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Revista Aportes para la Integracin Latinoamericana

Ao XIX, N 28/Junio 2013 ISSN 1667-8613. RNPI 699.864

BRICEO RUIZ QUINTERO RIZZUTO RUIZ DE BENITEZ


El pensamiento estructuralista de la CEPAL sobre el desarrollo y la integracin latinoamericana:
reflexiones sobre su vigencia actual
Pgs. 1-34

EL

PENSAMIENTO

ESTRUCTURALISTA

DE

LA

CEPAL

SOBRE

EL

DESARROLLO Y LA INTEGRACIN LATINOAMERICANA: REFLEXIONES SOBRE


SU VIGENCIA ACTUAL

THE ECLAC'S
AMERICAN

STRUCTURALIST THINKING ON DEVELOPMENT AND

INTEGRATION:

REFLECTIONS

ON

THE

LATIN

CONTEMPORARY

RELEVANCE

JOS BRICEO RUIZ


MARA LILIANA QUINTERO RIZZUTO
DYANNA RUIZ DE BENTEZ
RESUMEN
Este trabajo se propone analizar el aporte de la escuela estructuralista latinoamericana en los
estudios sobre el desarrollo econmico y su relacin con la estrategia de integracin econmica
regional. En el trabajo se realiza una evaluacin de las contribuciones originales del
estructuralismo, en particular su descripcin de la economa mundial dividida en centro y
periferia, el argumento del deterioro de los trminos de intercambio y su nfasis en la
necesidad de promover la industrializacin en Amrica Latina. Luego se examina cmo estas
ideas influyeron en la estrategia de integracin que propona el pensamiento estructuralista, en
particular la propuesta de una integracin al servicio de la industrializacin. Esto es seguido de
un anlisis de las vicisitudes de la estrategia propuesta por la CEPAL, el centro intelectual de la
escuela estructuralista, en materia de integracin. Posteriormente, se analiza la vigencia del
pensamiento estructuralista sobre integracin y desarrollo.

PALABRAS CLAVE
Estructuralismo, CEPAL, desarrollo, integracin regional, Amrica Latina.

ABSTRACT
This paper analyzes the contribution of Latin American structuralist school on the study of
economic development and the relationship between this latter and the regional economic
integration strategy. The paper evaluates the original contributions of structuralism, particularly
the description of the world economy divided into center and periphery, the argument of the
decline of terms of trade and the need to promote industrialization in Latin America. The paper
also examines the extent to which these ideas influenced on the strategic of regional economic
integration proposed by the structuralist thought, in particular the proposal of a regional
1

Este trabajo es resultado del proyecto de investigacin La persistencia de la integracin


regional en Amrica Latina: la autonoma poltica y desarrollo econmico como variables
explicativas, aprobado y financiado por el Consejo de Desarrollo Cientfico, Humanstico,
Tecnolgico y de la Artes (CDCHTA) de la Universidad de los Andes, Mrida, Venezuela.
Cdigo E-318-12-09. Los autores agradecen al CDCHTA por su apoyo a este proyecto.
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integration led to further industrialization. This section is followed by an analysis of the
difficulties in the implementation of the regional integration strategy proposed by ECLAC, the
intellectual center of the structuralist school. Subsequently, the validity of structuralist thought on
integration and development is analyzed.

KEYWORDS
Structuralism, development, ECLAC, regional integration, Latin America.

1. INTRODUCCIN
En los aos cuarenta del siglo XX, en Amrica Latina naci un pensamiento que
cuestionaba la teora neoclsica en su interpretacin del comercio y desarrollo
econmico. Esta nueva corriente del pensamiento recibi el nombre de estructuralismo
latinoamericano o escuela estructuralista del desarrollo. Para Lustig (1988), se suele
atribuir las races del estructuralismo a dos fuentes principales que derivaron en dos
tradiciones diversas: una tradicin radical asociada con el marxismo y otra vertiente
reformista vinculada con el keynesianismo y el institucionalismo. Ambas coinciden en
que el capitalismo no es un sistema armnico sino inherentemente conflictivo y que su
desarrollo se produce a travs de grandes saltos, generndose importantes
desequilibrios.

Esta escuela estructuralista fue encabezada por el economista argentino Ral


Prebisch, desde la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
Posteriormente, se incorporan figuras como Celso Furtado, Anbal Pinto, Osvaldo
Sunkel, Jos Medina Echavarra, Juan Noyola, Octavio Rodrguez, Fernando
Fajnzylberg, Gert Rosenthal, Jos Antonio Ocampo, entre otros. Las propuestas de
estos intelectuales cepalistas, se convirtieron en el modelo de desarrollo a seguir por
los gobiernos de la regin sobre la base de los programas de desarrollo industrial y
medidas econmicas ms all de las fuerzas del mercado.

Aunque la mayor contribucin del pensamiento ha sido su comprensin del sistema de


comercio internacional como complejo y desigual, respecto de lo cual existe una
amplia literatura, es mucho menos conocido su aporte tanto en el estudio del
regionalismo econmico internacional como en la instrumentacin de proyectos de
integracin regional. El objetivo de este artculo es realizar una evaluacin de la forma
como la concepcin general del desarrollo propuesta por la CEPAL y la estrategia de
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industrializacin, elementos centrales de tal propuesta, estn articulados con una


nocin de la integracin regional al servicio de la transformacin productiva, propuesta
en diversos documentos de la CEPAL y en diversos escritos de Ral Prebisch.

El trabajo est estructurado de la forma siguiente. En una primera seccin se


examinan las ideas fundamentales del pensamiento estructuralista latinoamericano.
Posteriormente, se evala cmo los planteamientos estructuralistas se articulan con la
estrategia de integracin propuesta por la CEPAL y Prebisch, la cual es descripta en
esta seccin del artculo. En una tercera seccin, se analiza en qu medida las
propuestas estructuralistas sobre integracin econmica regional fueron realmente
aplicadas en las iniciativas que se promovieron entre la dcada de 1960 y mediados
de 1980. Posteriormente, se evala el legado y la vigencia del pensamiento
estructuralista sobre desarrollo e integracin regional en un momento en el cual la
realidad econmica y poltica es muy distinta a la existente, en el periodo en el cual se
forjaron las propuestas centrales de la CEPAL, Prebisch y los dems representantes
del estructuralismo latinoamericano.
2. EL PENSAMIENTO ESTRUCTURALISTA LATINOAMERICANO

El fundamento de la propuesta cepalista fue desarrollado por Ral Prebisch en 1949,


en su artculo seminal El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus
principales problemas, que sera bautizado por el economista estadounidense Albert
Hirschman (1968), como el manifiesto latinoamericano. En este documento, Prebisch
presenta su clsica divisin del sistema econmico mundial en centro y periferia, dos
regiones con distintos niveles de desarrollo y caracterizadas por una diversa difusin
del progreso tcnico. El centro, estaba constituido por aquellas economas en las
cuales penetraron primero las tcnicas capitalistas de produccin; mientras que la
periferia, estaba constituida por aquellas que permanecan rezagadas en trminos
tecnolgicos y organizativos (Vase Prebisch, 1996 [original 1949]; Rodrguez, 1980).

Para Prebisch, esta divisin centro-periferia haba causado una reparticin inequitativa
de las ganancias del comercio, generando un cuestionamiento sobre la vigencia de la
teora ortodoxa del comercio internacional, basada en los supuestos de la ventaja
comparativa como haba sido propuesta por David Ricardo (2004 [original 1817]) y
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complementada luego por Eli Heckscher (1919) y Bertil Ohlin (1933), con sus
planteamientos sobre la dotacin de factores y especializacin internacional.

En la teora ortodoxa o clsica del comercio internacional, se sealaba que la


especializacin y apertura comercial de los pases termina generando bienestar a la
poblacin y que cada pas debera producir aquel producto en el cual tuviese una
ventaja comparativa, es decir, aquel cuyo costo de oportunidad por producir un bien
fuese mejor. Esto debera acompaarse por la decisin racional de producir aquellos
bienes en los cuales un pas tuviese una mejor dotacin de factores. El optar por el
libre comercio significaba un incremento en el bienestar tanto de cada pas como del
mundo en su conjunto, en el marco de una lgica de ganar-ganar, que tendra efectos
incluso en el sistema poltico internacional, pues lo pases que promueven el libre
comercio lograran alcanzar elevados niveles de interdependencia que hara que el
conflicto o la guerra entre ellos fuese poco probable.

Sin embargo, para Prebisch la evolucin del sistema econmico internacional


demostraba que el comercio internacional funcionaba de una manera distinta a la
prevista por la teora ortodoxa. Segn Prebisch, slo en el centro haba tenido lugar un
incremento creciente de la competitividad, mientras que la divisin internacional del
trabajo y las limitaciones estructurales propias de las economas de la periferia, haban
impedido que esta ltima obtuviese los beneficios del progreso tcnico. Como seala
Octavio Rodrguez (1980: 26), en el pensamiento estructuralista,
se concibe que centros y periferias se constituyen histricamente como resultado
de la forma en que el progreso tcnico se propaga en la economa mundial. En el
centro, los mtodos indirectos de produccin que el progreso tcnico genera se
difunden en un lapso relativamente breve a la totalidad del aparato productivo. En
la periferia se parte de un atraso inicial, y al transcurrir el llamado periodo de
crecimiento hacia afuera, las nuevas tcnicas slo se implantan en los sectores
exportadores de productos primarios y en algunas actividades econmicas
directamente relacionadas con la exportacin, las cuales pasan a coexistir con
sectores rezagados en cuanto a la penetracin de nuevas tcnicas y al nivel de
productividad del trabajo.

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En la teora centro-periferia, se evidenci la contraposicin a la teora neoclsica del


comercio internacional y la falacia de aplicar a los pases en desarrollo la tesis de que
el fruto del progreso tcnico del mundo industrializado tiende a repartirse parejamente
a toda la colectividad. Prebisch, sealaba que el centro era donde penetraban las
tcnicas capitalistas de produccin y la periferia aquella cuya produccin permaneca
rezagada tecnolgicamente, lo cual se proyectaba en el deterioro de los trminos de
intercambio.

Todo esto indicaba que contrario a la teora clsica del comercio internacional, se
estaba generando una mayor diferenciacin entre los ingresos reales medios entre el
centro y la periferia, y por lo tanto, una concentracin en el centro de los beneficios
que generaba el progreso tcnico. Las economas de la periferia tenan estructuras
productivas especializadas y heterogneas, mientras que las del centro eran
diversificadas y homogneas. Esto consolidaba a los pases de la periferia como
productores y exportadores de materias primas y a los del centro como productores y
exportadores de bienes industriales (Casas Gragea, 2005).

En consecuencia, la dicotoma centroperiferia sera un rasgo estructural del sistema


de comercio mundial, una de cuyas consecuencias es haber especializado a los
pases del centro en la produccin de bienes industriales, mientras que la periferia lo
haba hecho en recursos naturales (Prebisch 1996, versin original en 1949). Sin
embargo, como ha explicado Octavio Rodrguez, es equivocado limitar la distincin
entre centro y periferia, slo al patrn de intercambio arriba mencionado. Esa
diversidad se asienta en una diversidad bsica de sus estructuras productivas: la
especializacin y heterogeneidad signan la estructura perifrica, en contraste con la
diversificacin y homogeneidad del centro (Rodrguez, 2006: 57) [negritas de los
autores].
La especializacin existente indica que la oferta exportadora de la periferia se
compone de materias primas. Esto ocasionara que la industrializacin comenzase con
la

produccin

de

bienes

de

consumo

tecnolgicamente

sencillos

que,

posteriormente, se deba avanzar gradualmente hacia la produccin de bienes de


consumo o intermedios de mayor complejidad tecnolgica. El problema es que un
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patrn de desarrollo industrial de este tipo genera una escasa diversificacin


horizontal, complementariedad intersectorial e integracin vertical de los sectores
productivos, lo que simplemente no permite una rpida diversificacin de la oferta
exportadora de la periferia, que tiende a conservar su carcter primario por periodos
ms o menos prolongados (Rodrguez, 2006).

De acuerdo con los estructuralistas, la especializacin en bienes primarios constituye


un problema para las economas perifricas, debido a que los frutos del progreso
tcnico se han concentrado en la industria. Sin embargo, el progreso tcnico, que se
expresa en una mayor productividad y en una cada de los precios, no caus una
reduccin de los precios de los bienes industriales que fuera mayor a la de los bienes
primarios. En palabras de Prebisch, si los precios hubieran descendido en armona
con la mayor productividad, la baja habra tenido que ser menor en los productos
primarios, que en los industriales: de tal suerte, que la relacin de precios entre ambos
hubiera ido mejorando persistentemente a favor de los pases de la periferia conforme
se desarrollaban la disparidad de productividades (Prebisch, 1986: 482). En otras
palabras, seala el autor, si los frutos del progreso tcnico se hubiesen propagado de
forma semejante en el centro y la periferia, se hubiese confirmado la validez del
sistema clsico de divisin del trabajo planteado por la teora clsica del comercio
internacional y, en consecuencia, Amrica Latina no tendra ventaja econmica
alguna en su industrializacin (Prebisch, 1986: 482).

Sin embargo, observaba Prebisch que desde los aos sesenta del siglo XIX hasta los
aos anteriores a la segunda guerra mundial, la relacin de precios se movi
constantemente en contra de la produccin primaria. Este fenmeno sera conocido
como el deterioro de los trminos de intercambio, expresin que describe un
menoscabo en la relacin de precios entre las manufacturas y los bienes primarios.
Citando de nuevo a Prebisch:
en los aos treinta [del siglo XX], slo poda comprarse el 63 por ciento de los
productos finales de la industria que se compraban en los aos sesenta del siglo
pasado [siglo XIX], con la misma cantidad de productos primarios; o sea que se
necesitaba en trmino medio el 58.6 por ciento ms de productos primarios para
comprar la misma cantidad de artculos finales de la industria (Prebisch,1986:
482).
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La segunda caracterstica estructural de la periferia, es la heterogeneidad. Esta se


refiere a que en los pases perifricos coexisten actividades en las cuales la
productividad del trabajo es elevada, como por ejemplo el sector primario exportador,
con otras en las cuales la productividad es reducida, como por ejemplo la economa de
subsistencia. Esta heterogeneidad estructural (Pinto, 1970), era consecuencia del
hecho de que las ventajas del progreso tcnico y la mayor productividad se
concentraban slo en el sector agro-minero exportador, sin difundirse al resto del
sistema econmico. Como se seal en el Estudio Econmico de Amrica Latina de
1949: el progreso tcnico slo prende en exiguos sectores de su ingente poblacin,
pues generalmente no penetra sino all donde se hace necesario para producir
alimentos y materias primas a bajo costo, con destino a [los] grandes centros
industriales (CEPAL, 1951: 3). Esto tena consecuencias sociales en las sociedades
de la periferia, pues exista un amplio sector pre-capitalista o semi-capitalista de baja
productividad y generador permanente de mano obra que mantena los salarios bajos
e impeda que la periferia retuviese los frutos del progreso tcnico. En vez de ello, los
incrementos en la productividad del sector exportador eran transferidos al centro
debido al deterioro de los trminos de intercambio (Kay, 1991: 103). Esta polarizacin
entre centro y periferia se agudizaba debido al diverso grado de organizacin del
sector obrero y el poder oligoplico de las empresas. La fuerte organizacin sindical en
los pases del centro contribua con la mayor difusin del progreso tcnico en toda la
sociedad, situacin que contrastaba con la dbil organizacin obrera en la periferia.

En consecuencia, para el estructuralismo cepalista, el centro y la periferia se


constituyen histricamente segn la forma como el progreso tcnico se propaga en la
economa mundial (Rodrguez, 2001:105). Como seal Celso Furtado, la estructura
centroperiferia supona una divisin internacional del trabajo que haba surgido
primordialmente para servir a los intereses de los pases que se haban puesto a la
vanguardia en el proceso de industrializacin (Furtado, 1993: 90). Este patrn de
desarrollo de la periferia se denomin modelo exportador primario o desarrollo hacia
afuera, y se entenda que la superacin del subdesarrollo latinoamericano implicaba
el reemplazo de este modelo por uno de crecimiento hacia adentro, cuyo ncleo
deba ser la promocin de un proceso de industrializacin con sustitucin de
importaciones.
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Ante esta situacin, los pases de la periferia estaban en desventaja con respecto a los
pases del centro en materia de reciprocidad en el intercambio, porque estos ltimos
exportaban manufacturas cuya demanda tenda a aumentar con el crecimiento del
ingreso en la periferia; en tanto que los primeros exportaban productos primarios que
tendan a crecer lentamente con el ingreso de los centros. Por otra parte, exista la
tendencia al desequilibrio comercial de la periferia, es decir, haba un exceso de
importaciones. Esta tendencia al desequilibrio en los pases perifricos, les impona la
necesidad de aplicar una estrategia de sustitucin de importaciones para evitar el
dficit en la balanza de pagos (Prebisch, 1996 [original 1949]).

Sin

embargo,

en

los

anlisis

estructuralistas,

el

problema

del

desarrollo

latinoamericano no obedeca solamente a variables vinculadas al sistema econmico


mundial. Como seala Nora Lustig (1988), el pensamiento estructuralista considera
que las caractersticas estructurales de una sociedad determinan su funcionamiento.
Entre stas se pueden sealar la distribucin del ingreso y la riqueza, los regmenes
de tenencia de la tierra, el tipo y grado de especializacin del comercio exterior, la
densidad de las cadenas productivas, el grado de concentracin de los mercados, el
control de los medios de produccin por distintos tipos de actores (el sector privado, el
Estado o el capital transnacional), el funcionamiento de los mecanismos financieros, la
penetracin de la innovacin tecnolgica, as como factores sociopolticos asociados
con el grado de organizacin de la clase trabajadora y de otras clases o sectores
influyentes, la distribucin geogrfica y sectorial de la poblacin, y el nivel de la
calificacin de sta. La extensin de este trabajo no permite un mayor anlisis de este
conjunto de variables, pero se considera necesario su mencin para rechazar el
supuesto externalismo o tendencia de responsabilizar a factores externos del retraso
econmico latinoamericano por parte del anlisis estructuralista. Este ltimo otorga
una gran relevancia a estos factores externos, pero tambin relaciona a stos con
estructuras polticas y econmicas vinculadas a los Estado-nacin, que coadyuvan en
el subdesarrollo de Amrica Latina.

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3. LA INTEGRACIN REGIONAL EN EL PENSAMIENTO ESTRUCTURALISTA

Una de las grandes contribuciones del pensamiento estructuralista de la CEPAL fue la


vinculacin de la estrategia de industrializacin con la integracin econmica regional
(vase CEPAL, 1959; 1974; 1976 [1951]). Este enfoque signific una ruptura con el
pensamiento clsico, cuya mxima expresin fue la obra de Jacob Viner sobre la
teora de las uniones aduaneras, nombre que es ya bastante descriptivo de un
enfoque que asimilaba la integracin regional a la integracin comercial. En el centro
de la explicacin vineriana estaba la idea que la integracin econmica, entendida
como una unin aduanera, no siempre tena efectos positivos sobre el bienestar. Para
determinar si una unin aduanera tena efectos positivos o negativos, se requera
evaluar si en ella predominaba el efecto de creacin de comercio o desvo de
comercio. La creacin de comercio ocurra cuando productores ineficientes eran
sustituidos por productores eficientes debido a la creacin de una unin aduanera. En
este caso, se producira un incremento en el bienestar. En cambio, si una unin
aduanera conllevaba a desplazar productores eficientes por productores menos
eficientes, se generaba un efecto de desvo de comercio. Cuando en una unin
aduanera predominaba este efecto de desvo de comercio, ocurra una prdida del
bienestar (Viner, 1950). En otras palabras, en el enfoque vineriano, la integracin
econmica no siempre era positiva, pues podan convertirse en un obstculo al libre
comercio global. En ese sentido, optar por una estrategia de apertura unilateral o
multilateral en el marco del GATT seran mejores estrategias. La integracin regional
sera segundo ptimo, valiosa en tanto contribuyese a crear un rgimen multilateral
de libre comercio. Esta distincin fue retomada en la dcada de 1990 por Jagdish
Bhagwati (1991) en su distincin entre building blocs y stumbling blocs.

En los documentos de la CEPAL, bajo la gida de Prebisch, se planteaba el asunto de


una forma muy distinta a Viner, pues se propona que la industrializacin deba
acompaar a la integracin regional, incluso si pudiese generar un efecto de desvo de
comercio. En esos mismo aos, aunque desde un enfoque distinto, Harry Johnson
argumentaba tambin que si la integracin contribua con la promocin del desarrollo
industrial, entendido como un bien pblico, podra tener un efecto positivo sobre el
bienestar, incluso generando desvo de comercio (vase Johnson, 1965). La obra de
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Prebisch y la CEPAL se inscriben en esta crtica a la teora neo-clsica vineriana.


Como seala Guerra Borges (2009: 21), el pensamiento estructuralista cepalista
buscaba apartarse de la teora econmica neoclsica segn la cual los pases no
deban establecer restricciones arancelarias si tienen abierta la opcin del libre
comercio y, en caso de tener aranceles, no deben ingresar a las uniones aduaneras
sino optar por una eliminacin arancelaria unilateral.

La integracin fue uno de los elementos esenciales de la tesis sobre el desarrollo de la


CEPAL y esta idea no cambi, siendo una institucin impulsora de negociaciones para
crear bloques de integracin regional, que condujeron al establecimiento de la
Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el Mercado Comn
Centroamericano (MCCA) en 1960. El papel estratgico que fue atribuido a la
integracin econmica no significaba que ella fuera considerada, en s misma, una va
alternativa de desarrollo; sino que tambin era necesario reorientar el patrn de la
industrializacin (. En este sentido, se puede argumentar que la industrializacin al
servicio de la integracin regional propuesta en el pensamiento de la CEPAL se
convirti [] en el fundamento ideolgico de los programas econmicos de Amrica
Latina y, en consecuencia, de los proyectos de integracin regional (Briceo Ruiz,
2007:21). Esto fue defendido de forma expresa por el especialista ecuatoriano
Germnico Salgado en 1975, al sealar que:
La motivacin econmica fundamental de los esfuerzos de integracin econmica
entre pases en desarrollo es la industrializacin. Todos esos empeos reconocen
la importancia que podra tener para su desarrollo la expansin del comercio que
puede seguir a una apertura de mercados, pero la razn bsica para aceptar la
renuncia parcial de soberana que parece implicar todo intento de integracin es
aprovechar las economas de escala que ofrece el nuevo espacio econmico para
la creacin de una industria con mayor integracin vertical y tecnologas modernas
(Salgado, 1975: 3).

Mara da Conceio Tavares y Gerson Gomes tambin relacionan la integracin


econmica regional con la transformacin productiva a travs de la industrializacin.
Para estos autores, la integracin era concebida inicialmente por la CEPAL como un
factor estratgico para romper el contexto prevaleciente en aquel momento de
insuficiente dinamismo y baja productividad de la economa latinoamericana, que se
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proyectaba en tres dimensiones interdependientes: la aceleracin del crecimiento, la


expansin y diversificacin de las exportaciones y el avance de la industrializacin. En
este sentido, la ampliacin del mercado y de la base de recursos productivos, que
generara la integracin, permitira aprovechar las economas de escala y las ventajas
de la especializacin y complementacin industrial, creando las condiciones para
aumentar la productividad y dinamizar el proceso de industrializacin en el conjunto de
los pases de la regin (Tavares y Gomes,1998). En palabras de Alfredo Guerra
Borges (2004:115), los pases latinoamericanos deban abrir entre s sus mercados
(integrndolos) y proteger la industria naciente con una adecuada proteccin
arancelaria.

Esta relacin entre industrializacin e integracin es crucial para comprender el


enfoque del estructuralismo cepalista sobre el tema. Ante la necesidad de pasar a una
produccin industrial tcnicamente ms compleja, que exiga mercados mucho ms
amplios que los compartimientos estancos de los diferentes pases, surgi la idea del
mercado comn latinoamericano. Para Mayobre, Herrera, Sanz de Santamara y
Prebisch (1965), el mercado comn era indispensable para lograr eficiencia productiva
y bajos costos en la produccin. Esta necesidad se explicaba ante la emergente
tcnica productiva, as como debido a consideraciones relativas al juego de la
competencia. La tcnica a la que se referan los autores antes mencionados exiga
plantas de gran dimensin, divisin del trabajo y especializacin que no era posible
conseguir en los mercados nacionales. La estrecha comunicacin de estos ltimos
permitira un mayor estmulo para la industria ante la competencia recproca de los
pases latinoamericanos. Los efectos desde el punto de vista econmico llevaran a un
acuerdo sectorial de complementacin o integracin, principalmente en las industrias
sustitutivas de importaciones, por cuanto podran sustituirse bienes provenientes del
resto del mundo por aquellos de procedencia latinoamericana en el comercio
intrarregional.

Con la conformacin de un espacio comn latinoamericano, la integracin sera un


medio para reformar y modernizar los modos de producir y la estructura econmica y
social de los pases. Este mercado comn se basara tanto en la reduccin progresiva
de aranceles y otras restricciones, como en acuerdos de especializacin industrial
concertados por los gobiernos. La industria y los servicios tendran un papel
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importante en el mercado comn, por cuanto una mayor absorcin de la tcnica en la


agricultura liberara mano de obra que tendra que ser absorbida por la industria
moderna (Mayobre, Herrera, Sanz de Santamara y Prebisch, 1965).

En el modelo propuesto por la CEPAL, la dinmica del desarrollo pasara al Estado.


Por lo tanto, la planificacin se impona para que el Estado, con sentido de previsin,
determinase ciertos cambios en la estructura productiva, mediante la industrializacin
por sustitucin de importaciones (ISI). Este modelo se bas principalmente en el
reemplazo de bienes importados previamente, por los producidos en el mbito
nacional. Entre las razones para adelantar este modelo, se encontraban la
transferencia ms rpida de innovacin tecnolgica en la industria que en la
agricultura, la mayor absorcin de mano de obra en una etapa de crecimiento rpido
de la poblacin, y an ms la rpida urbanizacin y el movimiento de los factores de
produccin hacia la industria desde la exportacin (Mayobre, Herrera, Sanz de
Santamara y Prebisch, 1965).

La integracin en este contexto, fue percibida como un instrumento para recuperar y


promover el crecimiento econmico, para crear nuevas corrientes de comercio y para
ampliar

el

mercado

interno

impulsando

la

industrializacin.

Sin

embargo,

contrariamente a lo que se argumenta en muchas crticas a la CEPAL, en su enfoque


sobre desarrollo e integracin se destacaba la necesidad de combinar el proceso
integracionista con la expansin y diversificacin del comercio con otras regiones del
mundo, en particular con los pases desarrollados y el establecimiento de una poltica
comn frente a los pases industrializados e instituciones financieras internacionales, a
partir de nuevas condiciones de negociacin y del aumento de la competitividad de las
exportaciones resultantes de la unin econmica (CEPAL, 1969; Tavares y Gomes,
1998). La CEPAL y Prebisch no promovan la autarqua o el proteccionismo
exacerbado. Salazar-Xirinachs (1993), destaca que Prebisch sealaba que la
incorporacin gradual y negociada en un contexto ms amplio de relaciones
comerciales era la clave del progreso econmico. Por lo tanto, la integracin
econmica regional y las revisiones peridicas de los aranceles externos para
mantener la proteccin dentro de lmites moderados, eran elementos esenciales para
llegar a una etapa de comercio recproco de productos industriales con los centros,

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que consideraba como la nica opcin para eliminar las asimetras centro-periferia, al
aumentar el ingreso y el empleo y elevarse el nivel de vida en los pases en desarrollo.

Otro elemento del pensamiento estructuralista fue la crtica al razonamiento neoclsico


del rgimen de libre competencia y la difusin de los beneficios de la actividad privada
y el juego libre de las fuerzas del mercado al resto de la sociedad. En el pensamiento
liberal se entenda que los propietarios de los medios productivos movidos por el
inters personal, elegan en su actividad econmica, las tcnicas e inversiones de
capital de mayor productividad y que produjesen la ms elevada ganancia. Si se
lograba el xito de esta lgica de accin econmica, es decir, si se lograba
incrementar el progreso tcnico, su difusin no slo beneficiara al empresario sino
que sus efectos benficos se difuminaran al resto de la sociedad, como ocurra en los
pases del centro.

No obstante, el estructuralismo argument que en la prctica y debido a la estructura


social de la periferia, esta lgica no se reproduca en los pases perifricos, donde
cuando los frutos del progreso tcnico se acrecentaban, se retena en manos de los
propietarios en forma de excedente. Este fenmeno estructural del excedente haba
sido ignorado por los neoclsicos y, por ello, sus razonamientos se alejaron de la
realidad perifrica. Para Prebisch, en el sistema de libre mercado en la periferia, los
estratos superiores que concentran la mayor parte de los medios productivos tenan en
sus manos la clave dinmica de su funcionamiento y eran quienes se aprovechaban
mayormente del excedente. Sin embargo, en vez de promover una ms justa
redistribucin del excedente o reinvertir ste en acciones dirigidas a mejorar la
competitividad sistmica de sus pases, las lites de la periferia se apropiaban del
excedente y lo utilizaban para imitar patrones de consumo de los pases del centro.

Esta es la tesis de capitalismo perifrico que Prebisch desarroll en sus ltimos aos
de vida, pero que ya estaba insinuada en trabajos previos de la CEPAL, pues como
seala Lustig en la interpretacin estructuralista se constata siempre el uso de alguna
nocin sobre las formas de generacin y apropiacin del excedente y la identificacin
de cul es el perdedor en este proceso: la periferia frente a los centros, los
trabajadores frente a los capitalistas, los campesinos frente al sector urbano, o los
marginados frente a toda la sociedad (Lustig,1988: 36).
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La integracin econmica tambin desempeara un papel en la superacin de las


limitaciones estructurales de las economas latinoamericanas. En otras palabras, la
integracin regional en el enfoque de la CEPAL no se limitaba exclusivamente a la
promocin del comercio, sino, como sealaron Rosenthal y Cohen, tena distintas
manifestaciones (vase Cohen Orantes, 1981; Cohen O. y Rosenthal, 1977). Se
entenda que las ineficiencias en la estructura productiva y en la utilizacin de los
recursos, la relativamente baja calidad institucional y la ausencia de mecanismos
financieros adecuados; el retraso de la economa rural, la ausencia de una base
tecnolgica endgena, la ausencia de movilidad social y la desigualdad en la
distribucin del ingreso y de la riqueza, y la incapacidad financiera del sector pblico,
colocaban a las economas de la regin en condiciones extremadamente
desventajosas para industrializarse y competir con los pases desarrollados. Por lo
tanto, en la visin de la CEPAL, la integracin terminara por concebirse tambin como
parte de una poltica integral de desarrollo nacional, dentro de la cual las reformas
estructurales destinadas a remover los obstculos internos, ocupaban una posicin
clave (Tavares y Gomes, 1998).

Estas ideas se plasmaron en una estrategia de integracin compuesta de varios


elementos. En primer lugar, con relacin a la creacin de la industria, el gran
instrumento utilizado en la propuesta de la CEPAL fueron los arreglos o acuerdos de
complementacin. Los mismos, tenan como objetivo el desarrollo de nuevas
industrias integradas o la racionalizacin de las actividades existentes de ms
importancia. El instrumento previsto eran rebajas de gravmenes ms marcadas que
las necesarias para llegar a los niveles medios de la zona preferencial (Salgado, 1979:
46).

En segundo lugar, la estrategia se basaba en la gradualidad. Segn Germnico


Salgado, la tesis ms importante de la CEPAL fue la conveniencia de avanzar, poco a
poco, de acuerdo con las condiciones de los pases participantes y la flexibilidad de los
instrumentos (Salgado, 1979: 42). Se esperaba en una primera etapa apoyar la
propuesta con la creacin de una zona preferencial comercial, con el mayor nmero
posible de pases de la regin y con la apertura suficiente para facilitar la incorporacin
de los que no participasen desde el principio. Los objetivos, eran conseguir en 10 aos
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una reduccin apreciable del nivel medio de los derechos arancelarios con la
eliminacin de muchos de ellos, as como la supresin de todas las restricciones
arancelarias, gracias a un rgimen adecuado de crdito y pagos (Salgado, 1979: 43).

Finalmente, el otro componente de la estrategia era la flexibilidad. Para la CEPAL


cada pas podra distinguir entre productos segn su conveniencia y establecer niveles
distintos de reduccin segn el desarrollo entre pases, con la aplicacin plena de la
clusula de la nacin ms favorecida. La excepcin a la aplicacin de la clusula de
ms favor era Centroamrica, al menos temporalmente, y las otras salvedades
admitidas eran el tratamiento preferencial a los pases ms dbiles y los arreglos de
complementacin industrial. En este sentido, se propona, por una parte, la
consagracin del principio de reciprocidad, por la otra, el tratamiento diferente segn el
grado de desarrollo de los pases. Estas concesiones especiales, es decir, sin
reciprocidad y exclusivas para los pases que se hallaban en la misma condicin,
seran el eje del sistema preferencial y constituan una innovacin en las teoras
prevalecientes entonces sobre la integracin econmica (Salgado, 1979).

Ahora bien, como sistema para promover la reciprocidad, la CEPAL planteaba


acentuar la desgravacin de los pases con supervit y disminuir la de los pases con
dficit, adems de brindar la ayuda tcnica y financiera necesaria; pero adverta que
haca falta tambin algn mecanismo, de carcter presumiblemente automtico para
garantizar que la reciprocidad efectivamente fuese respetada con el funcionamiento
del mercado. En este particular, aunque la CEPAL apoy el principio de la libre
competencia, lo hizo con reservas fundamentales (Salgado, 1979).

4. LAS VICISITUDES DEL PENSAMIENTO CEPALISTA SOBRE INTEGRACIN REGIONAL

A pesar de los esfuerzos de la CEPAL, la idea de dotar a la integracin de una


dimensin industrial no fue incluida en la Asociacin Latinoamericana de Libre
Comercio (ALALC), que, como seala Salgado (1975: 19), se remiti a la libre accin
de las fuerzas del mercado como un principio fundamental de su poltica de
integracin. El Mercado Comn Centroamericano (MCCA), la otra iniciativa regional
creada a inicios de la dcada de 1960, en cambio, s intent establecer una poltica
industrial regional a travs del denominado Rgimen Centroamericano de Industrias
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de Integracin. Sin embargo, esta experiencia termin siendo poco exitosa y en vez de
ello se adopt un Sistema Especial de Actividades Productivas, basado ms en una
lgica liberal que en las formulaciones de la CEPAL (vase Wionczek, 1975; Noriega
Morales, 1992). Este enfoque liberal termin siendo orientado por las empresas
transnacionales que utilizaron los mercados regionales para impulsar una estrategia
de complementacin productiva. El problema es que el diseo de estas estrategias
productivas de las empresas transnacionales obedeca ms a las pautas delineadas
por sus casas matrices que al proyecto de especializacin productiva propia de la
regin que propona la CEPAL, Prebisch y otros autores estructuralistas (Vzquez,
2011:110).

Para Salgado (1979), las negociaciones entre los gobiernos llevaron al establecimiento
de la ALALC y modificaron de forma sustancial algunas de las concepciones iniciales
de la tesis de la CEPAL, lo cual conllev al establecimiento de objetivos ms exigentes
en la frmula de integracin latinoamericana. Adems, afectaron el proceso de
integracin de la regin otros factores como la heterogeneidad que derivaba de las
diferencias de estructura del comercio exterior, originada en la composicin de las
exportaciones tradicionales y la naturaleza de los mercados; el grado de diversificacin
de las exportaciones, especialmente de productos industriales; y la dependencia para
el abastecimiento de importaciones de alimentos y productos intermedios.

Briceo Ruiz (2007), por su parte, seala que las ideas de la CEPAL no se aplicaron
de forma pura para ninguno de los esquemas de integracin de la primera ola de
regionalismo econmico en Amrica latina y el Caribe. Por el contrario, predomin una
extraa mezcolanza entre las ideas de la CEPAL y un comercialismo y pragmatismo
que dominaron finalmente este proceso.

Debido a la crisis y fracasos en los esquemas ALALC y el MCCA, que se alejaron de la


estrategia que haba promovido la CEPAL, se plante en el segundo lustro de la
dcada de 1960, un debate sobre la necesidad de relanzar la integracin regional,
asumiendo las propuestas cepalistas de convertirla en un instrumento para promover
la transformacin productiva de la regin. As, en el marco de la ALALC surgi el Pacto
Andino cuyos objetivos se concretaron en el Acuerdo de Cartagena de 1969, el cual
fue concebido como un instrumento para promover el desarrollo econmico de los
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pases miembros. En el marco de este acuerdo de integracin se plante adems la


concertacin en materia poltica, econmica y social, y se definieron los instrumentos
para la aplicacin de las mismas. Tambin se dotaron de un marco institucional para
buscar un equilibrio entre los intereses nacionales de cada pas miembro y los del
grupo regional (Briceo Ruiz, 2007). Para el momento de la creacin del Pacto Andino,
se retom la idea cepalista sobre el desarrollo industrial planificado con una mayor
intervencin del Estado. La armonizacin de las polticas frente a terceros pases, el
establecimiento de un arancel externo comn, la creacin de un rgimen de
inversiones y tecnologa extranjera, el trato preferencial a los pases de menor
desarrollo se constituyeron en algunos de los objetivos del Grupo. Para lograr los
objetivos propuestos, el Grupo Andino dise un sistema institucional que apoyara
tcnicamente la planificacin subregional, garantizara la equidad y velara por los
intereses del grupo (Gutirrez, 1998).

La planificacin industrial fue el motor del proceso de integracin andino y el eje del
proceso de modernizacin de sus economas. Mediante los Programas Sectoriales de
Desarrollo Industrial (PSDI), se esperaba solucionar el problema del tamao de los
mercados nacionales, lo cual permitira producir en trminos de eficiencia para lograr
una mayor competitividad en la produccin de diversos bienes. De esta manera, se
cambiara la estructura industrial anterior, dependiente de la demanda interna, por una
que garantizara el acceso y el comercio libre entre los pases socios del acuerdo. En
otras palabras, se pretenda continuar con el principio de la especializacin en la
produccin, el cual comprenda la produccin de un bien de manera exclusiva por uno
de los pases miembros, su libre comercializacin en la regin, y la aplicacin de un
arancel externo comn frente a terceros pases (Salgado, 1994; Briceo Ruiz, 2007).

El modelo de ISI, adems, contemplaba actividades de exportacin y la insercin en el


mercado internacional, lo cual fue difcil en un contexto caracterizado por elevados
niveles de proteccin y barreras a la inversin extranjera (Gutirrez, 1998). Este fue
uno de los factores que caracteriz la crisis en el Pacto Andino, pues con las
propuestas de la CEPAL aparecen entre la clase industrial de Amrica Latina dos
corrientes: una estructuralista y otra liberal. La primera, apoyaba una industrializacin
inducida por el Estado; mientras que la segunda responda a los intereses de Estados
Unidos y a las clases ms conservadoras de Amrica Latina, para volver a los
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mecanismos de mercado (Casas Gragea, 2005; Briceo Ruiz, 2007). La imposibilidad


de lograr un mnimo comn denominador entre estas dos tendencias caus una
prdida de apoyo poltico a las propuestas de ISI, y en consecuencia, al modelo de
integracin del Pacto Andino y su ambicin de impulsar programas regionales de
industrializacin.

En la dcada de 1970, el pesimismo se apoder de la mayora de los intelectuales,


cientficos, empresarios y polticos latinoamericanos, ante el evidente fracaso del
modelo ISI y de las iniciativas de integracin basadas en l. Seguan existiendo fuertes
limitaciones para importar, creciente endeudamiento externo, aumento del desempleo
y subempleo, marginacin de los grupos sociales, bajos niveles de vida y una fuerte
presin inflacionaria (Casas Gragea, 2005). El estallido de la crisis de la deuda en
1982 y la posterior crisis econmica que sacudi a la regin a lo largo de esa dcada,
provocaron el desprestigio de las propuestas de la CEPAL y su estrategia de
integracin regional. A fines de esa dcada, la integracin regional en Amrica Latina
toma un sendero distinto, orientado a contribuir con una mejor insercin en los
mercados mundiales, en cuyo diseo la CEPAL intentara influir en su documento
Regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe: La integracin regional al servicio
de la transformacin productiva con equidad, publicado en 1994 (CEPAL, 1994;
Rosenthal, 1994).

Sin embargo, casi dos dcadas despus de la publicacin de este documento, el


escenario de la integracin regional se ha modificado en Amrica Latina y el Caribe.
Ya no existe una hegemona neo-liberal y no se apoya unnimemente el enfoque del
regionalismo abierto. En particular se critica severamente la asimilacin que se hizo en
la dcada de 1990 de apertura y desgravacin comercial a la integracin regional. En
vez de ello, se destaca la necesidad de concebir a la integracin como un proceso
complejo

con

dimensiones polticas,

institucionales,

comerciales,

sociales

productivas. En este ltimo aspecto, se ha visto un renacer, aunque obviamente en un


contexto regional y global distinto, de las ideas estructuralistas cepalistasprebischianas sobre integracin regional. Esto a su vez reabre un debate sobre su
legado y vigencia actual.

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5. EL LEGADO DEL PENSAMIENTO DE LA CEPAL Y SU VIGENCIA ACTUAL


Las contribuciones de Prebisch constituyen el pilar fundacional de la unidad del
pensamiento estructuralista de la CEPAL, en un momento histrico, luego de la Gran
Depresin de la dcada de 1930 y la posguerra, en el cual las ideas de la ortodoxia
neoclsica fueron sustituidas por el paradigma keynesiano, las polticas pblicas y el
Estado del bienestar, abriendo paso progresivamente a las ideas heterodoxas
cepalistas sobre el desarrollo.
En el mbito de la teora econmica, el legado cepalista es de significativa
importancia. Se pueden mencionar la concepcin centro-periferia (1949-1950) que
define las caractersticas estructurales y las interrelaciones existentes entre los pases
desarrollados y los no desarrollados; la teora del deterioro de los trminos de
intercambio (1949-1950); la interpretacin del proceso de industrializacin (19491955); y el anlisis de los obstculos estructurales al desarrollo (1956-1963)
(Rodrguez, 1977). Aldo Ferrer (2010) destaca que a lo largo del pensamiento de
Prebisch, su legado podra resumirse en tres grandes mensajes. El primero plantea
que los pases del centro conforman visiones del orden mundial o un pensamiento
cntrico en funcin de sus intereses, en las que los pases no desarrollados son
considerados segmentos del mercado mundial y no sistemas nacionales capaces de
desplegar estrategias para alcanzar el desarrollo. En consecuencia, Prebisch y la
CEPAL argumentaban que los pases perifricos deban rebelarse contra el
pensamiento cntrico para tener una comprensin ms idnea de los problemas de
desarrollo y lograr una situacin de mayor simetra en el sistema econmico mundial
con base en una estrategia de transformacin estructural, sobre todo en trminos de la
distribucin de los frutos del progreso tcnico y sus implicaciones. El segundo mensaje
expresa que la transformacin es posible partiendo de una visin realista de los
problemas existentes en la periferia, desplegando el potencial necesario para superar
el subdesarrollo. Por ltimo, el tercer mensaje de Prebisch precisa que dicha
transformacin requiere cambios significativos en la estructura productiva de los
pases perifricos sustentados en la industrializacin, incorporando adems en la
estructura econmica y social el conocimiento como motor del desarrollo.
Con respecto a la poltica del desarrollo, en el marco del estructuralismo destaca el
planteamiento de la industrializacin y la participacin activa del Estado en el proceso
de crecimiento y desarrollo en Amrica Latina, con base en la planificacin. En cuanto
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a las polticas en materia de relaciones econmicas internacionales, se destacan la


proteccin del mercado interno de la competencia fornea, la integracin
latinoamericana plasmada en la propuesta de conformacin del Mercado Comn
Latinoamericano como una estrategia al servicio de la industrializacin hacia adentro,
las polticas de financiamiento externo, la asistencia tcnica, las polticas anticclicas y
compensatorias del deterioro de la relacin de intercambio y, la exportacin de
manufacturas desde la periferia.
Se ha reconocido la responsabilidad de la periferia por haber concentrado todos sus
esfuerzos en la sustitucin de importaciones, sin conceder suficiente atencin a las
exportaciones de manufacturas (Prebisch 1963; CEPAL 1974). Sin embargo, al mismo
tiempo se subrayaba la responsabilidad de los centros, y se ha afirmado que no habra
bastado poner a la produccin exportable en el mismo nivel de igualdad que la
produccin sustitutiva interna. Se hubiesen necesitado medidas que facilitaran en los
grandes centros ciertas importaciones industriales provenientes de los pases en
desarrollo, dando a stos una mayor capacidad para importar precisamente aquellos
productos donde son mayores las diferencias de costos. Rodrguez (2006), resalta en
la concepcin de Prebisch, la industrializacin mancomunada, es decir una mayor
apertura de los centros a las exportaciones desde la periferia permitiran a su vez que
en sta se alcanzara una mayor capacidad para ampliar sus importaciones
manufactureras desde los centros, generando as una nueva divisin internacional del
trabajo. Se habra desarrollado as en el campo industrial una conveniente divisin del
trabajo, muy diferente del esquema tradicional de intercambio de bienes primarios por
productos industriales (Prebisch, 2008: 57; original 1980).
Asimismo, de acuerdo con Rodrguez (2006), en una estrategia general de desarrollo
es preciso considerar una estrategia mixta, es decir para la transformacin se requiere
impulsar las exportaciones y estimular la sustitucin de importaciones. El mismo
Prebisch nunca rest importancia a la exportacin desde la periferia. Como seala
Hctor Guilln Romo (2007:302): En contra de lo que a menudo sostienen los crticos
de la CEPAL, desde temprano el estmulo a la expansin de las exportaciones
industriales mediante una reorientacin de las polticas comerciales e industriales
form parte de las polticas recomendadas por la institucin. A esto se deba sumar el
incentivo de polticas tecnolgico-productivas, as como nuevas reglas de juego para
fomentar la estructura de incentivos en funcin de los objetivos econmicos, polticos y
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sociales, que constituyen las condiciones para alcanzar la viabilidad del desarrollo en
la periferia desde la perspectiva estructuralista.
Por otra parte, como se mencion anteriormente, el liderazgo del proceso de
industrializacin latinoamericana qued en manos del capital extranjero, por lo que no
se consigui un mecanismo de acumulacin ni de innovacin autnomo, pese al logro
de

tasas de

crecimiento

relativamente altas,

particularmente en el sector

manufacturero en la regin. Aunque se pudo ampliar la escala productiva y en alguna


medida la variedad de productos manufactureros, no se consolid la capacidad
endgena para la innovacin, dada la dependencia tecnolgica de la periferia con
respecto al centro.
A finales de la dcada de 1980, se produce un cambio en el escenario histrico
regional, caracterizado por la depresin econmica en Amrica Latina, cuyo trasfondo
fue fundamentalmente el agotamiento del modelo de desarrollo heredado de la
posguerra. En lo econmico, esto se denomin la dcada perdida, es decir crisis
econmica, deuda externa prcticamente impagable, altas tasas de inflacin en la
regin, lo que finalmente configur a inicios de la dcada de 1990, un nuevo escenario
para la reflexin de la problemtica del desarrollo en Amrica Latina, abriendo paso a
las polticas de estabilizacin y ajuste estructural y sus implicaciones. En este
contexto, se volvieron hegemnicas las ideas o el pensamiento de la ortodoxia
econmica provenientes desde los centros, con base en el paradigma neoliberal y la
escuela econmica neoclsica.
En el marco de este proceso, el estructuralismo latinoamericano deviene en neoestructuralismo, en respuesta al cambio histrico en funcin de la reorientacin de las
economas latinoamericanas hacia la desregulacin y la profundizacin de la
globalizacin. En particular, surgen propuestas que destacan la necesidad de revisar
el proceso de industrializacin y de promover la transformacin productiva con
equidad, enfatizando la articulacin de estos procesos con una estrategia para lograr
una competitividad sistmica que permitiese una insercin de calidad de la regin en la
economa mundial (vase Fajnzylberg, 1989; CEPAL, 1990; Rosenthal, 1995; CEPAL,
2008). Se adecua as el pensamiento cepalista a una nueva realidad caracterizada por
la apertura econmica, la movilizacin internacional de los capitales, la privatizacin y
las polticas de vocacin de mercado en general; configurando as una agenda de
polticas en torno a cuatro mbitos fundamentales: macroeconoma y finanzas,
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desarrollo productivo y comercio internacional, desarrollo social y sostenibilidad


ambiental (Bielschowsky, 2010). Frente a este nuevo escenario, con la profundizacin
de la globalizacin, resulta interesante analizar las contribuciones originarias de
Prebisch y la CEPAL, as como la validez de su pensamiento y, a partir de ello, ms
que respuestas abrir una serie de interrogantes acerca de la vigencia de esta
concepcin desarrollista y su vinculacin con la integracin regional.
En primer lugar, se puede decir que la actualidad de un pensamiento se vincula con la
relevancia permanente de su temtica y preocupaciones centrales. En este sentido, se
deduce que tanto en las ideas fundacionales de Prebisch como en la actualidad, sigue
presente el inters por dilucidar y superar los problemas estructurales referidos a las
relaciones asimtricas entre el centro y la periferia en el sistema econmico mundial.
Estos aspectos no muestran caducidad en el presente. Por consiguiente, puede
decirse que el pensamiento de Prebisch y de la CEPAL en su conjunto, siguen
teniendo gran importancia en la actualidad, dada la persistencia de la heterogeneidad
estructural en

los pases de

Amrica

Latina,

as

como

otros problemas

socioeconmicos.
Aldo Ferrer (2010) destaca el dilema del desarrollo en un sistema global, siendo la
globalizacin un componente fundamental del mismo. sta es un proceso de carcter
multidimensional, que en lo econmico a grandes rasgos se puede decir que est
constituido por un sistema de redes comerciales y financieras de integracin de
cadenas de valor que se ha ido profundizando particularmente a partir de la dcada de
1970, con el agotamiento del modelo de acumulacin fordista-keynesiano. La
globalizacin significa tambin un sistema de poder, dado el protagonismo y la
influencia cada vez ms acentuada de las empresas transnacionales tanto en el
mbito productivo como financiero, en el sistema econmico mundial. De all se deriva
la idea ortodoxa de que el mercado es un mecanismo de asignacin eficiente de los
recursos econmicos a escala global en beneficio de todos los pases. Esto est en
clara oposicin a los planteamientos de Prebisch, que desatacan que las ganancias
del comercio internacional no son equitativas en el sistema econmico mundial y
atribuyen un papel de gran importancia al Estado en direccin al crecimiento y
desarrollo econmico en los pases perifricos.
Sin embargo, al mismo tiempo la globalizacin coexiste con el hecho de que los
mercados internos siguen siendo el espacio fundamental para llevar a cabo las
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transacciones y las actividades econmicas y sociales, pues la produccin que


traspasa las fronteras nacionales representa alrededor de un 20% del producto global.
Adems, el desarrollo es un proceso que siempre se genera o no en un espacio
nacional, es decir, el desarrollo no puede importarse desde fuera. Surge entonces el
dilema del desarrollo nacional en un orden global (Ferrer, 2010). La globalizacin
puede hacerse presente en los espacios nacionales mediante el control de los
recursos naturales o materias primas de inters para las empresas transnacionales,
las cuales dominan determinadas cadenas de valor as como grandes redes de
comercializacin. Estas empresas ejercen una gran influencia en la generacin del
conocimiento y tecnologas, dado que cuentan con grandes recursos econmicos. En
consecuencia, es vlido preguntarse acerca de cmo impulsar un ncleo endgeno
conformado por algunos sectores y empresas y hacer endgeno el progreso tcnico
en los pases de la periferia, para reducir la desigualdad existente con respecto a los
pases del centro.
Ferrer (2010) plantea que si un pas tiene respuestas adecuadas frente a la
globalizacin, se abren oportunidades de inversiones, comercio, empleo y acceso a
nuevos conocimientos para alcanzar la transformacin, por tanto considera de
significativa importancia fortalecer lo que denomina densidad nacional. Esta ltima
comprende elementos como el pensamiento crtico, la cohesin social, la participacin
ciudadana, la calidad de los liderazgos, la estabilidad democrtica, las alianzas
estratgicas entre el empresariado local y el Estado con la finalidad de no estar al
mero servicio de los intereses transnacionales, y la estabilidad de las instituciones a
largo plazo independientemente del rgimen poltico.
Los pases de Amrica Latina, luego de dos siglos de su independencia, confrontan
una fuerte debilidad de la densidad nacional, como resultado de su proceso histrico
de dominacin desde el siglo XV (la colonizacin por parte de los europeos), lo que
representa un gran desafo frente al futuro. Asimismo, es importante resaltar que las
categoras comprendidas en la densidad nacional tienen validez en trminos de la
densidad regional latinoamericana.
Otro elemento que deriva de la profundizacin de la globalizacin es que los
eslabones de la cadena que generan un producto manufacturado final se distribuyen a
lo largo de mltiples pases a escala global, dado que las empresas transnacionales
operan con filiales en el mundo en bsqueda de las mejores condiciones para
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maximizar sus ganancias y tener un mayor control del mercado. La produccin


industrializada cada vez ms ha dejado de ser nacional, dado el papel de las
empresas transnacionales, incrementado as la tendencia de una produccin
sustentada en lneas de ensamblaje o cadenas de valor en las que se importan los
insumos y la tecnologa, se ensamblan los productos y son reexportados. De esto se
desprende que es necesario crear y fortalecer alianzas estratgicas entre el Estado, el
empresariado local y el capital transnacional productivo y financiero, para trazar
conjuntamente las directrices del crecimiento y el desarrollo a escala global, promover
la formacin de conglomerados productivos o clusters, aunque sin dejar a un lado los
intereses de los Estados-Nacin, lo que constituye un verdadero desafo.
En cuanto a los procesos de integracin en Amrica Latina, a partir de la dcada de
1980, Amrica Latina transita de una estrategia de desarrollo hacia adentro a una
estrategia de desarrollo hacia afuera, lo cual a su vez confiere cambios en los
acuerdos de integracin regional. En este sentido, en la dcada de 1990 renacen los
acuerdos integracionistas enmarcados en el regionalismo abierto, que, al menos
desde la ptica de la CEPAL, intent reinterpretar las polticas originalmente
concebidas por Prebisch, aunque en el marco de una nueva estrategia de desarrollo
en respuesta a una mayor transnacionalizacin de las economas y la apertura de
mercados, bajo los denominados acuerdos de segunda generacin. Si la idea del
regionalismo abierto representa una continuidad o no de las propuestas originales
estructuralistas, es un debate desde la misma dcada de 1990 (vase Briceo Ruiz,
1999; Guerra Borges, 1996, 1998; Salgado 1994). En realidad las expresiones
regionalismo abierto y su equivalente integracin abierta, fueron utilizadas de forma
tan laxa que pasaron a describir procesos tan diversos como el Mercado Comn del
Sur (MERCOSUR), el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), el
rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) y la Comunidad Andina de Naciones
(CAN).
Segn Ferrer (1997), estos nuevos acuerdos guardan relacin con la visin
fundamentalista de la globalizacin, pues las decisiones son tomadas ms all de los
Estados nacionales, quedando cada vez ms en manos de los agentes econmicos
transnacionales, sobre todo a partir de la crisis de la deuda externa. No obstante, en
contraste surgen otras iniciativas como la Alianza Bolivariana para Amrica (ALBA) en
el ao 2004, promovida por Venezuela y Cuba como contrapartida del ALCA (Alianza
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de Libre Comercio de las Amricas), as como la Unin de Naciones Suramericanas


(UNASUR) cuyo tratado constitutivo se firm en mayo de 2008, as como el proceso
de revisin que ha sufrido el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) desde 2003. Se
suele sealar esa fecha como el inicio de una nueva etapa en la integracin en
Amrica Latina, que algunos describen como post-liberal o post-hegemnica, porque a
partir de los cambios polticos que se iniciaron ese ao en pases como Argentina y
Brasil, la hegemona del pensamiento liberal sobre integracin entr en crisis. Esto se
manifest en un creciente inters en fortalecer las dimensiones social y productiva de
los procesos de integracin regional y un mayor inters por los aspectos estratgicopolticos. Un ejemplo esto fue la firma en octubre de 2003, del Consenso de Buenos,
por Luiz Ignacio Lula da Silva y Nstor Kirchner, que en la literatura especializada se
considera como el inicio de la nueva etapa de integracin en el MERCOSUR (vase
Vzquez y Briceo Ruiz, 2009; Tussie y Riggirozzi, 2011).
En el marco del contexto y los procesos de integracin regional actuales, es
importante impulsar la transformacin productiva con base en la conformacin de
cadenas de valor entre los pases miembros. Aunque a primera vista esto parece
contrastar con la idea inicial de Prebisch de lograr complejos industriales al interior de
cada pas, en el fondo retoma la idea de utilizar a la integracin como un mecanismo
de transformacin productiva.
De igual modo, en la actualidad el rol del Estado debe ser redefinido en trminos ms
realistas, ms an como resultado de la profundizacin de la globalizacin, pues esto
se ha traducido en un menor protagonismo del mismo en los procesos de crecimiento
y desarrollo. Esto quiere decir que a la luz de estos cambios en la economa mundial,
se debe definir lo que el Estado puede o no puede hacer, ms an cuando las
corporaciones transnacionales del mbito productivo y financiero son los centros
decisorios de la organizacin de la produccin y el consumo a escala supranacional, lo
cual contrasta con el cuadro idealizado del Estado desarrollista en los trabajos
fundacionales de la CEPAL.
En los trabajos ms recientes de la CEPAL se evidencia una contextualizacin
relacionada con la globalizacin, la apertura econmica, incluso el intento de articular
la propuesta de regionalismo abierto a la propuesta de transformacin productiva con
equidad. Sin embargo, se siguen conservando los fundamentos bsicos del anlisis
estructuralista desde sus orgenes a finales de la dcada de 1940. A pesar de esto, se
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hace necesaria una renovacin permanente de estas ideas para presentar nuevas
alternativas frente a los paradigmas de la economa neoclsica y de la modernizacin,
que a su vez se identifiquen con las transformaciones de la economa mundial
derivadas de la profundizacin del proceso de globalizacin y sus implicaciones
econmicas, polticas y sociales fundamentalmente.
Un tema permanente es la insercin internacional de la regin. Como seala SalazarXirinachs (1993), en vez de apartarse de la visin de largo plazo de Prebisch, la
bsqueda de una nueva insercin internacional de alta calidad y el renacimiento de la
integracin regional en Amrica Latina pueden interpretarse como una reafirmacin de
la secuencia de las polticas originalmente concebidas y recomendadas por l. La
integracin econmica, el crecimiento orientado hacia afuera basado en el fomento de
las exportaciones industriales, la selectividad basada en criterios mundiales de
elasticidad-ingreso y la reciprocidad, adaptadas adecuadamente a las condiciones
actuales, son pertinentes para replantear la estrategia de insercin internacional
complementada con la integracin regional a la que se hallan abocados en la
actualidad los pases de Amrica Latina.
En este contexto, las ideas estructuralistas prebischianas sobre integracin regional
han vuelto al debate sobre las estrategias de desarrollo e integracin en Amrica
Latina. Por un lado, con el fin de la hegemona neoliberal se ha producido una revisin
de la estrategia de sustitucin de importaciones, superndose la visin crtica
predominante en la dcada de 1990 (vase Rodrik, 2007). En vez de ello algunos
estudios (unos con un fuerte contenido de historia econmica, otros con un slido rigor
cuantitativo) rescatan la importancia de la estrategia ISI en el desarrollo industrial de
algunas viejas naciones industriales (vase Chang, 2002), mientras otros revalan el
desarrollo de la estrategia ISI en economas emergentes como Brasil, India, China y
Sudfrica (vase Amsden, 2004; Colistete, 2010; Zhu, 2006; Mukherjee, 2012;
Adewale, 2012). En consecuencia, la nocin de una estrategia de promocin del
desarrollo slo con base en la promocin de exportaciones y la insercin en los
mercados mundiales est seriamente cuestionada, reivindicando as a uno de los
pilares de la propuesta estructuralista cepalista sobre el desarrollo econmico.
Por otro lado, tambin se ha producido una crtica al modelo de regionalismo abierto
dominante en la regin desde la dcada de 1990. En este sentido, aunque la CEPAL
haya intentado construir un enfoque sobre la integracin econmica regional que
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combinara las polticas de apertura y reforma estructural con sus propuestas de


transformacin productiva con equidad, en la prctica la mayor parte de los procesos
de integracin terminaron optando ms por un modelo de integracin basado en las
propuestas neoliberales y que serva como un mecanismo para acelerar la
liberalizacin comercial propuesta en la recomendacin sptima del Consenso de
Washington (vase Fernndez Jilberto y Hogenboom, 1996; Briceo Ruiz, 1999).
Desde el ao 2003 se ha iniciado un nuevo periodo en la integracin econmica en
Amrica Latina en el que se cuestiona muchas de las propuestas del modelo de
integracin abierta de la dcada de 1990. En esta nueva etapa se retoman viejas
premisas estructuralistas como la necesidad de crear un mercado ms amplio a travs
de la integracin regional o el impulso de mecanismos de integracin productiva. En
palabras del economista argentino Andrs Musacchio: ya no en busca de un espacio
comercial sino de un proyecto productivo compartido, que contemple aspectos
cruciales como la generacin de cadenas regionales de valor que densifiquen las
estructuras productivas, medidas comunes de asistencia a la produccin, la creacin
de un organismo regional para el financiamiento de inversiones, la convergencia y
potenciacin

de

programas

comunes

de

investigacin

desarrollo,

la

implementacin de polticas activas sociales y de empleo (Musacchio, 2003: 157).


Estos debates tambin existen en el seno de los mecanismos de integracin, pues en
el MERCOSUR se estn adoptando polticas que trascienden la mera integracin
comercial, como por ejemplo el Programa de Integracin Productiva, aprobado en
1998. Quizs, parafraseando a Amsden, el estructuralismo est renaciendo en la
integracin latinoamericana.

CONCLUSIONES

En este trabajo queda evidenciada la importancia del pensamiento estructuralista en


los debates sobre desarrollo e integracin en Amrica Latina, desde fines de la dcada
de 1940. Con periodos de xitos y de fracasos, es indiscutible que la escuela
estructuralista logr desarrollar un pensamiento propio en el anlisis de estos
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procesos, presentando un marco explicativo sistmico que se distingua, y a veces se


opona, a las ideas econmicas ortodoxas. Por ello, se puede afirmar la existencia de
un programa de investigacin estructuralista, en los trminos propuestos por Imre
Lakatos, que constituye un aporte latinoamericano en los estudios de los problemas
del desarrollo y la integracin econmica.
Un segundo aspecto que debe destacarse es la necesidad de reevaluar si la estrategia
de desarrollo e integracin regional propuesta por la CEPAL fue aplicada en los
trminos propuestos por sta. En este trabajo realizamos un breve anlisis de
esquemas de integracin como la ALALC, el MCCA y el Pacto Andino, para determinar
si las propuestas de integracin al servicio de la industrializacin regional fueron
puestas en marcha. Contrario a mucha de la literatura dominante en la dcada de
1990, ese estudio histrico sugiere que muchas de las ideas cepalistas no fueron
realmente aplicadas. A manera de ejemplo, se puede sealar que una poltica
comercial basada en aranceles excesivamente altos nunca fue una recomendacin de
la CEPAL, que ms bien propona una proteccin arancelaria gradual y progresiva.
Otro ejemplo es el excesivo protagonismo de las empresas transnacionales, lo cual se
tradujo en una industrializacin hacia adentro con un marcado protagonismo hacia
afuera, lo que a su vez cre enclaves econmicos con muy pocas articulaciones con el
sistema econmico nacional. Debido a esto no se logr resolver el problema de la
heterogeneidad estructural, que fue desde sus orgenes una de las preocupaciones
centrales de la CEPAL.
Tales limitaciones tambin se observaron en las iniciativas de integracin regional
desde 1960 hasta mediados de la dcada de 1980. Por ejemplo, en la ALALC y en el
MCCA, las empresas transnacionales desempearon un papel fundamental en la
poltica industrial regional. Se asevera que los acuerdos de complementacin industrial
firmados en el marco de la ALALC tuvieron como mayores beneficiarios a las grandes
corporaciones. Igualmente en el caso del rgimen de industrias centroamericanas, la
planificacin regional propuesta por la CEPAL fue sustituida por una simple lgica de
mercado. A esto se debe aadir que existi un debate entre estructuralistas y liberales,
al momento de disear la poltica comercial e industrial en el marco de procesos de
integracin en el Pacto Andino, lo que impidi la exacta aplicacin de las
recomendaciones de la CEPAL.

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En consecuencia, aunque el estudio del legado de la escuela estructuralista


latinoamericana en materia de desarrollo e integracin regional es un tema complejo y
polmico, es necesario una profundizacin de un anlisis histrico que permita
delimitar hasta qu punto los gobernantes de la poca aplicaron sus propuestas en
sus polticas nacionales o regionales. Un hecho es claro: resulta simplista el
argumento dominante en la dcada de 1990 de que el modelo de la CEPAL fue el
responsable del fracaso del llamado regionalismo cerrado. Slo un estudio histrico
ms riguroso podra determinar cul fue la exacta aplicacin del modelo cepalista.
Igualmente, la agenda de investigacin en materia de desarrollo e integracin regional
en Amrica Latina debe considerar la pertinencia de las propuestas estructuralistas en
funcin de los desafos actuales de un mundo globalizado y posfordista. En este
trabajo se han vislumbrado algunas ideas sobre la pertinencia de estas propuestas.
Amrica Latina an tiene serios problemas de insercin internacional, reprimarizacin
de las economas, permanente heterogeneidad estructural, pobreza y desigualdad,
que han sido durante dcadas preocupaciones fundamentales del pensamiento
estructuralista latinoamericano. Estos problemas se pretendieron resolver con la
aplicacin de polticas con vocacin de mercado, disminuyendo el papel del Estado,
reduciendo la importancia del mercado domstico y proponiendo la indiscriminada
apertura de la economa mundial. No obstante, estas polticas han sido seriamente
cuestionadas desde inicios del nuevo milenio, conduciendo a un replanteamiento en la
estrategia de desarrollo e integracin regional que se expresa en un creciente papel
del Estado, un rescate de la idea de transformacin productiva, un mayor papel para
los mercados regionales. Esto de alguna manera supone un rescate de las ideas
originarias de la CEPAL.
Ahora bien, la economa mundial est en una etapa de profundizacin de la
globalizacin y del posfordismo. En consecuencia, las ideas estructuralistas deben
adaptarse a ese nuevo escenario mundial. Por ejemplo, el posfordismo, quizs hace
hoy da difcil la idea de establecer industrias regionales como se propona en los
Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial del Pacto Andino, pero esto no invalida
la propuesta de una integracin al servicio de la industrializacin regional. En el
contexto actual, este ltimo objetivo se podra alcanzar ms bien a travs del fomento
de cadenas de valor que articulen las economas parte de un bloque regional y
fomente la transformacin productiva, con base en las alianzas estratgicas entre
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empresas nacionales y transnacionales, en una lgica de ganar-ganar, fortaleciendo


adems los sistemas nacionales de innovacin y tecnologa.
De este artculo se puede derivar claramente una conclusin: la escuela estructuralista
latinoamericana contina siendo una fuente de estudio y reflexin sobre los temas de
desarrollo e integracin regional en Amrica Latina y su pertinencia actual es un
asunto que debe ser parte de la agenda de investigacin en el mbito de las ciencias
sociales en la regin.

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Revista Aportes para la Integracin Latinoamericana


Ao XIX, N 28/Junio 2013 ISSN 1667-8613. RNPI 699.864

BRICEO RUIZ QUINTERO RIZZUTO RUIZ DE BENITEZ


El pensamiento estructuralista de la CEPAL sobre el desarrollo y la integracin latinoamericana:
reflexiones sobre su vigencia actual
Pgs. 1-34
WIONCZEK Miguel (1975). Integracin regional y distribucin regional de las actividades
industriales (estudio comparativo de las experiencias de Centroamrica y frica Oriental), en:
LIZANO, Eduardo (compilador), La integracin econmica centroamericana vol. 1, Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, pp. 131-231.
ZHU Tianbiao (2006). Rethinking import-substituting industrialization development strategies
and institutions in Taiwan and China, (UNU-WIDER), Research Paper No. 2006/76, Helsinki,
United Nations University (UNU) - The World Institute for Development Economics Research
(WIDER).

JOS BRICEO RUIZ: Doctor en Ciencia Poltica del Instituto de Estudios Polticos de
Aix-en-Provence, Francia. Profesor asociado de la Facultad de Ciencias Econmicas y
Sociales de la Universidad de los Andes, Mrida, Venezuela.
MARA LILIANA QUINTERO RIZZUTO: Candidata a Doctora en Formacin, Empleo y
Desarrollo Regional de la Universidad de La Laguna, Espaa. Profesora asociada de
la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales de la Universidad de los Andes,
Mrida, Venezuela.
DYANNA RUIZ DE BENTEZ: Magister en Fronteras e Integracin de la Universidad de los
Andes, Ncleo Tchira, San Cristbal, Venezuela. Profesora instructora de la Facultad
de Ciencias Econmicas y Sociales de la Universidad de los Andes, Mrida,
Venezuela.
Fecha de recepcin: 29-04-2013

Fecha de aceptacin: 10-05-2013

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