Améliorer La Performance Des Services Publics D'eau Et D'assainissement PDF

Ouvrage dit loccasion du 6me Forum Mondial de lEau
AMLIORER LA PERFORMANCE
DES SERVICES PUBLICS D'EAU
ET D'ASSAINISSEMENT
Coordination: Pierre-Alain Roche, prsident de lASTEE, Solne Le Fur, charge de mission de lASTEE,
et Guillem Canneva, enseignant-chercheur AgroParisTech
SOMMAIRE
Prface et introduction
Amliorer les services : une urgence (Prface dA. Flajolet)
La performance est laffaire de tous (G. Payen et P-A. Roche)
12
Prsentation de louvrage (G. Canneva)
16
1. Dfinition de la performance des services,

son cadre institutionnel et ses outils
1.1 Dfinition de la performance en lien avec la gouvernance
11
19
21
Le Pacte dIstanbul pour leau et la performance des services (Interview dH. Bgorre)
21
Amliorer les rsultats et les performances dune politique de leau : une perspective OCDE (A. Akhmouch)
23
Mettre en pratique en France lamlioration de la performance des services publics locaux de leau et
de lenvironnement. Les propositions de lASTEE (P-A. Roche et P. Marest)
27
Participation des consommateurs et efficacit des services (R. Simpson)
35
La gouvernance et la performance des services : la vision densemble dun bailleur (A. Blanc, M. Bernard,
C. Brenire et L. Goujon)
39
Les normes ISO : mise en oeuvre (N. Drault)
43
Transparence et contrle de la gestion publique : lexprience de la rgie municipale parisienne (M. Souquire)
47
Gouvernance et performance des services publics dlgus de leau et de lassainissement (Interview dO. Brousse)
49
n
n
1.2 Lorganisation et la rgulation des services publics lchelle

nationale
51
Les modles de rgulation des services deau et dassainissement (G. Canneva)
51
Rle de lEtat, des collectivits locales et des oprateurs publics et privs en France (A. Savignac)
55
1.3 Les outils de la performance : instruments de mesure, dvaluation

et de pilotage
58
Les outils pour lamlioration de la performance des services deau de lIWA (H. Alegre et M. Salgado)
58
Les indicateurs de performance en France : avancement et perspectives ouvertes par l'observatoire SISPEA
(G. Canneva, L. Gurin-Schneider et S. Rotillon)
63
Les indicateurs de performance rglementaires : des indicateurs de qualit et de non-qualit au cur

de la performance des services publics deau et dassainissement (M. Salvetti)
66
Faire participer lusager au dbat sur la performance du service (R. Barbier et M. Tsanga)
69
Le Balanced Scorecard de Vivaqua : un flux davantages (C. Franck)
72
Mise en uvre de 2 outils de management de la performance au service public de lassainissement francilien

(M. Riotte)
75
Contrats de gestion : un outil puissant pour moderniser le service des eaux - Le cas du Contrat d'Alliance (C. Mairesse)
78
Pousser la performance des services dassainissement par des aides financires : le cas des primes puratoires
(J-F. Curci)
82
n
n
n
n
2. Lamlioration de la performance in situ

2.1 A
mliorer la performance par les dispositifs de coordination
entre oprateurs et autorits
87
89
n L
amlioration
de la gestion des rseaux dassainissement grce aux indicateurs mensuels dactivit et de performance:
lexprience du service assainissement des Hauts-de-Seine (A. Guillon, B. Pister, H. Dupont et A-C. Michaud)89
n L
intgration
des objectifs de performance dans les relations entre collectivits et oprateurs - le cas du SEDIF
(A. Cohen, J. Cavard et D.Carron)94
Les formes contractuelles de rmunration de la performance (S. de la GrandRive)98
Amlioration de lefficacit nergtique des services deau de Jeddah (C. Mairesse et A. Mathys)101
Le suivi des services de leau dans les petites villes des pays en dveloppement (D. Dsille et D. Faggianelli)104
Des services deau de meilleure qualit Bucarest dix ans aprs le PPP (E. Chiru)107
n G
estion
durable de leau, les choix de Nantes Mtropole (P. Marest, M. Blanche, M. Guillard, Y. Goutiren,
O. LHonor et J-L. Perrouin)111
2.2 A
mliorer la performance par le benchmarking
et les changes dexprience
n B
enchmarking
117
: lexprience dEau de Paris (B. Sixta)117
n L
analyse
comparative : un outil damlioration de la performance des services deau et dassainissement

(C. Bougaux-Ginsburger et M. Desmars)121
n B
enchmarking
pour la fourniture des services deau et dassainissement aux populations dfavorises :

mergence dun cadre dindicateurs (M. W. Blokland)125
n S
ystme
dvaluation des performances (PAS): un projet pour lInde (M. Mehta et D. Mehta)129
n L
es
partenariats entre oprateurs comme vecteur de lamlioration des performances (C. Brenire, M. Parent,
F. El Awar et M. Vezinat)132
2.3 A
mliorer la performance par le renforcement des capacits
et la connaissance du patrimoine
n W
IKTI
135
- une mthodologie de transfert de savoir-faire au service de la performance (P. Vizioli)135
n L
a
formation des dirigeants comme levier du changement et de la performance des services d'eau :
l'International Executive Master Eau pour Tous (J-A. Faby)139
n V
ers
une gestion du patrimoine plus performante: lexemple de la Communaut dAgglomration Caen la Mer
(K. Nirsimloo, F. Cherqui, M. Lample, G. Rouland, P. Debres, C. Werey, M. Amhadi, P. Le Gauffre et J-C. de Massiac)142
n L
amlioration
des performances du rseau deau potable dans une mtropole en forte croissance, le dfi de Shanghai
(L. Pelletier)146
n L
amlioration
de la performance rseau Bordeaux (C. Anselme et F. Figueres)149
3. P
erformance des services dans le long terme,
dveloppement durable et intgration urbaine
155
n L
e
dveloppement de laccs aux services deau en milieu urbain: tre performant ncessite innovation,
expertise et partenariat (O. Gilbert, J. B. Prez, P. Rousseau, F. de Rochambeau et O. Garcia)157
n L
a
performance des services deau sur le long terme: lapport de la durabilit (B. Barraqu)162
n A
nalyse
des fonctions de service pour la gestion des eaux urbaines et enjeux pour le suivi des performances
(F. Cherqui, S. Ah Leung, S. Baati, B. Chocat, P. Le Gauffre, D. Granger, B. Loubire, A. Nafi, C. Patouillard,
A. Tourne, J-Y. Toussain, J. Ultsch, S. Vareilles et C. Werey)164
n P
roposition
dune mthodologie articulant valuation des performances des services urbains et suivi des Plans
Climats-Energies Territoriaux (J. Laterrasse et S. Zerguini)169
Conclusion173
Annexes179
n
Le Pacte dIstanbul pour lEau
181
Liste des acronymes
185
Liste des membres du Target and Solution Group
187
Notes190
Prface et introduction
prface et introduction I
amliorer la performance des services publics deau et dassainissement
10
La question de leau sest installe partout au centre des rflexions collectives car ce bien
commun de la Nation , prsent de faon trs ingalitaire dans le temps et lespace, est devenu
lobjet/sujet de toutes les attentions des scientifiques, de toutes les discussions politiques, de
toutes les valeurs portes par les associations. Laccs leau est un item fondamental de la
dmocratie relle. Elle est de plus en plus au cur du politique.
Lvidence de leau prsente suppose la cration, lentretien et la protection de toute la chane
de distribution dune eau potable et de rparation lorsquelle est dite use, sous la responsabilit
des dcideurs politiques.
Ceci est la structure dominante et presque vidente pour nous qui vivons en France. Cela reste
du domaine du possible pour de nombreux citoyens, de linaccessible rve pour de multiples
personnes qui y laissent leur temps, en particulier les femmes et les enfants, porteurs deau
prcaires, et y laissent parfois leur vie.
AMLIORER
LES SERVICES :
UNE URGENCE
Cest pourquoi tout ce qui concourt la connaissance de leau dans ses multiples facettes est
stratgique : la France, par ses lois de 1964, 1992 et 2006, a compris lurgence patrimoniale
de leau ; lEurope, par ses directives, a compris que le temps de leau va bien au-del de notre
temps quotidien ; le monde, par ses structures humanitaires, veut faire merger une conscience
universelle dun droit leau et lassainissement pour tous.
Ceci veut dire une prsence permanente des scientifiques pour explorer, rechercher, valuer,
imaginer comment leau peut et doit tre connue, partage, conomise, rpare tant pour les
personnes que pour les activits conomiques et agricoles.
Pour rduire ensemble les dfis de leau, pour faire accepter le cot des services publics de leau
et de lassainissement, il reste encore explorer pleinement la gouvernance des dits services,
la prise de conscience de la ncessaire durabilit des services, lacceptation dun partage de
la ressource au cur des units fonctionnelles selon les usages, la promotion dune
vision partage, dune solidarit dun droit daccs effectif ici et ailleurs tant il apparat
insupportable de priver lhumain de son droit de vie.
PRFACE
Parce que les situations internationales ont montr que leau sera de plus en plus au
cur de conflits possibles, parce que le dveloppement urbain rend plus complexe laccs
leau et lassainissement et plus problmatique leau au cur de la cit, parce que le souci du
profit peut dgrader durablement nos ressources en privilgiant linstant au dtriment du temps
long, parce que les conflits dusage ne font qulargir les ncessits de compromis, il est devenu
urgent dunir les volonts de ceux qui savent et ceux qui connaissent.
Ceux qui connaissent doivent rappeler pour leau les questions du SENS par rapport
lHomme, la Nature, lAvenir. Ces questions irriguent ou doivent irriguer le cur de nos
discussions qui taient dans les forums mondiaux et se veulent tre le forum des solutions et
des engagements Marseille. Il reste tant dire et faire pour crire des relations humaines
plus justes et mieux partages.
Andr FLAJOLET
Dput
Prsident du CNE
Mais encore faut-il que ceux qui savent nous apportent leurs savoirs, leurs propositions tant
pour la gouvernance que pour lamlioration des savoirs et de la performance : ceci est vrai
propos des rseaux dont lge moyen devient vnrable et plus largement de tous les outils
de distribution et de rparation ; ceci est vrai de tous les savoirs applicatifs o leau est en jeu.
Aujourdhui nos savoirs critiques sur nos savoirs premiers nous permettent de dire quil y a des
limites lexploitation, des situations qui peuvent devenir irrversibles pour les ressources ou la
nature, des rgles universelles ncessaires par rapport lexploration des matires premires.
Le temps de la rconciliation des savoirs et de la connaissance est une urgence philosophique
et scientifique. Le monde scientifique nourri et sensible la question du sens, se mobilise pour
relever des dfis nouveaux : tancher la soif et nourrir sept milliards de personnes, tous gaux
en droit dhumanit, rconcilier lhomme et la nature dans une cologie confiante et cratrice de
valeurs, explorer les nouvelles voies dune lutte contre les maladies de la nature et les maladies
de lhomme.
Le rendez-vous du forum mondial de leau Marseille est un pari du cur et de lintelligence,
le rendez-vous dune histoire des hommes revisite sous la lumire de lesprance dans une
dualit partage entre la science et la conscience. Cest aussi une agora des politiques qui
ont un rle essentiel assumer parce quils ont dcider des formes de gouvernance dans le
respect des units gographiques fonctionnelles, dcider de la priorit des investissements
de prvention et de rparation, dcider de la vrit des prix et de la ralit des objectifs du
millnaire
Ce livre, sous lgide de lASTEE et de son Prsident Pierre-Alain ROCHE, exprime les facettes
multiples dun mme itinraire alliant le savoir critique lpreuve de la ralit. Ces regards
sont aussi des significations exprimes par des tres investis au service des autres dans une
harmonie des valeurs et des savoirs.
amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement
12
LA PERFORMANCE
EST LAFFAIRE DE TOUS
Grard Payen1
et
Pierre-Alain Roche2
mots-cls
: mesure de la performance, service, capacits,

parties prenantes
Le thme de la performance et de la gouvernance des services
dlivre par les services publics nest pas potable partout et,
publics deau et dassainissement a t retenu comme lun des
dans certains endroits, elle narrive quirrgulirement ou que
enjeux-cibles sur lesquels le 6me Forum Mondial de lEau a
quelques heures par semaine. De nombreuses installations sont
prvu de se pencher, en recherchant les solutions existantes et
larrt.
en suscitant les engagements et plans dactions permettant de
Lassainissement laisse encore plus dsirer. Au niveau des
les amliorer. Le prsent ouvrage est dit par lASTEE comme
Nations Unies, la seule politique mondiale lie lassainissement
support de ces travaux.
est celle des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement.
Pour leau potable ou lassainissement, pourquoi des services
Elle concerne lassainissement de base cest--dire laccs
publics plutt que des solutions individuelles ? Pour trois raisons
des toilettes dcentes. Les progrs sont insuffisants : si le
essentielles : mutualiser les efforts et optimiser les cots par
nombre de personnes sans toilettes diminue lentement, le
effet dchelle, viter la pnalisation de certains utilisateurs de
nombre de personnes sans toilettes dcentes (= hyginiques et
leau par dautres dans un contexte de ressources limites, et
privatives) augmente toujours. Beaucoup de villes narrivent pas
satisfaire les obligations des pouvoirs publics vis--vis des droits
dvelopper lvacuation des eaux uses et des eaux pluviales
de lhomme. Ainsi, en thorie, en dehors des habitats isols
au mme rythme que celui de la croissance urbaine. On estime
disposant de ressources abondantes, vaut-il mieux bnficier
que plus de 80% des eaux utilises par lhomme sont rejetes
dune organisation collective de lalimentation en eau potable
dans la nature sans aucune dpollution. Pourtant, il ny a ce
et de lassainissement que de sorganiser soi-mme. Pourtant,
jour aucune vision concerte mondiale de la gestion des eaux
des milliards de personnes nutilisent que de leau non potable .
uses ou de celle des eaux pluviales.
Un tiers de lhumanit ne bnficie daucun rseau public deau
Lenjeu de lamlioration de la performance, et, on le verra, celui
potable, ni domicile ni une borne-fontaine. Parmi les deux
de la gouvernance, qui lui est trs li, sont primordiaux pour ces
autres tiers, beaucoup se plaignent de ne recevoir quune eau
services publics essentiels. Il est particulirement heureux quun
douteuse ou de faon intermittente ou trop chre. Pourtant dans
point puisse tre fait par cet ouvrage des avances les plus
bien des cas, des programmes avaient t tudis, souvent
rcentes dans ce domaine. En introduction ces contributions,
mme des investissements raliss, mais quelques annes
il nous semble utile de dvelopper les principes gnraux qui ont
plus tard, le service nest pas au rendez-vous. Lcart entre la
guid les discussions du groupe de travail.
thorie et la pratique est considrable. Pris dans leur ensemble,

les services collectifs deau et dassainissement ont des
performances nettement insuffisantes. Dans beaucoup de villes
Quest-ce quun service performant ?
de pays en dveloppement, ils natteignent quune partie de la

population, condamnant lautre partie sapprovisionner en eau
Comment des services publics peuvent-ils tre considrs
et vacuer excrta et eaux uses de faon plus coteuse et
comme performants ? Qui peut en juger ? Sur quels critres ?
dans de moins bonnes conditions.
Ce sont videmment ceux qui ont besoin deau potable,
Le nombre de citadins laisss ainsi eux-mmes ne cesse
utilisateurs des services et ayant-droits non desservis, mais aussi
daugmenter car le dveloppement des services publics ne
ceux qui en supportent le cot, utilisateurs et contribuables, qui
suit pas le rythme de la croissance urbaine4. Par ailleurs, leau
ont les attentes les plus fortes. Ils sont les mieux mme de dire
1_ Conseiller pour leau du Secrtaire Gnral des Nations Unies (UNSGAB), prsident de la Fdration internationale des oprateurs privs de services deau (AquaFed),
vice-prsident de lASTEE.
2_ Professeur Ponts-Paristech, DGA du Conseil gnral des Hauts-de-Seine, Prsident de lASTEE
3_ Voir Les besoins en eau potable dans le monde sont sous-estims : des milliards de personnes sont concernes, G. Payen, in Le Droit leau potable et lassainissement,
Sa mise en uvre en Europe, Smets et al., Acadmie de lEau, 2011
4_ M. Ban Ki-moon, secrtaire gnral des Nations Unies, a repris lors de la journe mondiale de leau le 22 mars 2011 les chiffres rendus publics par AquaFed en
septembre 2010 : Over the past decade, the number of urban dwellers who lack access to a water tap in their home or immediate vicinity has risen by an estimated
114 million, and the number of those who lack access to the most basic sanitation facilities has risen by 134 million. This 20 per cent increase has had a hugely
detrimental impact on human health and on economic productivity: people are sick and unable to work.
13
si le service public leur parait satisfaisant ou non. Ils peuvent
oprateurs laisss sans instruction ou sans moyen daction
juger de leffectivit du service, de sa ralit et de sa qualit en
ou encore sans les infrastructures promises par les autorits,
particulier pour ce qui les concerne. Ils nont cependant pas
autorit locale ne disposant que de moyens financiers limits en
forcment toutes les informations permettant de juger de sa
raison de contraintes nationales (contrle de la dette publique,
performance en termes defficacit ou de durabilit. Souvent,
priorits budgtaires, absence de mutualisation des risques, lutte
seuls les acteurs de la chaine complexe permettant la dlivrance
anticorruption, etc.), utilisateurs rejetant des produits toxiques
du service disposent des comptences techniques, des moyens
ou ralisant des prlvements illgaux (comme cest frquent
de comparaison et des informations permettant dapprcier ces
par exemple Jakarta). Ainsi, un service public deau potable
autres dimensions de la performance du service.
ou dassainissement peut-il tre considr comme performant si
Quels sont ces acteurs ? Ils sont trs nombreux.
trois conditions sont runies :
Cest en premier lieu lautorit publique responsable de
La gouvernance du secteur est bonne, cest--dire quelle
lorganisation du service, souvent une autorit de nature
permet chaque acteur de remplir pleinement son rle
politique, cest--dire dsigne directement ou indirectement
de faon utile pour le service public sans gne ou blocage
par les citoyens. Il peut y en avoir plusieurs si le service est
extrieur tout en prenant en compte la diversit des situations
dcoup en morceaux, par exemple avec une autorit ayant en
individuelles et en permettant une optimisation du cot
responsabilit la production deau potable en gros et une autorit
densemble, mesur par exemple par le cot moyen pour les
en charge de la distribution locale de leau potable comme au
utilisateurs.
Portugal.
collectif, y compris sa contribution conomique.
lorganisation et au contrle des services publics deau et

dassainissement : lgislateurs et autorits dfinissant des
Chacun des acteurs remplit en pratique son rle de faon

efficace, cest--dire optimise sa contribution leffort
Ce sont aussi les financeurs et les rgulateurs qui contribuent

n
Le service est effectivement dlivr conformment aux attentes
rgles appliquer, autorits prescrivant des normes (sanitaires,
des utilisateurs, contribuables et ayants-droits et dans le
environnementales, techniques, sociales, etc) respecter,
respect des contraintes socitales et environnementales.
autorits de contrles de toutes sortes faisant respecter la

rglementation.
Ce sont bien videmment aussi les oprateurs, publics ou privs,
qui interviennent la demande des pouvoirs publics pour mettre
Les acteurs essentiels de la performance :

la chane oprationnelle
en uvre les politiques publiques relatives leau potable ou

lassainissement.
Les autorits publiques locales et nationales sont au cur de cet
Mais ce sont galement les institutions et organisations qui
enjeu de performance car elles disposent des leviers principaux.
concourent un aspect du service, par exemple les services
Lautorit en charge de lorganisation du service public au
sociaux qui prennent en charge les utilisateurs en difficult ou
niveau local est videmment la premire concerne. Cest elle
les reprsentants des diverses parties prenantes : utilisateurs,
qui fixe les objectifs et les calendriers, en particulier en matire
citoyens, syndicats, etc.
de personnes ou de lieux desservir. Cest elle qui dfinit
Le grand nombre de ces acteurs5 qui contribuent la
les principaux moyens mobiliser, quil sagisse de moyens
gouvernance de ces services fait quau total le service public
organisationnels, humains, financiers, techniques, juridiques
nest performant que si chacun de ces acteurs est efficace dans
ou tarifaires. Cest galement elle qui associe ou non la plupart
son rle propre et que si la somme des actions de chacun de
des autres acteurs, qui dcide de limplication des utilisateurs,
ces acteurs cre bien le service attendu, cest--dire que la
de la circulation de linformation, qui choisit les oprateurs,
gouvernance est structure entre eux par des rgles ou des
etc. Si sa politique est claire et soutenue par une vision long
pratiques claires. Cest loin dtre vident. Lefficacit de chacun
terme, ses moyens propres et les autres acteurs peuvent agir
des acteurs dans sa contribution au service public est difficile
efficacement. Sans une telle politique, la performance du service
apprcier surtout lorsquelle dpend de celle des autres acteurs.
est handicape.
En outre, chaque situation tant particulire, il est difficile,
Les autorits nationales calibrent trs souvent les moyens
comme nous le verrons plus tard, de sinspirer de situations
financiers, juridiques et humains utilisables par les autorits en
comparables ailleurs. Les occasions de blocage dun acteur par
charge du service local. Par exemple, dans beaucoup de pays o
un autre sont nombreuses : rglementation non pertinente et
la gestion est dite dcentralise, les autorits locales ne peuvent
contrles tatillons, ou au contraire rglementation insuffisante
accder aux marchs financiers quavec laide du ministre
et laxisme total conduisant les oprateurs ne pas respecter
des finances (par exemple dans le cadre de programmes de
les objectifs qui ne sont pas en lien direct avec leur propres
mutualisation des emprunts) ou ne peuvent investir quavec
enjeux, autorits de financement de bords politiques opposs,
des subventions rgionales ou nationales au moins partielles
5_ Le rapport OCDE Water Governance in OECD Countries: A Multi-level Approach liste les autorits publiques intervenant dans chaque pays de lOCDE. Il en mentionne
plus dune dizaine dans nombre de pays tudis.
14
(cas de la France avec ses Agences de lEau organises par
quil est optimis conomiquement (critres de masses
bassins). Par ailleurs, la formation des cadres et des techniciens
salariales ou deffectifs, par exemple, dont lanalyse relve la
comptents dans les diffrentes spcialits de la gestion de leau
fois des charges dexploitation du service, mais peuvent aussi
dpasse largement les possibilits de laction locale (sauf dans
tre interprtes dans le contexte gnral de lemploi)
les trs grandes villes) et doit tre organise une chelle plus
La dimension la plus accessible est leffectivit du service
collective.
un instant donn. Elle peut tre mesure par une batterie
Les oprateurs mandats par les pouvoirs publics mettent en
dindicateurs techniques rendant assez bien compte de la ralit
uvre la politique publique dcide par lautorit organisatrice
du service rendu aux utilisateurs : taux de couverture, pression,
du service. Ils le font plus ou moins bien, selon leur comptence
qualit de leau, relations avec les utilisateurs, etc. Cependant,
et leur exprience. Mais cela dpend dabord de ce qui leur
il est souvent difficile de mesurer le service non rendu, cest--
est demand. Ils nont aucune lgitimit se substituer aux
dire la ralit vcue par ceux qui nont pas accs au service et
autorits publiques responsables des principales dcisions :
qui pourtant, doivent dornavant faire lobjet de lattention des
objectifs, moyens financiers, tarifs, priorit des dessertes, qualit
pouvoirs publics. Les systmes statistiques ne rvlent ces exclus
de leau, etc. Lexistence dun contrat fixant des objectifs et les
que sils sont conus pour cela. Ces indicateurs deffectivit
principaux moyens entre lautorit publique responsable et son
du service fournissent une apprciation densemble. Leur
oprateur est un atout essentiel pour la performance du service
interprtation pour en tirer des consquences oprationnelles
public, que loprateur soit public ou priv. Le contrat, qualifi
est souvent dlicate : le rsultat insuffisant mesur est-il la
dailleurs assez souvent de contrat de performance, permet
consquence de linefficacit dun acteur, de plusieurs acteurs,
lautorit de prciser les objectifs souhaits, de mobiliser des
de difficults aux interfaces entre acteurs ou dune politique mal
moyens appropris et dindiquer comment elle contrlera les
conue ou de tout cela la fois ?
rsultats, toutes choses quelle omet souvent de faire lorsquelle
Il existe peu dindicateurs sur la performance des autorits
utilise des moyens propres non encadrs par un contrat.
nationales ou des rgulateurs vis--vis des autorits responsables
Rien de tout cela nest spcifique une situation donne. Les
des services locaux. Le taux de ralisation du budget annuel du
autorits publiques ont des rles similaires et toujours cruciaux
secteur est souvent disponible ; ce rapport entre les dpenses
aussi bien dans les pays dvelopps que dans les pays en
faites et les budgets annuels ne mesure bien souvent gure
dveloppement. Rien nest non plus spcifique un type
que limpact de la rgulation financire exerce par le ministre
doprateur. Dans tous les cas lautorit publique responsable
des finances. Mais, par exemple, le suivi des normes, leur
a besoin de prciser sa politique, ses objectifs et les principaux
pertinence, la performance des contrles, les suites donnes
moyens, et de contrler que son ou ses oprateurs dlivrent bien
aux infractions releves sont rarement produits.
les services attendus. Si lun de ces maillons est faible, cest
Au niveau local, lexistence ou non dun programme pluriannuel
globalement la performance du service rendu aux utilisateurs,
avec planification financire est un indicateur important.
contribuables et ayants-droits qui est affecte.
Les enqutes de satisfaction peuvent apporter des retours

essentiels, qui viennent alimenter le dbat dans les instances de
Mesurer la performance
concertation. Les taux dimpays ou de raccords non dclars,

sont suivre au niveau de lautorit locale, et refltent parfois
autant ladquation des politiques tarifaires aux enjeux sociaux,
Il nest pas ais dapprcier objectivement la performance dun
ou lintensit de la prcarisation que lindice de la performance
service public deau ou dassainissement. Cest le rle des
de loprateur.
indicateurs de performance. Ils fournissent des informations
Le service peut tre mdiocre et loprateur trs efficace et
trs importantes qui peuvent tre partages entre les acteurs
inversement. Cest, par exemple, le cas si les moyens allous
et mme avec lensemble des parties prenantes. Ils contribuent
par lautorit responsable loprateur sont insuffisants ou
ainsi la fois lobjectivation des perceptions, la performance
si un oprateur nouvellement dsign hrite dune situation
de chacun des acteurs (qui connaissent ainsi mieux leurs
prcdente dgrade. Sauf exception, la comparaison dans le
impacts respectifs) et la transparence sur leffectivit du
temps un endroit donn est une indication beaucoup plus
service. Le nombre des indicateurs utiliss par les diffrents
claire de la performance dun oprateur quune comparaison
acteurs dun service est souvent important car il sagit de cerner
un instant donn avec un autre oprateur. Elle peut alors se faire
au mieux une ralit complexe. Il convient cependant quil ne
en particulier en utilisant des indicateurs locaux ad hoc construits
soit pas excessif, car alors il constitue un cran qui, au lieu de
pour ce faire en dbut de priode. Cette comparaison dans
simplifier les perceptions collectives, les rendent plus opaques.
le temps nest pourtant quune indication dune performance
Les indicateurs de performance sont des outils indispensables.
relative car tout dpend des moyens allous sur la priode par
Il faut cependant les utiliser avec discernement, car de bonnes
lautorit publique responsable.
valeurs dun indicateur qui ne donne quune description partielle
Les comparaisons de prix et deffectivit des services entre deux
nattestent pas en elles-mmes dun service qui puisse tre jug
villes diffrentes donnent des lments dapprciation utiles mais,
performant dans sa globalit, et notamment sur lapprciation
sauf cas trs particuliers de paramtres techniques, historiques,
15
financiers et rgulatoires similaires, elles ne permettent pas de
adaptes faire face des enjeux sanitaires souvent dlicats
comparer simplement lefficacit conomique des diffrents
soient prsentes. La mise en place dun tarif social suppose
oprateurs.
des enqutes sociales, une objectivation des enjeux et un suivi-
Certaines parties prenantes sont peu enclines dvoiler leurs
valuation qui font souvent dfaut, et requirent l aussi des
performances propres. Ainsi par exemple, malgr les demandes
comptences spcialises.
rptes du Conseil pour lEau du Secrtaire gnral des
Enfin, la perception par les usagers du service et des efforts
Nations Unies, la plupart des bailleurs de laide publique au
collectifs indispensables son fonctionnement (paiement,
dveloppement ne rendent publics ni le nombre de personnes
branchements lgaux, qualit des raccordements, acceptation
qui bnficient de leur aide ni leur capacit attirer dautres
dune part significative du prix du service destin au
sources de financement (effet de levier financier). Cest bien
renouvellement des installations) suppose un partage des
entendu aussi, et de faon encore plus dramatique, le cas des
informations et un dialogue permanent.
situations de corruption o les informations ventuellement

fournies avec complaisance ne traduisent pas la ralit, mais
sont largement truques.
Ces difficults ne remettent pas en cause lutilit des indicateurs
de performance. Ceux-ci sont indispensables en particulier
pour le dialogue entre les parties prenantes, pour tayer une
politique ou pour fixer des objectifs un oprateur. Mais, les
significations de chacun de ces indicateurs doivent tre bien
comprises pour ne pas conduire des apprciations errones.
Un exemple intressant est celui des indicateurs daccs leau
potable dans le monde, indicateurs deffectivit du service sil en
Ainsi, pour faire progresser la

performance des services deau
et dassainissement les parties
prenantes ont-elles besoin dtre
performantes individuellement et
dinteragir efficacement.
est. Alors que chaque pays utilise plusieurs indicateurs daccs,

la communaut internationale a tendance depuis dix ans ne
regarder au niveau mondial que lindicateur utilis pour lObjectif
du Millnaire pour le Dveloppement, car il ny en a pas dautre
disponible. Bien que cet indicateur soit construit sans mesurer
en aucune faon la potabilit de leau utilise, de nombreuses
parties prenantes sont convaincues quil mesure laccs leau
potable et rptent que 900 millions de personnes nont pas
accs leau potable dans le monde. Cette erreur dinterprtation
est dramatique car elle a conduit une grave sous-estimation
des besoins : ce ne sont pas 900 millions mais des milliards de
personnes, au moins 2, probablement 3 4, qui nont pas deau
vritablement potable6.
Renforcer les capacits des acteurs

Si la mesure de la performance est un des outils utiles
son amlioration, celle-ci repose fondamentalement sur la
comptence des acteurs concerns. Cette comptence nest pas
inne. Elle sacquiert par la formation, les changes de bonnes
pratiques et le dialogue entre les parties prenantes. Aujourdhui,
les moyens des collectivits dans des pays ayant ralis une
rcente dcentralisation sont tellement insuffisants lgard
des responsabilits qui leur sont confies que leur capacit
piloter leur oprateur est largement insuffisante. De mme,
des oprateurs locaux forms sur le tas ont de la difficult
faire face aux exigences de nouvelles normes. Ce nest alors
pas une question de moyens financiers car les effectifs peuvent
tre parfois importants sans que des comptences spcialises
6_ 3,4 milliards de personnes utilisent au moins de temps en temps une eau de qualit incertaine. Voir rfrence 3 ci-avant.
16
PRSENTATION
DE L'OUVRAGE
Guillem Canneva1
Cet ouvrage est conu pour prsenter un grand nombre de cas
rgulation des services deau franais est prsent plus en dtail
concrets damlioration de la performance des services deau
par A. Savignac.
et dassainissement dans des contextes varis. Ils ont vocation
Enfin, cette partie met en avant plusieurs outils qui contribuent
alimenter la rflexion des parties prenantes engages dans
dans des contextes varis lamlioration de la performance.
la gestion de ces services essentiels, servir de modle des
On namliore que ce quon peut mesurer (If you can not
dploiements dans dautres contextes ou encore contribuer
measure it, you can not improve it) , soulignait Lord Kelvin. Les
llaboration de solutions innovantes.
indicateurs de performance constituent un maillon essentiel que

lInternational Water Association (IWA) a contribu dvelopper
Aprs la prface et lintroduction, la premire partie est
et diffuser. H. Alegre et M. Salgado synthtisent prs de 15
consacre la dfinition de la performance des services deau,
ans defforts dans ce dveloppement. Ces indicateurs de
au cadre institutionnel dans lequel elle sinscrit et les outils qui
performance ont ensuite t repris dans des contextes varis
y contribuent. Cette partie pose les fondations sur lesquelles
pour de nombreux usages. G. Canneva et al. prsentent un
reposent ensuite les cas prsents dans la deuxime partie.
exemple dutilisation dans le cas dun observatoire national de la
Si la performance peut tre dfinie comme latteinte des
performance des services deau en France. M. Salvetti montre
attentes des parties prenantes, celles-ci sont varies et parfois
par ailleurs comment ils peuvent contribuer une analyse
contradictoires. Les modes dinteraction des diffrentes parties
du cot de la qualit et de la non-qualit. Les indicateurs de
prenantes faonnent la gouvernance. Le premier groupe de
performance ne sont cependant pas les seuls outils disponibles :
contributions propose les visions dacteurs complmentaires.
le dialogue avec lusager permet de mieux comprendre ses
H. Bgorre prcise comment le Pacte dIstanbul pour l'Eau
attentes et danticiper ces changements. R. Barbier et M.
incite les collectivits locales sengager pleinement dans le
Tsanga montrent comment il peut tre mobilis. Dautres outils
pilotage des services deau. A. Akhmouch synthtise lenqute
permettent damliorer le pilotage de lactivit oprationnelle. C.
ralise par lOCDE en 2010 sur la gouvernance de leau dans
Franck donne lexemple du Balanced Scorecard de Vivaqua en
17 pays en mettant en avant les mcanismes mobiliss. P-A.
Belgique et M. Riotte celui du tableau de bord de la direction
Roche et P. Marest prsentent les propositions de lASTEE pour
gnrale et de lAgenda 21 pour lassainissement en rgion
amliorer la performance des services par une gouvernance
parisienne. Enfin, certains outils visent mieux coordonner les
plus efficace. R. Simpson dtaille les diffrents mcanismes
actions des parties prenantes en partageant leurs objectifs. Cest
de participation des usagers du service la gouvernance, de
le cas des management contracts prsents par C. Mairesse
linformation la participation aux dcisions. Dans les pays
et des subventions bases sur les rsultats (Output based aids
en dveloppement, les bailleurs de fonds promeuvent le
OBA) dcrites par J-F. Curci.
renouvellement de la gouvernance des services afin de rendre

les services plus efficients ; A. Blanc et al. explicitent la vision de
La deuxime partie prsente une srie de cas concrets
lAFD. La gouvernance est un des volets abords par les normes
damlioration de la performance. Elle ne se considre pas
ISO relatives la gestion des services publics deau. N. Drault
comme exhaustive mais propose des exemples de mobilisation
prsente la faon dont elles peuvent tre mises en uvre et
doutils dans des contextes assez varis. Ces exemples ont t
clarifier la dfinition de la performance attendue par loprateur.
regroups en trois grandes catgories.
Les principes de gouvernance se dclinent tant pour les services
Dans un premier temps, laccent est mis sur les amliorations
en gestion directe quen gestion dlgue. M. Souquire
de la performance au travers de dispositifs de coordination entre
dveloppe le cas de la gestion publique de leau potable Paris
oprateurs et autorits. En mobilisant des outils tels que les
tandis quO. Brousse prsente le cas des services dlgus.
objectifs de performance et leur suivi, les autorits parviennent
La gouvernance des services deau est formalise dans un
indiquer clairement aux oprateurs leurs attentes et ceux-ci
cadre institutionnel de rgulation, le plus souvent dfini
peuvent alors dfinir les moyens de les atteindre. A. Guillon et
lchelle nationale. G. Canneva propose donc une revue des
al. mobilisent les indicateurs de performance dans le cadre du
systmes nationaux de rgulation dans lesquels sinscrivent
suivi dun contrat de gestion des rseaux dassainissement en
les expriences damlioration des services. Le modle de
rgion parisienne. Par ailleurs, les indicateurs de performance
1_ AgroParisTech
17
sont de plus en plus souvent intgrs dans les contrats entre
dernire partie quelques rflexions sur la durabilit des services.
autorits et oprateurs, comme cest le cas pour le nouveau
O. Gilbert et al. sintressent plus particulirement au volet social
contrat du SEDIF (Syndicat des Eaux dle-de-France) (A. Cohen
de laccs leau des populations dfavorises. B. Barraqu
et al.), pour certains contrats proposs par Lyonnaise-des-Eaux
prsente le projet de recherche Eau et 3E danalyse de la
(S. de la GrandRive) ou pour le contrat du service des eaux
durabilit des services deau selon les dimensions conomique,
de Jeddah (C. Mairesse et A. Mathys). Les dispositifs de suivi
environnementale et thique. F. Cherqui et al. proposent une
et de contrle ne sont pas seulement mis en uvre dans les
analyse des fonctions de la gestion des eaux urbaines pour
pays dvelopps ou pour des contrats importants. D. Dsille et
mieux valuer leur contribution au dveloppement durable.
D. Faggianelli montrent comment ce dispositif peut fonctionner
Enfin J. Laterrasse et S. Zerguini prsentent une mthodologie
pour de petits oprateurs en Afrique. Enfin, ces dispositifs
dvaluation des services urbains au regard de leur impact sur le
de coordination peuvent tre mis en place dans des cas de
changement climatique.
gouvernance hybride, comme Bucarest, prsent par E. Chiru
Louvrage se conclut par une synthse des propositions de
ou Nantes Mtropole, prsent par P. Marest et al.
rflexion des membres du TSG qui seront prsentes lors du 6me
Un autre ensemble dexemples met en avant lamlioration
Forum Mondial de lEau Marseille, pour encourager la mise en
des services qui se fonde sur le benchmarking (ou analyse
uvre dactions favorables lamlioration de la performance.
comparative) et sur lchange dexpriences. Les contributions

prsentent le cas de la participation dEau de Paris un
benchmark europen (B. Sixta) ainsi que lanalyse comparative
coordonne par la FNCCR en France (C. Bougaux-Ginsburger
et M. Desmars). Ces outils ne sont pas rservs aux services
atteignant des niveaux de qualit levs. Dans les pays en
dveloppement plusieurs projets comme ceux prsents par M.
Blockland ou par M. et D. Mehta en Inde, viennent adapter
les indicateurs utiliss habituellement et initier un benchmark.
Enfin C. Brenire et al. prsentent un cadre dchange de
pratiques entre oprateurs.
Enfin, les exemples damlioration de la performance sappuient
sur le renforcement des capacits et sur la connaissance du
patrimoine. Si les services deau mobilisent des infrastructures
coteuses, ils ne peuvent fonctionner correctement et
samliorer que par une plus grande matrise des comptences
des personnes charges de leur gestion et par une connaissance
des infrastructures, et notamment des rseaux, qui permettent
une gestion optimise. A ce titre, P. Vizioli prsente WIKTI, une
mthodologie de transfert de savoir-faire entre oprateurs dun
mme groupe et J.-A. Faby lInternational Executive Master
Eau pour Tous, une formation de dirigeants des services deau
de pays en dveloppement, conue comme un levier de leur
changement et de leur performance. La gestion du patrimoine
sappuie sur des outils et des comptences mis en uvre
pour lassainissement Caen la Mer (K. Nirsimloo et al.) mais
aussi pour leau potable Shanghai, dans un contexte de fort
dveloppement (L. Pelletier) ainsi qu Bordeaux (C. Anselme
et F. Figueres).
Enfin la performance des services deau sintgre dans une vision
de long terme et sarticule avec les enjeux de dveloppement
durable et dintgration urbaine. Les services font face une
inertie lie la dure de vie trs longue des infrastructures
et des attentes des parties prenantes qui peuvent changer,
faisant ainsi voluer la dfinition de la performance dans le
temps. Cette tension entre inertie et besoin de flexibilit montre
lintrt de complter les outils de la performance prsents
prcdemment. Louvrage propose donc en troisime et
1
Dfinition de la performance
des services, son cadre
institutionnel et ses outils
dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils I

20
21
1.1 Dfinition de la performance en lien avec la gouvernance
Le Pacte dIstanbul pour lEau

et la performance des services
exercer
leurs
responsabilits
quant
aux services rendus aux usagers, mais
Interview dHenri Bgorre, maire de Maxville

et vice-prsident de la communaut urbaine
du Grand-Nancy (France)
aussi citoyennes pour un bon usage de

leau en tenant compte des contextes
gographiques et culturels.
Les Forum Mondiaux de lEau, comme
celui de Marseille, constituent des points
dtape pour prsenter les progrs raliss
LE PACTE DISTANBUL POUR LEAU (EN
gouvernance ou encore la comprhension
par les signataires. Ils encouragent donc
ANNEXE 1) A T INITI LORS DU 5ME
des volutions ncessaires lies lusage
les signataires agir et constituent
FORUM MONDIAL DE LEAU EN 2009
de leau.
des plateformes pour changer des
DESTINATION DES COLLECTIVITS
expriences.
LOCALES AFIN DE LEUR PERMETTRE
En quoi ce Pacte parle-t-il de performance ?
DE DVELOPPER DES STRATGIES DE
Le Pacte dIstanbul impulse lamlioration
Concrtement, comment lavez-vous mis
GESTION DE LEAU MIEUX ADAPTES
de
en uvre sur votre commune ?
AUX
NOTRE
promulgus par les signataires en les
Cest la communaut urbaine du Grand-
TEXTE
RASSEMBLE
engageant mettre en application des
Nancy qui a la comptence de la gestion
ENGAGEMENTS
COMMUNS
mesures
de leau et de lassainissement pour
CHANGEMENTS
PLANTE.
DES
CE
DE
la
performance
rpondant
des
services
des
objectifs
AUXQUELS LES MAIRES ET LUS
ou cibles quils se sont fixs.
Maxville et 19 autres communes.
LOCAUX OU RGIONAUX SIGNATAIRES
Cependant, il nimpose pas dobjectifs
En ce qui concerne les engagements
ADHRENT.
chiffrs. Cest bien aux signataires de fixer
pris par notre commune au titre du
leurs cibles en fonction du contexte
Pacte dIstanbul, la participation et la
En tant que maire de Maxville, vous
socio-go-conomique dans lequel ils
sensibilisation des usagers en sont les
avez t parmi les premiers signataires
agissent. Les critres dvaluation de
principaux (sensibilisation au cycle de
du Pacte dIstanbul pour lEau lors
la performance sont propres chacun.
leau, au cot du m3 deau, ou encore
du 5me Forum Mondial de lEau en
Lengagement au Pacte est donc moral
lutilisation de leau et ses alternatives
2009. Pourquoi avez-vous soutenu la
et non pas quantitatif. En France, les
comme la rutilisation des eaux de
dmarche ?
intercommunalits ont le plus souvent la
pluie) pour anticiper sur de potentielles
Tous les maires du monde ont comme
comptence eau et assainissement
mesures nationales (par exemple sur la
premire
mission
lorganisation
des
mais les maires gardent les liens de
rutilisation des eaux uses traites ou
services
essentiels.
Sengager
pour
proximit avec les habitants. Le Pacte me
des eaux pluviales), et pour amliorer la
laccs pour tous leau propre, protger
permet de prendre du recul pour mieux
performance des services publics deau
la ressource et assurer la salubrit des
rpondre la demande des habitants.
et dassainissement rendus.
villes sont donc des priorits de laction
Maxville
de
Nous nous sommes par ailleurs engags
locale.
logements sociaux et assure laccueil des
auprs de la ville de Gao (Mali) dans le
La formulation du Pacte est utile et va
gens du voyage de lagglomration. La
cadre dune coopration dcentralise.
dans ce sens, pour voluer favorablement
question de tarifs sociaux est dactualit,
Cet engagement consiste travailler
avec des principes daction communs
bien sr.
ensemble sur la gouvernance des services
comprend
deux
tiers
dassainissement avec une dmarche
lchelle de la plante. Le Pacte

promeut par exemple la participation des
Quelle est lambition du Pacte ?
trs participative linitiative de la mairie
citoyens, la transparence des mesures de
Le Pacte pousse les collectivits
de Gao. A Maxville cette dmarche
22
participative sexprime par exemple dans
comme autorit locale, organisatrice.
co-quartier dhabitat social et les jeunes
les coles o des travaux sur lutilisation
Impliquer les familles et les coles a
des deux villes communiquent leur faon
de leau en France et ailleurs sont mens.
permis une amlioration significative de
de respecter lenvironnement.
Travailler ensemble, comme le font
la situation sanitaire, car cest toute la
Bref, du vrai lien social dans chaque ville
Maxville et Gao, apporte des deux cts.
chaine des dchets qui a progress. Cette
bien sr, mais aussi entre les gens des
Appuyer la mairie de Gao la conforte
mme question sest pose dans notre
deux cts, le bonheur pour un Maire !
> Cf. Annexe 1 en p. 181
23
AMLIORER LES RSULTATS

ET LES PERFORMANCES
DES POLITIQUES DE LEAU :
UNE PERSPECTIVE OCDE
Aziza Akhmouch1
mots-cls
: gouvernance pluri-niveaux, mesure de la

performance, indicateur, valuation, systmes d'information
La crise de leau est essentiellement

une crise de gouvernance
En 2010, lOCDE a effectu une enqute dans 17 pays
La gestion de leau pour tous nest pas seulement une question
de la gestion de leau et dexaminer les processus par le biais
dhydrologie ou de finances. En labsence dune gouvernance

publique effective, les dcideurs politiques font face plusieurs
obstacles qui les empchent de concevoir et de mettre en uvre
avec efficience des rformes de leau. Les dfis cls comprennent
la fragmentation territoriale et institutionnelle, les limitations de
capacits au niveau local, le flou dans lattribution des rles et
responsabilits et lallocation des usages. La gestion financire
souvent parse et labsence de planification stratgique long
terme sont galement mettre au compte des obstacles ainsi
que les dfis persistants en termes de rgulation conomique
et dlaboration des cadres lgislatifs. De plus, linsuffisance de
moyens de mesure des performances a un impact consquent
sur la qualit institutionnelle et les cadres de responsabilit et
de transparence. Ces obstacles prennent souvent leurs racines
dans des objectifs mal aligns et dans une mauvaise gestion des
membres afin didentifier les bonnes pratiques de gestion des

interdpendances entre les nombreuses parties prenantes
desquels les acteurs publics articulent leurs problmes, les
dcisions sont prises et les dcideurs politiques sont considrs
comme redevables de rsultats. Les principales conclusions
furent publies dans le rapport Gouvernance de leau dans
les pays de lOCDE : une approche pluri-niveaux , qui constitue
un cadre de lecture pour : i) cartographier les attributions de
responsabilits dans la conception, rgulation et mise en oeuvre
des politiques de leau ; ii) identifier les dfis de la gouvernance
commune pluri-niveaux pour une politique intgre de leau ;
iii) identifier les bonnes pratiques de gestion des dpendances
mutuelles entre les niveaux de gouvernement dans la conception
et la mise en uvre des politiques de leau ; iv) promouvoir
le processus dcisionnel qui intgre les acteurs tous les
niveaux ; et v) encourager ladoption des outils pertinents de
dveloppement des capacits, de suivi et dvaluation.
interactions entre les parties prenantes.

Dans les conclusions de son travail prcdent sur leau, lOCDE
indiquait que, souvent, les solutions la crise de leau existent
et sont bien connues. La principale difficult rside dans la
mise en uvre de ces solutions, leur adaptation aux contextes
locaux, la capacit surmonter les obstacles aux rformes et
faire travailler ensemble les principaux acteurs des diffrents
secteurs afin quils joignent leurs forces et partagent les tches
et les risques. Il ny a pas de rponse panace ni de recette
magique pour relever les dfis de la gouvernance dans le secteur
de leau. Il est de loin prfrable dlaborer des politiques locales
dveloppes sur site intgrant les spcificits et les questions
territoriales. Mais quels que soient les contextes et les ralits
institutionnelles des pays, des dfis communs peuvent tre
diagnostiqus ex ante pour laborer des rponses politiques
adquates.
1_ OCDE
Messages cls du rapport Gouvernance

de leau dans les pays de lOCDE, une
approche pluri-niveaux
IDENTIFIER LES DFIS DE LA GOUVERNANCE
PLURI-NIVEAUX DANS LES PAYS DE LOCDE
24
Le degr de mise en pril auquel la coordination et la mise en
Authority (autorit isralienne de leau). La base de donnes
uvre effective des politiques de leau sont exposes par les
gagnerait tre rorganise pour obtenir des rsultats clairs
dficits de gouvernance pluri-niveaux varie largement dans la
partir des changements politiques. De plus, il nexiste aucune
rgion OCDE, mais des dfis communs ont t identifis :
mesure incitative ni de rgles spcifiques pour encourager les
Dans les deux tiers des pays OCDE tudis, le dficit de
compagnies responsables du pompage, de la purification et
financement constitue le principal obstacle la coordination
du transport de leau vers les consommateurs, produire les
verticale et horizontale des politiques de leau ;
donnes pertinentes sur la qualit et la quantit de leau et les
En dpit dune infrastructure bien dveloppe et du transfert
rserves deau restantes. Il a t envisag de mettre en place
rgulier dexpertise, le dficit de capacit reprsente le
une quipe de suivi indpendante pour collecter ces donnes,
second dfi le plus important particulirement au niveau
mais ceci est en attente en raison de financement insuffisant.
infranational ;
n
Deux tiers des pays de lOCDE couverts par cette tude
RPONSES POLITIQUES POUR SURMONTER LES DFIS
doivent toujours faire face un dficit de politiques en raison
DE LA GOUVERNANCE PLURI-NIVEAUX : UN REGARD SUR
de la fragmentation des responsabilits au niveau national
LA MESURE DES PERFORMANCES
et infranational et de labsence de mesures institutionnelles
incitatives pour une coordination horizontale entre les
La plupart des pays de lOCDE ont fait des efforts significatifs pour
diffrents domaines de politiques publiques lies l'eau ;
coordonner les politiques de leau entre ministres, domaines de
Le dficit administratif a toujours un impact significatif sur la
politiques et niveaux de gouvernement.
mise en uvre des politiques de leau, mme aprs ladoption

n
des principes de gestion des bassins fluviaux ;
Tous les pays tudis ont mis en uvre des mcanismes
Les dficits dinformation et de redevabilit (ou qualit
horizontaux et de coordination tels que des ministres de tutelle
institutionnelle) sont les obstacles majeurs une politique
(ex. GB, Espagne), des organismes inter-ministriels (ex. France),
intgre de leau dans la moiti des pays de lOCDE tudis.
des structures de haut niveau (ex. Mexique) ou des organes

de coordination spcifiques. Les mesures de performances,
En fait, concernant ce dernier point, labsence de redevabilit
les autorits de bassins fluviaux, les systmes dinformations
et de transparence dans la politique de leau est un symptme
et de bases de donnes sur leau, les transferts financiers, la
des dficiences de gouvernance tant dans le secteur priv que
collaboration inter-municipale, la participation des citoyens et
public. Dans de nombreux pays, la lgislation est faiblement
des mcanismes innovants (ex. exprimentation territoriale) sont
applique et les systmes lgaux sont inadquats. Ceci porte
galement des outils de coordination verticale importants dans la
atteinte la mise disposition durable de leau de plusieurs
rgion de lOCDE.
manires ce qui rduit la croissance, affecte les performances et
Coordination horizontale entre secteurs politiques
lefficience, et frustre la participation des parties prenantes dans

le processus dcisionnel.
Gnralement, les principales questions sont lies labsence
de prise de conscience publique et la faible implication des
Eau et agriculture
Japon
Grce
associations dusagers deau dans le processus dlaboration

des politiques. Laccent est galement mis sur une faible
valuation des politiques deau au niveau central et infranational.
Par ailleurs, le manque defficience dans le suivi, la reddition
de rapports, le partage et la dissmination des performances
des politiques de leau empchent la cohrence politique aux
Eau et nergie
Pays-Bas
Australie
Chili
France
Isral
Core
Nlle-Zlande
Mexique
Espagne
Royaume-Uni
Italie
Portugal
Eau et dveloppement
territorial
niveaux horizontal et vertical. Lvaluation priodique du progrs

vers des objectifs politiques tablis est vitale pour dterminer
si les efforts appliqus sont effectifs et pour ajuster la politique
Source : Enqute de lOCDE sur la gouvernance de leau (2010)
lorsque cela est ncessaire. Mais la faisabilit est souvent limite
Il est possible dassurer le dveloppement des capacits et
en raison de considrations de nature politique, financire et
de faciliter des actions coordonnes entre les divers niveaux
de capacit. A titre dexemple, en Grce, en Isral et en Italie,
gouvernementaux par la mesure des performances. De telles
labsence de suivi et dvaluation des rsultats des politiques de
mesures visent fournir des informations qui peuvent tre
leau tait considre comme un obstacle important la mise en
utilises pour amliorer lefficience des dcisions sur les
uvre des politiques de leau au niveau territorial. En Isral, les
priorits, les stratgies politiques et les allocations de ressources
rsultats des politiques nationales de leau ne sont pas toujours
(OCDE, 2009). Ceci se fait gnralement par le biais de mesures
quantifis dans les dlais, en raison des difficults obtenir des
de suivi et dvaluation. Le suivi (monitoring) est un processus
donnes pertinentes de la base de donnes de la Israeli Water
constant et ncessite la collecte et lvaluation des informations
25
quantitatives et qualitatives, ainsi que des rsultats des
communs. Mais la porte dutilisation de telles informations sur les
politiques et des programmes publics. Lvaluation se fait des
performances pour guider le processus dcisionnel de politique
moments spcifiques du cycle et utilise des donnes qualitatives
de leau et de prioritisation des actions gouvernementales est un
et quantitatives pour valuer le succs ou non des objectifs.
point cl.
Les deux peuvent aider identifier des zones dans lesquelles

la coordination peut tre amliore ; soutien au dialogue et
Un nombre croissant de pays ont tabli des indicateurs
la ngociation pour une meilleure allocation des ressources et
dvaluation de la performance de leur secteur de leau, pour
des comptences et soutien la ngociation des arrangements
renforcer les mesures incitatives pour les gouvernements
contractuels.
infranationaux et pour amliorer la base de connaissance.
Les indicateurs de performance peuvent renforcer les
Plusieurs pays de lOCDE ont galement adopt des outils de
liens entre les parties prenantes des politiques diffrents
mesure des amliorations dans la mise en uvre de politiques
niveaux de gouvernement et contribuent la formation et au
de leau par le biais de systmes de suivi qui ne sont pas toujours
dveloppement de comptences. De telles mesures deviennent
standardiss entre bassins. Toutefois, il faut noter que les
un outil inestimable pour tous les niveaux de gouvernement,
informations ne sont pas systmatiquement rendues publiques
ainsi que pour toutes les autres parties prenantes dans un
(aux usagers de leau et ONG), ou utilises pour des organes de
contexte de gouvernance pluri-niveaux, y compris les oprateurs
mesures comparatives responsables des politiques de leau qui
du secteur priv. Elles forment une base de dialogue, de
guident les dcisions publiques. Les exemples suivants illustrent
discussion et dacquisition des connaissances, et permettent
quelques expriences intressantes dans la rgion de lOCDE.
une communaut dacteurs didentifier des points de rfrence
INDICATEURS DE PERFORMANCE DANS LE SECTEUR DE LEAU : QUELQUES EXEMPLES DE LOCDE

En Australie, lvaluation bi-annuelle par la National Water Commission de la mise en uvre de la National Water Initiative rapporte
des progrs dans la rforme de leau au niveau infranational.
Aux Pays-Bas, chaque conseil de leau utilise des systmes pour suivre les progrs des politiques de leau, tels que le suivi de la
qualit de leau et lcologie de leau, la planification et le suivi de lespace prserv pour la rtention de leau. Le STOWA (institut de
recherche scientifique applique) pilote le changement vers la standardisation des systmes de suivi qualitatif/quantitatif de leau, et
de lcologie. Lunion des conseils de leau organise une valuation comparative des conseils de leau tous les deux ans et cette tude
est publie dans le document Waterpeil.
En Belgique, le rapport flamand sur lenvironnement (Flemish Environment Report - MIRA) est publi depuis 1994 comme indicateur,
valuation de politique, scnario et rapport prvisionnel. Il comprend des analyses de tendance comme bases dvaluation des progrs.
De plus, le comit de coordination sur la politique intgre de leau (Co-ordination Committee on Integrated Water Policy - CIW) a
dvelopp un systme de suivi au niveau rgional pour la mise en uvre des mesures de la directive cadre sur leau. Il sagit dune
application Excel ou Access contenant des donnes qui listent des informations de base (qui, quoi, quand, etc.), ainsi que des donnes
qui suivent les progrs (dpenses, calendrier, etc.).
En France, le Contrat dobjectifs tat-Agences est un outil national de prsentation de rapports destin valuer les politiques des
Agences de leau.
En Arizona (USA), un service de suivi et de rapportage de politique de leau (Water Policy Monitoring and Reporting Service) a t conu
pour les gestionnaires de ressources municipales en eau, des dirigeants industriels, des reprsentants et de tous ceux intresss par
les tendances qui influencent le prix et la disponibilit de leau dans lArizona.
Au Portugal, depuis 2004, les services deau et dassainissement de toutes les entreprises deau qui fonctionnent dans le cadre de
contrats de concession sont suivis annuellement par le biais de 20 indicateurs de performances. Cette rglementation sur la qualit de
leau a t progressivement tendue toutes les entreprises de service deau au cours de lanne 2011.
Enfin, lUnion europenne a galement mis en place une mthodologie dvaluation des politiques de leau au sein de ses frontires.
Source : Etude OCDE sur la gouvernance de leau (2010).
Enseignements cls de lexprience

de lOCDE pour lamlioration des
performances des politiques de leau
26
conduire conserver le contrle sur la manire dont les autorits
mesures incitatives ncessaires pour amliorer la performance

dans le secteur de leau :
1. Diagnostiquer les dficits de gouvernance pluri-niveaux dans
llaboration, la rgulation et la mise en uvre des politiques
Lexprience de lOCDE a rvl que les systmes dindicateurs
de leau entre ministres et agences publiques, entre les
offrent de grands avantages, mais que nanmoins certains
niveaux de gouvernement et entre les acteurs locaux. Ceci
risques doivent tre pris en considration. Ces systmes sont
facilitera la dfinition claire des rles et responsabilits des
souvent coteux, directement (le cot de dveloppement et
autorits publiques.
de mise en uvre) et indirectement (les cots dopportunit

et le potentiel de gnration de consquences inattendues). Ils
peuvent galement augmenter la charge administrative pour
lorganisation qui labore le rapport et son personnel. Il est
difficile de saisir la complexit par le biais des donnes et des
indicateurs sur leau, ce qui peut conduire au dveloppement de
2. Impliquer
les
gouvernements
infranationaux
dans
la
conception de la politique de leau, au-del de leur rle de

mise en uvre diffrentes chelles territoriales, et
attribuer les ressources humaines et financires en accord
avec les responsabilits des autorits.
trop dindicateurs plutt que de focaliser lattention sur un noyau
3. Adopter des outils de gouvernance horizontale pour favoriser
central d'indicateurs pertinents. De plus, il est tentant de la part
la cohrence entre des secteurs politiques lis leau
du gouvernement central de substituer ex ante le contrle des
et amliorer la coopration inter-institutionnelle dans les
services deau par les indicateurs de performances. Ceci peut
ministres et les agences publiques.
infranationales mettent en uvre leur politique de leau car elles

prendront des dcisions et feront des choix qui leur permettent
dobtenir de bonnes performances dans les paramtres du
systme indicateur, aux dpends dautres lments.
La diversit des outils en place indique quil nexiste pas
de conception optimale pour un systme de mesure des
performances bas sur des indicateurs dans le secteur de leau.
4. Crer, mettre jour et harmoniser les systmes dinformation

sur leau et les bases de donnes pour partager les besoins
des politiques de leau l'chelle des bassins, des pays et au
niveau international.
5. Encourager la mesure des performances pour valuer et
suivre les rsultats des politiques de leau tous les niveaux
gouvernementaux, et dvelopper des mesures incitatives
pour le dveloppement des comptences.
Son dveloppement devrait rsulter dun effort collaboratif entre le
6. Rpondre la fragmentation de la politique de leau au
niveau national et infranational, et les informations quil recueille
niveau infranational en encourageant la coordination entre
doivent couvrir les intrants, les procds et les donnes de sortie
les acteurs locaux.
qui sont pertinents pour les activits en cours. Il est ncessaire

dtablir des objectifs clairs pour les donnes et de slectionner
les indicateurs appropris pour parvenir une utilisation
optimale de ces informations. On doit disposer de systmes
pour gnrer, valider et distribuer les donnes ; les informations
doivent tre utilises de manire approprie et dans les temps ;
des mcanismes incitatifs sont ncessaires pour encourager les
acteurs suivre une mthodologie particulire ; et il faut planifier
7. Promouvoir le dveloppement des capacits tous les

niveaux de gouvernement. Ceci implique dassocier les
investissements dans les systmes dapprovisionnement en
eau et lassainissement des investissements en termes
de capacits des institutions sur lesquelles reposent les
rsultats, et la gestion des services et ressources efficace et
coordonne.
lutilisation approprie des informations sur les performances
8. Encourager une approche ouverte tous pour llaboration
pour encourager le suivi systmatique des politiques de leau qui
des politiques de leau, par le biais de la participation
doivent tre bien rflchies, au moyen des bases de donnes
publique.
et des systmes ncessaires. Cela signifie souvent que ces

indicateurs doivent tre rendus disponibles tous les niveaux
de gouvernement et pour le public. En dautres termes, il faut
prendre en compte de nombreuses complmentarits entre
les outils de gouvernance afin doptimiser le rsultat de leurs
interactions.
Le rapport de lOCDE se termine sur des lignes directrices
destines servir doutils pour les dcideurs politiques de leau
pour diagnostiquer et surmonter les dfis de gouvernance pluriniveaux et grer la complexit dans les politiques de leau. Lune
de ces lignes directrices (n5) est spcifiquement ddie aux
9. valuer ladquation des instruments de gouvernance

existants pour relever les dfis identifis et favoriser la
coordination de la politique de leau aux niveaux horizontal
et vertical.
Rfrences
OCDE (2011), Water Governance in OCDE Countries: a Multi-level
Approach, OCDE Publishing, Paris.
OCDE (2009), Governing Regional Development Policy: The Use of
Performance Indicators, OCDE Publishing, Paris
27
METTRE EN PRATIQUE EN
{
FRANCE LAMLIORATION
DE LA PERFORMANCE DES SERVICES
PUBLICS LOCAUX DE LEAU ET DE
LENVIRONNEMENT.
LES PROPOSITIONS DE LASTEE
Pierre-Alain Roche1
et Philippe Marest2
mots-cls
: service performant, acteurs des services, mesure de

la performance
Les collectivits dans lesquelles nous travaillons en France ont
potable, assainissement et dchets) semble faire aujourdhui
fait des choix divers quant au mode dorganisation de leurs
consensus. Le renforcement du rle des autorits locales
services publics deau et dassainissement et leurs structures
apparat ainsi primordial et a t mis en avant notamment par le
actuelles ne peuvent ignorer le fruit de leur histoire. Par les
Pacte dIstanbul conclu au 5me Forum Mondial de lEau.
expriences que nous partageons avec de nombreux collgues

au sein de lASTEE, se dessinent des exigences de progrs et
La multiplicit et la complexit des sujets traits rendent
des mthodes communes ces diverses situations. On peut
ncessaires, de plus en plus, une grande matrise technique qui
ainsi tracer un cadre gnral dintervention, fond sur la notion
exige une ingnierie de plus en plus performante3. En particulier,
de contrat de service qui apporte de srieuses clarifications et
elles doivent appliquer des prescriptions rglementaires dont
proposer un plan daction de renforcement des capacits de
lorigine mane de plus en plus (et cest plus particulirement vrai
chacun des acteurs impliqus.
pour le domaine de lenvironnement), de textes communautaires

complexes. Certes, les collectivits territoriales ont dvelopp
Un dfi relever par les collectivits

territoriales : la complexit
des comptences oprationnelles pour leur action en tant que

matres douvrage et autorits organisatrices mais elles sont
moins armes, sauf peut-tre les plus importantes dentre elles,
pour apporter des rponses locales et participer la rsolution
Les collectivits locales et notamment les communes et leurs
des grandes questions du 21e sicle, de lvolution socitale et
groupements intercommunaux, sont tout la fois confrontes,
du dveloppement durable.
quotidiennement, la mise en uvre des services publics

de proximit et long terme, la rsolution, au niveau local,
Les enjeux induits se dclinent essentiellement sur trois
des grands dfis du dveloppement durable notamment
grands registres : politico-institutionnel (modes dorganisation,
environnementaux comme le rchauffement climatique, la
relations institutionnelles), financier (cots prendre en
rarfaction des ressources et la prservation de la biodiversit
compte) et technique (rponses technologiques). Ainsi, pour
ainsi que de ceux poss par lvolution des modes de vie.
les acteurs publics locaux, ces nouveaux enjeux se concentrent
Leur ncessaire implication aux niveaux national, europen et
essentiellement dans leur capacit exercer leurs rles dautorit
mondial dans la gouvernance des grandes questions de socit,
organisatrice des services publics et de matre douvrage,
au cur des problmatiques locales, au nombre desquelles
essentielle pour conserver la matrise publique dans un contexte
la gestion des services publics locaux environnementaux (eau
aussi volutif et dans la capacit agir concrtement en
1_ Prsident de lASTEE, directeur gnral adjoint, responsable du ple Amnagement du territoire au Conseil Gnral des Hauts de Seine.
2_ Vice-prsident de lASTEE, dlgu aux collectivits territoriales, directeur gnral environnement et services urbains de Nantes Mtropole.
3_ Yves Daudigny : Rapport dinformation n557 du Snat sur lingnierie publique du 15/06/2010 .
La multiplication des lois et normes, la complexification technique et juridique des dossiers, la prise en compte des orientations de dveloppement durable, la
ncessit de projets qui abordent les aspects de gestion et de maintenance exigent une ingnierie de plus en plus performante.
valuant les impacts de leurs actions. Ils doivent faire appel de
dfinition des stratgies, la gestion de patrimoine ou le choix
multiples connaissances pour construire une vision globale avec
des modes de gestion et le contrle des oprateurs de rseaux.
28
une approche pluridisciplinaire et transversale runissant dans

une mme synthse les avis de lconomiste, de lingnieur, du
POURQUOI DES AUTORITS ORGANISATRICES EN
gographe, du sociologue, de lurbaniste, de larchitecte
CAPACIT DINNOVER ?
La mise en pratique soulve ainsi de multiples questions qui
Il faut prparer lavenir en recherchant des rponses et des
sont autant de dfis collectifs relever au niveau local. Les
ides, nouvelles, indispensables, dautant plus que le contexte
changements et les questions doivent tre pris en compte, des
conomique et financier est de plus en plus contraint. Une
rponses adaptes, trouves et mises en application par les
des voies privilgie est linnovation qui nest pas seulement
acteurs locaux doivent tre apportes.
technologique mais porte aussi bien sur les services, les

mthodes de travail, lorganisation, la logistique... pour accrotre
la capacit oprationnelle, la capacit dexpertise mais galement
Les propositions de lASTEE
rechercher lamlioration des services dlivrs la population.
Face ces dfis, lASTEE se mobilise avec ses partenaires
POURQUOI DES CONTRATS DE SERVICES ?
dans le but de favoriser, pour les services publics locaux de

lenvironnement :
une
Cest le moyen le plus clair et le plus transparent de fixation :
organisation
efficace
fonde
sur
des
autorits
et par loprateur de service public, travaillant pour le compte
des oprateurs de rseaux performants, que ceux-ci soient
de celle-ci, des performances quil est en mesure datteindre
publics, dconomie mixte ou privs,
compte-tenu des moyens allous.
des liens clarifis par un contrat de service entre les autorits

organisatrices et les oprateurs,
par lautorit organisatrice de ses ambitions et de ses priorits,
organisatrices fortes ,
4
POURQUOI UNE RGULATION PAR LETAT ?
un Etat rgulateur et garant de la transparence pour les

citoyens-usagers.
Enfin, lEtat doit tre rgulateur et garant de la transparence en

collaboration troite avec des autorits organisatrices locales
POURQUOI DES AUTORITS ORGANISATRICES FORTES ?
lcoute des citoyens-usagers. Les services publics locaux

de lenvironnement sont dexceptionnels outils de solidarit et
Celles-ci doivent pouvoir pleinement exercer leur rle. Les
rendent des services essentiels en termes de sant publique et
champs dintervention sont nombreux et structurants : primtre
de confort de la vie quotidienne. Cest un enjeu politique majeur.
et comptences, tude des besoins collectifs, information et
En France cette rgulation est exerce par des outils normatifs
participation de la population, dfinition du service (niveau et
(notamment concernant lencadrement des dlgations de
qualit), choix des modes de gestion, gestion des patrimoines
services publics ou autres types de contrats) ou rglementaires,
(ressources, rseaux et quipements), des moyens et de la
par des mcanismes de taxation et de financement (agences de
politique tarifaire, excution du service La dtermination de
leau) et comme une sunshine regulation ou rgulation par
loprateur de rseaux est une dcision majeure pour lautorit
la mise en lumire 5 par la cration de lobservatoire SISPEA6.
organisatrice : elle doit tre en capacit de matriser lensemble

des leviers essentiels avec une capacit relle daction.
Une autorit organisatrice forte
POURQUOI DES AUTORITS ORGANISATRICES ASSISES

SUR UNE EXPERTISE SOLIDE ?
LASTEE sappuie sur une large exprience franaise de services

publics pour fonder la dmarche de mise en pratique quelle
La mise en uvre effective de ses missions avec le niveau
propose. La loi dorientation des transports intrieurs de 1982
de matrise souhait requiert une relle expertise mtier ,
a introduit la notion dautorit organisatrice. Un avis du conseil
scientifique et technique, mais aussi conomique, sociale,
conomique et social a fait la synthse de lexprience franaise
juridique et un savoir-faire prouv, par exemple pour la
sur les services publics urbains organiss en rseaux7 intgrant
4_ Nous utilisons dans cette contribution des terminologies habituelles en France. Le spcialiste de ces questions trouvera les quivalents suivants dans la terminologie
retenue dans la normalisation ISO TC 224 : par autorit organisatrice , il faut entendre entit responsable , et par Etat il faut entendre dans le cas Franais
l entit comptente sur le territoire national. Nous renvoyons par ailleurs aux autres communications du prsent ouvrage pour une prsentation du systme
institutionnel franais.
5_ Bruno Johanns and Pierre-Alain Roche, The regulation of water public services in France , in regulating network utilities in the U.E. , Oxford University Press,
Oxford, 2000.
6_ Voir communication ce propos dans le prsent ouvrage.
7_ La matrise des services publics urbains organiss en rseaux , Avis du Conseil conomique et social prsent par Claude Martinand, Section du cadre de vie, 2001.
29
diffrents travaux de recherche8. LInstitut de la Gestion Dlgue
Cette vision des services urbains sinscrit pleinement dans les
a propos une charte des services publics locaux , qui sadresse
orientations europennes. Le livre blanc de la Commission sur
lensemble des acteurs ou partenaires, avec sept objectifs
les services dintrt gnral de 2004 affirme que la dfinition
pour garantir la qualit et la performance de ces services. Une
des obligations et missions de service public reste du ressort
charte similaire pour les services deau et dassainissement,
des pouvoirs publics lchelon appropri et que ceux-ci sont
mais porte internationale et mettant fortement laccent sur
chargs de veiller ce que les oprateurs accomplissent les
les dimensions sociales et de participation des citoyens a t
missions de service public qui leur sont confies 12.
prpare dans la mme priode par lAcadmie de lEau et ces

10
2 chartes ont t prsentes conjointement Johannesburg au
La mission essentielle de lautorit organisatrice est dorganiser
sommet de la Terre (Rio+10).
les services, finalit qui se traduit par des prestations dlivres

la population. Le progrs des services force le dveloppement
Lorganisation des services urbains repose, en France, sur une
des rseaux et apporte une valeur ajoute au territoire. Celui-ci
relation entre trois grands acteurs (cf. Figure 1) :
est le support physique du rseau dinfrastructures, le lieu de vie

gographique et administratif dune population et lobjet dune
Lautorit organisatrice est lautorit publique qui a la
gouvernance locale. Le dveloppement du territoire pousse
lgitimit pour organiser un service public sur un territoire et
lamlioration et la cration de nouveaux services.
qui en garantit la bonne excution dans le cadre des textes en

vigueur. Par analogie avec la matrise douvrage publique cest
Des tensions rsultent des conflits entre court et long terme,
une fonction dintrt gnral dont elle ne peut se dmettre.
entre intrt gnral et intrts particuliers, cest--dire entre
Elments dun tout, son action et ses objectifs de politiques
rponse des questions individuelles et satisfaction des
publiques sinscrivent dans un projet global et participent la
besoins collectifs. Dautres rsultent des pressions exerces
dynamique densemble du dveloppement durable du territoire.
par lenvironnement externe, avec notamment lEtat qui

lgifre, rgule et exerce un contrle. Ces interactions avec
Le citoyen-usager, est citoyen dans sa relation avec lautorit
lenvironnement, les relations et les sollicitations des multiples
organisatrice et usager dans sa relation avec loprateur de
acteurs doivent tre gres. Lautorit organisatrice doit ainsi
rseaux. Cest la satisfaction de ses besoins, la rponse ses
veiller lquilibre entre les trois points de vue pour garantir
aspirations qui doivent gouverner laction publique dans le cadre
simultanment ladquation entre les actions programmes
de lintrt gnral.
et les besoins (territoire), le dveloppement et la prennit du

patrimoine (rseau dinfrastructures) et la qualit des prestations
Loprateur de rseaux, enfin, est lorganisme charg par
dlivres lusager (service). Cette mise en tension requiert une
lautorit organisatrice de remplir la mission de service public,
vigilance continue pour viter des drives et trouver les justes
cest--dire dlivrer la prestation lusager, faire fonctionner le
rponses en cohrence avec la finalit collective du service.
rseau et entretenir les biens mis disposition par la collectivit.
La gestion dynamique des quilibres constitue le cur du
La fonction doprateur peut tre dlgue une entreprise
management des services urbains.
(oprateur priv), un tablissement public ou assure par une

rgie (oprateur public).
Dans ce jeu trois avec le citoyen-usager et loprateur, lautorit

organisatrice doit pouvoir pleinement exercer son rle. Pour
Figure 1 : le modle franais (triangulaire) de rgulation
ce faire, elle doit saffirmer comme la seule autorit publique
et de matrise des services urbains11
lgitime qui fixe les obligations et les missions de service public,

relevant de sa comptence, sur son territoire dexercice, dans
Autorit publique (lue)
le cadre lgislatif et rglementaire13 qui dfinit le champ des

comptences et les modalits de leur mise en uvre.
Une autorit organisatrice forte doit tre en capacit de
Citoyen / lecteur /
contribuable / usager ou client
matriser lensemble des leviers essentiels avec une capacit

Oprateur de rseaux
relle daction14 et notamment :
8_ Dominique Lorrain : Gestions urbaines de leau , Economica, 1995

9_ Institut de la Gestion Dlgue, 2002. La charte est signe par quatre membres fondateurs et compte aujourdhui une vingtaine dadhrents.
10_ Pierre-Alain Roche and Franois Valiron, La charte sociale pour leau , Futuribles, n spcial lEau au XXIme Sicle , mars 2000.
11_ La matrise des services publics urbains organiss en rseaux , Avis du Conseil conomique et social prsent par Claude Martinand, Section du cadre de vie, 2001
12_ Commission des communauts europennes, Livre blanc sur les services dintrt gnral, Bruxelles, 2004.
13_ Dans plusieurs codes dont notamment le Code Gnral des Collectivits Territoriales (articles L 2224 et R 2224) mais aussi par exemple le Code de lEnvironnement.
14_ On trouvera dans Pierre-Alain Roche : Rgulation des services deau et dassainissement , in E. Cohen et al, Enchres et gestion publique , pp. 245-262, Conseil
danalyse conomique, La Documentation Franaise, Paris, 2001, quelques dveloppements sur lasymtrie dinformations souvent constate entre une autorit
organisatrice insuffisamment claire et comptente et des oprateurs apportant une expertise puissante.
30
n
dfinit des stratgies permettant de connatre les besoins
spcifiques sont ainsi ncessaires au sein des services de la
satisfaire et danticiper leur volution court et long termes ;
collectivit, comptences coordonner et mettre en synergie,
dcide le niveau et la qualit des services et les moyens qui
car lefficience de laide la dcision apporte aux lus sappuie
doivent leur tre affects et sy engage publiquement ;
sur leur capacit pouvoir prsenter une vision claire et globale
dcide la politique tarifaire : la tarification est un objet de
et organiser et grer ces services publics, dans la dure.
dbat sensible pour la population et les enjeux de prquation
en fonction des ressources financires des abonns sont une
Une relle expertise ne devient alors envisageable que dans le
composante majeure de lacceptabilit collective du service ;
cadre dorganisations de primtres suffisants. Dans ce sens,
sassure de la gestion
patrimoines rseaux et
la cration de structures de coopration intercommunale, en
quipements dont le maintien en tat de fonctionnement et
regroupant les comptences transfres par les communes
les investissements lis lamlioration du service ncessitent
et en largissant laire dintervention dune autorit unique, a
des dpenses trs consquentes. Le patrimoine collectif
donn aux autorits organisatrices une taille critique avec des
constitu au cours du temps est un patrimoine de grande
ressources propres, gages dautonomie, et une vraie capacit
valeur quil convient de grer afin dassurer sa prennit et
de ngociation par le poids de la population. Ce niveau de
celle du service. Cest une des grandes responsabilits de
coopration se rvle donc tre un des facteurs majeurs de la
lautorit organisatrice vis--vis notamment des gnrations
matrise des services urbains par les collectivits locales, une
futures. Cette question particulirement cruciale fait lobjet
occasion et un moyen pour amliorer la gestion comme le
de multiples rflexions et a t mise lordre du jour de la
souligne un rapport de la Cour des comptes17.
des
confrence internationale organise par lASTEE Bordeaux

n
en octobre 201115.
A dfaut d'une adquation entre aires fonctionnelles des
contrle lexcution du service : lautorit organisatrice doit
services urbains et territoires administratifs18 qui semble
pouvoir changer de manire quilibre avec les oprateurs,
difficile atteindre, se pose la question des comptences, de la
pour un enrichissement mutuel au bnfice des usagers.
structure19 et du territoire appropris pour les exercer de manire

efficiente. Dailleurs, le conseil dEtat dans son rapport 2010 sur
Les dcisions relatives ces services sont lourdes de
leau et son droit pointe notamment comme un vrai problme
consquences et dterminent pour longtemps lamnagement
la balkanisation de la gestion et de lorganisation 20. Des
dun territoire, lendettement des collectivits par les cots des
solutions de mutualisation des moyens sont alors essentielles
infrastructures, le niveau et la qualit du service et donc, in fine,
pour assurer un relai effectif de l'appui qui tait antrieurement
les tarifs supports par les citoyens usagers : leur matrise est,
apport par les services dconcentrs de lEtat.
par consquent, capitale. La mission essentielle de lautorit

organisatrice est bien de garantir laccs de tous au service
public en lui donnant un contenu concret et adapt aux
Des oprateurs de rseaux performants
ralits locales .
16
Une autorit organisatrice assise sur une

expertise solide et durable
Loprateur de rseau doit avoir et faire valoir une vraie lgitimit

technique. Son efficacit, quil soit public ou priv, est cruciale
pour dlivrer le service lusager. En effet, cest lui qui assure
le contact de proximit, au plus proche de la population. La
Ces lments montrent ltendue des questions qui se posent
teneur et la qualit de sa relation contractuelle avec lautorit
lautorit organisatrice pour une mise en uvre effective de ses
organisatrice est dterminante pour le service et donc in fine
missions. En effet, une matrise relle rclame non seulement
pour lusager, ce que relve un grand oprateur de services
une expertise mtier , scientifique et technique trs solide,
publics21 : Sur le long terme, il ne peut y avoir doprateur
mais aussi des expertises conomique, sociale, juridique
efficace sans autorit organisatrice forte. Il appartient aux
et un savoir-faire prouv, par exemple pour la dfinition
collectivits territoriales de se donner les moyens de contrler la
des stratgies, le choix des modes de gestion, la gestion de
performance du service [] .
patrimoine ou le contrle des oprateurs. Des comptences
15_ ASTEE, Les outils de la gouvernance locale des services deau et dassainissement , en partenariat avec IWA, OECD et la communaut urbaine de Bordeaux
octobre 2011, paratre.
16_ Pierre-Alain Roche : Livre blanc des acteurs franais du dveloppement durable - chapitre Eau , dit loccasion du sommet de Johannesburg, Documentation
franaise, Paris, 2002.
17_ Rapport de la Cour des comptes, La gestion des services publics deau et dassainissement , Les ditions des journaux officiels, dcembre 2003.
18_ Scherrer F., Figures et avatars de la justification territoriale des infrastructures urbaines, in : Garipy Michel et Mari Michel, Ces rseaux qui nous gouvernent ?, 1997.
19_ Julie Niederlaender : Une contribution pour une meilleure organisation territoriale adapte aux enjeux dune gestion durable de leau , thse de doctorat de
lUniversit Paris-Est en gnie urbain, 2009.
20_ Leau et son droit , rapport public 2010 du Conseil dEtat.
21_ Antoine Frrot, Leau, pour une culture de la responsabilit . Editions Autrement, Paris 2009, Antoine Frrot est directeur gnral de Veolia Environnement.
31
Faire ou faire faire ? Rgie ou dlgation ? Cest souvent par cette
Il ny a pas aujourdhui comparabilit des oprateurs dans leurs
question, trs dbattue, quest aborde la problmatique des
droits et obligations, quel que soit leur statut. Cependant, la
services publics locaux de lenvironnement et plus largement
comparaison peut stablir ds lors sur un champ de missions
des services urbains. La question des modes de gestion se
identiques entre oprateurs publics et privs, relatives
pose en termes de choix dun mode par rapport un autre.
lexcution du service public (Figure 2) :
Des tudes trs nombreuses ont approfondi cette question en
sort gagnant ou perdant et lexprience rvle des situations trs
niveau de prestation quivalent dfini par lautorit

organisatrice ;
opposant les modes de gestion. Globalement, aucun mode ne

n
lorsque la qualit du service rendu a t mesure sur des

indicateurs communs et des modalits de calcul strictement
contrastes en faveur dun mode ou dun autre sur des activits
identiques pour tre objectif ;
identiques.
n
lorsque le cot de la prestation ninclut que les prestations
Cette question est bien videmment importante mais elle ne doit
propres aux oprateurs et hors missions spcifiques aux
pas occulter lenjeu essentiel du rle de lautorit organisatrice.
oprateurs publics. Les cots lis lexercice de la fonction
En effet, la question est moins de confronter les modes de
dautorit organisatrice sont identifier et sparer des cots
gestion pour savoir si la rgie ou une dlgation un oprateur
des oprateurs ;
priv, au sens large en incluant les marchs publics , est

22
les critres financiers doivent tre compars dans la dure,
plus chre ou moins chre mais plutt de donner lautorit
pour intgrer des niveaux adquats dinvestissement
organisatrice les lments qui lui permettent dorganiser de
long terme. En effet, il est toujours possible dobtenir des
manire oprationnelle le service public. Il sagit alors de choisir
prsentations financires favorables ou des cots trs
un oprateur, public ou priv, avec ses consquences en termes
comptitifs sur une courte dure.
dinvestissement, sur tout ou partie du territoire, qui comme le

souligne le Conseil dEtat [] devraient priodiquement faire
Figure 2 : une comparaison entre oprateurs
lobjet dun audit de performance pour vrifier que le mode de
sur un champ de missions identiques
gestion retenu rpond bien aux proccupations rencontres par

les usagers. 23. Il mentionne galement que le dbat politique,
Autorit organisatrice
trs focalis sur la place tenue par la gestion dlgue, cache

mal les srieux problmes rencontrs par les petites rgies et
pointe la question de la place respective de la rgie et de la
gestion dlgue comme un faux problme.
Les situations peuvent tre varies. Un ou plusieurs oprateurs,
Contrat
Oprateur public
Contrat
Oprateur priv
Champ de
comparaison
missions identiques
Missions spcifiques
publics ou privs, peuvent oprer sur un territoire avec des

contrats diffrents. Lunicit de loprateur pose la question du
monopole. La prsence de plusieurs oprateurs privs permet
de faire jouer la concurrence. La mixit des modes de gestion24
Un contrat de service applicable quel que

soit le mode dorganisation
prsente des atouts certains, utilisant les complmentarits et

les potentialits des uns et des autres, contribuant lmulation
Les fonctions dautorit organisatrice et de matre douvrage
entre oprateurs publics et privs, favorable la performance
doivent tre trs clairement spares de celles dexploitant ou
durable des services publics et garantissant labsence de
de matre duvre pour viter les confusions de rles et mieux
monopole.
cibler les expertises ncessaires. Dans le cas dune rgie, la

clarification des relations entre lautorit organisatrice et celle-ci
Lautorit organisatrice doit faire son analyse en fonction de son
en tant quoprateur de rseaux doit tre de mme niveau et
contexte propre, gographique, environnemental, conomique,
de mme clart quavec une entit extrieure. Dans les autres
social et politique. Ce choix doit tre galement clair par
cas, lautorit organisatrice doit disposer de comptences assez
la ncessit du libre choix, par les lus, du mode de gestion
tablies pour rester entirement matre de ses choix, tablir un
et donc des conditions de la rversibilit qui doit, en effet,
dialogue constructif et quilibr avec ses oprateurs et ne pas
pouvoir fonctionner dans les deux sens et ce, malgr les cadres
tre en situation dasymtrie dinformations vis--vis de ceux-ci.
rglementaires actuels peu facilitateurs.
22_ Les marchs publics, au sens juridique, ne sont pas des dlgations de services publics.
23_ Leau et son droit , rapport public 2010 du Conseil dEtat.
24_ Lanalyse mene Nantes Mtropole a port sur les intrts respectifs des modes de gestion et les conditions de leur coexistence sur un mme territoire pour la
distribution de leau, lexploitation des rseaux dassainissement et la collecte des ordures mnagres. Elle a ainsi fait apparatre deux points forts : la complmentarit
des modes de gestion et la comparabilit des oprateurs publics et privs qui disposent, sous rserve de conditions, d'un potentiel spcifique.
32
La formalisation de la fonction doprateur de service public
fait lobjet dun rapport dinformation au Snat en juin 201027 et
permet den fixer les missions pour lensemble des oprateurs
le contexte dadaptation du Rseau Scientifique et Technique de
publics et privs :
lEtat, rend cette initiative dautant plus opportune.
produire le service lusager tel que dfini par lautorit

organisatrice ;
Dans un contexte global de consommation, nous tendons
entretenir et maintenir les biens mis disposition par la
devenir des consommateurs exigeants, car mme si nous en
collectivit publique ;
sommes globalement satisfaits, nous souhaitons et cest lgitime,
rendre compte lautorit organisatrice et proposer des
vivre dans un environnement prserv et protg contre les
amliorations pour faire progresser le service public.
risques et pollutions de toutes natures et disposer de services

publics de qualit, transparents et abordables.
Ces missions sont dclines dans des contrats, marchs ou

dlgations avec les oprateurs privs, habilitations ou contrats
Cette volution gnre des comportements nouveaux. En
de services, dobjectifs et de moyens avec les oprateurs publics,
effet, de plus en plus la population souhaite tre associe au
selon le contexte. Lintrt de formaliser la commande publique
dveloppement du territoire sur lequel elle vit et aux processus
dans des cahiers des charges ou des programmes clairs nest
de dcision publique. La gestion publique et la ralisation des
plus dmontrer : il permet des offres appropries. Lintrt
projets doit ds lors voluer dans ce nouveau contexte qui
de disposer dune feuille de route avec des objectifs prcis est
positionne le citoyen usager comme un acteur essentiel de la
double : il permet un contrle cibl de lautorit organisatrice et
gestion du territoire.
stimule les performances des oprateurs de rseaux.

Afin de rpondre cette volution, les textes prvoient
Dans tous les cas, les indicateurs de performance et les objectifs
linformation et la participation des usagers et des habitants la
defficacit du service rendu aux usagers sont de mme nature.
vie des services publics, organises dans le CGCT. Cependant,
Lensemble de ces dispositions doivent systmatiquement faire
lautorit organisatrice peut mettre en place des dispositifs
lobjet dun contrat explicite, avec un suivi et une valuation
plus labors de participation des habitants, avec un degr
rguliers de la performance atteinte par lautorit organisatrice.
dimplication variable, afin non seulement de mieux assurer

lacceptabilit sociale de laction publique mais encore de
Des changes et une rgulation par la mise

en lumire. Un tat rgulateur, des autorits
organisatrices lcoute des citoyensusagers
sappuyer sur lexpertise dusage pour renforcer son action.

Cette participation peut alors sexprimer dans de nombreux
dispositifs, rglementaires (concertation pralable, enqute
publique), plus originaux (panel citoyen), ou adapts
spcifiquement un projet donn. Il existe galement des
Au regard de la complexit des problmes poss, lorganisation
dispositifs dont le but est de favoriser la participation locale
dun systme de mutualisation national des informations savre
(conseil de quartiers, conseil de dveloppement) ou en
un lment de rponse pertinent la fois pour renforcer lexpertise
relation avec un service public ou un ensemble dquipements
propre de chaque structure mais galement dvelopper une
(commission locale de leau ou commission consultative des
expertise collective sur le rle dautorit organisatrice et de
services publics locaux).
matre douvrage.
La participation des citoyens-usagers introduit ce troisime
Dans ce but, lASTEE a lanc une initiative notamment
acteur dans la relation ancienne entre lautorit publique (les
formalise dans le cadre des partenariats nous avec lAITF25
lus locaux), autorit organisatrice dun service public ou matre
et lATTF , dont lambition commune est de favoriser la mise
douvrage, et lacteur technique, oprateur de rseaux ou matre
en place dun appui scientifique et technique, dans le domaine
duvre. Elle affiche limplication des habitants dans le processus
de lenvironnement et des services publics locaux, ddi aux
de la gestion publique territoriale. Cest un des lments de la
collectivits .
rponse attendue ces nouvelles demandes socitales de
26
qualit des services, de comprhension de leur fonctionnement

Lactualit, avec la disparition, partir du 1er janvier 2012, des
et de participation du citoyen usager qui souhaite peser sur les
missions dassistance matrise douvrage ou matrise duvre
processus de dcision publique.
des services de lEtat auprs des collectivits territoriales, qui a
25_ Association des Ingnieurs Territoriaux de France

26_ Association des Techniciens Territoriaux de France
27_ Yves Daudigny : Rapport dinformation n557 du Snat sur lingnierie publique du 15/06/2010 .
33
Pour des ides et des rponses nouvelles,

une voie privilgie : linnovation
population notamment un accs facilit tous au service public,
Outre une organisation oprationnelle et performante, pouvoir
et par les transferts de connaissances aux agents notamment
offrir une vraie qualit de vie et des services publics de haut

niveau suppose aussi danticiper les usages et les attentes de nos
concitoyens, les volutions socio-conomiques venir ainsi que
de proposer les adaptations ncessaires afin de rester au plus
prs des besoins collectifs et ce, dans un contexte conomique
et financier de plus en plus contraint. Des rponses et des ides,
nouvelles, sont indispensables : une des voies privilgie est
linnovation qui nest pas seulement technologique mais porte
28
aussi bien sur les services, les mthodes de travail, lorganisation,

la logistique pour accrotre la capacit oprationnelle, la
capacit dexpertise mais galement rechercher lamlioration
en accroissant la capacit oprationnelle et dexpertise des

services par lapprentissage de nouvelles mthodes de travail
via les changes rguliers avec des chercheurs. Il contribue
rendre les territoires plus attractifs par des services publics de
qualit mais aussi en stimulant la recherche locale avec des
tablissements implants sur les territoires, galement en faisant
venir des chercheurs au niveau national sur les comptences
exerces et en simpliquant sur les projets internationaux. Enfin,
il nourrit la rflexion stratgique en apportant des connaissances
nouvelles sur le territoire et son fonctionnement.
De plus, pour les agents, participer des projets de cette nature,
cest tre la pointe sur un sujet donn. Cest avoir la possibilit
des services dlivrs la population .
dapporter de nouvelles ides et dintgrer un processus
Mais, pour innover, il faut des comptences et des ressources,
aux chercheurs de se poser de nouvelles questions, gnrant de
29
difficiles mobiliser au niveau de chaque collectivit. De plus,

il nexiste pas de dispositif organis au niveau national, par
dinnovation. Cette proximit des praticiens permet galement

nouvelles ides et conduisant des avances dans la construction
scientifique. En rpondant de cette manire des questions
analogie au rseau scientifique et technique de lEtat.
oprationnelles, il s'agit non seulement d'une co-construction
Comment, alors, externaliser une recherche action comme
concrte des rsultats communs, mais galement (quand la
moteur et rservoir dides pour innover ? Lide est dessayer

de dvelopper des synergies entre le monde de la recherche
et les acteurs locaux en rassemblant des potentiels (la capacit
de recherche des chercheurs, lexprience du terrain des
praticiens et la capacit logistique dune collectivit) sur des
projets partags, labors en commun, et favoriser lmergence
de connaissances et leur transfert vers la collectivit. En bref, il
entre scientifiques et praticiens qui permet une appropriation

question s'y prte) d'une co-construction entre disciplines et
spcialits diffrentes qui facilite l'interdisciplinarit.
Dj, les collectivits ont construit des partenariats avec de trs
nombreux acteurs scientifiques et techniques, aux niveaux local,
national et international, en particulier avec les tablissements
denseignement suprieur et de recherche, universits et
sagit de dvelopper linnovation par la recherche partenariale.
grandes coles. Ces partenariats se sont dvelopps, en fdrant
Des partenariats peuvent ainsi se concrtiser sur la base de
recherche action. Enfin, elles peuvent galement sappuyer sur
programmes partags de projets partir de proccupations
les acteurs autour de programmes partags sur des projets de

un tissu associatif riche et trs diversifi.
concrtes lies aux missions excutes par les services :

sujets techniques, technico-conomiques ou dimension
sociologique (participation des citoyens-usagers). Ce dispositif
de coproduction est pilot conjointement. Les partenaires de
recherche sont responsables de la dmarche scientifique, la
collectivit apporte la connaissance du terrain et le support
logistique. La mutualisation des projets entre plusieurs
collectivits et plusieurs partenaires de recherche est possible,
et ce, aux niveaux local, national et international. Le partenariat
peut prendre des formes multiples (convention, subvention,
convention industrielle de formation par la recherche (CIFRE),
Conclusion
Par leurs enjeux, les services publics locaux de lenvironnement
(eau potable, assainissement et dchets) constituent un facteur
cl du dveloppement durable de nos territoires.
Depuis 2009, lASTEE a dcid de renforcer ses efforts pour
accompagner les collectivits locales sur les services publics
locaux de lenvironnement, en partenariat avec les grandes
projet europen).
associations dlus et des ingnieurs et techniciens territoriaux,
Lengagement dans une telle dmarche participe rester au
dvolu aux collectivits ainsi que par le renforcement de
plus prs des besoins et amliorer les services dlivrs la
et par la promotion de laffirmation du rle dautorit organisatrice

limplication des collectivits locales aux niveaux europen et
international.
28_ Philippe Marest et Jean-Philippe Torterotot : Mobiliser collectivement les matres douvrages : in Services publics de lenvironnement, Russir la mutation des
mtiers p 133, ASTEE, 2010.
29_ Bernard Chocat et Jean-Philippe Torterotot : Recherche, innovation : in Services publics de lenvironnement, Russir la mutation des mtiers , p 130, ASTEE,
2010.
34
Dans le contexte actuel dinterrogation sur le devenir des
services publics, la vision porte par lASTEE appuye sur des
propositions de mise en pratique dj exprimentes au niveau
local30, ouvre des perspectives nouvelles en proposant un cadre
original et innovant de gouvernance publique de ces services.
Lautorit organisatrice locale, dote des moyens ncessaires
lexercice de son rle, y apparat le chef dorchestre de leur
gouvernance dont laction ne se limite pas au contrle des
obligations et des rgles du march comme une autorit de
rgulation, mais engage les champs du social, de lconomique,
de lenvironnement et de la citoyennet31.
Au plan international, en sengageant sur ce thme dans la
prparation du 6me Forum Mondial de lEau Marseille en
mars 2012, mais aussi par ses contributions au sein des
groupes de travail de lInternational Water Association et de
lInternational Organization for Standardization, et enfin par son
engagement auprs de la coopration dcentralise, lASTEE
essaye de contribuer imaginer des rponses institutionnelles
et organisationnelles nouvelles pour la gouvernance des services
publics urbains en adquation avec les besoins des populations
et les usages avant de concevoir les solutions techniques.
30_ Maurice Franois et Philippe Marest : Services publics urbains : le triptyque autorit organisatrice, oprateurs, citoyens-usagers , Pouvoirs locaux n71 III/
Dcembre 2006.
31_ Semaine juridique n25 de juin 2011, Contribution la rflexion sur le rle dautorit organisatrice des services urbains par les collectivits territoriales et sur les
conditions dune mise en pratique de ces services au niveau local.
35
PARTICIPATION DES
CONSOMMATEURS ET
EFFICACIT DES SERVICES
Robin Simpson1
mots-cls
: information, consultation, publication, budget

participatif, enqute de satisfaction
La position de Consumers International2 en ce qui concerne
bnficier des subventions tarifaires pour la raison vidente
la contribution des consommateurs la bonne marche des
qu'il n'est pas raccord. Mais ds lors que ce consommateur
services d'eau est la suivante : Il est souhaitable d'associer les
est raccord, son point de vue peut changer et il peut souhaiter
consommateurs la rgulation du service, tant au stade de la
payer moins cher. On voit, par consquent, que les attentes du
dfinition que de la mise en uvre de la rgulation. L'implication
consommateur varient en fonction de sa situation sur lchelle
des parties intresses doit commencer ds l'valuation des
de dveloppement du service : dabord le raccordement au
besoins et des objectifs et se poursuivre lors de l'analyse des
service, puis la rgularit de lapprovisionnement et enfin la
modles de gestion appliqus aux infrastructures et susceptibles
qualit du produit. La question est de savoir si la participation
de rpondre aux besoins et aux objectifs. Il est impratif que
des consommateurs permet de rsoudre les conflits prsents
toutes les parties intresses disposent, en temps utile, de toutes
ou futurs.
les informations pertinentes qui leur permettent de participer

efficacement toutes les tapes de la rflexion . Ce principe
semble assez clair ; mais quant savoir comment le mettre en
pratique et valuer les rsultats ? Il est difficile de rpondre ces
Mcanismes de participation
des consommateurs
questions.
Au cours des dernires annes, les services de l'eau ont fait
Introduction
des progrs sur le plan de la participation et de la concertation

avec les consommateurs. Dans une publication de la Banque
Mondiale : Ways to improve water services by making utilities
On peut avancer que l'efficacit que les consommateurs
more accountable to their users: a review (Comment amliorer
attendent d'un service est fonction du contexte dans lequel ce
les services d'eau en faisant obligation aux entreprises de service
service est mis en uvre. Il se peut qu'un intrt homogne
public de rendre des comptes aux usagers) les auteurs, Van
des consommateurs n'existe pas mais au contraire que pour
Ginneken, Muller & Simpson, dcrivent les diffrentes mthodes
diffrentes catgories de la population les intrts soient
utilises dans diffrents pays en les classant par degr croissant
diffrents. Par consquent, il est ncessaire d'identifier ces
de participation des consommateurs :
diffrentes attentes, soit pour dgager un consensus, soit pour

tenter de servir plusieurs intrts la fois, mais cela risque d'tre
1. ACTIONS D'INFORMATION AUPRS DES USAGERS
difficile.
ET RUNIONS AD HOC
En Europe, o presque 100% de la population est raccorde
Il s'agit des efforts accomplis par une entreprise de service
un service rgulier, l'une des principales attentes des
public pour crer une relation directe avec ses usagers. Souvent,
consommateurs, savoir, disposer d'un raccordement est dj
l'objectif plus large est l'ducation du consommateur qui peut
satisfaite. Mais c'est loin d'tre le cas dans de nombreuses
servir de premire tape vers sa responsabilisation. ce stade,
rgions du monde. Pour un consommateur non raccord, la
l'objectif est de faire comprendre aux usagers quels sont les
question du prix n'est pas prioritaire parce qu'il consacre des
rouages dans la fourniture du service et les rles respectifs des
sommes importantes pour payer le revendeur d'eau ou passe
diffrents acteurs. Mais ces actions sont aussi des outils pour
un temps considrable la qute de l'eau ; de plus il ne peut
communiquer sur le fonctionnement du service et ses alas :
1_ Consumers International
2_ Consumers International (CI) est la fdration mondiale des groupements de consommateurs qui constitue la seule voix indpendante et officielle des consommateurs
sur le plan mondial.
36
pannes techniques, interruptions du service et renseigner
est forcment plus complexe que simplement transmettre les
sur les procdures de rclamation et les instruments de
donnes prpares par loprateur.
concertation. Il est noter que ces actions d'information reposent

principalement sur un mode de fonctionnement unidirectionnel
selon lequel les informations circulent de l'entreprise vers le
4. ENQUTES PRVISIONNELLES DU TYPE ANALYSES

DE CONSENTEMENT PAYER
public mais on constate de plus en plus que les gestionnaires

de services publics s'loignent de ce principe de communication
Les enqutes sur les habitudes des consommateurs permettent
descendante pour adopter celui du dialogue rciproque avec
au moyen d'un questionnaire d'analyser les comportements,
les usagers. Cette dmarche d'information (outreach) constitue
les prfrences, les attitudes ou les opinions d'un chantillon
alors une premire tape vers la concertation avant de ladapter
de population cible. Ces tudes ex ante peuvent aider les
pour entrer en contact avec des groupes spcifiques. C'est
gouvernements et les entreprises de service public prparer
habituellement ce qui se pratique au moment de planifier des
lavenir comme, par exemple, dfinir les investissements
investissements importants. Une des solutions utilises par
ncessaires au dveloppement des services, prparer les
les entreprises de service public est l'organisation de runions
rformes institutionnelles, ou encore grer les changements
d'utilisateurs. Des runions de ce type peuvent aussi tre
tarifaires. Ce type d'outil permet d'tudier les besoins spcifiques
organises l'initiative de tiers comme par exemple des ONG
de tel sous-groupe de population ou de tel territoire gographique
qui convoqueront les reprsentants de l'entreprise ou des
appartenant la zone desservie et de rsoudre les problmes
instances gouvernementales pour rpondre des questions qui
voqus plus haut.
proccupent la population. Cette forme de rencontre a lieu en

gnral lorsque l'oprateur de service public n'a pas la capacit
de prendre l'initiative d'une telle action.
2. PUBLICATION DE DONNES SUR LA PERFORMANCE
5. ENQUTES RTROSPECTIVES DE PERFORMANCE

ET DE PERCEPTION
Les entreprises de service public, les rgulateurs ainsi que tout
groupe indpendant ont la possibilit de mener des enqutes de
Ce point ne ncessite pas d'explications mais, comme on la dj
satisfaction. Les entreprises peuvent aussi utiliser des donnes
soulign, diffrents groupes seront sensibles diffrents aspects
d'enqutes ralises par les agences officielles de statistiques
de l'efficacit dun service. L'intrt de publier des indicateurs
auprs des mnages. L'Inde a t le premier pays exprimenter
de performance dpend de leur pertinence, de leur qualit,
les fiches d'valuation par les consommateurs (Consumer
du moment de leur parution et du mode de prsentation.
Report Cards), une pratique qui s'est ensuite largement diffuse
La publication rgulire d'indices de performance par une
en Afrique. Les enqutes peuvent fournir des informations
entreprise de service public est le signe que cette entreprise a
sur la qualit du service perue par les consommateurs ou
atteint sa pleine maturit, un phnomne qui est relativement
des renseignements factuels comme, par exemple, le nombre
rare. Certains pays ont pu accomplir des progrs notables en
d'heures durant lesquelles un service est disponible. Toutefois,
adoptant des mesures coercitives ou en nommant un rgulateur
dans le secteur de l'eau les enqutes rtrospectives et les fiches
ou bien grce des associations travaillant activement avec
d'valuation consommateurs ne sont pas une pratique courante
loprateur.
et seuls les oprateurs de services publics les plus dvelopps

ont recours aux enqutes. Quant aux fiches d'valuation
3. FOURNITURE D'INFORMATIONS LA DEMANDE
consommateurs spcialement ddies au secteur de l'eau, elles

sont assez rares. Cependant, les services d'eau peuvent faire
Il s'agit le plus souvent d'informations gnrales concernant
l'objet d'une valuation de ce type si des fiches d'valuation
l'entreprise de service public (tarifs, dmarches pour obtenir le
consommateurs multisectorielles sont mises en uvre.
raccordement, travaux et interruptions de service prvus). Mais

l'intrt lgitime des consommateurs est d'avoir un accs aux
6. PROCDURES DE CONSULTATION STRUCTURE
informations qui les aideront mieux comprendre comment

fonctionne une entreprise de service public et quelles sont les
Souvent, des procdures de consultation structures sont
motivations des gestionnaires. Les consommateurs doivent,
prvues par la loi, en particulier lorsquil sagit dvaluer un
par exemple, disposer des lments pour juger si l'extension
impact social ou environnemental. Le but d'une consultation est
dinfrastructures existantes est le seul moyen de faire face la
de garantir le droit des citoyens tre informs de problmes
demande ou si d'autres solutions peuvent tre envisages. Les
potentiels rsultant d'un projet, exprimer leurs points de vue et
informations la demande sont normalement fournies par les
tre tenus au courant de la faon dont ceux-ci ont t pris en
entreprises elles-mmes mais parfois ce sont les rgulateurs ou
compte. L'audience publique fait l'objet d'une publicit dans les
les mdiateurs qui assurent ce service en rpondant directement
journaux officiels afin que tout citoyen estimant que ses intrts
aux citoyens ou en les orientant vers loprateur. Cependant,
sont menacs puisse se faire entendre. L'audience publique
communiquer des informations sous une forme comprhensible
comporte normalement la prsentation du projet suivie d'un
37
dbat public. Elle est de nature consultative car elle permet aux
rseaux tertiaires, des points d'eau collectifs et l'entretien des
citoyens potentiellement affects par une dcision de s'exprimer
latrines. De plus, par le travail communautaire, ils peuvent aussi
avant que toute dcision soit prise. Toutefois, le rsultat de
participer aux travaux dextension des rseaux. Si les usagers
la consultation n'a pas force obligatoire pour l'entreprise de
s'organisent pour fournir un des lments du service public,
service public car celle-ci n'est en gnral pas oblige de suivre
ils peuvent le faire, soit dans le cadre d'un contrat avec une
l'opinion des consommateurs. Cependant, afin que toutes les
collectivit qui exercera un pouvoir dcisionnel, soit dans le
parties concernes puissent s'assurer que les diffrents points
cadre d'un contrat de sous-traitance conclu avec l'oprateur.
de vue exprims ont t dment pris en considration, certaines
La participation des usagers aux activits d'une entreprise
juridictions exigent que la dcision soit motive par crit. Dans
de service public peut constituer une premire tape dans la
ce document, lentreprise doit noncer sa dcision finale,
construction d'une relation plus troite entre une entreprise et les
prciser l'ventail des solutions qui ont t envisages, dcrire
usagers. Pour un oprateur de service public, la participation des
la solution retenue, prciser les arguments qui ont t prsents
utilisateurs aux activits de l'entreprise peut tre perue comme
lors des dlibrations (notamment, les objections exprimes) et
moins menaante que la nomination d'instances consultatives
expliquer comment les diffrents arguments ont pes dans la
officielles. Lorganisation de la participation aux activits peut
dcision finale.
tre confie (un service au sein de) l'entreprise ou une

ONG. De plus, si la socit civile est suffisamment organise,
7. PARTICIPATION AUX ORGANES CONSULTATIFS
on pourra ventuellement appliquer la mme dmarche des

structures qui sont encore un stade pr-fonctionnel et dont
Les organes consultatifs sont composs d'un chantillon
les capacits internes d'organisation sont encore balbutiantes.
reprsentatif de groupes cibles et sont rgulirement consults

par les gestionnaires pour formuler des conseils et mettre
10. BUDGTISATION PARTICIPATIVE
des recommandations. Ces organes consultatifs peuvent

tre composs uniquement de consommateurs ou regrouper
Les rsidents dcident de lallocation (d'une partie) du budget
diffrentes parties prenantes. Un organe consultatif peut tre
public. Cette intervention concerne principalement l'chelon
attach une entreprise de service public, un rgulateur ou
municipal et permet daborder les axes prioritaires du budget
une collectivit locale ; il se runit intervalles rguliers et son
de la municipalit pour le financement des diffrents services
mandat peut tre temporaire ou permanent ; ses membres sont
municipaux. Cette participation populaire directe sexerce au
les reprsentants des utilisateurs et linvestissement en temps
moyen d'un vote en assemble plnire au cours de laquelle
qui leur est demand est considrable. C'est pourquoi il a t
se dcident les priorits d'investissement et o a lieu llection
parfois difficile de maintenir lexistence dorganes consultatifs
des membres d'un conseil. Ce conseil se runit ensuite pour
permanents en particulier dans les cas o leur mandat ou leurs
laborer des dcisions plus dtailles au nom des citoyens.
prrogatives taient mal dfinis.
Les services d'eau figurent souvent parmi les priorits et

dans un grand nombre de villes ils comptent parmi les trois
8. PARTICIPATION AUX ORGANES DE DCISION
sujets systmatiquement dbattus lors de ces conseils. Cette

laboration participative du budget de la municipalit permet de
Le conseil de surveillance (ou conseil d'administration ) est
dfinir les investissements dvolus au secteur de l'eau mais ne
responsable de la supervision et du pilotage de la performance
permet pas d'aborder directement les questions de gestion des
du prestataire de service. Dans le secteur de l'eau, les autres
services d'eau.
organes de dcision sont les conseils de rglementation et les

commissions charges des politiques sectorielles au niveau
11. QUI EST PROPRITAIRE DE L'ENTREPRISE
national ou municipal. Si des reprsentants des consommateurs
DE SERVICE PUBLIC ?
sont admis siger au sein de ces instances, un sige sera

normalement rserv un reprsentant de chaque groupe
Les entreprises de service public peuvent tre la proprit soit
reprsentatif. Mais lefficacit de la participation aux organes
des consommateurs seuls soit des consommateurs associs
de dcision comme instrument de responsabilisation des
aux collectivits locales. Par sa nature mme, une entreprise
consommateurs ne dpendra que du pouvoir de ces organes de
de service public place sous cette double responsabilit
dcision et du rle attribu aux membres issus des groupes de
relvera plutt du droit priv que du droit public. Cependant,
consommateurs.
ce statut de coproprit ne signifie pas que les dirigeants sont

propritaires des actifs ; les coopratives et les consommateurs
9. PARTICIPATION AUX ACTIVITS DES ENTREPRISES
copropritaires des entreprises de service public reoivent
DE SERVICE PUBLIC
presque toujours les actifs en grance du gouvernement. Il

en rsulte que ce systme de partage de la proprit avec les
C'est un moyen souvent privilgi par les communauts les plus
consommateurs se rencontre plus frquemment dans les pays
pauvres. Les usagers peuvent ainsi participer la gestion des
tradition de droit civil qui interdit la cession d'actifs par le
38
gouvernement. Une cooprative est une association autonome
de personnes qui se regroupent volontairement sous la forme
d'une entreprise gre conjointement et dmocratiquement en
vue de satisfaire les aspirations et les besoins communs sur
un plan conomique, social et culturel. Une cooprative de
consommateurs est une forme particulire de cooprative dans
laquelle les consommateurs sont propritaire d'une entreprise
de service public. Il est normalement spcifi dans ses statuts
que la cooprative a lobligation de rinvestir la totalit de ses
bnfices dans le service. Les coopratives gres par les
consommateurs bnficient d'une plus grande autonomie
politique que les entreprises de service public ; elles sont aussi
tenues une plus stricte obligation de rendre des comptes
aux consommateurs et sont soumises aux mmes contraintes
rglementaires que les autres prestataires de service.
Les auteurs poursuivent en numrant les moyens de recours :
12. PROCDURES DE RCLAMATION LENCONTRE DE
L'ENTREPRISE
13. PROCDURES DE RCLAMATION PAR DES TIERS
14. VOIES DE RECOURS
Les moyens de recours font partie des actions dont disposent les
consommateurs mais ils ne constituent pas une forme relle de
participation ; ils font nanmoins partie intgrante des moyens
d'intervention la disposition du consommateur.
Les mcanismes dcrits plus haut sont prvus par la norme
ISO IS 24510 : Activits relatives aux services d'eau potable
et d'assainissement - lignes directrice pour l'valuation et
l'amlioration des services aux usagers. En plus des sujets
plus traditionnels portant sur la sensibilisation et l'information
du public et les mcanismes de rglement des litiges, la norme
cite fait rfrence aux comits permanents d'utilisateurs ,
aux consultations lors de dcisions critiques , et la
participation au rglement des litiges . Des tentatives sont
faites lheure actuelle pour introduire cette norme en Afrique
et mettre les principes dcrits ci-dessus en application.
Rfrences
Muller M., Simpson R. et Van Ginneken M. (2008). Ways to
Improve Water Services by Making Utilities More Accountable to
their Users: A Review, Water Working Note 15, Banque Mondiale,
Washington.
39
LA GOUVERNANCE ET
LA PERFORMANCE DES
SERVICES : LA VISION
DENSEMBLE DUN BAILLEUR
Aymeric Blanc1
Maurice Bernard1
Cassilde Brenire1
et Lionel Goujon1
mots-cls
: aide au dveloppement, indicateur de performance,

partenariat public-priv, renforcement de capacits, cadre sectoriel
LAgence franaise de dveloppement (AFD) est linstitution
Si l'objectif du millnaire en matire daccs leau sera
financire au cur du dispositif franais daide publique au
probablement atteint dans sa globalit, ce rsultat masque des
dveloppement. Ses interventions dans le secteur de leau et
disparits importantes : localement, de nombreux pays, en
de lassainissement reprsentent chaque anne environ 10% de
particulier africains, natteindront pas ces objectifs. Par ailleurs
ses engagements financiers totaux soit 751 millions deuros en
la notion daccs un point deau dit amlior ne prend pas en
2011, investis principalement en Afrique subsaharienne et en
compte toutes les dimensions du problme et en particulier le
Mditerrane.
cot de cet accs ni la continuit et la qualit du service.

La situation est encore moins satisfaisante pour lassainissement,
qui recouvre non seulement les installations autonomes ou
collectives dvacuation des excreta, mais aussi toute la filire
de collecte et de traitement des eaux uses dans son acception
la plus large. La tche demeure colossale : alors que 87 %
des humains ont un accs leau potable jug satisfaisant,
seulement 61 % disposent dinstallations sanitaires dites
amliores 1. Ainsi malgr des efforts importants de la
communaut internationale et des bailleurs de fonds, le manque
dinfrastructures, conjugu la croissance dmographique
Ces montants ddis leau et lassainissement sont en forte

augmentation depuis 2005. Les financements peuvent tre des
subventions (69 M), des prts aux Etats (463 M) ou des prts
directs aux entreprises publiques et aux collectivits (219 M).
Le droit daccs leau a t reconnu comme un droit
fondamental par les Nations Unies ds 1999. Pourtant, malgr
la mobilisation pour latteinte des Objectifs du millnaire pour le
dveloppement (OMD) qui a considrablement fait progresser
laccs leau, plus de 800 millions de personnes ne bnficient
pas encore dun accs leau potable dit amlior 2. En effet,
dcrter un droit ne suffit pas le rendre effectif, et les appels
la gratuit napportent aucune rponse durable. Cest l tout
le dfi de leau, la fois bien essentiel, bien public et bien
conomique : fournir de leau potable a un cot, et la mise en
uvre du droit leau passe ncessairement par lorganisation
socio-technico-conomique dun secteur.
1_ AFD
2_ Joint Monitoring Programme (JMP) 2010 ; OMS/UNICEF
et au dplacement des populations vers les villes, ne permet

pas denrayer le recul du taux daccs lassainissement.
Les objectifs du millnaire en assainissement ne seront
probablement pas atteints en 2015.
40
LAFD est redevable vis--vis de lEtat et plus largement
leau et lassainissement entendent contribuer chaque anne
de la population franaise. En effet, ceux-ci apportent
l'accs l'Eau Potable de 800 000 personnes et laccs
directement ou indirectement le montant des subventions et
lassainissement de 500 000 personnes. Ces objectifs ont t
des bonifications de prts accordes. Ainsi, une importance
atteints en 2010.
particulire est porte aux rsultats des projets financs et
Malgr ces rsultats positifs, laide publique au dveloppement
leur durabilit : les financements de lAFD dans le domaine de
dans le secteur de leau et de lassainissement nest pas
1. DFINIR UN CADRE SECTORIEL EFFICACE ET RALISTE

Un tel cadre implique :
n un environnement lgislatif et rglementaire oprationnel (y compris pour la rgulation) ;
n une rpartition claire des responsabilits et des ressources de chaque organisation ;
n une stratgie de dveloppement raliste, en particulier dans sa composante financire qui doit sappuyer sur des cots optimiss et
des ressources financires prvisibles et fiables.
Le schma ci-dessous prsente les acteurs du cadre sectoriel ainsi que les flux de financement qui les relient. Ce schma souligne
limportance croissante prise par les collectivits territoriales : dans de nombreux pays, elles sont devenues des acteurs de plein droit
suite des processus de dcentralisation de la gestion de leau et de lassainissement.
Schma formalis par l'OCDE dans le cadre dune tude prside par l'AFD
On notera que, dans un tel cadre sectoriel, cest la dfinition claire des responsabilits et de flux financiers ralistes qui importe. En
revanche, lAFD ne prconise pas un modle dorganisation ou de gestion plutt quun autre :
n Les fonctions de rgulation doivent tre assures pour veiller au respect des droits et obligations de toutes les parties prenantes,
mais linstauration dune autorit de rgulation nest pas obligatoire car plusieurs autres formes de rgulation sont possibles
(notamment par le contrat).
n Les autorits locales peuvent tre impliques pour que le service de leau soit proche des besoins des utilisateurs et quune bonne
reprsentativit soit assure, mais diffrents niveaux de dcentralisation sont possibles. Il appartient aux pouvoirs centraux
daccompagner ce processus en accordant une marge de manuvre tarifaire suffisante la collectivit territoriale.
n Loprateur peut tre public ou priv (avec un niveau variable de dlgation du service public), mais, dans tous les cas,
il doit tre redevable de ses performances techniques et commerciales.
41
lchelle des besoins de financement dinfrastructures. Cest
Naturellement, des comptences individuelles amliores ne
une des raisons pour lesquelles lAFD considre que la dfinition
pourront servir pleinement quau sein dorganisations aptes
et mise en place de cadres sectoriels clairs et efficaces (cf.
les mettre en valeur. De mme, les ralisations dune entit
encadr 1) sont dterminantes en matire daccs leau et
efficiente nauront de sens que dans un environnement sectoriel
lassainissement. Ces cadres sectoriels permettent de mobiliser
aux objectifs clairs et pertinents.
des financements nationaux et internationaux au-del des
Les moyens de renforcement de capacits traditionnellement
projets en cours. Lappui la dfinition et mise en uvre de
mobiliss par les bailleurs de fonds sont :
cadres sectoriels clairs et efficaces est par consquent, les axes
le financement dactions dchanges et de formation (centres

de formation, formation managriale, mobilisation dexpertise,
En plus du financement dinfrastructures deau ou dassainisse-
rencontres internationales, etc.),
ment, les projets financs par lAFD comprennent toujours un

volet de renforcement de capacits et un volet de sensibilisation
le financement et la dfinition dassistance technique

rsidente ou ponctuelle fournie par des bureaux dtudes,
dintervention prioritaires de lAFD dans leau et lassainissement.
la ralisation dtudes et danalyses croises ou prospectives

cibles sur un ou plusieurs pays et partages avec les
des populations lhygine.
partenaires du Sud,
Le renforcement des capacits, considr par lAFD comme
le soutien des politiques publiques des pays du Sud fond
un moyen dintervention part entire, sinscrit dans le long
sur les performances (aides aux programmes alignes sur les
terme et doit tre men trois niveaux interdpendants :
priorits des partenaires du Sud, aides budgtaires adosses
individuel (connaissances et comptences)
organisationnel (performance, capacit atteindre les
des objectifs de rformes et de performance).
objectifs)
En outre, le dialogue sectoriel entre lAFD et ses partenaires
institutionnel (gouvernance sectorielle : institutions, rgulation,
du Sud apparat comme un outil de renforcement de capacits
normes, suivi-valuation)
pertinent, en particulier lorsquil sappuie sur un suivi des

rsultats des projets et des performances des oprateurs (voir
encadr 2).
2. LE DIALOGUE SECTORIEL AUTOUR DES INDICATEURS DE PERFORMANCE

COMME OUTIL DE RENFORCEMENT DE CAPACITS
En plus des indicateurs suivis dans le cadre des Objectifs du millnaire (taux daccs aux services), des indicateurs de performance
peuvent tre suivis pour valuer les performances techniques (continuit du service, conformit de leau distribue ou des rejets de
stations dpuration, rendement de rseau, etc.), commerciales (taux de compteurs en place, taux de facturation, taux de recouvrement),
et organisationnelles (nombre dagents par usager, etc.) des oprateurs. Tous sont critiquables et indispensables la fois.
Dans le cadre des projets quelle finance, lAFD veille demander aux pays du Sud des rapports priodiques permettant la fois de
suivre lavancement des projets de construction mais aussi lvolution des performances des oprateurs. Ces indicateurs doivent tre
peu nombreux, utiliser des donnes faciles daccs et ne pas faire lobjet de changement de mthode de calcul. Ce nest pas que la
valeur de lindicateur qui est intressante mais surtout son volution dans le temps.
Lexprience montre que ces indicateurs ne se suffisent pas eux-mmes : ils doivent tre la base dun dialogue entre le bailleur et
ses partenaires du Sud et tre complts par des missions dvaluation sur site. Le suivi rgulier dindicateurs de performance par
une institution locale forte ou un bailleur de fonds est source damlioration des performances. Les oprateurs ou institutions qui se
sentent observs vont deux-mmes amliorer leur organisation et demander les appuis dont ils ont besoin.
Dans le cadre danalyses croises, la comparaison des performances de diffrents pays ou oprateurs est parfois ralise. Ces
comparaisons ne peuvent tre pertinentes que pour des oprateurs ayant des contraintes externes identiques et donc un cadre sectoriel
proche. Lorganisation de la comparaison des indicateurs entre les oprateurs dun mme pays sest souvent avre tre une
source dmulation trs positive (Maroc, Colombie, etc.). Des comparaisons de situations plus diverses ne peuvent se passer dune
analyse qualitative complmentaire et doivent tre ralises des fins de diagnostic et d'changes plutt que dvaluation.
42
LAFD souhaite galement promouvoir des moyens de
Par ailleurs, lAFD considre que les Partenariats Public-Privs
renforcement de capacits plus intgrs avec le secteur, et
(PPP) mis en place dans les pays en dveloppement au cours
appuys sur les atouts franais, en particulier les partenariats
des dernires dcennies, mme sil nont souvent pas atteint
entre oprateurs du Sud et oprateurs franais (voir article p.
les objectifs de financement du secteur fixs initialement, ont
132). Lexprience montre que souvent, ces partenariats sont
en revanche t efficaces pour clarifier les rles et renforcer
davantage source dinspiration vers le changement pour les
les capacits locales. Ces impacts positifs ont gnralement
partenaires du Sud que lassistance technique classique : le
t prenniss aprs le dpart des oprateurs privs (voir
mme conseil sera plus cout venant dun pair que dun expert.
encadr 3).
3. LES PPP COMME OUTILS DE RENFORCEMENT DE CAPACITS

L'inefficacit de certaines entreprises publiques des pays en dveloppement (PED) et lchec des rformes des annes 1980 qui
tentaient dintroduire une culture marchande en leur sein, ont conduit les acteurs du dveloppement, dans les annes 1990,
promouvoir lintroduction du secteur priv. Lapport d'un oprateur priv, par son exprience de gestion, sa matrise technique et ses
capacits de financement, tait prsent comme le moyen d'assainir les finances publiques et d'atteindre des objectifs de service
public (raccordement de la population aux rseaux en particulier). Les attentes se sont nanmoins rvles dmesures et la premire
gnration de PPP dans les PED na pas su rsister aux crises financires ou politiques. Une deuxime gnration de contrats est
apparue depuis une dizaine dannes, dans lesquels le secteur priv assume une part plus limite du risque et o des outils efficaces
de rgulation sont mis en place, afin que ltat puisse assumer ses responsabilits (tarification, politique daccs aux rseaux pour
les populations pauvres, etc.). Plusieurs contrats de gestion ou daffermage, sils nont pas rgl le problme du financement des
investissements, ont ainsi permis dapporter une expertise avre, ce qui a contribu amliorer les performances techniques et
financires des oprateurs (rendement, augmentation des taux de facturation et de recouvrement, productivit du personnel, etc.) et
rquilibrer leurs comptes.
Par exemple, le contrat de gestion de 5 ans pass en 2001 entre Suez et le service des eaux de Johannesburg (Jowam) visait retrouver
une prennit technique et financire dans un contexte de pertes deau leves (taux de perte Soweto en 2001 : 65%) et de culture
de non-paiement des factures (taux de recouvrement Soweto en 2001 : 10%). Il comprenait un important objectif de formation des
quipes (sur lequel tait en partie base la rmunration de loprateur) afin de promouvoir une culture dentreprise oriente vers le
service et lefficacit. Il a permis un transfert de comptences Jowam qui est aujourdhui en mesure dassurer sa mission de faon
autonome.
Une tude rcente3 analyse les performances de plus de 65 contrats de PPP dans le secteur de leau dans les PED et souligne notamment
que le taux de branchements individuels a trs sensiblement augment dans les cas o un PPP a t mis en place avec succs. Le
renforcement des capacits sest dailleurs tendu au-del des socits ayant fait lobjet de PPP, du fait de ladoption dune discipline
sectorielle par les autorits du pays (dfinition dune stratgie sectorielle, dfinition dobjectifs et de moyens, planification des
financements du secteur, etc.). LEtat et les collectivits, dchargs par le priv dune partie de leurs responsabilits oprationnelles,
ont ainsi pu apprendre un nouveau rle de rgulateur. Enfin, les rgies publiques qui se sont maintenues ont bnfici de lmulation
apporte par la comparaison avec les PPP mis en uvre sur des territoires voisins pour apprendre et faire voluer leurs
mthodes de gestion (Maroc, Brsil).
3_ MARIN, Ph., 2009, Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities: A Review of Experience in Developing Countries, World Bank/PPIAF, Trends and Policy
Options, n8.
43
LES NORMES ISO :

MISE EN UVRE
Natalia Drault1
mots-cls
: normalisation, gestion des usagers, service,

valuation
Trois normes clefs dfinissent des lignes directrices pour la
A la fin de 2007, Aguas de Santiago a dcid de lancer un
gestion des services publics deau (procds, activits, moyens
nouveau projet : la mise en uvre de la norme ISO 24510 dans
et ressources ncessaires pour pomper, traiter, distribuer leau
le cadre de sa politique oriente usagers.
potable et pour collecter, traiter et vacuer les eaux uses ainsi

que pour assurer les services annexes et valuer les services
TAPE 1 : CONSTITUTION DUNE QUIPE
fournis). Dveloppes par le comit technique ISO/TC 224

Activits de service relatives aux systmes dalimentation en
Pour la premire tape Aguas de Santiago a constitu une
eau potable et aux systmes dassainissement - Critres de
quipe multidisciplinaire compose des personnels suivants :
qualit du service et indicateurs de performance , ces normes
du personnel technique
sont les suivantes :
du personnel administratif
ISO 24510:2007, Activits relatives aux services de leau
des responsables de toutes les zones
potable et de lassainissement - Lignes directrices pour
du Directeur Gnral.
lvaluation et lamlioration des services aux usagers
La participation active du Directeur Gnral et des responsables
de zones tmoigne de lengagement et du soutien au plus haut
potable et de lassainissement - Lignes directrices pour le
niveau de lorganisation pour ce projet.
management des services publics de lassainissement et pour
Afin de parvenir un consensus lors de la mise en uvre de la
lvaluation des services fournis
norme ISO 24510, un coordinateur de projet fut dsign dont le
rle tait dorganiser des runions dquipes multidisciplinaires
potable et de lassainissement - Lignes directrices pour le
et dlaborer des documents spcifiques.
management des services publics de leau potable et pour

lvaluation des services fournis
TAPE 2 : RPONDRE AUX EXIGENCES

DE LA NORME ISO 24510
Processus de mise en uvre de la norme

ISO 24510 par Aguas de Santiago S.A.
Un cours intensif sur les normes ISO 24500 et ISO 9000 fut
organis pour lquipe multidisciplinaire. LIRAM lorganisme de
normalisation argentin qui assure lorganisation et le secrtariat
Aguas de Santiago S.A., un service public deau et
du GT 5 ISO/TC 224 et encourage lutilisation de la norme - a
dassainissement servant une population de quelques 500 000
dvelopp un cours pour les entreprises afin de recueillir des
habitants de la province argentine de Santiago, a dcid
exemples de mise en uvre. Le dpartement formation de
dappliquer la norme ISO 24510:2007 qui dfinit les lignes
lIRAM tait charg du dveloppement de ce cours.
directrices pour lvaluation et lamlioration des services deau
Linclusion de normes ISO 9000 dans la formation tait destine
et dassainissement aux usagers. La norme ISO 24510 sest
une possible mise en uvre future des exigences de la norme
rvle tre un excellent outil flexible de gestion pour Aguas de
ISO 9001 dans les processus service aux usagers .
Santiago, et dune grande utilit pour amliorer le service aux

usagers.
TAPE 3 : DESCRIPTION DES LMENTS DU SERVICE

DAGUAS DE SANTIAGO S.A. SES USAGERS
Sa flexibilit, sa spcificit et son approche oriente usagers

font de la norme ISO 24510 loutil appropri pour toute entreprise
Sur la base de la mthodologie de la norme ISO 24510, le
de service deau publique ou prive , a dclar Sebastin Paz
coordinateur de projet a divis le groupe multidisciplinaire en
Zavala, son Directeur Gnral.
5 groupes de travail (chacun avec un coordinateur de groupe),
1_ Direccin de Normalizacin IRAM (Argentine)
44
et a demand chacun de ces groupes de dcrire un lment
Aguas de Santiago S.A. considra que les objectifs clefs stipuls
de services aux usagers . Chacun des groupes a impliqu le
dans la norme ISO 24510, qui taient le rsultat dun consensus
personnel pour la description de llment attribu (Figure 2).
international comprenant une participation active de Consumers

International, constituaient la meilleure option et donc les
analysa tous. Dans certains cas, Aguas de Santiago dcida que
Accs
et prestations
de service
Gestion de contrats
et facturation
Protection de
lenvironnement
certains des objectifs ntaient pas applicables au regard des

Favoriser de bonnes
relations avec
les utilisateurs
conditions locales et apporta des justifications en consquence.

A titre dexemple, ceci sest appliqu lobjectif li au traitement
des eaux uses car la construction et lexploitation dusines de
Gestion de la scurit
et des urgences
traitement des eaux uses ne font pas partie des concessions de

services de Aguas de Santiago. Aguas de Santiago doit attendre
Figure 2 - ISO 24510 - Elments essentiels de services aux utilisateurs
que des usines de traitement des eaux soient construites pour

se lancer dans leur exploitation.
Les descriptions faites pour les 5 lments de services aux usagers
De plus, Aguas de Santiago tudia galement la possibilit
et le consensus atteint au sein de lquipe multidisciplinaire ont
dinclure des objectifs supplmentaires dans le futur, et dcida
permis Aguas de Santiago de connatre la situation initiale
de dfinir, pour chacun des objectifs, diffrents buts permettant
qualitative concernant les services aux utilisateurs.
dtayer lobjectif correspondant.
TAPE 4 : DFINITION DES OBJECTIFS
TAPE 5 : LABORER DES RPONSES AUX BESOINS

ET ATTENTES DES USAGERS
Conformment la mthodologie de la norme ISO 24510, ltape

suivante fut didentifier les besoins et les attentes des usagers.
Suite la dfinition des objectifs et buts, Aguas de Santiago
Selon la norme ISO 24510 la qualit des services assurs aux
dfinit diffrentes actions entreprendre en vue de rpondre
usagers dpend de la capacit des institutions assurer les
aux besoins et attentes des usagers.
services deau en vue de rpondre aux besoins et attentes des
La norme ISO 24510 donne les lignes directrices permettant de
usagers considrs comme des objectifs de service.
dfinir ces actions.
La norme ISO 24510 prsente les besoins et les attentes clefs
Chaque action a t caractrise par une personne ou un
des usagers qui doivent tre pris en considration lors de la
groupe responsable, ainsi que par les ressources ncessaires
dfinition des objectifs. Les objectifs sont lis aux lments des
pour sa mise en uvre. Ainsi, pour les rparations, Aguas de
services aux usagers (Figure 3).
Santiago a dfini deux actions :
Inondation des proprits

par les eaux uses
Couverture et disponibilit
Inondation des proprits
des services deau
par les eaux uses
Pression de lalimentation
Rparations
en eau potable
Accs et
Prix des services
prestation
Quantit de lalimentation
de services
Qualit de leau potable
en eau potable
Rponse aux rclamations

sur facturation
Mthodes
de paiement
Aspects esthtiques de leau
Temps de mise en uvre de

Accs aux services de leau nouvelles prestations de service
Rduction des risques

et des drangements
Informations dans les temps
Gestion de
la scurit
et des urgences
Restauration des services dans

des dlais raisonnables
Gestion de contrats
et facturation
Clart de la facturation
Disponibilit dun accord

de service clair
Visites des utilisateurs dans

les bureaux de lentreprise deau
Rclamations et demandes
Contact par courrier
Disponibilit des informations
Favoriser de
de services
bonnes relations avec
Contacts tlphoniques
Participation des utilisateurs
les utilisateurs
Avertissements des restrictions

et des interruptions
Visites chez lutilisateur
Protection de
lenvironnement
Utilisation durable
des ressources naturelles
Traitement des bassins versants
Activits au sein
de communauts
Impact environnemental
Figure 3 - ISO 24510 - Points clefs lis aux besoins et aux attentes des utilisateurs
45
La premire action consiste laborer et mettre en uvre un
la norme ISO 24510. Chacun des indicateurs tait directement
programme destin lclairage, lentretien et le marquage des
li une action spcifique. Lide globale tait que Aguas de
vannes pour lesquelles un plan de travail sur 5 ans a t dfini
Santiago devait observer comment ces tendances dindicateurs
par les services de la planification et de leau.
refltaient les efforts faits pour amliorer leurs services aux
Une autre action a consist organiser des brigades spcialises
usagers.
destines apporter un soutien avant larrive des quipes
Pour cette dernire tape une matrice fut dveloppe dont un
techniques pour lesquelles une priode dun an a t dfinie et
exemple est prsent ci-aprs.
qui sont responsables de ce service deau.
Aprs que les matrices aient t remplies pour chacun des

objectifs, un diagramme GANTT fut dvelopp avec les actions
TAPE 6 : EVALUATION DES SERVICES AUX
et les priodes prdfinies.
UTILISATEURS
Aprs 4 annes de travail avec la norme ISO 24510, Aguas

de Santiago a labor un rapport bas sur les informations
La dernire tape comprenait lvaluation des buts et objectifs ;
recueillies au cours de la mise en uvre de la norme ISO
Aguas de Santiago dcida dutiliser des indicateurs pour valuer
24510 et un processus de vrification par une tierce partie est
les performances des services aux usagers comme suggr dans
actuellement en cours.
Elment : Favoriser de bonnes relations avec les utilisateurs

Objectifs : Contacts tlphoniques : lorsque les services tlphoniques sont disponibles, les utilisateurs attendent que lon rponde leurs appels et
que les questions soient trates dans un dlai raisonnable, soit directement soit par transfert vers le dpartement appropri. Les utilisateurs
souhaitent pouvoir informer lentreprise tout moment pendant une urgence lie aux services.
Cible 1 :
Rduction du
nombre dappels
entrants laisss
sans rponse
Action 1AI : mener bien la mise en uvre dun

centre dappels
Critres dvaluation : efficacit de la gestion des contacts tlphoniques
Priode dactivit : 6 mois
Indicateur : % dappels tlphoniques entrants pris en compte
Responsable : Dpartement technologies et

service des Ressources Humaines
Dfinition : pourcentage du nombre total dappels tlphoniques dutilisateurs

auxquels il a t rpondu
Ressources : Technologiques - Central

tlphonique, centre dappels, lignes
tlphoniques numriques. Personnel de la zone
de service des utilisateurs, dpartement CaAc et
UGT, TI
Rgle de traitement : [appels tlphoniques dutilisateurs auxquels il a

t rpondu dans une priode calendaire (nombre) / appels tlphoniques
dutilisateurs reus dans dans une priode calendaire (nombre)] x 100%
Action 1An :
Commentaires :
Priode dactivit :
Responsable :
Collecte de donnes : systme tarifaire informatique du central tlphonique

et donnes de la base de donnes du centre dappels et de loprateur
tlphonique.
Ressources :
Analyse et conversion des donnes : Dpartement TI, DW
Action 1BI : dvelopper une procdure dattention Critres dvaluation : existence dune procdure de rponse aux appels
aux contacts tlphoniques
tlphoniques
Priode dactivit : 1 mois
Indicateur : existence de la procdure (oui/non)
Responsable : Dpart. O & M
Dfinition :
Ressources : personnel des dpartements

communication et commercial
Rgle de traitement :
Action 1Bn:
Commentaires :
Priode dactivit :
Responsable :
Collecte de donnes :
Ressources :
Analyse et conversion des donnes :
Quelques lments de conclusions
46
sociale dans le pays.
Comme
premire
conclusion,
il
est
important
dattirer
lattention du lecteur sur la principale fonction de ces normes,

savoir lamlioration de la gouvernance des services deau et
dassainissement avant dlaborer les objectifs et de dfinir des
indicateurs de performance.
Les services deau ont un fort impact social et politique. En
Argentine, pendant de nombreuses annes, divers modes de
gestion ont t mis en uvre alternativement (public, priv,
municipal, modle mixte), parfois pendant de courtes priodes
avec des consquences inattendues au niveau organisationnel.
La raison de ces changements est la recherche continuelle dun
modle de gestion durable qui prend en compte non seulement
lextension des services vers les zones rurales disperses mais
galement la satisfaction des usagers pour promouvoir la justice
La nouvelle norme ISO 24510 que Aguas de Santiago a mise en

uvre avec succs fournit des lignes directrices qui permettent
damliorer les relations avec les usagers, de comprendre leurs
besoins et de minimiser les diffrences entre leurs attentes et les
lignes directrices stratgiques de loprateur.
Aujourdhui en Argentine, les oprateurs de leau utilisent le
modle Rgulation-Cibles du Service-Rgulateur, qui est la base
du service assur. Le problme vient du fait quil y a un manque
de dialogue entre loprateur, les usagers et le rgulateur. Ceci
empche de prendre en considration les besoins spcifiques
des utilisateurs.
Les lignes directrices et le modle de gestion stipuls dans la
norme ISO 24510 considrent cette vision en prenant comme
premire tape la base rglementaire mais aidant dfinir les
objectifs bass sur les besoins et les attentes des usagers.
Le modle de la norme ISO 24510 ncessite lengagement
de toute lorganisation, essentiellement la Direction. Dans
lexprience de Aguas de Santiago, sur le court terme, les
rsultats essentiellement perus sont la diminution du nombre
de plaintes dusagers et laugmentation du nombre des usagers
qui payent pour le service.
Le processus de mise en oeuvre de ce modle donne
immdiatement des rsultats au niveau organisationnel y compris
le travail de lquipe multidisciplinaire, une rvision de toutes les
procdures techniques, commerciales et administratives, ce qui
permet de dclencher un processus damlioration continue.
Ce rapport est consultable dans son intgralit ladresse
suivante :
www.aguasdesantiago.com.ar/paginas/ver/21/iso_24_500
47
TRANSPARENCE ET
CONTRLE DE LA
GESTION PUBLIQUE :
LEXPRIENCE DE LA RGIE
MUNICIPALE PARISIENNE
Mathieu Souquire1
mots-cls
: contrat d'objectif, suivi de performance, gestion

directe, eau potable, Paris
Suite aux lections municipales du printemps 2008, la Ville de
prises de dcision qui les concernent.
Paris a dcid de crer un nouveau service public de leau pour

offrir aux Parisiennes et aux Parisiens une eau de la meilleure
Un rapport rendu par la Cour des Comptes en 2003 mettait en
qualit au meilleur cot. Cette rorganisation a mis fin un
avant dans certains cas de dlgation une perte de la matrise
systme complexe et opaque vieux de vingt-cinq ans qui ne
technique du service par la collectivit et un contrle dfaillant de
permettait pas la collectivit davoir la parfaite matrise de son
lautorit organisatrice sur lactivit de son dlgataire, pouvant
service et den garantir la pleine efficacit.
ouvrir la porte la constitution de rentes de situation pour les

exploitants. Ces critiques ne sauraient inversement exonrer les
En 1984, la Ville avait en effet fait le choix de dlguer la
rgies de la question de la performance, de la transparence
production et la distribution de leau trois oprateurs distincts :
et du contrle de la bonne excution du service qui doit tre
la premire tait ainsi confie une socit dconomie mixte
galement prise en compte par les oprateurs publics et leurs
cre cet effet, la Socit Anonyme de Gestion des Eaux de
autorits organisatrices.
Paris (SAGEP) ; la seconde tait quant elle dlgue la

Compagnie des Eaux de Paris (filiale du groupe Veolia) pour la
Paris a tent dy donner une rponse ambitieuse et indite
rive droite et la socit Eau et Force Parisienne des Eaux (filiale
en dotant sa rgie nouvellement constitue dun contrat
du groupe Suez) pour la rive gauche. Ces contrats de dlgation
dobjectifs . Celui-ci ne doit nanmoins pas tre confondu
venant chance en 2009-2010, la Ville a conduit des tudes
avec un contrat de gestion, comme il en existe entre autorits
et men une rflexion ouverte ds 2007 afin de retenir le mode
organisatrices et dlgataires de service public, et ce pour une
de gestion le plus adapt. Politique et pragmatique, la dcision
raison simple : une rgie autonome et un exploitant priv ne
de la Ville a conduit faire le choix dun oprateur public unique.
sauraient en effet tre considrs de faon identique vis--vis de

la collectivit. La premire en est une extraction administrative et
Politique, ce choix est port par la conviction forte que la
lui est quasiment consubstantielle ; pour illustration, les lus de
gestion de leau doit obir lintrt public : leau est un bien
ladite collectivit sigent son Conseil dadministration, auquel
commun, une ressource qui doit tre matrise et prserve par
assistent par ailleurs les services administratifs comptents. A
une gestion solidaire et responsable. En crant un oprateur
Paris, le suivi et la transparence sont galement garantis par la
public unique, la Ville de Paris sest ainsi donn les moyens
prsence au sein du Conseil dadministration de reprsentants
de contrler la totalit de la chane de valeur pour garantir un
dassociations environnementales, dusagers, de la socit civile
meilleur suivi de la gestion et de la qualit de leau en intgrant
et de lObservatoire parisien de leau, instance municipale de
des problmatiques de long terme, caractre environnemental
dmocratie participative ddie. La rgie est donc, dans sa
et patrimonial notamment, parfois peu compatibles avec une
constitution mme, sous le contrle dmocratique et de
logique financire de court terme. Le nouveau service public
la collectivit et des usagers. Ceci cre en soi une premire
de leau permet galement de rpondre aux exigences sociales
diffrence fondamentale avec la conception mme dune
et dmocratiques qui structurent le principe mme de laction
dlgation de service public, qui distingue pleinement le
municipale parisienne par la mise en place dun dispositif social
dlgant du dlgataire.
adapt et par une plus grande participation des usagers aux

1_ Directeur de la stratgie, des relations institutionnelles et de la communication, Eau de Paris
48
Conformment aux statuts qui ont t approuvs par le Conseil
placer lusager au cur du service de leau ;
de Paris en novembre 2008, la rgie EAU DE PARIS couvre
assurer une gestion rigoureuse et transparente ;
depuis le 1er janvier 2010 lensemble de la filire en assurant
garantir laccs leau ;
directement les missions suivantes :
assurer la performance du rseau et des installations ;
maintenir un haut niveau dentretien et de valorisation du
la protection long terme des masses deau souterraines et
la production et le transport de leau ;
la distribution de leau ;
linformation et la gestion des usagers du service de leau ;
offrir un modle dentreprise socialement avance ;
la surveillance et la prservation de la qualit de leau
mettre en uvre un systme de management certifi et
superficielles disponibles, leur prservation, leur restauration ;
patrimoine ;
n
en eau ;
distribue ;
n
lexpertise et la recherche en matire deau ;
la scurit de lapprovisionnement en eau et le maintien de la
dvelopper une vision prospective du systme dalimentation
cologiquement responsable ;
n
accompagner les volutions du service de leau non potable.
satisfaction des besoins prioritaires ;
Ces grands objectifs sont tous assortis dune batterie
la production, le transport et la distribution de leau non
dindicateurs dactivit et de performance (plus de 130 au total),
potable et, notamment, en liaison avec les services et usagers
recolts mensuellement et/ou trimestriellement. Reprenant les
concerns, le soutien au contrle et la rutilisation des eaux
grands indicateurs rglementaires (notamment ceux dfinis par
pluviales.
lONEMA) enrichis de facteurs spcifiques au service parisien,

ils permettent un suivi chiffr et objectiv des principales
La politique de ltablissement public local, ses activits et les
actions de la rgie. Chaque anne, cette dernire doit en outre
investissements relevant de sa comptence sont donc encadrs
produire un rapport dactivit, prsent devant son Conseil
par la Ville de Paris et retracs dans le contrat dobjectifs
dadministration et le Conseil de Paris pour rendre compte de
mentionn, soumis lapprobation du Conseil de Paris les 23
la bonne excution dudit contrat, partir de lagrgation de
et 24 novembre 2009, et passs pour la priode 2010-2014.
lensemble de ces indicateurs. Ceux-ci sont ainsi passs au
Ce contrat constitue la pierre angulaire du service, travers une
crible, permettant la collectivit ses lus et ses services
gouvernance, un partage des responsabilits avec la collectivit
techniques dobserver le fonctionnement de la rgie, den
et une orientation de laction de la rgie clairement dfinis et
faire une valuation permanente et dajuster si ncessaire des
dmocratiquement dbattus. Ce document, unique en son
lments de sa gestion. Si ce contrat ne doit, encore une fois,
genre, a en outre fait lobjet dune large concertation dans son
pas tre vu comme un contrat de gestion semblable ceux
laboration, notamment avec les reprsentants de lObservatoire
passs entre une autorit organisatrice et le dlgataire de son
parisien de leau.
service, il nen constitue pas moins un support extrmement

exigeant pour loprateur et sa tutelle, nul ne pouvant sen
Ce document raffirme le rle de la Ville de Paris, autorit
affranchir. Il fournit en prime un support dinformations externes
organisatrice du service, par une prsence directe dans quatre
destin aux usagers du service et un moyen de comparaison
domaines majeurs :
possible avec dautres oprateurs deau, dans un souci de
la reprsentation auprs des autorits administratives et des
transparence et de benchmark ncessaire.
collectivits territoriales ;
la stratgie de communication en direction des usagers et
Ce contrat constitue le socle de lambition de la collectivit
des abonns
parisienne : crer, travers la rgie EAU DE PARIS, un modle
la gestion des situations de crise
de management public moderne, innovant, transparent et
les relations internationales et la solidarit pour laccs leau
efficace.
et lassainissement.
Au-del de cette clarification des rles, le contrat fixe la rgie dix
grands objectifs pour orienter son action, garantir son efficacit
et permettre un suivi transparent de son fonctionnement. Ces
dix objectifs, de natures sociale, environnementale, conomique
et technique, sont les suivants :
n
garantir un approvisionnement en eau de qualit, en toute

circonstance ;
49
Gouvernance et performance des

services publics dlgus de leau
et de lassainissement
ces services, et apporter de la lisibilit

sur le prix de leau et la qualit du service
Interview dOlivier Brousse, Prsident de la FP2E,

fdration professionnelle des entreprises
de leau
rendu au citoyen.
Je considre donc que la France est

bonne lve en termes de performance
de ses services publics de leau, mme
si tout nest pas parfait. Plusieurs
baromtres montrent dailleurs que les
Quelle est aujourdhui votre lecture de
un assainissement dficient. Les Franais
Franais en sont largement satisfaits,
la performance globale des services
loublient parfois, mais leur esprance de
dans leur grande majorit.
publics locaux deau et dassainissement
vie sest considrablement allonge au
en France ?
cours du XXme sicle notamment grce
Cette exemplarit du modle franais
Le modle qui a fait de la France un
aux importants progrs raliss pendant
nest-elle pas en crise aujourdhui ?
exemple en termes de gestion de leau pour
cette priode dans les secteurs de leau
De nouveaux dfis sont apparus ces
de nombreux pays dans le monde (pays
et de lassainissement.
dernires annes : le modle conomique
en dveloppement et pays industrialiss)
Aujourdhui, la qualit de leau potable est
classique a montr ses limites au regard
est en partie celui de la collaboration sur
remarquable, le service est assur 24h/24
des besoins de financement des services,
le long terme entre la puissance publique
(ce qui nest pas le cas dans certains pays
la question de leur juste taille a t pose,
et les entreprises prives : des collectivits
europens proches du ntre), la quasi-
la dimension sociale est prpondrante.
matres
des
totalit de la population est desservie
Par ailleurs, nous traversons une crise
infrastructures, qui dcident de la stratgie
(sauf cas exceptionnels), les rseaux et
conomique sans prcdent qui influe
et qui contrlent son dploiement ; des
les infrastructures sont en bon tat de
la fois sur le pouvoir dachat des mnages
entreprises spcialises, sous le contrle
marche, les performances puratoires ont
et les finances des collectivits locales.
de la collectivit, qui grent lexploitation
trs fortement progress ; tout cela pour
Cest notamment pour ces raisons que
des services en assumant tout ou partie
un prix certes variable, mais abordable.
les lus franais regardent aujourdhui
des risques.
Ces rsultats positifs sont dailleurs
avec plus dacuit leurs services publics
entre
mesurs et chiffrs prcisment : les
de leau et de lassainissement, en
puissance publique et entreprises est
entreprises de leau se sont engages trs
rpercutant notamment les inquitudes
lun des facteurs cls qui permet le
tt dans la mesure de la performance des
de leurs concitoyens, et que des tensions
renforcement continu du service public,
services en mettant en place un rfrentiel
sont apparues sur les sujets relatifs aux
mais il nest pas le seul : il sajoute
dindicateurs standardiss, dont une
politiques de leau.
dautres piliers essentiels que sont
partie a t gnralise par les pouvoirs
lorganisation par bassin hydrologique, le
publics
services,
Pour autant, je ne crois pas que le modle
principe du recouvrement de lintgralit
quel que soit le mode de gestion. Cette
franais de leau soit en crise, bien au
des cots du service par la facture, la
dmarche de progrs, pilote aujourdhui
contraire, car il nest pas monolithique :
gestion du service au plus prs des
par lEtat via lOffice national de leau et
sil me semble utile de garder intact ses
usagers par la collectivit locale et surtout
des milieux aquatiques (ONEMA), a pour
fondements et principes dorganisation,
la libert de choix du mode de gestion par
objectif de favoriser la transparence des
ses composantes ne sont pas figes et
cette dernire.
services deau et dassainissement auprs
voluent avec le temps en sadaptant aux
du grand public, donner aux collectivits
situations.
Le rsultat est l : en France, il ny a plus
locales des outils de pilotage fiables pour
En effet, la gestion des services au
dpidmies lies une eau insalubre ou
valuer et amliorer la performance de
niveau local est toujours pertinente
Cette
douvrage,
collaboration
propritaires
quilibre
lensemble
des
50
(leau
tant
une
ressource
locale),
Pouvez-vous nous expliquer le lien
entreprises lors des mises en concurrence
mme si les territoires voluent et que
que vous faites entre performance,
qui amne de nombreuses innovations et
lintercommunalit monte en puissance.
gouvernance et concurrence ?
engagements pour les services publics
Le principe du recouvrement des cots
A mes yeux, la performance dun service
de leau. Il faut le redire ici : rien ne
du petit cycle de leau par la facture est lui
passe ncessairement par les principes
vaut la concurrence lors de lchance
aussi toujours pertinent, mais amne bien
de gouvernance suivants :
dun contrat pour apporter innovation,
videmment se poser des questions sur
lautorit et le contrle dune collectivit
amliorations et rductions de cots.
le financement du grand cycle ; le rle
forte et investie dans ses services
des Agences de leau est donc plus que
publics,
Une mulation qui apporte ainsi des
lexercice des oprations par une
marges de manuvres financires, soit
entreprise spcialise,
pour baisser le prix de leau, soit pour
jamais dactualit.
Et dans cet environnement en mouvement,

les besoins des collectivits voluent vers
et la sparation des pouvoirs entre
investir davantage dans le service :
davantage de modularit et de souplesse,
celui qui dcide et celui qui excute,
une respiration conomique , que
tant en termes de gouvernance que de
seule faon de garantir un contrle
lon
modle conomique.
efficace.
rengociations priodiques des contrats,
rencontre
galement
lors
des
qui est la fois un retour la collectivit

Les entreprises, quant elles, ont toujours
La performance ncessite le contrle, et
de la performance passe de loprateur,
su sadapter leur poque. Au fil du
le contrle ncessite une gouvernance
et un engagement sur la performance
temps, elles ont su trouver de nouvelles
claire et la sparation des rles : cest une
venir. Cette notion est fondamentale
technologies pour rpondre aux dfis de
dynamique gagnante, dont les prrequis
car
leau. Elles ont investi, innov, propos,
sont lexistence dun cadre daction
sur lamlioration progressive de la
ragi aux crises. Aujourdhui, elles portent
prcis (le contrat), une dure suffisante
performance du service, et non pas sur
un effort continu de modernisation et de
au regard des enjeux du service et
la variation du prix de leau : cest un
recherche de productivit, qui permet
des investissements, et un primtre
gage indniable de valeur ajoute et de
de rpercuter des baisses de prix
pertinent,
performance pour le service public de
significatives lors des appels doffres ou
dagir sur tous les leviers daction de la
des rengociations. Elles partagent les
performance.
cest--dire
permettant
demandes des lus et des citoyens, et
les
oprateurs
se
rmunrent
leau.
En conclusion, je pense que gouvernance,
proposent dj de nouvelles solutions
Les contrats que nous laborons avec
concurrence
permettant de rquilibrer les relations
les collectivits (2 3 dlgations de
intimement lies, et quelles sont les
et les modes de collaboration entre les
service public sont signes chaque jour
fondations dune collaboration rnove
parties prenantes. Les contrats signs
en France) comportent aujourdhui de
entre
entre les collectivits et les entreprises
plus en plus de clauses indexant la
entreprises spcialises, et les usagers
prennent des contours multiformes pour
rmunration des entreprises sur les
du service public.
coller au plus prs des besoins des
objectifs qui lui sont assigns, avec un
collectivits et lobjectif qui nous anime
systme de bonus/malus. Lexercice du
collectivement.
contrle par le matre douvrage est donc

essentiel, et la sparation des pouvoirs
Car ne nous y trompons pas, les collectivits
est une garantie de transparence et
et les entreprises sont rassembles autour
defficacit : en effet, comment une
dun objectif commun : lamlioration de
collectivit qui opre elle-mme son
la performance des services publics de
service peut-elle sauto-sanctionner ?
leau et de lassainissement ou, en dautres

termes, proposer le meilleur service au
Enfin,
juste prix pour nos concitoyens. Certes,
concurrentielle est forte. Entre 800 et
il reste des marges de progrs, mais nos
1000 appels doffres par an concernent
entreprises sont dtermines adopter
les services publics de leau et de
un comportement exemplaire.
lassainissement : une mulation entre les
en
France,
la
dynamique
les
et
performance
collectivits
locales,
sont
les
51
1.2 Lorganisation et la rgulation des services publics lchelle nationale
LES MODLES DE
{
RGULATION DES SERVICES
DEAU ET DASSAINISSEMENT
Guillem Canneva1
mots-cls
: autorgulation, contrat, agence, rmunration de

l'oprateur, cadre institutionnel
Les services deau et dassainissement sont des services
Ces caractristiques en font un secteur la fois familier, puisque
essentiels. A ce titre, ils font souvent lobjet dune rgulation
indissociable de notre quotidien, mais galement singulier.
conomique, environnementale et sanitaire. Pourtant, dun

contexte national un autre, on observe une grande variabilit
Compte tenu du cot des infrastructures et de leur maintenance,
de mode dorganisation de ces rgulations. Lobjectif de cette
la solution la plus conomique pour rendre ces services est de
contribution est de prsenter synthtiquement les principaux
ne construire quun seul rseau. Cest ce que les conomistes
modles de rgulation.
qualifient de monopole naturel . Dans ce cas, il ny a quun seul

oprateur, agissant en dehors de toute pression concurrentielle.
Enjeux de la rgulation des services deau
Et comme le service est essentiel, les utilisateurs sont captifs.

Cette position lui donne donc un pouvoir trs important et la
possibilit dextraire dimportantes rentes monopolistiques. Cette
Les services deau et dassainissement sont des services qui
caractristique conomique, associes aux impacts sanitaires,
se distinguent des autres plusieurs titres, au premier rang
environnementaux et sociaux, justifie pleinement lintervention
desquels leur caractre essentiel et la mobilisation dune
de la puissance publique pour encadrer le secteur. Nanmoins,
infrastructure coteuse.
loprateur intervient sur des infrastructures non r-affectables.
Leau domestique a des usages multiples : lalimentation et
Et les utilisateurs sont galement les citoyens, lorsque le
lhygine sont les plus immdiats et la rendent indispensable ;
service est gnralis. La puissance publique peut donc tre
mais elle peut servir galement pour larrosage de cultures
tente pour satisfaire la population dimposer loprateur des
vivrire dans les zones desservies ou encore de vecteur,
conditions conomiques non soutenables qui peuvent conduire
lorsquelle est utilise pour vacuer les dchets. De fait, leau
un service dgrad. Dans ce contexte dinterdpendance
domestique est un facteur dexternalits : outre limpact direct
entre la puissance publique, les utilisateurs et loprateur,
sur chaque utilisateur, elle a un impact sur les autres. Laccs
la rgulation peut tre dfinie comme la dfinition et la mise
une eau de qualit et lassainissement ont des consquences
en uvre des rgles, dterminant le cadre gnral du service
trs positives sur la sant publique en rduisant les risques
(dfinition, caractristiques techniques, conditions de fourniture
dpidmies hydriques. De mme lassainissement a un impact
du service), les rles et missions des parties prenantes, ainsi
vident sur lenvironnement en gnral et la ressource en eau en
que les modes dinteractions entre elles. La rgulation prcise
particulier. Laccs leau et lassainissement permet ainsi le
galement comment les cots du service sont financs.
dveloppement conomique des zones urbaines.

Les services deau et dassainissement sappuient sur des
rseaux de canalisations, infrastructures coteuses avec
Les diffrents types de rgulation
des dures de vie longue. Une fois installs, les rseaux sont
difficilement r-affectables une autre activit. Par ailleurs,
Si les objectifs de la rgulation sont les mmes, on trouve dans
ils sont la plupart du temps enterrs, ce qui peut rendre leur
le monde plusieurs modles de rgulation, rattachs des
localisation ou lvaluation de leur tat difficile connatre.
traditions juridiques diffrentes.
1_ AgroParisTech (centre de Montpellier) UMR Gestion de leau, acteurs, usages (G-EAU)
52
L'AUTORGULATION
dlgation de service public, mais galement dans dautres pays

qui ont adopt un systme juridique similaire (Espagne, Italie,
Dans le modle dautorgulation, loprateur dtermine lui-
certains pays dAfrique de lOuest ou dAmrique Latine).
mme les conditions dans lesquelles il apporte le service.
Ce modle permet d'intgrer un dispositif de concurrence
Il dfinit les tarifs et la qualit du service. Dans certains cas,
pour le march, c'est--dire que les oprateurs potentiels
une partie des conditions du service est dtermine par un
rpondent un appel d'offre pour obtenir le contrat, ce qui
niveau national ou fdral, comme par exemple la qualit de
permet d'esprer obtenir les meilleurs conditions pour l'autorit
leau distribue. Lautorgulation peut tre lchelle nationale
dlgante (voir la contribution dA. Savignac, p. 55). Cependant,
(lorsquune entreprise nationale est charge du service) ou
la concurrence est limite l'appel d'offre ; les rengociations
dcentralise lchelle locale.
lies l'incompltude des contrats se conduisent uniquement
On trouve ce mode de rgulation dans les rgies en France, o
entre l'autorit dlgante et l'oprateur en place.
loprateur est intgr la puissance publique.

LA RGULATION PAR AGENCE
Certains
auteurs
distinguent
lautorgulation
directe
et
lautorgulation par les pairs (Trmolet & Binder 2010). Dans
La rgulation par agence consiste instaurer un ou plusieurs
ce deuxime cas, les oprateurs comparent volontairement
organismes de rgulation indpendants chargs de la dfinition
leurs performances et crent ainsi une mulation entre eux.
des conditions dexploitation par les oprateurs (tarifs, qualit
Pour ce faire, les oprateurs se regroupent souvent au sein
des services, etc.) et de leur contrle. Cest le modle qui a t
dassociations professionnelles, auxquelles ils confient le
adopt en Angleterre et au Pays de Galles lors de la rforme de
soin dtablir ces comparaisons. Cest par exemple le cas au
1989. LOFWAT (Office of Water Services) est charg de fixer les
Danemark, o lassociation professionnelle DANVA analyse et
tarifs pour chaque oprateur pour une priode de 5 ans, en se
compare les performances des entreprises municipales deau
fondant sur lefficacit constate des oprateurs, sur les plans
et/ou dassainissement (DANVA 2010).
dinvestissement prvisionnels, sur les gains de productivit

esprs et sur le taux de rendement du capital. Dans ce cas, les
Il existe des exemples o cette autorgulation prsente des
oprateurs disposent de licences octroyes par le gouvernement
succs ; ils sont lis des dirigeants attachs l'intrt gnral
et sont propritaires des infrastructures. Par ailleurs, la rgulation
qui concilient la recherche de l'efficacit, la fixation de tarifs
des dimensions environnementales ou sanitaires est confie
justes et le maintien de la viabilit financire de l'organisation.
dautres agences (Environnemental Agency et Drinking Water
Cependant, la non-sparation des fonctions peut conduire des
Inspectorate en loccurrence).
conflits d'intrt : l'entreprise peut tre contrainte par dmagogie
La rgulation par agence a pour objectif de prserver le secteur
des conditions conomiques non durables qui dgradent la
des interventions directes du gouvernement, d'inscrire la
qualit du service ou a contrario peut dtourner une partie de
rgulation dans le long terme et de donner ainsi des gages aux
la rente monopolistique son profit ou celui de la puissance
oprateurs pour investir. Cependant, une agence indpendante
publique.
peut exercer un pouvoir discrtionnaire qui peut inspirer

de la mfiance aux oprateurs et tre considr comme un
LA RGULATION PAR CONTRAT
dmembrement du pouvoir excutif.
Dans ce modle de rgulation, lautorit dlgante confie
LA RGULATION EN COUP DE PROJECTEUR
loprateur la gestion du service selon un contrat qui

explicite les droits et obligation de chacune des parties. Le
La rgulation en coup de projecteur (sunshine regulation)
primtre de lactivit de loprateur peut englober lensemble
consiste confier un organisme la mission de collecter
des investissements dans les infrastructures on parle
une information sur les performances des services deau et
alors de concession ou se limiter lexploitation, les gros
dassainissement et la rendre disponible pour lensemble
investissements restant la charge de lautorit dlgante
des parties prenantes du secteur. Cette diffusion dinformation
on parle alors daffermage. En fonction du type de contrat, les
permet de rduire lasymtrie dinformation entre les oprateurs
dures varient dune dizaine une cinquantaine dannes. Ce
qui ont une trs bonne connaissance de leurs cots et de
sont donc des contrats longs, ce qui les rend incomplets cest-
leurs performances potentielles, les organismes chargs de les
-dire quils ne peuvent pas prvoir lensemble des situations
rguler, ainsi que les utilisateurs. Ce modle de rgulation vient
futures. Ils incorporent donc des mcanismes pour les rendre
en complment dautres formes de rgulation, autorgulation
adaptables aux volutions du contexte. Le cadre rglementaire
ou rgulation par contrat. Il se distingue de lautorgulation par
dsigne gnralement lautorit charge de la rsolution des
les pairs dans la mesure o la participation des oprateurs est
conflits lorsque lautorit dlgante et loprateur ne parviennent
obligatoire. Cest un modle qui a t adopt entre autres par la
pas un accord.
France lors de la mise en place de lONEMA (voir la contribution
Ce type de rgulation est rpandu en France, sous la notion de
de G. Canneva et al., p. 63) et par les Pays-Bas, qui ont rendu
53
obligatoire la participation au benchmark de lassociation des
(cost-of-service) et ventuellement dy ajouter une rmunration
oprateurs deau potable, VEWIN.
du capital mobilis (cost-plus). Lvolution de la rmunration de

loprateur sera alors lie aux volutions de ses charges.
LA RGULATION PARTICIPATIVE
La rmunration en prix-plafond consiste fixer une rmunration

pour loprateur pour la priode sur des bases dtermines en
Dans les modles prsents prcdemment, les utilisateurs du
dbut de priode.
service ninterviennent pas directement dans la rgulation et
La rmunration de loprateur se dcline en une part verse
sont reprsents par la puissance publique, autorit dlgante
par la puissance publique, venant de ressources fiscales (tax),
ou agence indpendante. Il existe cependant des modles de
ventuellement nulle dans le cas dun recouvrement complet
rgulation o les usagers ont une place plus importante dans
des cots, et en une part verse par les utilisateurs, dtermine
le dispositif. Ces modles ont des contours cependant moins
par le tarif. Ainsi, la rmunration de l'oprateur et le tarif sont
clairement dfinis, illustrant ainsi la diversit des modalits
troitement lis.
dinterventions (voir la contribution de R. Simpson, p. 35). Dans
Les deux formes de rmunration de loprateur ont des
certains cas, les utilisateurs du service sont directement les
incidences diffrentes sur les incitations la productivit et la
propritaires de lorganisation charge du service et participent
qualit de service. Dans la rmunration en cost-plus, loprateur
ainsi directement la prise de dcision en tant quactionnaires.
aura une incitation faible rduire ses cots puisquil est assur
Cest un systme qui couvre 40% de la population au Danemark
de les voir couverts par la rmunration. En revanche, il est
par exemple.
incit maintenir un haut niveau dinvestissement et de qualit,

au risque mme de surinvestir. Dans ce type de rmunration,
LES MODLES HYBRIDES
le contrle des cots de loprateur est primordial puisquil est

directement li la rmunration de loprateur. Dans le cas de la
Si on peut identifier des modles de rgulation, force est de
rmunration en price-cap, loprateur aura une forte incitation
constater que souvent la rgulation du secteur de leau et de
rduire ses cots puisquil pourra conserver lensemble des gains
lassainissement dun pays repose sur plusieurs modles. Nous
de productivit. Il y a cependant un risque que cette incitation
avons prsent le modle de rgulation en coup de projecteur qui
se fasse au dtriment de la qualit ou des investissements. Dans
complte des modles de rgulation existants. En outre, certains
ce cas, le contrle des cots de loprateur demeure important
pays ont associ la rgulation par contrat, sign par loprateur et
afin qu la fin de la priode, les gains de productivit puissent
lautorit publique (tat, municipalit ou chelon intermdiaire)
tre partags entre les parties prenantes lors de la fixation de la
et la mise en place dune agence indpendante, charge de
rmunration de la priode suivante.
vrifier lexcution du contrat et lvolution de ses clauses. Dans
Ces deux types de rmunration peuvent tre conjointement
ce cas, le contrat initial est le plus complet possible et lagence de
mobiliss de sorte que la rmunration de loprateur soit
rgulation lajuste lors de sa mise en uvre, mais dans un cadre
partiellement lie ses cots tout en introduisant des incitations
contraint. Les modles hybrides peuvent ainsi contrebalancer
aux gains de productivit (voir par exemple la contribution du
les inconvnients dun modle par les avantages des autres.
SEDIF sur son nouveau contrat refond, p. 94).
Cependant, dans certains cas, lhybridation des modles peut

conduire une rpartition hasardeuse des responsabilits entre
lautorit dlgante et lagence de rgulation (Trmolet & Binder
Conclusion
2010).
Les modles de rgulations prcisent la rpartition des rles
La rgulation de la rmunration
de loprateur
entre les parties prenantes et leurs interactions. Ils participent

ainsi pleinement la dfinition de la gouvernance. Ils ne peuvent
cependant pas tre dtachs du contexte institutionnel national
dans lequel ils ont t conus. Par exemple, la rgulation de
Les modles de rgulation reposent essentiellement sur la
tous les oprateurs par une agence en Angleterre est lie une
rpartition des rles entres les parties prenantes : oprateur,
grande concentration des oprateurs (une trentaine lchelle
puissance publique, utilisateurs et ventuellement agence
nationale). Un tel systme ne serait pas adapt dans un contexte
de rgulation ou de collecte dinformation. Cependant ils
o la gestion des services est trs dcentralise comme en
ninduisent pas forcment un mcanisme particulier de fixation
France (14 000 services deau potable) ou au Danemark (2600
de la rmunration de l'oprateur. On peut distinguer deux
services deau potable).
modalits antagonistes de dtermination du tarif : la rgulation
Ladoption ou la rforme dun modle de rgulation est un enjeu
en cot de service (cost-of-service ou cost-plus) et la rgulation
de premier plan pour nombre de pays en dveloppement. Les
en prix-plafond (price-cap).
modles ne peuvent cependant pas tre plaqus sur nimporte
La rmunration en cot de service consiste fixer une
quel contexte institutionnel local. La construction du cadre de
rmunration qui permette loprateur de couvrir ses dpenses
rgulation doit sappuyer sur les acteurs dj prsents, sur le
54
systme juridique existant, en prenant en compte les niveaux
dorganisation (local, national ou intermdiaire) et les synergies
qui peuvent exister avec les autres services essentiels en rseau.
Dans un contexte de forts besoins en investissements, la
dfinition de rgles prvisibles et transparentes est un gage pour
attirer les fonds privs ou ceux de bailleurs institutionnels mais
aussi pour instaurer la confiance entre loprateur, la puissance
publique et les utilisateurs.
Enfin, quel que soit le modle retenu, on peut mobiliser divers
outils damlioration de la performance. Ils sont prsents dans
les contributions suivantes.
Rfrences
DANVA, 2010. Water in Figures - DANVA's Benchmarking and
Water Statistics 2010, Skanderborg, Denmark: DANVA.
Trmolet, S. & Binder, D., 2010. La rgulation des services d'eau
et d'assainissement dans les PED, Paris : Agence Franaise de
Dveloppement.
55
RLE DE LETAT, DES

COLLECTIVITS LOCALES
ET DES OPRATEURS PUBLICS
ET PRIVS EN FRANCE
Agns Savignac1
mots-cls
: rgulation, proprit des infrastructures, prix,

observatoire, transparence
Cette contribution a pour objectif de prciser les rles des
(lentreprise assure la prise en charge de la gestion du
diffrentes parties prenantes dans la rgulation des services
service) et la concession (lentreprise assure alors la gestion,
deau en France et constitue ce titre un rappel du contexte
mais galement les investissements, les ouvrages raliss
pour les exemples damlioration de la performance en France.
revenant la collectivit en fin de contrat).
La responsabilit des collectivits locales
Quel que soit le mode de gestion retenu, les collectivits sont

toujours propritaires de lensemble des quipements et
responsables vis vis des usagers.
Il existe aujourdhui en France plus de 30 000 services publics

de distribution deau et dassainissement dont lorganisation est
place sous la responsabilit directe des communes.
La rgulation exerce par lEtat
Dans la pratique, pour leau potable, les des communes
La responsabilit des services deau potable et dassainissement
sont regroups au sein de structures intercommunales compte
relevant du niveau local, lEtat a pour rle de dfinir les outils
tenu de la localisation et de la disponibilit des ressources en
ncessaires pour permettre au niveau local de garantir la
eau. Elles sont 45% stre regroupes pour lassainissement
transparence de la gestion des services.
collectif, permettant ainsi dassurer la cohrence des services au

niveau des agglomrations.
Au niveau national, lEtat fixe les normes pour la protection de

lenvironnement, de la sant publique et des consommateurs.
Le choix du mode de gestion direct ou dlgu une entreprise

publique ou prive revient entirement aux communes qui
Au niveau rgional et dpartemental, lEtat exerce la police
assurent galement le contrle et lvaluation de la performance
de leau, fixe les autorisations de prlvements et de rejets, et
des services deau et dassainissement quel que soit le mode
effectue des contrles du respect de ces rglementations locales
de gestion. Les collectivits peuvent soit assurer directement la
et nationales. Plus de quatre millions danalyses sont ainsi
gestion du service, soit la confier un oprateur spcialis.
menes chaque anne pour garantir la qualit de leau potable

(celle-ci doit respecter plus de 50 critres).
En gestion directe ou rgie , la collectivit a la responsabilit

des investissements, du fonctionnement et des relations avec
Au niveau du bassin hydrographique, les agences de leau
les usagers. Elle est plutt prsente dans des grandes villes
assurent la solidarit entre les usagers de leau, envers lOutre-
disposant de services techniques trs structurs ou dans des
mer et les communes rurales notamment.
petites collectivits rurales.

n
La gestion dlgue consiste pour la collectivit confier la
LEtat fixe galement les rgles gnrales de gestion des services :
gestion de tout ou partie du service public deau potable et/
responsabilit des collectivits locales, mise en concurrence des
ou dassainissement une entreprise spcialise. Diffrents
oprateurs, suivi de la qualit du service, principes de gestion
types de contrat sont possibles parmi lesquels laffermage
budgtaire, information et transparence vis vis des usagers.
1_ Ministre de l'Ecologie, du Dveloppement durable, des Transports et du Logement, Direction de leau et de la biodiversit.
56
Pour assurer la transparence, les dispositions suivantes ont t
des associations de consommateurs. Trente deux indicateurs de
adoptes.
performance des services deau et dassainissement (collectif ou
La loi Sapin du 29 juin 1993 a instaur une procdure visant
non collectif) ont t identifis rpondant aux trois dimensions
la transparence des procdures de passation des contrats
du dveloppement durable (aspects environnementaux, cono-
de dlgation. Chaque procdure Sapin gnre plus de
miques et sociaux).
4 candidatures et 2.5 offres en moyenne aprs examen des

n
dossiers.
Depuis 2009, les communes ou groupements intercommunaux
Les communes sont obliges de publier un rapport annuel sur
ont lobligation de renseigner lensemble de ces indicateurs dans
le prix et la qualit des services (RPQS).
des rapports publics intituls rapport annuel sur le prix et la
Les dlgataires doivent remettre un rapport annuel lautorit
qualit des services (dcret et arrt du 2 mai 2007).
dlgante, ce rapport tant soumis lavis de la commune. Il

en est de mme pour le rapport dactivit de la rgie, le cas
Pour permettre laccs aux donnes des parties prenantes, la
chant.
ralisation dun observatoire sur les services publics deau et
Les collectivits locales les plus importantes ont lobligation de
dassainissement en France a t confi lONEMA par la loi
mettre en place des commissions consultatives des services
sur leau et les milieux aquatiques du 30 dcembre 2006 (cf.
publics locaux (CCSPL).
contribution p. 63). Depuis novembre 2009, lobservatoire offre

un accs en ligne (www.services.eaufrance.fr). A terme, les
En application des orientations prises par le Parlement, lEtat
donnes publiques accessibles permettront aux collectivits de
incite les collectivits organisatrices mettre en place une
disposer dlments de comparaison, offrant ainsi la possibilit
gestion dynamique de leur patrimoine et de leurs services en
dengager au plan local des dmarches de progrs. Les
les encourageant notamment lutter contre les pertes en eau
usagers auront un accs facilit aux donnes sur lorganisation
des rseaux de canalisation deau, en instaurant un contrle
des services deau et dassainissement de leurs communes
lintrieur du domaine priv aussi bien pour les ouvrages
(organisation, rapport prix/qualit) et de leur qualit au regard
dalimentation en eau (puits, forages, rcuprateurs deau de
de services comparables.
pluie) que pour les installations dassainissement non collectif.

La mission de lobservatoire rpond une forte attente sociale
Enfin, lEtat exerce un contrle juridique a posteriori des
comme en tmoignent les nombreux dbats consacrs au prix
dcisions prises par les collectivits : lgalit des contrats de
de leau ces dernires annes. Son objectif est clair : rendre
marchs publics, respect des normes techniques, rgularit des
compte annuellement des caractristiques des services deau
budgets
et dassainissement travers les rsultats tirs dindicateurs de

performance renseigns par ces services.
Prix et performance des services
Cette dmarche est novatrice en France et en Europe puisque,

lobservatoire sinscrit dans une rgulation locale des services
Les services deau et dassainissement rpondent des
en diffusant des donnes dont la dfinition a fait lobjet dune
contraintes locales gographiques, conomiques ou encore de
large concertation entre les parties prenantes et sont collectes
qualit de leau trs varies. Le prix du service dpend ainsi des
et analyses par un organisme indpendant des services.
situations locales mais aussi, bien entendu, de la performance

et de la qualit du service.
Pour piloter notamment lobservatoire des services deau et
Face cette complexit et en labsence dlments sur ces
dassainissement et clairer le Comit national de lEau (CNE)2
contraintes locales et sur les performances, il tait difficile de
sur toutes les questions relatives au prix et la performance des
pouvoir tablir un juste prix du service. Un service assurant
services deau et dassainissement, un des comits thmatiques
une puration performante des eaux uses sera bien entendu
du CNE, le comit consultatif sur le prix et la qualit des services
plus cher quun service rejetant des eaux uses insuffisamment
est charg dmettre un avis sur les textes rglementaires relatifs
pures !
au prix de leau factur aux usagers et la qualit des services

publics deau et dassainissement. Il apporte par ailleurs des
Cest pourquoi la Cour des Comptes, dans son rapport public de
outils de comprhension au CNE sur certains sujets dactualit
2003, a demand de mettre en place une valuation de la per-
pour les services tels que laccs leau des personnes
formance et de la qualit du service lusager en concertation
dmunies.
avec les collectivits locales, les oprateurs publics et privs et
2_ Organisme consultatif plac auprs du ministre charg de l'environnement
57
RGIE DES EAUX DEMBRUN - UNE GOUVERNANCE LCHELLE DUNE COMMUNE DE TAILLE MOYENNE
La ville dEmbrun est une commune des Hautes-Alpes, de 6267 habitants permanents. A la fin de son contrat de dlgation de service
public, en 2008, le conseil municipal a dcid de changer le mode de gestion et de confier le service dalimentation en eau potable
un oprateur public.
Elle a donc cr la Rgie des Eaux dEmbrun, rgie ayant lautonomie financire et la personnalit morale. Elle est administre par un
Conseil dadministration compos de neuf membres, nomms par le Conseil municipal. Sept sont issus du Conseil municipal, parmi
les membres de la majorit mais aussi de lopposition. Les deux autres administrateurs sont choisis parmi les abonns du service. Le
Conseil dadministration vote notamment le budget et les tarifs. Il remet au Conseil municipal le rapport annuel sur le prix et la qualit
du service.
La rgie est dirige par le directeur, ordonnateur et reprsentant lgal. Elle emploie, outre le directeur, quatre agents (deux agents de
rseau, un agent administratif et un comptable). Lactivit oprationnelle qui rclame de la ractivit est la tche du directeur et
de son quipe, et le pilotage est dvolu au Conseil dAdministration. Entre les deux, le prsident du Conseil dadministration joue le
rle de courroie de transmission. Il se tient inform trs rgulirement des activits de la Rgie et intervient au moment de la dfinition
des orientations stratgiques.
Ce type dorganisation a lavantage de clarifier la gouvernance tout en facilitant la relation de proximit avec les usagers du service
pour des communes de taille moyenne. Cela suppose de trouver auprs de structures fdratives les appuis techniques indispensables
pour assurer une gestion rigoureuse et de qualit et de faire face, en cas de difficult, des investissements qui peuvent se rvler
ncessaires mais seraient hors de porte dun oprateur isol. Les Conseils gnraux, en France, se sont parfois substitus aux services
de lEtat pour apporter ce type dappui, ou bien ont suscit la cration de syndicats dpartementaux comme dans lAube ou la SeineMaritime.
58
1.3 Les outils de la performance : instruments de mesure, dvaluation

et de pilotage
LES OUTILS POUR

{
LAMLIORATION DE LA
PERFORMANCE DES SERVICES
DEAU DE LIWA
Helena Alegre1
et Manoela Salgado2
mots-cls
: indicateur de performance, valuation, information,

benchmark, manuel
Afin de raliser ses objectifs, lexploitant du service deau doit
essayer datteindre un niveau lev defficience et defficacit.

Lefficience mesure la relation entre les ressources utilises
Performance indicators for wastewater services (Indicateurs

de performance pour les services dassainissement) (2003) ;
Benchmarking Water Services, guiding water utilities to
par lexploitant du service et les objectifs. Lefficacit mesure
excellence, (Analyse comparative des services deau Guider
la relation entre les rsultats atteints et les objectifs. Les
les services deau vers lexcellence) (2011).
indicateurs de performance (IP), mesures quantitatives dun
Les manuels IWA comportent un systme complet d'indicateurs
aspect spcifique de la performance de lexploitant ou de son
de performance qui peut tre utilis tel quel, complt par
service, permettent un suivi et une valuation de lefficience
d'autres lments ou simplifi travers la slection d'une partie
et de lefficacit de faon assez simple et efficace. Ces outils
de ses lments, afin de rpondre aux besoins particuliers des
dvaluation sont utiliss couramment comme instruments de
utilisateurs. Le systme propos se divise en six groupes :
mesure dans de nombreux secteurs industriels dans le monde

entier et, depuis une dcennie, leur usage dans le secteur de
Figure 1 : Les groupes dindicateurs de performance
leau sest beaucoup dvelopp. Comme ces services sont
(daprs Alegre & al. 2000 ; Matos et al. 2003)
fournis dans un environnement monopolistique, la mesure de la

performance est un moyen pour leurs gestionnaires de trouver la
motivation pour optimiser de faon continue la qualit du service
rendu ainsi que la performance gnrale de lentit dont ils ont
la charge. Ainsi, les acteurs du secteur se sont aperus que,
par l'valuation de la performance d'une manire systmatique,
les services sont amens amliorer continuellement leurs
performances, avec des avantages certains pour tous ceux
impliqus.
Indicatateurs de Performance
pour les services de
Distribution d'Eau
Indicateurs de Performance
pour les Services
d'Assainissement
Indicateurs sur les

ressources en eau
Indicateurs sur la qualit

de l'environnement
Indicateurs sur le personnel

Indicateurs sur les quipements
Indicateurs d'exploitation
Indicateurs sur la qualit de service
Indicateurs financiers
Afin daider les exploitants et les gestionnaires des services de

distribution deau et dassainissement dans la mise en uvre
Il est important de souligner que ces groupes dindicateurs nont
de systmes d'valuation des performances et danalyses
pas t conus dans le but datteindre des objectifs prcis. Au
comparatives (benchmarking), l'IWA a publi trois manuels sur
contraire, ils ont t tablis pour tre aussi flexibles que possible,
ces thmes, traduits pour certains en plusieurs langues :
de faon ce que des exploitants et des gestionnaires ayant
Performance indicators in water supply systems - IWA manual
des caractristiques et des objectifs trs diffrents puissent les
of best practice (Indicateurs de performance des services
utiliser, en les adaptant, si ncessaire, leur contexte.
dalimentation en eau potable, 1
re
et 2
me
dition) (2000,
2006) ;
1_ Vice-prsidente de lInternational Water Association
2_ Etudiante au MS Gestion de lEau (AgroParisTech-Executive)
Pour leur mise en uvre concrte, on doit commencer par

identifier clairement les objectifs atteindre et les critres
59
dvaluation correspondants. Ensuite, il sagira de choisir les
variable se compose d'une valeur (rsultant d'une mesure ou
indicateurs pertinents, qui seront aussi peu nombreux que
dune donne), exprime en unit spcifique, et de son niveau
possible.
de fiabilit, qui indique la qualit des donnes reprsentes
Le principal objectif de ces manuels est de fournir des lignes
par la variable.
directrices pour l'tablissement d'un outil de gestion, bas sur
Certaines de ces variables peuvent tre obtenues partir de
les indicateurs de performance et utilisable par un large ventail
donnes externes, et leur disponibilit, l'exactitude des dates de
de parties prenantes ou des gestionnaires, dans les services
rfrence et les limites de la zone gographique correspondantes,
d'approvisionnement en eau ou dassainissement.
chappent en gnral au contrle de l'exploitant.
Le manuel de benchmarking, quant lui, fournit un guide pour
Information contextuelle : les informations de contexte sont
les oprateurs sur le pourquoi et le comment de lanalyse
les lments de donnes qui fournissent des informations
comparative.
sur les caractristiques inhrentes d'une entit et rendent

compte des diffrences entre les systmes. Il y a deux sortes
dinformations contextuelles :
L'valuation des performances partir

des indicateurs de performance
Des informations dcrivant le contexte en lui-mme et des

facteurs externes la gestion du systme. Ces lments de
donnes restent relativement constants travers le temps
Le management a besoin de mesures de performance qui :

n
permettent la fixation d'objectifs clairs et prcis ;
soient un outil de contrle dans la mise en uvre des objectifs
(dmographie, gographie, etc.) et ne sont pas affects par

les dcisions de gestion.
Certains lments de donnes, d'autre part, ne sont pas
prdfinis ;
modifiables par les dcisions du management dans le court
soulignent les forces et faiblesses des diffrents services en
ou moyen terme, mais les politiques de gestion peuvent les
identifiant les besoins de mesures correctives ;
influencer dans le long terme (par exemple l'tat de l'infras-
fournissent des informations-cls qui permettent le pilotage
tructure de l'exploitation).
de lactivit.
Les informations de contextes sont particulirement utiles
De ce fait, l'objectif final de tout systme d'valuation de la
lorsque l'on compare les indicateurs dentits diffrentes.
performance est de fournir de l'information. Il est alors important
Les facteurs explicatifs : Un facteur explicatif est un lment
de faire la distinction entre les informations et les donnes. Une
du systme d'indicateurs de performance qui peut tre utilis
dfinition correcte de l'information serait des donnes qui
pour expliquer les valeurs des indicateurs de performance,
peuvent tre utilises des fins de prise de dcisions . Par
savoir, le niveau de performance au stade de l'analyse.
consquent, un systme d'indicateurs de performance n'est

pas seulement destin fournir la valeur de quelques ratios,
mais aussi tous les lments complmentaires (qualit des
Les mesures de la performance : mesures de l'efficience ou

l'efficacit des services d'eau urbains. Ils doivent toujours tre
associs des objectifs et des critres d'valuation.
donnes, facteurs explicatifs, contexte) qui sont ncessaires
Il est important de noter que l'utilisation d'indicateurs de
la prise des dcisions appropries. Le systme d'valuation
performance devrait toujours tre lie la mise en place d'un
des performances est donc le rsultat de l'examen de tous
systme complet dvaluation de la performance. Dans ce
les domaines d'intrt, des parties prenantes et des facteurs
systme, tous les lments susmentionns doivent tre prsents
d'influence dans un environnement donn. Dans le cas des
et dfinis, visant raliser un objectif clair ou obtenir des
services d'eau, le systme considr comprend lexploitation, les
informations sur des domaines ou des questions spcifiques
intervenants, les usagers, l'environnement, et tous les domaines
(figure 2).
connexes qui pourraient tre suivis des fins de gestion.

Figure 2 : Cadre pour l'valuation de la performance
En consquence, un systme d'valuation des performances
(daprs Alegre & Cabrera, 2011)
comporte un ensemble de mesures des performances
Elments de donnes
quantitatives et des lments de donnes correspondants qui

reprsentent le contexte de lentit concerne. La classification
de ces lments de donnes repose sur leur rle dans le systme
dinformation :
n
Les lments de donnes : une donne de base du systme,

mesure sur le terrain ou facile obtenir. Selon leur nature et
leur rle au sein du systme, les lments de donnes peuvent
tre considrs comme des variables, des informations de
contexte ou tout simplement, des facteurs explicatifs.
Variables : Une variable est un lment de donne du systme

qui permet de calculer une mesure de la performance. La
Variable
Dfinition univoque
tre adapte la
dfinition de l'indicateur
pour lequel elle est utilise
Raisonnablement obtenue
Mme zone ggraphique
et mme date de rfrence
de l'indicateur, pour lequel
elle sera utilise
Information de
Contexte
Facteur explicatif
Dfinition univoque
Raisonnablement obtenu
Si externe, de prfrence recueilli
auprs de sources officielles
tre fondamental l'interprtation
des IP
Collectivement tre aussi peu nombreux
que possible
60
performance et la dfinition des exigences concernant les
Mesures Quantitatives d'Evaluation
donnes ont galement lieu ce moment. A partir de ces
Pertinente et clairement dfinie

Raisonnablement obtenue
Vrifiable et quantifiable
Universelle, en fournissant des renseignements qui sont
indpendants des conditions particulires de l'entit
Unique en termes d'informations fournies
Essentielle pour une valuation efficace de la performance
lments, on peut construire un plan de projet dtaill avec

un budget et une planification.
2. Orientation, formation et suivi de projet : Avant le dbut
du projet, le personnel doit tre prpar et inform sur la
mthodologie et les donnes requises. Une formation aux
mthodes de collecte de donnes qui seront appliqus dans
Benchmarking
le projet peut galement tre ncessaire.

Ces considrations concernent non seulement le personnel
Le benchmarking, ou analyse comparative, est un concept fond
des entits participantes mais aussi celui des organismes
sur deux lments conscutifs. La premire tape, l'valuation
pilotes du projet.
des performances, consiste analyser les performances,

en les comparant avec celles d'autres organisations au sein
3. Acquisitions et validation des donnes : Les participants
ou en dehors du secteur conomique, et d'identifier les
un projet de benchmarking attendent une comparaison de
carts de performance. La seconde tape, l'amlioration des
qualit et l'identification correcte des carts de performance,
performances, passe par lidentification des meilleures pratiques
qui serviront comme lments dclencheurs pour leurs
et leur mise en uvre, aprs adaptation chaque situation.
actions damlioration. Ainsi, une fois les donnes requises

recueillies, elles doivent tre valides par les services
POURQUOI LE BENCHMARKING EST-T-IL IMPORTANT ?
concerns et par l'quipe projet. Ce contrle a lieu par la

comparaison entre les donnes recueillies et celles des
Dans le domaine des services d'eau, lanalyse comparative des
annes prcdentes et par la vrification des donnes
performances permet aux autorits et aux rgulateurs dintroduire
incohrentes par des visites de terrain ou des audits.
une concurrence artificielle dans un domaine qui constitue un

monopole naturel, de faon ce que les prestataires de service
4. L'analyse des donnes et les rapports dvaluation : une
du secteur soient amens accrotre leur efficacit et leur
fois les donnes valides et analyses, les indicateurs
transparence. L'analyse comparative est galement un excellent
de performance sont calculs et les performances des
outil pour les bnficiaires du service et les organisations de
participants sont compares. Les carts de performance sont
consommateurs, qui ont gnralement pour objectif l'obtention
alors dtermins et expliqus, en gardant le plus possible
d'un bon service un prix juste. Par ailleurs, le benchmarking
l'esprit les diffrences dans l'environnement d'exploitation
est un outil prcieux pour les actionnaires, qui ont besoin d'un
des services. Cette tape se conclut par un rapport provisoire,
aperu des performances du service, de son efficacit et de
qui pose les jalons pour les changes qui auront lieu entre les
l'ampleur des risques financiers ou autres supports par lentit.
participants sur les carts de performance.
LE PROCESSUS DE BENCHMARK SELON LIWA
5. Actions d'amlioration : Une fois les meilleures pratiques

identifies, les participants sont en mesure d'laborer leur
En rgle gnrale, un processus d'analyse comparative typique
propre plan damlioration. Ce plan d'actions peut diffrer
se dcompose en une phase de prparation, l'valuation des
considrablement en fonction des priorits et des opportunits
performances et l'amlioration des performances. Ces trois
de chaque participant.
grandes parties se dcomposent chacune en 2 tapes (figure 3).

6. Revue des actions d'amlioration : Aprs la mise en uvre
1. La planification du projet : Au dbut d'un projet de
d'actions d'amlioration, les rsultats doivent tre valus
benchmarking, l'tendue et le niveau de dtail sont
afin de vrifier si les objectifs ont t atteints. Cela se fait
dtermins selon les demandes et les besoins des entits
gnralement lors de lvaluation comparative suivante.
participantes. L'laboration du modle d'valuation de
Par ailleurs, pour que le processus de benchmarking soit
Figure 3 : Le processus de benchmarking de lIWA (daprs Cabrera & al, 2011)

Prparation
Ramification du
Projet
Orientation, Training
et Contrle
Evaluation de Performance
Acquisition et
Validation des
Donnes
Analyse des
donnes et Rapport
d'Evaluation
Amlioration de la Performance
Actions
d'Amlioration
Revue des Actions

d'Amlioration
61
complet, tous les rsultats doivent tre documents et
La synthse des rsultats : Qu'ils doivent tre prsents un
valus. Cela inclut non seulement les enseignements
conseil d'administration, la presse ou au public en gnral,
tirs de lexercice mais aussi les nouveaux besoins qui ont
les rsultats d'valuation des performances ont souvent
t identifis en termes danalyse comparative. Il est donc
besoin d'tre simplifis. Toutefois, aussi bien lorsquil sagit
important de souligner que le bouclage du cycle fournit des
de benchmarking que dauto-valuation de performance, les
informations essentielles pour la prparation dun nouveau
rsultats ainsi prsents peinent mettre en lumire certains
processus de benchmarking.
des dtails les plus intressants et peuvent mme conduire

des malentendus et des conclusions errones. La meilleure
Enfin, bien que le benchmarking intgre une phase dvaluation
faon de fournir un rsultat dvaluation synthtique, fidle et
des performances, les deux procdures diffrent sur certains
transparent est une question qui demeure ouverte.
points (figure 4).

n
Modles quantitatifs statistiques vs valuations qualitatives :
Figure 4 : Les diffrences entre l'valuation
Dans les systmes quantitatifs, un modle mathmatique
des performances et le benchmarking
complexe compare les performances en tablissant des
(daprs Cabrera & al, 2011)
relations entre les inputs et outputs afin d'valuer l'efficacit.
Evaluation des Performances
Benchmarking
Favorise la collecte des

informations et l'amlioration de
la qualit des donnes
Donne un premier aperu de
l'endroit o des amliorations
peuvent avoir lieu
Est l'un des principaux outils
de la rgulation dans le monde
entier
Beaucoup de projets d'valuation
des performances voluent vers
des initiatives d'amlioration de
la performance
Comprend plus que la

comparaison des mesures
quantitatives
Vise comparer des fonctions
des pratiques quivalentes pour
tablir la position relative
Contient la fois des
composants quantitatifs et
qualitatifs
Facilite la planification des
actions correctives par le biais des
comparaisons et des changes
d'expriences avec des pairs
(ateliers, visites d'units)
Ces mthodes ont l'avantage d'tre quitables l'valuation

tant la mme pour tous mais ncessitent une connaissance
approfondie des quations qui sous-tendent le modle, afin
dviter des conclusions errones. Dans les valuations
qualitatives, des experts passent en revue les valeurs des
indicateurs de performance et prennent en compte le
contexte afin dapprcier la performance. Russir combiner
les avantages des deux mthodes reste un dfi relever.
n
Lapplication de l'valuation de la performance aux petits

systmes : Dans le cas des indicateurs de performance, les
donnes disponibles dans ces systmes sont souvent rares
ou peu fiables. Les ressources sont galement limites, ce qui
augmente la difficult d'amliorer la situation. Enfin, ils font
Les dfis actuels dans l'valuation des

performances des services d'eau
Malgr toutes les expriences acquises au cours des annes (ou
peut-tre en raison de la dcouverte de nouvelles possibilits
durant cette priode), il reste de nombreux chantiers ouvrir
dans lvaluation de la performance. Les problmes ont volu
et requirent de nouvelles solutions.
n
La prise en compte de la qualit des donnes dans

le processus dcisionnel. Les systmes de mesure de
performance sont toujours les moyens dun processus
dcisionnel. Malheureusement, ces dcisions sont souvent
prises daprs des donnes de mauvaise qualit. La valeur
dun indicateur de performance nindique jamais comment
il a t obtenu.
En d'autres termes, il est difficile de dterminer si une bonne
valeur dindicateur reposant sur des donnes peu fiables est
meilleure que celle, infrieur lobjectif, mais obtenue partir
des donnes prcises. De fait, la faon dintgrer l'incertitude
des donnes dans le processus de dcision demeure un dfi.
souvent face des problmes imminents d'une plus grande

importance. Un enjeu de taille pour le futur consiste rendre
les systmes dvaluation et damlioration de la performance
utiles dans de tels contextes.
62
Appendice
Rfrences
Alegre H., Baptista J., Cabrera Jr, E., Cubilo F., Duarte P., Hirner W., and Parena R., (2006). Performance indicators in water supply systems - IWA
manual of best practice. 2me dition, Publication IWA, Londres, Royaume Uni.
Matos R., Cardoso A., Ashley R., Duarte P., Molinari A., Schultz A., (2003) Performance indicators for wastewater services. Publication IWA, Londres,
Royaume Uni.
Cabrera Jr, E., Dane P., Haskins S. and Theuretzbacher-Fritz H. (2011). Benchmarking Water Services, Guiding water utilities to excellence.
Publication IWA, Londres, Royaume Uni.
Ouvrage en franais : Alegre H., Hirner W., Baptista J., Parena R. (2003). Indicateurs de performance des services de distribution deau. Publication
Office international de leau/ENGREF, Limoges/Montpellier, France.
63
LES INDICATEURS DE
{
PERFORMANCE EN
FRANCE : AVANCEMENT ET
PERSPECTIVES OUVERTES PAR
L'OBSERVATOIRE SISPEA
Guillem Canneva1
Laetitia Gurin-Schneider2
et Sylvain Rotillon3
mots-cls
: comparaison, systme d'information, mesure de la

performance, typologie
Introduction
Principe et mthode de l'observatoire

SISPEA
En France, comme dans de nombreux pays europens, les

indicateurs de performance pour le suivi des services d'eau
ORGANISATION DE LA BASE DE DONNES
et d'assainissement ont connu un dveloppement significatif

partir de la fin des annes 90. Dans le contexte du dbat
La structure de la base de donnes SISPEA doit pouvoir
sur une possible rgulation au niveau national, diffrentes
s'appliquer tous les services, quels que soient le mode de
initiatives ont vu le jour. Le fruit de ces travaux et des diffrentes
gestion (dlgation ou rgie) et le type de collectivit comptente
exprimentations associant les collectivits (FNCCR), les
(commune, syndicat, communaut). Elle doit aussi intgrer des
oprateurs privs (FP2E), les services de l'tat et la recherche
passerelles avec d'autres bases de donnes existantes, gres
(Gurin-Schneider, 2001), a servi de base au Ministre de
par la police de l'eau (suivi des stations d'puration) ou les
l'Ecologie pour tablir une liste d'indicateurs intgrer dans les
services sanitaires (suivi de la qualit de l'eau potable). Enfin,
rapports annuels sur le prix et la qualit du service (RPQS)5.
les indicateurs de performance sont renseigns pour chaque
Afin de diffuser largement cette information sur la performance
service et chaque anne.
des services d'eau et d'assainissement et de rendre possible

des comparaisons, l'ONEMA6 s'est vu confier la constitution
Figure 1 : Structure de la base de donnes
d'un observatoire rassemblant les donnes descriptives et les

indicateurs des services franais, le Systme d'Information sur
les Services Publics d'Eau et d'Assainissement (SISPEA). La
premire anne officielle de dmarrage de l'observatoire est
2009 (collecte de donnes relatives lexercice 2008).
L'tablissement d'une liste d'indicateurs et de dfinitions
communes a incontestablement constitu une tape longue
et importante (Gurin-Schneider & Nakhla, 2003 ; Canneva &
Gurin-Schneider, 2011). Pourtant le succs de la dmarche
du SISPEA se joue dans la mise en uvre sur le terrain. Cette
contribution s'intresse au fonctionnement et aux rsultats
de cet observatoire de la performance des services, sens
rendre possible des comparaisons et favoriser l'utilisation des
indicateurs.
1_ AgroParisTech, UMR G-Eau, Montpellier.
2_ IRSTEA, UMR G-EAU, Montpellier.
3_ Anciennement responsable de projet lONEMA.
4_ Dcret n2007-675 du 2 mai 2007.
5_ Le RPQS est un rapport annuel introduit en 1995 par la loi Barnier2 dans lequel le maire d'une commune (ou le prsident d'une intercommunalit) comptente pour
un service d'eau ou d'assainissement doit rendre compte ses usagers de la manire dont le service est excut.
6_ Office national de leau et des milieux aquatiques, tablissement public cr par la loi sur leau et les milieux aquatiques du 30 dcembre 2006.
64
La
constitution
du
rfrentiel
des
services,
dcrivant
Des travaux exploratoires ont t mens sur des donnes tests
lorganisation prcise des comptences, constitue une tape
collectes ds 2008. Sur cette base, les chercheurs7 ont propos
part entire. La difficult vient du fait que la notion de service
une typologie base sur une approche statistique (Analyse en
ne recouvre pas exactement celle de la collectivit : pour une
Composantes Principales) partir des donnes disponibles le
mme comptence, une collectivit donne peut avoir diffrents
plus frquemment : le volume vendu, le nombre d'abonns et la
oprateurs sur son territoire, soit pour assurer des missions
longueur du rseau de distribution.
diffrentes (production et distribution par exemple), soit pour

des raisons gographiques lies la structure des rseaux (cart
dune commune rattach la commune voisine par exemple). Il
est donc ncessaire d'avoir une connaissance fine du contexte
Premiers rsultats : un outil potentiellement

riche, mais qui reste peu renseign
de gestion.
LE RFRENTIEL DES SERVICES D'EAU ET
ORGANISATION DE LA COLLECTE ET FIABILIT
DASSAINISSEMENT : IDENTIFICATION ET
DES DONNES
DNOMBREMENT
Ce sont les collectivits locales comptentes pour l'eau et
Afin de constituer une base exhaustive, les DDT ont ralis un
l'assainissement qui ont la responsabilit de renseigner les
recensement de l'ensemble des services en France. Un tel travail
donnes correspondant leur RPQS. La saisie se fait par un
n'avait jamais t fait de manire exhaustive au niveau national.
portail accessible sur internet.
Le recensement tient compte de l'organisation particulire des

services (comptence pour tout ou partie du service, mode
Figure 2 : Procdure de collecte des donnes
de gestion). Le dnombrement qui en rsulte dpasse les

estimations qui avaient t faites prcdemment sur des bases
dchantillonnages.
Tableau 1 : Dnombrement des services suivant leur tendue
(service partiel ou global) et leur mode de gestion en 2009
(source : ONEMA)
Etendue du service
Service Service
Total
global partiel
Nb de
services
Eau
potable*
La fiabilit des donnes est un enjeu majeur. Plusieurs

mcanismes ont t prvus pour la garantir. La normalisation des
indicateurs est spcifie dans un arrt et dans une circulaire
travers des fiches dtailles. La mthode de consolidation des
donnes est galement dfinie. Enfin, les saisies sont contrles
travers des tests de cohrence automatiss, mais aussi par une
% de
population
desservie
Nb de
services
Assainissement** % de
population
desservie
Mode de gestion
DlgaRgie Total
tion
12 335
1 704
14 039
4 470
9 520 13 990
62%
38%
12 843
4 524
17 367
100%
4 509 12 847 17 356

44%
56%
100%
* service global : production, transfert, distribution

** service global : collection, transfert, traitement
analyse experte des ingnieurs des DDT8, qui en cas d'anomalie

re-sollicitent les collectivits.
TAUX DE COLLECTE DE LA PREMIRE ANNE

D'OBSERVATOIRE (2009)
INSTRUMENT DE COMPARAISON - TYPOLOGIE DES

SERVICES D'EAU
Le taux de collecte est rest infrieur aux attentes : en

juillet 2011, seuls 1 526 services d'eau et 1 334 services
Le contexte de gestion est extrmement variable d'un service
d'assainissement avaient renseign des donnes (portant sur
l'autre. Pour permettre la comparaison, il est indispensable
l'exercice 2009). Cela reprsente dans les deux cas moins
de dfinir des classes suffisamment homognes au regard des
de 40% de la population desservie. Les collectivits, maillons
facteurs de contrainte externes (taille et densit de la population
indispensables dans la chane, ont t trop peu nombreuses
desservir, origine et qualit de la ressource en eau).
saisir leurs donnes.
7_ Ch. Wittner (Cemagref, UMR GESTE) et G. Canneva.

8_ Directions Dpartementales des Territoires
65
COMPARAISON ET TYPOLOGIE TABLIES POUR 2009
dynamique. Une premire solution consiste rendre la saisie des

donnes obligatoire. Cependant, cette mesure elle seule n'aura
L'analyse statistique9 a permis de proposer des classes bases
que peu d'effet en l'absence de sanction et si les collectivits ne
sur des combinaisons de facteurs lis principalement la taille
sont pas convaincues de l'intrt de l'observatoire.
du service (volumes, abonns, longueur de rseau) et la densit
L'ONEMA envisage de dvelopper des liens avec des institutions
d'utilisation du rseau (volume vendu rapport la longueur de
de niveau territorial intermdiaire. Un travail de mutualisation de
rseau). Cependant les donnes de contexte disponibles restent
donnes avec les Agences de lEau est en cours, et pourrait tre
encore trop limites pour tablir des classes prenant en compte
poursuivi avec les Conseils Gnraux, nombreux s'intresser
des contraintes complmentaires (qualit de leau brute, milieu
aux donnes sur l'eau. En outre, les actions visant renforcer le
rcepteur, etc.).
retour sur investissement pour les collectivits sont essentielles :

mieux communiquer sur l'existence de l'observatoire, amliorer
l'ergonomie de la saisie, publier chaque anne une synthse
Perspectives et conclusions
nationale et fournir des documents personnaliss utilisables

par les collectivits (par exemple un RPQS pr-rempli et des
La constitution d'un observatoire avec des indicateurs
tableaux de bord).
standardiss reprsente un progrs important dans la gestion
L'observatoire est n du besoin d'introduire plus de rgulation
des services d'eau en France. Pourtant, aprs deux annes de
dans la gestion des services d'eau et dassainissement : sans
fonctionnement, les rsultats obtenus restent en demi-teinte. La
remettre en cause la gestion dcentralise des services, la
description de lorganisation des comptences sest nettement
solution adopte a t la rgulation par diffusion de linformation
amliore ; en revanche la faible implication des collectivits ne
organise au niveau central. Par ailleurs, on pouvait esprer que
permet pas encore de disposer dune vision globale et prcise de
la responsabilisation des collectivits locales dans le contexte de
la performance des services.
dsengagement de lingnierie publique les inciterait utiliser
Certaines collectivits n'ont sans doute pas pris conscience
lobservatoire comme outil de contrle des services. Mais si ce
de l'existence de l'observatoire. Toutefois, plusieurs tudes
10
dispositif natteint pas ses objectifs, le dbat autour d'un mode de
montrent galement que l'observatoire se heurte des obstacles
rgulation plus fort et centralis a toute chance de rapparatre.
plus fondamentaux. A la diffrence du RPQS, qui est obligatoire,
Ceci est d'autant plus vrai que les exigences environnementales
la saisie dans SISPEA est volontaire. Or certaines collectivits sont
risquent de se traduire par une augmentation du prix de
rticentes. Des communes, notamment rurales, peuvent souffrir
l'eau. Elle pourrait jouer auprs des usagers le mme rle de
d'un manque de comptences pour produire les informations
dtonateur qu'avait jou en son temps l'augmentation du prix li
demandes. Jusqu' prsent, elles pouvaient bnficier d'un
aux directives eau potable et eaux rsiduaires urbaines.
appui technique des services dconcentrs de lEtat. Mais

leur dsengagement des missions dingnierie publique nest
pas compens pour le moment par d'autres acteurs publics
(conseils gnraux) ou privs (cabinet de conseil). D'autres
communes semblent galement craindre l'utilisation qui sera
faite des donnes.
Le manque de donnes rend difficile tout retour d'informations
vers les acteurs locaux. La reprsentativit des donnes
Rfrences
Canneva, G., & Gurin-Schneider, L. (2011). La construction
des indicateurs de performance des services d'eau en France :
mesurer le dveloppement durable ? Nature science socit, 19,
(3), pp. 213-223.
collectes n'est pas encore suffisante pour diffuser des valeurs
Canneva, G., & Gurin-Schneider, L. (2011). National monitoring
de rfrences. Si la tendance n'est pas rapidement inverse,
of water utility performance in France. Water Science and
c'est le principe mme de l'observatoire qui pourrait se trouver
Technology: Water Supply, 6, (11), pp. 745-753.
menac : la contrainte de la saisie dinformation ntant pas
Gurin-Schneider, L. (2001). Introduire la mesure de performance
compense par une valorisation permettant aux collectivits
dans la rgulation des services d'eau et d'assainissement en
de se comparer, la motivation des pionnires, en termes de
France - Instrumentation et organisation. Thse de gestion,
participation, risque de smousser rapidement. L'appropriation
ENGREF, Paris.
de l'outil par les acteurs locaux sera alors compromise. Il ne

pourra jouer ni sa fonction d'information vis--vis des usagers,
ni son rle d'outil de pilotage pour les collectivits, ni sa mission
de rgulation par comparaison.
Gurin-Schneider, L., & Nakhla, M. (2003). Les indicateurs de

performance : une volution clef dans la gestion et la rgulation
des services d'eau et d'assainissement. Flux, 52/53, pp. 55-68.
Il est donc ncessaire d'envisager les moyens de renforcer la

9_ Pour une prsentation complte des rsultats, se rfrer l'article paratre dans la revue Water Science and Technology: Water Supply (Canneva & Gurin-Schneider,
2011).
10_ Il s'agit notamment de deux rapports internes de lONEMA raliss respectivement en 2010 par Mohammed Adnne Trojette, lve de l'ENA et en 2011 par Pascal
Bras, lve de l'Ecole des Ponts ParisTech.
66
LES INDICATEURS DE
{
PERFORMANCE RGLEMENTAIRES :
DES INDICATEURS DE QUALIT ET
DE NON-QUALIT AU CUR DE
LA PERFORMANCE DES SERVICES
PUBLICS DEAU ET DASSAINISSEMENT
Maria Salvetti1
mots-cls
: cot de la qualit, rduction de la non-qualit,

dfaillance
Il existe plusieurs modles de rgulation dans le domaine
constituer une grille de lecture des indicateurs de performance
des services publics deau et dassainissement. En France, la
rglementaires applicables aux services publics deau et
gouvernance des services deau et dassainissement repose sur
dassainissement.
la sunshine regulation , cest--dire un mode de rgulation

par la promotion des performances des services et des bonnes
pratiques. Ce systme sarticule principalement autour de la
dfinition et du suivi dindicateurs de performance qui sont
Cot dobtention de la qualit : dfinition

et caractrisation
conus comme des outils de pilotage visant des objectifs

de rsultat. Ces instruments de bonne gouvernance doivent
Le concept du cot dobtention de la qualit (COQ) a t
permettre aux oprateurs datteindre un certain niveau de
thoris aux Etats-Unis dans les annes 1950 lors de la mise en
qualit de service et dassurer la satisfaction des usagers.
place des premiers systmes dassurance-qualit. Le COQ est
Les indicateurs de performance sont donc directement utiles
constitu par la somme du cot dinvestissement dans la qualit
pour valuer lefficacit dun service en fonction de rsultats
(CIQ) et du cot de la non-qualit (CNQ).
attendus non seulement en termes damlioration de la qualit
La norme franaise NF X 50-126 guide d'valuation des cots
et de rduction de la non-qualit mais galement en termes de
rsultant de la non-qualit propose une classification et une
diminution et de matrise des cots associs. En effet, si la
dfinition des diffrentes composantes du cot de la qualit :
qualit cote cher, [] il existe quelque chose de plus coteux

que la qualit : son absence (Jocou, 1992). Aussi sinterroger
Le cot dobtention de la qualit (COQ)
sur la performance dun service revient se proccuper de

sa capacit atteindre un objectif de qualit de la faon la
plus efficiente. La problmatique de la performance est donc
directement lie celle de la diminution des cots dobtention
de la qualit. Comment les indicateurs de performance
rglementaires peuvent-ils tre utiles pour rpondre cette
problmatique ? En quoi constituent-ils un systme de pilotage
CIQ
Cots de dtection
Dpenses engages pour vrifier
la conformit des produits aux
exigences de qualit, c'est--dire
pour financer la recherche des
anomalies
permettant, entre autres, de matriser le cot de la qualit et de
problmatique ?
Afin de rpondre ces questions, il convient de dfinir
pralablement ce que recouvrent les cots dobtention de la
qualit, et de montrer comment ces concepts peuvent utilement
1_ ONEMA
Investissements humains et
matriels engags pour vrifier,
prvenir et rduire les anomalies
ou dfaillances, c'est--dire pour
financer les actions menes au
niveau des causes des anomalies
CNQ
rduire le cot de la non-qualit ? Sont-ils, par ailleurs, suffisants

pour couvrir et dcrire lensemble des enjeux associs cette
Cots de prvention
Cots des anomalies internes
Cots des anomalies externes
Frais encourus lorsque le produit

ne satisfait pas aux exigences
de qualit avant d'avoir quitt
l'entreprise
Frais encourus lorsque le produit

ne satisfait pas aux exigences
de qualit aprs avoir quitt
l'entreprise
67
Il est intressant de noter la diffrence entre les cots subis
(anomalies internes et externes) qui correspondent aux
cots de la non-qualit, et les cots consentis (dtection et
prvention) qui tmoignent dune action volontariste. A mesure
Indicateurs de non-qualit
Indicateurs danomalies internes
Rendement du rseau (P104.3)
Taux doccurrence des

interruptions de service non
programmes (P151.1)
Indice linaire des volumes non

compts (P105.3)
Taux de dbordement des effluents

dans les locaux des usagers
(P251.1)
Indice linaire de pertes en rseau

(P106.3)
Taux de rclamations (P155.1 et

P258.1)
du dveloppement de la dmarche qualit, laugmentation

des cots de dtection et de prvention, cots consentis ou
CIQ, saccompagne dune diminution du cot des anomalies,
cots subis ou CNQ. Ainsi, dans une approche dynamique,
lamlioration continue de la qualit se traduit par la minimisation
du cot total dobtention de la qualit (COQ).
Application du concept de COQ aux

indicateurs de performance rglementaires
pour les services publics deau et
dassainissement
Indicateurs danomalies externes
Taux de respect du dlai maximal

douverture des branchements
pour les nouveaux abonns
(P152.1)
Les indicateurs de performance rglementaires peuvent tre

classs en deux grandes catgories : les indicateurs de qualit
Dans le domaine des services publics deau et dassainissement,
et les indicateurs de non-qualit. Chacune de ces catgories est
les indicateurs de performance rglementaires (dcret et arrt
ensuite subdivise. Les indicateurs de qualit sont dclins en
du 2 mai 2007) permettent dapprhender, de caractriser et
indicateurs de dtection et de prvention. Les indicateurs de
dvaluer, dans une certaine mesure, la qualit et la non-qualit.
non-qualit sont rpartis entre indicateurs danomalies internes
En appliquant la dfinition des cots de la qualit dcrite dans
et externes.
la norme franaise X50-126, la classification suivante des

indicateurs de performance rglementaires entre qualit et non-
A la lumire de cette classification, les indicateurs de performance
qualit peut tre propose :
rglementaires peuvent donc tre perus comme un outil
Indicateur de qualit
Indicateurs de dtection
de pilotage des services publics deau et dassainissement

permettant non seulement damliorer la qualit du service mais
Indicateurs de prvention
galement de rduire la non-qualit du service et les cots qui
Taux de conformit des

prlvements sur les eaux
distribues pour ce qui concerne
la microbiologie (P101.1) et les
paramtres physico-chimiques
(P102.1)
Indice davancement de la
protection de la ressource (P108.3)
lui sont associs. Ainsi, les indicateurs P151.1, P152.1, P251.1,
Conformit de la collecte des

effluents aux prescriptions dfinies
en application du dcret 94-469 du
3 juin 1994 modifi par le dcret du
2 mai 2006 (P203.3)
Indice de connaissance des rejets

au milieu naturel (P255.3)
Conformit des quipements

dpuration aux prescriptions
dfinies en application du dcret
94-469 du 3 juin 1994 modifi par
le dcret du 2 mai 2006 (P204.3)
Indice de connaissance et de
gestion patrimoniale des rseaux
(P103.2 et P202.2)
P155.1 et P258.1 sont des taux permettant dvaluer certaines

dfaillances externes du service. Sur la base de lobservation et
du suivi de ces indicateurs, les anomalies externes constates
peuvent tre quantifies et rduites. Il en va de mme pour les
indicateurs de dfaillances internes que sont le rendement du
rseau (P104.3) et les indices linaires de perte (P106.3) et de
volumes non compts (P105.3). Leur valuation est un pralable
leur correction. Les indicateurs de dtection ont pour objet
de vrifier la conformit du service aux exigences de qualit,
quil sagisse de la conformit de leau distribue au robinet de
lusager (P101.1 et P102.1), de la conformit des quipements
ou de leur performance (P204.3, P205.3, P254.3, P203.3) ou du
Dure dextinction de la dette

Conformit de la performance
des ouvrages dpuration aux
(P153.2 et P256.2)
prescriptions dfinies en application
du dcret 94-469 du 3 juin 1994
modifi par le dcret du 2 mai 2006
(P205.3)
taux de boues vacues selon des filires conformes (P206.3).
Conformit des performances

des quipements dpuration au
regard des prescriptions de lacte
individuel pris en application de la
police de leau (P.254.3)
Taux moyen de renouvellement des

rseaux (P107.2 et P253.2)
ressource (P108.3), le taux moyen de renouvellement du rseau
Taux de boues issues des

ouvrages dpuration vacues
selon des filires conformes la
rglementation (P206.3)
Nombre de points du rseau

de collecte ncessitant des
interventions frquentes de curage
par 100km de rseau (P252.2)
Enfin, les indicateurs de prvention servent vrifier, prvenir

et rduire les anomalies. Ainsi, les indices de connaissance
du patrimoine (P103.2 et P202.2), de connaissance des
rejets au milieu (P255.3) ou davancement de protection de la
(P107.2 et P253.2), la dure dextinction de la dette (P153.2
et P256.2), ou le nombre de rseaux de collecte ncessitant
un curage frquent (P252.2) sont des indicateurs qui visent
vrifier, prvenir et rduire de possibles anomalies techniques,
financires ou environnementales.
Le COQ, une notion qui va au-del des

indicateurs de performance rglementaires
Les enjeux de qualit, de non-qualit et des cots associs sont
Les indicateurs de performance rglementaires applicables aux
pilotage qui doivent tre utiliss dans une approche dynamique
68
donc une dpense non programme. A ces cots peut sajouter
services publics deau et dassainissement constituent donc

des lments importants de lamlioration de la qualit et de
la rduction de la non-qualit au sein des services. Cependant
le pilotage de la qualit et la rduction de la non-qualit ne se
limitent pas ces seuls indicateurs. A titre dexemple, au sein
dun service dassainissement, les obstructions, les fuites, les
ruptures de canalisations ou les dbordements sont autant
dlments caractristiques de dfaillances rsultant de la
non-qualit qui pourraient utilement tre pris en compte. Ces
dfaillances engendrent des cots pour leur correction mais
galement par leurs consquences juridiques, conomiques,
sociales, environnementales et sanitaires. Ainsi, une rupture
de canalisation deau potable entrane un cot conomique
et financier puisquelle implique une rparation en urgence et
la livraison deau en bouteille afin dassurer la continuit du
service (cot observ en 2011 pour lachat deau en bouteille
au cur de la dmarche de mise en uvre des indicateurs de

performance rglementaires. Ces derniers sont des outils de
damlioration continue de la qualit du service. Ainsi la qualit
ne dcoule plus seulement de la performance du service mais
en devient le principal moteur. Cependant, les indicateurs de
performance rglementaires ne suffisent pas eux seuls couvrir
lensemble des champs possibles damlioration de la qualit et
de rduction de la non-qualit dans les services publics deau
et dassainissement. Dans le cadre dune dmarche volontariste
et innovante de chaque service, leur liste doit tre complte.
La problmatique damlioration de la qualit, de rduction
de la non-qualit et des cots associs apparat dautant plus
cruciale dans un contexte de diminution des consommations
deau potable (1% par an en moyenne depuis 2000), dexigence
toujours plus accrue des normes sanitaires et environnementales
nationales et europennes, et de vieillissement du patrimoine
des services. Elle est un point central et incontournable de la
politique des services publics deau et dassainissement de
demain.
par un service deau potable du dpartement de la Marne :

800/jour pour une commune de 2300 habitants). De plus, le
service peut avoir payer des dommages pcuniaires au titre
Rfrences
dindemnisations dcides par des tribunaux. Dans certains
Charvet-Protat S., Jarlier A., Praubert N. : Le cot de la qualit et
contentieux devant les cours administratives franaises, le
de la non-qualit lhpital, Agence Nationale dAccrditation et
montant des dommages suite une rupture de canalisation peut
dEvaluation en Sant, 1997.
se monter plus de 100.000 euros.

Le cot de la non-qualit peut galement tre de nature
environnementale et sociale. La rupture de canalisations deaux
uses et/ou les dbordements de trop-plein lors dpisodes
pluvieux importants peuvent entraner la contamination des
Chgrani P. : Evaluer les bnfices dun changement dtat

des eaux, Annexe, Collection tudes et synthses , Direction
des tudes conomiques et de lvaluation environnementale,
Ministre de lcologie et du dveloppement durable, 2007.
ressources et milieux aquatiques, comme ce fut le cas en 2001
Jocou P. : Les enjeux conomiques de la qualit , in Au cur
au lac dAiguebelette en Savoie, troisime lac naturel de France
du changement. Une autre dmarche de management : la qualit
par sa taille. Ces dfaillances du service dassainissement ont
totale, Dunod, 1992.
eu pour consquence la fermeture de plages et linterdiction
Dcret et Arrt du 2 mai 2007 relatif aux rapports annuels
de la baignade, entranant un manque gagner important pour

certaines activits touristiques locales. De faon plus gnrale,
les anomalies peuvent avoir des consquences financires
importantes sur les activits conomiques locales (tourisme,
pisciculture) et sur les activits rcratives (baignade,
promenade, pche, activits nautiques).
Les dommages causs par la non-qualit des services
dassainissement ont galement des consquences en termes
de dgradation du patrimoine cologique et dimpacts sur les
milieux aquatiques. Ces dommages environnementaux, la
croise du petit cycle et du grand cycle de leau, ne sont pas
aiss quantifier mais sont loin dtre ngligeables. Lannexe
du document Evaluer les bnfices dun changement dtat des
eaux fournit des tableaux de valeurs-guides qui pourraient tre
utiliss pour montariser les consquences environnementales
des dfaillances dun service dassainissement (Chgrani,
2007).
sur le prix et la qualit des services publics d'eau potable et

d'assainissement
Norme NF X50-126 Guide dvaluation des cots rsultant de
la non-qualit
69
FAIRE PARTICIPER LUSAGER

AU DBAT SUR LA
PERFORMANCE DU SERVICE ?
Rmi Barbier1
et Marie Tsanga1
mots-cls
: commission consultative, participation, Convention

d'Aarhus, jury citoyen, focus group
Alors que la notion de performance fait office de nouveau
performance) quen aval (valuation de ladite performance).
paradigme dans le management des services publics2 et que
De
son instrumentalisation est mise au service de la justification de
progressivement impose comme une norme de laction
laction, les questions quelle soulve ont pris une importance
publique environnementale, toutes les chelles de sa mise
grandissante dans les agendas de recherche. Mais ce nouvel
en uvre. La Convention dAarhus de 1998 en fait une norme
impratif nest pas sans poser quelques problmes de fond
juridique contraignante et un droit de lhomme. En France, elle
notamment lorsquil sagit de dfinir et dvaluer la performance
a t consacre par larticle 7 de la Charte de lenvironnement
en question.
adopte en 2005. Indpendamment de sa capacit conforter
En effet, sagissant du secteur de leau marqu, dun ct,
une citoyennet de la chose publique 6, la participation est
par le primat de la technique et lhybridation public-priv des
adosse quelques grandes justifications oprationnelles : elle
valeurs et, de lautre, par lmergence denjeux nouveaux de
est susceptible daugmenter la confiance dans les institutions
socit, la mise en avant des critres des trois E (conomie,
et lacceptabilit des dcisions ; elle permet galement, sinon
efficience et efficacit) pour valuer lefficacit de laction
dliminer, du moins dattnuer les conflits en modifiant les
publique est remise en cause en raison de la perte de rfrence
relations entre protagonistes via une dynamique dapprentissage
symbolique lintrt gnral quelle induit et leffacement des
social ; elle amliore enfin la qualit des dcisions grce
frontires public-priv qui en rsulte. Par ailleurs, la tyrannie
lapport du savoir et des valeurs des parties prenantes et groupes
des indicateurs de performance a induit une tendance
affects.
privilgier les proccupations autour des rsultats immdiats
Sa rencontre avec la problmatique de lvaluation de la
(conomie et qualit des prestations) au dtriment des effets et
performance se fait assez naturellement. Sans ngliger les
de la durabilit, autrement dit de la capacit de laction publique
apports des enqutes quantitatives, ni ceux provenant de
contribuer la rsolution des problmes publics .
lanalyse des plaintes exprimes par les usagers, la participation
Aussi, sil existe un certain nombre dapproches pour donner
organise peut permettre dinstaurer un dialogue sur les critres
un contenu la performance, il ny a gure de consensus quant
et les rsultats de lvaluation de la performance. Trois principaux
ce qui constitue une bonne srie de critres. Autrement dit,
protocoles sont mobilisables cet effet : la commission, le dbat,
dans lunivers multi-acteurs de leau et en raison des conflits
et les mini-publics . Dans cette brve contribution, nous
dintrts qui sattachent la gestion de ce bien public essentiel,
passons en revue leurs apports et leurs limites.
la performance nest pas une donne naturelle, elle doit tre
Les commissions sont replacer, au moins pour la France,
construite. Ce pralable pose ainsi la question des modalits de
dans la ligne ancienne de ladministration consultative, quand
cette construction et de lintrt de faire participer lensemble
bien mme la configuration dmocratique mergente leur
des parties prenantes et en particulier les usagers-citoyens
donne une visibilit et importance nouvelles. P. Rosanvallon7
ce processus, autant en amont (dfinition du contenu de la
fait ainsi de la commission publique une institution clef de
fait,
la
participation
des
usagers-citoyens
sest
1_ IRSTEA et ENGEES, UMR GESTE, Strasbourg

2_ Gibert P. (2007), Les enjeux contemporains de laction publique locale , La gestion publique de leau, Nouvelle gouvernance et dmocratisation de laction publique
locale, Actes de la 1re journe dchanges et de rflexion de recherche-action Cemagref Nantes mtropole, pp 7-10.
3_ Argyriades D., 2003, Values for public service: lessons learned from recent trends and the Millennium Summit International Review of Administrative Sciences
2003, 69: pp 521-533.
4_ Laufer R., 2008, reprenant lanalyse de Bevan et Hood, 2006 in O est pass le management public ? Incertitudes, institutions et risques majeurs Politiques et
management public, 26(3), pp 24-48. Hood C. 2007. Public service management by numbers: Why does it vary? Where has it come from? What are the gaps and the
puzzles? Public Money and Management. 27(2): 95-102.
5_ Varone F., 2008, De la performance publique : concilier valuation des politiques publiques et budget par programmes ? , Politiques et management public, 26(3),
pp 77-89
6_ Citoyennet de la chose publique , expression galement introduite par Sauv J.-M., Confrence inaugurale du Cycle La dmocratie environnementale aujourd'hui .
7_ Rosanvallon P., La lgitimit dmocratique : Impartialit, rflexivit, proximit, Paris, Seuil, 2008.
70
ce quil appelle la dmocratie dinteraction, qui renvoie elle-
Un dbat de ce type vise recueillir et organiser de manire
mme cette forme contemporaine de lgitimit de laction
trs ouverte la parole dune population concerne par un enjeu
publique quest la proximit . A ce titre, les services deau
denvironnement. Il reprsente une relle innovation en matire
sont concerns par les commissions consultatives des services
de participation, dans la mesure o il sefforce en particulier de
publics locaux (CCSPL), dispositif rglementaire instaur par la
mettre en uvre les principes gnralement reconnus comme
loi ATR Administration Territoriale de la Rpublique de 1992,
susceptibles de permettre une dlibration de qualit : publicit,
et renforce par la loi Dmocratie de proximit de 2002. Une
transparence, quivalence (et donc galit des temps de parole
CCSPL runit des reprsentants politiques et des reprsentants
entre protagonistes), neutralit, indpendance et argumentation.
dusagers, et parmi ses attributions elle est notamment tenue
Le fonctionnement concret des dbats semble toutefois encore
dexaminer le rapport annuel sur le prix et la qualit des services
assez loign de cet horizon. Selon Martine Revel8 par exemple,
deau potable et dassainissement.
le dbat repose sur une logique de contrle des changes et de
De manire gnrale, la porte de laction de ces CCSPL est
segmentation des projets en diffrents thmes . Il assigne par
juge insuffisante, et leur bilan dcevant : trop souvent elles
ailleurs des rles (le public doit tre assidu) et laisse finalement
demeurent en effet des cadres formels et sont en tout tat
peu de place au public qui ne dispose, dans les cas tudis, que
de cause tributaires de ce que les lus veulent bien en faire.
de 10 20% du temps de parole. Toutefois, poursuit lauteure,
Ce constat rejoint celui, plus gnral, adress au monde des
le poids du cadrage et des assignations de rles nest jamais si
commissions. Trs souvent, elles sont uniquement consultatives
dterminant quil puisse empcher, mme si ce nest que de
et peu autonomes : la possibilit de mener par exemple des
manire sporadique, lirruption dune parole libre , cest--
tierces expertises , une revendication forte dans les dossiers
dire non affilie un groupe ou un intrt identifi . A notre
denvironnement, est rarement prvue. Quen est-il par ailleurs
connaissance, aucun dbat public organis na t consacr
de leur recrutement et de leur fonctionnement ? Plusieurs traits
la problmatique de lvaluation de la performance, mais on
saillants peuvent tre mis en avant. Laccs ces instances
pourrait sans doute imaginer un format adapt pour en traiter.
participatives peut tout dabord reprsenter des cots rels pour
Une dlibration de qualit peut galement tre obtenue dans
les non-professionnels : cots matriels, en temps et argent,
le cadre plus restreint de mini-publics, rassemblant un petit
dautant plus levs que la multiplication des dmarches sollicite
nombre de personnes. Le jury ou panel citoyen en est lune des
un nombre relativement restreint dassociations ; cots cognitifs
formes emblmatiques. Le droulement dun jury, tel quil tend
dappropriation de dossiers complexes, souvent fractionns
tre progressivement codifi, se prsente comme suit : constitu
et produits par diffrents acteurs, dans lesquels linformation
par tirage au sort, en veillant respecter une diversit de profils
pertinente nest pas facile reprer ; cots symboliques lis
socio-dmographiques, il reoit son mandat dune autorit
la ncessit dexposition de soi et de prise de parole. Ces cots
publique ; ses membres, environ une quinzaine, sont forms
peuvent conduire des formes dauto-viction ou de retrait
la thmatique, gnralement au cours dun week-end ; un
laissant la place libre aux reprsentants des intrts les mieux
second week-end leur permet dauditionner et de questionner
constitus.
experts, tmoins, porteurs denjeux ; un dernier week-end est

de
consacr la dlibration et dbouche sur la rdaction, plus
fonctionnement interne de ces commissions : les objectifs ne
ou moins assiste par lquipe danimation, et la remise dun
sont pas toujours clairement dfinis, ce qui peut provoquer
avis aux commanditaires ; ces derniers sengagent en principe
incomprhension et frustration ; pour de multiples raisons,
ragir cet avis en indiquant et en justifiant les suites quils
la matire dbat peut faire dfaut, ce qui conduit la
entendent lui donner. Lusage de ce format participatif est
mise en veilleuse progressive du dispositif ; lanimation des
relativement rcent en France mais il est par contre mobilis
runions se rvle dfaillante : la juxtaposition des points de vue
depuis de nombreuses annes en Allemagne, aux Etats-Unis,
domine lchange, et il nest pas toujours vident didentifier de
en Angleterre et en Espagne. Une des difficults dans la
vritables dcisions dans un enchanement de prises de parole
composition des jurys consiste faire venir des reprsentants
peu structur, dont le compte-rendu ne propose parfois quune
de toutes les catgories socio-dmographiques, les jeunes et
version filtre . Le monde des commissions a trs certainement
les plus dfavoriss savrant difficiles mobiliser. Une option
de beaux jours devant lui, mais il ne gagnera en lgitimit et en
consiste alors coopter directement les reprsentants de ces
efficacit qu la condition de surmonter les obstacles identifis
catgories en passant par des rseaux associatifs par exemple.
et de faire la preuve de son effectivit oprationnelle.
Ces mini-publics peuvent tre crdits de certains effets
On peut galement chercher dconfiner le dbat sur
notables : une relle capacit produire des avis raisonnables,
la performance et louvrir au grand public, par exemple en
mais aussi favoriser un apprentissage politique chez les
sinspirant du modle de dbat public mis au point en France
dcideurs pour lesquels ils constituent une sorte de dbat blanc
sous lgide de la commission nationale du dbat public (CNDP).
permettant didentifier les arguments recevables, les valeurs et
Les
analyses
soulignent
galement
les
difficults
8_ Revel M., Les dynamiques du dbat public : l'exemple de six dbats publics , in Revel M. et alii (dir.), Le dbat public : une exprience franaise de dmocratie
participative, Paris, La Dcouverte, 2007, p.239-251.
71
les critres dquit du public On peut galement ajouter
quils contribuent orienter les changes vers le bien commun
au dtriment des intrts individuels. Toutefois, plusieurs
lments en marquent aussi les limites. Si un jury est conu et
anim pour faire vivre une situation optimale de dlibration, l
encore la ralit des changes semble parfois fortement sen
carter. C. Bedu9 montre ainsi, dans le cas dun jury consacr
la gouvernance de leau potable, que de nombreux lments de
lavis citoyen ont t concds leur promoteur ou acts par
consensus apparent. Ensuite, sans remettre en cause le srieux
du travail accompli, on a pu souligner une certaine banalit des
propositions contenues dans ces avis citoyens, banalit impute
pour partie la charge morale pesant sur des citoyens
amens assumer des responsabilits inhabituelles, et qui
pourrait les conduire se rabattre sur des propositions assez
consensuelles10. Enfin, ce qui fait leur force leur caractre
minemment artificiel est aussi ce qui fait leur faiblesse : ces
procdures hors sol peinent avoir une prise forte sur les
ventuels dbats et controverses, puis sur les dcisions. Mais
elles peuvent tre tout fait adaptes une rflexion froid ,
hors situation de controverse.
Dune certaine manire, les focus groups ou groupes de
discussion reprsentent une variante de ces mini-publics. Ils
permettent de mobiliser, ensemble ou sparment, des individus
aux profils varis, sur des priodes beaucoup plus courtes que
dans le cas des jurys. Ils peuvent servir de cadre pour conduire,
par exemple, une dlibration sur les critres dvaluation de
cette performance, en llargissant au-del des dimensions
techniques et instrumentales, vers des problmatiques relatives
aux valeurs publiques11 que les usagers-citoyens sattendent
voir mises en uvre dans la gestion du service. Une telle
enqute qualitative a t mene dans un service deau urbain
et a permis de faire merger une liste de valeurs publiques
associes la gestion contemporaine de leau12. Cette approche
participative didentification des valeurs publiques a ainsi donn
loccasion aux acteurs de mettre en dbat la performance du
service en rinterrogeant son contenu au regard de critres
rpondant un sens commun et construit collectivement13. Une
telle approche est susceptible de faire merger un sens partag
de laction du service public, mme de fonder une thique de
laction qui implique non seulement les acteurs politiques et les
gestionnaires chargs de desservir en eau les populations, mais
galement les usagers-citoyens bnficiaires du service public.
9_ Bedu C., Quand une citadelle technique se (sou)met l'impratif dlibratif. Rcit et analyse pragmatique d'une procdure de type 'mini public' dans le domaine de
l'eau potable, Thse de sociologie, Universit de Strasbourg, 2010.
10_ Nous renvoyons Barbier R., Bedu C., Buclet N., (2009), Porte et limites du dispositif jury citoyen. Rflexions partir du cas de Saint-Brieuc , Politix.
11_ Bozeman B., 2007, Public values and public interest, Counterbalancing economic individualism, Georgetown University Press, 206 p.
12_ Tsanga Tabi, M., Verdon, D., Even, L. - 2011. Quel rfrentiel pour l'valuation de la performance publique ? L'intrt de l'approche par les valeurs publiques. 10mes
journes franaises de l'valuation, 29/06/2011 - 01/07/2011, Nantes, FRA. 20 p. Ce travail et celui de C. Bedu ont t raliss dans le cadre d'une convention de
recherche entre Irstea et Nantes Mtropole.
13_ Rhodes, R. A. W, and Wanna J., 2007. The limits to public value, or Rescuing responsible government from the Platonic Guardians. Australian Journal of Public
Administration 66: pp 406-421.
72
LE BALANCED SCORECARD
DE VIVAQUA :
UN FLUX D'AVANTAGES
mots-cls
Christiane Franck1
: objectifs, pilotage, indicateur de performance,
Belgique
Un Balanced Scorecard (BSC) rellement intgr dans la vie
Le BSC nest pas un phnomne de mode, mais un systme
stratgique et oprationnelle d'une entreprise et soutenue par
gnrique qui a fait ses preuves travers le temps, tant dans
la direction gnrale condition sine qua non est un vritable
des socits nationales quinternationales et tant dans le secteur
outil de pilotage et de gestion. Conu d'une manire quilibre
public que priv. Grce cet aspect gnrique, le tableau de
et cohrente et en accord avec la culture de l'entreprise, son
bord peut tre li un benchmarking, ce qui permet lentreprise
suivi mensuel permet de mettre immdiatement le doigt sur les
de se fixer des objectifs en se comparant au monde extrieur.
points faibles et plus important encore d'envisager sans perte

de temps des mesures de redressement de la situation.
En ralisant les objectifs repris dans le BSC, Vivaqua ralise sa
La mise en place du BSC chez Vivaqua
raison d'tre, son projet d'entreprise.

Vivaqua a pour objectifs principaux de garantir la quantit et la
Principes gnraux
qualit de l'approvisionnement en eau potable d'un cinquime

de la population belge et d'assurer la continuit de la collecte
et de l'puration des eaux uses, principalement en rgion
Le Balanced Scorecard est un concept de management visant
bruxelloise, mais galement en rgion flamande. Cest une
traduire les objectifs stratgiques du projet dentreprise en
socit publique qui prne la gestion publique de l'eau et qui
objectifs mesurables (SMART2), suivre leur ralisation suivant
veut montrer, chiffres lappui, sa comptitivit. Elle sest donc
une priodicit dtermine, et ragir rapidement en cas de
inscrite dans une dmarche de benchmarking et dans une
drive ou si leur ralisation ne se fait pas suivant le rythme
dmarche de Balanced Scorecard, preuve de son souci de
souhait.
transparence et dune recherche continue damlioration.
La distinction par rapport un tableau de bord traditionnel
Cest en 2008, la demande de la Direction gnrale de
rside dans la recherche dun quilibre entre quatre domaines,
l'entreprise, qu'a t lanc le projet de BSC. Un groupe de travail
do lappellation balanced :
a t cr. Il comprenait 4 personnes, chacune issue dune
les rsultats financiers : aspect incontournable pour toute
entit-cl dans le cadre de ce projet :
entreprise, qu'elle soit prive ou publique.
lentit Finances et Comptabilit
la satisfaction des clients : les ralisations de lentreprise
lentit Processus et Stratgie, pour vrifier lintgration du
sont-elles en adquation avec les attentes relles des clients ?
tableau dans le systme existant et liminer les outils existants
le fonctionnement des processus internes : les processus
redondants
internes sont-ils organiss de manire pouvoir atteindre le

n
lentit Gestion Totale de la Qualit, pour faire le lien avec le
but escompt ?
systme de management de la qualit, bas sur la norme ISO
linnovation et la capacit dapprentissage de lorganisation :
9001, pour lequel Vivaqua est certifie depuis 1995 (Vivaqua
les ressources humaines sont-elles formes, comptentes et
a t la premire entreprise publique belge tre certifie)
motives pour raliser les objectifs de la socit ?

Pour chacun de ces domaines, des objectifs et des indicateurs
le cabinet de la Direction gnrale, pour assurer la coordination

du projet et le lien direct avec la direction.
sont tablis. Le modle dpasse donc le niveau purement

financier et souligne limportance dun quilibre entre les
Une formation externe de deux jours a permis de rappeler
diffrents niveaux, entre les objectifs court et long terme, et
les principes dun BSC et de dcouvrir les diffrentes tapes
entre la stabilit et le changement.
ncessaires la mise en place du projet. Aprs la premire
1_ Directrice gnrale de Vivaqua (service d'eau de Belgique cr en 1891)

2_ Spcifique, Mesurable, Atteignable, Raisonnable, Temporellement dfini.
73
journe de formation, les membres du groupe de travail ont
performance est un indicateur sur lequel il est possible
labor une premire bauche, qui a t discute et dveloppe
dintervenir directement (exemple : le suivi du budget des
en collaboration avec le formateur au cours de la deuxime
investissements au niveau de la distribution), un indicateur
sance.
de suivi est repris parce que ses rsultats sont importants

pour lentreprise, mais dans ce cas il est uniquement
Cette premire bauche partait des objectifs repris dans le projet
possible de prendre des actions long terme (exemple : le
dentreprise. Le groupe de travail a cherch systmatiquement
chiffre mensuel de la production d'eau potable sur base des
un ou plusieurs indicateurs de performance, refltant le mieux
demandes des clients).
possible la ralisation de chaque objectif. Le projet global a t

prsent au Directeur gnral et la Commission de Direction
afin davoir leur adhsion et leur accord pour le dveloppement.
Avantages
Le groupe de travail a ensuite contact les responsables des
Les avantages dcoulant de la mise en place d'un BSC justifient
processus repris dans le BSC afin de leur soumettre lindicateur
sans conteste le temps et lnergie ncessaires son laboration.
propos. Cette phase tait trs importante et critique vu quil

sagissait, dun ct, de pouvoir dterminer des indicateurs
La vue synoptique. Grce au tableau stratgique, qui reprend
pertinents et, de lautre ct, dobtenir limplication des
les rsultats priodiques pour chaque objectif, la Commission de
responsables des processus.
Direction a une vision directe et claire de la sant de lentreprise

et peut se concentrer sur les points amliorer.
En juin 2009, le BSC Vivaqua reprenant les rsultats des quatre
Exemple : la vue claire et directe permet de limiter les
premiers mois de 2009 a t comment pour la premire fois en
prsentations en Commission de Direction une dure minimale
Commission de Direction. Depuis lors, les rsultats sont suivis
en se fixant sur les symboles rouges.
mensuellement en Commission de Direction et trimestriellement

en Conseil d'Administration.
La vision quilibre. Des objectifs rigoureux pour des activits

autres que purement financires attestent dune vision prventive
Composition du BSC de Vivaqua
et durable.
Exemple : une ralisation 80 % du cadre organique (cadre
reprenant le personnel ncessaire au bon fonctionnement
Le BSC de Vivaqua est compos de 38 indicateurs de performance
de l'entreprise) pourrait constituer un bnfice financier
et reprend les informations suivantes (voir encadr) :
considrable, mais pourrait galement provoquer des problmes
lobjectif stratgique auquel est (sont) li(s) un (ou plusieurs)
au niveau des ressources humaines (perte de transmission de
indicateur(s)
connaissances, remplacement tardif certains postes cls,
un code pour indiquer si lindicateur est galement suivi
non-ralisation de contrles prventifs). En fixant lobjectif
dans le cadre du benchmarking international (European
95%, la direction gnrale sest montre attentive aux aspects
Benchmarking Cooperation)
durables et prventifs de la gestion de lentreprise, au dtriment
lobjectif pour lanne en question
des gains financiers directs.
les valeurs mensuelles ou trimestrielles, en rouge si elles
sont ngatives par rapport au prorata de lobjectif, en vert
La liaison avec le benchmarking. Fixer des objectifs en tenant
si elles sont positives (dans lencadr sont prsentes titre
compte des rsultats prcdents et des prvisions financires
dillustration les donnes de juin, juillet et dcembre 2010 - J,
et autres, fait partie de la gestion normale dune entreprise. Si,
J, D)
par contre, il est possible de comparer ces rsultats et objectifs
la valeur cumule
ceux dautres socits du mme secteur ou de socits qui
une boule de couleur pour indiquer si le rsultat cumul est
ont fait preuve dune best practice dans un certain domaine, de
positif (vert) ou ngatif (rouge)
meilleurs rsultats peuvent tre atteints. Le benchmarking et le
l'indication du type de lindicateur : un indicateur de
Balanced Scorecard vont donc de pair.
74
Cest la raison pour laquelle Vivaqua a intgr dans son BSC
Les contrles croiss. Tous les indicateurs du BSC sont lis
certains indicateurs du benchmarking international auquel elle
directement ou indirectement les uns aux autres, ce qui permet
participe, tels que la production d'eau potable, les incidents
de faire des contrles croiss et de dtecter rapidement des
sur les rseaux d'assainissement, le cot moyen de production
problmes ou des drives qui autrement ne remonteraient peut-
du m d'eau et le nombre d'analyses conformes au niveau de
tre pas jusquau niveau de la Commission de Direction, mais
l'puration des eaux uses.
qui, terme, pourraient avoir une influence financire ou autre

importante.
Vision court et long terme. En plus du tableau suivi
Exemple : lindicateur concernant le rendement des rseaux
mensuellement, un autre tableau peut tre dvelopp reprenant
d'eau consiste dans le rapport entre les eaux produites et les
les rsultats annuels. Celui-ci montre les tendances et les
eaux factures. Un mauvais rsultat pourrait dcouler des pertes
rsultats des investissements moyen et long termes et reflte
d'eaux sur les rseaux, ce qui devrait tre mis en cohrence avec
les rsultats des stratgies, qui sont gnralement tablies pour
lindicateur mises en dcharge et pertes . Si cet indicateur
une priode de cinq ans ou plus.
ne montre pas une tendance semblable, la mauvaise situation
Exemple : lindicateur concernant les incidents sur le rseau
pourrait provenir dun problme de facturation.
d'assainissement refltera terme leffet du programme

dinvestissements pluriannuel pour le rseau dgouts de la
Outil de communication, dimplication et de motivation. Le
Rgion Bruxelles-Capitale.
dploiement top-down peut faciliter la communication des

objectifs stratgiques et augmenter limplication des employs
Suivi dactivits critiques. Mme si le tableau ne reprend en
en mettant en vidence leffet de certaines actions sur leurs
principe que des indicateurs stratgiques, il est possible dy
indicateurs sous-jacents.
intgrer temporairement des indicateurs critiques qui sont lis
Exemple : le taux de frquence et de gravit des accidents de
une nouvelle activit, une activit en drive ou une activit
travail. Certaines directions ont mis en place, en collaboration
qui, vu lurgence ou limportance, doit tre surveille pendant
avec le service de prvention et de protection, des ateliers de
une certaine priode.
formation la scurit supplmentaires afin de rduire le plus
Exemple : la lgislation europenne concernant lradication du
possible le nombre daccidents de travail. Ces directions ont
plomb oblige les socits d'eau remplacer les raccordements en
observ le rsultat de cette action dans leur indicateur, mais
plomb avant 2013. Mme si cette activit nest pas stratgique,
galement dans lindicateur stratgique repris dans le BSC.
il est important de suivre ces remplacements afin de veiller

ce que Vivaqua assume pleinement ses responsabilits et que
les raccordements soient conformes la lgislation europenne
En pratique
dans les dlais impartis. Cet indicateur a donc t intgr dans

le BSC.
Lors de la mise en place dun BSC, il est fondamental de

s'assurer du soutien et de limplication totale de la direction et
Intrt interne et externe. La crdibilit vis--vis du monde
des responsables des processus. Un BSC na pas de sens si
extrieur augmente si certaines affirmations peuvent tre
lunique motivation est de rpondre une exigence externe.
soutenues directement par des chiffres concrets.

Exemple : beaucoup de socits se prtendent soucieuses de
Par ailleurs, il convient de ne pas se lancer dans des discussions
lenvironnement. Si cette affirmation peut tre soutenue par
sans fin sur la pertinence dun indicateur. Un bon indicateur
un chiffre concret, le message devient plus crdible. Vivaqua
doit tre simple (reflter la sant globale dune activit), clair
a intgr un objectif concernant la diminution des missions de
(permettre de prendre les bonnes dcisions) et facilement
CO2 dans le BSC. A tout moment ce chiffre peut tre utilis pour
communicable
dmontrer sa proccupation environnementale.
Vivaqua a opt pour des runions frquentes mais limites
(assurer
limplication
des
collaborateurs).
une heure. Le temps de rflexion entre deux runions permet de

Compatibilit avec la norme ISO 9001. Un systme de
se reconcentrer sur lessentiel et de ne pas affiner un indicateur
management de la qualit bas sur la norme ISO 9001 et un
linfini.
BSC ne sont pas redondants. Au contraire, ils se compltent. En

fait, le BSC constitue la rponse deux exigences de la norme
Penser que le travail est termin et quil est possible de retomber
ISO 9001, celle concernant lefficacit des processus et celle
dans une certaine routine, serait une grande erreur et contraire
concernant lamlioration continue.
la bonne gestion dune entreprise et lesprit du BSC. Un
Exemple : la mise en place du BSC a permis de clturer une
important travail reste faire au niveau du dploiement du
demande daction corrective qui tait reste ouverte pendant
BSC et au niveau de son volution. Mais il est surtout rassurant
plusieurs mois et qui concernait la dmonstration de la
de savoir que lamlioration dun BSC bien intgr dans la vie
pertinence et de l'efficacit du systme de management de la
stratgique et oprationnelle ira de pair avec lamlioration de
qualit.
lentreprise elle-mme.
75
MISE EN UVRE DE 2 OUTILS {

DE MANAGEMENT DE LA
PERFORMANCE AU SERVICE PUBLIC DE
LASSAINISSEMENT FRANCILIEN (SIAAP)
Michel Riotte1
mots-cls
: tableau de bord, valuation, Agenda 21,

dveloppement durable
Le SIAAP (Syndicat Interdpartemental de lAssainissement
de lanne prcdente.
pour lAgglomration Parisienne) gre le transport et le traite-
Les indicateurs oprationnels sont de plusieurs natures.
ment des eaux uses de 8,5 millions de franciliens. Chaque jour,
Une srie dindicateurs bilan , (dbits, quantit de boues
les 1 700 agents du syndicat dpolluent 2,35 millions de m
produites, flux de pollution entrante...), non assortis de cibles,
deaux domestiques, pluviales et industrielles. Ces eaux uses
sont ncessaires la comprhension du fonctionnement des
sont achemines vers 4 usines : Seine aval, Seine amont, Seine
usines et du rseau.
centre et Marne aval.
Le suivi et lanalyse des indicateurs performance puratoire

(non conformits en eau, disponibilit du traitement des boues,
Dans le cadre de son management organisationnel et
tat des filires de valorisation des boues), nuisances
environnemental pour lamlioration de la performance, deux
environnementales (dversements, plaintes odeurs) et
outils essentiels ont t dvelopps ; le tableau de bord de la
scurit (nombre daccidents du travail, taux de frquence
direction gnrale et le plan daction Agenda 21.
et de gravit) visent sassurer de latteinte des cibles, alerter

sur dventuelles drives, et mettre en place les plans daction
Le tableau de bord de la direction gnrale,

un outil de mesure et dvaluation de
la performance
correctifs.
Il en est de mme en ce qui concerne lutilisation des indicateurs
dit gnraux ressources humaines et finances .
Depuis dbut 2006, le SIAAP a dvelopp et mis en place un
Le rapportage de ces diffrents indicateurs permet de raliser
tableau de bord, partag par toutes les directions fonctionnelles
un suivi des objectifs principaux assigns aux diffrentes
et oprationnelles. Il est diffus et analys mensuellement au
directions tels que :
Comit De Direction (CDD) et reprsente loutil dalerte, de
analyser les rsultats obtenus pour rendre compte et prvoir,
dialogue et de pilotage de la performance. Il regroupe une
corriger les carts ventuels entre les rsultats et les cibles,
slection dindicateurs :
adopter une vision globale afin dorienter des plans daction
en ligne avec les axes stratgiques du SIAAP,
reprsentatifs de lactivit du service,
facilement mesurables,
faisant partie intgrante du management de chaque direction,
Le retour dexprience acquis de ces premires annes pour
assortis de cibles rvises chaque anne.
une bonne efficacit de cet outil rside dans :
vers un maximum defficacit,

n
Les indicateurs sont regroups en deux grandes catgories :
valuer la performance mensuelle, annuelle et pluriannuelle.
des donnes fiables commentes par les vnements

dexploitation,
indicateurs oprationnels (en lien avec le fonctionnement
une limitation un nombre restreint dindicateurs,
des usines et du rseau, la scurit et lenvironnement), et
une prsentation accessible tous,
indicateurs gnraux (ressources humaines et finances). Ils
une mise jour rgulire et une remonte des donnes assez

rapide,
sont pour la plupart mensuels, mesurs en mois courant et en

cumul, avec une comparaison par rapport aux mmes priodes
un climat de confiance.
1_ Syndicat interdpartemental dassainissement pour lagglomration parisienne (SIAAP)
76
Exemple de tableaux de rapportage mensuel et pluriannuel
Les donnes du tableau de bord font lobjet de prsentations
La politique actuelle du SIAAP est conduite de la manire
mensuelles au Comit de direction, rgulires lensemble du
suivante :
personnel dencadrement et annuelles au Conseil dAdministration. Les faits marquants de la priode coule sont comments
La commission Agenda 21, issue du Conseil dAdministration,
par les directions. Les bilans trimestriels et annuels exposent les
oriente et value la politique dveloppement durable mise en
tendances constates et lvolution des indicateurs par rapport
uvre par le SIAAP.
aux annes prcdentes.

Les indicateurs et les cibles sont mis jour annuellement en
Le Conseil dAdministration a adopt le 16 dcembre 2009 une
fonction des objectifs. Ils peuvent avoir une reprsentation
stratgie dveloppement durable qui prcise les orientations
diffrencie comme des nombres, des pourcentages ou des
moyen terme. La stratgie comporte 5 ambitions, explicites
smileys.
par 25 objectifs stratgiques, qui constituent le cadre dactions

sur plusieurs annes :
participer un amnagement durable de lagglomration
LAgenda 21 du SIAAP, outil pour la mise

en uvre et lvaluation dune politique
parisienne
contribuer lamlioration du cadre de vie et de la sant
tre un service public lcoute des attentes sociales et
socitales
La politique dveloppement durable du SIAAP sest mise en
prserver les cosystmes et les ressources naturelles
place progressivement, les premires actions menes ds 2003
lutter contre le changement climatique
se sont structures autour de plans dactions annuels Agenda

21 concrtiss formellement depuis 2008. Ces plans dactions
Le plan dactions annuel de lAgenda 21 est loutil de la
sont valids chaque anne par le Conseil dAdministration du
dclinaison oprationnelle de la stratgie dveloppement
SIAAP. Par ailleurs une sensibilisation des agents sest finalise
durable du service dassainissement francilien. Ce plan
en 2008 par la signature dun engagement rciproque entre la
dactions est mis jour chaque anne. Il sarticule autour
Direction gnrale et les agents du SIAAP. Cette politique est
des 5 ambitions de la stratgie. Son suivi repose sur deux
conforte et renforce suivant la loi dite Grenelle 2.
comits :
Comit SPAA21 (Suivi du Plan dAction de lAgenda 21)
77
> suivi semestriel avec les directeurs et la direction gnrale
du travail (taux de frquence de 2008 2010 : 25.1, 24.33,
> pilotage global de laction, valuation et recentrage.
26.68 et taux de gravit: 1.78, 0.90, 0.64). On note un taux
Comit de suivi trimestriel
de frquence relativement stable mais un taux de gravit en
> avec les correspondants de chaque site et direction

> examen et suivi du plan daction Agenda 21
nette diminution.
n
En terme dindicateur pour linformation du public, on

peut constater lvolution croissante du nombre de pages
consultes du site internet Seine aval demain : 5 452 en
BILAN DES ACTIONS CONDUITES
2008, 24 165 en 2009, 59 640 en 2010.

Les actions de lAgenda 21 pour lanne 2011 sont en lien avec
En termes de nuisances olfactives, le SIAAP tablit un tat
les principales ralisations de 2010.
chaque semaine sur trois sites. Le nombre de semaines
A titre dexemple, on peut citer parmi les actions conduites en
cumules en situation mdiocres ou critiques passe de 62 en
2010 :
2008, 41 en 2009 20 en 2010. On constate ainsi une nette
Amnagement durable
Instrumentation de la Direction Des Rseaux, 57 points sur
diminution de ces nuisances.

n
Comme indicateur concernant la lutte contre le rchauffement
le rseau ont t instruments afin de mesurer les volumes
climatique, le SIAAP procde chaque anne lvaluation de
de temps de pluie.
son empreinte carbone, dont voici lvolution de 2008 2010
Sant Cadre de vie
(en tEq C) : 54 000, 49 600, 44 400 (non encore consolide).
Dploiement de loutil SYPROS, pour un suivi en temps rel
On note une tendance moins mettre de gaz effet de serre.
et prdictif 48h des odeurs dans lenvironnement riverain

des installations de transport et dpuration.
n
Dautres indicateurs sont en rflexion afin daffiner la mesure
Attentes sociales et socitales
defficacit et pour intgrer lvolution de la Stratgie Nationale
Bilan de la frquentation de La Cit De lEau et de
du Dveloppement Durable 2009-2012. Ainsi la mesure de
lAssainissement, mise en place dateliers pdagogiques,
la biodiversit pourrait reposer sur la proportion despces
accueil de 1 500 lves, large diffusion du livret pdagogique
exotiques invasives ou la diversit des habitats ou encore le
aux coles dle-de-France.
nombre dhectares faisant lobjet dune gestion diffrencie.
Prservation des cosystmes
Lindicateur retenu devra tenir compte de la disponibilit des
Tapis horticole modulaire lusine Seine Aval, diversifier
donnes et de leur pertinence.
les dbouchs agricoles des boues et de leur compost en

Synthse des valuations des actions
dveloppant lutilisation de compost de boues en dehors de
dveloppement durable 2010
lpandage agricole.
n
Lutte contre le rchauffement climatique
Plan dactions 2010 de lAgenda 21
Optimisation de lnergie dans les btiments de la Direction
97 actions :
39 acheves
11 voie dachvement
28 engages
12 non commences
7 non renseignes
du Dveloppement et de la Prospective.
La ralisation du Plan dactions 2010 a fait lobjet dun suivi
rgulier. Le taux davancement global atteint fin 2010 est de
80%. On note une implication positive des directions et un
comptage de plus en plus prcis. Un nombre croissant dactions
Amnagement
durable
6 actions :
0 acheves
1 voie dachvement
5 engages
est men : 41 en 2008, 55 en 2009 et 66 en 2010. La dmarche
Cadre de vie
sant
12 actions :
5 acheves
4 voie dachvement
2 engages
1 non renseigne
Attentes sociales
et socitales
11 actions :
4 acheves
1 voie dachvement
3 engages
3 non renseignes
de dveloppement durable est de plus en plus effective de par le

nombre dactions menes.
Prserver
cosystmes
ressources
45 actions :
20 acheves
5 voie dachvement
12 engages
7 non commences
2 non renseignes
Lutte contre
rchauffement
climatique
23 actions :
10 acheves
6 engages
5 non commences
2 non renseignes
Dans le cadre de lamlioration continue, lAgenda 21 sera

prsent prochainement dautres tablissements faisant partie
ORIENTATIONS ET PERSPECTIVES
du club dveloppement durable des tablissements publics

du ministre de lcologie, afin denrichir la dmarche mene et
Un accent sera mis en 2012 sur lvaluation des rsultats
damliorer la performance du service public de lassainissement
obtenus par le SIAAP au regard de sa stratgie de dveloppement
francilien dans ce domaine.
durable. Une grille dvaluation est en cours dlaboration,
intgrant un ensemble dindicateurs pour permettre dvaluer

chaque anne les progrs raliss par le SIAAP au regard des 5
ambitions inscrites dans la stratgie.
Voici titre dexemple lvolution de 2008 2010 de quelques
indicateurs stratgiques dj mis en place :
n
Pour la scurit, le suivi porte classiquement sur les accidents
Rfrences
Stratgie NATIONALE de DEVELOPPEMENT DURABLE juillet 2010
www.siaap.fr - www.seineavaldemain.siaap.fr
Contact : Michel Riotte, 2 rue Jules Csar, 75012 PARIS
michel.riotte@siaap.fr
CONTRATS DE GESTION :
{
UN OUTIL PUISSANT POUR
MODERNISER LE SERVICE DES EAUX
Caroline Mairesse1
mots-cls
: contrat de gestion, Partenariat Public-Priv (PPP),

SEAAL, Johannesburg Water
Dfinition et logique des contrats de gestion
Lvaluation de la performance dun certain nombre de contrats
Les partenariats Public-Priv (PPP) dans le domaine de leau
service suite lintervention du secteur priv.
nont cess de focaliser lattention depuis les annes 1990,

mais les considrations idologiques ont la plupart du temps
de gestion montre une amlioration notable de lefficacit du
Figure 1 : Gains defficacit constats sur 12 management

contracts : gestion des fuites et clientle
pris le dessus sur lvaluation de leur pertinence et de leur
(Source : Marin, 2009)
performance.
Les PPP peuvent prendre diverses formes contractuelles selon
en matire daccs, de qualit et defficacit oprationnelle. Leur

impact financier existe bel et bien mais il est indirect : il provient
du renforcement des performances de lentreprise de service
public et en consquence, de sa rentabilit accrue (Marin,
2009).
Les contrats de gestion peuvent offrir une solution privilgie
aux pays qui cherchent moderniser leur service des eaux la
(5)
(4)
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van
, Ar
me
(3)
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R.B
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before start of management contract
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(5)
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n, J
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Gaz
ont surtout contribu amliorer les performances du service
urg
destins attirer des fonds privs. Lexprience a montr quils
esb
annes 90, les PPP taient essentiellement, bien qu tort,
ann
Philippe Marin de la Banque Mondiale explique que dans les
(6)
de lefficacit oprationnelle2.
ica
ont pour principal objet lamlioration de la qualit du service et
Kum
pouvoirs et des responsabilits confrs loprateur priv, et
Afr
leur courte dure (de 3 5 ans) ainsi que par la limitation des
uth
de gestion (ou management contracts) se caractrisent par
80
70
60
50
40
30
20
10
0
, So
partenaire priv. Compars dautres types de PPP, les contrats
% global efficiency
les degrs de risque et de responsabilit qui sont confrs au
Joh
78
gain with private operator
NB : le ratio defficacit se calcule en divisant les m3 deau facturs et encaisss

par les m3 produits et injects dans le rseau. Ce ratio associe deux indicateurs :
contrle des fuites et encaissement des montants facturs.
Le nombre dannes de fonctionnement sous contrat de gestion est indiqu entre
parenthses.
fois rapidement et durablement car ils permettent de bnficier

du savoir-faire dun oprateur priv comptent et, en quelques
Les exemples qui suivent illustrent comment, dans deux pays
annes, dassurer un service public des eaux viable et gr
diffrents, les contrats de gestion se sont rvls tre des outils
comme une entreprise. Dans les pays o les autorits publiques
puissants qui ont permis une modernisation rapide et durable
souhaitent maintenir un contrle direct sur le service des eaux,
du service des eaux.
ils permettent de susciter une pression et une concurrence utile

entre les oprateurs, et de mettre laccent sur les indicateurs de
performance destins mesurer les amliorations apportes au
service. Le service bnficie doutils et de mthodes innovants et
Alger : amlioration des infrastructures

et des comptences
efficaces mis en uvre par le secteur priv, et dun transfert de

comptences et de savoir-faire qui sont les fondements mmes
En 2006, seuls 16% de la population algroise bnficiaient
de la prennit dun tel service.
dun approvisionnement continu en eau en raison de problmes
1_ Direction des Relations Institutionnelles, SUEZ ENVIRONNEMENT

2_ Les contrats de gestion sont dfinis comme services which are provided by a publicly owned utility that is managed by a private operator (Marin, 2009)
79
lis la disponibilit de la ressource et lobsolescence
des infrastructures. En outre, le rseau dassainissement
ntait pas correctement entretenu et la majorit des plages
dAlger taient pollues. Pour amliorer la qualit de leau et de
lassainissement, le gouvernement algrien a lanc une vaste
rforme de la gouvernance de leau. Un des volets de cette
rforme a t la cration en mars 2006 dune entreprise publique,
la SEAAL (Socit des Eaux et de lAssainissement dAlger) et la
signature dun contrat de gestion pour une priode de 5 ans et
demi avec lentreprise prive SUEZ ENVIRONNEMENT. Un tat
Deuximement, 25 plages ont pu tre r-ouvertes aux citoyens
des lieux avait pralablement t entrepris, refltant une image
algrois grce lamlioration de la qualit des eaux de baignade
fidle et dtaille de la situation.
obtenue par la matrise des principaux points critiques et des

risques prsents par le rseau dassainissement.
LES OBJECTIFS ET LE PRIMTRE DU CONTRAT
Enfin, la satisfaction gnrale des clients a atteint un niveau de

87% en 2011.
Le contrat tait destin mettre en place pour la SEAAL des

outils de gestion performants et dvelopper les comptences
Lexprience de la SEAAL constitue dsormais une rfrence
permettant dobtenir un service prenne et de qualit, align sur
internationale en matire damlioration de la qualit dun service
les standards internationaux.
urbain de leau et de lassainissement de taille importante.

Cette reconnaissance sest concrtise en 2011 avec la remise
Atteindre des performances techniques correspondant aux
du Global Water Award qui a rcompens le transfert de
standards internationaux sur leau et lassainissement :
comptences de la SEAAL comme tant linitiative performante
accs continu leau 24h/24,
de lanne ainsi quavec le renouvellement du contrat pour 5
amlioration des rseaux deaux uses et de la qualit des
annes supplmentaires. Ce renouvellement constitue un signe
eaux littorales,
fort de la reconnaissance du double succs de la SEAAL qui a
gestion durable et long terme des ressources en eau,
russi la modernisation du service en un temps record dune part,
gestion Clientle moderne et efficace.
et a motiv ses employs grce un transfert innovant et efficace

de savoir-faire. Ce second contrat comporte une extension la
Transfert des comptences managriales et oprationnelles
Wilaya de Tipaza, une nouvelle occasion de dployer ce savoir-
entre SUEZ ENVIRONNEMENT et Alger.
faire maintenant matris, sur une plus grande chelle.
Le primtre du contrat comportait diffrents volets :

management : mise disposition de 27 experts de haut
niveau (30 000 jours-hommes) et missions spcifiques
dassistance avec des experts envoys par le sige de SUEZ
ENVIRONNEMENT (2 400 jours-hommes)
Johannesburg Water : la transformation

russie de ltablissement public des eaux
et de lassainissement
mise en uvre doutils technologiques de haut niveau :
Confronte une grave crise financire et la fragmentation
centre de contrle en temps rel, systme doptimisation
et la dilution des responsabilits au sein du service des eaux
de la pression, modlisation des eaux souterraines
et de lassainissement, la municipalit de Johannesburg prit la
transfert de comptences avec le dveloppement de
dcision de crer Johannesburg Water (JW) en 2000 comme
la mthodologie SUEZ ENVIRONNEMENT, WIKTI, et la
nouvelle entit publique gestionnaire du service des eaux et
mise en place dun centre de formation (10 000 15 000
de lassainissement mais fonctionnant comme une entreprise
journes de formation par an).
prive et avec laide du secteur priv. Un contrat de gestion

sur cinq ans a ainsi t tabli en avril 2001 dans le cadre dun
RALISATIONS
programme plus gnral destin transformer Johannesburg

Water en une entit financirement et oprationnellement
En premier lieu, Alger a pu bnficier dun approvisionnement
autonome avant de rendre ltablissement la gestion publique.
continu en eau ds avril 2010 : la totalit de la Wilaya dAlger est
JOWAM, un consortium dirig par SUEZ ENVIRONNEMENT, a
maintenant desservie 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, contre
t slectionn pour aider Johannesburg Water grer le service
16% uniquement en 2006. La qualit de leau fournie obit aux
des eaux et de lassainissement, qui regroupait alors 2 700
normes fixes par lOrganisation Mondiale de la Sant.
employs au service dune population de 3 400 000 habitants.

Une des missions essentielles de loprateur a consist instiller
une nouvelle culture dentreprise parmi le personnel de JW,
centre sur le service et lefficacit. Cette nouvelle culture met

laccent sur lengagement et la responsabilisation des cadres et
sur la promotion des individus issus des groupes historiquement
dfavoriss (les personnes de couleur et/ou les femmes).
RALISATIONS
Ce contrat a t largement reconnu comme une russite du
fait que JOWAM a su amliorer les performances financires
Les leons tires et les facteurs cls de la

russite dun contrat de gestion
Ces deux exemples montrent que sils sont bien conus, les
contrats de gestion peuvent apporter des bnfices consquents
et durables aux gouvernements concerns et soutenir les
rformes du secteur public. Les facteurs essentiels leur
russite peuvent se rsumer ainsi :
n
et oprationnelles du service, et transfrer les comptences
une volont politique forte pour la rforme du secteur et un

engagement sans faille dans le contrat,
ncessaires aux gestionnaires de lentit de faon ce que celle-
ci puisse fonctionner sur des bases saines et prennes ds la fin
une relation de confiance entre les partenaires,
un diagnostic sincre, clair et prcis du service existant, pr-
du contrat.
requis indispensable la rdaction dun contrat efficace et
Tableau 1 et 2 : Evolution de la performance financire et

de la rentabilit du service des eaux de Johnnesburg Water
adapt,
n
(Source : Marin, Mas, Palmer, 2009)
une conception dindicateurs de performance fiables et clairs,

des mcanismes dincitation et des procdures de contrle
pendant la dure du contrat de gestion
80
adapts,
n
une application de principes de gestion intelligents, et une

acceptation dune nouvelle culture dentreprise,
un accent mis sur les ressources humaines avec une stratgie

de transfert rel de comptences, garantie de la motivation du
personnel et de la prennit du service.
[
La trsorerie de ltablissement est passe du ngatif en 2001
au positif en 2004 et a affich un bnfice net en 2006. Au
cours des deux dernires annes du contrat, un panel national
indpendant a class Johannesburg Water comme le service
des eaux le plus performant parmi ceux des grandes villes
dAfrique du Sud.
Rfrences
Marin P., Public-private partnerships for urban water utilities : a
review of experiences in developing Countries, World Bank, 2009
Marin P., Mas J.P and Palmer I, Using a Private operator to
establish a corporatized public water utility: the management
contract for Johannesburg Water, Water Working Notes, the World
Bank, 2009
81
LE CONTRAT DE TYPE ALLIANCE : UNE NOUVELLE GOUVERNANCE ET UNE PERFORMANCE AMLIORE

Le contrat dAlliance est une forme de partenariat public priv coopratif caractris par le co-management, la transparence, la
confiance et lalignement des intrts. Ce contrat est bas sur une construction conjointe du projet et a pour principales caractristiques:
n
L e partage des risques

La majorit des obligations sont collectives, et la plupart des risques sont partags entre les parties, avec un mcanisme de
painshare/gainshare tir par les indicateurs de performance cibles (habituellement appels indicateurs cls de performance ou
ICP).
Labsence de responsabilits et de litiges
Le client et son prestataire se dchargent mutuellement de toute responsabilit, sauf en cas de dfaut prmdit . Les
diffrents doivent tre rgls lamiable.
Plutt que de consacrer du temps et de lnergie attribuer les responsabilits, les parties doivent cooprer pour surmonter le
problme dans des dlais et un cot raisonnables.
La prise de dcision repose sur le principe dunanimit. Le dveloppement du projet est supervis par lquipe de direction
de lAlliance (Alliance Leadership Team ou ALT). Compose de reprsentants du client et du prestataire, elle agit de manire
cooprative et sassure que le projet respecte les objectifs convenus et les principes de lAlliance. De manire gnrale, toutes les
dcisions doivent tre unanimes.
Une quipe de projet intgre recrute pour ses talents
Une quipe de gestion de lAlliance (Alliance Management Team ou AMT), avec sa tte le responsable de lAlliance, gre le
fonctionnement au quotidien et rend des comptes lquipe de direction. Les membres de lquipe de projet au sens large sont
nomms sur le principe du Best for Alliance et certains postes au sein de lquipe de gestion peuvent tre affects par le client.
Ce type de contrat est originaire du Royaume Uni o il est apparu la fin des annes 1990. Il a ensuite t dvelopp principalement
en Australie et en Nouvelle-Zlande. Il est dsormais trs utilis dans les domaines public et priv, principalement pour les projets
dinfrastructures (Ross, 2009). A Adlade, la cinquime plus grande ville dAustralie, le contrat dAlliance est mis en uvre grande
chelle dans le secteur de leau et de lassainissement.
Dbut 2011, le gouvernement de lEtat dAustralie du Sud a attribu SUEZ ENVIRONNEMENT et sa filiale Degrmont, en partenariat
avec Transfield Services, le contrat pour la gestion des services deau et dassainissement des 1,1 millions d'habitants de la ville
d'Adelade et ses environs, pour un montant total cumul de 840 millions deuros. A travers ce contrat dAlliance avec la socit
publique de services deau de lEtat (SA Water), le consortium All Water gre ainsi l'exploitation et la maintenance de 6 usines de
traitement d'eau, 6 stations d'puration, 16 000 km de rseaux, ainsi que des systmes de rutilisation des eaux. Le contrat s'tend
sur une dure de 10 ans et comprend une option de renouvellement de 6 annes supplmentaires.
Grce ce nouveau modle dAlliance, SA Water et Allwater travailleront en troite collaboration sur une stratgie, tout en partageant
les comptences et lexpertise leur garantissant une approche plus flexible de la gestion de leau dans la mtropole dAdelade, a
dclar Rob Dowling,chef des oprations de SA Water.
Dans le cadre dun contrat dAlliance, le client est au centre du contrat, et les deux parties partagent une vision et des objectifs
communs. Il encourage la bonne gouvernance et assure une progression des indicateurs-cls de performance oprationnelle et un
contrle adquat du budget.
Ce type de partenariat public-priv introduit des changements culturels significatifs :
n un accent mis sur les responsabilits,
n le dveloppement dune relation de travail collaborative,
n la cration dune culture axe sur lamlioration de la performance.
Rfrences
Jim Ross, Alliance Contracting in Australia: a brief introduction, PCI Alliances Services, 2009
www.sawater.com.au/NR/rdonlyres/A51019EA-AC06-462E-82F9-1A05D92207EC/0/AllwaterFactSheetJune2011.pdf
82
POUSSER LA
{
PERFORMANCE DES
SERVICES DASSAINISSEMENT
PAR DES AIDES FINANCIRES :
LE CAS DES PRIMES PURATOIRES
Jean-Franois Curci1
mots-cls
: subvention, autosurveillance, output-based aid (OBA),

Agence de lEau
Contexte gnral
Dans ce cadre, lorsqu'un dispositif permet d'viter la dtrioration
En France, la notion de primes puratoires est relativement
public ou priv de ce dispositif ou son mandataire. Elle est
ancienne, mais a t revue par la loi sur leau et les milieux

aquatiques du 31 dcembre 2006 qui a introduit plusieurs
dispositions importantes sur les programmes dintervention des
Agences de leau : plafond de dpense, encadrement des taux
de redevances par le parlement, etc.
Dsormais sur la base du code de lenvironnement, dans le cadre
de son programme pluriannuel d'intervention, l'Agence de l'eau
apporte des concours financiers sous forme de subventions ou
de primes de rsultat pour la ralisation d'actions ou de travaux
qui contribuent la gestion quilibre de la ressource en eau
et des milieux aquatiques. Elle peut donc intervenir soit par
le biais dune subvention linvestissement ou dune aide au
fonctionnement (la prime puratoire).
de la qualit des eaux, une prime est verse au matre d'ouvrage

calcule en fonction de la quantit de pollution d'origine
domestique dont l'apport au milieu naturel est supprim ou
vit. La prime peut tre module pour tenir compte du respect
des prescriptions imposes au titre d'une police de l'eau.
Durant le 9me programme de lagence Rhne Mditerrane et
Corse, le dispositif des primes puratoires a t progressivement
adapt afin de renforcer le rle dincitation la performance
puratoire des systmes dassainissement.
Le budget annuel moyen consacr aux primes puratoires sur
la priode 2007-2011 est de lordre de 90M. Tout dispositif
dassainissement est ligible, soit prs de 3 500 versements
annuels. Toutefois, la prime puratoire tant majoritairement
proportionnelle la pollution limine, 80% de ce budget est
consacre environ 365 systmes dassainissement, enjeux
majeurs de cette politique. A titre dexemples, les primes de la
station de Marseille ou des deux grandes stations dpuration de
Lyon sont de lordre de 9 M.
Principes de la prime puratoire

et performance des services
Le principe de calcul de la prime puratoire est relativement
simple, il est bas sur la quantit de pollution limine par le
systme puratoire modul dun certain nombre de paramtres
traduisant la performance du service sur dautres paramtres :
Prime = assiette x taux x coefficients de conformit
1_ Agence de lEau Rhne Mditerrane et Corse
83
UNE AIDE BASE SUR LA POLLUTION LIMINE
Pour limiter ce biais, il est envisag de passer au 10me

programme sur une approche de calcul de la pollution brute
Lassiette de calcul de la prime est base sur une valuation de
uniquement sur des suivis en entre de station. La prime serait
la pollution domestique limine. Elle intgre :
donc proportionnelle la pollution brute reue constate (et
une estimation de la pollution domestique dorigine, modre
non calcule de manire thorique) et en corrlation avec les
par un coefficient defficacit de la collecte,
charges dexploitation pour llimination de la pollution. Ceci
une estimation des apports externes,
inciterait galement maximiser les apports la station et donc
une pondration de ces lments par le rendement de la
amliorer la performance de la collecte.
station dpuration.
DES PONDRATIONS FORTEMENT INCITATIVES
LA PERFORMANCE DEXPLOITATION
Le calcul de la pollution limine prsentait des dfauts pour
intgrer dautres paramtres de performance de fonctionnement
des systmes puratoires : comportement en temps de pluie,
prsence de lautosurveillance des rseaux, gestion des boues
d'puration.
Il a donc t progressivement introduit des coefficients
de pondration influant directement sur le montant de la
prime puratoire, cohrents avec les dispositifs daides
linvestissement que lAgence met en place.
La conformit rglementaire au titre de la Directive Eaux
Rsiduaires Urbaines (DERU)
La conformit au titre de la DERU traduit deux lments de
performance dun systme dassainissement : sa performance
en terme dexploitation gnrale (conformit ou non-conformit)
qui intgre notamment la gestion en temps de pluie, mais
galement en termes d'infrastructures (en conformit ou non
Le calcul est effectu par paramtre de pollution (MES, DCO,
conformit quipement), c'est--dire la capacit du service
DBO5, NR, N0, P, METOX, TOXICITE AIGUE, AOX) permettant via
avoir planifi lvolution de ses infrastructures de traitement
le taux financier associ chacun de ses paramtres dorienter
(adaptation au dveloppement de lurbanisme notamment).
vers une aide plus importante pour les paramtres jugs les plus
impactant pour les milieux du bassin. Cette variation des taux
Des coefficients de pondration ont donc t introduits sur le
financiers est effectue par un zonage territorial.
calcul de la prime afin dintroduire une pnalisation en cas de
Le rendement est calcul par les services de lAgence sur la base
coefficient 0 en cas de non-conformit quipement
des donnes dautosurveillance du systme puratoire intgrant
coefficient 0,8 en cas de non-conformit performance. En
non-conformit au titre de la DERU :
donc les performances effectives constates, ces donnes
cas de non-conformit performance sur plusieurs annes
servant galement sassurer de la conformit rglementaire
successives, le coefficient diminue pour atteindre 0 en
par les services de police de leau.
trois ans.
Ainsi la prime tant proportionnelle au rendement de la station

dpuration, ce dispositif encourage une meilleure exploitation.
La suppression de prime en cas de non-conformit quipement

fait cho aux enjeux forts associs aux contentieux europens
Les enqutes conduites auprs des exploitants et matres
sur le retard dans la mise aux normes des stations dpurations
douvrage par lAgence montrent que la corrlation entre
au titre de la DERU.
performance de la station dpuration et primes puratoires est
Il traduit galement quune telle situation de non-conformit
bien identifie.
apparat aprs plusieurs annes de non-conformit performance

et que la collectivit devait avoir dans ce laps de temps produit
Le calcul de la performance de la collecte reste ce jour
un projet technique damlioration de ses ouvrages ou quen cas
insatisfaisant et trop bas sur des approches forfaitaires ou
de saturation chronique des ouvrages, une volution du systme
dclaratives.
dassainissement aurait du tre anticipe.
84
Appliqu partir de lanne 2009 aux stations dpuration
Lexistence dun dispositif dauto surveillance valid
relevant de lchance 98-00, ce dispositif na t tendu quen

2010 l'chance 2005 :
n
Afin de pouvoir juger du fonctionnement dun systme
En 2009, 54 primes ont t supprimes pour les collectivits
dassainissement, il est ncessaire davoir une auto surveillance
des chances 1998 et 2000 reprsentant un montant de
valide. Actuellement 100% des stations de plus de 2000 EH2
lordre de 12M.
du bassin en sont quipes.
En 2010, la prise en compte des collectivits de lchance
Il nen est pas de mme des rseaux dassainissement alors que
2005 a augment le nombre de primes supprimes ou
leur suivi est essentiel pour pouvoir juger de limpact du systme
rduites : 150 primes, dont 107 pour lchance 2005 et 43
par temps de pluie. A ce jour, moins de 50% des systmes
pour les chances 1998 et 2000 reprsentant galement un
puratoires de plus de 10.000 EH en disposent sur le bassin.
montant de lordre de 12M.

La communication autour de ce dispositif a t effectue
ds 2007 et il a t rapidement intgr par les collectivits
concernes qui ont cherch acclrer le calendrier de mise
aux normes des travaux. Le bnfice de la prime puratoire nest
rtabli qu compter de la mise en eaux des ouvrages devant
permettre de rgler la situation de non-conformit. De fait, ce
dispositif constitue une incitation forte conduire les travaux
dans des calendriers resserrs et maintenir une pression
importante sur les collectivits concernes pour que la gestion
du projet soit performante.
Bon nombre ont donc intgr dans leur cahier des charges
ces aspects de perte des primes puratoires, soit par des
clauses de pnalits fortes (Grand Lyon, Chambry), soit par
Afin de renforcer la mise en place de lautosurveillance rseau
un transfert de la prime au bnfice du constructeur dans le
et de systmes valids, lAgence a mis en place un dispositif
cadre de concession ou de marchs de conception, ralisation
couplant aides linvestissement (30%) et malus sur les aides au
et exploitation sur trois ans.
fonctionnement (les primes puratoires) avec une dgressivit

des taux pratiqus.
La dgressivit du coefficient de non-conformit performance
Ceci vise donc ce que les services dassainissement mettent
est rcente : passage 80% dcid la rvision du programme
en place des dispositifs dautosurveillance adapts et exploits
en 2010 et dgressivit pour les annes suivantes dcide pour
de manire performante, tendance en nette acclration depuis
le 10me programme.
trois ans.
Ceci fait cho aux nouveaux enjeux du SDAGE :

n
maintien de la performance des services sur le long terme
Une incitation une bonne gestion des boues puratoires
en donnant rapidement des signaux de type malus pour
des dclassements rglementaires lis aux saturations de
Devenir des boues puratoires (donnes 2008 RMC -
capacit qui sont anticipables,
Production de boues : 275.000 t de matires sches)
prise en compte des enjeux de gestion du temps de pluie

dont la mauvaise prise en compte induit des dgradations de
situation sur certains jours, qui ne sont que mal pris en compte
par une notion de rendement suivie par une autosurveillance,
et qui sont sanctionnes par le suivi rglementaire.
Ces dispositions tant rcentes, le recul est encore faible sur

son incitativit effective. Par construction, ce dispositif doit viter
de laisser traner une situation de non-conformit performance,
voire de la laisser apparatre. Cela ncessite toutefois une bonne
appropriation de son principe par les collectivits et donc une
phase de pdagogie et de communication importante qui est
Le traitement des boues de station dpuration est le dernier
actuellement en cours.
maillon de lpuration des eaux uses.
2_ Equivalent Habitant
85
Lexistence dune filire dvacuation des boues rglementaire
et prenne conditionne le bon droulement de lpuration des
eaux uses sur la station (soutirage rgulier des boues) et donc
impacte la qualit du rejet. Elle permet galement de prserver
les milieux en veillant une utilisation raisonne des boues.
Si 80% des tonnages de boues du bassin suivent des filires
rglementaires, 14 % sont vacus en dcharge, filire interdite
lchance 2015 (attention, dans ce chiffre sont comptabiliss
les volumes de boues compostes utilises en revgtalisation),
et 6% sont pandus avec des non-conformits (surdosage,
non respect du plan dpandage). Au total, ce sont environ
650 collectivits des bassins Rhne Mditerrane et Corse, la
plupart de petite taille, qui doivent encore trouver une solution
dvacuation conforme et prenne aux boues de leur station
dpuration.
La filire de recyclage des boues brutes en agriculture est la plus
cologique et la moins coteuse. La sensibilit autour de ces
filires est assez forte et ncessite que lexploitation des plans
dpandages soit irrprochable. Il en est de mme des autres
filires de valorisation organique comme le compostage (produit
ou dchet).
Pour ce faire, les primes puratoires sont modules selon lavis
rglementaire adoss la mise en uvre des plans dpandages
selon lexploitation des avis des missions dexpertise de suivi des
pandages et les services de police de leau avec des malus
allant de 50% 100% selon les irrgularits.
La mise en dcharge comme filire principale (et non filire
de secours pour des lots non-conformes ou valorisation par
revgtalisation) conduit depuis 2011 la suppression de la
prime.
Pour fiabiliser la production de compost NFU 44-095 et pousser
une amlioration de la teneur des boues envoyes vers les
centres de compostage par les collectivits, lAgence a instaur
un bonus de 10% sur la prime puratoire pour les collectivits
dont les boues sont transformes en compost NFU 44-095,
condition de vrifier certains seuils en ETM. Ce bonus est adoss
une politique de conventionnement des centres de compostage
pour renforcer la traabilit des boues et une politique daudit
de ces centres par lAgence.
La communication autour de ces lments conduit actuellement
les collectivits rorienter leurs filires, fiabiliser les pratiques
vis--vis de lpandage ou renforcer leur politique de
conventions de raccordement pour limiter les teneurs en mtaux
dans les effluents traiter.
Conclusion
Les primes puratoires constituent lexemple dune aide au
fonctionnement dont la base mme de calcul est lie la
performance des services. Ce dispositif a t complt dune
notion bonus/malus sur des domaines o le calcul de rendement
des ouvrages ne pouvait reflter la performance des services :
planification des investissements, mtrologie, gestion des sousproduits.
Lincitation par de tels dispositifs ne peut exister que sur la base
de leur connaissance par les services dassainissement et leur
bonne comprhension. Si lintrt de ces dispositifs pour les
grands ouvrages semble acquis, une tude est en cours pour
vrifier lincitation la performance pour les ouvrages plus petits
et les adaptations ventuellement ncessaires.
2
Lamlioration de la
performance in situ
lamlioration de la performance in situ I

88
89
2.1 Amliorer la performance par les dispositifs de coordination entre oprateurs

et autorits
LAMLIORATION DE LA
{
GESTION DES RSEAUX
DASSAINISSEMENT GRCE AUX
INDICATEURS MENSUELS DACTIVIT
ET DE PERFORMANCE : LEXPRIENCE
DU SERVICE ASSAINISSEMENT DES
HAUTS-DE-SEINE
Anne Guillon1
Bernadette Pister1
Hubert Dupont2
et Anne-Ccile Michaud2
mots-cls
: suivi de la performance, pilotage, objectif de

performance, dlgation de service public
Introduction et contexte
Origine du projet et volution
Le Conseil Gnral des Hauts-de-Seine (CG92), autorit
En 2003, quelques indicateurs spcifiques ont t labors par
organisatrice,
patrimoine
la Direction de lEau du Conseil Gnral et la SEVESC dans le
dassainissement compos de plus de 600 km de rseaux
cadre de la dmarche environnementale commune conforme
unitaires
la norme ISO 14001.
et
est
matre
sparatifs,
douvrage
dun
essentiellement
visitable,
et
de
nombreuses stations de relvement des eaux.

En 2006, la mise en uvre dun dispositif dlaboration et
Lautorit organisatrice a confi la SEVESC, filiale de
danalyse dindicateurs mensuels, couvrant lensemble des
Lyonnaise des Eaux, oprateur priv, l'exploitation du service
activits du service, a t initie conjointement entre lautorit
assainissement avec deux missions principales :
organisatrice et loprateur. Ces indicateurs labors dans un
le transport des eaux uses denviron 1,5 millions dhabitants
souci commun dobjectivit et damlioration continue sont
du territoire des Hauts-de-Seine, collectes par les rseaux
partags par les deux parties.
communaux, communautaires et dpartementaux vers

les ouvrages du SIAAP (Syndicat Interdpartemental pour
Lobjectif est double :
lAssainissement de lAgglomration Parisienne) chargs
contrle en continu des missions du dlgataire,
dpurer les effluents avant rejet vers le milieu naturel,

n
le transport des eaux de pluies du territoire des Hauts-de-Seine,
permettre lautorit organisatrice un meilleur suivi et un
permettre loprateur un meilleur pilotage de ses activits.
lorsque celles-ci ne peuvent tre ni infiltres, ni rutilises.

Par temps de pluie, lobjectif du service assainissement est
Lanalyse des indicateurs, regroups ds lorigine dans un rapport
dviter les dbordements du rseau et de limiter les rejets
mensuel dactivit, a progressivement jou un rle de plus en
polluants au milieu naturel.
plus important dans les relations entre lautorit organisatrice

et loprateur. En 2008 et 2009, ils ont servi de support la
1_ Conseil Gnral des Hauts-de-Seine, Direction de l'Eau, 61 rue Salvador Allende 92751 Nanterre cedex (aguillon@cg92.fr, bpister@cg92.fr)
2_ SEVESC, 15-19 quai Gallieni 92150 Suresnes (hubert.dupont@sevesc.net, anne-cecile.michaud@sevesc.net)
90
ngociation davenants au contrat de dlgation de service
public et ont permis de fixer des objectifs de performance.
Ralisation dun rapport mensuel dactivit
La plupart des indicateurs fait lobjet dun commentaire qui

prcise ou donne des lments danalyse des donnes chiffres.
Le nombre lev dindicateurs (70) sexplique par ltendue
des missions confies et la taille du service (reprsents par
des indicateurs de contexte, dactivit et de performance), et la
DESCRIPTIF
volont de rpondre deux objectifs : le contrle de loprateur

et le pilotage de lactivit.
Tous les mois, la SEVESC calcule environ 70 indicateurs et

ralise un rapport mensuel dactivit et dautosurveillance
La pertinence des indicateurs suivis est remise en question
du dlgataire dans lequel sont renseigns, sous forme de
intervalles rguliers. Par exemple, en 2011, deux indicateurs ont
graphiques, de tableaux et de cartes :
t retirs car leur mise jour selon une frquence mensuelle a
les indicateurs du mois et leur incrmentation depuis le dbut
t juge inadquate (une frquence annuelle tant suffisante,
de lanne en cours
lanalyse sera faite dans le rapport annuel dactivit), et trois
une mise en perspective avec lanne prcdente (ou les
nouveaux indicateurs ont t ajouts.
deux annes prcdentes)

n
les volumes correspondant des objectifs contractuels ou

fixs au service dassainissement par lAgence de lEau SeineNormandie.
Exemples dindicateurs suivis mensuellement
91
CONTENU
Les indicateurs couvrent lensemble des missions confies la
SEVESC. Ils sont rpartis en 3 catgories :
n
les indicateurs de contexte : pluviomtrie par bassin versant,

niveaux de Seine, etc.
les indicateurs dactivit : avancement des programmes

dinspections
(visites
pdestres
douvrages
visitables,
inspections tlvisuelles de canalisations), de curage, de

contrles de conformit (dont programmes spcifiques en
secteur sparatif et sur les ouvrages de gestion des eaux
pluviales la parcelle), programmes de suivi des rejets
non domestiques, de maintenance des ouvrages, nombre
et motifs des interventions, localisation et avancement des
chantiers, etc.
n
les indicateurs de performance : volumes rejets en Seine,

points de dbordements de rseaux, disponibilit (temps
de bon fonctionnement) des ouvrages de rgulation et des
stations de pompage, nombre et motifs des rclamations
crites et des demandes dintervention, rsultats des
questionnaires de satisfaction, suivi des projets externes, etc.
Lanalyse croise des donnes de certains indicateurs,

par exemple les volumes dverss en Seine, la mesure
et consolides dans un Manuel utilisateur rgulirement mis
de la pluviomtrie, la disponibilit des quipements et les
jour.
configurations particulires du rseau, permet de comprendre
La plupart des indicateurs sont facilement calculables partir des
leurs interactions et dapprhender limpact des modes de
supports et bases de donnes crs par la SEVESC. Par exemple,
gestion sur laccomplissement des missions du service.
chaque appel de riverain pour une demande dintervention est

trac par louverture dune fiche, complte ensuite par lquipe
MTHODES DE CALCUL DES INDICATEURS
terrain (heure dappel, heure dintervention, nature du problme,

moyens mis en uvre pour le rsoudre, etc.) puis saisie dans
Les mthodes de calcul permettant dlaborer les indicateurs
une base de donne. Le calcul de lindicateur nombre et
sont proposes par la SEVESC. Elles font ensuite lobjet de
motifs des interventions, en heures ouvres et astreintes se fait
discussions et dchanges avec la Direction de lEau du CG92
enfin partir de requtes sappuyant sur les diffrents champs
avant validation par les deux parties. Elles sont ensuite explicites
renseigns dans la base de donnes.
92
Des rgles et mthodes de calculs doivent cependant tre tablies
lAgence de lEau, rapport dautosurveillance, etc.
pour certains indicateurs plus difficiles valuer. Lindicateur

du taux de disponibilit des seuils asservis (dversoirs dorage
Progressivement, les indicateurs de performance et leur analyse
automatiss) a, par exemple, fait lobjet de nombreux tests pour
sont devenus un outil central de pilotage :
parvenir traduire de manire simple mais juste le mode de
pour la Direction de lEau du Conseil Gnral, qui dispose
fonctionnement de ces ouvrages qui jouent un rle stratgique
en continu dlments factuels et danalyses pour valuer
dans la gestion des rseaux dassainissement. La mthode
la performance de son dlgataire, au-del des obligations
de calcul retenue ne prend en compte que la disponibilit en
rglementaires et des engagements contractuels. Le rapport
temps utile , c'est--dire entre le dbut de tout vnement
mensuel dactivit est donc un outil qui sinscrit parfaitement
pluvieux jusqu la fin du ressuyage, soit de une quatre heures
dans la logique dun contrle complet et trs soutenu effectu
aprs la pluie, suivant le bassin versant.
par la collectivit, et dans la volont de transparence du

dlgataire.
Analyse et utilisation du rapport mensuel

dactivit
pour la SEVESC : lorganisation interne est renforce

avec la fixation dobjectifs de performance clairs et suivis
mensuellement, qui peuvent tre dclins en objectifs
collectifs voire individuels. Les indicateurs constituent ainsi
Les indicateurs du mois m sont calculs partir des bases de
des outils de motivation et damlioration de la performance.
donnes ou des rsultats de modules de calculs le mois m + 1
De plus, lanalyse croise des indicateurs permet de renforcer
par les diffrents responsables dactivit de la SEVESC. Ils font
le dispositif damlioration continue de lexploitation. Par
lobjet danalyses et de commentaires spcifiques. Un technicien
exemple, la corrlation entre des indisponibilits des stations
assure la consolidation et la mise en forme. Par mois, le temps
de pompage et des interventions suite des dfauts sur
moyen pass la ralisation du rapport mensuel (indicateurs et
les quipements a permis de mettre en vidence des
analyse) est ainsi valu 3 jours dingnieur et 4 jours dagent
problmes rcurrents sur certains dgrilleurs. Des travaux de
de matrise/technicien.
renouvellement raliss par loprateur ont pu tre prioriss
Une version provisoire est transmise
sur les dgrilleurs les moins disponibles et des alarmes ont
la Direction de lEau du CG92
t ajoutes afin danticiper les dfauts. Ce type daction a
et commente par la SEVESC au
particip lamlioration des disponibilits des stations de
cours de la runion de direction
pompage en temps sec et temps de pluie sur les 3 dernires
mensuelle du mois m + 1, qui se
annes :
tient en gnral entre le 20 et le 30

Disponibilit des stations de pompage
du mois. La Direction de lEau du

Conseil Gnral transmet ensuite ses
remarques et questions la SEVESC
au cours de la runion technique
mensuelle du mois m + 2. Aprs prise en compte de lensemble
de ces remarques, une version dfinitive est dite.
Calcul des indicateurs et
Contrle et commentaire de
Activit
la version provisoire du
du service dition dune version provisoire
du rapport mensuel dactivit
rapport mensuel dactivit
Prsentation du rapport en
runion de direction
Edition de la version dfinitive

du rapport mensuel dactivit
Mois m + 1
Mois m + 2
Mois m
Les versions provisoires et dfinitives des rapports mensuels

sont galement diffuses par lintermdiaire dun espace
dchange Internet commun la Direction de lEau et la SEVESC
et lensemble du personnel de la SEVESC sur les tableaux
daffichage.
Ltablissement
et
lanalyse
mensuelle
des
indicateurs
constituent un gain de temps pour la ralisation des rapports

annuels : rapport annuel du dlgataire, rapport du Dpartement
sur le prix et la qualit du service, rapport AQUEX transmis
Disponibilit des seuils asservis
93
Le suivi partag des indicateurs a donc permis des amliorations
importantes et un suivi rigoureux de la performance dans le
temps : ainsi la disponibilit des seuils asservis est passe de
63% en 2008 79% en 2010, et la SEVESC maintient un
niveau proche de 0 les dversements accidentels par temps sec,
soit environ 5 000 m3 dverss sur les 90 millions de m3 d'eaux
uses transportes en 2010.
Conclusion
Le rapport mensuel d'activit contient 70 indicateurs comments
et analyss, qui font l'objet d'changes entre la SEVESC et la
Direction de l'Eau du Conseil Gnral. La production du rapport
avec une qualit soutenue et dans un calendrier serr ncessite
une mobilisation et implication fortes des quipes.
Pour autant, le jeu en vaut la chandelle . Le rapport mensuel
est un outil de partage dinformation et de transparence sur la
gestion du patrimoine dlgu ; il est devenu une pice centrale
des relations entre lautorit organisatrice et loprateur et un
lment indispensable dans la dmarche conjointe damlioration
continue du service dassainissement dpartemental.
94
LINTGRATION DES
{
OBJECTIFS DE
PERFORMANCE DANS LES
RELATIONS ENTRE COLLECTIVIT
ET OPRATEURS - CAS DU SEDIF
Agathe Cohen1
Jacques Cavard1
et Didier Carron2
mots-cls
: indicateur de performance, intressement,

rmunration de l'oprateur, le-de-France
Cr en 1923, le Syndicat des Eaux dIle-de-France (SEDIF) gre la production et la distribution deau potable pour le compte de 142
communes de la rgion parisienne, ce qui reprsente environ 800 000 m3 chaque jour. Le SEDIF est ainsi le premier service public deau
en France et lun des tous premiers en Europe.
Au terme dune dmarche longue de 4 annes, un nouveau contrat refond de dlgation de service public est entr
en vigueur le 1er janvier 2011.
La qualit de service est au cur des proccupations du SEDIF
Ce systme dual a donc permis dtre attentif au caractre
depuis de nombreuses annes, notamment dans ses aspects
subjectif de lapprciation et au respect dune certaine neutralit,
touchant la relation clientle et la qualit de leau. Ainsi, en
le systme dindicateurs, fond sur des donnes physiques et
2002, le SEDIF a-t-il conu et mis en place un systme de
vrifiables permettant au SEDIF dapprcier la perception
management en charge de lvaluation de la qualit de service,
par les usagers de ladquation du service rendu aux besoins
dans le but de se doter dune capacit dcoute et de raction et
exprims.4
dun processus damlioration continue.

La mise en place dun nouveau contrat de dlgation de service
Ce systme, caractris par la boucle de la qualit de service,
public a t loccasion de renforcer, denrichir et de structurer
insre dans la norme AFNOR NF P15-900-4 (lignes directrices
cette dmarche, en prenant en outre appui sur la norme ISO
relatives la gestion dun systme en eau potable), visait
24 512.
disposer doutils de pilotage pour apprcier :

n
la qualit fournie du service, par la mesure de la performance

au travers de 135 indicateurs contractuels et de 13 indicateurs
rglementaires .
3
Principe de la rmunration du dlgataire

dans le nouveau contrat
la qualit attendue du service, par la mesure de la satisfaction

des usagers et des communes, au travers de la mise en
Cest au travers de la rmunration que versera le SEDIF son
place de lObservatoire de la qualit. Grce un dispositif
dlgataire que les objectifs de performance, tant technique que
denqutes tlphoniques ralises en continu par un
financire, vont concrtement se traduire.
organisme indpendant auprs de diffrents consommateurs

(particuliers, gestionnaires dimmeubles, communes), cet
Mais avant de dvelopper le systme des indicateurs mis en
Observatoire sintresse lensemble des activits du service
place permettant donc de mesurer la performance technique
(SEDIF et dlgataire).
du dlgataire, il convient de prciser comment est construite
1_ Syndicat des Eaux dIle-de-France (SEDIF)

2_ Pyry SAS
3_ Rapport dactivit 2010 du SEDIF
4_ Groupe Moniteur- DSP- Novembre 2007
95
la rmunration, dpendante de laccomplissement ou non des
un systme de pnalits venant sanctionner les ventuels
prestations confies au dlgataire, ainsi que de latteinte ou
manquements contractuels ou une performance insuffisante,
non dobjectifs de gestion fixs contractuellement.
dont on peut considrer quil vient en contrepartie de la part

forfaitaire, et peut donc venir la diminuer, voire lannuler.
Ce point a fait lobjet de longues et nombreuses discussions, le

dispositif dintressement devant rpondre diffrents enjeux
A noter que si le solde dexploitation grev de la part forfaitaire
rappels ci-dessous :
est ngatif, aucun intressement nest vers.
faire participer le dlgataire aux risques et prils de

lexploitation,
Enfin, la rmunration du dlgataire est plafonne 9% des
inciter le dlgataire amliorer la performance du service et
ventes deau.
sa productivit,
n
permettre latteinte pour le dlgataire dune rentabilit
Figure 1 : schma de la rmunration du dlgataire
suffisamment attractive, en supprimant nanmoins les

ventuels cots dopportunit,
n
tre lisible,
enfin, limiter les transferts de risques non justifis au SEDIF.
Cest ainsi quil a t dcid de btir la rmunration globale du

dlgataire pour un exercice donn partir dune part forfaitaire
et dune part variable dtailles ci-dessous, de manire rester
en cohrence avec les prconisations de la Cour des comptes
lorsquelle indique, que les engagements contractuels doivent
privilgier davantage les objectifs atteindre que les moyens
mettre en uvre ; les exigences qualitatives, sur la base de
critres objectifs, doivent pouvoir tre sanctionnes en cas de
manquements, ce qui suppose lorganisation dun contrle de
la performance et la dfinition dindicateurs pertinents ; la mise
en uvre dune formule dintressement doit bnficier au
Les indicateurs de performance

du nouveau contrat
dlgataire si sa gestion est plus performante et de meilleure

qualit, le lien entre performance et rmunration doit tre
LES INDICATEURS DE PERFORMANCE TECHNIQUE
renforc.5 :
Lvaluation de la performance technique, pour laquelle le
n
part forfaitaire gale 2% des produits de la vente deau aux
dlgataire est intress ou pnalis afin de linciter maintenir
abonns du service part dlgataire et des produits des
un trs haut niveau de qualit de service, se fait au travers dun
ventes deau en gros, constats sur chaque exercice. Cette
ensemble de 136 indicateurs se rpartissant en 4 grandes
part est verse quel que soit le rsultat du solde dexploitation
familles que sont : le service lusager (17 indicateurs), la

gestion technique du service (43 indicateurs), le dveloppement
intressement constituant la part variable de la rmunration
durable (24 indicateurs) et la qualit deau (52 indicateurs).
du dlgataire, assis sur le solde dexploitation6 grev de la
De manire gnrale, pour chaque indicateur sont dfinis une
part forfaitaire, compos de 3 sous-ensembles :
valeur dobjectif, dont latteinte dclenche un intressement
intressement hauteur de 40%, fonction du respect des
maximal dans le calcul de rmunration du dlgataire, et un
objectifs de qualit de service, assis sur la performance
seuil minimum, en dessous duquel le dlgataire est soumis
technique
pnalit.
(gestion
technique,
service
lusager,
dveloppement durable)
intressement hauteur de 60% assis sur la performance
Entre ces 2 valeurs, lintressement varie de faon linaire, en

fonction de la valeur de lindicateur, comme l'indique la figure
financire qui se dcompose en :
2, cette progression devant inciter le dlgataire toujours se
> une quote-part (20%) du solde dexploitation grev de la
rapprocher au maximum de sa valeur dobjectif.
part forfaitaire
> un intressement hauteur de 40% fonction de la
matrise des charges dexploitation du service
5_ Rapport public particulier de la Cour des comptes, La gestion des services publics deau et dassainissement, dcembre 2003
6_ Contrat de dlgation de service public pour la gestion du service de production et de distribution deau potable- art 42 Le solde dexploitation annuel se dfinit
comme la diffrence annuelle entre les recettes et les charges de la socit ddie, hors lments imputs au compte des activits complmentaires et/ou accessoires
et au compte dobservation
Figure 2 : principe de variation du poids de l'indicateur

dans le calcul de l'intressement
Chacun des indicateurs est pondr, limpact sur la rmunration

variant dun indicateur lautre.
Certains indicateurs ne sont soumis cependant qu pnalits.
Ce sont majoritairement des indicateurs pour lesquels des seuils
rglementaires existent (indicateurs relatifs la qualit de leau
produite et distribue, indicateurs sur les rejets) ; en effet, le
SEDIF a considr quil tait normal que le dlgataire respecte
ces obligations et quen consquence latteinte de ces objectifs
ne devait pas conduire une augmentation de sa rmunration.
En revanche, la non-atteinte de ces objectifs devait tre
sanctionne.
Tableau 1 : quelques indicateurs issus de lannexe 6 du contrat relative aux indicateurs de gestion technique du service
96
Il convient ds lors de garantir la fiabilit des valeurs des

indicateurs fournies par le dlgataire. Lobtention et le maintien
dune attestation du processus de production des indicateurs
de performance par un organisme indpendant, au niveau
maximum soit le niveau dassurance raisonnable est
contractualise sous la forme dun engagement particulier
soumis forte pnalit (50 000 pour toute non obtention ou
toute perte de cette attestation).
Par ailleurs, le SEDIF sest donn les moyens de pouvoir recalculer
la valeur des indicateurs grce laccs en permanence aux
systmes dinformation du dlgataire.
Les indicateurs de performance financire

La performance financire est mesure au travers du
rsultat conomique de la dlgation (la quote-part du solde
dexploitation) et la matrise des dpenses (intressement
sur la matrise des charges dexploitation). Cette dernire est
apprcie par comparaison des charges de lexercice contrl
aux charges de rfrence, qui sont les charges prvisionnelles
de la 1re anne du contrat (soit 2011) actualises chaque
anne pour tenir compte, dune part de linflation, et dautre
part de lvolution des volumes, une partie des charges tant
directement proportionnelle aux volumes produits.
Lintressement est alors rparti entre le dlgataire et le SEDIF
97
en fonction de la valeur dun coefficient kn, sachant que pour
kn >1,0125 le dlgataire ne peroit aucun intressement sur
la matrise des charges et qu linverse, pour kn <0,9875,
le dlgataire peroit la totalit des 40% relatif cette part
dintressement. Entre ces 2 valeurs, on a une dgressivit de la
part dintressement du dlgataire au profit du SEDIF.
Le coefficient kn reflte la mesure des gains de productivit
ralis par le dlgataire sur chaque exercice et se calcule
partir de la formule ci-dessous :
kn =
Cn
(1 pn) x Cref n
pn est le niveau de productivit de lanne (n).

Cn sont les charges relles constates dans le compte
dexploitation de lexercice n.
Crefn sont les charges de rfrences fixes et variables de lanne
n calcules selon la formule ci-dessous :
Crefn = (CRCF ref x CFref 0) + (CRCV ref x CVref 0 x
Vn
V0
CFref0 sont les charges fixes de rfrence du compte dexploitation

telles que dfinies lannexe 13 du contrat.
CVref0 sont les charges variables de rfrence du compte
dexploitation telles que dfinies lannexe 13 du contrat.
Vn est le volume factur de lanne n.
V0 est le volume de rfrence sur la priode de dlgation.
CRCFref est le coefficient de rvision des charges fixes de rfrence
(CFref0) telles que dfinies dans lannexe 13 du contrat.
CRCVref est le coefficient de rvision des charges variables de
rfrence (CVref0) telles que dfinies dans lannexe 13 du contrat.
Conclusion
Le dispositif de rmunration du dlgataire, tel que nous venons
de le dcrire, doit permettre ainsi de disposer dun tableau de
bord complet visant encadrer et piloter la performance
technique et financire de lexploitation, et rmunrer de faon
vertueuse et sans surcot pour lusager, lexploitant performant.
En effet, la diffrence entre le montant de lintressement
maximum dune part, sur lequel est calcul le prix de leau
effectif pay par lusager, et lintressement rel dautre part,
revient au SEDIF, et bnficie donc bien lconomie du service
et in fine lusager. Bien videmment, le contrat tant entr
en vigueur au 1er janvier dernier, il conviendra de regarder
attentivement lvolution de cet intressement afin de mesurer
les diffrents impacts et dapprhender, sil devait y en avoir, les
ventuels effets pervers du dispositif.
98
LES FORMES
CONTRACTUELLES DE
RMUNRATION DE LA
PERFORMANCE
Sybille de la Grand'Rive1
mots-cls
: contrat, indicateur de performance, objectif,

co-conditionnalit
Gense de lapparition de la rmunration

de la performance dans les contrats
Ce deal performanciel , aujourdhui reprsent dans un
Objet de nombreuses tudes et publications (ENGREF, IWA, IGD,
on estime le temps et les moyens ncessaires latteinte dune
FP2E, FNCCR) dans les 15 dernires annes, les indicateurs

de performance des services deau et dassainissement
constituent aujourdhui un rfrentiel complet, cohrent,
reconnu, totalement lgitim par la loi sur leau de 2006 et son
dcret dapplication de mai 2007.
La systmatisation de leur mesure rgulire, dailleurs
antrieurement leur caractre obligatoire, participait lorigine
dune simple dmarche de respect de la rglementation
(autosurveillance, critres de qualit des eaux distribues) ou
nombre croissant de contrats, sarticule autour dune dmarche

de progrs programme sur la dure ; on connat ltat initial,
performance plus ou moins ambitieuse, on incite loprateur
atteindre ces objectifs, dans une double logique de bnfices
visibles et valorisables pour la collectivit auprs de ses
usagers, dincitation conomique pour loprateur (retour sur
investissement des moyens mis en place, niveau de marge en
consquence).
On peut par ailleurs observer que le mode de gestion nest pas
limitant pour linstauration de tels mcanismes : la rmunration
de la performance est intrinsquement lie la rgie intresse
de connaissance descriptive dun service.
ou aux contrats de partenariats ; en dlgation de service public,
La cration dun socle commun de rfrence et la mise en place
tre support par le dlgataire.
elle saccommode parfaitement de la notion de risque devant
dune base de donnes unique (SISPEA) compter de 2009,

crdibilise lensemble du systme et marque une volution
laune de ces objectifs, de la performance globale des services.
Modalits concrtes dintroduction de

clauses performancielles dans les contrats
de dlgation de service public (DSP)
Cest donc naturellement que cette notion sinsre dans les
Au-del des dclarations dintention et des communications
significative vers lre du benchmark, des tableaux de bord, du

pilotage, de la fixation dobjectifs atteindre, et de lvaluation,
contrats, quils soient publics ( contrats dobjectifs de la rgie

de Nantes) ou privs, travers la diversification des pnalits
dans un premier temps, lapparition de mcanismes incitatifs
(bonus/malus) aprs, ou la rsurgence de modes de gestion
tels que la rgie intresse. Elle vient aussi considrablement
enrichir le dialogue avec lautorit dlgante et la communication
externe sur le service.
Lincitation bien faire, ou plus exactement bien faire faire
par son oprateur, implique que les contrats voluent dune
obligation de moyens (contrle de lactivit du dlgataire par
la collectivit) et dune valuation quantitative une logique de
rsultats qualitatifs stimuls par la rcompense conomique .
1_ Lyonnaise des Eaux
mdiatiques, lobjectif de la recherche de la performance

dans une DSP repose a minima sur lvaluation objective de la
situation initiale (forces/faiblesses), a maxima sur la dfinition
et la quantification dambitions quantifies et le montant de la
rmunration associe. Cela suppose un diagnostic concert
sur le service, lvaluation pralable des capacits progresser,
la recherche dun optimum raisonnable entre les marges de
manuvre conomiques et le cot de la performance.
Le rglement de la consultation sera le premier document
formaliser cette ambition, travers :
n
une dclaration dintention explicite dans lobjet de la

consultation , ambition dclare dinscrire la gestion
99
du service dans une dmarche de progrs, lnonc des
domaines prcis des performances attendues (cur de
ans, de la performance programme , ainsi que la valeur
mtier, gestion de la ressource, protection des milieux,
conomique du point de performance ;
clientle, volet social) ;

n
une identification, au sein du compte dexploitation
un dossier de consultation dtaill de lensemble des
prvisionnel annex au contrat, de la part performance
lments/tudes techniques, ou de planification (Agendas
(investissement
21, SCOT, SDAGE) ncessaires llaboration dune
conomique du service ;
rponse ambitieuse par les candidats ;

n
la rmunration du dlgataire latteinte, value tous les
des critres de jugement mentionnant/pondrant le cas
et
fonctionnement)
dans
lquilibre
le principe dune valuation annuelle par un tiers indpendant

du score de performance.
chant, limportance affecte au systme dindicateurs

n
retenu pour illustrer la performance ;
Signalons galement quau cur de la procdure, les
la possibilit donne aux candidats de proposer des variantes
ngociations doivent tre centres sur lanalyse permanente du
permettant daller plus loin dans la rponse aux ambitions de
couple qualit/prix, en cohrence avec les ambitions attendues
la collectivit.
initialement par la collectivit.
Au cur du contrat, on retrouvera :

n
laffirmation par lautorit dlgante et en prambule,

de lambition du service, dtaille par catgorie (milieu/
ressource/nergie/patrimoine/social/gouvernance) et
Un exemple dapplication concrte dans

le contrat de Bry-sur-Marne, gr par
Lyonnaise des Eaux
relie, sur la dure du contrat, aux enjeux pr-identifis ; en
miroir, le systme dindicateurs et ses valeurs prvisionnelles
Pour la ville de Bry-sur-Marne (77), lenjeu de la rengociation du
retenues aprs ngociations (par souci de simplification et
contrat dassainissement portait tout la fois sur lamlioration de
compte tenu des chelles de valeurs disparates des diffrents
la performance technique/clientle (ex : diminution de plaintes
indicateurs, une traduction en points est recommande) ;
pour odeurs, interventions durgence), que sur la ncessit de
dans les clauses de rmunration, la conditionnalit dune
restaurer la plus grande transparence sur la gestion du service.
partie (exprime par exemple en % de chiffre daffaires) de
100
Avec la collectivit, Lyonnaise des Eaux a bti un systme de
10 indicateurs auquel elle a adoss un fonds de performance
durable , dun montant fixe, et dblocable chaque anne en
fonction de la situation de chaque indicateur par rapport une
valeur.
Les moyens engags pour atteindre le haut niveau de performance
escompt justifient un niveau de recettes potentielles lgrement
suprieur celui de loffre de base.
Cette amlioration de la recette potentielle demeure quoi quil
en soit soumise acceptation par la collectivit aprs contrle
effectif du dlgataire. En contrepartie, le dlgataire met
risque prs de 10% de cette recette potentielle, en cas de non
respect de ses engagements.
En tout tat de cause, si le fonds de l'anne nest que partiellement
peru par le dlgataire, son reliquat est dfinitivement acquis
par la collectivit et ne peut tre remis.
101
AMLIORATIONS DE
{
LEFFICACIT NERGTIQUE
DES SERVICES DEAU DE LA VILLE DE
JEDDAH (JEDDAH WATER SERVICES)
Caroline Mairesse1
et Alain Mathys2
Exemple de succs dun engagement commun entre lautorit

et loprateur
mots-cls
: contrat de gestion, indicateur de performance,

objectif, incitation, Arabie Saoudite, efficacit nergtique
Historique et dfis clefs du secteur

saoudien de leau : faible efficacit,
mdiocres performances
En 2008, la NWC a sign un contrat avec la compagnie
Le royaume dArabie Saoudite, qui compte 26 millions
de la Jeddah City Business Unit (JCBU Unit commerciale
dhabitants, doit faire face une forte croissance dmographique

et un dveloppement conomique rapide. Ces deux facteurs
induisent une augmentation substantielle des besoins en eau et
en assainissement, alors que le pays est confront plusieurs
obstacles :
n
absence de ressources naturelles et cots de production
Jeddah Water Services (JWS), une co-entreprise SUEZ

ENVIRONNEMENT et Aqua Power Development pour la gestion
de la ville de Jeddah). Depuis septembre 2008, JWS a mobilis
une quipe de professionnels comptents, mis en place un
cadre organisationnel et assur la supervision et la formation
du personnel de la JCBU, avec pour objectif la ralisation, ou
le dpassement, des performances de prestations de services
telles que stipules dans le contrat de gestion.
deau levs ;
n
infrastructures insuffisantes et mal entretenues (pertes en

eau > 40%, 2/3 de la population non raccorde aux rseaux
dassainissement) ;
mdiocre qualit des services (approvisionnement en eau

discontinue, service la clientle inadquat) ;
capacits et savoir-faire du personnel inappropris ;
mauvaise organisation et mcontentement du public.
Au vu de cette situation, le gouvernement du Royaume dArabie

Saoudite a lanc un ambitieux programme de rforme du secteur
de leau destin quiper les principales villes du Royaume de
services deau et dassainissement modernes et performants. Le
principal composant de cette rforme fut la cration, en 2008,
de la National Water Company (NWC Compagnie nationale
des eaux), une socit par actions saoudienne, proprit du
Gouvernement, ayant pour mandat de restructurer le secteur
national deau et dassainissement. La NWC a conclu des
accords de partenariat avec le secteur priv afin de promouvoir
lamlioration des performances et de lefficacit du secteur.
Rendre le secteur de leau attractif et

amliorer ses performances : le dfi du
contrat de gestion de Jeddah
CARACTRISTIQUES DU CONTRAT
Sign en 2008, ce contrat de gestion (management contract)
dune dure de 7 ans se caractrise par la provision dune large
gamme de services : approvisionnement en eau, collecte et
traitement des eaux uses, service la clientle, gestion des
dpenses dinvestissement, etc. Conformment aux termes du
contrat, le signataire emploie 1 400 personnes et rpond aux
besoins de plus de 3,5 millions dhabitants.
Lobjectif de ce contrat est clairement stipul : rendre le secteur
de leau attractif et amliorer ses performances. Trois facteurs
permettront datteindre cet objectif :
n
un service de classe international Jeddah, avec accs

leau potable 24 h/jour, 7 jours/semaine, division par trois du
1_ Direction des Relations Institutionnelles, SUEZ ENVIRONNEMENT

2_Contract Compliance Manager, SUEZ ENVIRONNEMENT, National Water Co., Jeddah City Business Unit
102
temps de rponse pour rparer les fuites en urgence, et lutte
contre les dbordements des quelques 1 000 km de rseaux
Description
Energie moyenne annuelle consomme pour fournir

1000 m3 deau aux abonns raccords au rseau de
distribution deau
Mthode de calcul
Energie (en MWh) annuelle totale utilise pour

lapprovisionnement en eau/volume total deau
annuel fourni/1000)
de collecte des eaux uses ;

n
transfert de comptences effectif, avec un vaste programme

de formation des 1 400 employs locaux et la mise en place
dun centre de formation ;
mesure des performances, travers 21 indicateurs de

performance clefs dfinis dans le contrat.
Le contrat de gestion donne la JWS pleine et entire

responsabilit pour assurer le captage, le traitement et la
distribution deau potable ainsi que la collecte et le traitement
des eaux uses dans la ville de Jeddah. La NWC fournit la
Une rfrence initiale a t tablie, qui correspond la

consommation lectrique moyenne la date de lancement du
contrat.
Une valeur cible de consommation dnergie a t fixe pour
chaque anne contractuelle.
JWS les ressources ncessaires (budgets dinvestissement et

oprationnels) ainsi que les 1 400 employs (qui sont employs
permanents de la NWC).
UN CONTRAT BAS SUR LES PERFORMANCES
Le contrat Jeddah est fortement orient performances : trois
types dindicateurs contractuels ont t dfinis et sont appliqus
la JWS, qui prsente des rapports constants et rguliers
lautorit de tutelle :
n
Indicateurs de Performance Clefs (IPC ou Key Performance

Indicators - KPI), qui induisent des bonus ou des pnalits ;
les mesures de rapports internes (internal reporting) et les

mesures dvaluations comparatives externes sont fournies
pour information, mais ninduisent ni augmentation ni
Consommation
dnergie
Consommation
dnergie
comme
n
dengagement entre lautorit locale et loprateur par le biais

dun systme dIPC contractuels, induisant des mesures de
primes/pnalits, constitue une disposition inhabituelle qui
mrite une certaine attention.
0.145
Valeur Anne Anne

initiale
5
6
Anne
7
0.158
0.134
0.139
0.136
0.142
MWh/
1000m3
Units
MWh/
1000m3
mesure
incitative
damliorations
de
lefficacit
si les performances atteintes sont considres comme

excellentes (ex. 0,148 pour lanne 2), alors un pourcentage
fixe sera pay sous forme de bonus ; pour cet IPC spcifique,
la valeur de compensation incitative est 1% des redevances
dexploitation annuelles pour les services non lis aux
installations de traitement des eaux uses ;
si les performances atteintes se situent entre la valeur cible

et les performances excellentes, alors le bonus est calcul au
que lnergie a tendance reprsenter le premier composant

total). Toutefois, faire de la consommation dnergie un point
0.155
GP
nergtique :
aux dures de fonctionnement avec fuite et la disponibilit
de cot variable (entre 10 et 30% du cot dexploitation
0.158
Units
Un systme complexe de primes et de pnalits a t labor
21 IPC ont t dfinis dans le contrat, de la continuit des services
service deau constitue lun des IPC. Ceci est justifi par le fait
Anne Anne
3
4
GP : priode de grce
diminution des redevances.
des pompes deaux uses. La consommation dnergie pour le
Valeur Anne Anne

initiale
1
2
prorata de la valeur obtenue ;

n
si la valeur obtenue est infrieure la valeur cible, des

points de performances sont accumuls. Les points
de performance totaux accumuls au cours dune anne
correspondent aux IPC non encore remplis ou retards, et
conduisent des retenues sur les redevances annuelles.
PERFORMANCES ATTEINTES PAR JEDDAH
IPC pour la consommation nergtique :

engagement commun de lautorit
et de la compagnie des eaux
DESCRIPTION DE LINDICATEUR ET SYSTME INCITATIF
LIPC pour la consommation nergtique pour la JWS est dfini
et calcul comme suit :
En janvier 2009, la valeur IPC tait de 0,149 MWh. Cette valeur

a dcr progressivement au cours de 2009 pour tomber 0,111
MWh en janvier 2010.
En 2010, le contrat avait dpass dans une large mesure
non seulement la valeur cible de lanne, mais galement la
valeur cible de fin de contrat : alors que le contrat stipulait une
consommation nergtique de 0,155 MWh/1000 m3 en 2010,
abaisse 0,134 pour 2015, JWS a atteint 0,101 MWh/1000
m3 en 2010.
103
Ces performances ont t possibles grce loptimisation de la
crucial car il est probable que le prix de lnergie augmentera
gestion du rseau de distribution et des stations de pompages
dans le futur, et que ce paramtre pourra tre mis au service de
associes ainsi que la rduction des fuites dans les conduites. La
stratgies conues pour permettre laccs au service de leau
gestion amliore du rseau de distribution des eaux a consist
pour les tranches les plus pauvres des populations.
mettre en oeuvre des zones de distribution dans toute la ville

et optimiser le programme de rationnement. Ces activits ont
eu comme rsultat lamlioration de lexploitation apporte par
SUEZ ENVIRONNEMENT et Aqua Power Development la
Jeddah Water Services.
Conclusion et enseignements
Les bonnes performances obtenues par la Jeddah Water
Services ont t rendues possibles par les conditions suivantes :
n
une forte volont publique et des dcisions effectives destines

rformer le secteur de leau et de lassainissement,
un contrat de gestion bien conu, orient performances,

disposant dun systme incitatif puissant,
le choix doprateurs de renom, capables dassurer une haute

qualit technique.
Lamlioration de lefficacit nergtique du service forme

une partie intgrante de cette stratgie, comme engagement
commun entre une autorit locale et les oprateurs, ce qui a
permis dobtenir dexcellentes performances.
Cette approche pourrait facilement tre reproduite dans dautres
contrats. Elle permet de relever le dfi de la consommation
nergtique pour leau, un point qui va devenir de plus en plus
Rfrences
JCBU 2010 Annual Report - April 2011 (disponible sur demande
en format PDF)
104
LE SUIVI DES SERVICES

{
DE LEAU DANS LES PETITES
VILLES DES PAYS EN DVELOPPEMENT
Denis Dsille1
et Daniel Faggianelli2
mots-cls
: eau potable, expertise, contrle externe, performance,

mutualisation
Petits rseaux deau potable : des systmes

complexes dans des environnements
fragiles
difficults du matre douvrage (trs souvent la commune)
Dans les pays en dveloppement, les petites villes (2 000
de chaque acteur ; manque de transparence sur les comptes
50 000 habitants) ne bnficient ni de lexprience ni

des comptences habituellement disponibles au sein dun
distributeur deau potable denvergure nationale, quil soit public
contrler son dlgataire ; recouvrements des cots insuffisants

auprs de certains usagers ; cadre contractuel qui ne fixe pas
de manire suffisamment prcise les rles et responsabilits
du service de leau, etc. Au final, les services deau des petites
villes se caractrisent par une extrme fragilit qui menace leur
prennit et la qualit du service.
ou priv. Pourtant, les dfis auxquels elles sont confrontes sont

du mme ordre, mme sils se posent une moindre chelle :
garantir le bon fonctionnement et la prennit des ouvrages et
quipements tout en assurant lquilibre conomique, rpondre
aux exigences sociales et environnementales, assurer la
transparence (notamment financire) du service public de leau.
Le suivi des services de leau

ou lexpertise externalise
Pour amliorer la qualit et la durabilit du service, plusieurs
pays ont mis en place des mcanismes de suivi qui consistent
:
n
collecter le plus souvent une deux fois par an

des donnes lies la gestion du service (donnes
techniques, conomiques, financires, organisationnelles,
institutionnelles, etc.),
pour ensuite analyser la performance de la gestion du rseau

sur la base de critres objectifs et rigoureux,
et enfin restituer les rsultats obtenus, assortis de

recommandations pour amliorer la gestion.
Les restitutions sont ralises auprs des usagers, de lexploitant

et du matre douvrage. Or ces acteurs ont chacun des attentes
spcifiques vis--vis du service de leau, qui parfois peuvent tre
divergentes. Pour que les trois activits de suivi (collecte, analyse
et restitution) soient conduites de manire neutre et objective,
cest un acteur extrieur la gestion locale du service de leau
quest confie la mission de suivi. Son statut, variable selon les
pays, peut tre public ou priv.
Or, si les petites villes affichent de vritables savoir-faire et
expertises locales pour la gestion de rseaux deau potable, elles
Le cot du suivi
souffrent en mme temps de faiblesses et lacunes de natures trs

varies : comptences insuffisantes de lexploitant du rseau (le
Exercer une mission de suivi ncessite une forte expertise
plus souvent un dlgataire de statut priv, associatif ou non) ;
technique et conomique du service de leau, ainsi que des
1_ Programme Solidarit Eau

2_ ACQUA-Oing
105
dplacements rguliers dans les petites villes situes dans des
zones parfois trs enclaves. Le suivi a donc un cot, dont les
modalits de recouvrement varient selon les pays. Nanmoins,
dans les pays ayant lexprience la plus ancienne et la plus
durable en matire de suivi du service de leau (le Mali, le Niger
et le Tchad ont eux trois 40 ans danciennet en la matire), le
cot du suivi est rpercut sur le prix de leau, pour un montant
globalement compris entre 0,03 et 0,09 Euros/m3, soit 5
10 % du cot de revient de leau. Cette charge, additionnelle
dans un premier temps, devient presque systmatiquement
un facteur dconomie pour les usagers : les audits rguliers
du service de leau ont valeur dans les faits dappui-conseil
permettant doptimiser les cots dexploitation du service de
leau. Les exploitants, ainsi que les communes, ne sy trompent
pas, trouvant un intrt vident dans cette prestation de suivi.
Au Tchad, plusieurs communes de la rgion de Moundou ont
rejet la prestation de suivi pour en conomiser le cot. Or elles
ont d rapidement faire face des charges dexploitation non
matrises entrainant une envole du cot de revient de leau.
Elles sont donc revenues spontanment solliciter lintervention
de loprateur de suivi, qui les a appuyes pour stabiliser puis
rduire les cots de leur service.
Le cot du suivi est prohibitif sil est mobilis, mme
ponctuellement, par une seule petite ville. Pour atteindre un
cot acceptable qui ne dpasse pas 10% du cot de revient de
leau, la mutualisation entre plusieurs petites villes dune mme
rgion pour mobiliser un mme prestataire de suivi est la solution
adopte dans tous les pays. Ce principe de mutualisation est
une des cls de la viabilit conomique de la prestation de suivi,
quelque soit son mode de financement.
Un autre apport significatif du suivi est lamlioration des

quilibres financiers du service, dune part grce la baisse
des cots dexploitation et dautre part grce lamlioration
des taux de recouvrement des factures auprs des usagers.
De manire systmatique, le suivi du service de leau dans les
petites villes est un investissement rentable qui conomise plus
quil ne cote.
Dans des zones rurales prcaires o les communes ont
des capacits fiscales limites, le rseau deau potable est
souvent le seul systme productif qui gnre des volumes
financiers consquents. Lpargne des petits rseaux pour le
renouvellement des quipements devient rapidement lobjet
de tensions et de convoitises. Dans ces contextes, le suivi
permet daugmenter et de scuriser lpargne sur des comptes
bancaires, le plus souvent double signature (celles du matre
douvrage et de son dlgataire).
Le suivi est galement un puissant outil de pdagogie du service
de leau : en restituant linformation auprs des diffrents
acteurs, dans des formats adapts, il amliore la comprhension
Les impacts du suivi sur la prennit

des services
Certains pays ont une anciennet suffisante en matire de
suivi des services de leau pour identifier avec prcision les
bnfices engendrs par un tel dispositif (au Mali, les premires
expriences ont dmarr au dbut des annes 1990).
La premire plus-value du suivi, outre lamlioration de la
qualit du service, est de contribuer de manire significative
la rduction du nombre et de la dure des ruptures de service.
Les recommandations formules suite aux audits techniques
amliorent lentretien et la maintenance prventive raliss par
le dlgataire de gestion ; en cas de panne, le prestataire de suivi
est la personne ressource qui sera immdiatement consulte
pour raliser des diagnostics distance ou faciliter et acclrer
la livraison de pices de rechange.
sur ce quest un service de leau et sur ses enjeux. En particulier,

auprs des usagers, il rappelle rgulirement la ncessit de
payer le service au juste prix, explique les diffrents usages de
largent de leau (financement des charges de fonctionnement et
de renouvellement) et facilite lacceptation de lvolution du prix
de leau lorsquil est la hausse.
Si le suivi aide la comprhension des enjeux du service, il donne
galement le pouvoir, en particulier aux usagers : dexprimer
leurs attentes en termes damlioration du service ; celui aussi
de sanctionner, en concertation avec le matre douvrage, un
exploitant dfaillant ou aux pratiques abusives.
Enfin, le suivi est un outil de transparence et daide la
rsolution des conflits. Les restitutions publiques renvoient
chacun des acteurs leurs responsabilits et obligations et le
dialogue instaur sappuie sur des indicateurs de performance
non contestables qui rationalisent les dbats.
Au final, dans les environnements structurellement fragiles
des petites villes, le suivi renforce les capacits des diffrents
106
acteurs du service de leau : il amliore progressivement les
Les taux daccs leau insuffisants dans ces pays et la priorit
connaissances et comptences de lexploitant, il renforce la
donne aux projets de rhabilitation dinfrastructures permettent
commune dans sa matrise des indicateurs de performance
dexpliquer en partie le faible intrt pour la question de la
lui permettant de dceler les dfaillances du service et de les
durabilit du service : la ncessit de construire de nouveaux
sanctionner, il informe les usagers sur la viabilit du service pour
ouvrages affaiblit lenjeu fondamental de grer ces ouvrages et
lequel ils paient.
la culture du projet lemporte sur la culture du service durable

de leau. Ce constat nest pas lapanage des gouvernements des
Enjeux et perspectives
pays en dveloppement. Nombreux sont les acteurs, au Nord

comme au Sud, qui se concentrent sur les investissements,
relguant au second plan ou occultant les enjeux de gestion du
Les pratiques de suivi ont aujourdhui suffisamment dantriorit
service de leau.
et de diversit gographique et contextuelle pour justifier leur

pertinence et leur plus-value en matire de prennit des
Le suivi nest donc pas uniquement un outil mettre en
services de leau dans les petites villes. A ce jour, une dizaine de
uvre dans le contexte spcifique des petites villes des pays
pays en dveloppement ont recours au suivi, sous des formes
en dveloppement. Cest galement un objet de plaidoyer
et selon des approches adaptes aux enjeux et organisations
destination de laide publique au dveloppement et de tous
institutionnelles locales et nationales. Mais force est de
les acteurs du secteur afin de faire voluer les approches pour
constater que le principe du suivi a des difficults se dployer.
quelles soient rsolument orientes vers un objectif de gestion
De nombreux pays ayant adopt le suivi dans leur politique
durable du service de leau : un ouvrage daccs leau potable
sectorielle tardent le mettre en uvre sur lensemble de leur
na aucune valeur en soi. Seule sa capacit fournir un service
territoire national, et les pays vierges de tout suivi, et confronts
durable et pour tous est considrer.
une faible prennit des services dans leurs petites villes, ne

mettent pas en uvre de mesures significatives pour y remdier.
PLUS DINFORMATIONS :
La plateforme dchange sur le suivi des services de leau,
linitiative de lAgence Franaise de Dveloppement, du Syndicat des
Eaux dIle-de-France, de lAgence de lEau Seine Normandie et du
GRET, et anime par lONG ACQUA et le Programme Solidarit Eau,
recense et renseigne les diffrents mcanismes de suivi luvre
dans les pays en dveloppement www.reseaux-aep.org
MALI, 15 ANS DE SUIVI DES PETITS RSEAUX DEAU POTABLE

Mise en place la fin des annes 1990 dans le cadre dune action pilote, la Cellule de Conseil aux Adductions dEau Potable (CCAEP)
a commenc encadrer une dizaine de rseaux deau potable, pour ensuite se dployer au dbut des annes 2000 sur une soixantaine
de rseaux rpartis sur lensemble du territoire malien. Dfinitivement intgre dans la stratgie malienne du secteur de leau sous
le terme de Suivi Technique et Financier (STeFi), la mission dappui conseil auprs des exploitants de mini-rseaux a t dlgue en
2004 sur appel doffres deux prestataires privs. Aujourdhui, cest un parc de plus de 200 rseaux deau potable qui est audit deux
fois par an. Les rsultats de ces audits sont restitus en assemble gnrale des usagers, et chaque exploitant bnficie de la part de
loprateur SteFi dun appui-conseil au quotidien. Les effets de cet appui-conseil sont unanimement trs positifs. A titre dexemple, les
106 rseaux de la rgion de Kayes (Ouest du Mali) affichent un rendement moyen de 93%, des arrirs de paiement infrieurs 10%
et une pargne cumule pour le renouvellement des quipements suprieure deux millions dEuros.
107
DES SERVICES DEAU

{
DE MEILLEURE QUALIT
BUCAREST DIX ANS APRS LE PPP
Epsic Chiru1
mots-cls
: concession, gouvernance, objectif de service, impact

conomique, Roumanie
En mars 2000, la suite dun appel doffres international, la
Dans les annes 1990, plus de la moiti de la population de
ville de Bucarest a confi la gestion de ses services deau et
Bucarest se disait mcontente de la dficience des services
dassainissement par contrat de concession la socit Apa
deau et dassainissement2. Ces derniers taient irrguliers et non
Nova Bucuresti (filiale de Veolia Eau) pour une dure de 25
fiables, et la pression de leau tait faible. Le pourcentage deau
ans. Le contrat de concession est un contrat de rsultats : 24
non facture reprsentait prs de 50% de leau produite. Les
indicateurs de performances techniques et commerciales sont
abonns se plaignaient derreurs importantes sur leurs factures :
dfinis avec des objectifs cibles atteindre au fil du temps,
seuls 60% de leau vendue taient mesurs et le montant des
et le concessionnaire Apa Nova planifie les investissements
factures tait bas sur une estimation de la consommation
afin datteindre ses objectifs. Le non respect dun objectif
moyenne. Les recettes tarifaires couvraient peine les cots
contractuel peut entraner des pnalits pour le concessionnaire
dexploitation de la Rgie Gnrale des Eaux de Bucarest (Regia
si les mesures correctives nont pas t efficaces, voire geler les
Generala de Apa Bucuresti ou RGAB), dtenue et gre par
hausses du tarif prvues au contrat. Un rgulateur technique
la municipalit. Les nouveaux investissements devaient tre
contrle et certifie que les niveaux de performance sont
financs par la municipalit ou le gouvernement national, mais
respects.
les fonds publics ne suffisaient pas rparer, encore moins

dvelopper, les infrastructures dfaillantes en vue damliorer
Dix ans aprs le dmarrage du contrat, Apa Nova a
le service et la couverture dassainissement. Aux yeux de la
transform les performances et la qualit des services deau
municipalit, le meilleur remde ces problmes semblait
et dassainissement. Tous les niveaux de performance ont t
tre une participation prive. Convaincue que le secteur public
atteints conformment au contrat. Les pertes en eau ont diminu
manquait des fonds et de lexpertise ncessaires pour amliorer
de 150 millions de m3 entre 2000 et 2010 pour atteindre le
les services deau et dassainissement, le conseil municipal a
rendement de rseau cible de 58% en 2010, dans un contexte
demand lappui de la SFI3 afin de confier le financement et la
de rduction des consommations des abonns (les volumes
gestion du systme une socit prive spcialise. Selon les
vendus ont quasiment diminu de moiti depuis le dbut du
citoyens, une participation du secteur priv constituait le moyen
contrat). La qualit de leau sest considrablement amliore,
le plus efficace pour amliorer ces services4.
passant de moins de 70% des chantillons conformes aux

normes en vigueur une conformit totale. Les enqutes menes
auprs des consommateurs montrent que leur satisfaction sest
Gouvernance du partenariat public-priv
significativement accrue. Pour accomplir cette mutation, un

effort damlioration important a t port dans lentreprise sur
En mars 2000, la municipalit de Bucarest a dlgu la gestion
les relations sociales, la formation et les conditions de travail.
de ses systmes deau et dassainissement Apa Nova, une
Toutes ces actions ont t menes en maintenant le tarif de
filiale de loprateur Veolia Eau. La socit Apa Nova a t
leau un niveau abordable, parmi les moins levs des grandes
spcialement cre pour constituer la partie prive du contrat
villes de Roumanie. Ces rsultats ont pu tre atteints notamment
de concession. Au dpart, Veolia Eau possdait 83,7% de ses
grce limplication des diffrentes parties prenantes et aux
parts et la municipalit en dtenait 16,7% (soit la valeur des
mcanismes efficaces de rgulation du contrat.
actifs transfrs par cette dernire Apa Nova).
1_ Directeur gnral adjoint dApa Nova Bucuresti SA, Epsic.chiru@apanovabucuresti.ro, rue Aristide Demetriade 2, Secteur 1, 010 147 Bucarest (Roumanie)
2_ Ioan Radu, Viorel Lefter, Cleopatra Sendroiu, Mindora Urscescu, et Mihai Cioc Effets du partenariat public-priv dans les services publics deau et dassainissement.
Acadmie dtudes conomiques de Bucarest, 2009
3_ Socit Financire Internationale (Groupe de la Banque Mondiale)
4_ Etude mene par la SFI en 1998. Les rsultats de cette tude sont rapports dans le mmorandum dinformation pour les concessions ( Mmorandum dInformation :
Lopportunit dinvestissement des eaux et assainissement de Bucarest ), publi en mars 1999.
108
Depuis 2007, les employs disposent galement de 10% des
parts dApa Nova.
La dure du contrat de concession entre la socit, qui a
remport un appel doffres international, et la municipalit est de
25 ans. Ce contrat fixe les objectifs que cette dernire souhaite
voir atteints pour ses services deau et dassainissement5.
A savoir :
n
se conformer aux normes de lUnion europenne relatives

leau potable et aux services dassainissement aux prix les
plus bas possibles ;
grer les services financirement indpendants de la

municipalit et du gouvernement ;
Lusine de traitement des eaux de Crivina en construction

(oprationnelle depuis juin 2006)
gagner en efficacit et en performance oprationnelle ;
viter tout comportement monopolistique et obtenir des
dinvestissement rpondant aux 24 niveaux de service cibls
accords contractuels durables ;
spcifis dans le contrat de concession. Ces niveaux concernent
accrotre la protection de lenvironnement et le contrle de la
les services deau et dassainissement ainsi que le service clients.
pollution.
Une base de rfrence a t dfinie au dbut de la concession
pour chacun des 24 indicateurs. Les progrs atteindre au fil

Le contrat de concession de la ville de Bucarest fixe les rgles
du temps en comparaison de cette base sont spcifis dans le
qui rgissent la relation entre la partie prive (le concessionnaire)
contrat. La conformit des niveaux de service cibls avec les
et la municipalit. Parmi les lments les plus importants du
objectifs est contrle par une agence municipale habilite en
contrat, soulignons les cinq points suivants6 :
tant que rgulateur technique. Si le NS nest pas atteint dans les
Le contrat est bas sur les rsultats. Les obligations de
dlais impartis, en dpit des mesures correctives, cela glera
services (niveaux de service cibles ou NS) sont clairement
les hausses de tarifs prvues au contrat, voire entrainera des
dfinies et doivent tre remplies dans les dlais impartis. Le
pnalits pour le concessionnaire.
type et la somme des dpenses dinvestissement ncessaires

pour parvenir un NS ne sont pas imposs ( lexception de
lusine de traitement des eaux de Crivina-Ogrezeni), et sont
Performances du partenariat
remis au jugement du concessionnaire ;

n
La conformit avec certains NS spcifiques est une condition
Durant les dix premires annes de la concession, les parties
sine qua non avant de procder une hausse des tarifs ;
prenantes impliques ont surmont des dfis difficiles. La
Des rgles de fixation des tarifs sont tablies, et le rgulateur
concession a grandement amlior les services Bucarest un
conomique lAutorit Nationale de Rglementation des
cot relativement bas5. Tous les niveaux de service cibls ont t
Services Publics (ANRSC) supervise la correcte application
atteints jusquici, et en particulier :
de ces rgles ;
La qualit de leau Bucarest a considrablement augment.
Les volutions deffectifs sont ralises selon un plan social
En 2009, le rgulateur technique dclarait quApa Nova stait
pralablement prvu par le contrat, fournissant ainsi une
conforme aux normes de tous les paramtres de qualit de
protection lgitime aux employs ;
leau inclus dans le contrat de concession7. Par comparaison,
Les divergences usuelles entre les parties ont t aisment
selon lInstitut de Sant Publique de Bucarest, seuls 69%
abordes et solutionnes grce un mcanisme de rsolution
des chantillons prlevs dans le rseau de distribution
des conflits impliquant le rgulateur conomique, un
prsentaient le taux de chlore rsiduel libre requis par la
rgulateur technique municipal indpendant et un groupe
norme en 2000.
dexperts internationaux, dfini par le contrat.
Fin 2008, les problmes de faible pression deau taient

rsolus.
Apa Nova doit grer et entretenir les infrastructures deau
Les ruptures de canalisations sont passes de neuf par
et dassainissement de deux millions de personnes. Elle doit
kilomtre en 2002 quatre par kilomtre en 2009 (une
galement planifier, financer, procurer et superviser les dpenses
rduction annuelle moyenne de 10%) et dautres progrs
5_ Mircea Macri, Le dveloppement de Bucarest grce un partenariat public-priv - Le projet Apa Nova, Prsentation extraite de la confrence Les meilleures
pratiques pour lamlioration de la gestion, du financement et de la performance du service de leau , Herceg Novi, Montngro 2007
6_ Castalia Advisory Group, Evaluation de la concession des eaux uses et du service de leau de Bucarest, Rapport final rendu la Socit Financire Internationale,
mai 2010 (confidentiel, non publi)
7_ Mircea Macri, Epsic Chiru, Changements dans la qualit de leau Bucarest (2000-2009), Poster, Confrence Cities of the Future 2011, Stockholm, Sude (22-25
mai 2011)
109
sont venir grce de futurs travaux de rparation et de
sessions de formation ont t organises. Les conditions de
remplacement.
travail et de fonctionnement ont t optimises, avec un accent
Mme si la couverture deau et dassainissement Bucarest
particulier port sur la sant et la scurit au travail.
tait dj tendue quand la concession a dbut, elle a
augment de 91 93% entre 2000 et 2009. Ce chiffre est
Apa Nova a amlior de manire significative les rendements
suprieur celui dautres villes en Roumanie, dont la moyenne
oprationnels9,10, contribuant ainsi une gestion durable et
slve 86% pour leau et 73% pour lassainissement.
solide de lenvironnement en :
Le comptage deau a progress de manire significative. Alors
ce taux est aujourdhui de 100%.

n
diminuant de plus de 50% ladduction deau, ce qui prserve

les ressources en eau (Figure 2)9,
que 91% des compteurs taient relevs Bucarest en 1999,

n
augmentant lefficacit nergtique grce une rduction
Le service clients sest amlior grce aux relevs des
de prs de 75% de la consommation annuelle dlectricit
compteurs de tous les abonns, la mise en place de
entre 2000 et 2010. Cela a permis une baisse cumule de
nouveaux espaces daccueil pour les clients et dun centre
800 000 tonnes de gaz effet de serre indirects pour la
dappels destin traiter les demandes des clients 24h/24h.
priode 2000-2010 (Figure 3)11.
La satisfaction des abonns sest nettement accrue,

passant de 46% en 2002 75% en 2008 (selon un sondage
Dautres progrs lis lenvironnement sont venir, quand
indpendant) ; les plaintes des clients ont diminu de 11 462
la nouvelle station de traitement des eaux uses de Glina,
en 2001 1 056 en 2008.
cofinance par lUnion europenne et la municipalit de

Bucarest, sera en service et exploite par Apa Nova. Grce
Depuis le dbut de la concession, Apa Nova a investi 258,8
linstallation dun traitement des eaux uses, le service
millions de dollars, soit 30% de son revenu total durant cette
dassainissement Bucarest devrait tre conforme aux normes
priode8 (2000-2009). Contrairement aux autres services
europennes concernant les eaux uses urbaines.
roumains, Apa Nova a financ lensemble de ses exploitations et

investissements sans aucune aide financire, et le tarif de leau
Figure 1 : Rduction des pertes en eau (1999-2010)9
est rest abordable. Le financement de la station de traitement

des eaux uses de Glina ntait pas prvu par la concession,
et les travaux de construction sont actuellement grs par la
municipalit et raliss grce des subventions europennes et
gouvernementales qui sinscrivent dans la politique de cohsion.
Aujourdhui, les tarifs Bucarest sont parmi les plus bas de
Roumanie : selon lAssociation roumaine de leau, les prix de
leau et de lassainissement Bucarest occupent la 2me place sur
44 oprateurs dots de la licence de 1re catgorie en Roumanie,
en vigueur depuis avril 2011.
Des investissements ont t raliss dans des quipements
neufs et adapts de meilleures qualifications. De nombreuses
Station de repompage avant ( gauche) et aprs modernisation ( droite)
8_ Chiru, Epsic, Poster, Les progrs raliss dans la gestion durable de la production et de la distribution de leau potable de la ville de Bucarest, Poster, Confrence
Cities of the Future 2011, Stockholm, Sude (22-25 mai 2011)
9_ Bruno Janin - Prsentation extraite de la confrence Le partenariat public-priv dans le secteur de leau , 12 avril 2011, Skopje, FYR Macdoine
10_ Chiru, Epsic - Apa Nova Bucuresti - partenariat pentru dezvoltarea durabila a orasului, Presentation at conference Dezvoltarea urbana in Europa de Sud Est ,
June 13, 2011, Bucharest, Romania.
110
Les anciens ( gauche) et nouveaux ( droite) quipements destins aux interventions
Figure 2 : Consommation annuelle dnergie lectrique entre
Figure 3 : Facture mensuelle moyenne pour un mnage
2000 et 2010 et diminution relative des missions de gaz
avec et sans la concession, 2000-20088
effet de serre annuels en comparaison avec lanne 20009
Conformment aux conclusions de larticle Service de leau
Mesure de limpact conomique

des amliorations
Bucarest - Des gains defficacit grce une concession 11:

n
La concession du service de leau de Bucarest a fourni ses

citoyens des services deau et dassainissement de meilleure
Pour tester limpact total de la concession sur les cots, un
qualit, un prix plus bas que si la prestation municipale
modle de simulation financire des services de leau de
avait t prolonge.
Bucarest a t tabli . Selon ce dernier, si le service avait ralis

9
Pour cela, le mrite est attribu :
les mmes investissements en parallle damliorations, mais
aux dirigeants de la municipalit et les services municipaux
avec les efficacits observes au sein des services roumains ne
de la fin des annes 1990, qui ont compris la ncessit
jouissant pas dun partenariat public-priv, le cot total de la
dune gestion et dun financement privs pour inverser le
prestation pour la priode 2000-2008 aurait atteint 349 millions
cycle de faible performance ;
de dollars de plus.
aux responsables et au personnel de Veolia et Apa Nova,
Les habitants de Bucarest auraient support ce cot additionnel
aux dirigeants syndicaux, qui ont t capables dadopter
qui ont dvelopp le service ;

via des taxes (si la municipalit avait t appele subventionner
la socit) ou des factures plus leves. En effet, si la gestion
publique avait t prolonge, parvenir au mme Niveau de
une nouvelle ligne de conduite ;

et au rgulateur technique municipal, qui sest assur du
respect de lintrt public.
Service aurait presque doubl les factures pour un mnage

moyen. En 2009, celui-ci a pay un peu plus de la moiti de ce
Comme mentionn dans le livre Effets du partenariat public-
quil aurait pay avec un scnario sans concession .
priv dans les services publics deau et dassainissement2,
[] Le PPP conclu entre la municipalit de Bucarest et

Apa Nova Bucuresti S.A. [] grce ses performances et
ses restrictions [] constitue un guide des bonnes pratiques
applicables dautres villes en Roumanie et dans lUnion
europenne.
11_ Earhardt, David ; Rekas, Melissa et Tonizzo. Martina, Service de leau Bucarest - Des gains defficacit grce une concession, http://rru.worldbank.org/ documents/
publicpolicyjournal/326-Bucharest-water.pdf
111
GESTION DURABLE DE LEAU,

{
LES CHOIX DE NANTES
MTROPOLE : UNE AUTORIT
ORGANISATRICE FORTE, LA MIXIT
DES MODES DE GESTION, LA
PERFORMANCE DES SERVICES ET
LA PRSERVATION DES RESSOURCES
Philippe Marest1
Michel Blanche2
Maryline Guillard3
Yves Gouriten4
Olivia LHonor5
Jean-Luc Perrouin6
mots-cls
: collectivit locale, harmonisation tarifaire, gestion

directe, dlgation de service public, pilotage
Introduction
sur les services publics urbains organiss en rseaux (Conseil
La communaut urbaine de Nantes, Nantes Mtropole, est
Le retour dexprience, prsent dans les pages suivantes,
une structure intercommunale regroupant 24 communes pour

environ 600 000 habitants. Elle exerce les comptences que
ces communes lui ont transfres, lors de sa cration en 2001,
notamment la responsabilit des services publics de leau et
de lassainissement des eaux uses, mais galement la gestion
des eaux pluviales et la prservation des milieux aquatiques,
privilgiant une approche intgre du cycle de leau. Alors que
les modes de gestion taient htrognes (rgies, dlgations),
conomique et social, 2001).

illustre la mise en pratique dactions de proximit, qui sont le
lot quotidien des services urbains, en dclinaison des grands
principes du dveloppement durable et des obligations dvolues
aux services publics locaux. Lensemble sinscrit dans le cadre
des engagements pris par la collectivit en adhrant au Pacte
dIstanbul pour lEau , pacte qui reconnat limportance de leau
comme bien public et la ncessit de bien la grer pour garantir
un bon accs des populations ce bien prcieux.
avec des contrats multiples et diffrents et que les tarifs taient

aussi nombreux que les communes, elle a t confronte des
dfis pour organiser dans de bonnes conditions dquit et de
qualit ces services et pour prserver lenvironnement sous la
pression urbaine dune agglomration en fort dveloppement.
Pour ce faire, les lus ont dcid des choix structurants, pour
Lexprience de Nantes Mtropole : le choix

dune autorit organisatrice forte
Le concept dautorit organisatrice comporte deux lments
fondamentaux :
lavenir, qui fondent une gestion durable de leau : une autorit
une autorit lue par les citoyens de lagglomration ;
organisatrice forte, la mixit des modes de gestion c'est--dire
une autorit en responsabilit de services publics ayant un
la coexistence doprateurs publics et privs sur un mme

territoire, la performance des services, en sappuyant sur
lexprience franaise des services publics notamment celle
caractre obligatoire.
Le premier acte de lautorit organisatrice cest daffirmer son
rle, comme seule autorit publique lgitime, garante du service,
1_ Directeur gnral adjoint Nantes Mtropole, environnement et services urbains, Vice-prsident de lASTEE
2_ Directeur de lassainissement - Nantes Mtropole
3_ Directrice de lnergie, environnement, risques - Nantes Mtropole
4_ Directeur de la mission intgration des services publics - Nantes Mtropole
5_ Directrice de la mission dappui et coordination de la direction gnrale environnement et services urbains - Nantes Mtropole
6_ Directeur de leau - Nantes Mtropole
112
qui met en uvre les obligations de service public. Ainsi, lenjeu
Lexemple de lharmonisation tarifaire illustre concrtement
a t de donner Nantes Mtropole, ds sa cration, les moyens
laction sur un des leviers essentiels, celui de la politique tarifaire.
de jouer ce rle capital.
En effet, un des projets prioritaires sur les services urbains a
Les missions de lautorit organisatrice sinscrivent en fonction
consist mettre en place un prix unique de leau lusager.
du cadre lgislatif et rglementaire en France7, et des directives
Initialement existaient sur le primtre de la communaut
europennes, qui dfinissent le champ des comptences et
urbaine, 11 zones tarifaires en eau et 23 en assainissement.
les modalits de leur mise en uvre. Elles le sont galement
Cette diversit tait accrue par les multiples modalits tarifaires
selon le niveau de matrise souhait par la collectivit sur les
conduisant plus de 200 lments de tarif susceptibles
marges de manuvre que les textes lui laissent dans lexercice
dintervenir dans llaboration dune facture deau avec des prix
de ses comptences. Ces missions ont donc, soit un caractre
allant du simple au double.
obligatoire soit elles relvent du choix dlibr de la collectivit.

Face cette situation, les lus ont souhait simplifier la facture
La dtermination du niveau de matrise souhait sur les services
deau et dassainissement et harmoniser le prix global de leau
urbains est par consquent une dcision fondatrice. Le choix de
hors taxe, ce qui correspond au cot matris par la collectivit,
Nantes Mtropole sest port sur celui dune autorit organisatrice
pour lusager. Cette action a t engage, ds dcembre 2001,
forte en capacit de matriser lensemble des leviers essentiels,
par la simplification de la facture pour une meilleure transparence
avec une capacit relle daction.
du prix pay par lusager. Elle sest acheve en 2006 par un

tarif unique, dtermin dans une double proccupation de
Dans ce but, les missions de lautorit organisatrice Nantes
maintenir les quilibres financiers des deux budgets annexes
Mtropole ont t dfinies et les fonctions dautorit
tout en prservant la capacit dinvestissement, court et moyen
organisatrice trs clairement spares de celles dexploitant
termes, ncessaire notamment lentretien et la modernisation
pour viter les confusions de rles et mieux cibler les expertises
du patrimoine.
ncessaires. Il en a t de mme dans lorganisation des services

en charge de ces missions. Pour affirmer le rle prpondrant
Ce bouleversement dans la structure tarifaire a t ralis sans
de lautorit organisatrice, la matrise douvrage de lessentiel des
remettre en cause les contrats existants. Par contre, 37 avenants
investissements est du ressort de la collectivit. La comptence
ont t ncessaires et il faut souligner ici ladhsion de lensemble
des services a t renforce pour asseoir lautorit organisatrice
des parties prenantes la dmarche entreprise. Au terme de
sur une expertise solide et durable, notamment par le maintien
ce processus sur la priode 2001-2006, 60 % des habitants
dune partie des services de matrise duvre en interne.
ont support une augmentation annuelle en de de linflation
Concrtement, depuis fin 2003, les structures concernes ont
et 35 % ont vu leur facture diminuer parfois substantiellement
t dotes de services dorganisation du service public, distincts
(-10 % -35 %). Les lments annexes comme la participation
des oprateurs publics lorsque ceux-ci existaient, chargs de
au raccordement l'gout et les frais de branchement ont aussi
mettre en uvre les grandes missions suivantes :
t harmoniss sur le territoire.
la dfinition des stratgies en particulier pour connatre les
La matrise de sa politique tarifaire par la collectivit a ainsi
besoins satisfaire et leur volution court et long termes ;
permis lharmonisation avec une hausse trs modre sur la

priode, sans impact pour le patrimoine et avec paralllement
la dfinition du niveau et de la qualit des services au cur
une amlioration du niveau de service lusager.
des missions de lautorit organisatrice ;

n
la matrise douvrage des travaux des patrimoines rseaux et

quipements ainsi que de ceux sur les milieux aquatiques

de la mixit des modes de gestion
afin de conserver la matrise de la programmation des travaux

et donc des dpenses dinvestissements ;
La question des modes de gestion se pose en termes de choix

dun mode par rapport un autre. De trs nombreuses tudes
la politique tarifaire et la gestion des moyens ;
ont examin cette question en opposant les modes de gestion.

Globalement, aucun mode ne sort gagnant ou perdant et
lexcution matrise du service par une commande
lexprience rvle des situations trs contrastes en faveur dun
clairement formalise, un contrle vigilant et appropri, enfin
mode ou dun autre sur des activits identiques. Dailleurs, le
une valuation de la prestation, des oprateurs.
Conseil dEtat (2010) pointe la question de la place respective

de la rgie et de la gestion dlgue comme un faux problme.
7_ Dans plusieurs codes dont notamment le Code Gnral des Collectivits Territoriales (articles L 2224 et R 2224) mais aussi par exemple le Code de lEnvironnement .
113
Cette question ne doit, en aucun cas, occulter lenjeu essentiel
La mixit des modes de gestion, cest aussi le produit de lhistoire
du rle de lautorit organisatrice. En effet, la question est moins
et dun contexte territorial initial. Pour mesurer le chemin
de confronter les modes de gestion pour savoir qui de la rgie ou
parcouru depuis 2001, la distribution de leau tait organise
de la dlgation un oprateur priv, est plus performante, que
par 8 syndicats et 3 communes, la collecte et le transfert des
de donner lautorit organisatrice les lments objectifs qui
eaux uses par 22 communes et un syndicat, soit 34 autorits
lui permettent dorganiser de manire oprationnelle le service
publiques pour ces seuls services. La rpartition entre oprateurs
public. Lautorit organisatrice doit alors faire son analyse en
volue dornavant dans un cadre matris par la communaut
fonction de son contexte propre, gographique, environnemental,
urbaine, autorit organisatrice unique.
conomique, social et politique. Ce choix doit tre galement

clair par la ncessit du libre choix, par les lus, du mode de
gestion et donc des conditions de la rversibilit.
Lanalyse mene par Nantes Mtropole a conduit rechercher

de la performance des services et de la
prservation des ressources
des lments dapprciation des modes de gestion au regard

des missions dfinies pour lautorit organisatrice. Parmi les
UN SERVICE QUITABLE AU MME TARIF QUEL QUE SOIT
multiples critres tudis, certains ont t jugs dterminants,
LE LIEU DU TERRITOIRE OU LE MODE DE GESTION
dautres non, mais sous rserve de conditions.

Lefficacit dun oprateur, public ou priv, est cruciale pour
Par exemple, la contribution au maintien dun niveau de
dlivrer le service lusager. En effet, cest lui qui assure le
connaissance mtier, par la contractualisation avec un
contact de proximit, au plus proche de la population. La
oprateur public, qui peut apporter une capacit dexpertise
teneur et la qualit de sa relation contractuelle avec lautorit
lautorit organisatrice et participer rquilibrer lasymtrie
organisatrice est donc dterminante pour le service et donc
entre lentreprise et la collectivit dans le schma de la gestion
in fine pour lusager. Dans ce but, la communaut urbaine de
dlgue, a t juge dterminante. Il en a t de mme pour
Nantes a identifi les missions propres la fonction doprateur
la capacit dinnovation, notamment par le dveloppement de
de rseaux, public ou priv :
technologies nouvelles, des oprateurs privs qui bnficient
produire un service lusager ;
dun champ dintervention large, national ou international. A
entretenir et maintenir les biens mis disposition par la

collectivit publique ;
contrario, le rapport qualit-prix na pas t jug dterminant

sous rserve que la concurrence entre les entreprises soit bien
rendre compte lautorit organisatrice et proposer des

amliorations pour faire progresser le service public.
organise et que les oprateurs publics sinscrivent dans une

logique defficacit et de productivit.
Ces missions sont dclines dans des contrats, essentiellement

Cette analyse approfondie a conduit la communaut urbaine
sous forme de marchs publics avec les oprateurs privs, et
tablir la mixit des modes de gestion c'est--dire la coexistence
dans des contrats dobjectifs et de moyens avec les oprateurs
de plusieurs oprateurs privs et publics sur un mme territoire
publics. Lintrt de disposer dune contractualisation sur des
afin daffirmer le rle de lautorit organisatrice par rapport aux
objectifs prcis est double : il stimule les performances des
oprateurs, de favoriser lmulation entre oprateurs publics
oprateurs de rseaux et permet un contrle cibl de lautorit
et privs et la performance durable des services publics en
organisatrice.
garantissant labsence de monopole.

Nantes Mtropole a mis en place des contrats dobjectifs et
Ce choix est fond sur trois principes et deux facteurs de
russite :
n
la complmentarit des oprateurs sur le territoire ;
la comparabilit des oprateurs publics et privs ;
des conditions dexcution du service fixes par lautorit
de moyens, cadres daction pour les oprateurs publics, qui

prcisent, principalement :
n
Nantes Mtropole ;
n
organisatrice ;
n
le maintien dun volume dactivit pertinent pour les oprateurs

publics ;
les enjeux, le rle de chacun des acteurs et les exigences de

le cahier des charges de loprateur public, y compris, le cas
chant, les missions spcifiques propres cet oprateur ;
lengagement dans la dure sur des objectifs de performance

avec des indicateurs.
des conditions dattractivit et de concurrence pour les

oprateurs privs.
Ce contrat engage loprateur public, son directeur cosignant le

contrat avec llu, vice-prsident dlgu.
En particulier pour le domaine de leau, la communaut urbaine

a tabli la mixit des modes de gestion pour la distribution de
Ces diffrents contrats ont des objectifs identiques sur le
leau potable et lexploitation des rseaux dassainissement.
territoire, selon un principe dquit. En effet, tout habitant est
114
en droit dattendre un service quitable au mme tarif quel que
LES INDICATEURS DE LA PERFORMANCE : UN OUTIL
soit le lieu du territoire ou le mode de gestion. Dans cet objectif
DE PILOTAGE DES SERVICES PUBLICS
et paralllement lharmonisation tarifaire, la communaut

urbaine a engag lharmonisation du niveau et de la qualit du
Le choix de la performance s'appuie sur trois axes :
service rendu la population. Afin de permettre la comparaison,
en toute transparence, entre les oprateurs, les oprateurs

publics prsentent un rapport annuel dactivit au conseil
la dfinition dobjectifs de qualit pour une harmonisation des

services sur le territoire ;
communautaire.
des dispositions de suivi et de contrle identiques pour les

mmes missions ;
De plus, la communaut urbaine a souhait aller au-del du
la mise en place dindicateurs dactivit et dindicateurs de

performance pour les oprateurs publics et privs.
strict cadre rglementaire (dcret de 2007) en enrichissant le

rapport annuel sur le prix et la qualit des services publics par
Lharmonisation des services sest traduite par lvolution des
des informations complmentaires par exemple sur les projets
contrats et l'laboration de chartes qualit.
ou la stratgie patrimoniale ou encore les actions menes dans
Ainsi, une charte des services de leau (potable) a t
le cadre de la coopration dcentralise.
conclue avec lensemble des oprateurs sur la base de douze

engagements trs concrets, sur la qualit de produit, de services
Ces diffrents contrats sinscrivent naturellement dans une
et de la relation lusager, par exemple sur le dlai de ralisation
dynamique dmulation entre oprateurs et de concurrence
dun branchement. Applique depuis janvier 2005 pour les
entre oprateurs privs. La comparaison peut stablir, ds lors,
oprateurs, elle a t transmise aux 157 000 abonns en juin
sur un champ de missions identiques entre oprateurs publics
2005 sur tout le territoire.
et privs, relatives lexcution du service public (Figure 1) :

n
niveau de prestation quivalent dfini par lautorit
Pour lassainissement, Nantes Mtropole sest oriente vers une
organisatrice ;
harmonisation progressive dans les contrats compte-tenu de
lorsque la qualit du service rendu a t mesure sur des
leurs dures respectives. En 2011, lessentiel des prestations est
indicateurs communs et des modalits de calcul strictement
harmonis.
identiques pour tre objectif ;

n
lorsque le cot de la prestation ninclut que les prestations
Le niveau de performance est tabli, pour partie, sur la base
propres aux oprateurs et hors missions spcifiques aux
de lexpertise des oprateurs publics. La recherche de la
oprateurs publics. Les cots lis lexercice de la fonction
performance est prvue dans les lments contractuels pour
dautorit organisatrice sont identifier et sparer des cots
les oprateurs publics et privs. Pour les oprateurs privs,
des oprateurs.
ce processus est amorc ds la procdure dappel doffres

dans le jugement des offres avec lintroduction dun critre
Les critres financiers doivent tre compars dans la dure, pour
dengagement sur les objectifs de performance atteindre (par
intgrer des niveaux adquats dinvestissement long terme.
exemple : indices linaires de pertes par secteur, taux de rponse
En effet, il est toujours possible dobtenir des prsentations
aux courriers des usagers dans un dlai de 15 jours maximum,
financires favorables ou des cots trs comptitifs sur une
taux de ralisation des branchements sous 4 semaines). Elle
courte dure.
est intgre dans les formules de rmunration incitant la

performance.
Figure 1 : une comparaison entre oprateurs sur un champ

de missions identiques
Pour
les
oprateurs
publics,
les
mmes
objectifs
de
performance sont inscrits dans les dmarches qualit, scurit

et environnement.
Autorit organisatrice
Les dispositions de suivi et de contrle des contrats sont

identiques pour les mmes missions des oprateurs. En
Contrat
Oprateur public
Contrat
Oprateur priv
Champ de
comparaison
missions identiques
particulier, le suivi et le contrle seffectuent lors de rencontres

programmes sur la base daudits de suivi des contrats et des
indicateurs de performance.
Missions spcifiques
Paralllement, Nantes Mtropole procde rgulirement

des actions dcoute et de mesure de la satisfaction par des
enqutes tlphoniques auprs dchantillons reprsentatifs
dabonns, compltes par des enqutes miroirs auprs des
agents des oprateurs.
115

dune approche globale pour une gestion
durable de leau
Le dploiement dune politique de leau et des milieux aquatiques
requiert une autorit organisatrice locale forte dote des moyens
ncessaires lexercice de son rle, notamment une expertise
solide et durable.
En effet, lautorit organisatrice a pour mission de garantir
laccs de tous au service en lui donnant un contenu concret
et adapt aux ralits locales 10, dans un cadre dquit sur le
Enfin, la participation des citoyens la prise de dcision, mieux
niveau et la qualit du service et sur son prix, quel que soit le lieu
informer et mieux sensibiliser lopinion au dveloppement
dhabitation ou le mode de gestion sur son territoire dexercice.
durable, fait partie des principes directeurs des politiques pour
Elle a le devoir dorganiser et de veiller la bonne excution dun
orienter la stratgie europenne de dveloppement durable11.
service quitable pour tous. Elle doit prserver les ressources en
La gouvernance, dans le jeu trois acteurs, autorit locale
eau dans un contexte toujours en tension sur leur exploitation
organisatrice, citoyen-usager et oprateur de rseaux, force au
et participer activement lamlioration de lenvironnement,
dcloisonnement et offre une vision transversale. Elle place le
avec lexigence de protection de la biodiversit. Elle doit assurer
citoyen-usager au cur des services publics et y introduit sa
les grandes missions de service public et de sant publique en
participation.
permettant, dans la dure, par exemple lalimentation en eau

potable qui dpend de la capacit et de la qualit des ressources
Dans ce but, la communaut urbaine de Nantes a organis un
et donc de ltat cologique des milieux, ou la salubrit publique
atelier citoyen sur le service public de leau potable en 2007-
sur le territoire dont elle a la charge. Elle doit donc contribuer
2008, qui a ouvert la voie au renforcement des changes entre
garantir la population un territoire vivable.
la collectivit et la Commission Consultative des Services Publics

Locaux (CCSPL) sur des questions thmatiques.
Ensuite, lautorit organisatrice gre des rseaux dinfrastructures, supports des services dont la prennit est conditionne
La mise en pratique propose sinscrit ainsi, trs concrtement,
par le dveloppement et le maintien en bon tat de fonctionne-
dans le cadre dune gestion durable de leau, ressource et
ment de ce patrimoine collectif, tant pour laccs au service que
service.
pour assurer sa neutralit vis--vis de lenvironnement. Elle doit

grer les dpenses et les recettes et en particulier les tarifs qui
en constituent lessentiel. Elle doit dterminer les besoins, pres-
De nouvelles perspectives
crire aux oprateurs de rseaux et mobiliser les financements

ncessaires pour une gestion quilibre du patrimoine. Elle doit
Par leurs enjeux, la prservation de lenvironnement et les
contrler la bonne excution de lentretien, de la maintenance,
services urbains constituent des facteurs cls du dveloppement
des renouvellements et les extensions des infrastructures et des
durable de nos territoires. La dmarche mene Nantes
quipements, ou assurer tout ou partie de ces missions, en fonc-
Mtropole permet aux lus locaux davoir une vision globale et
tion des contrats. Pour rsumer, elle doit sassurer de la viabi-
claire de la gestion des diffrents services publics dont ils ont
lit du patrimoine collectif, condition de la prennit du service
la charge et de disposer dune aide vritable la dcision. La
public. Elle a ainsi trois obligations, au regard des gnrations
sparation des fonctions dautorit organisatrice et doprateur
actuelles et futures, de garantir :
public clarifie les rles de chacun des acteurs dans la mesure
un service quitable pour tous ;
o ceux-ci sont souvent indiffrencis dans les collectivits et
un territoire vivable ;
vite la confusion des genres. Lexprience montre que lorsque
un patrimoine collectif viable.
la question des modes de gestion est discute sur des bases

techniques objectives, avec une approche rigoureuse, le dbat
Les trois caractres, vivable, quitable et viable, sont au
collectif se fait sur le fond, dans la srnit.
croisement des trois piliers du dveloppement durable,

respectivement, lenvironnement et le social, le social et
La dmarche engage Nantes Mtropole, fortement imprgne
lconomique, lconomique et lenvironnement.
de lexprience franaise des services urbains, sinspire du dbat

europen sur les services. Surtout, elle senrichit des points de
10_ Livre blanc des acteurs franais du dveloppement durable, Sommet mondial du dveloppement durable, Johannesbourg 2002
11_ Nouvelle stratgie de l'UE en faveur du dveloppement durable (SDD de l'UE) adopt par le Conseil europen lors de sa runion des 15 et 16 juin 2006.
116
vue des acteurs locaux, quotidiennement confronts aux ralits
de leur mise en uvre (Franois et Marest, 2006). Cet apport
indispensable a appuy la rflexion sur un socle concret et
ouvert la voie une application oprationnelle, avec plusieurs
rsultats mettre au crdit de ce premier bilan dcennal :
n
un cadre sur les modes de gestion, clair et lisible, inscrit dans
publics urbains organiss en rseaux, Avis prsent par Claude

Martinand la section du cadre de vie, La documentation
franaise, Paris.
Conseil dEtat (2010). Leau et son droit, rapport public.
oprateurs publics et privs ;
Franois M., Marest P. (2006). Services publics urbains : le
des services et des tarifs harmoniss quels que soient le mode

une rpartition dornavant matrise des oprateurs sur le
territoire et une comparaison entre ceux-ci sur des bases
identiques ;
Conseil conomique et social (2001). La matrise des services
la dure, pour lensemble des acteurs et notamment pour les
de gestion et le lieu dhabitation sur le territoire ;

n
Rfrences
des cots matriss, voire rduits, des prestations au moins

niveau de service constant mais souvent en amliorant le
niveau de service.
La mise en pratique de la gestion durable de leau mene

Nantes Mtropole a dmontr, depuis dix ans, lpreuve
du terrain, sa robustesse, sa souplesse et sa cohrence au
regard des enjeux environnementaux. Elle ouvre de nouvelles
perspectives notamment dans le contexte actuel dinterrogation
sur le devenir des services publics et des grandes questions
plantaires
environnementales
comme
le
rchauffement
climatique, laccs leau et lassainissement ou encore la

prservation de la biodiversit. Cette dmarche a t propose
dans des actions de coopration dcentralise avec des retours
favorables.
Lambition de cette contribution est de promouvoir une certaine
vision du rle des collectivits locales pour une gestion durable
de leau avec les conditions pour ce faire, en particulier celle
dune expertise publique, solide et durable, seule garante dune
indpendance des choix politiques. Cest cette vision dune
autorit organisatrice forte, de la mixit des modes de gestion, de
la performance des services et de la prservation des ressources
que Nantes Mtropole porte dans les forums mondiaux de leau
qui runissent tous les trois ans lensemble des organisations
dans le domaine de leau et sont une plateforme dchanges et
de partenariats entre les divers intervenants lchelle mondiale.
triptyque autorit organisatrice, oprateurs, citoyens-usagers.

Pouvoirs locaux, n71 III (dcembre 2006).
117
2.2 Amliorer la performance par le benchmarking et les changes dexprience
BENCHMARKING :
LEXPRIENCE DEAU DE PARIS
Brengre Sixta1
mots-cls
: Eau de Paris, analyse comparative, indicateurs de

performance, change de pratiques, rgie
Introduction
des entreprises voluant dans la mme activit et dans le mme
Les analyses comparatives sont nes de la volont de certains
dun comit dorganisation et de dveloppement des donnes et
services, oprant dans le mme secteur, dchanger sur leurs

pratiques managriales et oprationnelles dans un but commun
damlioration de leurs performances. Ces analyses sinscrivent
contexte socio-conomique. Depuis, ce benchmarking sest dot

sest tendu une quarantaine de services deau situs dans 19
pays majoritairement europens.
dans des logiques damlioration en continu de la performance.
Eau de Paris est le premier service deau franais participer
Concernant les services deau, le tronc commun de cette
services de taille semblable en termes de population desservie.
recherche damlioration est souvent le service rendu lusager

au travers de la fiabilit du service et de la satisfaction tant en
ce benchmarking. Lintrt est de pouvoir se comparer des

La participation ce benchmarking se droule en deux temps.
Une premire phase consiste en llaboration des donnes
termes de quantit que de qualit deau produite.
qui servent au calcul des indicateurs. Plus dune centaine
En fonction du niveau de dveloppement conomique et des
premier bilan est tabli. Celui-ci permet de suivre les volutions
paramtres environnementaux (pression sur la ressource),

la recherche damlioration volue vers la performance
conomique optimale garantissant un niveau de service
conforme aux attentes des usagers et un bon management de
de donnes sont ncessaires. A la fin de cette restitution, un

du service par rapport aux annes prcdentes et met en avant
les points forts et les points faibles du service.
La deuxime phase consiste en la restitution des rsultats par
la ressource.
thmes et en groupes de travail avec lensemble des participants.
Le benchmarking des services deau auquel participe Eau de
services et de fournir les explications associes. Les changes
Paris rassemble des services qui voluent au mme niveau de

dveloppement conomique et avec les mmes exigences en
Cette tape permet de mettre en exergue les diffrences entre les

cette tape entre les diffrents services sont ncessaires pour
notamment, distinguer les diffrences dues une meilleure
termes de services minimums rendus lusager.
optimisation du service ou un contexte diffrent.
Il sappuie sur le rfrentiel des indicateurs internationaux de
Les indicateurs mobiliss
lInternational Water Association (IWA) ce qui donne un certain

crdit aux dfinitions des indicateurs utiliss et une base de
comparaison fiable.
Les indicateurs mobiliss regroupent des indicateurs de

contexte et des indicateurs de performance. Les premiers sont
souvent issus de donnes sur lesquelles les services ne peuvent
Le benchmarking de VEWIN
Le benchmarking auquel participe Eau de Paris a t initi en
2004 par lassociation des distributeurs deau hollandais (Vewin)
et par des services deau et dassainissement danois, finlandais,
hollandais, sudois et norvgiens. Il avait pour but de comparer
influer (population desservie, longueur de rseau, nombre de

branchements).
Les indicateurs de performance sont soit des donnes brutes
refltant lactivit (linaire de conduites renouveles), soit
un rapport entre deux indicateurs (linaires de conduites
1_ Eau de Paris, Responsable du Centre de Contrle et de Commande, 9 rue Victor Schoelcher 75014 Paris, berengere.sixta@eaudeparis.fr
renouveles/longueur de rseau). Cest ce dernier type qui
dhabitations. Cela conduit avoir un rseau de conduites
permet lanalyse comparative entre services, les indicateurs de
faiblement tendu compte tenu du volume deau important quil
contexte permettent quant eux dinterprter les indicateurs de
transporte. La donne contextuelle sur la densit de population
performance et dajuster les analyses.
apparat ici trs importante pour comprendre les carts.
Par exemple, lindice linaire de perte en rseau (exprim en m3/
Lanalyse comparative permet denvisager plusieurs axes
km/j) est lev Paris par rapport aux autres services.
damlioration du fait du grand nombre de thmes couverts
Pour autant, Paris possde lun des meilleurs rendements au
par les indicateurs. Lanalyse se fonde sur des critres dordre
monde. Cette disparit entre ces deux indicateurs sexplique
environnemental, social, de fiabilit du service, de satisfaction
simplement par le fait que Paris possde une grande densit
de lusager et de performance conomique et financire.
Indicateur de densit de population (hab./km)
118
Le retour dexprience dEau de Paris
loccurrence lactivit de production deau potable. Une premire
LE BILAN
par la production et la distribution deau potable (eau non
Eau de Paris participe au benchmarking de VEWIN depuis
efficace dans ce domaine, la ncessit davoir une comptabilit
lexercice de lanne 2006.

Lanalyse na, jusque rcemment, port que sur le primtre
de la production et du transport. A contrario, la majorit des
participants contribue lanalyse comparative sur le primtre
complet (production et distribution). Cest pourquoi ces premiers
exercices ont surtout permis de fiabiliser les donnes. En effet
la comparaison avec dautres services ncessite dadapter les
rsultats (notamment financiers) au primtre commun, en
tape a donc t de dissocier toutes les activits non concernes

potable, les prestations ralises pour des tiers). Afin dtre
analytique simpose vite. Elle est en cours de cration au sein
dEau de Paris.
En termes de rsultat, le benchmarking a permis de montrer une
certaine constance au fil des annes sur les thmes de la qualit
de leau, de la fiabilit du service (peu de casse sur le rseau
de transport), et sur limpact environnemental (consommation
lectrique). Ces rsultats se sont rvls par ailleurs tre parmi
les meilleurs des services compars.
119
Positionnement dEDP (ligne verte) dans lindicateur lectricit consomme la production (KWh/m3).
Au-del de lanalyse comparative au travers des indicateurs,
didentifier
lorganisation des runions de restitution permet un change
importants.
rapidement
les
dysfonctionnements
les
plus
important entre les diffrents services. Celles-ci permettent

dchanger sur les meilleures pratiques et lexprience des
Le poids des nouveaux services (tant financier quen nombre
autres services.
dagents) dans la nouvelle organisation pourra en effet tre

compar celui de nos voisins europens.
Ces temps dchanges permettent de plus de se positionner

par rapport des avances technologiques plus ou moins bien
Ainsi, de nouveaux objectifs inspirs des rsultats obtenus par
dveloppes au sein des services et des pays. Limplantation du
dautres services deau pourront tre mis en place.
systme de tlrelve des consommations que lon connait

Paris fait par exemple figure davance importante dont peu de
services peuvent prtendre aujourdhui et pour laquelle nous
Conclusion
pourrons livrer de plus en plus denseignements.

La participation un benchmarking afin quelle soit efficace
LES PERSPECTIVES
demande une rigueur importante dans la production des

indicateurs. Les donnes doivent tre les plus fiables et les
Lanne 2011 est marque par lintgration des donnes de
plus prcises possibles afin que les rsultats ne soient pas
distribution suite la cration de loprateur unique au 1
compltement errons.
er
janvier 2010. De leur analyse est plus particulirement ressortie
Un indicateur sans son contexte gographique ou socio-
une rflexion mener sur les taux de renouvellement et de
conomique nest souvent pas suffisant pour apporter une
rnovation des conduites. Cet exercice permet en outre de faire
analyse juste. Ainsi la prsentation des rsultats doit tre
une premire analyse comparative des donnes dEau de Paris
accompagne dindicateurs de contexte qui permettront
avant la cration de loprateur unique et aprs.
dinterprter les carts entre les services. Des commentaires

sont souvent utiles pour accompagner lanalyse de ces carts.
De plus, dans un contexte de rorganisation fort, la comparaison
Les changes entre les services sont galement indispensables
avec des services de tailles similaires oprationnels depuis
pour comprendre les diffrences de fonctionnement et ainsi en
plusieurs annes permettra de constituer des repres et
tirer les meilleures pratiques.
120
La participation dEau de Paris au benchmarking coordonn
par VEWIN a permis de fiabiliser le processus de calcul des
indicateurs spcifiques ce cadre et dvaluer la performance
du service sur le primtre de la production.
Pour les annes venir, cette participation pourra aider Eau
de Paris dvelopper rapidement des axes damlioration en
saidant de lexprience dautres services deau.
Enfin, le benchmarking donne une motivation supplmentaire
pour aller dans le sens de lamlioration continue afin de se
positionner plutt en tte de wagon.
121
LANALYSE
{
COMPARATIVE : UN OUTIL
DAMLIORATION DE LA
PERFORMANCE DES SERVICES DEAU
ET DASSAINISSEMENT
Charlotte Bougaux-Ginsburger1
et Michel Desmars2
mots-cls
: benchmarking, indicateur, transparence,

gouvernance, services publics
Le dcret et larrt du 2 mai 2007 rendent obligatoire le calcul
plusieurs petits services de quelques milliers dhabitants (le
annuel dune trentaine dindicateurs de performance pour
plus petit alimente 4 600 habitants), mais aussi de grands
chaque service public deau et dassainissement. Ce dispositif
services (jusqu plus de 4 millions dhabitants) ;
rglementaire a constitu une premire avance permettant
centres urbains et priphries plus rurales) ;
services publics de leau. Mais il reste beaucoup faire pour

amliorer les pratiques encore trs rcentes et surtout pour
15 services dominante rurale, 19 dominante urbaine, et 12

dits mixtes ou semi-urbains (souvent des groupements
de commencer valuer la performance dans le secteur des

n
25 rgies, 16 services en gestion dlgue, et 5 en gestion

mixte (groupements runissant des primtres avec des
valoriser les rsultats de lvaluation de la performance.
modes de gestion diffrents).

Lamlioration de la performance est difficile dans le cadre dune
collectivit isole qui na pas de points de comparaison. Elle ne
En 2010, la FNCCR a galement lanc une analyse comparative
peut se faire quaprs une mise en commun de connaissances
de services dassainissement collectif avec le concours de 34
et dexpriences au sein dun groupe de collectivits qui
collectivits volontaires.
rflchissent ensemble sur les mthodes de calcul des

indicateurs et les diffrences observes.
Cest pourquoi la FNCCR a lanc depuis 2009 une dmarche
danalyse comparative avec le concours de collectivits
volontaires. Cette initiative est la premire du genre en France,
rpondant directement un besoin damliorer la fois la
Une dmarche danalyse comparative

inspire du benchmarking ralis
au niveau europen et tenant compte
de la rglementation franaise
gouvernance des services publics et leur fonctionnement.

Classiquement, lanalyse comparative organise par la FNCCR
Des participants reprsentatifs de la

diversit des services publics deau
et dassainissement
se dcompose en 6 tapes principales : choix du modle et

des indicateurs, collecte et validation des donnes, analyse des
donnes, rdaction de rapports, discussion des rsultats avec
les participants, rvision du modle.
En 2009, la premire session danalyse comparative de services
Le modle retenu pour lanalyse comparative de services deau
deau potable comptait 31 collectivits. 26 dentre elles ont
potable est inspir des travaux dEBC (European Benchmarking
reconduit leur participation en 2010. 20 autres les ont rejointes.
Cooperation). Il se dcompose en 6 domaines de performance,
Le groupe des 46 services deau potable ainsi constitu reflte
lis aux activits des services deau. 50 indicateurs de
la diversit qui caractrise les services publics deau potable
performance (15 indicateurs rglementaires, les 35 autres tant
franais :
inspirs des travaux de lIWA International Water Association)
1_ FNCCR 20 Boulevard Latour-Maubourg - 75007 PARIS - c.ginsburger@fnccr.asso.fr

2_ FNCCR 20 Boulevard Latour-Maubourg - 75007 PARIS - m.desmars@fnccr.asso.fr
122
permettent dvaluer la performance des services sur les 6
comporte 49 indicateurs de performance (parmi lesquels les 15
domaines cls choisis :
rglementaires) et des informations de contexte.
qualit de leau (conformit sur les paramtres microbiologiques

et physico-chimiques, avancement des mesures de protection
de la ressource) ;
service
lusager
(interruptions
non-programmes,
Lvaluation de la performance ncessite

une excellente matrise des indicateurs
rclamations crites, dlai de branchement des nouveaux

n
abonns, communication, moyens de paiement) ;
Calculer des indicateurs de performance nest pas suffisant
connaissance et gestion patrimoniale (indice ad hoc,
pour valuer correctement la performance dun service deau ou
taux de pertes en eau, rparation des casses rseaux et
dassainissement. Il faut assurer une bonne fiabilit des donnes
branchements, renouvellement des rseaux) ;
utilises pour le calcul, et connaitre les facteurs qui peuvent
scurisation de lalimentation (abonns mono-ressource,
avoir une incidence sur les valeurs obtenues. Il faut aussi savoir
autonomie du stockage) ;
combiner les indicateurs entre eux pour les interprter.
relations lenvironnement (lectricit, eau non mise en

distribution, non facture) ;
A titre dexemple, la rglementation franaise prvoit trois
aspects conomiques et financiers (tarifs, endettement,
indicateurs de performance pour mesurer les rsultats de la
autofinancement, niveau dinvestissement, dpenses de
gestion patrimoniale des rseaux deau potable : le rendement,
fonctionnement, impays, abandons de crance, actions de
lIndice Linaire de Pertes (ILP), et lindice linaire des volumes
coopration et de solidarit).
non compts. Considrant les deux premiers indicateurs, leur

signification est clairement diffrente. En effet, le rendement
Les performances des diffrents services ne peuvent tre
est un rapport de volumes consomms/vendus et de volumes
compares que si lon tient compte de lenvironnement dans
produits/achets, tandis que lILP est le rapport du volume de
lequel ils oprent. Cest pourquoi une vingtaine dindicateurs
fuites et du linaire de rseau. Le premier varie en fonction
de contexte complte le modle : donnes de population,
des fuites, mais aussi du niveau de consommation ; le second,
consommation, caractristiques du rseau, type de ressources,
quant lui, traduit plus directement un taux de fuites, donc ltat
de traitement, etc.
du rseau. Sur les 2 graphes ci-dessous, les collectivits sont

ranges dans le mme ordre ; mais les valuations des rsultats
Un modle similaire a t tabli pour lanalyse comparative de
obtenus sont trs contrasts pour certaines dentre elles, selon
services dassainissement. Il se dcompose en 5 domaines de
lindicateur considr. Ceci illustre bien que le rendement et
performance (efficacit de la collecte et du traitement, service
lILP mesurent la performance par rapport des objectifs trs
lusager, connaissance et gestion patrimoniale, relations
diffrents.
lenvironnement, aspects conomiques et financiers), et
Figure 1 : Indice Linaire de Pertes 2008 et 2009 selon le niveau d'urbanisation des collectivits
123
Figure 2 : Rendement de rseau 2008 et 2009 selon le niveau d'urbanisation des collectivits
Ainsi, selon que lon souhaite prsenter un bilan deau sur le
prcision et exactitude les performances dun service deau ou
rseau de desserte ou caractriser ltanchit du rseau, on
dassainissement. Dune part, des vnements exceptionnels
utilisera le rendement dans le premier cas, lILP dans le second.
particuliers cet exercice peuvent affecter les rsultats et,

dautre part, il est difficile dapprcier sur un seul exercice
Par ailleurs, pour voluer vers une phase comparative, entre
limpact sur ces rsultats des facteurs locaux spcifiques, qui
les services de diffrentes collectivits on nomettra pas de
sont souvent multiples.
prendre en compte, entre autres, le niveau durbanisation du

primtre du service dont dpendent nettement les indicateurs
A titre dexemple, limpact de lvolution des consommations
de performance du rseau.
deau sur le rendement a t tudi dans le cadre de lanalyse

comparative de la FNCCR. Il a permis didentifier que,
La pluri-annualit est un gage

damlioration dans lvaluation
de la performance
dans certains cas, la diminution des ventes en gros ( des

collectivits extrieures ou des industriels) engendre une
baisse de plusieurs points sur le rendement, alors mme que la
performance du rseau reste en ralit inchange (volumes des
pertes constants) (cf. figure 3 ci-dessous).
Les indicateurs de performance calculs pour un seul

exercice (une seule anne) ne permettent pas dvaluer avec
Figure 3 : Influence de l'volution des ventes en gros sur l'volution du rendement entre 2008 et 2009
124
De mme, la construction dune nouvelle station dpuration peut
dinterruptions de service (coupures deau) non-programmes
avoir une incidence forte sur la conformit en performances de la
est une donne rarement homogne entre les services ; en
station lors de sa mise en route, mais aussi sur la perception de
effet, les interruptions comptabilises peuvent inclure celles
la capacit dinvestissement future du service dassainissement
lies aux incidents sur le rseau principal uniquement, ou
collectif, qui sabaisse fortement aprs la construction.
sur les branchements (avec des distinctions possibles selon
Ou encore, une priode rigoureuse de gel lie un hiver
quil sagit de la partie publique ou de la partie prive, ou
nettement plus froid que la moyenne peut accrotre de manire
encore du nombre dabonns impacts). La mise en commun
significative le nombre de casses sur certains rseaux et donc
des modes de calcul a conduit, pour les annes suivantes,
donner limpression dune diminution de la performance du
prciser certains points de dfinition et, de ce fait, amliorer
service, alors quil sagit seulement dun vnement conjoncturel.
la comparaison entre services.
Nos analyses ont donc permis de mettre en exergue que le

rendement, et de manire plus large la plupart des indicateurs
lapprentissage des meilleures pratiques des collectivits, et

la possibilit de les adapter dans les autres collectivits selon
de performance, sont trs sensibles lvolution des donnes
les contextes locaux.
de base (linaire de rseau, consommations, population, etc.)
Le partage dexpriences au cours des runions de travail
et que des conclusions sur les performances des services tires
permet de dceler les bonnes, voire les meilleures pratiques
sur une seule anne dexploitation ne sont gnralement pas
au sein du groupe, qui peuvent tre sources de rflexion
trs prcises.
pour lamlioration de la gestion des autres services. A titre

dexemple, certains services ont pris conscience que les dlais
Aussi, il apparat indispensable de disposer dun jeu de
douverture des branchements sur lesquels ils sengageaient
donnes sur plusieurs annes pour fiabiliser lanalyse de la
auprs de leurs usagers taient suprieurs jusqu 8 fois
performance et les prconisations damlioration de la gestion
aux dlais fixs par la trs grande majorit des services de
des services. Si 2 annes de donnes permettent dj de tirer
lchantillon.
certaines conclusions (cf. prcdent), une plage de 3, voire 5

annes, semble clairement plus robuste et permet de calculer
En conclusion, il rsulte des deux sessions danalyse comparative
les indicateurs de performance sous forme de moyennes
ralises par la FNCCR que la mesure et lvaluation de la
pluriannuelles glissantes. Lanalyse comparative de la FNCCR
performance
nayant que 2 annes dexprience, il na pas encore t possible
aux sollicitations des usagers de leau et de lassainissement,
de concrtiser cette approche.
mais aussi et surtout pour optimiser la connaissance et le
deviennent
incontournables
pour
rpondre
fonctionnement de ces services publics. Lobjectif damlioration
Lamlioration de la performance :
une ncessaire mise en commun
de connaissances
prcit ne peut cependant tre atteint, au moins partiellement,

quau terme de plusieurs annes de benchmarking permettant
de fiabiliser le processus de collecte de donnes et de saffranchir
le plus possible des effets conjoncturels qui peuvent biaiser les
analyses.
Dans les rapports individualiss quelle adresse aux collectivits

participant lanalyse comparative, la FNCCR suggre des pistes
de rflexion en fonction des niveaux de performance observs
pour les diffrents indicateurs, ainsi que des actions. Mais il est
vident que le partage de connaissances et dexpriences entre
les runions du groupe de travail, est en lui-mme un facteur
damlioration de la performance pour les collectivits qui y
participent, deux titres principaux :
n
lamlioration de la fiabilit des indicateurs, et aussi de la

comparabilit (grce la convergence des modes de calcul
des donnes) ce qui permet damliorer la comparaison des
performances.
Les discussions lors de la premire session danalyse
comparative de services deau potable ont permis de mettre
en exergue que toutes les collectivits ninterprtaient pas
les modes de calcul des variables et indicateurs de la mme
faon, et ce malgr lexistence de fiches explicatives mises
disposition par lONEMA. A titre dexemple, le nombre
125
BENCHMARK (ANALYSE
{
COMPARATIVE) POUR LA
FOURNITURE DES SERVICES DEAU ET
DASSAINISSEMENT AUX POPULATIONS
DFAVORISES : MERGENCE DUN
CADRE DINDICATEURS
Marteen W. Blokland1
mots-cls
: dveloppement, valuation de politique, incitation,

paramtres contextuels, benchmark
Lorsque les Nations Unies ont adopt les Objectifs du Millnaire
permettre aux acteurs impliqus dans la fourniture de services
pour le Dveloppement (OMD) en 2000, elles ont donn un
publics de se concentrer beaucoup plus sur laccs des
formidable lan lradication de la pauvret, en quantifiant
populations urbaines dfavorises. Ce projet de recherche est
des objectifs et des cibles atteindre dici 2015. Il existe en
actuellement mis en uvre dans cinq pays. Huit institutions
particulier des objectifs spcifiques damlioration de la
acadmiques et neuf institutions professionnelles y participent,
couverture des services deau et dassainissement. Le Joint
parmi lesquelles des oprateurs et des rgulateurs2. Les
Monitoring Programme (JMP) de lOMS et de lUNICEF
recherches sont effectues par des tudiants en master et en
constate que lextension des services deau est gnralement
doctorat.
en bonne voie pour atteindre les objectifs, tandis que

lassainissement est en retard, loin derrire. Il est noter que
La question de laccs leau et lassainissement pour les
les personnes mal desservies sont en majorit des personnes
populations dfavoriss nest pas nouvelle en soi. Les recherches
dfavorises et pauvres des zones urbaines et rurales des pays
menes sur plusieurs dizaines dannes ont montr que lapport
en dveloppement, plus particulirement en Asie et en Afrique
de services durables aux populations urbaines dfavorises
subsaharienne.
ncessite, de la part des acteurs du service public une approche

intgre. Approche impliquant de considrer spcifiquement la
Le benchmark consiste fixer des buts atteindre en
question de la desserte des plus dfavoriss ou de ceux vivant
sappuyant sur des normes extrieures objectives et en tirant
dans des secteurs sans existence officielle, de faire des choix
les leons des expriences des autres, en sintressant surtout
technologiques adapts ces situations, de traiter les problmes
la manire dont ils ont fait les choses plutt qu lenvergure
daccessibilit aux financements, et enfin et surtout, de conclure
de leurs ralisations . Les analyses comparatives consistent en
des accords institutionnels efficaces et innovants.
deux phases ou tapes distinctes, une valuation comparative

des rsultats, suivie dune amlioration des rsultats lorsque les
Dans la conception du projet PROBE, si ces multiples acteurs
meilleures pratiques dont on sest inspir ont t adaptes et
et facteurs forment les ingrdients ncessaires la russite de
intgres aux oprations de lentreprise.
laccs aux services essentiels, ils doivent alors tre intgrs dans
un systme global de benchmark. Seul un systme dvelopp
Le projet de recherche PROBE
selon ce principe sera effectivement en mesure dvaluer

si, dans un environnement urbain particulier, lensemble
des institutions, organisations, systmes et procdures est
Le but du projet de recherche PROBE est de proposer des
bien en place et constitue un cadre favorable pour permettre
amliorations des outils danalyse comparative existants pour
lapprovisionnement
en
eau
et
en
assainissement
aux
1_ UNESCO-IHE for Water Education, Westvest 7, 2611 AX Delft, Pays-Bas (e-mail : m.blokland@unesco-ihe.org)
2_ Partenaires acadmiques : UNESCO-IHE (Pays-Bas), USP et UFC (Brsil), KNUST (Ghana), Universit Makerere (Ouganda), Universit de Zambie (Zambie), PWUT
(Iran), CEPT (Inde). Partenaires professionnels : SABESP, ARSESP, ARCE (Brsil), NWSC (Ouganda), NWASCO (Zambie), NWWEC (Iran), IWA et Vewin (Pays-Bas),
SUEZ ENVIRONNEMENT (France).
populations dfavorises. En plus de ces variables de contexte
126
qui doivent mesurer si celui-ci est favorable la fourniture des

services deau et dassainissement aux quartiers dfavoriss,
le projet PROBE veut inclure des indicateurs de rfrence qui
valuent la qualit relle de ces services fournis aux habitants
des bidonvilles et des quartiers informels.
Enfin, en dehors de la cration dun systme dvaluation pour
dterminer si les instances sont disposes et capables de fournir
ces prestations, et en conformit avec le concept de benchmark
(des oprateurs), le projet PROBE veut dvelopper un systme
damlioration des performances pour promouvoir loptimisation
des services destination des populations dfavorises par
lchange de bonnes pratiques dans les domaines concerns.
dveloppement dun systme dindicateurs ddi lapport

durable des services dapprovisionnement en eau potable et
d'assainissement aux populations urbaines dfavorises ;
identification des systmes dincitation visant acclrer la
mise en place de ces services ces populations ;
dveloppement dune mthodologie bas cot pour

caractriser et cartographier les populations concernes ;
identification
et
catgorisation
des
bonnes
pratiques
permettant damliorer laccs aux services ;

n
Les premiers travaux ont port sur le dveloppement des

indicateurs, des systmes dincitation et des bonnes pratiques.
Une tude sur les projets en faveur des populations dfavorises
conduits avec succs, a conclu que les 5 acteurs-cls sont la
municipalit, les usagers, les intervenants supra-municipaux,
les ONG et organisations communautaires et loprateur. De la
mme manire les 5 facteurs prdominants sont les mcanismes
financiers, la gouvernance, limplication et la participation des
usagers, la technologie et les mcanismes institutionnels et
juridiques.
Ensuite le projet sest intress aux indicateurs ayant trait la
Ainsi, les sujets dtudes suivants ont t dfinis :

n
Les rsultats de la recherche
cration dune bote outils regroupant les indicateurs

spcifiques aux populations dfavorises, les mcanismes
dincitation encourageant les desservir, les outils de
cartographie, les tudes de cas et les outils pratiques
permettant de fournir ces services aux plus dfavoriss.
fourniture des services aux populations dfavorises. Il a t mis

en avant que ceux utiliss communment dans le benchmark
des oprateurs ne se prtent pas bien la dfinition des
progrs raliss dans laccs des personnes dfavorises des
services amliors. Lauteur a propos une premire srie de
cinq problmatiques et de treize indicateurs (voir tableau 1) qui
donneraient une meilleure caractrisation de lapport de ces
services aux quartiers dfavoriss.
Les recherches suivantes ont perfectionn le cadre en
dveloppant le contenu de chaque domaine dvaluation, en
proposant des mthodologies de collecte de donnes, en mettant
au point un systme de notation pour valuer les donnes de
terrain et en testant ce systme en situation relle.
Pour avoir une dfinition plus dtaille des indicateurs, ils ont
tous t dcomposs en sous-thmes, eux mmes scinds
en critres. Ces sous-thmes et critres ont t puiss dans
les bonnes pratiques, et devaient galement rpondre dans la
mesure du possible, une certaine simplicit et une facilit de
mise en uvre.
Tableau 1 : Cadre dvaluation de la fourniture des services aux populations dfavorises
Problmatiques
Politiques et capacit
Collaboration
Outils
Durabilit
Fourniture des services
Indicateurs
1
Initiative et soutien politiques
Capacit du rgulateur
Capacit de loprateur
Collaboration entre les diffrentes organisations
Implication et participation des usagers
Cartographie des populations dfavorises
Instruments financiers adapts
Technologies adaptes
Mesures incitatives en faveur des populations dfavorises
10
Innovation et apprentissage
11
Durabilit
12
Qualit du service dassainissement fourni aux quartiers dfavoriss
13
Qualit du service deau fourni aux quartiers dfavoriss
127
Les 13 indicateurs peuvent tre rpartis en deux groupes :
0 indiquant une performance infrieure au point de rfrence et
les indicateurs 1 11 concernent des paramtres contextuels
une note de 1 une performance suprieure.
(qualitatifs) tandis que les indicateurs 12 et 13 concernent la
Par exemple pour la distance parcourir pour atteindre le
qualit effective des services fournis aux populations dfavorises
point deau, la valeur de rfrence a t fixe 50m. Si dans le
(quantitatifs).
quartier tudi, la distance est infrieure, alors la note attribue
Prenons comme exemple, lindicateur 1 : initiative et soutien
sera 1. Dans le cas contraire elle sera de 0.
politiques. Il a t dcompos en 6 sous-thmes :

1. La politique eau-assainissement en faveur des populations
dfavorises ;
2. La lgislation et/ou la rglementation eau-assainissement en
faveur des populations dfavorises ;
En additionnant les notes obtenues pour chacun des indicateurs

on obtient une valuation globale du contexte et de la qualit
effective des services dans les quartiers pauvres. Les points forts
et les points faibles pourront alors, par la suite, faire lobjet dune
3. Les objectifs et les programmes spcifiques pour lapport
analyse comparative avec dautres rfrences dans dautres
de services deau et dassainissement aux populations
villes ou autres pays, puis damlioration grce aux rsultats du
dfavorises ;
benchmark.
4. Les aides financires du gouvernement central/local ciblant

les services deau et dassainissement ;
Une autre utilisation plus directe de lvaluation consisterait
5. Les dispositions organisationnelles spcifiques en place
trouver des relations de cause effet qui pourraient expliquer les
au niveau du gouvernement central/local pour lapport
diffrences de qualit entre les services deau et dassainissement
de services deau et dassainissement aux populations
de plusieurs quartiers dfavoriss. Les diffrences de qualit
dfavorises ;
des services dans un mme quartier ne peuvent elles seules
6. Les initiatives du gouvernement pour permettre aux parties
sexpliquer par le rsultat de lvaluation. De la mme manire,
prenantes de simpliquer sur la question des services deau
le cadre propos nexplique pas systmatiquement le lien de
et dassainissement.
causalit entre contexte et qualit relle du service dans les

quartiers. Cela implique que le cadre des indicateurs dfinis ne
Pour le sous thme 1, il existe quatre critres dvaluation :
parvient pas saisir tous les aspects qui influencent la qualit
a) la politique accorde une priorit spcifique aux prestations de
des services deau et dassainissement. Cest le cas par exemple
services destines aux personnes dfavorises,

b) la politique possde une composante concernant les services
de la question de la dynamique socio-politique qui joue pourtant

un rle prpondrant au sein des quartiers dfavoriss.
deau et dassainissement pour les personnes dfavorises,

c) la politique possde des composantes relatives limplication
de la communaut et lgalit des sexes,
Les diffrentes mthodes de rassemblement de donnes utilises

dans les recherches ont permis la triangulation et la confirmation
d) la politique comporte des mcanismes financiers relatifs aux
des informations. Toutefois, certaines informations secondaires
prestations de services deau et dassainissement pour les
savrrent impossibles comparer avec les donnes provenant
personnes dfavorises.
des observations sur le terrain. A ce propos, la question de la

subjectivit de certaines donnes sest pose et les facteurs lis
Au total, les 13 indicateurs sont composs de 33 sous-thmes
linterprtation doivent tre limins.
et de 97 critres.
Le systme prsent ci-dessus a t test sur le terrain dans
Conclusion
plusieurs bidonvilles et quartiers informels. Les rsultats ainsi

obtenus ont ensuite t utiliss pour quantifier les indicateurs.
Laspect novateur de cette recherche rside dans le fait que, tout
Le systme qui a t test pour la quantification des indicateurs
en tant base sur des benchmarks rguliers des oprateurs, elle
qualitatifs tudie les preuves recueillies pour chaque lment.
met laccent sur les populations dfavorises et ne se contente
Prenons lexemple de la politique en faveur des populations
pas seulement de mesurer les performances des services
pauvres : en cas dabsence de politique, la note obtenue est 0.
deau et dassainissement, mais proposera aussi de mesurer
Sil en existe une, ltape suivante consiste valuer la qualit de
les progrs raliss dans les politiques incitatives ou dans la
cette politique grce aux critres dfinis prcdemment, ce qui
disposition des parties prenantes sengager en faveur de ces
va produire un rsultat pouvant varier de 1 (= qualit restreinte
populations. Ces derniers lments tant en effet considrs
ou mauvaise) , par exemple, 4 (= bonne ou excellente qualit).
comme des composantes indispensables de la russite de la

fourniture de services deau potable et dassainissement aux
La mme mthode a t applique aux indicateurs produisant
populations urbaines dfavorises.
des rsultats quantitatifs, notamment les indicateurs 12 et 13.
La mise en place de ce cadre est en cours et les recherches
Les rsultats ont t compars un point de rfrence (arbitraire)
actuelles montrent que nous avons accord trop dimportance
dans le but dobtenir ici aussi une note de 0 ou de 1, une note de
certains indicateurs, alors que dautres devraient tre ajouts. De
128
la mme manire, certains lments peuvent avoir besoin dtre
modifis. Le systme dvaluation et de notation des indicateurs
de contexte est viable, mais il aura besoin dtre perfectionn.
La corrlation attendue entre ces indicateurs de contexte et
les indicateurs de performance, qui mesurent la qualit relle
des services dans les quartiers urbains dfavoriss nest pas
satisfaisante en ltat, ce qui confirme la ncessit damliorer la
srie dindicateurs proposs dans un premier temps.
129
SYSTME DEVALUATION
DES PERFORMANCES (PAS) :
UN PROJET POUR LINDE
Meera Mehta1
& Dinesh Mehta2
mots-cls
: indicateur de performance, mesure de la

performance, suivi, appropriation, galit d'accs au service
Le contexte pass et actuel
pour les services des eaux et de lassainissement (IBNET), de
LInde a su apporter dimportantes amliorations dans laccs
Water Association (IWA). Rcemment, une publication sest
lmentaire leau et lassainissement. En 2008, 96% de

la population des villes disposaient dun accs lmentaire
leau dans les zones urbaines, faisant de lInde un pays o la
couverture tait quasi totale en offrant de leau pour tous .
Cependant, quelques anomalies subsistent. En premier lieu,
le nombre de foyers raccords (ce qui constitue un niveau
suprieur de service) a diminu, passant de 52% en 1990
48% en 2008. En outre, leau fournie par les rseaux dadduction
est disponible en moyenne une deux heures par jour et par
ailleurs, la consommation nest pas comptabilise. En ce qui
concerne lassainissement, la situation est assez grave : en
2008, seuls 54 % de la population bnficiaient dun accs des
installations sanitaires, et 21% devaient utiliser des installations
collectives. On estime 18% la population qui fait ses besoins
dans la nature2. LInde a consacr ses investissements aux
infrastructures mais accorde peu dattention aux performances
des systmes dvaluation des services fournis, comme par
exemple le nombre dheures par jour o laccs leau est
possible, la fiabilit de lapprovisionnement ou encore la
viabilit financire du systme. Le problme nest pas tant la
construction des infrastructures que la fourniture de services de
lAmerican Water Works Association (AWWA) et de lInternational

plus particulirement penche sur le processus-mme de
benchmarking avec pour but dvoluer vers un langage, une
approche et un cadre communs permettant de dvelopper et
mettre en uvre des programmes de benchmarking (Cabrera et
al., 2011). LIWA et lAWWA ont collabor cette publication ce qui
laisse envisager un rapprochement entre ces deux organisations
qui sont les plus influentes du secteur. Ce travail sur le
benchmarking a galement mobilis des normes internationales
ISO3 permettant lvaluation des services responsables de
lapprovisionnement en eau potable, de lassainissement, mais
aussi concernant la faon dont ces services sont grs ou encore
la qualit des prestations fournies aux consommateurs.
Lapproche dcrite dans ces publications reste gnrale et
applicable toute situation mais en pratique, elle vise plus
spcialement le contexte des pays dvelopps. Ces travaux
se sont plutt attachs analyser des systmes de rseaux
pour leau et lassainissement, essentiellement grs par des
prestataires indpendants. De ce fait, l'valuation se limite trs
souvent aux clients existants du service en place. C'est donc une
approche qui diffre de la ralit observe dans de nombreux
pays en dveloppement o, par exemple, les gouvernements
bonne qualit.
locaux assurent frquemment le rle du fournisseur de services
Lvaluation du niveau de service dans le secteur de leau au
dans les pays en dveloppement, un grand nombre de villes
moyen dindicateurs de performance est une pratique courante

dans de nombreux pays. Au cours des vingt dernires annes,
de multiples efforts ont t consacrs au dveloppement et la
standardisation des mthodes de benchmarking pour valuer
les services fournis dans ce domaine. On peut notamment
citer les travaux du Rseau international de Benchmarking
la place dun prestataire autonome. Par ailleurs, toujours

ne dispose pas de rseaux, surtout pour lassainissement. Un
deuxime lment notable concerne l'galit face laccs et
la qualit des services selon les diffrentes populations de ces
villes. A linverse, dans les pays dvelopps, on constate des
variations importantes pour les zones dhabitat dfavoriss, tant
dans laccs ces services que dans leur qualit.
1_ Professor Emeritus, School of Planning, CEPT University, Ahmedabad, India.

2_ Selon les informations fournies par le Programme Commun de Suivi (2010). Les services lmentaires sont dfinis par le Programme Commun de Suivi OMS/UNICEF
qui concerne la ralisation des objectifs de Dveloppement pour le Millnaire.
3_ ISO 24510:2007. Activits associes lapprovisionnement en eau potable et lassainissement. Directives concernant lvaluation et lamlioration du service pour
les usagers; ISO 24511:2007. Activits associes lapprovisionnement en eau potable et lassainissement Directives pour la gestion des services de gestion des
eaux potables et de lassainissement; ISO 24512:2007. Activits associes lapprovisionnement en eau potable et lassainissement - Directives pour la gestion des
Services de gestion des eaux potables et valuation des Services dapprovisionnement en eau potable.
130
Mesure des performances

Dveloppement d'indicateurs
Collecte des informations auprs
du service local
Contrle et diffusion des performances

Contrle :
Lancement d'une rforme du contrle au
niveau national
Etat des lieux pour identifier

les domaines et les objectifs
damlioration des performances
Contrle au niveau des Etats rgionaux

Diffusion :
Site internet pour les ULB
Diffusion des bonnes pratiques sur Internet
Diffusion de profils par les ULB sur Internet
Amlioration des performances
Incitations des gouvernements rgionaux :
Accs des populations pauvres et viabilit

financire
Plans d'amlioration des performances
Dveloppement de modules d'appui
Prix/distinctions remis aux ULB pour

rcompenser leurs actions d'amlioration
Prparation de plans damlioration

des performances
Primes l'amlioration et financement
Rle de la socit civile/du secteur priv
Le Systme dEvaluation des Performances

(PAS)
administratif, ltat des infrastructures locales et divers aspects
Il existe peu dtudes sur lvaluation des performances du
non dune politique de fourniture de service dans ces zones et
secteur de leau et de lassainissement en Inde. A linverse de

ce qui se passe ailleurs, les tudes existantes ont t conduites
dans quelques rares villes et demeurent des tentatives isoles.
Rcemment, le gouvernement indien a lanc une initiative
pour dvelopper des benchmarks sur les niveaux de service
(Service Level Benchmarks ou SLB) ce qui a suscit un certain
intrt dans les services dutilit publique. Cest dans ce cadre
que lUniversit CEPT a mis en uvre un projet de recherche
concernant la mise au point dun systme dvaluation des
performances (PAS) des systmes dapprovisionnement en eau
et dassainissement des villes indiennes. Le projet a t mis
en place dans plus de 400 villes rparties sur deux Etats, le
Gujarat et le Maharashtra, o ces services relvent des autorits
municipales.
Le cadre dfini par ce projet dvaluation comporte trois volets
principaux : mesure, contrle et amlioration des performances.
En plus des indicateurs de performance classiques, le projet
concernant la fourniture du service dans les zones dhabitats

prcaires. Parmi les lments administratifs, lexistence ou
les efforts entrepris pour inclure les logements prcaires non
dclars sont pris en compte.
Un
systme
dassainissement
se
compose
dlments
permettant la collecte, le transport et le traitement des eaux

uses. Les sanitaires constituent llment prioritaire dun
systme dassainissement. Les indicateurs actuels mesurent
laccs aux sanitaires, quils soient individuels ou partags au
sein de la communaut, mais il est ncessaire de disposer
galement dindicateurs valuant la collecte, le transport et le
traitement des eaux uses pour les environnements non quips
de rseau. Le projet PAS a dvelopp des indicateurs qui
valuent le transport et llimination des eaux grises et des boues
charges en matires fcales. En labsence de tout systme
dgout, les boues des fosses septiques sont vides au moyen
de camions-pompes des intervalles divers selon les capacits
de collecte et ensuite transportes vers un site de dchargement
ou de traitement.
PAS a dvelopp des indicateurs destins mesurer lgalit

daccs au service. Lgalit revt deux aspects notables
dans les services deau potable et dassainissement des
villes indiennes. Lun concerne laccs ces services par les
populations pauvres qui vivent dans des habitats prcaires et
insalubres et lautre concerne les systmes deaux uses qui
ne sont pas collectes par un rseau dassainissement. Des
indicateurs supplmentaires ont galement t dvelopps pour
tenir compte des contraintes politiques concernant la fourniture
de ces services dans ces zones dhabitat insalubres. Le cadre
dvaluation des conditions dgalit concerne aussi le contexte
La mise en uvre du projet PAS

Le projet PAS a t implant dans 414 villes de deux Etats
indiens au cours des deux dernires annes. Le cadre dfini
pour lvaluation des performances a t test dans quelques
villes et ensuite adapt en fonction du schma spcifique
utilis par le gouvernement indien pour le benchmarking des
niveaux de services. Il a fallu toutefois y intgrer les nombreux
indicateurs qui faisaient dfaut sur lgalit et les systmes
131
ne disposant pas de rseaux (voir le PAS 2008, Performance
des annes perfectionner les valuations dans une poigne
Measurement Framework for Urban Water and Sanitation) .
de villes pilotes, mais il serait difficile de reproduire le schma
Le plus difficile fut de recueillir les informations auprs des
obtenu pour toutes les autres. Il est plus important de dmarrer
autorits municipales. Le premier travail a consist susciter,
lexercice de benchmarking une chelle qui englobe le plus
auprs des services publics, une prise de conscience propos
grand nombre possible de services des eaux en dveloppant
de la notion dvaluation des performances. Les quipes du
un systme qui utilise les informations existantes. Ce nest qu
PAS ont rendu visite chacune des autorits locales de gestion
partir dun exercice cette chelle que le benchmarking peut
urbaine (les ULB) de lEtat du Gujarat qui sont responsables des
avoir un impact rel sur les politiques et sur le niveau de service.
services deau et dassainissement car elles disposent darchives
La deuxime leon tire de ce projet est que les exercices de
concernant leurs activits. Au Maharashtra, des ateliers ont
benchmarking dans les pays en dveloppement ncessitent
t organiss au cours desquels le personnel des ULB a pu
rellement dtre appuys par les autorits gouvernementales.
rencontrer des experts et remplir des questionnaires. Les
A linverse de lEurope et de lAmrique du Nord o cet exercice
premiers rsultats concernant ces indicateurs sont disponibles
est men par des associations de prestataires de services,
sur le site interne du PAS (www.pas.org.in) et figurent galement
en Inde, le benchmarking a t entrepris avec le soutien des
dans une publication5.
gouvernements au niveau central et local. Pour motiver les
Outre la dfinition dindicateurs de performance, le projet PAS
gouvernements locaux, le gouvernement central a galement
a galement men des enqutes domicile pour valuer la
attribu une bourse qui rcompense les performances du
perception des consommateurs. Lanalyse a t faite dans des
benchmarking.
villes de tailles diffrentes et dans des familles vivant dans des
La troisime leon concerne le fait quil ne faut pas considrer
logements prcaires ou non. Le projet a galement tudi les
lvaluation des performances comme un simple exercice de
mcanismes de financement et de contrle existant dans lEtat
recueil dinformations. Les villes doivent avoir conscience que
du Gujarat. Une cellule tablie au niveau de lEtat et par les
les informations recueillies peuvent les aider amliorer leurs
autorits de lEtat sera charge dassurer le suivi des indicateurs
performances. Lquipe du projet PAS consacre aujourdhui
de performance avec le soutien des quipes du PAS. Diffrents
beaucoup de temps et defforts dvelopper des schmas et
rapports ont t produits partir des informations recueillies ces
des modules pour aider les villes faire usage des informations
deux dernires annes . Un module en ligne a t dvelopp
fournies par le benchmarking et rflchir des plans daction.
de faon pouvoir tre utilis pour de prochaines analyses. Les
Comme il a t dit plus haut, lquipe du projet PAS a dvelopp
services publics seront forms pour tlcharger les informations
des cadres de travail et des logiciels pour les gouvernements
sur le serveur et une unit spcialement cre au sein des
locaux et pour lEtat afin quils puissent engager des programmes
autorits de lEtat sera responsable de la coordination de cette
damlioration des performances.
activit, toujours avec le soutien des quipes du PAS.
La principale leon retenir est que le benchmarking doit
Un des lments essentiels de lvaluation des performances
rester la proprit du prestataire (les ULB, autorits locales
consiste
ces
urbaines en Inde), et non pas tre impos pas le lgislateur
performances. Lquipe du PAS a travaill en troite collaboration
ou par le gouvernement. La notion de proprit au niveau
avec plus dune quinzaine de services des eaux au Maharashtra
local napparatra que lorsque le benchmarking aura dmontr
pour dvelopper des plans damlioration des performances.
quil conduit une amlioration de la qualit et de lefficacit du
Ces plans concernaient essentiellement lamlioration de laccs
service. Cest uniquement ce stade quil pourra tre intgr
lassainissement et laugmentation des heures de disponibilit
dans les pratiques durables de gestion, tant au niveau central
de leau potable. Lquipe PAS a dvelopp un logiciel pour
que local.
utiliser
les
indicateurs
pour
amliorer
identifier les actions damlioration des performances et pour en

valuer la viabilit financire. Ce logiciel est actuellement test
sur 15 villes du Maharashtra.
Les leons tires

Il reste de nombreuses questions en suspens sur la mesure des
performances dans une conomie mergente, mais lexprience
Rfrences
Cabrera E., Dane P., Haskins S., Theuretzbacher-Fritz H. (2011).
Benchmarking Water Services Guiding water utilities to
excellence. Manual of Best Practice. IWA Publishing, London, UK.
du projet PAS suggre quil est important de partir de lexistant et

damliorer ces valuations au fil du temps. On pourrait consacrer
4_ Consultable sur http://pas.org.in/Portal/document/ResourcesFiles/pdfs/Performance_Measurement_Framework_Report

5_ Voir Performance Benchmarking of Urban Water and Sanitation: a Data Book (2008-9); consultable sur http://pas.org.in/web/ceptpas/resources.
6_ Consulter www.pas.org.in pour les dtaills du projet et ses rsultats.
132
LES PARTENARIATS ENTRE

{
OPRATEURS COMME
VECTEUR DE LAMLIORATION
DES PERFORMANCES
Cassilde Brenire1
Martin Parent1
Faraj El Awar2
Marc Vezinat3
mots-cls
: renforcement des capacits, change de pratiques,

coopration dcentralise
Laccs leau et lassainissement a t inscrit comme une
assistance technique qui prodiguerait les mmes conseils : lavis
priorit dans le cadre des objectifs du millnaire. Latteinte de
dun pair est souvent plus cout que celui dun expert4.
ces objectifs implique la ralisation dinvestissements importants

dans les pays en voie de dveloppement.
Les partenariats entre oprateurs de services deau et
La prennit de ces investissements dpend de lexistence dun
dassainissement sont ce titre un moyen de renforcement des
oprateur efficace disposant de moyens financiers obtenus le
capacits pertinent dvelopper.
plus souvent par le recouvrement des cots auprs des usagers,

mais aussi de lorganisation et des comptences techniques et
managriales ncessaires.
Les partenariats entre oprateurs : un outil

de renforcement des capacits pertinent
pour les oprateurs du sud
UN-Habitat - GWOPA : un cadre facilitateur

pour les WOP
Sous
limpulsion
du
Conseil
consultatif
pour
leau
et
lassainissement auprs des Nations Unies (UNSGAB), UN

Habitat a cr en 2007 un rseau visant favoriser les partenariats
entre oprateurs deau et dassainissement : le GWOPA. Les
Pour
le
missions du GWOPA sont (i) daider la formalisation des
renforcement des capacits est une modalit dintervention
lAgence
Franaise
de
Dveloppement
(AFD),
partenariats entre oprateurs en leur fournissant un cadre, des
part entire, un complment indispensable du financement
rgles, des opportunits de mises en relation ; (ii) de capitaliser
dinfrastructures. C'est dailleurs un objectif affich par la
les expriences de WOP pour mettre en lumire les partenariats
France pour sa coopration. Le renforcement des capacits
efficaces ; (iii) de former aux mthodes de partage des savoir-
dun oprateur deau et dassainissement porte la fois sur les
faire (iv) daider la recherche de financement ; (v) de permettre
comptences individuelles de ses agents, le matriel et les outils
une auto-valuation et benchmarking des oprateurs africains.
dont il dispose, mais surtout sur lefficacit de son organisation.

Cest un processus de changement volontaire qui sappuie sur
LAFD appuie UN Habitat dans cette dmarche afin de favoriser
une apprciation de ltat actuel de lorganisation, une vision
la mise en place de ce type de partenariats en lien avec les
davenir et une volont affiche et partage des parties prenantes
projets quelle finance mais aussi avec les acteurs franais.
avec en premier lieu le directeur gnral.
Dautres bailleurs de fonds sont galement convaincus de ce

type dapproche, en particulier lUnion Europenne qui a ddi
La possibilit de connatre en profondeur un autre oprateur, de
un fonds ce type de projet en 2010.
sinspirer de certaines de ses actions russies (laboration de

solutions en fonction des contraintes), de comparer ses rsultats,
Dans ce cadre, 134 oprateurs africains ont particip un
dapprcier ses moyens et outils de manire concrte, est un
exercice dauto-valuation visant identifier leurs forces et
levier de changement autant voire plus efficace que celui dune
faiblesses et les oprateurs potentiellement rfrents dans
1_ Agence Franaise de Dveloppement

2_ UN Habitat
3_ SEDIF
4_ La prsence au sein de la compagnie des eaux rcipiendaire dun expert rsidentiel est un gage de russite pour le partenariat, en permettant de prparer en amont
les changes avec le partenaire, daccompagner puis de valoriser les missions.
133
un domaine. Ces rsultats ont t prsents au cours dun atelier
panafricain Johannesburg puis de 3 ateliers sous-rgionaux
Dakar, Kampala et Maseru regroupant chacun une cinquantaine
doprateurs. Ils ont dfini des axes de travail prioritaires de
transfert de comptences entre oprateurs :
n
les systmes dinformations
la desserte des quartiers dfavoriss
la planification moyen et long terme
la gestion des ressources humaines et des comptences
la gestion du patrimoine
la gestion clientle
leau non facture.
Six plateformes rgionales d'changes entre oprateurs sont

actuellement oprationnelles :
n
la plateforme Afrique, qui a permis l'identification de trente

partenariats ;
la plateforme Amrique Latine, soutenue par la Banque

Interamricaine de Dveloppement (BID) et qui rpertorie
dj 15 partenariats oprationnels et 50 potentiels ;
la plateforme Asie Waterlinks , appuye par la Banque

Asiatique de Dveloppement et USAID, active depuis
Une implication des acteurs franais dans

le cadre de la coopration dcentralise
Une synthse des actions de la coopration dcentralise
franaise dans le secteur de leau et de lassainissement5 montre
que dimportants organismes franais comme les Agences de
leau, le Syndicat des Eaux dIle de France (SEDIF), le Grand
Lyon, la ville de Paris ou le Syndicat dassainissement de
lagglomration de Paris (SIAAP) mobilisent leurs comptences
pour appuyer des oprateurs des pays du sud. Ils se positionnent
souvent comme assistance matrise douvrage.
La Loi Oudin-Santini permet en France de mobiliser 1% du
montant des factures d'eau pour des actions de coopration
dcentralise. Le potentiel de financement ouvert par ce
dispositif est de 67 M par an dont 24 M ont rellement t
investis en 2011. Ce chiffre en augmentation constante depuis
ladoption de la loi en 2005 correspond une contribution de
0,4 par an et par habitant. Ces financements permettent
d'envisager une implication de plus en plus grande des acteurs
franais de l'eau dans les partenariats entre oprateurs.
plusieurs annes et qui compte de nombreux partenariats

Sud/Sud ;
n
la plateforme arabe, qui vient de dmarrer et affiche dj un

partenariat soutenu par la coopration allemande (GIZ) ;
les plateformes Carabes et d'Europe du Sud-Est, tout

rcemment cres.
Les partenariats, pour tre labelliss WOP , doivent rpondre

des critres d'intgrit et de transparence, avoir comme
objectif le renforcement des capacits et ne pas sinscrire dans
une dmarche commerciale.
En plus de son rle de facilitateur, le GWOPA organise des
actions de formations, produit des synthses d'expriences avec
le soutien de l'International Water Association (IWA).
Le site internet du GWOPA permet aux oprateurs intresss
par des partenariats de s'enregistrer comme candidat mais aussi
aux partenariats existants d'tre mis en valeur dans les partages
d'expriences.
5_ Synthse ralise par le Programme Solidarit Eau avec l'appui de l'AFD, disponible sur le site internet de l'AFD
134
LE PARTENARIAT TECHNIQUE ENTRE LA COMPAGNIE DES EAUX DE VIENTIANE ET LE SYNDICAT DES

EAUX DILE DE FRANCE (SEDIF): UN OUTIL PRIVILGI POUR LE RENFORCEMENT DES CAPACITS
LAFD accompagne le renforcement et le dveloppement de la compagnie des eaux de Vientiane (Nam Papa Nakhone Luang - NPNL),
capitale du Laos, depuis prs de 10 ans. Elle a engag 14,2 M en subvention pour soutenir lextension du rseau, la mise en place dun
centre de formation professionnelle aux mtiers de leau et un appui au plan de restructuration de lentreprise. Si les investissements
ont t mens de manire satisfaisante, on attend encore la mise en uvre des ncessaires volutions de lentreprise qui pourront
seules lui permettre damliorer ses performances techniques et de restaurer sa situation financire.
Par ailleurs, depuis 2004, sous la tutelle de lAgence Nationale de Rgulation de lEau, le Syndicat des Eaux dIle-de-France (SEDIF) a
cofinanc, part gale avec le Ministre des Affaires trangres et des oprateurs privs laotiens, le programme MIni Rseau dEau
Potable (MIREP) pour dvelopper le service public de leau dans 8 bourgs des provinces de Vientiane et de Bolikhamsay. Mis en uvre
par le Groupe de Recherche et dchange Technologique (GRET), il a permis dlaborer un ensemble doutils et de dvelopper un savoir
faire en matire de gestion patrimoniale et le contrle de la gestion du service public de leau potable. Cest sur ces questions quen
2009 le SEDIF a propos la NPNL une collaboration qui, au bout du compte, est venue tout naturellement sarticuler avec un projet
en cours que finance lAFD.
Dans le cadre de cette collaboration, la NPNL a souhait la fois rhabiliter le rseau de distribution dans le centre ville de Vientiane, et
dvelopper de nouveaux systmes dans 2 bourgs pri-urbains. Le renforcement des capacits est au cur de ce partenariat,notamment
sur les questions lies au contrle du service public dlgu et la rduction des pertes physiques. A cet effet, la NPNL sest dote non
seulement dune assistance la matrise douvrage, quassure le GRET, mais aussi dun conseiller dsintress, le SEDIF, avec qui des
rencontres ponctuelles viennent impulser le processus de reforme. Le GRET met disposition 2 assistants techniques, un franais et
un laotien, cots partags par lAFD et le SEDIF. Les changes prennent plusieurs formes: prsentation croise des bilans financiers,
partage dexpriences avec dautres socits des eaux, mission dappui des ingnieurs SEDIF. LAFD apporte son concours la NPNL
pour couvrir les frais de dplacement affrents.
135
2.3 Amliorer la performance par le renforcement des capacits

et la connaissance du patrimoine
WIKTI
{
UNE MTHODOLOGIE
DE TRANSFERT DE SAVOIR-FAIRE
AU SERVICE DE LA PERFORMANCE
Pablo Vizioli1
mots-cls
: performance, transfert de savoir-faire, comptences,

valuation
Contexte
La gense du dispositif sest justifie partir dun constat
SUEZ ENVIRONNEMENT est un leader mondial exclusivement
par le Groupe (le 1er contrat fut celui sign avec lAlgrie) :
simple dans le cadre des contrats de management dvelopps
ddi aux mtiers de leau (eau potable et assainissement) et

des dchets, prsent sur les 5 continents dans plus de 35 pays.
Ainsi, hors dEurope, des grandes villes telles que Indianapolis,
Hong-Kong, Alger, Jakarta et plus rcemment Melbourne ont
confi au Groupe tout ou partie de la gestion de leur eau, de
leur assainissement ou de leurs services lis aux dchets. Dans
le cadre de ces activits, le Groupe a mis en place en interne
une mthodologie innovante de Transfert de Savoir-Faire vers
ses diffrentes Business Units : WIKTI (Water International
Knowledge Transfer Initiative).
aucune dmarche formalise nexistait spcifiquement pour

accompagner ces nouveaux types de contrats. Le besoin
sest alors fait sentir de formaliser de manire trs concrte
le Transfert de Savoir-Faire afin de fournir les comptences
ncessaires pour amliorer les performances des services deau
et dassainissement et les amener un niveau de leadership
international. La dcision a donc t prise, au niveau de la
Direction Recherche, Innovation et Performance du Groupe
de dvelopper un outil adapt permettant daccompagner les
contrats de management tels que celui de la ville dAlger o le
projet pilote a t lanc.
Une mthodologie en 3 phases
1_ Knowledge Management and Transfer manager, SUEZ ENVIRONNEMENT
La mthodologie WIKTI
136
de dvelopper des solutions sur-mesure pour mieux rpondre
WIKTI
est
une
solution
sur-mesure
PREMIRE TAPE : SEGMENTATION, DIAGNOSTIC ET

DFINITION DES CIBLES
cre
par
SUEZ
ENVIRONNEMENT pour transfrer le savoir-faire et amliorer

les performances des filiales et contrats dans le domaine de
leau potable et des eaux uses. Standardise et certifie ISO
9001, elle est applicable tout type de Business Unit, des
plus jeunes voulant atteindre un niveau standard de qualit
aux plus matures, visant lexcellence et le leadership. Elle a t
dveloppe dans le cadre du contrat de management de la ville
dAlger en 2006.
Cette mthodologie de Transfert de Savoir-Faire (TSF) sarticule
en trois phases : le diagnostic, le dploiement et la mesure.
Grce au diagnostic et aux mthodes dvaluation de la
performance de WIKTI, lentreprise peut dfinir des objectifs
prcis et suivre pas pas lvolution du projet. Unique en son
genre, cette mthodologie cible les besoins oprationnels afin
aux attentes de lentreprise. Le Transfert de Savoir-Faire et
les amliorations dans la performance sont manifestes et
Segmentation et diagnostic
La premire tape consiste rpertorier les mtiers de
lentreprise et ses procds oprationnels. On obtient ainsi une
segmentation en 38 mtiers clairement identifis de lactivit
Eau, rpartis selon 4 catgories : leau, lassainissement, la
clientle et les fonctions support.
Afin de dterminer la situation initiale, le niveau de matrise
de chaque mtier est valu grce sa grille dvaluation
propre. Pour chaque grille, des critres standardiss et objectifs
dfinissent une chelle de 1 6, correspondant aux diffrents
niveaux de gestion (de niveau 1 : trs faible niveau 6 :
leadership international ). Lensemble des rsultats sont
reprsents sur un graphique 360 permettant une vision
globale de lentreprise (exemple ci-dessous). Les mtiers les
plus loigns du centre sont les mieux grs (souligns en bleu).
Les mtiers apparaissant au centre du graphe sont les moins
mesurables.
bien grs (souligns en rouge).
Dfinition des cibles
Chaque mtier doit tre analys en fonction de son importance

et de sa criticit dans le contexte local. Pour un mtier critique
Ensuite, le niveau de maturit qui doit tre atteint la fin du
au fonctionnement de lentreprise, les objectifs dfinis seront
contrat est dfini conjointement entre le client et lexploitant.
plus levs et les efforts de Transfert de Savoir-Faire intensifis.
Sur cette base, des plans daction sont alors labors afin de
Limplication totale des autorits de tutelle est un facteur cl
dfinir, pour chaque critre et chaque mtier, les amliorations
de russite et permet dassurer que toutes les observations,
ncessaires et les tapes qui permettront de parvenir au rsultat
dcisions et actions sont rellement partages, et ce, pendant
souhait.
toute la dure du contrat.
137
DEUXIME TAPE : DPLOIEMENT
dvaluer la progression du processus de transfert tout au long

du contrat, en termes de performances individuelles au niveau
Pour chaque mtier, un Rfrent
des collaborateurs et globales au niveau des mtiers.
Mtier est nomm responsable
Des audits techniques permettent de quantifier lamlioration
de la ralisation du plan daction.
des comptences des oprationnels de la Business Unit.
Les Rfrents Mtier travaillent en

coopration avec les suprieurs
hirarchiques
des
diffrents
services.
Afin de suivre le Transfert de Savoir-Faire, 4 indicateurs sont

mesurs :
n
nombre de jours de formation (total trimestriel) ;
connaissance de lactivit (mesure annuelle de la diffrence

moyenne dans la matrice criticit/savoir-faire (objectif
Le choix et la formation dun
spcifier)) ;
Rfrent Mtier sont des points

cruciaux du processus de Transfert de Savoir-Faire. Chaque
qualification ou certification du personnel pour les postes
Rfrent Mtier reoit un Kit Mtier qui rassemble, pour son
certifis au sein de lentreprise (total trimestriel exprim en
domaine de comptences, les lments cls du savoir-faire de
%) ;
SUEZ ENVIRONNEMENT.
niveau dapplication des rgles de base (valuation biannuelle, en %, et calcule par les Rfrents Mtier), lobjectif
Le rle des Rfrents Mtier :

n
identifier les objectifs ;
dfinir les besoins en terme de Savoir-Faire ;
organiser des formations interne dans leur domaine ;
effectuer les valuations priodiques.
horizon 5 ans peut tre de 90%.
Formation :
Le dveloppement des comptences et la formation sont des
points cls du succs du Transfert de Savoir-Faire.
Aprs avoir segment les activits
de leau en mtiers, les avoir
documentes, et avoir tabli
les critres dvaluation pour
chacune dentre elles, il est
ncessaire de pouvoir transfrer
les comptences requises pour
les implmenter.
Parmi les diffrents vecteurs
du Transfert de Savoir-Faire, la
formation a un rle majeur. Ainsi, WIKTI contient des offres de
formations lies sa mthodologie de segmentation des mtiers
et au niveau de comptence vis. Ces offres prsentent les
formations dispenss par les centres de formation du Groupe,
en France comme ltranger.
TROISIME TAPE : MESURES
Des valuations rgulires sont ralises de faon conjointe par
les Rfrents Mtiers et les oprationnels. A linstar du diagnostic
initial, elles reposent sur les grilles dvaluation, et permettent
de quantifier les progrs accomplis et, le cas chant, dajuster
le plan daction. Les rsultats sont partags et approuvs par
les reprsentants de loprateur, les autorits de tutelle et les
La mesure est un procd rpt au cours du temps, ce qui
quipes de management locales.
permet dadapter les programmes de formation et de Transfert
La mesure seffectue grce des indicateurs de suivi, afin
de Savoir-Faire aux rsultats obtenus.
138
Lexprience algrienne
Chaque anne, les diffrentes parties prenantes sont runies
Le diagnostic initial a t effectu en 2006 dans la Socit des
au sein de SEAAL. En particulier, cela permet dtablir un
Eaux et de lAssainissement dAlger (SEAAL), bas sur une

segmentation de 36 mtiers (eau potable et eaux uses). Dans
ce contexte, 36 Rfrents Mtier (Algriens et cadres expatris)
ont t identifis pour la phase de dploiement.
Au cours dun sminaire runissant les autorits locales, les
Rfrents Mtier, les directeurs oprationnels de SEAAL et les
experts de SUEZ ENVIRONNEMENT, les objectifs pour les 36
mtiers ont t dfinis afin de complter la premire tape de la
mthodologie.
afin de mesurer le dveloppement du Transfert de Savoir-Faire

inventaire des rsultats, sous la forme du graphe ci-dessous. Il
montre le niveau de comptence sur les 36 mtiers de SEAAL
atteint durant les dernires annes, ainsi que les objectifs restant
atteindre.
Ce graphe permet de visualiser leffectivit du Transfert de
Savoir-Faire et lamlioration de la performance atteinte en
quelques annes chez SEAAL. Ce bon rsultat est attest
par le prix Global Water Intelligence Award reu en 2011
et rcompensant cette initiative comme Water performance
initiative of the year .
139
LA FORMATION DES
{
DIRIGEANTS COMME LEVIER
DU CHANGEMENT ET DE LA
PERFORMANCE DES SERVICES D'EAU :
L'INTERNATIONAL EXECUTIVE
MASTER EAU POUR TOUS
Jean-Antoine Faby1
mots-cls
: leadership, plan d'action, comptence, formation

sur-mesure, gestion du changement
Inaugure en 2009 l'Institut de France, initie et porte par
de forms. Ils sont issus de 25 pays, d'Afrique essentiellement
ParisTech et par le Fonds SUEZ ENVIRONNEMENT Initiatives,
mais aussi d'Asie, d'Europe centrale et des Carabes. Les
la Chaire denseignement et de recherche ParisTech - SUEZ
promotions sont alternativement formes en franais (1re
ENVIRONNEMENT Eau pour Tous propose depuis trois ans
promotion et 3me donc) et en anglais (2me) avant d'envisager,
un parcours de formation professionnelle innovant lattention
peut-tre, une formation bilingue moyen terme.
des gestionnaires des services urbains deau potable et

dassainissement. Les candidats cibles sont issus de pays
mergents, en transition et en dveloppement. AgroParisTech
Executive pilote l'ensemble de la Chaire et est adoss
Dvelopper le leadership grce une

formation adapte sur mesure
MinesParisTech pour les actions de recherche. La mise en uvre

de cette Chaire est partie d'un constat clair : travers le monde,
Suivant le proverbe touareg selon lequel la diffrence entre un
les carences en offres de formation de leaders et de dirigeants,
jardin et un dsert, ce nest pas leau, cest lhomme , la formation
dans ce secteur spcifique, et pour ces pays, sont avres. En
vise renforcer leurs comptences de pilotage et de leadership,
effet, les MBA et les parcours existants de formation techniques
de mobilisation des quipes et de conduite du changement, au
ou scientifiques, aussi bien au Nord qu'au Sud, s'inscrivent
cur des services ; dans le cadre du programme, les auditeurs
moins dans ces objectifs de formation de managers de service
excutives, issus de ces entreprises, peuvent ainsi concevoir
public. Le programme de lInternational Executive Master Eau
un plan dactions complet lchelle dune ville, court et
Pour Tous, dit OpT , rpond ainsi tout particulirement
long terme, et faire face aux effets combins dune croissance
cette demande : former les cadres suprieurs dans les quipes
dmographique galopante et dune politique de service public
de direction gnrale des oprateurs de service et prparer les
souvent dfaillante. Premire femme prsidente dun service
futurs directeurs gnraux des villes de tailles intermdiaires
deau sur le continent africain et la tte des plus hautes
(100 000 1 million d'habitants), en renforant leurs capacits
responsabilits au sein de lAssociation des Services dEau des
managriales. Myriam Bincaille, Dlgue gnrale du Fonds
Pays Arabes (ACWUA), Nadia Abdou, choisie comme marraine
SUEZ ENVIRONNEMENT Initiatives, confirme cette dmarche :
de la deuxime promotion du Master OpT, confirmait en 2009
Nous avons cr cette Chaire, en partenariat avec ParisTech,
limportance des fonctions de management et dun leadership
car nous avons la conviction que la formation et le transfert de
performant et responsable, au regard de la grande difficult
comptences sont fondamentaux pour dvelopper et prenniser
qui relve des bonnes priorisations, des hirarchisations des
les services de l'eau et de l'assainissement. Cela est vrai tous
actions et de latteinte dobjectifs multiples . Ce constat est
les niveaux et particulirement celui des managers .
aussi celui dEk Sonn Chan, intervenant du programme et

me
artisan du redressement spectaculaire de la Rgie des eaux de
promotion en cours en 2011/12, porte 44 auditeurs le nombre
Phnom Penh dont il est depuis 10 ans directeur gnral : Dans
Depuis 2009, 2 promotions ont t diplmes, ce qui avec la 3
1_ Directeur de la Chaire Eau pour Tous, AgroParisTech, Montpellier.
140
mon pays et dans beaucoup dautres, le facteur dchec n1 est
efficaces, mais surtout de culture du changement. Ce sera le cas
labsence dune direction gnrale bien ou suffisamment forme,
pour la Ville de Pietra Namt (130 000 habitants) en Roumanie
capable dlaborer un plan daction, de le conduire dans une
en 2011 et au-del dont le directeur gnral (2me promotion
perspective de long terme, dans le contexte si particulier dune
dOPT) a dress tous les axes de progrs et d'volution sur 10
ville en dveloppement. Former des managers, les mettre en
ans, direction par direction.
rseau, leur montrer que toute situation, mme celle qui parat
la plus dsespre, peut tre amliore, et leur donner les outils
Les premiers rsultats observs sont probants mme si les fruits
pour cela : voil la cl .
de la formation restent encore mesurer dans le temps puisque

nos auditeurs forms reviennent peine dans leur service depuis
Le programme de l'executive Master

et ses premiers rsultats
2010 et 2011. L'amlioration d'un service est une action de

longue haleine de 10 15 ans, comme le font savoir les dirigeants
qui ont russi dans leur entreprise comme William Muhairwe
directeur gnral la National Water Sewerage Corporation
Le programme se droulant en alternance actuellement avec
(NWSC) en Ouganda, et intervenant dans le programme de
2 fois 3 mois de formation face--face et 2 fois 3 mois dans
formation. Cependant le nouveau directeur production (1re
l'entreprise, il favorise des prises de recul, entre observations
promotion de OPT) de la nouvelle SOcit MAlienne de Gestion
et analyses, mises en pratique des actions et prospectives ; il
de l'Eau Potable (SOMAGEP) a dj enregistr une hausse de
s'appuie sur des formateurs issus du monde professionnel
son rendement sur le premier semestre 2010 et pour un autre
essentiellement dont des cadres expriments de SUEZ
(aussi issu de la 1re promotion), nomm directeur d'exploitation
ENVIRONNEMENT et de ses filiales ; chaque auditeur ayant
l'Office National de l'Eau et de l'Assainissement au Burkina
labor sa stratgie et son plan d'action au sein et en relation
Faso (ONEA), les engagements stratgiques de sa socit de
avec son entreprise, porte et internalise les axes de
2011 2015 sont en ligne avec les projections qu'il a tudies.
changements chafauds pendant son cursus de formation. Ce
Mais cest aussi dans le domaine de la conduite de processus
parcours de formation possde une forte cohrence thmatique
de concertation, de mdiation et d'organisations de terrain plus
tourne vers la pratique de toutes les composantes mtiers qui
pointues quont t notes des avances : mise en cohrence
forgent un manager (comportement, social, politique, finance,
de projets et de partenariats, expression des besoins des
gestion clientle), plutt que sur lenseignement ex cathedra.
populations grce l'ingnierie sociale et l'implication des
C'est ainsi que les plans dactions stratgiques labors en
communauts, appropriations des services par les usagers
2010 par notre premire promotion sont, pour certains, dj
ce qui facilite la bonne relation avec l'oprateur de service et
en uvre sur le terrain. Comme l'ensemble des plans d'actions
un meilleur recouvrement des recettes Souhaitant identifier
raliss couvre tous les volets d'activits du service en gnral
des pistes damlioration de la desserte en eau, un auditeur
pour l'amlioration des performances des infrastructures de
a organis la sensibilisation des grants des bornes fontaines
production et de distribution en eau, et de la gestion clientle
dans les quartiers dfavoriss afin de garantir la bonne tenue
des villes concernes (Bamako, Ouagadougou, Kinshasa, ou
des ouvrages et le suivi appropri des recettes issues de la vente
des villes d'Haiti par exemple), c'est parfois toute l'activit
deau ; un second a t linitiative de runions priodiques
de l'entreprise et tout son personnel qui se trouvent ensuite
mthodiques avec les releveurs de compteurs pour prconiser
impliqus dans de nouvelles procdures d'organisation plus
des solutions concertes au problme de primes.
Remise des diplmes de lInternational Executive Master OpT 2010/11
141
Outre les efforts de communication et de partage des enjeux
avec les parties prenantes du secteur de l'eau dans une ville,
tels que les acteurs politiques et institutionnels priphriques de
leur socit, les auditeurs ont aussi insuffl un esprit coopratif
et d'organisation en interne en mettant en place de nouveaux
canaux de communication ascendante et descendante. Le
chef de service des quartiers priurbains de lONEP en Cte
dIvoire, tablissement public en charge des investissements,
en tmoigne : Aujourdhui nous avons russi apporter un
changement dans notre mode de planification des travaux,
de rception et de communication interne. Chaque mardi de
la semaine, nous avons une runion entre chefs de service
et directeur, entre chefs de service et agents de matrise ; les
liens entre cadres intermdiaires et agents de terrain se sont
aussi tisss autour de pratiques plus professionnelles. Cest une
avance notable ; ce ntait pas le cas hier .
De nouveaux managers polyvalents

et exemplaires dans leurs fonctions
Sur le plan de leur volution de carrire, certains ont dj obtenu
une promotion ds leur retour dans leur service. Deux ont ainsi t
nomms directeurs dexploitation, responsables de la continuit
de service et de la qualit de l'eau potable, avec le renfort de plus
de 120 techniciens. Tous les auditeurs saccordent reconnatre
que la formation leur a permis de mieux se positionner face
leurs quipes, de gagner en confiance et force de persuasion.
Abandonnant une conception individuelle de la russite au
profit dune dynamique collective, ils sont attachs promouvoir
une thique professionnelle de responsabilit, dexemplarit et
de respect envers les abonns et le personnel. Le souhait des
fondateurs de la Chaire ParisTech - SUEZ ENVIRONNEMENT
Eau pour Tous , appelant les auditeurs ne pas rentrer chez
eux comme avant , commence porter ses fruits.
Pour plus de renseignements :
www.agroparistech.fr/OPT-EauPourTous
142
VERS UNE GESTION

PATRIMONIALE PLUS
{
PERFORMANTE :
LEXEMPLE DE LA
COMMUNAUT DAGGLOMRATION
CAEN LA MER
Kevin Nirsimloo1
Frdric Cherqui2,3
Max Lample4
Graldine Rouland4
Pauline Debres1
Cathy Werey5
Mehdi Ahmadi1,6
Pascal Le Gauffre2,6
et Jean-Christophe de Massiac1
mots-cls
: assainissement, inspection tlvise, analyse

multi-critre, Indigau, RERAU, rhabilitation, programmation
Le contexte
(REhabilitation des Rseaux d'Assainissement Urbains -
La gestion patrimoniale dun rseau dassainissement vise
visent exploiter des informations obtenues par des voies
maintenir linfrastructure dans un tat satisfaisant vis--vis

denjeux sanitaires, environnementaux, conomiques, etc.
Elle comprend lacquisition dinformations, lvaluation des
performances de linfrastructure et la rhabilitation dlments ou
de sous-systmes considrs comme dfaillants ou risque. Les
inspections visuelles, et en particulier les inspections tlvises
(ITV), constituent la mthode dinvestigation la plus courante
en vue dvaluer ltat de sant des rseaux dassainissement
(Ana et al., 2007 ; Knolmar et Szabo, 2003 ; Rahman et Vanier,
Le Gauffre et al., 2004). Ces indicateurs de performance

complmentaires : inspections visuelles des collecteurs,
mesures en rseau, donnes issues de lexploitation du rseau,
donnes relatives la vulnrabilit des environnements exposs
(voir exemple figure 1), etc. La mthodologie RERAU a conduit
laborer plusieurs familles dindicateurs permettant de
hirarchiser des tronons vis--vis des besoins en investigations
et en rhabilitations.
Figure 1 : exemple de reprsentation cartographique
2004). Lapplication rcente de la norme europenne NF EN

13508-2 (AFNOR, 2003) a permis une volution importante
concernant le relev des dfauts observs lors des inspections
en uniformisant le codage des dfauts, garantissant ainsi la
comparabilit des rsultats obtenus et permettant aussi une
mise en commun des donnes (Dorchies, 2005 ; Werey et al.,
2006 ; Werey et al., 2009).
Lvolution des pratiques lors de ces dernires dcennies,
avec notamment la gnralisation des systmes dinformation
gographiques (SIG), offre maintenant la possibilit denrichir
les connaissances sur ltat et le fonctionnement de ce
patrimoine. Ainsi, lvaluation du patrimoine doit tre structure
par la dfinition de critres ou dindicateurs de performance,
tels que ceux dfinis dans le cadre du projet national RERAU
1_ G2C environnement, 2 av Madeleine Bonnaud, 13770, Venelles, France

2_ Universit de Lyon
3_ LGCIE - Universit Lyon 1, F-69622, Villeurbanne, France
4_ Communaut dAgglomration Caen la Mer, 21 place de la Rpublique, 14050 Caen Cedex 4
5_ Cemagref UMR GESTE, 1 quai Koch, BP 61039, 67070 Strasbourg Cedex, FR
6_ INSA-Lyon, LGCIE, F-69621, Villeurbanne, France
des donnes disponibles sur les interventions

sur le rseau d'eaux uses
143
Loutil et la mthode
Le projet RERAU sest poursuivi travers le projet INDIGAU
lvaluation du patrimoine sur la base de notes et de rgles

aboutissant 4 classes de svrit G1 G4 ;
n
multicritres permettant dtablir une priorisation des
(INDIcateurs de performance pour la Gestion patrimoniale des
rhabilitations ;
rseaux dAssainissement Urbains), avec lambition de rendre

oprationnel la mthodologie RERAU. Il sagissait notamment :
dautomatiser linterprtation des inspections tlvises en
fonction des spcificits locales dun rseau dfinies par
calculer les critres de rhabilitation et raliser les analyses
mettre en vidence les contraintes et mettre des

recommandations pour prenniser Caen-la-Mer la gestion
patrimoniale.
le gestionnaire, de dfinir et hirarchiser des besoins en

rhabilitations en affectant les tronons vers trois niveaux de
priorit, daffecter des dysfonctionnements hydrauliques
des tronons et dintgrer le contexte mtorologique dans
lvaluation des indicateurs de dysfonctionnement hydraulique,
de dfinir des prconisations pour ltude conomique des
Un premier bilan
Lapplication de la mthode a permis de mettre en vidence les
tronons qui doivent tre rhabilits en priorit par la collectivit,
vulnrabilits et des impacts.
selon les critres choisis et calculs (voir figures 2, 3 et 4).
Globalement le projet INDIGAU a permis de produire plusieurs
en trois groupes distincts : critres environnementaux, critres
prototypes informatiques, des mthodes et des recommandations

pour lvaluation dindicateurs de dysfonctionnement et
dindicateurs dimpacts et de vulnrabilit. G2C Environnement a
par la suite finalis le dveloppement de ces outils et les rsultats
obtenus lors des exprimentations permettent denvisager
des applications assez immdiates chez les gestionnaires de
rseaux.
Lapproche a consist regrouper les catgories de critres

sociaux et critres conomiques. Cette classification facilite
lapproche de la mthode, permettant au gestionnaire, sil le
souhaite, de dcider de manire synthtique et intuitive, lors de
lanalyse multicritre, du volet quil juge le plus important. Un
programme de travaux correspondant un linaire de rseau
dune trentaine de kilomtres a t construit sur cette base.
Figures 2, 3 et 4 : reprsentations cartographiques des
canalisations prioritaires la rhabilitation
Lapplication
La communaut dagglomration Caen-la-Mer est une des
premires collectivits avoir utilis les outils issus du projet
INDIGAU. Cette communaut dagglomration, cre en
2002, gre un patrimoine de plus de 900 km de rseaux
dassainissement eaux uses sur 29 communes. Dans une
logique dappropriation de son territoire et de matrise du
service, elle a initi en 2008 ltude gnrale de son systme
dassainissement. Cette tude, hormis les phases classiques
de diagnostic et de modlisation hydraulique, se distinguait
par un volet prpondrant consacr la gestion patrimoniale
et la prfiguration des investissements de rhabilitation et de
renouvellement des rseaux. Dans le cadre de ltude gnrale
du systme dassainissement des eaux uses et eaux pluviales
de la communaut dagglomration de Caen-la-Mer, ralise par
le groupement G2C-COMA, un programme de rhabilitation du
rseau a t labor partir du systme daide la dcision
INDIGAU. Ce programme comportait 6 tapes majeures :
n
dfinir quelles taient, parmi la liste exhaustive dinformations

exploitables par la mthodologie RERAU, celles qui taient
disponibles Caen-la-Mer ;
slectionner, en fonction de ces disponibilits et des enjeux

locaux, les critres de rhabilitation calculer ;
mettre en forme les donnes dinspections tlvises et de

description de lenvironnement du rseau ;
calculer les 10 indicateurs de dysfonctionnement permettant
Cette mise en uvre lchelle dune grande collectivit a

permis de tirer un premier bilan sur lutilisation
de la mthode et des outils
144
Les enjeux du territoire
est souvent trs succincte (collectivit, commune, rue, nom
La mthodologie issue de RERAU fut pense dans lobjectif
ne fait souvent rfrence quaux lments visibles sur le plan
du tronon napparaissent que trs rarement). Loprateur
dexploiter la totalit des informations potentiellement disponibles

sur un territoire. Toutefois, chaque collectivit na pas sa
disposition ce large ventail de donnes. Avant toute chose, il est
donc important de faire une analyse des enjeux du territoire afin
de cibler les critres qui apporteront le plus dinformations la
collectivit, ceux qui aideront le gestionnaire faire les choix de
ses rhabilitations. Cette recherche pralable peut se baser sur
des tudes diagnostic ralises sur le territoire (amnagement
du territoire, diagnostic de rseau dassainissement), sur
la connaissance historique des gestionnaires de services
dassainissement ou sur les priorits que se fixe le gestionnaire.
Cela permet dviter de se focaliser sur la recherche de donnes
qui ne seraient pas exploites par la suite.
dinspection qui est joint au rapport. Or un identifiant de tronon

est indispensable au traitement automatique de linformation.
Sans lien vers une carte, sans nom unique, il est impossible de
retrouver un tronon, en particulier dans la base de donnes qui
stocke lensemble des ITV. Ceci est dautant plus vrai lorsque le
nom de la commune et/ou le nom de la rue ne sont pas non plus
renseigns. La correction des fichiers texte peut tre trs longue.
Outre la mise jour des identifiants, il est souvent ncessaire de
modifier plus profondment la structure du fichier. Notamment
cause des diffrences entre le rseau enregistr dans le SIG et
la dcoupe des canalisations en tronons, faite au moment de
linspection.
Ainsi, si une collectivit souhaite exploiter de manire
automatise ses ITV et les croiser avec dautres donnes, il est
primordial quelle spcifie dans ses appels doffres les formats
Le rseau dassainissement et les ITV
de restitution des ITV (norme EN13508-2, fichier dchange
Exploiter une grande quantit de rapports dITV simultanment
conformes son SIG).
lectronique et utilisation des rfrences regards et tronons
est une relle innovation par rapport ce qui est couramment

fait aujourdhui. Cette interprtation automatise offerte par
INDIGAU est issue des programmes de recherche RERAU et
INDIGAU : elle repose sur lexpertise de diffrents gestionnaires
franais. Le gestionnaire peut ainsi, sil le souhaite, consacrer
plus de temps ltude de tronons classs en mauvais tat
Le Club INDIGAU
Une relation triangulaire associant G2C Environnement, les
chercheurs et les utilisateurs regroups au sein dun club
(G3 ou G4).
utilisateur va permettre une amlioration continue du systme
Les fichiers texte dits selon le systme de codage recommand
permettant aux dveloppeurs de prsenter les dernires
INDIGAU. Cette relation se nourrira de rencontres semestrielles
par la norme NF EN 13508-2 ne sont pas utiliss par les

gestionnaires en rgle gnrale. Ils leur prfrent les rapports
et/ou les vidos des inspections qui sont beaucoup plus lisibles
avances mthodologiques et aux collectivits dexprimer leurs

besoins en termes dergonomie logicielle, de fonctionnalits ou
mme de mthodologie.
et explicites. Pour cette raison, la description du tronon visit
Figure 5 : Interface de lapplication INDIGAU affichant la rpartition des classes de svrit G1 G4

pour le dysfonctionnement infiltration
145
Au sein mme du club utilisateur, et sur la base du volontariat,
chaque collectivit aura la possibilit de dsigner un expert
qui pourra participer des campagnes rgulires de formulation
davis sur des slections de tronons, en vue damliorer
continuellement la pertinence et la justesse du systme-expert.
En effet, INDIGAU contient un algorithme qui permet dutiliser
les avis des experts pour orienter le systme de notation vers le
consensus objectif tout en prenant en compte les spcificits
locales. La base de donnes contient actuellement plusieurs
milliers davis dexperts.
Rfrences
AFNOR (2003). NF EN 13508-2 : Condition des rseaux dvacuation et dassainissement lextrieur des btiments. Partie 2 : systme de codage
de linspection visuelle, Paris, 124 p.
Ana E., Bauwens W., Pessemier M., Thoeye C., Gueldre G. (2007). Sewer deterioration modelling in HYDROPLAN. LESAM, IWA and LNEC, Lisbon, 17-19
October. Proceedings on CD-Rom
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146
LAMLIORATION DES
{
PERFORMANCES DU RSEAU
DEAU POTABLE DANS UNE
MTROPOLE EN FORTE CROISSANCE :
LE DFI DE SHANGHAI
Laurent Pelletier1
mots-cls
: cartographie dynamique, modle hydraulique,

sectorisation, traabilit, recherche de fuite, Chine
Depuis septembre 2002, la ville de Shanghai a confi Veolia

Water la gestion des services deau du quartier de Pudong,
aujourdhui 3 millions dhabitants, pour un volume moyen
d1 million de m3 deau traite et distribue chaque jour. Le
contrat, en joint venture avec un partenaire chinois, porte sur les
installations de traitement et le rseau de distribution.
Le dfi consiste amliorer les performances du service public
deau, tout en faisant face une trs forte croissance de la
population, et donc linstallation de nouveaux rseaux et la
construction de nouvelles usines de traitement. La demande en
eau a ainsi augment de 7 8% par an les premires annes
du contrat, en raison du dveloppement rapide de nouveaux
quartiers et de limplantation de nouvelles usines et parcs
industriels.
Dans un tel contexte, il est primordial de savoir la fois :
n
alimenter les nouveaux consommateurs, en tirant le meilleur

parti du patrimoine existant et en construisant des extensions
Que demandent les utilisateurs

actuels et futurs ? Une solution, la
cartographie dynamique
Pour rpondre la demande en eau, la cartographie complte
des installations est une tape cruciale : le reprage des rseaux
deau enterrs et la collecte des informations associes (tuyaux,
vannes), mais aussi la localisation des consommateurs et le
mode de connexion au rseau, pour mieux valuer les points
de consommations et les volumes deau qui circulent, ainsi que
les impacts vis--vis des utilisateurs en cas de dfaillance ou
dextensions.
En pratique, dans une mtropole en croissance menace de
manquer deau, un des points clefs consiste adopter une
mthode dynamique. Btir, renseigner et utiliser un Systme
dInformation Gographique rend alors de grands services pour
laide la dcision et lexploitation quotidienne :
n
penses sur le long terme ;

n
maintenir et amliorer les performances du patrimoine
tendances dvolutions dmographiques et dactivits ;

n
existant.
Le deuxime point nest pas ngliger. Les nouveaux quartiers,
les remplacer interviendra donc au mme moment. Les impacts

et les investissements porter seront alors trs lourds sur un
laps de temps court.
Veolia Water a mis en place une approche globale pour rpondre
ce dfi. Un des volets consiste amliorer les performances
du rseau existant, mais galement avoir une vue long terme
des fonctions attendues, de manire investir au bon moment
et au bon endroit.
1_ Veolia Eau
1_ Supervisory Control and Data Aquisition
identification des vannes manipuler pour isoler une conduite

(casse, fuite) ;
comme beaucoup dautres en Chine, se construisent vite, en

quelques annes. La dgradation des rseaux et la ncessit de
visualisation aussi bien dtats instantans localiss, que de
consommateurs concerns par une coupure deau, reprage

des consommateurs sensibles ;
localisation des zones dficientes
Le SIG est maintenant le cur de larchitecture des outils lis

au rseau. Il permet de visualiser des donnes captures sur le
terrain, mais galement des donnes en temps rel, en lien avec
le SCADA2, ou des donnes calcules en lien avec les outils de
simulation, que les oprationnels vont exploiter pour optimiser
les performances des rseaux.
147
La longueur de rseau a doubl en 10 ans :

comment faire face ?
Lhydraulique en pratique
A Shanghai, le modle hydraulique que Veolia a dvelopp,
coupl avec la cartographie, permet la fois doptimiser le rseau
en place et de simuler des demandes futures par exemple, par
la simulation des diffrents niveaux de pression dans le rseau
selon un scnario de demande, et la comparaison des pressions
calcules par le modle et celles observes sur le terrain.
Des comptences durbaniste, de dmographe et dconomiste
savrent ncessaires Shanghai, pour renseigner les chiffres
Exemple de secteur (entres-sorties parfaitement mesures)
clefs, lieux, usages et modes de consommation, et donc anticiper

les volutions du rseau.
Ces analyses permettent dvaluer les rendements par sous

secteurs, puis de cibler les priorits. Le suivi des dbits de nuit
Dans cette ville en forte croissance, de nouvelles zones doivent en
est galement un point fort dans lapproche pour ragir ds
permanence tre intgres au rseau existant. La longueur totale
quune fuite importante apparat.
du rseau est ainsi passe en moins de 10 ans de 1 800 3 800

km. Il convient alors de sassurer du bon dimensionnement,
mais galement danticiper les problmes de qualit lis des
Comment concilier quantit et qualit deau
augmentations de vitesse de leau, ou des changements de

direction. Dans certaines zones, le modle, bien calibr, permet
LE SUIVI CONTINU DE LA QUALIT DE LEAU EN RSEAU
de comparer donnes thoriques et donnes rapatries pour

cibler les interventions : dtecter des vannes mal rouvertes
Au-del du suivi prcis des volumes distribus et des pertes,
aprs fermeture, lapparition de fuites importanteset donc de
une approche solide danalyse de la qualit de leau est mise
limiter les gaspillages et prvenir les dysfonctionnements.
en place. Les quipes dintervention disposent de vhicules
Cet outil est donc utilis quotidiennement.
quips pour effectuer des chantillonnages en rseau, suivis

danalyses en laboratoire.
Comment ragir vite en cas de fuite et

cibler les plans dactions : la sectorisation
fine du rseau
Dautre part, des capteurs, dvelopps et installs par Veolia,

mesurent la qualit en continu. Les principales caractristiques
de ces sondes sont un cot raisonnable, une facilit dinstallation
et de maintenance et la possibilit de rapatrier linformation par
Afin dvaluer les performances du rseau, 400 dbitmtres
GSM sur des serveurs centraliss.
lectromagntiques ont t installs pour diviser le territoire de

Pudong en 34 secteurs et suivre les performances de manire
fine.
Sonde Kapta permettant la mesure de diffrents paramtres qualit en continu
De plus, certains points sont quips de coupons permettant

de suivre lvolution du biofilm : le biofilm sy dveloppe et est
Installation de dbitmtres lectromagntiques
ensuite analys.
148
A LCOUTE DES FUITES
Concernant la rduction des pertes physiques (fuites), des prlocalisateurs acoustiques ont t installs pour identifier les
zones fort taux de fuites avant denvoyer des quipes sur place
avec des quipements traditionnels.
Accompagner lurbanisation : optimisation

des plans de renouvellement et gestion
durable
Les plans de renouvellement, dfinis court et moyen terme,
sont bass sur les retours de terrain et les analyses statistiques et
multicritres des dfaillances, prenant en compte la probabilit
de casse pour les annes venir mais aussi leurs consquences,
ainsi que les objectifs de quantit et qualit deau.
Conclusion
Les diverses solutions pratiques prsentes pour la gestion des
rseaux de Pudong, permettent de garantir une volution et un
maintien des performances sur cinquante annes, dans une
optique de prennit technique, dquilibre financier, social et
environnemental.
Suivi quotidien des rponses envoyes par les pr-localisateurs acoustiques
Ces appareils coutent le rseau la nuit et lexploitant dcouvre

le matin ceux indiquant une forte probabilit de fuites.
LA NOTION DE TRAABILIT
Lintgration de tous nos outils (SIG, SCADA,) permet
aujourdhui une vritable traabilit. Toute dfaillance du rseau
(plainte qualit,) peut tre localise, associe et explique,
notamment en faisant tourner des modles permettant de
retracer le cheminement de leau et en comprenant ce qui a pu
se produire en amont de la plainte.
LE CENTRE DE CONTRLE, CUR OPRATIONNEL
DES RSEAUX
Tous les outils sont interconnects. Les rsultats sont visualiss
dans un centre de contrle, devenu le cur oprationnel du
rseau.
Oprateurs devant les crans de contrle (vues en 3D de la ville)
En quelques annes, le rendement de Pudong sest amlior

de 10%, primtre constant. Le service a fait face un
doublement des rseaux tout en diminuant les plaintes
qualit. Les investissements en matire de maintenance et
renouvellement se font de manire anticipe.
Toutes les initiatives lances Shanghai sont maintenant
appliques aux autres contrats de Veolia en Chine.
149
AMLIORATION DE LA
PERFORMANCE RSEAU
BORDEAUX
mots-cls
Christophe Anselme1
et Franois Figueres2
: rendement, pertes, modulation, pression, eau non
facture
Introduction
CANALISATIONS
Les contrats de dlgation de service public comportent de plus
vieillissement des canalisations prenant en compte la fois des
en plus dobjectifs de rsultats prcis qui se traduisent par des

indicateurs de performance contractuels atteindre comme
cest le cas sur le contrat de concession deau potable de la
Communaut Urbaine de Bordeaux (CUB).
La gestion efficace des systmes deau potable, mesure par
la rduction des volumes non-comptabliss et lamlioration
du rendement de rseau, est un enjeu trs important (qui
PREVOIR Canalisations permet de dgager un modle de

facteurs de dfaillance lis aux caractristiques intrinsques des
canalisations et leur environnement (date de pose, matriau,
diamtre, nature des terrains, pression de service, etc.) et des
facteurs de dfaillances variables dans le temps (temprature,
intensit de la recherche de fuites.
Il permet :
n
la prvision du nombre annuel de casses de canalisations en

fonction de la politique de renouvellement adopte ;
sinscrit dans le cadre dune politique globale de rduction des

prlvements sur les nappes dficitaires de la Gironde) pour
lidentification des canalisations fuyardes ;
lequel lEntreprise Rgionale Bordeaux Guyenne de Lyonnaise
la construction dun plan optimis de renouvellement des

canalisations en tenant compte des objectifs contractuels
des Eaux a bti un plan daction agissant sur tous les leviers.
et des contraintes dexploitation (travaux lis au tramway,
Pour ce faire, elle exploite les outils de gestion patrimoniale
travaux de voirie, programme de renouvellement li aux eaux
quelle a dvelopps, afin dvaluer limpact des politiques de
rouges).
renouvellement sur les Eaux Non Factures (ENF). Dautre part,

elle a mis en place une technologie innovante : la modulation
de pression, tout en accentuant et en ciblant ses efforts de
Recherche Active de Fuites.
BRANCHEMENTS
Les casses et fuites qui surviennent sur les branchements deau
potable sont responsables de la plus grande part des pertes
Simulations du vieillissement du patrimoine

et de limpact sur les ENF
physiques observes sur un rseau de distribution.
Le dlgataire doit chaque anne dfinir et mettre en uvre
tudes rcentes montrent que la dure de vie des branchements
des programmes de renouvellement du rseau de distribution

(canalisations, branchements et compteurs) qui doivent
contribuer optimiser les performances du service et respecter
les objectifs contractuels et rglementaires. Cest dans ce
contexte que Lyonnaise des Eaux labore depuis plusieurs
annes un outil de gestion patrimoniale des rseaux, appel
PREVOIR.
Par ailleurs, le vieillissement acclr des branchements en

polythylne noir a dj t mis en vidence par le pass, et les
en polythylne bandes bleues peut tre variable suivant les
conditions dexploitation et environnementales.
Cest dans ce contexte que la Direction Technique et Scientifique
de lEntreprise Regionale Bordeaux Guyenne de Lyonnaise des
Eaux a commenc dvelopper loutil daide la dcision
PREVOIR Branchement qui permet :
n
destimer lvolution des pertes physiques lies aux casses

branchements,
1_ Directeur Technique et Scientifique

2_Responsable Adjoint Du Service Etudes et AMO de Lyonnaise des Eaux Bordeaux
150
n
destimer lvolution du nombre de casses sur les branchements
dvaluer leffort dinvestissement li au remplacement des
deau en fonction de la politique de renouvellement adopte
compteurs deau ncessaire au respect des engagements
et dvaluer les cots dinvestissement associs,
contractuels et rglementaires en termes dge des
destimer lesprance de vie jusqu la 1 , 2

re
me
ou 3
me
casse
des branchements en polythylne noir et en polythylne
compteurs,
n
de mesurer limpact de la prise en compte de plans
bandes bleues partir de llaboration dun modle de
de travaux sur les investissements (remplacement des
cohorte.
compteurs en profitant des programmes de renouvellement

des branchements en plomb, ou impact du dploiement de
COMPTEURS
la tlrelve).
Le sous-comptage des compteurs clients est responsable
RENDEMENT
dune part non ngligeable des volumes mis en rseau non

comptabiliss. La possibilit destimer de manire prcise
Lenjeu actuel en matire dEaux Non Factures est dtre
et fiable les volumes sous compts en fonction dun plan
capable dvaluer, grce ces outils, limpact des actions dfinies
pluriannuel de remplacement des compteurs a donc un intrt
dans le plan dactions Eaux Non Factures initial. En ce sens,
apprciable, notamment pour lanalyse des pertes en eau sur
PREVOIR Rendement (Fig.1) permet de simuler limpact des
le rseau.
politiques patrimoniales dfinies sur lvolution du rendement,

partir des rsultats issus des outils de gestion patrimoniale
PREVOIR Compteur permet :

n
dcrits prcdemment.
destimer, selon la stratgie dinvestissement adopte et

de manire prcise, lvolution des volumes deau non
comptabiliss lis lerreur de comptage, et den dduire les
volumes gagns pour la facturation lors du remplacement du
compteur,
Figure 1 : Aperu du tableau de bord de PREVOIR Rendement
151
Exploitation
Figure 3 : Zones modules
MODULATION DE PRESSION
Aprs une tude de faisabilit, Lyonnaise des Eaux a propos la
CUB de mettre en place un systme de modulation de pression
grande chelle (Fig. 2 & 3). Cette technologie innovante
consiste moduler heure par heure la pression dalimentation
dun secteur de faon coller la pression minimale requise,
ce qui permet doptimiser lexploitation sans impact sur la qualit
du service aux usagers. Leffet de la modulation de pression sur
la rduction des pertes est double : baisse des dbits de fuite et
rduction du nombre de casses.
Le projet sest droul en deux phases correspondant aux deux
secteurs identifis pour la modulation de pression :
n
la cote 75M, dun linaire total de 660 km (20% du rseau

de la CUB)
la cote 60M, dun linaire total de 200 km (6% du rseau de

la CUB)
Sept chambres de vannes de modulation ont t ralises sur

des conduites de DN200 DN600.
La modulation a t mise en service en juin 2010 pour la cte
RECHERCHE ACTIVE DE FUITES
75M et mars 2011 pour la cte 60M.
Paralllement la mise en service de la modulation de pression,
La population concerne est de 175 000 habitants.
aujourdhui 3 800 km par an pour un linaire total de 3 200 km.
La modulation agit sur la rduction du dbit des fuites, dont
prlocalisation ont permis de cibler les secteurs sur lesquels
leffet est constat dans lvolution du volume de pertes (voir

paragraphe 3 : rsultats). Dautre part, les premiers rsultats
montrent que le taux de casses sur les canalisations et les
branchements est rduit de moiti par rapport la zone nonmodule. (Cette estimation est confirmer par le suivi du taux
sur une priode de plusieurs annes).
Figure 2 : Pressions Maximales avant et aprs modulation
la Recherche Active de Fuites a t intensifie, et couvre

Dautre part, la sectorisation ainsi que le systme de
seffectue la recherche, et daugmenter ainsi lefficacit, passant
en quelques annes dun taux de linaire diagnostiqu par fuite
de 7 km/fuite un taux de 3,5 km/fuite.
Le dispositif de sectorisation divise les 3 200 km du rseau de
distribution de la CUB en 34 secteurs. Lensemble des mesures
(dbit, pression) issues de ces secteurs sont tltransmises,
stockes (en Bases de Donnes Long Terme) et font lobjet dun
traitement donnant lieu des bilans par secteur.
La recherche de fuites couvre la totalit du rseau de distribution
de la Communaut Urbaine de Bordeaux avec une intensit
adapte au caractre fuyard de chacun des secteurs. Par
exemple, le secteur Paulin-Bquet (Bordeaux intramuros) a t
couvert par 4 campagnes de recherche de fuites systmatiques.
RSULTATS
Grce ce plan daction volontaire, on constate une amlioration
continue des indicateurs, comme le montrent les graphiques de
la figure 4 ci-aprs, reprsentant respectivement lvaluation
mensuelle des pertes rseau et du rendement.

152

Figure 4 : Evolution des pertes et du rendement du rseau
153
3
Performance des services
dans le long terme,
et intgration urbaine
performance des services dans le long terme, dveloppement durable et intgration urbaine I
156
157
LE DVELOPPEMENT DE
{
LACCS AUX SERVICES
DEAU EN MILIEU URBAIN :
TRE PERFORMANT NCESSITE
INNOVATION, EXPERTISE ET
PARTENARIAT
Olivier Gilbert1
Judith Buelvas Prez2
Patrick Rousseau3
Franois De Rochambeau4
Oscar Garcia5
Retours dexprience du Maroc, de lEquateur, de la Colombie,

du Niger et de lInde
mots-cls
: optimisation, politiques tarifaires, branchement, accs

collectif, valuation
Dans les pays mergents, travers les contrats de gestion

dlgue de services publics deau et dassainissement
de Veolia Eau et de Proactiva, Veolia Environnement mne
des programmes daccs aux services pour les populations
dfavorises. Cet aspect de ses missions la amen dvelopper
une nouvelle ingnierie sociale intgrant les domaines technique,
financier, marketing, communication et juridique, et travailler
avec de nombreuses parties prenantes disposant dexpertises
complmentaires des siennes. Concernant la gnralisation de
laccs aux services essentiels, la performance passe en effet
par linnovation et le partenariat.
Fin 2010, depuis le dbut de ses contrats en Afrique, en
Amrique du Sud et en Inde, Veolia Eau a fait ainsi bnficier
plus de trois millions de personnes dun accs leau en milieu
urbain et pri-urbain dont prs de la moiti dans le cadre de
programmes sociaux.
Lexpertise dveloppe progressivement depuis une quinzaine
dannes par le Groupe repose sur des efforts dinnovation et de
mthode, notamment sur les diffrents points voqus ci-aprs.
Optimiser lexploitation permet de desservir

plus de populations avec les mmes
installations et les mmes ressources
Lorsquune autorit publique nous confie pendant plusieurs
annes la gestion de son service deau, notre premire mission
consiste remettre en tat, voire renouveler, puis amliorer
lexploitation des infrastructures existantes, usines et rseaux,
travers les tudes de diagnostic, la sectorisation des rseaux,
lamlioration des rendements, la mise en place du comptage des
volumes deau produits et distribus l o cela est ncessaire,
etc. Il sagit du cur du mtier dexploitant. Ces plans daction
engags ds le dmarrage de nos contrats ont pour but
damliorer dans le temps la qualit du service rendu aux
populations. Ce qui est moins soulign, cest quils contribuent
aussi desservir plus de personnes avec la mme ressource
en eau, sans cration de nouveaux ouvrages ni extension des
ouvrages existants.
Au Niger, les actions engages concernant la manuvre
des rseaux et quipements ds 2001 par la SEEN (Socit
dExploitation des Eaux du Niger) ont permis de distribuer de
leau dans des rues o elle narrivait pas faute de pression.
1_ Dlgu aux Innovations Sociales - Veolia Environnement - Direction dveloppement Durable

2_ Directrice Gnrale du Contrat de Monteria - Proactiva Aguas de Monteria
3_ Prsident et Directeur Gnral de Veolia Water India
4_ Directeur des Oprations et Ressources/Zone Moyen-Orient Afrique du Nord/Veolia Eau
5_ Directeur Gnral du Contrat de Guayaquil - Interagua
158
En Inde, depuis 2007, dans le cadre dun contrat de performance
systmes tarifaires ou les adapter en fonction des situations quil
pass avec la ville de Nagpur dans lEtat du Maharastra, Veolia
dcouvre au jour le jour sur le terrain. Ainsi, Ttouan (Maroc),
a russi, en optimisant le service et en particulier en rduisant
alors que le tarif dcid par les autorits comporte plusieurs
les fuites deau de 52% 31%, alimenter en continu environ
tranches dont une premire dite sociale (o leau est
200 000 personnes supplmentaires qui navaient, pour les
vendue un prix infrieur au cot de revient pour loprateur),
mieux desservies, droit quentre deux et six heures deau par
Amendis a propos dengager en habitat collectif une dmarche
jour, dont plusieurs bidonvilles.
de piquage social consistant y dvelopper le comptage

divisionnaire et, par l-mme, de mettre la tranche sociale au
Mettre en uvre les politiques tarifaires

dcides par les Autorits Publiques en
recherchant la compatibilit sociale
Dans lintrt de tous, habitants, abonns, autorits et
oprateurs, le tarif dun service doit tre socialement acceptable.
niveau des appartements et non plus seulement des immeubles.

Chaque famille dfavorise peut ainsi avoir accs la tranche
sociale.
Dvelopper les branchements individuels

dans le cadre de programmes sociaux
Dans les pays en voie de dveloppement, les investissements

raliser y sont beaucoup trop lourds pour tre supports
Rduire le prix du service pour lusager ne suffit pas si la plupart
uniquement par les abonns du service. Dans ce cas, la notion
des mnages nont pas accs aux rseaux. Le cot payer pour
de recouvrement acceptable des cots sur labonn se
se raccorder aux services publics est hlas souvent dissuasif
substitue en gnral au principe de recouvrement intgral des
pour de nombreuses familles. Cest la raison pour laquelle des
cots . En ce sens, les Autorits Publiques charges de dfinir
programmes de branchements sociaux ont t dvelopps dans
les politiques tarifaires et de fixer les tarifs doivent rechercher ce
de nombreux pays depuis les annes 1980. Ceux-ci ncessitent
qui est supportable par les habitants, y compris les plus fragiles.
dinnover dans tous les domaines de faon assurer :
Dautre part, elles doivent dcider des mcanismes financiers
lappropriation du projet par les populations concernes, ce

qui implique un dialogue de proximit et souvent lintervention
complmentaires destins payer les charges du service qui ne
de sociologues ou anthropologues ;
peuvent pas tre supportes par les bnficiaires.

n
la mobilisation de financements adapts, ce qui passe par
Loprateur est alors charg de mettre en uvre les politiques
la mise au point, si le contexte le permet, de subventions
dcides en recherchant leur optimum socio-conomique. Il
croises et lappel des ressources complmentaires dans le
doit organiser les services de faon ce que chaque segment
cadre de partenariats locaux, nationaux ou internationaux, tel
de clients, existants ou futurs, puisse avoir accs au tarif le plus
que ce fut le cas Tanger (Maroc) avec laide OBA (Output
adapt et toute linformation concernant le service offert et
Based Aid) exprimente par Amendis pour le compte de
son tarif.
la Banque Mondiale et du GPOBA (Global Partnership for

Output Based Aid) ;
En Colombie ainsi quen Equateur, le tarif gnral est fix en
le dpassement des barrires administratives qui empchent
fonction du volume mensuel deau potable consomm par le
de pouvoir disposer du foncier ncessaire aux projets de
client. Celui qui consomme plus paye leau un prix suprieur
raccordement6 ou de desservir les populations qui nont pas
celui qui consomme moins. Mais dans les nouveaux quartiers
de titre de proprit ni autorisation de logement, dans des
priurbains non encore viabiliss, un service minimal est assur,
quartiers non cadastrs, sans toutefois remettre en cause
associ des tarifs spcifiques fixs en fonction de la situation
la lgislation prexistante. Ces sujets importants ne peuvent
juridique des quartiers et de leur niveau dquipement. Ainsi,
tre rgls sans une volont politique opinitre mais aussi
pour les quartiers ne disposant encore que dun premier niveau
de linnovation administrative et la coopration de tous les
de service (citerne et borne-fontaine) un tarif social est appliqu,
services locaux impliqus dans lamnagement et la gestion
diffrent du tarif social appliqu dans les quartiers dont la
des quartiers.
viabilisation est en cours (eau, assainissement, voiries en cours
A Tanger, en 2006, dans le cadre de lINDH (Initiative
de cration). Ce mode de tarification par quartier constitue
Nationale du Dveloppement Humain), cette coopration
une alternative parmi dautres, mais il est intressant lorsquune
sest concrtement traduite par la cration dun Comit
ville et la configuration de ses quartiers voluent rapidement car
Branchements Sociaux - INDH ddi au suivi des oprations
il permet doffrir des services modulables, tout en tant assez
de viabilisation des quartiers informels, aux runions duquel
facile mettre en uvre.
participent tous les quinze jours la Willaya (Prfecture), les

communes, les services de lAutorit Dlgante, lAgence
Loprateur est force de proposition pour faire voluer les
Urbaine, Amendis, etc. Ce comit a pour but dexaminer et
6_ Les travaux dHernando de Soto ont pu montrer combien labsence dun systme de titres de proprit entravait le dveloppement conomique des pays pauvres.
159
de rsoudre tous les problmes pratiques et juridiques qui
particuliers ou entreprises extrieurs au quartier.
sopposent au raccordement des quartiers dsigns pour tre

n
desservis et au branchement effectif des habitations.
Cette innovation permet de disposer dun accs gratuit
le passage des rseaux dans des secteurs dont les
hauteur des besoins essentiels, cibl vers les populations les
caractristiques gographiques, urbanistiques, foncires
plus sensibles, et de limiter les contraintes sur la ressource en
et humaines transforment chaque chantier en un dfi
eau. Elle contribue ainsi une gestion rationnelle et durable, et
ncessitant des prouesses dadaptation technique.
un partage quitable de leau (Gilbert & Hascouet, 2009). Elle

fait aujourdhui lobjet dun intrt accru de la part dautorits et
Mais la russite de ces programmes ncessite aussi de lhumilit
oprateurs de diffrents pays.
eu gard aux enjeux humains, au nombre dacteurs en jeu,

lampleur de la tche et aux multiples piges que connaissent
De la mme manire, Monteria (en Colombie), a t dvelopp
bien ceux qui se sont frotts au sujet. Elle implique donc de
le programme Bornes publiques pour amener l'eau aux
travailler en partenariat, tout dabord, avec les premiers
communauts qui vivent dans des bidonvilles, lesquels sont
concerns que sont les populations et les autorits publiques
dus principalement aux dplacements forcs provoqus par
comptentes, mais aussi avec dautres parties prenantes :
le conflit arm qua connu la rgion. Durant l'anne 2010 il a
associations, acteurs de la coopration, lus de quartier,
bnfici 11 500 personnes (prs de 3% de la population de
reprsentants de communauts, autres services dont lexpertise
la ville) sur 16 points diffrents. Le programme inclut un tarif
se rvle importante pour la bonne marche des projets.
subventionn de 0,21 euros/m3, alors que le tarif de rfrence

est de 0,48/m3.
Au Maroc, afin de rendre possible laccs aux branchements

individuels, Veolia Environnement Maroc a dvelopp sur
demande des Autorits marocaines des oprations de
branchements sociaux destination de plus de 100 000
Dvelopper des services clientles

de proximit, adapts aux populations
familles, pour un montant de travaux dpassant 200 millions

deuros. Entre 2003 et 2010, prs de 350 000 personnes ont pu
Quel que soit le niveau de vie des abonns, loprateur doit offrir
ainsi disposer dun accs leau domicile grce ce systme
des services clientle et commerciaux sur mesure, permettant
et prs de 150 000 lassainissement.
de proposer localement un accueil et une coute exemplaires,

des explications et des offres de service en rapport avec la
Fiabilisation du mode daccs collectif

pour ceux ne pouvant avoir accs aux
branchements individuels
situation de chacun. La souplesse et linnovation doivent tre

au rendez-vous pour adapter nos services clientles aussi bien
aux clients du centre-ville qu ceux des quartiers priurbains
parfois semi-ruraux, ceux de lextrme densit humaine
aussi bien qu ceux de lisolement. Pour les oprateurs, la
Si laccs individuel constitue certainement la meilleure solution
proximit avec les habitants doit tre considre comme un
pour changer durablement les conditions de vie des habitants
atout qui se recherche et sorganise.
du point de vue de lhygine et de temps libr, ainsi que

dindpendance conomique (vis--vis des revendeurs deau
En Equateur, Guayaquil, Interagua a cr un service ddi
par exemple), force est de reconnatre quil ne peut tre appliqu
la relation de proximit avec lensemble des habitants du
tout de suite partout. Il convient ainsi dorganiser des systmes
primtre, soit 2,6 millions, dont ceux des quartiers informels.
daccs collectif permettant de garantir qualit, accessibilit et
Ce service appel Gestion Communautaire qui travaille en
disponibilit de leau.
transversal avec les autres dpartements de lentreprises et les

communes dlgantes, organise loccasion de chaque projet
En ce sens, Veolia a mis au point un systme, dnomm
des runions dinformation avec les habitants concerns. A
Saqayti, permettant aux familles les plus dfavorises, celles
Monteria, en Colombie, un service du mme type a t cr
qui ne peuvent avoir accs au branchement social individuel,
par Proactiva destination des quartiers populaires, notamment
de disposer par mois de plusieurs m deau prpays. Il sagit
ceux issus de lexode rural : cest le Service de Gestion
dune borne-fontaine accs individualis et scuris. Ainsi, au
Sociale . Dans les deux cas, lors des runions organises dans
Maroc o ce systme a t mis au point, les communes qui ont
les quartiers eux-mmes, les habitants sont couts et leur
accept de lexprimenter comme Tmara et Sal offrent les 4
avis pris en compte pour lorganisation pratique des projets. Si
ou 6 premiers m /mois aux familles ligibles ce dispositif. Ce
ce travail a ncessit de crer des moyens nouveaux au sein
systme permet, entre autres, de complter loffre branchement
de lentreprise (formation, outils de management, indicateurs,
social en permettant de desservir mme les plus dmunis,
etc.), et de prendre le temps ncessaire la cration du lien
tout en rduisant les gaspillages deau constats aux bornes-
social, ces investissements sont rapidement rentabiliss car les
fontaines accs libre ou en vitant leur appropriation par des
projets en ressortent mieux conus et de nombreux problmes
160
ou malentendus peuvent tre traits en amont. A Nagpur, Veolia
des bidonvilles de Nagpur en Inde, a t engag en 2010 avec
Water India est en relation quotidienne avec des reprsentants
linstitut IRENE de lESSEC et le CSH (Centre des Sciences
de quartiers appels Water Friends et organiss en rseau. Il
Humaines) de Dehli, avec notamment comme objectif de
sagit dhabitants qui se sont ports volontaires pour servir de
prparer lvaluation de leurs impacts sur le dveloppement
relais de proximit entre loprateur et la population.
humain.
Un autre exemple rside dans la cration d Agences mobiles :
Au-del des villes, en milieu rural, il en est de mme pour le
des bus amnags par Veolia et Proactiva en agences daccueil
programme de Goalmari (Bangladesh) que Grameen Veolia Water
clientle, disposant dun personnel form spcifiquement, o
Ltd a engag en 2008 en appliquant le modle Social Business
lon peut effectuer de nombreuses oprations administratives
du Professeur Yunus. Lobjectif est de permettre terme laccs
telles que la demande dun branchement social, labonnement
leau potable 100 000 habitants des conditions adaptes,
ou le paiement des factures. Ces agences se rendent dans
sachant quils ne disposaient essentiellement que deau issue
les quartiers les plus loigns des centres villes, et dans les
de nappes naturellement pollues larsenic (ce qui expose
villages, des dates fixes lavance avec les reprsentants
au Bangaladesh entre 30 et 80 millions de personnes aux
des habitants. Ainsi, les clients, y compris les plus loigns et
consquences parfois mortelles de larsenicose). Le programme,
ceux dpourvus de moyens de transport, ont accs au mme
men aussi en mode recherche-action , fait lobjet dun
service sans avoir se dplacer chaque mois. Ces innovations
partenariat avec lInstitut de lInnovation et de lEntreprenariat
sont dautant plus apprcies par la population concerne que
social de lESSEC. Celui-ci intgre llaboration dune mthode
celle-ci est faiblement bancarise et paye en espces lessentiel
dvaluation et sa mise en uvre. Le volet sanitaire de cette
des factures.
valuation est men par VERI (Veolia Environnement Recherche

et Innovation).
Cette proximit constitue aussi un atout pour dvelopper sur le

terrain des programmes de sensibilisation aux bons usages des
De par notre exprience, nous pensons que pour progresser
services deau et dassainissement comme celui de la SEEN,
et amliorer nos performances sur un sujet aussi complexe et
au Niger, sur les liens entre leau, lhygine et la sant, en
sensible que celui de la gnralisation des services essentiels,
partenariat avec des ONG, des artistes et des mdecins, ainsi
le meilleur moyen est dvaluer leurs impacts effectifs sur
que la Direction Dveloppement Durable et les experts Formation
la qualit de vie des bnficiaires, le dveloppement humain
et Sant du Groupe Veolia Environnement. Veolia considre en
et le fonctionnement des communauts. Cest ainsi quil est
effet que la diffusion de messages clairs aux habitants sur les
ncessaire de connatre de faon prcise les rsultats de nos
bons usages de leau fait partie intgrante du service quelle
interventions sur les territoires o nous intervenons, ainsi que
doit ses clients afin de maximiser les bnfices quils peuvent
de les partager afin de repenser et rorganiser, si ncessaire, ce
retirer de laccs une eau de qualit et lassainissement.
qui doit ltre. De mme, dune faon gnrale, la mise en place

dindicateurs socitaux, destins mesurer les effets du mode
Evaluer limpact des actions sur

le dveloppement humain
Afin de mesurer limpact des efforts et des activits quil a
engags pour contribuer dvelopper laccs des populations
de gestion des oprateurs sur les usagers, constitue un axe de

travail concernant la performance des services publics.
Bilan et perspectives en regard

de la performance
dfavorises aux services, le Groupe a initi plusieurs

programmes dvaluation avec des partenaires scientifiques.
Ces dernires annes, Veolia Eau et Proactiva ont d rpondre

des demandes croissantes des autorits publiques en matire
Par exemple, limpact des branchements sociaux individuels
de gnralisation de laccs des populations dfavorises
raliss en centre-ville de Tanger a t tudi en 2007 par
aux services. Cela a entrain lvolution de nos pratiques en
le J-PAL (le Jameel Poverty Action Lab), le laboratoire du
partenariat avec des acteurs aux savoir-faire complmentaires
Massachusetts Institute of Technology (M.I.T.) spcialis
des ntres, notamment sociologiques et socio-culturels, mais
dans lvaluation alatoire des programmes de lutte contre la
aussi urbanistiques et juridiques. De plus, la coopration avec les
pauvret, dirig par Esther Duflo. Les rsultats de cette tude
autorits et les parties prenantes locales sest rvle ncessaire
montrent limportance de laccs individuel leau en ville vis-
au quotidien sur ce sujet o finalement chaque acteur dpend
-vis de la plupart des indicateurs de dveloppement humain
des autres et du succs de tous. Le partenariat nest pas un vain
et notamment le temps libr, la sociabilisation et le bien-tre
mot, bien au contraire. Et les efforts dinnovation ne doivent pas
(Devotto et al., 2011).
faiblir car les sujets dtude et de recherche sont encore nombreux
Un programme de recherche-action , pralable au lancement
(foncier, valuation) alors que les besoins saccroissent au fur
des travaux de raccordement individuel du million dhabitants
et mesure du phnomne gnral durbanisation.
161
Pour Veolia Environnement, les diffrents projets engags
et les retours dexpriences ont progressivement men
llaboration dune expertise, dnomme initialement ACCES,
mise disposition de nos clients institutionnels. Cette expertise
a t utilise pour proposer sur de nouveaux territoires des
solutions adaptes au contexte local tels que des programmes
de raccordement sur mesure ou de mdiation sociale. Dans le
mme sens, des outils tels que les bornes Saqayti ou les agences
mobiles sont maintenant utiliss dans dautres pays dont,
notamment, la France En effet, la problmatique de laccs
au service, qui se traduit dans les pays dvelopps plutt par
le maintien au service des mnages en situation de prcarit,
concerne maintenant tous les pays
Cette expertise nest pas immuable. Elle senrichit des
exprimentations engages sur le terrain par les diffrentes
units oprationnelles du Groupe et donne lieu la cration de
diffrents outils mthodologiques, de mesure de la performance
et de management spcifiques, destins aux oprationnels.
Les professionnels de leau qui travaillent sur la problmatique
de laccs aux services savent en effet quil sagit dun sujet
mtier part entire, demandant la plus grande rigueur
professionnelle.
Pour finir, soulignons que ce sujet ncessite aussi un rel
engagement personnel des collaborateurs. En retour, malgr les
difficults et les marges damlioration, ceux-ci ont la satisfaction
de participer lintrt gnral, lequel est au cur du sens de
nos missions de service public. Cela a naturellement un effet
positif en matire de culture dentreprise, ce qui naturellement
nest pas le moindre atout pour la performance gnrale des
services.
Rfrences
O. Gilbert et T. Hascoet, 2009. Saquayti, pour une meilleure
rationalisation de lutilisation de leau en libre service, in Ltat
des ressources en eau au Maghreb en 2009, pp. 15-28, UNESCO,
Rabat.
F. Devoto, E. Duflo, P. Dupas, W. Parient et V. Pons, 2011.
Happiness on Tap: Piped Water Adoption in Urban Morocco,
Discussion Paper 2011-13, IRES, Louvain.
162
LA PERFORMANCE DES
{
SERVICES DEAU SUR LE LONG
TERME : LAPPORT DE LA DURABILIT
Bernard Barraqu1
mots-cls
: eau potable, prospective, valuation

multidimensionnelle, volution de la demande, gestion
patrimoniale, gouvernance, redistributivit
La construction de services deau

performants en Europe au XXe sicle
on a affaire une industrie mature, o les infrastructures doivent
On peut faire lhypothse que lEurope a en moyenne les
exigent un accroissement des investissements nouveaux en
meilleurs services publics deau et dassainissement : les taux

de raccordement sont les plus levs, notamment cause de
la densit de population et de lanciennet des services publics.
Mais les consommations deau restent modres, notamment
par rapport ce quelles sont aux Etats-Unis. Ce succs est
aussi celui de la responsabilit prise par les collectivits locales
dans la plupart des pays qui ont suivi lAngleterre dans cette
nouvelle politique de comfort. Evidemment, on ne peut nier
limplication de niveaux suprieurs de gouvernement, et
notamment les Etats nationaux, qui a permis de mettre en place
linfrastructure, en apportant des subventions, en soutenant les
emprunts obligataires, en autorisant les caisses dpargne
intervenir, et surtout, en donnant la priorit leau potable sur
les autres usages. Mais ladoption progressive de la tarification
au volume et la transformation de ce service essentiel en service
caractre industriel et commercial a confort la durabilit de
services publics en assurant un auto-financement croissant. En
dfinitive, la durabilit de ce systme a t lie la rencontre
dun modle technique et dun dispositif institutionnel dans le
service public local en rseau. La gnralisation progressive des
usines de traitement deau dune part, dpuration des eaux
uses dautre part, a fini par faire de leau urbaine une affaire
bien spare des questions de ressources en eau, avec un
rgime conomico-juridique diffrent du droit et de lconomie
de leau en gnral.
tre renouveles progressivement, mais sans les subventions

initiales. Et cela au moment o les directives europennes
faveur de lenvironnement. Pensons au cot cumul dans les 15
pays membres de la Directive Eaux Rsiduaires Urbaines : 150
milliards deuros ! Et comme lassainissement est dornavant
pay dans la facture deau, on voit cette dernire augmenter
inexorablement dans un contexte de rcupration des
cots . Il nest pas surprenant que des retards dapplication
de la politique europenne saccumulent, avec le contentieux
qui sensuit la Cour de Justice europenne. La situation est
particulirement proccupante dans les pays mditerranens
o une approche traditionnelle par les solutions de gnie civil
coteuses est privilgie. Mais ce nest pas tout : on cherche
inciter, par des tarifs nouveaux, les usagers cesser les
gaspillages, pour esprer rduire le poids de linfrastructure
grer terme. Or, une baisse gnrale des consommations
deau se produit dans de nombreuses villes dEurope, et
lobligation dquilibrer les dpenses avec les recettes pousse
augmenter encore davantage les prix ; en dfinitive lvolution se
fait au dtriment des plus dmunis, qui nont pas forcment les
moyens de faire des conomies. Bref, on dcouvre en Europe
un problme de droit leau quon croyait tre une affaire de
pays en dveloppement.
La rflexion sur la performance des services deau doit donc
tre complte par une approche de long terme que les outils
classiques (normes, indicateurs de performance, benchmark)
peinent prendre pleinement en considration. La situation
actuelle met en lumire les tensions potentielles entre les enjeux
Un modle confront une crise

sans prcdent
environnementaux, conomiques et sociaux, qui sont souvent
Cependant, des lments de crise apparaissent et leur
services deau et les chemins pour y parvenir.
combinaison pourrait bien rendre la situation intenable : dabord,
1_ AgroParisTech/CIRED
considrs isolment. Les outils de la prospective peuvent

alors tre mobiliss pour identifier les futurs dsirables pour les
163
Un projet de recherche pluridisciplinaire

et prospectif : Eau&3E
Cest cette nouvelle problmatique de crise qui a motiv une
deau selon diverses hypothses dusages, de recours

des ressources alternatives et de planification urbaine ; puis
valuer leur impact sur les budgets des services ;
n
compris par une volution qui rinscrit les choix techniques
rponse lappel doffres de lANR sur la Ville Durable : aux
dans une dmarche tourne vers la reconqute du milieu
incertitudes sur la demande future sajoutent le vieillissement
aquatique conformment lesprit de la DCE ;
des infrastructures et les difficults sociales, le tout alors que

la gouvernance traditionnelle de services deau fonde sur la
effets sur les plus dmunis ;
par les lus doit tre remise en cause. Le projet laurat EAU&3E
comptences ncessaires traiter lensemble des questions,
ainsi que Eau de Paris. Des collaborations prcdentes sur
les baisses de consommation deau de la capitale (-25% en
15 ans facturs) et sur les effets redistributifs des systmes de
tarification nous avaient convaincus de lintrt de choisir Paris
comme terrain malgr sa spcificit.
Les quipes comprennent le CIRED, quipe gestion stratgique
de lenvironnement ; le laboratoire GESTE, du Cemagref
lENGEES de Strasbourg, dans sa composante sociologique ;
lquipe conomie du BRGM de Montpellier, et le Cemagref
de Montpellier pour ltude des consommations deau et de
leur volution ; le groupe de recherche GEA dAgroParisTech
Montpellier pour la gestion durable des infrastructures ;
et lquipe ADES de luniversit de Bordeaux pour une tude
transversale de la durabilit dans cette ville, dj dmarre en
partenariat avec un syndicat mixte, le SMEGREG. Ce dernier
runit la Communaut Urbaine de Bordeaux et le CG 33 dans
une tude de la gestion durable de la ressource en eau profonde
de bonne qualit (risque de surexploitation et dintrusion saline),
mais aussi dans la rflexion sur la durabilit de la gestion de
linfrastructure et des tarifs sociaux. Au total, le partenariat
nourrit ses rflexions de trois terrains, Paris et Bordeaux et
Perpignan en Languedoc-Roussillon. Cela permet de couvrir des
situations diverses.
Le projet a commenc par une anne denqute sur les
problmatiques de gestion durable des services deau et
dassainissement dans dautres pays dvelopps, nommment
ceux de lEurope de lOuest, les Etats-Unis et lAustralie.
En ce moment, nous cherchons amliorer les connaissances
dans chacun des 4 domaines classiques de la durabilit, les
3 E : lenvironnement, lconomie et lquit. Comme les 3
mousquetaires, on y ajoute un quatrime, la gouvernance. Celleci comporte deux dimensions : la gouvernance interne concerne
les rorganisations visant mieux faire travailler ensemble les
lus, les techniciens et les usagers ; et la gouvernance externe
qui traite des changements dchelle territoriale de la conduite
de certaines tches pour rendre les services plus rsilients.
Le projet aborde ainsi quatre enjeux principaux :
n
mieux modliser lvolution possible des consommations
dvelopper des analyses systmatiques de la redistributivit

des tarifs proposs aux usagers, et notamment tudier leurs
sparation de loffre des ingnieurs et de la demande exprime

associe 6 quipes de chercheurs qui runissent ensemble les
mieux modliser la gestion long terme de linfrastructure, y
rflchir la mise en place dune gouvernance multi-niveaux,

externe et interne, pour permettre la fois une meilleure
rsilience des services par rapport aux changements globaux
et une implication plus forte des citoyens-usagers.
Le partenariat sinscrit dans un rseau qui permet dajouter des

lments de connaissance tirs dexemples dautres pays. Les
informations recueillies sont rendues disponibles dans le blog du
projet : http://eau3e.hypotheses.org.
La dernire phase du programme consiste dvelopper une
prospective des services deau dans les villes en reprenant les
acquis des phases prcdentes ; une confrence internationale
prsentera nos rsultats.
164
ANALYSE DES FONCTIONS

DE SERVICE POUR LA
GESTION DES EAUX
URBAINES ET ENJEUX
POUR LE SUIVI DES
PERFORMANCES
Frdric Cherqui1,2
Sbastien Ah Leung1,3,4
Selma Baati1,3,4
Bernard Chocat1,5
Pascal Le Gauffre1,5
Damien Granger6
Bernard Loubire6
Amir Nafi7
Cline Patouillard1,3,4
Amlie Tourne1,5,6
Jean-Yves Toussaint1,3,4
Justine Ultsch1,3,4
Sophie Vareilles1,3,4
et Cathy Werey7
mots-cls
: projet OMEGA, durabilit, qualit des

milieux, changement climatique, organisation
Un hritage complexe grer
d'approche hydraulique, consistant optimiser l'utilisation des
Les systmes dassainissement urbains, qui se dveloppent en
de retenue permettant l'crtement des pointes de dbit. Dans
mme temps que les rseaux de distribution deau dans les villes
dEurope de louest, trouvent leur origine au milieu du XIXme
sicle dans le mouvement hyginiste. Les premiers quipements
correspondent une vision essentiellement sanitaire de
l'assainissement (compris au sens strict : rendre sain). Ils
mlangent eaux uses et eaux pluviales dans le mme rseau
de tout lgout , destin vacuer toutes les eaux le plus
vite possible de la ville, et conduisent frquemment canaliser,
couvrir et enterrer une partie du rseau hydrographique naturel
des villes. Ds le dbut du XXme sicle, la concentration des
rejets urbains en un ou quelques points dun cours deau
commence poser problme. On imagine alors les techniques
dpuration (qui ne se gnraliseront cependant en France
quaprs la premire loi sur leau de 1964), ainsi que le
principe du systme sparatif. La sparation complte, sur un
mme bassin versant, des eaux uses et des eaux pluviales
va cependant savrer trs difficile, en particulier du fait de la
non-conformit des branchements. A partir du milieu du XXme
sicle la croissance des villes associe l'exode rural donne
aux eaux pluviales un nouveau statut, celui d'une menace
susceptible d'inonder la ville de faon brutale. Les techniciens
dveloppent alors une approche qualifie par Desbordes (1987)
1_ Universit de Lyon
2_ LGCIE Universit Lyon 1, F-69622, Villeurbanne, France
3_ UMR 5600 EVS, Environnement Ville Socit
4_ INSA-Lyon, ITUS, F-69621, Villeurbanne, France
5_ INSA-Lyon, LGCIE, F-69621, Villeurbanne, France
6_ Lyonnaise des Eaux, Direction technique et recherche, France
7_ GESTE, UMR Cemagref-ENGEES, Strasbourg, France
rseaux d'vacuation et les complter par de grands bassins

les annes 1980, il devient clair que ces approches, dites au
bout du tuyau ( end of pipe ), ne permettront pas elles
seules de protger les villes contre les risques dinondation. Se
dveloppent alors de nouvelles techniques, dites alternatives en
France, qui visent complter l'approche hydraulique classique
par une approche la source dont lobjectif est de contrler
les flux deau au plus prs de leur lieu de production. Par ailleurs
la monte en puissance des proccupations environnementales
amne s'intresser aux flux polluants vhiculs pendant les
priodes pluvieuses par les eaux de ruissellement et plus encore
par les eaux unitaires (voir par exemple la Directive europenne
ERU de 1991 et la loi sur l'eau de 1992). Il apparat alors que
les techniques alternatives, en plus de leur rle de rgulation
hydraulique, offrent des possibilits parfois importantes
dinterception des flux polluants, notamment ceux prsents en
phase particulaire dans les eaux pluviales. A la fin du XXme sicle,
le cadre de rflexion va encore slargir, dabord en dveloppant
des approches visant rintgrer l'eau dans la ville, par exemple
en renaturalisant les ruisseaux couverts ou enterrs, puis en
redonnant toutes les eaux urbaines, eaux pluviales et eaux
uses, un statut de ressource.
165
Nous hritons donc dun ensemble complexe de systmes qui
sest dvelopp en couches successives, rpondant chacune
des enjeux diffrents, et qui prsentent une valeur patrimoniale
trs importante. Ces systmes incluent des dimensions
techniques, rglementaires, organisationnelles, financires,
mais aussi culturelles et sociales. Ils sont clats et grs sans
relle concertation ou communication entre systmes et entre
acteurs : des systmes pour leau propre et dautres pour leau
sale, des systmes pour leau des villes et dautres pour leau
des champs, des systmes pour leau technique et dautres pour
Un changement de paradigme ncessaire

Le systme devient donc de plus en plus compliqu et son
pilotage de moins en moins ais. Beaucoup dexperts (voir par
exemple CERTU, 2003 ; Chocat et al., 2007 ; Novotny & Brown,
2007) considrent quil est aujourdhui ncessaire de changer
de paradigme et de remplacer le concept dassainissement
urbain par celui de gestion des eaux urbaines. Ce changement
dapproche doit de plus intgrer quatre contraintes principales :
n
leau naturelle.
il est indispensable de grer lhritage . Il y a en France,

daprs Berland & Juery (2002), 250 000 km de rseaux
hors pluvial dune valeur de 85 milliards deuros, plus
environ 16 000 stations dpuration dune valeur de 15
Une modification profonde des enjeux
milliards deuros, des milliers de stations de pompage et

de dversoirs dorage, etc. Ce patrimoine norme doit tre
Si lon focalise la rflexion sur les systmes urbains de gestion
prserv. Comment maintenir lintgrit de ces ouvrages et
des eaux uses et pluviales, les consquences de cet tat de fait
prserver leur fonctionnalit sans pour autant les figer dans
sont multiples :
n
Ces systmes doivent aujourdhui rpondre des enjeux de
leur rle ancien qui se doit dvoluer ? ;

n
plus en plus diversifis : protection contre les crues et limitation
aquatiques et la reconnaissance de la prcarit des ressources
des rejets dans les milieux naturels, mais aussi rutilisation
en eau entranent un consensus autour de la ncessit dune
des eaux uses, rcupration dnergie calorifique, utilisation
approche globale de la gestion de leau. La consquence
de leau dans la production des paysages urbains, utilisation
est une volont affiche de traiter les questions lchelle
de leau des fins bioclimatiques, rintroduction des objets
des bassins versants, ce qui augmente la taille du systme
de nature en ville, etc. ;

n
grer, ajoute de nouveaux acteurs et augmente encore la
Les techniques mises en uvre deviennent galement de plus

en plus diversifies : aux traditionnels rseaux se superposent
complexit du systme ;
n
des ouvrages de collecte ou dinfiltration des eaux pluviales,
des modes de vie urbaine (dont le rapport aux milieux naturels)
ouvrages individuels (citernes, toitures rservoirs) jusqu
et des formes durbanisations. Ces volutions peuvent tre en
de trs gros ouvrages traditionnels au bout du tuyau ,
dcalage par rapport celles du systme dassainissement,
mais qui doivent tous tre de mieux en mieux intgrs
compte tenu de sa forte inertie organisationnelle et
la ville. Lassainissement non collectif ou semi collectif
technique ;
n
adapte et lmergence de filires techniques performantes ;
gestion des eaux urbaines, dans la mesure o celle-ci associe
en plus sophistiqus (par exemple en intgrant des outils
actuellement une pluralit d'organisations aux objectifs
de gestion en temps rel). La multiplication des enjeux
plus ou moins convergents et des modes organisationnels
et la multiplication des fonctions ont donc pour effets de
trs diffrents (collectivits territoriales, services, syndicats,
dmultiplier le nombre d'objets et de dispositifs techniques ;
entreprises, associations, collectifs, etc.).
Comme il n'existe pas de systme technique sans organisation

(Toussaint, 2009), cette multiplication de fonctions et de
dispositifs concourt accrotre le nombre d'organisations
concernes et actives dans la gestion du systme. Ainsi,
aux techniciens de lassainissement viennent sajouter
les gestionnaires de milieux naturels, les urbanistes, les
architectes, les amnageurs, les paysagistes, les associations
de dfense de lenvironnement et les usagers eux-mmes
qui redeviennent acteurs. Se pose alors la question de la
coordination d'une pluralit d'organisations, grant une
pluralit douvrages dans une grande diversit dobjectifs et
dintrts.
enfin, les volutions ncessaires ne seront possibles quavec

le renouvellement de l'approche organisationnelle de la
les systmes collectifs dassainissement deviennent de plus
de plus, il devient ncessaire de prendre en compte les

volutions (probables) du climat ainsi que celles (certaines)
de toute taille et toutes les chelles spatiales, depuis les
se professionnalise avec une rglementation dornavant
laccroissement des exigences sur la qualit des milieux
Lenjeu principal actuel est donc le passage dune gestion

optimise dun systme dassainissement au dveloppement
dun systme durable de gestion des eaux urbaines. Il sagit de
cesser de grer indpendamment les diffrentes eaux urbaines
(eau propre - eau sale, eau des villes - eau des champs,
eau technique - eau naturelle, etc.), et il sagit galement de
considrer une chelle de gestion plus vaste. Le systme de
gestion des eaux urbaines se compose donc la fois :
n
dun ensemble de dispositifs techniques et spatiaux : rseaux,

tuyaux, avaloirs, stations dpuration, bassins de rtention,
fosses septiques, bacs sparateur de graisse, voiries,
berges, plages, etc. ;
166
n
dun ensemble dorganisations en charge de lexistence de ces
Figure 1 : Marguerite des fonctions de service du systme
objets : collectivits territoriales, bureaux dtudes techniques,
de gestion des eaux urbaines
entreprises de ralisation, entreprises gestionnaires, Etat, etc.

n
et du bassin versant naturel correspondant au domaine

dinfluence de la gestion des eaux urbaines : nappes
phratiques, rivires, lments de nature en ville, etc.
Le projet de recherche OMEGA8 vise dvelopper une

mthodologie afin daider les collectivits dpasser les
difficults souleves par la gestion actuelle des eaux urbaines et
mettre en uvre une gestion intgre de ces eaux. Pour cela, il
mobilise trois laboratoires de recherche (LGCIE, EVS et GESTE),
une entreprise gestionnaire, oprateur (Lyonnaise des Eaux) et
trois collectivits territoriales, autorits organisatrices (Bordeaux,
Lyon, Mulhouse).
Le systme de gestion durable

des eaux urbaines
Le projet OMEGA sappuie sur lhypothse que le passage un
systme de gestion durable des eaux urbaines dpendrait de la
disponibilit dune mthodologie dvaluation pluridisciplinaire
Aide la gestion du systme
permettant de mesurer de faon transversale lensemble des

services rendus par le systme utilis. Cette valuation devra
La question des indicateurs de service et du pilotage du systme
prendre en considration les aspects environnementaux,
en assainissement nest bien sr pas nouvelle. Elle a fait lobjet
sociaux, conomiques, politiques, organisationnels et techniques
de travaux multiples depuis prs de trente ans. Trois types
du systme (Nafi, 2011). Les premiers travaux du consortium
dapproches sont envisages.
ont conduit proposer une reprsentation du systme de

gestion des eaux urbaines et de ses fonctions sous une forme
schmatique, Figure 1 ci-dessous.
1. Les guides de bonnes pratiques ou de recommandations

(CERTU, 2003 ; Digman et al., 2006 ; Hall & Lobina, 2009)
fournissent aux gestionnaires des informations pertinentes
Le premier livrable du projet OMEGA (Cherqui et al., 2011)
mais elles ne permettent pas dvaluer la qualit du service
dtaille les fonctions de service prsentes dans la figure 1. La
fourni par le systme de gestion des eaux urbaines.
dfinition de ces fonctions vise donner un cadre dvaluation

globale (ou du moins la plus exhaustive possible) du systme
2. Une autre approche est fonde sur la dfinition dindicateurs
de gestion des eaux urbaines. La mise en uvre de ce cadre
dits gnriques . Le travail de synthse produit par lIWA
dvaluation passe par la dfinition dindicateurs pour chaque
(Alegre et al., 2006 ; Matos et al., 2003) est trs reprsentatif
fonction de service.
de cette approche qui vise fournir des indicateurs de

performances identiques dun site lautre. Beaucoup de
travaux consistent galement mesurer la durabilit des
systmes deau
urbains . Les chercheurs dEurope
du Nord (Balkema et al., 2002) ont souvent t moteurs

dans cette approche. Certains travaux sont alls jusquau
dveloppement doutils gnriques dvaluation (Malmqvist,
2003). Si les principes sont intressants et devront tre
valoriss, lvaluation reste cependant assez partielle et
ne prend pas en compte toutes les fonctions des eaux
urbaines, en particulier les fonctions mergentes . Ces
travaux proposent de plus des indicateurs spcialiss dans
le fonctionnement des ouvrages (souvent sans prendre en
compte le fonctionnement des organisations). Ces indicateurs
8_ Outil mthodologique daide la gestion intgre dun systme dassainissement - http://www.omega-anrvillesdurables.org/
167
gnriques ne permettent pas seulement de comparer un
Dans un contexte de crise conomique et alors que les grands
territoire avec un autre, ils ont pour vocation dafficher une
dfis environnementaux (atteinte du bon tat chimique et
transparence dans la gestion. Nanmoins, cette volont se
cologique des masses deau, gestion de la ressource en eau,
heurte aux difficults pour une grande partie des acteurs
conomies dnergie, diminution des missions de GES) vont
(publics urbains et organisations impliqus dans cette gestion)
probablement devoir tre abords sans augmenter de faon
comprendre ces indicateurs. Ces difficults ne sont pas le
importante les moyens financiers mobilisables, seule une faon
propre de l'assainissement urbain, elles apparaissent pour
diffrente de poser les problmes peut permettre de trouver
chaque choix technique dans les amnagements urbains :
des solutions durables. Le projet OMEGA vise, dans cette
ces choix restent peu ou pas concerts (Vareilles, 2006).
perspective, fournir des outils oprationnels aux services des

gestionnaires, outils indispensables la ralisation des objectifs
3. Une dfinition locale des indicateurs semble indispensable
de gestion des eaux urbaines.
pour mettre en place une vritable concertation (Astleithner

et al., 2002). Ces indicateurs dits locaux rsultent
denqutes auprs des acteurs. Ils intgrent ou prennent en
Remerciements
compte les rsultats des concertations publiques (demande

de service, activits urbaines, etc.). Leur construction reste
Ce travail a bnfici d'une aide de l'Agence Nationale de la
cependant problmatique car la dfinition dindicateurs locaux
Recherche portant la rfrence ANR-09-VILL-004 dans le
doit tre compatible avec des proprits indispensables :
cadre du projet OMEGA ralis par le laboratoire LGCIE de
accessibilit, fidlit, objectivit, pertinence, univocit,
lINSA de Lyon, Lyonnaise des Eaux France SA, filiale de SUEZ
prcision et sensibilit (voir Labouze et Labouze, 1995 pour
ENVIRONNEMENT, la composante de lUMR 5600 EVS de
plus dinformations).
lINSA de Lyon et lUMR CEMAGREF-ENGEES GESTE. Ce travail
Conclusions : vers une gestion durable

La gestion des eaux pluviales et uses urbaines ne peut plus
tre considre comme une simple technique urbaine prise en
charge, aprs coup, par des ingnieurs assainisseurs . Les
eaux produites par la ville doivent tre intgres au cur des
rflexions sur la conception, lorganisation et la gestion de la ville.
Aujourdhui, la gestion de leau ne peut se faire en considrant
sparment les systmes (eau use, eau pluviale, eau potable,
eau dirrigation, eau loisir, eau milieu naturel, etc.) : il devient
indispensable de considrer la gestion des eaux urbaines dans
leur ensemble. Il ne sagit pas forcment dlargir spatialement
le primtre mais plutt de prendre en compte lensemble des
lments urbains et naturels lis leau. Ceci ncessite de
trouver les modalits d'interaction et surtout de coopration
entre lensemble des organisations et des acteurs concerns,
lchelle du territoire urbain comme celle du bassin versant
hydrologique. Le changement de paradigme doit donc concerner
la fois les dispositifs techniques (objets, ouvrages) et les
organisations (collectivits, entreprises, syndicats, associations,
collectifs, etc.) qui concourent la gestion des eaux urbaines.
Les enjeux sont bien sr trs importants pour les collectivits
locales, pour les entreprises du secteur et pour lensemble des
urbains. Ils concernent la rvision des curs de mtiers et
llargissement des comptences, ladaptation des organisations
de la gestion des eaux urbaines, la cohabitation entre des
rseaux collectifs anciens et les systmes la parcelle, et la
coordination d'une pluralit d'organisations tout en garantissant
lquit de traitement entre les usagers.
sinscrit galement dans le cadre de lObservatoire de Terrain en

Hydrologie Urbaine (OTHU - www.othu.org/).
Rfrences
168
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169
PROPOSITION DUNE
{
MTHODOLOGIE ARTICULANT
VALUATION DES PERFORMANCES
DES SERVICES URBAINS ET SUIVI
DES PLANS CLIMATS-ENERGIES
TERRITORIAUX
Jean Laterrasse1
et Seghir Zerguini1
mots-cls
: dveloppement durable, changement climatique,

indicateurs, empreinte environnementale
Introduction
intgrs de dfinition et de suivi pour le dploiement de leurs

PCET.
Les performances notamment environnementales des services

deau ne peuvent tre simplement values de manire
intrinsque. Lapproche de la ville comme un systme complexe,
au sein duquel les liens existants entre secteurs doivent tre pris
en compte, tend simposer face aux enjeux du dveloppement
durable. Ainsi, les services deau peuvent tre consommateurs
dnergie soit directement pour leur production, soit en tant
que vecteurs de consommation, dans le cadre par exemple
de la fourniture deau chaude. Ils peuvent aussi tre plus
ou moins consommateurs despace. Ces diffrents aspects
confortent la ncessit dune dmarche globale dvaluation des
performances. Aprs dautres pays, la France a institu, dans
le cadre du Grenelle de lenvironnement , lobligation pour
les collectivits territoriales dlaborer des Plans Climats-Energie
Territoriaux (PCET) qui dfinissent un ensemble cohrent
dactions visant limiter pour les prochaines dcennies les
missions de GES et les effets ngatifs des activits humaines sur
lenvironnement. Cette contribution a pour objectif de prsenter
une mthodologie pour llaboration, le suivi et lvaluation de
ces Plans propose dans le cadre du projet ANR ASPECT 20502.
A partir de ce cadre gnral, la question de la performance des
services urbains en rseaux (eau, assainissement, dchets,
transport,) face aux dfis du dveloppement durable est
traite et un ensemble hirarchis dindicateurs, intgrant des
critres socio-conomiques, spatiaux et defficacit nergtique
est propos. Ce travail de recherche a pour but de mettre
disposition des collectivits territoriales des outils oprationnels
Mthodologie de llaboration
des indicateurs
Le travail men consiste proposer, au mieux de ltat des
connaissances,
un
ensemble
dindicateurs
cohrent
et
hirarchis permettant de caractriser et dvaluer un ensemble

dactions, allant des actions lmentaires une politique globale
de limitation des missions GES, en passant par les politiques
sectorielles. Ainsi, le cadre propos doit tre volutif, dun
double point de vue : il doit pouvoir sadapter au contexte local
et progressivement intgrer les connaissances acquises.
Le cadre hirarchis retenu comporte quatre niveaux, dont
le principe est dassocier pour chacun de ces niveaux des
actions (ou un ensemble cohrent dactions) et les catgories
spcifiques dindicateurs. Le niveau 1 est celui des actions
lmentaires ; les indicateurs associs sont des indicateurs de
suivi classiques. Le niveau 2 est celui des actions ou politiques
sectorielles ; les indicateurs associs sont des indicateurs de
structure (les actions retenues ont gnralement pour objectif
de faire voluer la structure du secteur concern exemple :
augmenter la part modale des transports publics). On pourra
aussi introduire en tant que de besoin des indicateurs dtat,
sagissant dactions ou de phnomnes exognes la collectivit
concerne (par exemple, prix de lnergie ou quipement
1_ Laboratoire Ville Mobilit Transport - 9 rue Alfred Nobel, Champs sur Marne, 77455 Marne la Valle Cedex 2, France - Ecole des Ponts ParisTech - Universit Paris-Est.
2_ Ce projet regroupe un consortium compos de bureaux dtudes spcialiss (BURGEAP, EGIS MOBILITE, ICE, ISEE, Tracs Urbains), dtablissements et de
laboratoires publics de recherche (CSTB, EIFER, LVMT).
170
des mnages en vhicules particuliers). Le niveau 3 est celui
le caractre gnrique nous semble le plus vident, et ensuite
des politiques intersectorielles (intgrant les interactions et les
celles qui sont plus spcifiques, ou dont lefficacit peut tre
synergies dconomie possibles entre secteurs), auxquelles sont
plus discutable au regard des objectifs des PCET.
associs des indicateurs deffets (cest en particulier ce niveau

que nous avons fait le choix de traiter la question par nature
Pour la construction des tableaux dindicateurs :
transversale des comportements). Enfin, le niveau 4 est celui du
nous nous sommes dabord appuys dans chaque cas concret
PCET pris dans son ensemble, et les indicateurs associs sont
sur des diagnostics territoriaux, partags avec les acteurs
des indicateurs de performances globales du systme urbain
du PCET (lus, services techniques concerns, entreprises,
pris dans sa globalit.
associations, usagers) ;
n
DCOUPAGE SECTORIEL
lobjectif est ensuite davoir pour chaque secteur (niveau 2)

une formulation synthtique de politique(s) sectorielle(s) et
une dfinition des indicateurs qui peuvent y tre associs.
Le dcoupage sectoriel envisag comporte cinq secteurs :
Quand les politiques sectorielles ne sont pas explicites
Transport et mobilit ; Btiment et construction ; Urbanisme,
comme telles, on peut aussi travailler partir des actions
amnagement et politiques du logement ; Gnie urbain ; Activits
lmentaires identifiables ;
conomiques et commerciales. Deux secteurs nous intressent

plus particulirement ici :
un stade intermdiaire de llaboration du tableau

dindicateurs, nous sommes partis dun inventaire assez
large des indicateurs qui semblent pertinents, en procdant
Gnie urbain
ensuite un tri, pour viter certaines redondances et retenir

les dfinitions les plus adaptes, mais aussi pour identifier
Ce secteur inclut la conception et la gestion de lensemble des
certains indicateurs qui trouveront plus naturellement leur
rseaux techniques urbains (hors Transport) et notamment, les
place au 3me niveau. Par exemple, en Transport, lindicateur
rseaux deau et dassainissement, les rseaux de chaleur, la
porte moyenne des dplacements est plutt un indicateur
collecte et le traitement des dchets, ainsi que les systmes de
de 3me niveau, au sens o il cumule les effets des politiques
gestion technique centralise (par exemple gestion technique
sectorielles menes dans les domaines du transport et de
centralise du chauffage des btiments) et plus gnralement,
lurbanisme.
les politiques locales dnergie. Il inclut galement la gestion

de lenvironnement et des espaces naturels (par exemple,
Au total, la dmarche choisie peut tre qualifie d itrative
dveloppement des zones vgtalises).
interactive : elle doit tre chaque tape valide par et avec

les artisans du PCET. Les indicateurs retenus sont la fois
Urbanisme, amnagement local, politiques du logement
instruments de suivi et instruments de communication avec

lensemble des parties prenantes, citoyens compris.
Ce secteur inclut les actions damnagement et de rnovation

urbaine courantes (permis de construire), y compris la
Lintrt de cette dmarche est dune part de mettre en
cration de rserves foncires. Il inclut galement les politiques
perspective la contribution de chaque secteur lamlioration
locales de logement : effort en faveur du logement aid, critres
de lempreinte environnementale globale de la ville concerne,
dattribution retenus (par exemple : prise en compte de critres
dautre part de rendre plus transparents les processus de
de rapprochement domicile-travail).
dcisions pour les citoyens qui peuvent plus facilement en tre

partie prenante.
DFINITION DES INDICATEURS

Comme dj not, il ne sagit pas de constituer un ensemble
clos dindicateurs, mais bien un ensemble ouvert et volutif.
En particulier, au niveau 1 (actions lmentaires), lensemble
prsent ne se veut pas dfinitif, mais vise plutt identifier
des actions pertinentes et den suivre du mieux possible la mise
en uvre. Dans certains cas, les indicateurs associs ces
actions simposent. Dans dautres cas (traitement des dchets,
politiques locales de lnergie,), ils renvoient un contexte et
des pratiques locales, qui peuvent (doivent) tre valus par
des indicateurs spcifiques.
Indiquons simplement que, pour chaque secteur, nous avons
fait le choix de mettre en dbut de liste celles des actions dont
Conclusion
conclusion I
174
175
CONCLUSION
Solne Le Fur1
et Pierre-Alain Roche2
En confiant le pilotage et lorganisation du target and solution
services soit organise au niveau local, rgional ou national,
group sur le thme de la performance et de la gouvernance
une distinction claire du rle des organismes responsables
des services publics deau et dassainissement lASTEE, les
et de celui des services publics et des oprateurs (publics ou
autorits en charge de la prparation thmatique du 6me Forum
privs) qui agissent pour leur compte est indispensable pour
Mondial de lEau nous ont honor dune grande confiance car
assurer lexplicitation des objectifs politiques et de la dfinition
ce sujet est crucial, ds lors que lon souhaite passer des bonnes
des moyens que la puissance publique entend consacrer
intentions et des discours gnraux aux ralits des services
ces services deau et dassainissement. La planification de la
effectivement apports aux usagers. Dans le dlai toujours trop
gestion des services deau et dassainissement par lautorit
court qui simpose aux travaux de ce type, il nous est rapidement
organisatrice et notamment une gestion prvisionnelle du
apparu que la richesse des expriences runies au sein du
patrimoine est une cl de la performance. Elle est la condition
groupe de travail justifiait ldition du prsent ouvrage. Nous
pralable indispensable ltablissement des contrats avec les
sommes extrmement reconnaissants envers les contributeurs
oprateurs. Le contrat entre lorganisme responsable et son
qui ont accept de participer cette publication dans des dlais
oprateur est loutil-cl qui permet, indpendamment du statut
aussi contraints et tout particulirement Guillem Canneva qui
des oprateurs, de bien exprimer cette relation, dexprimer les
en a assur la coordination scientifique.
objectifs attendus par la puissance publique et de gnrer les

mesures du corps dindicateurs que la puissance publique
Ce recueil est certes trs partiel mais nous le pensons
surveille pour la bonne excution du service.
reprsentatif de la diversit des approches et de lavancement

des dmarches. Ces expriences constituent une excellente
base pour les progrs venir, mais le succs suppose que des
efforts importants soient consentis dans les prochaines annes.
La prsente conclusion, sans anticiper sur les dbats qui se
Amliorer la transparence des choix

et la concertation avec les citoyens
et les usagers
tiendront durant les sessions du forum et les conclusions qui en

seront tires, tente dapporter quelques pistes de rflexion afin
La fixation dobjectifs clairs par lorganisme responsable
de contribuer ces progrs dici 2015.
est un acte politique majeur. Lorganisme responsable a la

responsabilit de laccs des utilisateurs des services publics
Amliorer la lisibilit des systmes

dacteurs et leur apporter un socle
rglementaire solide
de qualit. Il a galement une responsabilit vis--vis des

citoyens. Il est donc important quil explicite les objectifs de
sa politique en matire de services deau et dassainissement
ainsi que les moyens financiers mis en uvre. Ceci permet tout
la fois de rpondre au besoin de transparence vis--vis des
Il parat indispensable que dans chaque pays une cartographie
citoyens et des utilisateurs, de pouvoir donner des instructions
des responsabilits des acteurs institutionnels pour chacune des
claires aux oprateurs quil mandate et de connaitre la rfrence
dimensions du droit leau et que des cadres rglementaires
par rapport laquelle mesurer la ralit de la mise en uvre de
prcisant les cadres daction soient tablis.
la politique poursuivie.
Promouvoir et gnraliser les contrats

de services ou contrats de performances
Amliorer la comprhension des enjeux

de la performance et des moyens quil
convient dy consacrer
Identifier clairement le rle des organismes responsables et

des oprateurs de services publics et gnraliser la constitution
Pour promouvoir efficacement ces dispositifs, il convient, par de
de contrats de services prcisant objectifs et moyens mis
nombreux retours dexprience, dtablir des ordres de grandeur
disposition par les organismes responsables constitue galement
des dpenses consentir par les organismes responsables pour
un point crucial pour organiser les services comme pour
les activits de suivi et de contrle de la performance des services
assurer la performance des services rendus. Que la gestion des
rendus. Llaboration des contrats de service, la connaissance
1_ Secrtaire du target and solution group , charge de mission lASTEE.

2_ Prsident du target and solution group , prsident de lASTEE.
conclusion I
176
du rseau, le suivi et le contrle de lexcution de ces contrats de
De faon plus gnrale, cela contribue adopter des
services par les autorits supposent la mobilisation de moyens
mcanismes de suivis adapts (incluant en cela les indicateurs)
et de comptences dont les organismes responsables peuvent
pour renforcer et valuer les politiques de leau poursuivies et
ne pas disposer actuellement. Sans le dveloppement de ces
crer, mettre jour et harmoniser les systmes dinformation
comptences et de ces moyens et leur maintien dans la dure,
et bases de donnes pour amliorer le partage des donnes
ils ne peuvent avoir une vision claire de la performance de leurs
sur leau travers les bassins et les frontires administratives
services. Il convient donc de considrer quune part du budget
locales, nationales et internationales.
des services doit tre consacre ces activits pour sassurer de

leur prennit et aider un calibrage pertinent de ces moyens.
Ces moyens indispensables lobtention des performances
attendues ne sont pas lapanage des pays dvelopps. Cest
Favoriser les rseaux permettant

ltablissement de doctrines communes
et les retours dexprience
plutt le nombre des usagers desservis et le budget global du

service qui est le facteur dterminant pour savoir si ces moyens
Il semble utile dencourager les institutions et les associations
peuvent tre dgags localement au niveau de lorganisme
professionnelles, qui font la promotion de partenariats entre
responsable, ou si, pour de petites units, il est ncessaire de
oprateurs, faire inclure dans la mise en place de ces
mutualiser ces moyens dans des structures fdratives dappui.
partenariats des indicateurs de performance du service public

sans oublier les indicateurs permettant dvaluer la performance
Amliorer les systmes de benchmark

et en assurer la promotion
des partenariats eux-mmes.

Les associations de professionnels, cest--dire les associations
qui regroupent au niveau national, rgional ou mondial, des
Apporter un regard critique sur les systmes standardiss
autorits publiques et des oprateurs, participent effectivement
dindicateurs existants est indispensable pour les amliorer et, en
activement la mise en place dindicateurs de performance chez
les crdibilisant, en favoriser lutilisation. Les contrats de service
leurs adhrents et de systmes dindicateurs dans les diffrents
comprennent habituellement des indicateurs permettant de
pays membres. Leur rle est essentiel la fois pour faciliter
mesurer la performance des oprateurs par rapport aux objectifs
lhomognit des systmes dindicateurs utiliss, mobiliser les
qui leur sont fixs. Des efforts importants ont t consentis soit
acteurs leur mise en place et interprter les rsultats.
au niveau national par des rgulateurs (ayant eux-mmes des

responsabilits diverses selon les pays), soit au niveau de rseaux
Le service public dun organisme responsable particulier peut
dautorits comptentes et dorganismes responsables, soit au
sappuyer, pour la mise en place dun systme dindicateurs de
niveau de rgions, pour mesurer la performance des services
performance, sur les institutions de son pays, sur les associations
avec des systmes dindicateurs communs standardiss.
professionnelles
Ces systmes sont conus comme des outils de dialogue et
dont il est membre. Lorsque des WOP ( Water Operators
dchange permettant chacun de trouver ses propres pistes
Partnerships ) sont entrepris, il serait utile dy inclure la cration
de progrs partir dune situation dfinie et particulire. Ils
et la mise en place des outils ncessaires la production
encouragent le dveloppement de systmes dobservation et de
dindicateurs locaux de performance. Les associations de
suivi de la performance en gnrant des paquets standardiss
professionnels (notamment IWA et ses adhrents nationaux)
dindicateurs. Ces initiatives sont cependant parcellaires et
sont impliqus aussi bien dans les dfinitions que les mises
fonctionnent sur des bases et des mthodologies diffrentes.
en place des systmes dindicateurs que dans la mise au point
Si la littrature sur le sujet est abondante et que des manuels
de ces partenariats. Elles apportent un soutien essentiel grce
de bonnes pratiques existent, les retours dexpriences sont
leur rseau. Afin de rendre possible ce soutien, la cration
gnralement raliss ponctuellement loccasion dun travail
de moyens prennes avec l'appui des bailleurs internationaux
de synthse universitaire mais ne sont pas organiss dans la
semble ncessaire.
nationales,
rgionales
ou
mondiales
dure. Par ailleurs, les rsultats de ces indicateurs pour deux

services diffrents restent difficiles comparer en raison de leurs
contraintes et de leurs histoires particulires. La comparaison
dans le temps des mesures dun indicateur de performance
pour un service donn est beaucoup plus facilement porteuse
Ne pas fragmenter les systmes

et assurer la coordination entre chelles
territoriales embotes
de sens et de progrs. Enfin, la plupart des bases de donnes

actuelles sont remplies de faon volontaire et dclarative sans
Si les travaux prsents ici se sont plus particulirement
que des moyens aient t ddis leur vrification et leur
concentrs sur les services publics deau et dassainissement,
contrle.
ils ne doivent videmment pas pour autant conduire une vision

fragmente, centre sur ces seuls enjeux. Si lon a vu assez
177
naturellement que la performance des services doit sapprcier
au regard de leur capacit dintgration dans une stratgie
urbaine durable et contribuer la rsilience des systmes
urbains aux crises climatiques, il faut aussi souligner que ces
stratgies nont de sens que si elles sinscrivent dans une
politique de gestion intgre des ressources en eau lchelle
des bassins-versants, apte permettre un partage quitable
des ressources et une rgulation des usages respectueuse des
milieux aquatiques et de la biodiversit.
Annexes
annexes I
180
181
PACTE DISTANBUL POUR LEAU

DES AUTORITS LOCALES
ET RGIONALES
Runis Istanbul en mars 2009, nous, Maires et autorits
les ressources en eau, sur les systmes de distribution deau
locales et rgionales des diffrentes parties du monde, adhrons
et dassainissement qui desservent citoyens, entreprises,
au prsent PACTE DISTANBUL POUR LEAU en vue de
industries et institutions. Ces changements accroissent
dvelopper des stratgies de gestion de leau mieux adaptes
les difficults atteindre les Objectifs du Millnaire pour le
aux changements de notre plante.
Dveloppement (OMD) en ce qui concerne laccs leau et
La Dclaration des Gouvernements Locaux sur lEau, adopte
lassainissement2 ;
le 21 mars 2006 loccasion du Quatrime Forum Mondial de
Les quartiers pauvres et les zones dhabitations prcaires dans
lEau Mexico, a mis en exergue le rle des autorits locales et
les villes et leur priphrie se dveloppent et la pauvret
rgionales dans la gestion de leau et de lassainissement et
devient de plus en plus un phnomne urbain, ce qui impose
a propos aux gouvernements nationaux un partenariat plus
des rponses rapides et appropries aux problmes de laccs

leau et lassainissement et au rgime foncier ;
efficace.
Nous raffirmons nos engagements prcdents ainsi que notre
Le changement climatique aura une influence sur lensemble
volont de mettre en uvre des approches intgres dans la
du cycle de leau et sur les citoyens de nos communauts : il
gestion de leau pour construire des passerelles pour leau ,
rendra leau plus rare, augmentera les risques dvnements
renforcer la capacit de nos villes et rgions faire face aux
naturels extrmes tels que les inondations et les scheresses,
pressions externes grandissantes et contribuer ainsi au
limitera le renouvellement des nappes phratiques, entranera
dveloppement durable.
llvation du niveau de la mer et de la temprature et rendra

plus alatoires les cycles de prcipitations et les rgimes des
PARTIE I Dclaration et appel laction

des gouvernements locaux et rgionaux
fleuves ;
n
La gestion des ressources en eau lchelle locale et rgionale

peut tre un mcanisme dadaptation aux changements
mondiaux ;
Par le biais de ce Pacte, nous reconnaissons que :

n
mettent en exergue les ressemblances et les diffrences entre
un droit fondamental pour tous les tres humains et joue
les situations des pays en dveloppement et celles des pays
un rle essentiel dans la prservation de la vie, de la sant
dvelopps. Alors que le manque dinfrastructures ou leur
La nature, ltendue et la dynamique des problmes lis leau
Laccs une eau de bonne qualit et lassainissement est
publique et dans la lutte contre la pauvret ;
vieillissement est un dfi commun tous, le financement, le
Leau est un bien public qui doit par consquent rester sous
renforcement des capacits et lamlioration de la lgislation
contrle public, que sa gestion soit dlgue ou non au
savrent tre les principaux problmes dans les pays en
secteur priv ;
dveloppement ;
Lassainissement est tout aussi important que laccs leau
Une nouvelle approche plus cohrente est ncessaire afin de
et doit tre considr comme une priorit dans les politiques
rpondre la demande en eau lchelle locale et rgionale
des gouvernements locaux, rgionaux et nationaux ;
et dassurer des mesures dattnuation et dadaptation pour
Le niveau local joue un rle de plus en plus important dans la
faire face aux changements mondiaux. Une gestion quitable,
dlivrance de leau et des services dassainissement ;
efficace et durable des ressources en eau et des services
Les transformations rapides auxquelles le monde est confront,
requiert une approche intgre, une action coordonne et
comme la croissance dmographique, le dveloppement
une responsabilit partage par les diffrents niveaux de
conomique, les migrations et lurbanisation, avec plus de la
gouvernance ;
moiti de la population mondiale vivant dsormais dans les

villes, exercent des pressions accrues sur les infrastructures et
La dimension de l'assainissement doit tre intgre dans la

planification locale et rgionale et lie dautres secteurs
1_ Nous soutenons en ce sens linitiative de la Commission des Droits de lHomme de lONU sur le droit leau.
2_ Les Objectifs du Millnaire pour le dveloppement, dfinis par les Nations Unies, proposent de rduire de moiti la proportion de la population sans accs durable
leau potable et un systme dassainissement amlior dici 2015, concernent directement les gouvernements locaux.
comme le systme dvacuation des eaux pluviales, laccs

leau potable, le traitement des eaux uses et la gestion des
n
entre diffrents modles de gestion ;

n
et la mise en oeuvre de stratgies politiques nationales
Lassainissement doit, dans la mesure du possible, tre
et supranationales pour la gestion durable de leau afin
mis en oeuvre dans le cadre de processus dcentraliss et
damliorer laccs leau et lassainissement et pour se
soutenu par lducation publique et par des campagnes de
prparer au changement climatique et aux autres dfis
sensibilisation visant amliorer lhygine domestique ;
mondiaux, notamment pour les pays insulaires et ctiers.
La planification et les projets locaux et rgionaux doivent
Ces dfis peuvent exiger la mise en oeuvre de nouveaux
davantage prendre en compte la question de leau ;
projets dinfrastructures pour anticiper leurs effets sur leau,
Les oprateurs/prestataires des services publics jouent
lassainissement, les eaux pluviales et autres infrastructures
un rle central dans lapprovisionnement en eau et les
urbaines ;
n
Mettre en oeuvre des mcanismes financiers et des schmas de
dveloppement ; les mcanismes actuels de renforcement de
rgulation innovants pour faciliter laccs des gouvernements
leurs capacits sont insuffisants ;
locaux et rgionaux aux financements directs, accrotre les
Laccs une eau de qualit et aux services dassainissement
financements consacrs aux infrastructures locales de leau
comporte des cots. Toutefois une gestion des services
et de lassainissement, pour rpondre aux besoins de tous,
deau et dassainissement permettant daccder leau et
en particulier des plus pauvres, et pour permettre ladaptation
lassainissement en quantit et qualit suffisantes doit tre

assure un cot supportable et quitable, notamment en
Associer les autorits locales et rgionales la dfinition
dchets ;
services dassainissement, en particulier dans les pays en
annexes I
182
aux changements mondiaux ;

n
Inclure les investissements dans le secteur de leau dans les
adaptant les mcanismes de recouvrement des cots pour
oprations de rduction de la dette, tel que lchange de dette
les populations les plus dmunies ;
en faveur de linvestissement dans le domaine de leau et de
Lutilisation de leau dans les zones urbaines et rurales est

interdpendante. Une politique durable de gestion de leau
lassainissement ;
n
Consacrer plus dattention lanalyse des prvisions sur
lchelle locale est essentielle pour garantir la production
le climat, les changements dmographiques et autres
agricole et prvenir la dpopulation rurale ; les autorits
transformations susceptibles daffecter le cycle de leau et
locales doivent tre conscientes de limportance du secteur
ses systmes de gestion lchelle nationale et rgionale ;
rural et de lagriculture qui jouent un rle important dans
partager
lapprovisionnement des centres urbains.
gouvernements locaux et les aider interprter leur impact
les
connaissances
ainsi
acquises
avec
les
sur le niveau local ;

En appui de notre engagement en tant que Maires et lus
locaux et rgionaux, nous appelons nos gouvernements

nationaux et les institutions internationales :
n
locales et rgionales la gestion de bassins versants ;

n
Faire de la scurit de leau lune de leurs priorits politiques
Prendre mieux en considration limpact des choix politiques

sectoriels sur le cycle de leau notamment sur les zones
nationales et internationales, partant du principe que les

ressources doivent tre partages de faon rationnelle et
Crer des mcanismes efficaces pour associer les autorits
rurales et urbaines, ainsi que sur les cosystmes ;

n
Appuyer la coopration internationale des autorits locales
quitable entre les utilisateurs, pour des raisons sociales et
et rgionales en vue datteindre les cibles des OMD sur leau
de sant publique, pour soutenir lemploi et lconomie, pour
et lassainissement, en particulier travers le financement
favoriser le dveloppement culturel et les loisirs, ainsi que
de partenariats entre gouvernements locaux et rgionaux
pour prserver un environnement agrable et sain ;
des pays dvelopps et des pays en dveloppement et en
Acclrer la mise en oeuvre de leurs engagements en matire
permettant, l o cest possible, lallocation cet effet dune
daccs leau et lassainissement, et de lutte contre la
part des revenus issus des utilisateurs de services deau et
pauvret, notamment dans les pays en dveloppement,
dassainissement.
afin datteindre les objectifs dfinis dans le Plan daction

de Johannesburg et dans les Objectifs du Millnaire pour le
Dveloppement ;
n
Mettre en place un mcanisme de dialogue qui garantisse
PARTIE II Engagements des

gouvernements locaux et rgionaux
aux autorits locales et rgionales, par le biais dun transfert

adquat de comptences et de moyens, un cadre lgal, des
Reconnaissant le besoin urgent de dvelopper des stratgies
ressources financires, des capacits institutionnelles et
plus efficaces, les villes et rgions sont dpendantes de
des comptences humaines et techniques ncessaires pour
lexistence dun cadre lgal, institutionnel et financier adapt
assurer au niveau local et rgional la gestion de leau et de
ainsi que de la disponibilit de capacits techniques et
lassainissement. Dans le respect du principe de subsidiarit
humaines. Cependant, limpact du changement climatique,
et en consultation avec toutes les parties prenantes, les
de la croissance dmographique, de lurbanisation, du
gouvernements locaux devraient avoir la possibilit de choisir
dveloppement conomique ainsi que des autres facteurs qui
183
psent sur les ressources en eau est plus rapide que la capacit
ci-dessus, loccasion du prochain Forum Mondial de lEau en
de rponse des systmes politiques et sociaux.
2012.
Pour toutes ces raisons, nous, Maires et lus locaux/rgionaux,

signataires du PACTE DISTANBUL POUR LEAU, exprimons
notre volont politique de rpondre ces dfis, ds maintenant
et pour ce qui relve de nos comptences et est notre porte,
ANNEXE : Lignes Directrices pour un plan

local et rgional daction ( adapter au
contexte local)
et nous nous engageons faire de notre mieux pour amliorer

la gouvernance de leau et orienter nos politiques locales vers
DIAGNOSTIC
une gestion durable de leau et des infrastructures hydrauliques.

Les gouvernements locaux ou rgionaux raliseront une
Cet engagement saccompagne de lespoir que les gouvernements
valuation des dfis susceptibles davoir un impact sur leurs
nationaux et les institutions internationales reconnaissent le
ressources en eau et leurs services, et pour ce faire, raliseront
rle essentiel des gouvernements locaux et rgionaux dans
les actions suivantes, dans la mesure du possible :
lamlioration de laccs leau et dans la mise en oeuvre de
Raliser une analyse, en coopration avec les parties
mesures dadaptation sectorielles, et quils lancent, dans un
prenantes, sur les consquences de la dmographie, lusage
futur proche, les rformes politiques ncessaires pour rendre
du sol et lvolution de lconomie, pour mesurer la pression
les efforts des gouvernements locaux et rgionaux faisables
qui en rsulte sur les ressources en eau et prvoir leur
juridiquement et techniquement, finanables et efficaces.
disponibilit ;
n
pendant notre mandat pour dvelopper une approche
annexe :
rhabilitation, et sur les financements ncessaires ;
Une valuation des contraintes internes et externes qui
psent sur les ressources locales en eau et sur la biodiversit

aquatique afin didentifier les principaux dfis lis leur
n
pressions sectorielles ;
n
Rassembler les meilleures prvisions climatiques disponibles

lies aux facteurs hydrologiques qui impactent la ville/lautorit
Un inventaire des politiques, des stratgies et des plans des
locale depuis les sources deau jusqu la mer ;

n
changement climatique et de changements globaux ;
potentielles moyen et long terme sur les ressources et les

systmes locaux en eau ;
La mise en place dun dialogue avec toutes les parties

prenantes au niveau local/rgional afin didentifier une vision
Conduire une tude de vulnrabilit en matire de pollution et

de catastrophes lies leau ;
Evaluer, amliorer et mettre en oeuvre des cadres

rglementaires et renforcer la capacit institutionnelle ;
secteur de leau ;
La dfinition dobjectifs et de cibles mesurables adapts
Dfinir les autres risques lis au climat, les effets bnfiques

potentiels et les incertitudes concernant la gestion de leau ;
commune aux principaux acteurs, et ce dans le but de dfinir

les priorits locales et les plans daction appliquer dans le
Estimer les capacits de la ville fournir des services

deau et dassainissement en cas de scnarios extrmes de
rpondre aux dfis mondiaux identifis comme des menaces
Identifier les obstacles la gestion intgre, y compris les
prservation ;
gouvernements locaux et rgionaux qui doivent voluer pour
Conduire une tude sur les besoins en termes dinfrastructures

lis leau et lassainissement, y compris les oprations de
ville/rgion sur la base des lignes directrices mentionnes en

n
Dterminer la part de la population la plus vulnrable du point

de vue de la sant vis--vis de leau ;
durable, intgre et participative de la gestion de leau et de

lassainissement et pour lancer les actions suivantes dans notre
Dterminer le pourcentage de la population nayant pas accs

leau potable ni lassainissement ;
Afin de remplir notre engagement, nous ferons le ncessaire
Dterminer les besoins en eau lis aux activits sociales,
notre territoire qui correspondent aux engagements pris dans
conomiques (agricoles et industrielles), institutionnelles et
le Pacte dIstanbul pour lEau, avec un suivi pour rendre
environnementales.
compte de nos stratgies et de nos actions ;

n
La mise en oeuvre de plans daction pour amliorer les
CIBLES
services de leau et lassainissement et accrotre la capacit

dadaptation locale et rgionale face aux changements
En les adaptant au contexte local/rgional, dans le cadre de leur
mondiaux.
juridiction et sur une base volontaire, les gouvernements locaux/

rgionaux prendront une ou plusieurs des mesures suivantes.
Nous nous engageons galement rendre compte de nos
Exemples de cibles :
actions et partager les dfis et les progrs rencontrs par nos
villes, dans le cadre de la ralisation des actions mentionnes
Rduire le volume des pertes physiques deau de x % dici

lanne x ;
3_ Voir les options de Diagnostic, Cibles et Mesures dans la section Lignes directrices .
annexes I
184
n
Accrotre l'approvisionnement en eau pour les besoins
Dvelopper et mettre en pratique des plans/mesures de
humains de x % dici lanne x ;
gestion des risques structurels et non-structurels pour rduire
Accrotre lapprovisionnement en eau par personne de x litres
les dommages occasionns par les catastrophes lies leau ;
par jour dici lanne x ;

n
Dvelopper et mettre en pratique des plans relatifs au contrle
Epargner x % de la consommation d'eau domestique par
des inondations, lamlioration de lvacuation de leau,
personne dici lanne x ;
aux scheresses, aux rponses aux catastrophes et la
Atteindre les normes internationales de qualit de leau dici
prparation llvation du niveau de la mer ;
lanne x ;
Dvelopper et mettre en pratique des plans de rvision
Atteindre x % de la collecte et x % du traitement des eaux
des infrastructures afin damliorer leur rsistance aux
uses dici lanne x ;
vnements extrmes et leur fonctionnement dans de
Inspecter x % des rejets industriels chaque anne ;
nouvelles conditions ;
Garantir un volume d'eau appropri pour les besoins des
cosystmes dici lanne x ;

n
Impliquer les femmes et les jeunes dans lapprovisionnement,

la gestion et la maintenance des ressources en eau et dans la
Rduire les dommages dus aux catastrophes lies l'eau de

x % du PNB national (et/ou rgional) moins de 5 % du PNB.
rduction des risques ;

n
Utiliser des technologies innovantes et adaptes lchelle

locale pour amliorer lefficacit et la couverture des systmes
MESURES
deau et dassainissement ;
n
Encourager les changes ducatifs et de formation, le transfert
Afin datteindre les cibles mentionnes ci-dessus, les mesures
de technologie afin de garantir la gestion durable de leau et le
suivantes pourraient tre envisages :
dveloppement conomique.
Dvelopper des techniques de pointe de gestion de leau,

de lassainissement et des eaux pluviales pour rpondre
lurbanisation et aux alas provoqus par les changements
globaux, prenant aussi en compte lapprovisionnement en
eau dans les zones rurales ;
Amliorer la planification et lamnagement du territoire afin

de limiter et de combattre limpact des changements en cours
sur le risque dinondation et dlvation du niveau des bassins
fluviaux et du niveau de la mer ;
Diversifier les sources dapprovisionnement en eau pour

assurer davantage de flexibilit face aux incertitudes du
futur grce, par exemple, de nouveaux quipements de
stockage, une exploitation durable de la nappe phratique,
la conservation de leau, son recyclage ou son dessalement4 ;
Introduire des dispositions lgales pour la participation des

citoyens dans les dcisions concernant la gestion de leau et
les financements au niveau local, rgional et au niveau des
bassins ;
Investir dans des infrastructures durables ;
Rduire les effets ngatifs lis leau sur la sant des

populations urbaines ;
Protger
lenvironnement,
et
tout
particulirement
lhabitat aquatique, contre les effets ngatifs cumuls du

dveloppement urbain et du changement climatique ;
n
Restreindre lutilisation du sol pour protger les ressources en

eau et la biodiversit ;
Cooprer avec lindustrie et le secteur conomique pour

rendre plus efficace lutilisation de leau et favoriser son
recyclage, ainsi que pour limiter la pollution ;
Prfrer les solutions de gestion de leau conomiques et

efficaces, comme la collecte deau de pluie et le recyclage
des eaux uses ;
4_ Les collectivits territoriales suivantes ont sollicit de garder la rfrence au transfert de leau entre bassins versants : Generalitat Valenciana, Comunidad Autnoma
de la Regin de Murcia (Espagne), Commission Inter mditerranen de la Confrence des Rgions Priphriques Maritimes (CIM-CRPM)
185
LISTE DES ACRONYMES

ACWUA
Association des Services dEau des Pays Arabes
ADES
Accs aux Donnes sur les Eaux Souterraines
AFD
Agence Franaise de Dveloppement
ANR
Agence Nationale de Recherche
ANRSC
Autorit Nationale de Rglementation des Services Publics
AQUEX
Aide la Qualit dExploitation des systmes dassainissement
ASTEE
Association Scientifique et Technique pour lEau et lEnvironnement
AWWA
American Water Works Association
BID
Banque Interamricaine de Dveloppement
BRGM
Bureau de Recherches Gologiques et Minires
BSC
Balanced Scorecard
CCAEP
Cellule de Conseil aux Adductions dEau Potable
CCSPL
Commission Consultative des Services Publics Locaux
CG
Conseil Gnral
CIQ
Cot dInvestissement dans la Qualit
CIRED
Centre International de Recherche sur lEnvironnement et le Dveloppement
CNDP
Commission Nationale du Dbat Public
CNE
Comit National de lEau
CNQ
Cot de la Non Qualit
COQ
Cot dObtention de la Qualit
CSH
Centre des Sciences Humaines
CUB
Communaut Urbaine de Bordeaux
DDT
Direction Dpartementale des Territoires
DSP
Dlgation de Service Public
EBC
European Benchmarking Cooperation
ENF
Eau Non Facture
ENGEES
Ecole Nationale du Gnie de lEau et de lEnvironnement de Strasbourg
ENGREF
Ecole Nationale du Gnie Rural, des Eaux et des Forts
EVS
Environnement, Ville et Socit (laboratoire)
FNCCR
Fdration Nationale des Collectivits Concdantes et Rgies
FP2E
Fdration Professionnelle des Entreprises de lEau
GEA
Gestion de lEau et de lAssainissement (laboratoire)
GES
Gaz Effet de Serre
GPOBA
Global Partnership for Output Based Aid
GRET
Groupe de Recherche et dEchange Technologique
GWOPA
Global Operators Partnerships Alliance
IBNET
International Benchmarking Network for Water and Sanitation
ILD
Indice Linaire de Pertes
INDH
Initiative Nationale du Dveloppement Humain
INDIGAU
INDIcateurs de performance pour la Gestion patrimoniale des rseaux dAssainissement Urbains
IPC
Indicateurs de Performance Clefs
ISO
International Organization for Standardization
ITV
Inspection Tlvise
IWA
International Water Association
JCBU
Jeddah City Business Unit
J-PAL
Jameel Poverty Action Lab
JWS
Jeddah Water Services
LDE
Lyonnaise des Eaux
MBA
Master of Business Administration
MIREP
Mini Rseau dEau Potable
annexes I
186
M.I.T.
Massachussetts Institute of Technology
NPNL
Nam Papa Nakhone Luang
NS
Niveaux de Service cibles
NWC
National Water Company
NWSC
National Water Sewage Corporation
OBA
Output Based Aid
OCDE
Organisme de Coopration et de Dveloppement Economiques
OFWAT
Office of WATer services
OMEGA
Outil MEthodologique daide la Gestion intgre dun systme dAssainissement
ONEA
Office National de lEau et de lAssainissement
ONEMA
Office National de lEau et des Milieux Aquatiques
ONG
Organisme Non Gouvernemental
OTHU
Observatoire de Terrain en Hydrologie Urbaine
PAS
Performance Assessment System
PCET
Plans Climats-Energie Territoriaux
PED
Pays En Dveloppement
PPP
Partenariat Public/Priv
RERAU
REhabilitation des Rseaux dAssainissement Urbains
RPQS
Rapport annuel sur le Prix et la Qualit du Service
SAGEP
Socit Anonyme de Gestion des Eaux de Paris
SCADA
Supervisory Control and Data Aquisition
SCOT
Schma de Cohrence Territoriale
SDAGE
Schma Directeur dAmnagement et de Gestion des Eaux
SEAAL
Socit des Eaux et de lAssainissement dAlger
SEDIF
Syndicat des Eaux dIle-de-France
SEEN
Socit dExploitation des Eaux du Niger
SEVESC
Socit des Eaux de Versailles et de Saint-Cloud
SFI
Socit Financire Internationale
SIAAP
Syndicat Interdpartemental pour lAssainissement de lAgglomration Parisienne
SIG
Systme dInformation Gographique
SLB
Service Level Benchmark
SMEGREG
Syndicat Mixte dEtudes pour la Gestion de la Ressource en Eau du dpartement de la Gironde
SOMAGEP
Socit Malienne de Gestion de lEau Potable
STeFi
Suivi Technique et Financier
TSF
Transfert de Savoir-Faire
TSG
Target and Solutions Group
ULB
Urban Local Body (autorit locale urbaine)
UNSGAB
Conseil consultatif pour leau et lassainissement auprs des Nations Unis
VERI
Veolia Environnement Recherche et Innovation
WIKTI
Water International Knowledge Transfer Initiative
WOP
Water Operators Partnership
187
MEMBRES DU TSG-CS1-A2
PAYS
NOMS
STRUCTURES
USA
ADAMS Ellis
Michigan tech
France
AHYERRE Matthieu
Bordeaux
France
AKHMOUCH Aziza
OECD
UK
ALAFGHANI Mohamed
Indonesia Law Report/UNESCO
Portugal
ALEGRE Helena
IWA-LNEC
France
AUDIER Marc
FNCCR-Embrun
Guinea
BANTAYA Alpha Oumar
Tliml
France
BARRAQUE Bernard
CNRS
Marocco
BENSAID Samir
ONEP
BERNARDINI Francesca
UNECE
BEROS Marco
BEI
Switzerland
BINGGELI Stefan
EWA/Infraconcept
BLOKLAND Marteen
UNESCO
Venzuela
BOLIVAR Teolinda
France
BRENIERE Cassilde
AFD
France
BRITO Antonio
Univ Minho
Argentina
BRUNSTEIN Fernando
Univ Buenos Aires
France
CABASSUD Corinne
Toulouse University
Panama
CABRERA ARIAS Magela
Univ Panama
Spain
CABRERA Enrique
IWA
AGROPARISTECH
France
CANNEVA Guillem
Venezuela
CARO Abelina
France
CHABERT dHYERES Laurent
EAU-VIVE
France
CHAGNIOT Muriel
Veolia eau
Grand-Lyon
France
CHAPGIER Jean
Argentina
CHAVES Fernando
France
CHERQUI Frdric
INSA
France
COHEN Agathe
SEDIF
UK
COLBOURNE Jeni
Drinking Water Inspectorate
Colombia
CUERVO Luis Mauricio
Univ de los Andes Bogota
Netherland
DANE Peter
VEWIN
DANILENKO Alexander
Worldbank
Belgium
DE GUELDRE Greet
AQUAFIN
France
DELAERE Pauline
AMF
France
DELEBARRE Xavier
FP2E
France
GINSBURGER Charlotte
FNCCR
Uruguay
DI PAULA Jorge
Burkina-Fasso
DRABO Saydou
Bobo-Dioulasso
Argentina
DRAULT Natalia
IRAM | Instituto Argentino de Normalizacin y

Certificacin
Republic of Uzbekistan
DUKHOVNY Victor
SIC of Interstate Coordination Water Commission
Germany
DURAND Patrick
BWB
Colombia
ECHEVERRIA Maria Clara
Univ Nat
Cambodia
EK SONN CHAN
Phnom Penh Water Supply Authority-PPWSA
Mauritania
FASSA Yrim
Rosso
Spain
GARCIA - LOYGORRI Adriano
AECID
Scotland
GARCIA QUESADA Monica
IHE Dundee univ
GASSNER Katharina
World Bank
annexes I
188
PAYS
NOMS
STRUCTURES
France
GATIGNOL Chantal
ARS
Albania
GIANTRIS Philip
Water Supply and Sewerage Association
Brazil
GOLDENSTEIN Stela
Sao Paulo
Colombia
GONZALEZ Esperanza
Fundacin Foro Nacional por Colombia
Ecuador-Espaa
GUERRERO Carlos
Argentina
HERZER Hilda
Universidad de Buenos Aires
Togo
HUNLEDE Joachim
Union des Commune du Togo
Germany
JARDIN Norbert
Ruhrverband
France
KELLNER Karina
OBUSASS
USA
KOO-OSHIMA Sasha
U.S. EPA
Hungary
KOVACS Karoly
Maszesz/Maviz
Switzerland
KUPPER Urs
VSA
France
LALLEMAND-FLUCHER Marie-Alice
DEXIA
France
LE JALLE Christophe
PSEAU
France
LEFLAIVE Xavier
OECD
Switzerland
LIEBERHERR Eva
EPFL
France
MAIRESSE Caroline
Suez
India
MEHTA Meera
Faculty of planning and public policy
France
MENARD Claude
Universit Sorbonne
France
MIQUEL Serge
CG Hrault
MIZELL Lee
OECD
Uganga
MUGISHA Silver
NWSC
Argentina
NOWERSZTERN Marcelo
World Federation of United Cities
Indonesia
NUGROHO Riant
Jakarta Water Supply Regulatory Body
Nigeria
OLUGBOYE Davo
WASH
Brazil
PACHACO Regina
MPGPP da FGV-EAESP
France
PARENTA Renato
UK
PARKER Sam
WSUP
France
PAYEN Grard
AQUAFED
Costa Rica
PREZ Marian
FLACSO
France
PERROUIN Jean-Luc
Nantes-Mtropole
France
PINATTON Mlanie
AFNOR
France
PINCEAU Pascale
Brazil
PINHO Raul
Inst. Trata Brazil
Colombia
POLONIA Beatriz
Superintendencia De Servicios Pblicos Domiciliarios
England
PURCELL Milo
Drinking Water Inspectorate
France
REDAUD Jean-Luc
Ministery of Agriculture
Per
RIOFRIO Gustavo
DESCO
Chile
RODRIGUEZ-ARRANZ Alfredo
SUR, Santiago De Chile
France
ROTILLON Sylvain
ONEMA
France
SALVETTI Maria
ONEMA
SANDOVAL MINERO Ricardo
WIN- Consultant MAV, S.C.
France
SAULUS Genevive
Eau de Paris
Belgium
SCHRODER Robert
VeWIN
Chile
SEGOVIA Olga
SUR
Portugal
SILVA COSTA Francisco
Dpartement de Gographie de l'Universit de Minho
Spain
SOLER Manuel
Adecagua, Barcelona
France
TABUCHI Jean-Pierre
SIAAP
France
TCHENG Jacques
Grenoble water public service
Italia
TERRIBILE Flavia
Ministero dello Sviluppo Economico
France
TISSERAND Bruno
ISO
France
TORTEROTOT Jean-Philippe
EWA
189
PAYS
NOMS
STRUCTURES
Ivory Coast
TRAORE Karim Sory
Universit dAbobo Adjam, Abidjan
France
TREMOLET Sophie
Tremolet consulting
VAN DER BERG Caroline
Worldbank
Italy
VANIN Elisa
Fondazione per lAmbiente T. Fenoglio
Bolivia
VARGAS Humberto
CERES
Ecuador
VASCONEZ Mario
Quito
Mexico
VAZQUEZ Eduardo
Ecuador
VILLAVICENCIO Gaitan
Univ Andina Simon Bolivar
France
WEREY Caty
ENGEES
France
WITTNER Christophe
CEMAGREF
Per
YAEZ Samuel
CIPAD
YOKOTA Taeko
UNhabitat
Ont galement suivi ces travaux :

NOMS
STRUCTURES
BANOS Eva
AQUAPUBLICA (Belgium) - TARGET1
BASTEMEIJER Teun
WIN - CS1
BEGORRE Henri
Maxeville (France) - PFE
BELLAUBI Francesc
TISDA/TI Berlin -TARGET 5 (Germany)
BRAILOWSKY Alexandre
SUEZ -TARGET 1 (France)
CHOCAT Bernard
ASTEE
De LAVERGNE Clia
ASTEE (France)
GATEL Dominique
ASTEE (France)
GENDREAU Nicolas
CU Bordeaux (France)
LE FUR Solne
ASTEE (France)
MAITREROBERT Xavier
AQUAFED
MALMQVIST Alexandra
WIN -TARGET 5
MAREST Philippe
Nantes Mtropole
MICHEL Eric
Veolia eau
ROCHE Pierre-Alain
ASTEE (France)
SIMONET Stphane
6th WWF secretariat
TROPP Hakan
SIWI -TARGET 6 (Sweden)
VALENSUELA Daniel
OIEAU-CS1
VILLESSOT Daniel
ASTEE (France)
WOUTERS Patricia
IHE - help desk Univ DUNDEE (Scotland) - TARGET1
NOTES
NOTES
NOTES
NOTES
Achev d'imprimer en France en mars 2011

ISBN n 9782952668378
Photos eau : Fotolia.com
Cration graphique et ralisation: id bleue - 02 43 95 48 37 - www.idbleue.com
Toute reproduction ou reprsentation intgrale ou partielle, par quelque procd que ce soit, des pages publies dans le prsent ouvrage, faite sans lautorisation des auteurs
ou du Centre franais dexploitation du droit de copie (20, rue des Grands Augustins, 75006 Paris), est illicite et constitue une contrefaon. Seules sont autorises, dune part,
les reproductions strictement rserves lusage priv du copiste et non-destines une utilisation collective, et, dautre part, les analyses et courtes citations justifies par le
caractre scientifique ou dinformation de loeuvre dans laquelle elles sont incorpores (loi du 1er juillet 119 art. L 122-4 et L 122-5 et Code pnal art. 425).

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Ouvrage dit loccasion du 6me Forum Mondial de lEau

Amliorer les services : une urgence (Prface dA. Flajolet)

La performance est laffaire de tous (G. Payen et P-A. Roche)

Prsentation de louvrage (G. Canneva)

1. Dfinition de la performance des services,

Participation des consommateurs et efficacit des services (R. Simpson)

Les normes ISO : mise en oeuvre (N. Drault)

1.2 Lorganisation et la rgulation des services publics lchelle

Les modles de rgulation des services deau et dassainissement (G. Canneva)

1.3 Les outils de la performance : instruments de mesure, dvaluation

Les indicateurs de performance rglementaires : des indicateurs de qualit et de non-qualit au cur

Le Balanced Scorecard de Vivaqua : un flux davantages (C. Franck)

Mise en uvre de 2 outils de management de la performance au service public de lassainissement francilien

2. Lamlioration de la performance in situ

Les formes contractuelles de rmunration de la performance (S. de la GrandRive)98

: lexprience dEau de Paris (B. Sixta)117

comparative : un outil damlioration de la performance des services deau et dassainissement

pour la fourniture des services deau et dassainissement aux populations dfavorises :

- une mthodologie de transfert de savoir-faire au service de la performance (P. Vizioli)135

de la performance rseau Bordeaux (C. Anselme et F. Figueres)149

Le Pacte dIstanbul pour lEau

Liste des acronymes

Liste des membres du Target and Solution Group

amlIorer la performance des servIces publIcs deau et dassaInIssement

: mesure de la performance, service, capacits,

Le thme de la performance et de la gouvernance des services

publics deau et dassainissement a t retenu comme lun des

dans certains endroits, elle narrive quirrgulirement ou que

enjeux-cibles sur lesquels le 6me Forum Mondial de lEau a

quelques heures par semaine. De nombreuses installations sont

prvu de se pencher, en recherchant les solutions existantes et

en suscitant les engagements et plans dactions permettant de

Lassainissement laisse encore plus dsirer. Au niveau des

les amliorer. Le prsent ouvrage est dit par lASTEE comme

Nations Unies, la seule politique mondiale lie lassainissement

support de ces travaux.

est celle des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement.

Pour leau potable ou lassainissement, pourquoi des services

Elle concerne lassainissement de base cest--dire laccs

publics plutt que des solutions individuelles ? Pour trois raisons

des toilettes dcentes. Les progrs sont insuffisants : si le

essentielles : mutualiser les efforts et optimiser les cots par

nombre de personnes sans toilettes diminue lentement, le

effet dchelle, viter la pnalisation de certains utilisateurs de

nombre de personnes sans toilettes dcentes (= hyginiques et

leau par dautres dans un contexte de ressources limites, et

privatives) augmente toujours. Beaucoup de villes narrivent pas

satisfaire les obligations des pouvoirs publics vis--vis des droits

dvelopper lvacuation des eaux uses et des eaux pluviales

de lhomme. Ainsi, en thorie, en dehors des habitats isols

au mme rythme que celui de la croissance urbaine. On estime

disposant de ressources abondantes, vaut-il mieux bnficier

dune organisation collective de lalimentation en eau potable

dans la nature sans aucune dpollution. Pourtant, il ny a ce

et de lassainissement que de sorganiser soi-mme. Pourtant,

jour aucune vision concerte mondiale de la gestion des eaux

des milliards de personnes nutilisent que de leau non potable .

uses ou de celle des eaux pluviales.

Un tiers de lhumanit ne bnficie daucun rseau public deau

Lenjeu de lamlioration de la performance, et, on le verra, celui

potable, ni domicile ni une borne-fontaine. Parmi les deux

autres tiers, beaucoup se plaignent de ne recevoir quune eau

services publics essentiels. Il est particulirement heureux quun

2. Lamlioration de la performance in situ

Les formes contractuelles de rmunration de la performance (S. de la GrandRive)98

: lexprience dEau de Paris (B. Sixta)117

- une mthodologie de transfert de savoir-faire au service de la performance (P. Vizioli)135

de la performance rseau Bordeaux (C. Anselme et F. Figueres)149

Le Pacte dIstanbul pour lEau

Liste des acronymes

Liste des membres du Target and Solution Group