacin, obliga al Instituto Nacional de Tierras a pagar el valor que
consta en el pago (promedio de los ltimos tres aos) del impuesto predial de la propiedad. En
cambio, la extincin del derecho de dominio obliga al INAT a pagar solo el cincuenta por ciento
del valor que pag el comprador especulador o responsable de las acciones intimidatorias a su
anterior propietario, y reconocer pecuniariamente por las mejoras introducidas.
Ntese que el proyecto se refiere a los valores que se han pagado en concepto de impuesto
predial, y no al avalo catastral que ha servido de base para el clculo de tales valores. En este
punto, cabe reiterar lo ya dicho: la indemnizacin, en Derecho Agrario, debe ser valorada desde el
punto de vista subjetivo, es decir, en relacin con la conducta adoptada por el propietario
respecto de sus tierras.
PROYECTO DE SANTOS DITTO

53

De acuerdo con el art. 30, el valor de la indemnizacin por la tierra expropiada, se fijar sobre la
base del avalo catastral comercial existente al momento de la declaracin de expropiacin, al
cual se sumar el valor de los aumentos y mejoras introducidos por el propietario con fines
productivos, o se rebajar el de los deterioros o desmembraciones que haya sufrido el predio. El
pago se har en bonos de tierras rsticas. En cambio, la reversin no implica indemnizacin
alguna, segn consta en el art. 32.
El art. 323 de la Constitucin dispone que la declaratoria de expropiacin puede realizarse previa
justa valoracin, indemnizacin y pago de conformidad con la ley.

TEMA 6.- FORMA DE PAGO DE LAS TIERRAS EXPROPIADAS

1. PROYECTO DEL MAGAP

En efectivo a su propietario o representante legal, en forma directa o a travs de consignacin,
cuando fuere menester, de acuerdo con la ley.

El valor de las mejoras no consideradas en el avalo municipal, sern determinadas por el MAGAP.
No se tendr en cuenta los valores adicionales provenientes de mejoras al predio que resulten
como consecuencia directa de proyectos e inversiones costeados por el Estado.
Igualmente no sern consideradas para efectos del avalo, las mejoras realizadas o introducidas
en el predio por terceras personas ajenas al sujeto pasivo de la expropiacin, con posterioridad a
la iniciacin del expediente de expropiacin.
En caso de encontrarse impaga la obligacin econmica derivada de la expropiacin luego de
haber transcurrido un ao desde que fue inscrita la resolucin en firme de la misma, se realizar
un nuevo avalo, el cual no podr exceder el inicial en un 10%. Practicado el nuevo avalu no se
podrn realizar otras diligencias tendientes a avaluar por otra ocasin el bien raz objeto de la
expropiacin.
El pago es un requisito previo para declarar la expropiacin, segn el art. 37.
La posibilidad de efectuar un re-avalo es discutible. En todo caso, de aceptarse su procedencia,
debera preceder siempre la peticin escrita del propietario expropiado. Por lo dems, la norma
incluida en el art. 37 guarda coherencia con lo que dispone el art. 323 de la Constitucin.
2. PROYECTO DEL SIPAE

54

En bonos del Estado o en efectivo a su propietario o representante legal, en forma directa o a

travs de consignacin, cuando fuere menester.
Se retorna a la posibilidad de realizar estos pagos en bonos del Estado.
3. PROYECTO DE SANTOS DITTO
El pago de la indemnizacin por la tierra expropiada se har en bonos de tierras rsticas, segn el
art. 30.
El proyecto no contempla el pago en efectivo, a diferencia de los anteriores. Adems, elimina la
exigencia que contiene la actual Ley de Desarrollo Agrario, en el sentido de que si el pago no se
realiza, el Estado no puede tomar posesin de las tierras expropiadas.

TEMA 7.- FORMA DE PAGO DE LAS TIERRAS POR LOS BENEFICIARIOS

1. PROYECTO DEL MAGAP

De acuerdo con el art. 18, para la fijacin de los precios a pagarse, se tomarn en consideracin los
siguientes parmetros: (i) Ubicacin geogrfica del predio; (ii) Uso de la tierra, (iii) Aptitud de la
tierra, (iv) Superficie del predio; (v) Infraestructura disponible (vial, riego, energa).
El art. 46, que trata de la adjudicacin de las tierras expropiadas, seala que si los adquirentes de
la tierra son campesinos, indgenas, montubios o afro-ecuatorianos o entidades asociativas de los
mismos, se les conceder un plazo de hasta diez aos para pagar, sobre tasas de inters iguales a
las preferenciales del Banco Nacional de Fomento.
Los adjudicatarios podrn cancelar los predios adjudicados mediante prstamos hipotecarios
otorgados por las instituciones financieras del sector pblico, en condiciones preferenciales, con
garanta en la misma tierra.
Adicionalmente debe tenerse en cuenta que segn el art. 40, el valor pagado por el predio
expropiado deber ser recuperado por el Estado, a travs de la adjudicacin del mismo a quienes
cumplan los requisitos de factibilidad previstos en la Ley, a prorrata de la adjudicacin.
La Ley de Desarrollo Agrario establece, de modo general, que el avalo de las tierras para su
adjudicacin sea realizado por el INDA y su pago sea de contado. Sin embargo, resulta interesante
anotar que la Ley de Tierras Baldas y Colonizacin difiere totalmente en el tratamiento de este
tema; as, su art. 6 prescribe lo siguiente: El INDA podr acordar que el precio de la adjudicacin
de las tierras baldas sea pagado en un plazo de hasta veinticinco aos. Al concederse plazos, el
precio se pagar por dividendos semestrales o anuales, con el inters que fije el INDA y que no
podr exceder del cuatro por ciento (4%) anual. El INDA, a peticin del adjudicatario podr
55

conceder que el pago del primer dividendo se realice dos aos despus de la fecha de la
providencia de adjudicacin. Es claro, entonces, que este tema puede ser legislado en forma ms
beneficiosa para los adjudicatarios de las tierras.
2. PROYECTO DEL SIPAE
Por una parte, corresponde a la DINAC realizar los avalos en los procesos de adjudicacin de
tierras del Estado (art. 35). Por otra, de acuerdo con el art. 59, el o los interesados en beneficiarse
de la adjudicacin, debern llegar a un acuerdo con el INAT con respecto al valor de la propiedad y
los plazos para la cancelacin de la deuda, que en ningn caso podr ser mayor a quince aos. Los
intereses a ser devengados, no podrn superar el cinco por ciento anual. El Banco Nacional de
Fomento abrir una lnea de crdito para el efecto.
Es de entenderse que la posibilidad de acuerdos entre los beneficiarios y el INAT se dara sobre el
avalo practicado por la DINAC. Sin embargo, el proyecto no da mayores criterios al respecto.
3. PROYECTO DE SANTOS DITTO
El tema se halla regulado en el art. 69: El precio de la adjudicacin no ser mayor al pagado por la
5ubsecretaria Nacional de Tierras; y los plazos para el pago sern fijados en cada caso. Tales plazos
podrn ser de hasta 10 aos, con 3 aos de gracia.
El pago se har en cuotas anuales iguales, sin inters. En caso de mora, se pagar el 6% de inters
anual sobre las cuotas vencidas.
Las tierras que ingresen al patrimonio de la Subsecretara Nacional de Tierras a ttulo gratuito,
sern adjudicadas hasta por el precio del avalo catastral comercia! de 1.964.
Es una transcripcin casi textual del art. 74 de la Ley de Reforma Agraria de 1973, con la nica
diferencia de que en sta el plazo para el pago se lo fij en hasta 20 aos. En todo caso, se trata de
una frmula beneficiosa para los adjudicatarios.

TEMA 8.- FORMAS DE PROPIEDAD DE LA TIERRA REDISTRIBUIDA (asociativa, familiar); POR USOS
(vivienda, forestacin, conservacin de ecosistemas)

1. PROYECTO DEL MAGAP

Segn el art. 15, la adjudicacin consiste en el acto administrativo pblico de disposicin o
enajenacin, a travs del cual el Estado, por intermedio del Ministerio de Agricultura, Ganadera,
Acuacultura y Pesca, y ste a travs de la Subsecretaria de Tierras y Reforma Agraria, legaliza la
tenencia de un predio de su patrimonio, en favor de quienes cumplan los requisitos determinados
en la Ley y su Reglamento.

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Por su parte, el art. 20 dispone que en el caso de los predios rsticos expropiados al amparo de la
ley, una vez que pasen al patrimonio del Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y
Pesca, siempre y cuando no se encuentren en manos de posesionarios legtimos, para su
adjudicacin se preferir a organizaciones rurales o agrupaciones de campesinos sin tierra, previa
presentacin y evaluacin de un plan de explotacin debidamente sustentado.
En tales adjudicaciones se establecern clusulas y condiciones resolutorias para que el predio
adjudicado cumpla la funcin social de la propiedad, no sea fraccionado y se mantenga en
propiedad colectiva. Este particular se halla ratificado en el inciso final del art. 21.
En cambio, el art. 56 dispone simplemente que las tierras que forman o lleguen a formar parte del
patrimonio del MAGAP, a travs de la Subsecretaria de Tierras y Reforma Agraria, por concepto de
expropiacin, sern adjudicadas a personas naturales y jurdicas, para que las hagan producir
eficientemente y cuyos planes de manejo no atenten al medio ambiente o al ecosistema.
Finalmente, en al art. 57 se prev que la adjudicacin de las tierras adquiridas directamente a sus
propietarios, con expresa prohibicin de enajenacin, subdivisin y fraccionamiento, se har
preferentemente a organizaciones de campesinos y agricultores sin tierra del mismo sector donde
se encontrare el predio, previo registro y presentacin del plan, proyecto o programa de uso y
aprovechamiento, que ser calificado y aprobado.
En primer lugar, cabe anotar que el art. 15 del proyecto habla de que la adjudicacin legaliza la
tenencia del predio, pero no su propiedad o dominio, lo cual no guarda coherencia con las
restantes disposiciones del documento. En segundo lugar, de las disposiciones anotadas se
deduce que son los posesionarios legtimos quienes tienen preferencia para ser adjudicatarios y
luego las organizaciones rurales o agrupaciones de campesinos sin tierra, a las cuales se les deber
adjudicar en forma colectiva.
Si la afectacin cabe sobre tierras aptas para la explotacin agropecuaria, la adjudicacin deber
hacrsele para este fin y no para otros, como por ejemplo la vivienda. No existe disposicin
especfica alguna sobre adjudicaciones para forestacin, conservacin de ecosistemas y similares,
pudindose entender que esta posibilidad depender de la vocacin de la tierra y del consiguiente
plan de explotacin presentado y aprobado oportunamente.
2. PROYECTO DEL SIPAE
Segn el art. 59, la adjudicacin solo podr realizarse a favor de familias o colectivos sociales que
hayan mantenido posesin legtima de las tierras, de forma ininterrumpida, por al menos cinco
aos; a pobladores rurales que carezcan de tierra o, que la tienen en insuficiente extensin como
para garantizar su reproduccin social en condiciones de dignidad; o, a colectivos sociales de esos
pobladores.
Por su parte el art. 62 dispone que cuando los beneficiarios de la adjudicacin sean colectivos
sociales, al tiempo de otorgar facilidades especiales para que stos se beneficien de la
adjudicacin, el INAT establecer condiciones para que el predio adjudicado no sea fraccionado
57

en el futuro, aunque para su aprovechamiento se pueda establecer dotaciones familiares de uso y

usufructo.
Cuando la adjudicacin beneficia a colectivos sociales, la posterior transferencia de la tierra solo
ser posible por retroventa a favor del INAT; o, por permuta con otras tierras, con la respectiva
autorizacin del INAT.
Cuando la adjudicacin beneficia a personas naturales, los derechos de uso, usufructo y propiedad
de los predios adjudicados, podrn transferirse por sucesin por causa de muerte; por retroventa
a favor del INAT; o, por permuta con otras tierras, con la respectiva autorizacin del INAT.
La produccin agrcola a ser implementada en el predio adjudicado, deber ser amigable con la
naturaleza, preferiblemente orgnica o agroecolgica, en ningn caso se podr establecer
monocultivos. Si se va a destinar el predio a la produccin pecuaria, sta debe garantizar una
adecuada combinacin de pastos naturales y artificiales y, prcticas adecuadas de manejo de
ganado.
Los ecosistemas frgiles, humedales y fuentes de agua que se encuentren dentro del predio a ser
adjudicado, sern manejados y protegidos de acuerdo al Plan elaborado por los potenciales
beneficiarios; dicho Plan deber contar con la aprobacin del Ministerio encargado de precautelar
los derechos de la naturaleza antes de que se emita la resolucin de adjudicacin.
Segn el art. 58, cuando los beneficiarios de la adjudicacin sean personas naturales, el predio
ser adjudicado en patrimonio familiar.
Se establecen, por lo tanto, dos formas de propiedad de la tierra redistribuida: familiar o colectiva,
segn sean los beneficiarios familias o colectivos sociales, e individual para el caso de pobladores
rurales. En las adjudicaciones para colectivos sociales, el proyecto establece la prohibicin de
fraccionar las tierras, pero permite, en definitiva, la asignacin de espacios en uso y usufructo, lo
cual guarda conformidad con la realidad, pues el trabajo y aprovechamiento colectivos puros
constituyen una quimera. Adicionalmente, el proyecto establece fuertes restricciones a la libre
transferencia de las tierras adjudicadas e incluso recoge nuevamente la institucin del patrimonio
familiar para las propiedades adjudicadas a personas naturales.
3. PROYECTO DEL DR. SANTOS DITTO
El art. 64 prescribe que sern entregados en propiedad, las tierras y bienes que conformen una
unidad de produccin agropecuaria, a organizaciones campesinas de cualquier tipo, con
personera jurdica, as como a personas naturales. En el caso de predios expropiados o revertidos,
tendrn preferencia para la adjudicacin las organizaciones campesinas y los campesinos, que
durante el proceso agrario sus posesiones fueron verificadas y calificadas por la Subsecretaria
Nacional de Tierras.
Para el caso de adjudicaciones a personas naturales, el art. 65 establece el siguiente orden de
preferencia: los precaristas, los posesionarios sin vnculo contractual de trabajo con el propietario,
58

los trabajadores agrcolas que laboren y residan habitualmente en el predio intervenido; los que
hubieren cultivado terrenos fundados en los ttulos "de derechos y acciones de montaa" y de
derechos y acciones de sitio" y otros derechos similares.
Los adjudicatarios quedan prohibidos de fraccionar el lote de tierra adjudicado, y de enajenarlo sin
previa autorizacin de la Subsecretara Nacional de Tierras (arts. 66 No. 3 y 67).
Por lo tanto, el proyecto establece formas de adjudicacin comunitarias e individuales, segn se
trate de organizaciones campesinas o de personas naturales. Es importante anotar que en ambos
casos slo pueden adjudicarse tierras y bienes que conformen unidades de produccin
agropecuaria. A este respecto, el art. 24 establece lo que debe entenderse por unidad agrcola
familiar: Consiste en la superficie de tierra, sino ideal, al menos aceptable para suministrar
ingresos adecuados para el sostenimiento del campesino y su familia, que permita un progresivo
mejoramiento de la explotacin, la vivienda y nivel de vida. Para determinar esta unidad de
produccin agrcola, deben considerarse los siguientes factores: 1.- Calidad o capacidad de
rendimiento de la tierra. 2.- Situacin social de campesino, en especial, sus cargas familiares. 3.Clase de producto o productos que se siembra, para calcular los ingresos que proporciona el
cultivo. El proyecto hace referencia exclusiva a la produccin agropecuaria, mas no a otros usos.

TEMA 9.- CONTROL POSTERIOR DE LA FUNCION SOCIAL

1.

PROYECTO DEL MAGAP

Segn el art. 3 literal j), uno de los fines de la ley es el seguimiento y control del uso y
aprovechamiento sustentable y responsable de las tierras adjudicadas por el Estado.
El literal h) del art. 12 establece como una de las competencia del MAGAP, a travs de la
Subsecretara, realizar el control peridico y tcnico de los predios adquiridos directamente por el
Estado, para verificar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley, su reglamento y
en la providencia de adjudicacin, e iniciar de oficio las acciones administrativas correspondientes.
Segn el art. 21, al Subsecretaria de Tierras y Reforma Agraria le corresponde ejecutar el control y
monitoreo del cumplimiento de los objetivos y compromisos asumidos con respecto a los predios
adjudicados del patrimonio del Estado.
En predios que hayan sido adjudicados con plan de explotacin, el monitoreo se lo realizar cada
dos aos por muestreo.
De comprobarse el incumplimiento por parte de los adjudicatarios, el Subsecretaria proceder de
oficio a iniciar el respectivo procedimiento administrativo de resolucin de la adjudicacin.

59

Cuando los adjudicatarios sean organizaciones rurales reconocidas jurdicamente sin tierra, se
establecer clusulas y condiciones para que el predio adjudicado no sea fraccionado y se
mantenga en propiedad colectiva.
De acuerdo con el art. 29, la resolucin a la adjudicacin procede en el evento de cumplimiento o
incumplimiento de una de las causales expresamente contempladas en la Ley, y tiene como efecto
revertir la propiedad de la tierra al Estado, es decir, devolver las cosas al estado anterior, cuando
el adjudicatario no ha cumplido con lo pactado o cuando hubiere incurrido en omisin o accin
insalvable dentro del procedimiento inherente a la enajenacin.
La labor del Estado investigando y controlando el cumplimiento de la funcin social y ambiental de
las tierras agropecuarias no termina al momento de haberse procedido a la adjudicacin de ellas a
favor de los beneficiarios del proceso. La misma actividad debe cumplirse sobre la propiedad
resultante de la reforma agraria, evitando que recaiga en los defectos del pasado.
2. PROYECTO DEL SIPAE
El art. 60 prescribe que el incumplimiento de las condiciones establecidas en la resolucin que
otorga la adjudicacin; o, el incumplimiento en el pago pactado por el predio, sern motivo para
que el INAT declare la reversin de la adjudicacin. En caso de que se declare la reversin de la
adjudicacin, el INAT solo cancelar a favor del ex adjudicatario por las mejoras introducidas en el
predio.
Conforme qued indicado, la labor del Estado investigando y controlando el cumplimiento de la
funcin social y ambiental de las tierras agropecuarias no concluye con su adjudicacin a favor de
los beneficiarios del proceso, sino que debe continuar, en forma permanente, sobre la propiedad
resultante. La reversin de la adjudicacin representa esta actividad, notndose que el proyecto
deja de utilizar las palabras resolucin de la adjudicacin, como ha sido tradicional en toda la
legislacin agraria ecuatoriana, y las sustituye por reversin de la adjudicacin, que tambin es
correcto desde el punto de vista jurdico.
3. PROYECTO DE SANTOS DITTO
Los arts. 66 y 67 determinan que una de las obligaciones de las organizaciones campesinas y
personas naturales adjudicatarias es cumplir con las funciones y responsabilidades social y
ambiental de la tierra. Y segn el art. 71, la resolucin de la adjudicacin la declarar el
Subdirector Nacional de Tierras, cuando se incumpliere con lo establecido en los artculos 64 y 65
(deba decir 66 y 67) de la ley; y no dar derecho a la devolucin de lo que el adjudicatario hubiere
pagado.
Sobre este punto, no hay mayor discrepancia entre los tres proyectos, salvo porque el del SIPAE
utiliza la figura de la reversin en lugar de la de resolucin de la adjudicacin.

60

TEMA 10.- EL ARRENDAMIENTO

1. PROYECTO DEL MAGAP

De acuerdo con el art. 6, una de las acciones que debe realizar el Estado para estimular a las
unidades econmicas y productivamente sustentables es la de normar y facilitar la suscripcin de
contratos de arrendamiento de tierras de aptitud agropecuaria.

En la Ley de Reforma Agraria de 1973, el arrendamiento fue permitido slo en casos excepcionales
y previa autorizacin del entonces existente IERAC (art. 97); en caso contrario constitua causal de
afectacin, por ser considerado el tpico sistema ausentista de explotacin de las tierras. En
cambio, el art. 26 de la Ley de Desarrollo Agrario prescribe: El Estado garantiza el trabajo de la
tierra realizado por los propietarios, sean stos personas naturales o jurdicas. El trabajo directo
implica que el propietario asume los riesgos y costos de la produccin, personalmente o a travs
de las formas contractuales establecidas en el Cdigo Civil, Cdigo del Trabajo, Ley de
Cooperativas, Ley de Compaas, Ley de Comunas y ms leyes pertinentes. Con ello, autoriz que
las tierras agropecuarias puedan ser trabajadas por arrendatarios. El proyecto mantiene esta
posibilidad.
2. PROYECTO DEL SIPAE
En este proyecto, el tema del arrendamiento ha sido objeto del captulo XIV (arts. 69 a 71). Se
reconoce expresamente que quien tenga tierras de uso agrario tiene el derecho de otorgar en
arriendo su propiedad, sin que el arrendatario pueda alegar posesin mientras est vigente el
contrato de arrendamiento, que puede durar de 4 a 8 aos.
Se establecen las caractersticas del contrato, los derechos y obligaciones de las partes, su
contenido, su inscripcin en el Registro del INAT, causales de terminacin y la jurisdiccin para
conocer y resolver las demandas sobre tal terminacin.
En forma similar al proyecto del MAGAP, se permite el arrendamiento de tierras rurales
agropecuarias e incluso se lo regula en forma ms concreta.
3. PROYECTO DE SANTOS DITTO
Segn el No. 1 del art. 6, entre las tierras que no cumplen su funcin y responsabilidad social se
encuentran las abandonadas, entendindose por tales las explotadas por sistemas de trabajo
precario o por personas que carecen de vnculo contractual de trabajo con sus propietarios (art.
8). Por otra parte, en el art. 11 se expresa que no se considerar explotado por el propietario, el
predio o parte del mismo cultivado y aprovechado por precaristas o por personas que carezcan de
vnculo contractual del trabajo con el propietario. El art. 23 contiene la definicin de precarista:
Todo arrendatario, subarrendatario, sembrador, finquero, desmontero, aparcero, partidario,
arrimado, colono y otro similar, que haya estado cultivando tierras ajenas, pagando por su uso,
61

dinero, producto, trabajo o servicio, tiene la calidad de precarista. La actividad agraria puede ser
realizada individualmente, con ayuda familiar, o de otras personas en pocas de siembra y
cosecha.
El art. 29 contempla como causal de expropiacin el que las tierras no sean explotadas
directamente por su propietario. Y el art. 33, entre las tierras incursas en causal de reversin,
seala a aqullas cultivadas por precaristas o por campesinos sin vnculo contractual de trabajo
con sus propietarios.
Este proyecto, a diferencia de los dos anteriores, prohbe y proscribe el arrendamiento como
figura aceptable dentro del quehacer agropecuario, lo cual tiene su justificacin si se considera
que la legislacin agraria debe propender a que el trabajo del propietario de las tierras sea
personal y directo, circunstancia que por lo general s se cumple cuando se trata de propietarios
campesinos. En el mbito estrictamente jurdico, se aprecia que en este punto el proyecto es
inconsistente, pues permite que una misma situacin (el trabajo de precaristas o de personas sin
vnculo contractual de trabajo) origine la aplicacin de la expropiacin (que implica indemnizacin
y pago) o de reversin (que no da derecho a indemnizacin alguna).

TEMA 11.- LAS INVASIONES

1. PROYECTO DEL MAGAP

De acuerdo con el literal c) del art. 7, una de las formas de desalentar las prcticas perniciosas en
materia de tierras rurales es sancionar las invasiones y el trfico de tierras rurales y perseguir
judicialmente a los instigadores, autores y encubridores de la misma, de conformidad con lo
dispuesto en las leyes penales.
Entre las competencias institucionales del MAGAP, el literal g) del art. 12 incluye la de garantizar el
derecho a la propiedad rstica, que cumpla con su funcin social y ambiental, a travs del trmite
administrativo de invasin y sus medidas consecuentes previa determinacin de la existencia de
esta figura jurdica, segn la definicin que la Ley contempla para el efecto.
El No. 2 del art. 16 prohibe que sean adjudicatarios quienes en resolucin administrativa hayan
sido declarados invasores.
Los arts. 25 a 28 contienen las normas especficas sobre invasin, a la que se define como el acto
de intrusin o apoderamiento por la fuerza, la violencia, la clandestinidad o por va de hecho, de
un bien raz o inmueble rstico, en contra de la voluntad de su dueo, poseedor, tenedor o
administrador.

62

Entre las principales merecen sealarse las siguientes: (i) la denuncia respectiva debe ser
presentada en un plazo no superior al ao, desde que el hecho se produjo; (ii) no se admitirn
denuncias de invasin en contra de los titulares de dominio del bien raz objeto del conflicto; (iii) el
desalojo slo podr realizarse a travs del trmite de invasin previsto al efecto en el Reglamento;
(iv) si los denunciados como invasores alegaren posesin del predio, slo se considerar a su favor
la posesin que proceda de justo ttulo y haya sido adquirida de buena fe y no la que sea irregular,
viciosa o clandestina en los trminos previstos en el Cdigo Civil; (v) el trmite administrativo de
invasin constituir un antecedente para el enjuiciamiento penal, por el delito de invasin, el cual
se dirigir no slo contra el invasor, sino contra toda persona cuya posesin se derive de la del
invasor. Tanto los autores materiales, como los dirigentes, patrocinadores, instigadores y en
general los participantes en cualquier forma en la invasin, sern juzgados como autores del delito
de usurpacin, que para este efecto se considerar infraccin pesquisable de oficio.
En el campo de las tierras rsticas agropecuarias, fue la Ley de Fomento y Desarrollo Agropecuario
la que introdujo la figura de la invasin, en sus arts. 89 a 93. No la defini, pero dispuso que los
dirigentes, instigadores o participantes en cualquier forma en la invasin, sean juzgados como
autores del delito de usurpacin, que para ese efecto se consideraba infraccin pesquisable de
oficio. Las mismas normas fueron incluidas en la Ley de Desarrollo Agrario (arts. 28, 29 y 30). El
proyecto del MAGAP incluye una definicin de invasin, que contiene conceptos del Cdigo Civil
(tales como fuerza, violencia, clandestinidad, posesin, justo ttulo, buena fe, etc.) No admite la
posibilidad de que el propietario de las tierras pueda ser denunciado de invasor, a pesar de que tal
situacin se podra dar perfectamente, como sera por ejemplo el caso de tierras en posesin
tranquila, pacfica e ininterrumpida de terceras personas, que intenten ser desalojados por el
dueo formal de ellas. El proyecto habla inicialmente de enjuiciamiento penal por delito de
invasin, pero luego, en forma similar a las Leyes de Fomento y Desarrollo Agropecuario y de
Desarrollo Agrario, se refiere a juzgamiento por el delito de usurpacin. Lo que s debe resaltarse,
es que la decisin del desalojo se contina manteniendo en la autoridad administrativa.
2. PROYECTO DEL SIPAE
El art. 66 regula el tema en los siguientes trminos: Queda prohibida la invasin de tierras
cualquiera sea la forma de propiedad que se hayan establecido sobre ellas. Los jueces agrarios
avocarn conocimiento de las denuncias de invasin de tierras.
Para la admisibilidad de una denuncia de invasin, sta deber ser presentada en un plazo no
superior al ao, desde que el hecho se produjo. No se admitirn denuncias respecto de hechos
anteriores por los derechos posesorios que pudieren generarse por el transcurso del tiempo.
Cuando en una invasin estuvieren implicados personas dedicadas al trfico de tierras, habiendo
constancia procesal o documental de ello, el juez agrario remitir la informacin al Ministerio
Pblico para que se inicien las indagaciones respecto a tales traficantes, no as respecto de quienes
puedan haber sido inducidas o engaadas por esos traficantes.

63

El juez provincial agrario correspondiente, emitir las rdenes de desalojo a que hubiere lugar por
motivo de invasiones o toma arbitraria de tierras, asegurndose que en el proceso de desalojo se
garanticen las normas internacionales para desalojos forzosos.
El procedimiento que debe observar el juez provincial agrario est contenido en el art. 80: El juez
provincial agrario que tuviere conocimiento de una invasin de tierras, iniciar un proceso
sumarsimo para verificar la supuesta invasin. De confirmar tal acto, notificar del desalojo a los
invasores y as como a la Procuradura de Derechos Agrarios. Transcurridas cuarenta y ocho horas
de la notificacin, se dar inicio al proceso de desalojo. El proceso de desalojo se realizar con
apoyo de la Polica Nacional, en condiciones que no se viole los derechos humanos de los
invasores.
Sobre el tema, merece acotarse lo siguiente: a) el proyecto no define lo que debe entenderse por
invasin; b) el conocimiento y resolucin de tales hechos se lo asigna exclusivamente a los jueces
provinciales agrarios y ya no a autoridad administrativa alguna; c) se prev la posibilidad de
responsabilidades penales nicamente para los traficantes de tierras implicados en la invasin,
mas no para quienes puedan haber sido inducidos o engaados por esos traficantes; d) en los
casos de desalojo, se pone nfasis en la observancia y en el respeto de los derechos humanos de
los invasores. Se trata, en definitiva, de normas mucho menos represivas que las consignadas en el
proyecto del MAGAP.
3. PROYECTO DE SANTOS DITTO
En el art. 3, el Estado reconoce y garantiza el derecho a la propiedad de la tierra rstica, en sus
formas pblica, privada comunitaria, estatal, asociativa, cooperativa y mixta, mientras cumpla con
su funcin y responsabilidad social y ambiental.
El art. 27 define la invasin como la ocupacin actual con violencia o clandestinidad, de tierras de
propiedad privada, as como la ocupacin actual, no autorizada, de las que conforman el
patrimonio general, forestal o de reas naturales del Estado.
Los arts. 25 y 26 regulan el desalojo de campesinos: Los campesinos no podrn ser desalojados de
la tierra que han venido cultivando, ni estarn obligados a pagar por el uso de la tierra ajena. De
haberse producido el desalojo, o se produce con posteridad a la vigencia de esta ley, el Director
Departamental de Tierras, o el Subsecretario Nacional de Tierras, previo conocimiento de causa
ordenar la restitucin inmediata, con el auxilio de la fuerza pblica si fuere necesario; en
consecuencia, los campesinos continuarn ocupando la tierra que tenan en posesin antes del
desalojo.
Por desalojo se entiende la accin que ha obligado al campesino al abandono injustificado de la
superficie total o parte de la tierra que trabaja, bajo cualquier tipo de coaccin o amenaza directa
o indirecta.
La definicin de invasin no es nueva, pues casi en los mismos trminos existi hace algunos aos.
Uno de los principales problemas que plantea es dilucidar lo que debe entenderse por actual:
64

con esta palabra se quiere significar reciente, o simplemente que subsiste al momento? En
todo caso, aparte de contener dicha definicin, no existe ninguna otra norma al respecto, ni
sustantiva ni adjetiva o de procedimiento.
La disposicin sobre el desalojo de campesinos es muy similar a la que contena el art. 36 de la Ley
de Reforma Agraria de 1973, en esa poca aplicable nicamente al caso de los precaristas y no a
todo campesino, como lo establece el proyecto.

TEMA 12.- CREDITO, CAPACITACION Y TECNOLOGIA

1. PROYECTO DEL MAGAP

Segn el art. 6, otra de las acciones que debe realizar el Estado para estimular a las unidades
econmicas y productivamente sustentables es propiciar estmulos econmicos o rebajas en
productos y servicios ofrecidos por el Estado, como: asistencia tcnica, mecanizacin agrcola,
crdito productivo y seguro agrcola, a favor de los propietarios que opten por la asociatividad
como alternativa a la produccin unitaria en pequeas parcelas o minifundios, constituyan
asociaciones, agrupaciones o empresas comunitarias rurales.
El literal o) del art. 12 establece como una de las competencias institucionales del MAGAP, a travs
de la Subsecretara, la de coordinar con las Instituciones competentes, el crdito y la capacitacin
a favor de los beneficiarios de la redistribucin de tierras, para hacer efectivo el acceso a las
mismas y su uso y aprovechamiento sostenible y responsable.
El valor de las tierras adjudicadas debe ser pagado por los beneficiarios en los plazos y forma
estipulados (art. 17. No. 3)
Adems, los adjudicatarios podrn cancelar los predios adjudicados mediante prstamos
hipotecarios otorgados por las instituciones financieras del sector pblico, en condiciones
preferenciales, con garanta en la misma tierra (art. 18 inciso final).
Como se puede apreciar, los tres temas prcticamente no son abordados en el proyecto del
MAGAP, a pesar de constituir acciones complementarias indispensables para un efectivo proceso
de reforma agraria integral.
2. PROYECTO DEL SIPAE
En el art. 63 constan las siguientes responsabilidades del Estado para con los adjudicatarios de
tierras: (i) travs del Ministerio responsable de la produccin agropecuaria, asegurar la asistencia
tcnico productiva con una prioridad en la produccin agro ecolgica; (ii) a travs del Banco
Nacional de Fomento, otorgar crdito preferencial y en condiciones ventajosas; (iii) a travs de la
institucionalidad estatal de riego y los gobiernos provinciales descentralizados, implementar
programas de dotacin, mejoramiento o ampliacin de la irrigacin; (iv) a travs del programa de
65

compras pblicas de alimentos, garantizar mercado a sus productos; (v) a travs del Ministerio
encargado de precautelar los derechos de la naturaleza, recibir apoyo para la formulacin y
ejecucin de propuestas de manejo y conservacin cuando la propiedad se encuentre sobre
ecosistemas frgiles, nacimientos de fuentes de agua o, reas de proteccin ecolgica o forestal;
(vi) a travs del organismo responsable del cuidado y proteccin del patrimonio cultural, recibir
apoyo para la formulacin y ejecucin de propuestas de conservacin de dicho patrimonio,
cuando ste exista en las propiedades en cuestin.
Aparte de la enumeracin de tales acciones a cargo del Estado, el proyecto no contempla
mecanismos concretos sobre los temas en mencin.
3. PROYECTO DE SANTOS DITTO
El art. 2 indica que el proceso de uso y acceso equitativo a la tierra rstica, como instrumento
jurdico transformador, forma parte del rgimen de desarrollo nacional: es factor principal de la
poltica agraria estatal, que estar acompaada por los dems factores que integran esta poltica,
entre otros, asistencia tcnica, crdito agrcola, comercializacin, salubridad, educacin,
capacitacin tcnica, investigacin y organizacin cooperativa.
Aparte de la norma transcrita, este proyecto tampoco contiene ninguna medida concreta sobre el
tema.

TEMA 13.- FINANCIAMIENTO DE LA REFORMA AGRARIA

1. PROYECTO DEL MAGAP

Segn el No. 1 del art. 43, el Subsecretario de Tierras y Reforma Agraria, deber contemplar
dentro del Plan Operativo Anual POA, la previsin de los recursos necesarios para el pago de las
expropiaciones.
Adems, la Disposicin Transitoria Cuarta dispone que todos los activos y pasivos del extinguido
Instituto Nacional de Desarrollo Agrario INDA, y los derechos contractuales, sern asumidos por el
Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca a travs de la Subsecretaria de Tierras y
Reforma Agraria.
El proyecto del MAGAP ha olvidado tratar este importantsimo asunto, lo cual obviamente podra
ocasionar la paralizacin de las acciones de reforma agraria.
2. PROYECTO DEL SIPAE
Conforme qued indicado, el art. 51 determina los recursos econmicos que integrarn el Fondo
Nacional de Tierras. Por su parte, el art. 82 prescribe que en el Presupuesto General del Estado
constar obligatoriamente, un rubro especial destinado a financiar el adecuado funcionamiento de
las entidades establecidas en la Ley.
66

Al contrario del proyecto del MAGAP, el del SIPAE s ha abordado este importante asunto, sin el
cual la paralizacin de las acciones de reforma agraria sera inevitable.
3. PROYECTO DE SANTOS DITTO
El tema es tratado en los arts. 83 a 87: a) se prev que en el Presupuesto General del Estado
consten obligatoriamente las asignaciones necesarias para el funcionamiento de los rganos de la
Subsecretara Nacional de Tierras y para el financiamiento del Plan de Operaciones de sta,
incluyendo las expropiaciones de tierras y las inversiones que exija el proceso; b) para atender el
financiamiento de dicho Plan, el Gobierno Nacional podr emitir bonos del Estado.
No debe olvidarse que, a nivel nacional, el tema del financiamiento de cualquier accin estatal
depende de la voluntad del Ministerio de Finanzas y de la decisin poltica que al respecto tenga el
Presidente de la Repblica.

TEMA 14.- ROL DE LAS ORGANIZACIONES

1. PROYECTO DEL MAGAP

Segn el art. 2, la Ley regula las relaciones del Estado con propietarios, poseedores, tenedores y
posesionarios de tierras rurales, entre los cuales se encuentran personas naturales y jurdicas,
pueblos y nacionalidades que mantengan tierras y territorios ancestrales.
El art. 6, por su parte, seala como uno de los incentivos a cargo del Estado el de impulsar la
constitucin de asociaciones, agrupaciones o empresas comunitarias rurales y otras formas de
integracin de propietarios de minifundios segn su ubicacin geogrfica y afinidad.
En el art. 11 se prev que la Subsecretaria de Tierras y Reforma Agraria y los organismos de
Derecho Pblico que tuvieren a cargo la administracin de predios agrcolas como efecto de
incautaciones, decomisos o procedimientos administrativos o judiciales de naturaleza cautelar,
podrn gestionar el ingreso a la cadena productiva de esos inmuebles, en cooperacin con
organizaciones sociales tales como: asociaciones de trabajadores y productores agrcolas,
cooperativas agrcolas, comunas, y otras formas organizativas ligadas a la tenencia de la tierra,
cuyos miembros no tengan tierra o carezcan de sta en forma suficiente para su subsistencia, a
travs de formas contractuales o fideicomisarias, conforme a lo previsto en el Reglamento a la ley.
En el literal d) del art. 12, aparece como una de las competencias institucionales del MAGAP, a
travs de la Subsecretara, la de adjudicar a ttulo gratuito las tierras y territorios de posesin
ancestral de comunidades, comunas, pueblos y nacionalidades indgenas, afro-ecuatorianos,
montubios que estn dentro de las circunscripciones territoriales conformadas segn lo
establecido en el artculo 257 de la Constitucin, y que formen parte del patrimonio inmobiliario
del Fondo Nacional de Tierras; y, en el literal m), la de facilitar la constitucin de fideicomisos
entre entidades de Derecho Pblico, con organizaciones sociales de trabajadores agrcolas,
67

asociaciones, cooperativas, comunas, respecto de bienes inmuebles de propiedad o

administracin de stas.
De acuerdo con el art. 20, en caso de los predios rsticos expropiados al amparo de la Ley, una vez
que stos pasen al patrimonio del MAGAP, siempre y cuando no se encuentren en manos de
posesionarios legtimos, para su adjudicacin se preferir a organizaciones rurales o agrupaciones
de campesinos sin tierra, previa presentacin y evaluacin de un plan de explotacin debidamente
sustentado.
El sub-numeral 3.5 del art. 43 excluye de la afectacin y expropiacin a las tierras comunales
sujetas al Rgimen Comunitario de la Tierra contemplado en No. 4 del art. 57 de la vigente
Constitucin.
En el art. 57, dentro del rgimen de adquisicin directa de tierras, se establece que la adjudicacin
de las tierras adquiridas, con expresa prohibicin de enajenacin, subdivisin y fraccionamiento,
se har preferentemente a organizaciones de campesinos y agricultores sin tierra del mismo
sector donde se encontrare el predio, previo registro y presentacin del plan, proyecto o
programa de uso y aprovechamiento, el cual ser calificado y aprobado.
Es evidente que, segn el proyecto del MAGAP, las organizaciones no cumplirn ningn papel en
el proceso de redistribucin de tierras. Se las concibe simplemente como beneficiarios pasivos de
las adjudicaciones.
2. PROYECTO DEL SIPAE
En el art. 8, reconoce, entre otras formas de propiedad agraria, las tierras de propiedad asociativa,
cooperativa, mixta, comunitaria y los territorios de pueblos y nacionalidades.
La tierra cumple su funcin social y ambiental, entre otros casos, cuando sirve no slo a los
pequeos productores, sino tambin a las comunidades y pueblos (art. 9).
En el art. 13 se regula el traslado voluntario de grupos humanos cuando no haya posibilidad de
adjudicar tierras en la zona en que tradicionalmente habita un colectivo social o grupos de
familias.
El art. 32 determina que integrarn el Directorio del INAT, entre otros, 1 representante de las
Cmaras de Agricultura y Ganadera, 2 representante de los Centros Agrcolas Cantonales, 3
representantes de los movimientos sociales agrarios, indgenas y campesinos de estructura
nacional, y 1 representante de los trabajadores agrcolas.
Todo el Captulo Sptimo (arts. 40 a 46) regula el rgimen especial de territorios de pueblos y
nacionalidades indgenas y de tierras comunitarias.
Segn el art. 41, los derechos de posesin, uso y usufructo tanto en tierras comunitarias como en
territorios indgenas, sern establecidos de forma autnoma por la organizacin representativa
correspondiente. Y el art. 46 dispone que la resolucin de conflictos relativos a derechos de
68

posesin o usufructo de territorios y tierras comunitarias corresponde a las instancias

organizativas propias.
Cualquier institucin pblica, privada, comunitaria o persona natural que conociere la existencia
de una causal de expropiacin, puede denunciarla (art. 55).
El art. 59 prescribe que la adjudicacin slo podr realizarse a favor de familias o colectivos
sociales que hayan mantenido posesin legtima de las tierras, de forma ininterrumpida, por al
menos cinco aos; a pobladores rurales que carezcan de tierra o, que la tienen en insuficiente
extensin como para garantizar su reproduccin social en condiciones de dignidad; o, a colectivos
sociales de esos pobladores.
En trminos generales, el proyecto reconoce y garantiza los derechos de las organizaciones sobre
sus tierras. De igual modo, incluye dentro del Directorio del INAT a tres representantes de los
movimientos agrarios de nivel nacional, lo cual es importante si se considera que a dicho
organismo le corresponden importantes funciones: establecer los lineamientos generales de la
poltica sobre tierra y territorios; definir las estrategias para la materializacin de esas polticas;
dictar normas para la administracin del Patrimonio Estatal de Tierras y el Fondo Nacional de
Tierras, y aprobar planes, programas, informes y presupuestos del INAT. Sin embargo, las
organizaciones continan manteniendo un rol pasivo en el proceso de redistribucin de tierras.
3. PROYECTO DE SANTOS DITTO
El Captulo X del proyecto contiene las siguientes normas expresas sobre la participacin
campesina:
Art. 42.- El Estado, en base de los derechos de participacin y de libertad de las personas,
estipulados en la Constitucin de la Repblica, propender a la formacin de empresas
cooperativas, asociaciones, uniones, federaciones, y organizaciones de produccin agropecuaria,
para cumplir con la participacin campesina en las gestiones agrarias, ambientales y alimentarias.
Estas organizaciones tendrn representacin en la elaboracin, ejecucin y evaluacin de
programas y proyectos relacionados con las reas de las gestiones mencionadas.
Art. 43.- Asesoramiento de lo agroambiental y agroalimentario.- Los Ministerios de Agricultura,
Ganadera, Acuacultura y Pesca y del Ambiente crearn en lugares estratgicos oficinas
permanentes de asesoramiento para los campesinos, con el fin de impulsar el conocimiento de las
disciplinas jurdicas agrarias, ambientales y alimentarias, que consoliden el desarrollo sostenible.
Art. 44.- Agilidad en la adjudicacin de tierras.- La Subsecretaria Nacional de Tierras coordinar
con las organizaciones campesinas la tramitacin de la adjudicacin de las tierras, con el fin de
agilitar este necesario proceso hacia la titularidad del dominio.
Adems, el Captulo XI est dedicado a los derechos colectivos de las comunidades, pueblos y
nacionalidades.

69

Se nota un mayor inters sobre el tema, sin llegar a mayores profundizaciones y concreciones.
De los documentos elaborados anteriormente se pueden obtener dos importantes conclusiones:
que la Constitucin de la Repblica brinda el suficiente respaldo para la expedicin de una ley de
tierras que facilite el proceso de su redistribucin; y que en el pas, con el devenir del tiempo, se
han consolidado ciertos principios jurdicos agrarios de carcter general, que pueden reflejarse sin
mayor inconveniente en la legislacin que se dicte con este fin.
Por ello, las orientaciones que se consignan a continuacin se refieren a temas muy concretos,
ms all de enunciados y declaraciones de tipo terico o especulativo, y deben ser consideradas
como simples referencias para una posterior elaboracin del texto legal pertinente.
Estas orientaciones presuponen que el Estado ha tomado la decisin de ejecutar una reforma
agraria, orientada a transformar la estructura agraria actualmente existente, considerando de
mayor prioridad el proceso de eliminacin del monopolio sobre la tierra, y, luego, el de
determinacin de los beneficiarios o poltica social de la reforma agraria. Por ello, sta, en un
primer momento, es un cambio jurdico, pues se dirige bsicamente a cambiar un derecho
tradicional, el derecho de propiedad, aunque no puede ser slo eso.

CUADRO SINPTICO DEL ANLISIS COMPARATIVO DE LAS TRES PROPUESTAS DE LEY

MAGAP

SIPAE

SANTOS DITTO

Institucionalidad Subsecretara de Tierras del Instituto Nacional de Tierras Subsecretara Nacional de Tierras
MAGAP, sin organismo adscrito a la Presidencia, con un adscrita al MAGAP, con un
directivo colegiado
Directorio presidido por el Consejo Superior
Ministro de Agricultura. Crea una
Procuradura
de
Derechos

70

MAGAP

SIPAE

SANTOS DITTO

Agrarios y Juzgados Agrarios

Provinciales
Fondo de Tierras Se lo menciona, pero no se Se circunscribe a financiar la No se halla regulado
le atribuyen competencias y adquisicin de tierras. Se
funciones.
establecen sus funciones, fuentes
de
financiamiento
y
administracin.
Tierras para
redistribucin

Se enumeran 8 clases de Se enumeran 12 clases de tierras,

tierras, incluyendo las de incluyendo las provenientes de la
instituciones pblicas sin aplicacin de la Ley de Control y
finalidad agropecuaria
Sancin
del
Trfico
de
Estupefacientes y las que pasaron
a la AGD

Tierras
afectables

Rurales,
con
aptitud
agropecuaria,
que
no
cumplan la funcin social y
ambiental. 5 exclusiones

La propiedad agraria que no Tierras rsticas de propiedad

cumpla su funcin social y privada, que sean aptas para la
ambiental.
5
exclusiones, explotacin agropecuaria.
incluidas
las
propiedades
inferiores a 25 Has.

Formas de
afectacin

Expropiacin y extincin

Expropiacin y extincin del Expropiacin y reversin

derecho de dominio

Funcin social y
ambiental

4 circunstancias configuran 10 circunstancias hacen presumir 13 circunstancias hacen presumir

su incumplimiento.
su cumplimiento
su incumplimiento

Causales de
afectacin

Precarismo,
prcticas
atentatorias
contra
la
conservacin
de
los
recursos
naturales
renovables
y
medio
ambiente, incumplimiento
de la funcin social y
ambiental, inexplotacin,
concentracin de tierras sin
explotacin agropecuaria,
presin demogrfica

Superficie mayor a 500 Has. para

ecuatorianos, y 300 para
extranjeros; incumplimiento de
la funcin social y ambiental para
propiedades mayores de 25 Has.;
gran
presin
demogrfica,
evaluada por el MIES; y tierras
adquiridas
con
lgicas
especulativas
o
acciones
intimidatorias.

71

Se enumeran 4 clases de tierras.

No se mencionan las de
propiedad
de
instituciones
pblicas.

Explotacin deficiente, prcticas

atentatorias
contra
la
conservacin y proteccin de los
recursos naturales renovables,
falta de explotacin directa,
acaparamiento,
explotacin
contraria a la vocacin de los
suelos, contravencin de las
normas jurdicas que regulan el
trabajo agrcola, gran presin
demogrfica, beneficio directo de
proyectos de riego costeados por
el Estado, deterioro de la
biodiversidad y ecosistemas,
alteracin de la integridad del
patrimonio gentico, falta de
recuperacin de los espacios
naturales
degradados,
produccin,
desarrollo
o
almacenamiento de organismos
genticamente modificados o
transgnicos;
inexplotacin;
precarismo;
presencia
de
campesinos
sin
vnculo
contractual de trabajo.

MAGAP

SIPAE

SANTOS DITTO

Latifundio

Da su concepto, pero no Ms de 500 Has.

precisa superficie

No fija el mximo permisible

Procedimiento
de afectacin

Administrativo. Una
instancia a cargo de los
Directores Regionales.

Administrativo. 2 instancias a
cargo de los Directores
Departamentales de Tierras y
Subsecretario Nacional de
Tierras.

Inafectabilidad

Procede en casos de Igual.

inadmisin o rechazo de
cualquier denuncia de
afectacin. Sanea las tierras
por 5 aos. Debe elevarse
en
consulta
al
Subsecretario.

No contempla.

Fijacin precio
de las tierras
afectadas

El precio de la expropiacin
es el del avalo catastral
municipal
vigente
al
momento de iniciarse el
proceso.

Se f i j a r s o b re l a b as e del
avalo
catastral
comercial
existente al momento de la
declaracin d e ex p ro p i a ci n

Forma de pago
En efectivo
tierras afectadas

Administrativo. 2 instancias a
cargo de los Directores
Regionales del INAT y Director
Ejecutivo del INAT.

El valor que conste en el pago

(promedio de los ltimos tres
aos) del impuesto predial de la
propiedad.

En bonos del Estado o en efectivo En bonos de tierras rsticas

Forma de pago
tierras
adjudicadas

Establece parmetros para

la fijacin de los precios a
pagarse, a un plazo de hasta
10 aos sobre tasas de
inters iguales a las
preferenciales del Banco
Nacional de Fomento.

Los interesados en beneficiarse

de la adjudicacin, debern llegar
a un acuerdo con el INAT con
respecto al valor de la propiedad
y los plazos para la cancelacin
de la deuda, que en ningn caso
podr ser mayor a quince aos.

El precio de la adjudicacin no
ser mayor al pagado por la
5ubsecretaria
Nacional
de
Tierras; y los plazos para el pago
sern fijados en cada caso. Tales
plazos podrn ser de hasta 10
aos, con 3 aos de gracia

Formas de
propiedad
tierras
redistribuidas

Individual
o
colectiva.
Prohibicin de enajenacin,
subdivisin
y
fraccionamiento.

Individual
(en
patrimonio
familiar) o colectiva (con
dotaciones familiares de uso y
usufructo).
Limitaciones
a
posteriores transferencias.

Individuales o comunitarias, con

prohibicin de fraccionamiento y
enajenacin
sin
previa
autorizacin.

Control posterior Mediante la resolucin de la Mediante la reversin de la Mediante la resolucin de la

de la funcin
adjudicacin
adjudicacin
adjudicacin
social
Arrendamiento

Permitido

Permitido

Invasiones

Su verificacin y orden de
desalojo corresponde a la
autoridad
administrativa.
Responsabilidades penales
por delito de usurpacin

Su conocimiento y resolucin nicamente define la invasin.

corresponde a los Jueces Ms bien, contiene normas sobre
Provinciales
Agrarios. el desalojo de campesinos.
Responsabilidades
penales
nicamente para los traficantes
de tierras. Observancia y respeto
a los derechos humanos de los

72

Prohibido

MAGAP

SIPAE

SANTOS DITTO

invasores.
Crdito,
capacitacin y
tecnologa

Temas no abordados

Constan entre las acciones que Se los menciona entre los

son de responsabilidad del factores de la poltica agraria
Estado
estatal.

Financiamiento
de la reforma
agraria

Tema no abordado

Determina
los
recursos
econmicos del Fondo Nacional
de Tierras y la obligacin de que
en el Presupuesto del Estado
exista un rubro que financie el
funcionamiento de las entidades
respectivas.

Rol de las
organizaciones

Ningn papel activo en el Aunque reconoce y garantiza los Si bien se nota un mayor inters
proceso de redistribucin derechos de las organizaciones, en el tema, tampoco existen
de tierras.
mantiene igualmente un rol medidas concretas.
pasivo en el proceso.

73

Establece
similar
obligacin
presupuestaria y la posibilidad de
emitir bonos del Estado para
financiar el Plan de Operaciones
de la Subsecretara Nacional de
Tierras.

TERCERA PARTE

ANALISIS DE LA PROPUESTA DE DECRETO EJECUTIVO PRESENTADA POR LA UNION TIERRA Y

VIDA

A.- CONTENIDO DE LA PROPUESTA

La Unin de Organizaciones de Pequeos Agricultores Autnomos de la Costa Tierra y Vida ha

elaborado una propuesta de Decreto Ejecutivo, por el cual se dispondra:
1. Que los predios de propiedad del Estado y sus instituciones (incluyendo el 30% de la ex reserva
militar en Arenillas y excluyendo la Subsecretara de Tierras y el Ministerio del Ambiente)
ingresen de inmediato al patrimonio de la Subsecretara de Tierras y Reforma Agraria para su
redistribucin y adjudicacin, a cuyo efecto todas las entidades del sector pblico, en el plazo de
15 das, entreguen los inventarios de sus propiedades rsticas a la indicada Subsecretara.
Se menciona expresamente a INMOBILIAR, Banco Central del Ecuador (que asumi los activos de
los bancos liquidados), Ministerio de Finanzas (que asumi los activos de la AGD), Fideicomiso
AGD-CFN NO MAS IMPUNIDAD, Corporacin Financiera Nacional, CONSEP, y Ministerio de
Defensa Nacional con sus empresas
La propuesta excepta los predios destinados al cumplimiento de los fines especficos de la
entidad, como capacitacin, educacin, investigacin agraria, minas, canteras, recursos del
subsuelo, instalaciones para la defensa nacional, puertos, aeropuertos, reas de seguridad y
patrimonio natural o forestal.
2. Que los predios rsticos de propiedad privada que a partir de 1994 fueron usados en la
especulacin financiera (sobrevalorados para garantizar crditos vinculados, efectundose para
el efecto transferencias de dominio, cesiones de derechos, compensacin de crditos, tradicin,
dacin en pago, arriendos, hipotecas, fideicomisos u otros actos semejantes) en los bancos que
fueron sometidos a saneamiento en la AGD y luego liquidados, que pasaron al Banco Central,
Ministerio de Finanzas, CFN, Fideicomisos, sobre los cuales se sustancian juicios coactivos,
ejecutivos, de insolvencia, excepcin, impugnaciones y otras acciones administrativas y
judiciales, sin que hayan sido enajenados de acuerdo con la Codificacin de la Ley General de
Instituciones del Sistema Financiero, pasen a custodia y administracin de la Subsecretara de
Tierras y Reforma Agraria, con el objeto de implementar un proceso adecuado de redistribucin
y legalizacin a favor de organizaciones de campesinos en posesin pacfica.
Contempla que las entidades correspondientes coordinen con dicha Subsecretara la
transferencia legal de los predios, aplicando los mecanismos legales ms idneos, expeditos e
inmediatos, inclusive la expropiacin, suspendiendo los remates, subastas y actos de
transferencia de derechos y del dominio.
Prev que el Subsecretario de Tierras y Reforma Agraria adopte las medidas urgentes que
garanticen el derecho de posesin o tenencia a favor de familias y organizaciones campesinas
que por ms de dos aos consecutivos se hayan mantenido en posesin pblica y pacfica en
tales predios.
74

Dispone que el Banco Central, Ministerio de Finanzas, CFN, INMOBILIAR, Superintendencias de

Bancos y de Compaas remitan a la Subsecretara, en el plazo de 15 das, la informacin
necesaria para la suscripcin de las correspondientes actas de entrega recepcin.
3. Que la Subsecretara de Tierras, bajo la direccin de la Comisin Interinstitucional creada
mediante Decreto Ejecutivo No. 1852, publicado en el Registro Oficial No. 2 de 12 de agosto de
2009, dentro del plazo de un ao, levante un catastro nacional de tierras, para constatar la real
propiedad de las unidades de produccin agropecuarias, la posesin ancestral y territorio de las
comunidades, su estado de tenencia, posesin, explotacin, superficie, linderos y situacin
jurdica, disponiendo que todo propietario, posesionario o tenedor presente en el trmino de 20
das los ttulos e historia del dominio, planos, certificado de pago del impuesto predial,
certificado de avalo.
Aade que el predio o parte de l que no haya sido probada jurdicamente su real propiedad de
acuerdo con los arts. 604 y 605 del Cdigo Civil, constituye tierra balda, bien nacional, e ingresa
por consiguiente al patrimonio de la Subsecretara de Tierras para su redistribucin.

4. Que la Subsecretara de Tierras y Reforma Agraria adjudique las tierras de su propiedad

observando las preferencias establecidas en la propuesta; que los extranjeros y personas
naturales y jurdicas cuya actividad econmica no sea compatible con la actividad agropecuaria,
ecolgica o forestal, y los invasores no puedan ser adjudicatarios; que las tierras adjudicadas
queden constituidas en patrimonio familiar durante 10 aos; que el precio de la tierra sea fijado
por la Subsecretara de Tierras, considerando los cuatro criterios que seala; que en el caso de
tierras expropiadas, el valor de la adjudicacin no exceda al pagado por el Estado; que se prevea
la posibilidad de que el pago de las tierras adjudicadas se lo haga a un plazo de hasta 10 aos,
con 2 a 5 de gracia, y un inters del 3% anual.
5. Que se constituya un Consejo Tcnico (integrado por delegados de la Subsecretara de Tierras,
Ministerio de Finanzas, MAGAP, MIDUVI, Ministerio de Ambiente, Seguro Social Campesino,
BNF, CFN, Ministerio de Salud Pblica, MIES, MOP y 3 delegados de las organizaciones
campesinas por regiones del pas), responsable de definir polticas de desarrollo rural, de
comercio y polticas pblicas complementarias (salud, educacin, infraestructura, etc.) con el
objeto de garantizar a los adjudicatarios los recursos productivos y los servicios bsicos
necesarios, especialmente destinados a la canasta bsica, adquisicin de insumos, semillas,
implementos y maquinaria, asistencia tcnica, capacitacin, investigacin, emprendimiento para
procesar y dar valor agregado, creacin de micro empresas y empresas, seguro social campesino.

6. Que la Subsecretara de Tierras, en el plazo de 6 meses, termine los trmites de expropiacin

pendientes y ejecute las resoluciones firmes, procurando un acuerdo directo con el propietario
para la fijacin del precio, y que de no obtenerse dicho acuerdo se consigne el valor fijado dentro
del trmite ante uno de los jueces de lo civil de la jurisdiccin cantonal a la cual pertenezca el
predio.

75

B.- COMENTARIOS

1. El art. 425 de la Constitucin de la Repblica establece el orden jerrquico de aplicacin de las

normas: la propia Constitucin; los tratados y convenios internacionales; las leyes
orgnicas; las leyes ordinarias; las normas regionales y las ordenanzas distritales; los
decretos y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las resoluciones; y los dems actos
y decisiones de los poderes pblicos. En consecuencia, un Decreto Ejecutivo no puede
prevalecer sobre la ley.

2. En el presente caso, se observa que el proyecto de Decreto Ejecutivo que es objeto del
presente anlisis contiene previsiones diferentes a las que, sobre los mismos temas, ya
constan en la Ley de Desarrollo Agrario, que contina vigente. As, por ejemplo, el tema de
los predios de propiedad del Estado y sus instituciones se halla regulado en el art. 48; los
beneficiarios de las adjudicaciones se hallan enumerados en los arts. 49, 50 y 51; el precio
de la tierra a ser cobrado a los adjudicatarios, los criterios para realizar el avalo
respectivo y la forma de pago constan en el art. 50. Por lo tanto, en todos estos casos, la
propuesta de Decreto Ejecutivo es jurdicamente improcedente.

3. Sin embargo, existen otros temas abordados en la propuesta, que s pueden constar en un
Decreto Ejecutivo, que, por su propia naturaleza, persigue exclusivamente viabilizar el
cumplimiento de la ley. Tal es la situacin de conceder un plazo perentorio a las
instituciones pblicas para que procedan a la transferencia real y efectiva de sus predios
rsticos a la Subsecretara de Tierras y otro para el levantamiento de un catastro nacional
de tierras. No obstante, sobre este ltimo asunto merece sealarse que el proyecto de
Decreto Ejecutivo establece como una de las posibles consecuencias de esa actividad
catastral la de considerar tierras baldas a aqullas sobre las cuales no se hubieran
presentado los ttulos de propiedad respectivos, lo cual es inaceptable, pues no debe
confundirse el levantamiento de un catastro con la actividad estatal de control de la
funcin social de la propiedad agraria, que es la nica a travs de la cual puede llegarse a
la conclusin de que no existen titulares del dominio de un predio.

4. La constitucin de un Consejo Tcnico responsable de definir polticas de desarrollo rural, de

comercio y polticas pblicas complementarias (salud, educacin, infraestructura, etc.) se halla
dentro de las facultades que los arts. 147 (Nos. 5 y 6) de la Constitucin de la Repblica y 11
(letra g) del Estatuto del Rgimen Jurdico y Administrativo de la Funcin Ejecutiva conceden al
Presidente de la Repblica, razn por la cual es procedente que se halle incluida en un Decreto
Ejecutivo, aparte de que podra constituir un interesante mecanismo para asegurar la
implementacin de medidas concretas para la integralidad del proceso de reforma agraria en el
pas.

5. La fijacin de un plazo para que concluyan los trmites de expropiacin no garantiza que ello
vaya a suceder. Por otra parte, la posibilidad de un acuerdo directo con el propietario sobre el
precio de las tierras afectadas s se halla prevista en la Ley de Desarrollo Agrario, en los trminos
76

consignados en el inciso 3 del art. 44.

6. Lo dicho anteriormente no obsta a que varios de los planteamientos constantes en el proyecto

de Decreto Ejecutivo puedan ser considerados dentro del proceso de elaboracin de la nueva
Ley de Tierras.

En efecto:
a) al realizar el anlisis comparativo de los textos propuestos por el MAGAP, SIPAE y Dr. Jos Santos
Ditto, al tratar el Tema 3 Tierras objeto de redistribucin, se expuso que el primero de dichos
proyectos incluye en el Fondo Nacional de Tierras aqullas de propiedad de instituciones de
derecho pblico que no tengan finalidad agropecuaria, y excluye, entre otras, las que
sirvan para afianzar o garantizar obligaciones econmicas devenientes de procedimientos
coactivos o crditos otorgados por las instituciones financieras o no, de carcter pblico;
el proyecto del SIPAE, al enumerar las tierras que conforman el Patrimonio de Tierras del
Estado, incluye, por una parte, las que pasaron a propiedad de la jurdicamente extinguida
Agencia de Garanta de Depsitos, como resultado de las acciones iniciadas por esa
entidad en contra de las instituciones del sistema financiero liquidadas o en proceso de
liquidacin; y, por otra, las tierras rsticas de propiedad de Instituciones de derecho
pblico que no tengan finalidad agropecuaria. La propuesta de la Unin Tierra y Vida pone
gran nfasis precisamente en los predios que ingresaron inicialmente al patrimonio de la
AGD como consecuencia de la crisis bancaria y ms tarde pasaron al Banco Central del
Ecuador, Ministerio de Finanzas, Fideicomiso AGD-CFN. En este sentido, comparte la
inquietud que por este asunto tambin demuestra el proyecto del SIPAE y merece un
tratamiento legal especfico. No obstante, los trminos utilizados especialmente los que
constan en el art. 2 del proyecto de Decreto Ejecutivo-, carecen de la precisin jurdica
necesaria e incluso podra entendrselos como atentatorios contra la autonoma de la
Funcin Judicial, consagrada en la Constitucin de la Repblica.

b) En lo referente a las condiciones de adjudicacin de tierras, la propuesta de la Unin Tierra y Vida

se encuadra dentro de la orientacin general que se gener con motivo del anlisis comparativo
antes mencionado: si de lo que se trata es de beneficiar a las personas y a las
organizaciones escogidas por ley para tener preferencia en la adjudicacin de tierras, es
lgico que el pago por stas deba realizarse en condiciones favorables; as: plazos largos,
dividendos semestrales o anuales, perodo de gracia, intereses preferenciales. En todo
caso, s debe quedar en claro que el Estado deber recuperar el valor que pag por esas
mismas tierras.

77

CUARTA PARTE
ORIENTACIONES JURIDICAS VARIAS PARA LA ELABORACION DE UNA NUEVA LEY DE TIERRAS EN
EL ACTUAL CONTEXTO DEL ECUADOR

1.- Participacin de la ciudadana y de la sociedad civil organizada

En primer lugar, ser muy importante consignar en forma clara que la poltica social de la reforma
agraria est dirigida a beneficiar al campesinado que carezca de tierras, productores, comunas,
comunidades, pueblos, nacionalidades indgenas, otros sujetos activos de derechos colectivos y
cualquier otra forma de organizacin o participacin comunitaria cuya actividad se encuentre
relacionada con el desarrollo agropecuario.
Su participacin en el proceso de redistribucin de tierras debera darse principalmente en dos
niveles: a) en los organismos pblicos que tengan a su cargo la aprobacin de las polticas y
directrices generales, mediante representantes directos; b) en el proceso de ejecucin
propiamente dicho, mediante la formulacin inicial de planes o programas especficos de
redistribucin de tierras a cargo de la organizacin campesina ms representativa del sector.
2.- Fondo de Tierras
En trminos generales, este Fondo debera constituirse en el mecanismo que financie y provea de
recursos econmicos a los beneficiarios para que primero puedan acceder a la tierra y luego
utilizarla debidamente.
Dichos recursos deberan estar a disposicin de los beneficiarios en las siguientes categoras
principales: a) crdito para afrontar los gastos de adjudicacin de las tierras; b) crdito para la
compra de tierras rurales agropecuarias de propiedad privada, necesarias para ejecutar los planes
de redistribucin aprobados por el organismo competente; c) crdito para la compra de tierras
agropecuarias privadas en general; d) crditos de corto, mediano y largo plazo para el incremento
de la produccin agropecuaria; e) Establecimiento e implementacin de un sistema de seguro
agrcola que garantice a los productores el resarcimiento de los perjuicios que sufran como
consecuencia de circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito; f) financiamiento no
reembolsable de programas sociales destinados al fortalecimiento organizativo de las comunas,
comunidades, pueblos, nacionalidades indgenas, y cualquier otra forma de organizacin o
participacin comunitaria cuya actividad se encuentre relacionada con el desarrollo agropecuario.
As, el Fondo de Tierras se constituira en la alternativa para la obtencin de recursos econmicos
por parte del campesinado agricultor que no se halla en posibilidades de acceder al crdito
tradicional, ofertado por las instituciones financieras pblicas y privadas.
3.- Tierras de instituciones pblicas
Debe quedar claro que las tierras agropecuarias de las instituciones del sector pblico no se hallan
sujetas a afectacin, exclusin que obedece, precisamente, a la naturaleza de sta (actividad del
propio Estado) y a su finalidad directa (limitar el dominio particular a favor de la comunidad).

78

Pero esto no quiere decir que los fundos rsticos agropecuarios de dominio estatal existentes no
participen en el proceso de redistribucin de tierras, sino que esta participacin y destinacin
debe hacrselas a travs de otros mecanismos, ms giles y directos, que deberan estar
contemplados en la nueva ley de tierras.
4.- Tierras sujetas a afectacin
Segn el art. 351 de la Constitucin, las diversas formas del derecho de propiedad son pblica,
privada, comunitaria, estatal, asociativa, cooperativa, mixta.
Por lo dicho en el nmero anterior de este documento, las tierras de propiedad pblica,
comunitaria y estatal no deberan estar incluidas en la posibilidad de ser afectadas. Aqullas bajo
dominio mixto tampoco, si el aporte pblico es mayor que el privado. En consecuencia,
nicamente las tierras de propiedad privada y cooperativa deberan ser susceptibles de afectacin,
siempre y cuando se hallen ubicadas en el sector rural y sean aptas para la explotacin
agropecuaria.
Lo dicho plantea el problema de la delimitacin de zonas urbanas y rurales. En el Ecuador, desde
hace muchos aos, las primeras se hallan en un proceso incontrolable de expansin, en
detrimento de las reas rurales y, por consiguiente, de la actividad agropecuaria. Se impone, por lo
tanto, una legislacin agraria que establezca normas concretas para regular y controlar esta
situacin, la cual, por regla general, ha estado sometida casi exclusivamente a la voluntad de los
Municipios.
5.- Planificacin del proceso (regionalizacin)
El proceso de afectacin de tierras es un proceso planificado. Este carcter se deriva precisamente
de su naturaleza pblica: no tratndose de restaurar directa y principalmente derechos
individuales, sino de transformar toda una estructura, se impone por lgica en orden a su
efectividad -, inventariar los recursos naturales, humanos, tcnicos, jurdicos y sociales, evaluar
dichos recursos, elaborar el o los planes concretos de accin a base de los fines perseguidos y de
los medios disponibles, y proceder a su ejecucin.
Desde este punto de vista, se estima necesario que la nueva ley de tierras retome la
regionalizacin del pas para fines de reforma agraria, teniendo en cuenta que una regin
constituye un espacio homogneo suficientemente grande para producir con su desarrollo un
impacto socio econmico, y suficientemente pequeo como para permitir el uso eficiente de los
recursos disponibles. Para fines de reforma agraria, la regin debe caracterizarse por un cuadro de
problemas sociales y econmicos agrarios, susceptibles de solucin intra-regional.
6.- Formas de afectacin
Segn el art. 323 de la Constitucin, las instituciones del Estado, por razones de utilidad pblica o
inters social y nacional, pueden declarar la expropiacin de bienes, previa justa valoracin,
indemnizacin y pago de conformidad con la ley.
Se hallan excluidas, por lo tanto, otras formas que no impliquen pago de indemnizacin alguna al
propietario afectado.
79

En estas circunstancias, la nica forma de afectacin de las tierras rurales agropecuarias debera
ser la expropiacin. No tendra sentido incorporar otra que, por esta razn, podra ser fcilmente
impugnada, poniendo en peligro no slo los casos concretos de afectacin, sino el proceso de
reforma agraria en general.
7.- La funcin social
Qued sealado que este principio constituye el eje central de cualquier proceso de
redistribucin de tierras. Por ello, es bsico que el texto legal pertinente sea absolutamente claro
y preciso, ajeno a divagaciones que no sean del orden jurdico.
Desde este punto de vista, parece conveniente que se entre a definir lo que se entiende por
funcin social y ambiental, lo que se entiende por su cumplimiento: Para el efecto hay que
enumerar con todo rigor los criterios mediante los cuales se establezca que la propiedad agraria
no cumple la funcin social y ambiental, e incluir a continuacin los conceptos respectivos. As,
por ejemplo, si la explotacin deficiente va a ser considerada como incumplimiento de la funcin
social, ser necesario establecer cundo se considera que un predio est deficientemente
explotado. Lo mismo para los casos de acaparamiento, explotacin no directa, etc., etc.
La calidad de la enumeracin de los criterios de incumplimiento de la funcin social y ambiental
es sumamente importante, pues las causales concretas de afectacin debern coincidir a
cabalidad con ellos. Lo contrario, podra destruir el carcter sistmico y la coherencia que todo
texto legal debe poseer, permitiendo interpretaciones subjetivas por parte de los
administradores de la ley, en detrimento de una eficiente aplicacin de la misma.
8.- Acaparamiento
Sobre el tema, se presentan dos alternativas: en forma semejante a lo que dispona la primera Ley
de Reforma Agraria ecuatoriana, considerar exclusivamente el factor hectareaje, con
prescindencia de su estado de explotacin; o retomar el criterio que contena la Ley de Reforma
Agraria de 1973, cuyas disposiciones, para efectos de acaparamiento, vinculaban la superficie de
los predios y sus niveles de productividad.
Desde el punto de vista estrictamente jurdico, ambas alternativas son factibles. Sin embargo, para
las circunstancia actuales consideramos conveniente la segunda opcin, pero con una redaccin
legal que elimine las trabas burocrticas que impidieron una cabal aplicacin de esta causal
durante la vigencia de la Ley de Reforma Agraria de 1973.
9.- Falta de explotacin directa
Tambin sobre esta situacin surgen dos posibilidades principales: que para su existencia se exija
el trabajo directo, personal y efectivo en las tierras, complementado, naturalmente con el de los
parientes cercanos o el de los jornaleros contratados para este fin; o que se considere que existe
tal explotacin directa con slo mantener la responsabilidad, administracin y direccin sobre las
labores desarrolladas.

80

La aplicacin de la primera alternativa sera irreal, pues exigira que la ley acepte limitar la
superficie de las propiedades nicamente a las reas susceptibles de trabajo personal de sus
propietarios.
Por ello, el concepto de explotacin directa debera fundamentarse en la utilizacin de la tierra en
forma empresarial por parte de sus propietarios.
Bajo el mismo concepto, tambin deberan ser aceptadas las situaciones y figuras jurdicas propias
del Derecho Civil que, al ser aplicadas a predios rsticos agropecuarios, dan lugar a que la
explotacin y aprovechamiento de stos sean realizados por terceras personas, como, por
ejemplo, los derechos de usufructo y de uso y los contratos de arrendamiento, de comodato y de
anticresis.
10.- Precarismo
El precarismo, es decir, aquella forma de labor en tierra ajena, pagando por su uso en dinero,
productos, trabajo o servicios, ha sido prohibida en el pas desde la primera Ley de Reforma
Agraria de 1964, hasta la fecha.
Uno de los objetivos estratgicos de toda reforma agraria es la eliminacin de las formas de
produccin basadas en la renta en trabajo (como el huasipungo, la yanapa, el sitiaje), en la renta
en productos (la aparcera, el partido), y en dinero.
Por ello, la nueva ley de tierras debera reiterar la prohibicin de las formas precarias de trabajo
en la agricultura, sin que se considere como una de ellas al arrendamiento, conforme lo expresado
en el nmero anterior de este documento.
11.- El procedimiento
De todos los procedimientos de afectacin analizados, se establece que el contenido en la Ley de
Reforma Agraria expedida en 1973 es el ms coherente con su naturaleza: ser exclusivamente
administrativo, planificado, antiformalista, regido por los principios de de impulso procesal de
oficio y de economa y concentracin procesal, y pblico.
Por esta razn, sera muy apropiado retomarlo en la nueva ley de tierras, con las lgicas
adecuaciones a las actuales normas constitucionales y otras propias del Derecho Administrativo
que han sido puestas en vigencia desde esa poca.
12.- Inafectabilidad
Es lgico suponer, al menos en teora, que as como existen predios sujetos a afectacin, tambin
existen otros que en su estado de explotacin, tenencia y situacin general, cumplen
absolutamente todos los requisitos legales. Se habla entonces de los predios inafectables, que
deben ser reconocidos como tales por el organismo pblico competente en materia de reforma
agraria.
A la inafectabilidad es posible llegar nicamente si se ha comprobado que no es posible, real y
legalmente, aplicar causal de afectacin alguna.
81

En consecuencia, es preciso que la legislacin recoja en forma expresa esta caracterstica, pues no
cabe que para fundamentar una inafectabilidad baste que las razones esgrimidas en una denuncia
hayan sido desvirtuadas. Por el contrario, es preciso investigar al predio en forma total, en relacin
a cada una de las causales de afectacin previstas y slo si ninguna de ellas es aplicable, cabe
declarar su carcter de inafectable.
La vigilancia y control que debe realizar el Estado sobre el cumplimiento de la funcin social y
ambiental de los predios agropecuarios es permanente. Bajo este principio, la nueva ley debera
dejar abierta la posibilidad de que se investiguen, en cualquier tiempo, las nuevas condiciones de
tenencia y explotacin de un fundo a partir de la fecha en la cual fue declarado inafectable.
13.- Precio de la tierra
Ha quedado muy claro que si la expropiacin agraria es una limitacin o privacin del
dominio en razn del incumplimiento del propietario a las normas que regulan la propiedad
agraria, la indemnizacin debe establecerse en relacin con esta forma de conducta
observada por el dueo y no con base en el valor objetivo del inmueble.
Por lo tanto, bien cabra que el valor de las tierras expropiadas se pague segn las causales
que se hubieren aplicado. Es decir, aqullas que impliquen incumplimiento ms grave,
determinaran, por ejemplo, una indemnizacin equivalente al promedio del impuesto
predial pagado durante los ltimos tres aos; las de mediana gravedad, un pago equivalente
al avalo catastral comercial vigente hace diez aos; y la de gravedad leve, el pago de una
suma equivalente al avalo catastral vigente a la fecha en que se declare la expropiacin.
La otra alternativa sera que la ley adopte un solo criterio para la fijacin de las
indemnizaciones a los propietarios afectados, con prescindencia de la causal que haya
determinado la expropiacin.
14.- Forma de pago a los propietarios
Aplicando el mismo criterio sealado en el nmero anterior, la forma de pago de las
expropiaciones tambin podra guardar relacin con la causal aplicada: en los casos de
incumplimiento grave, el pago se realizara en bonos del Estado; y, en los restantes, en efectivo.
15.- Pago de las tierras adjudicadas
Es un captulo importante dentro de la poltica social de la reforma agraria. Si de lo que se trata es
de beneficiar a las personas y a las organizaciones escogidas por ley para tener preferencia en la
adjudicacin de tierras, es lgico que el pago por stas deba realizarse en condiciones favorables;
as: plazos largos, dividendos semestrales o anuales, perodo de gracia, intereses preferenciales. En
todo caso, s debe quedar en claro que el Estado deber recuperar el valor que pag por esas
mismas tierras.

82

16.- Formas de la propiedad redistribuida

En definitiva, el organismo responsable del proceso de reforma agraria puede adjudicar las tierras
que han sido afectadas bajo dos formas, segn corresponda: adjudicacin individual (o familiar)
para las personas naturales (normalmente jefes de familia), y adjudicacin asociativa para el caso
de organizaciones o agrupaciones. Estas formas de propiedad deberan ir ligadas al uso de las
tierras: as, las adjudicaciones para vivienda y para la produccin agropecuaria corresponderan al
primer tipo, y aqullas para la transformacin de alimentos, para reserva forestal o para el
pastoreo tendran el carcter de asociativas.
En ambos supuestos, la ley debera establecer la prohibicin de fraccionamiento o
desmembracin. Sin perjuicio de lo dicho, podra considerarse la posibilidad de que en el caso de
las adjudicaciones asociativas, si as lo permiten las condiciones del predio y de acuerdo con el
plan de explotacin previamente aprobado, se establezcan parcelas para el usufructo de las
familias integrantes de la organizacin o agrupacin.
En relacin con otras limitaciones del derecho de dominio, tales como la prohibicin de enajenar y
el patrimonio familiar, en cuanto estn orientadas a proteger el cumplimiento de las obligaciones
que adquieren los beneficiarios de las tierras y contribuir a que stas cumplan su funcin social y
ambiental, son procedentes. Sin embargo, la nueva ley no debe caer en el error cometido en
anteriores legislaciones, que prcticamente desvirtuaron tales limitaciones al establecer que el
organismo pblico respectivo poda autorizar la transferencia del dominio o la cancelacin del
patrimonio familiar sobre las tierras adjudicadas por el Estado.
El fraccionamiento de predios agropecuarios, hayan sido o no adquiridos al Estado, tambin debe
ser prohibido. En cambio, no tiene mayor sentido limitar la venta o enajenacin de dichos predios
cuando han sido adquiridos mediante negociacin particular.
17.- Medidas concretas para la integralidad de la Reforma Agraria
Se halla fuera de toda duda que los beneficiarios del proceso de redistribucin de tierras
necesitan, imprescindiblemente, crdito productivo, asistencia tcnica, riego y un mercado seguro
para su produccin.
Probablemente, si en la nueva ley se especifica que el Fondo de Tierras financie los rubros que
constan enumerados en el nmero 2, se habr dado un gran paso para obtener que los
adjudicatarios puedan establecer el nuevo modelo productivo que persigue el proceso de
redistribucin de tierras.
Sin embargo, en el tema referente al mercado de los productos, parece necesario incluir normas
expresas que obliguen al Estado a apoyar el relacionamiento de los adjudicatarios con los
mercados masivos y a que los programas pblicos de ayuda alimentaria compren preferentemente
los alimentos a las organizaciones de productores siguiendo las disposiciones del artculo 288 de la
ConstitucinCabe aclarar que disposiciones sobre estas medidas complementarias al proceso de reforma
agraria, no han escaseado en el Ecuador. Sin embargo, no han pasado de ser meros enunciados de

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carcter general y retrico. Se impone, por lo tanto, que los expertos en estas materias las
precisen de tal forma que puedan ser puestas en prctica y ejecutadas sin mayores dificultades.
18.- Financiamiento
Cualquier actividad que deba desarrollar el Estado, si carece de recursos, est condenada al
fracaso.
Por esta razn, es imprescindible que la nueva ley de tierras establezca claramente las fuentes de
financiamiento para el proceso de redistribucin de tierras, provenientes no slo del Presupuesto
General del Estado -principalmente para el pago de las expropiaciones y el funcionamiento de las
entidades respectivas-, sino tambin de otras fuentes, tales como los generados en las
adjudicaciones de tierras, los de autogestin, aqullos concedidos por organismos nacionales o
internacionales, reembolsables o no reembolsables, etc.
Especial atencin deber merecer lo recaudado a los propietarios de tierras que, disponiendo de
ellas con aptitud para la produccin agropecuaria, no las estn explotando; tributacin establecida
en la Ley de Equidad Tributaria expedida en el ao 2009 por la Asamblea Nacional Constituyente.

19.- Fortalecimiento de la organizacin

Hay que evitar que la organizacin campesina en general sea considerada nicamente como sujeto
pasivo del proceso de adjudicacin de tierras.
El art. 95 de la Constitucin de la Repblica manda que los ciudadanos, en forma individual o
colectiva, participen de manera protagnica en la toma de decisiones, planificacin y gestin de
los asuntos pblicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y de la sociedad, y de
sus representantes, en un proceso permanente de construccin del poder ciudadano.
Si la nueva ley plasma en su texto las orientaciones consignadas en el nmero 1 de este
documento, indudablemente se aplicar de mejor manera dicho precepto constitucional, de tal
modo que la organizacin se convierta, efectivamente, en un actor social, con un rol decisivo en
varias etapas del proceso de reforma agraria, tales como la identificacin de las personas que
carezcan de tierra, su integracin a los procesos organizativos, el control del acceso equitativo de
hombres y mujeres, la participacin de las personas seleccionadas en los procesos de capacitacin,
la elaboracin de los planes especficos de redistribucin de tierras, la gestin de recursos de toda
ndole necesarios para la organizacin, etc.
Complementariamente, debera reconocerse a los beneficiarios del proceso de reforma agraria en
general y a la organizacin campesina en particular, el derecho a ejercer el control social del
mismo.
20.- Invasiones
Debe tenerse muy presente que la figura de la invasin irrumpi en la legislacin agraria
ecuatoriana en tiempos de la dictadura militar del General Guillermo Rodrguez Lara (1974) y que

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se consolid durante la otra dictadura militar del llamado Consejo Supremo de Gobierno (1978 y
1979).
Desde entonces, su existencia ha sido fcilmente utilizada para criminalizar las legtimas
aspiraciones de tierras por parte de los campesinos carentes de este vital recurso,
preferentemente agrupados en movimientos sociales, y en no pocas ocasiones ha servido de
excusa para violentar elementales derechos de las personas involucradas en estos procesos.
La legislacin agraria y mucho ms la de reforma agraria-, es bsicamente tutelar y, como tal, no
puede contener normas represivas contra quienes deben ser considerados, precisamente, como
beneficiarios del proceso de redistribucin de tierras, es decir, los campesinos y agricultores
pobres, sin tierras, que aspiran legtimamente a ser propietarios de ellas para hacerlas producir en
debida forma.
Por estas razones, la nueva ley de tierras debera eliminar de su texto la figura de la invasin de las
tierras.
Con esta medida, las ocupaciones de tierras por parte de terceras personas quedaran sujetas
exclusivamente a las acciones civiles y penales que sus propietarios creyeren conveniente
plantear.
Por ltimo, no debe olvidarse que esta clase de acciones son el sntoma de graves problemas
sociales existentes en el sector. Su represin violenta no los soluciona. Por el contrario, los
agudiza. En consecuencia, bien podra analizarse la posibilidad de que, una vez suscitados los
hechos, stos sean obligatoriamente sometidos a un proceso de mediacin, sin el cual no pueda
ejercerse ninguna accin civil o penal.

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LA MESA DE POLTICAS PUBLICAS est integrada por la

Amigos por la Vida, AxV
Confederacin nica Nacional de Afiliados al Seguro Social Campesino, CONFEUNASSC-CNC
Consejo nacional de Mujeres Indgenas, CONMIE
FORO NACIONAL DE LA MUJER
Confederacin Ecuatoriana de Indgenas, FEI
SISTEMA DE RIEGO AMBATO-HACHI-PELILEO, SRAHP

CON EL AUSPICIO DE
Fundacin grupo Apoyo, FGA
Fundacin Charles Lopold Mayer para el Progreso del Hombre, FPH

Cafolis
Calle Sevilla N24-349 y Gupzcoa
La Floresta, Quito
Tel. 593 2 322 66 53
www.cafolis.org

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