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ROBERTO DROMI

DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPTULO IV
ACTO ADMINISTRATIVO

I.- Concepto
1. Alcance.
Las decisiones administrativas no se expresan slo a travs de operaciones materiales,
sino tambin mediante declaraciones intelectuales de origen unilateral o bilateral, de
alcance individual o general y de efectos directos o indirectos.
Tanto el sustantivo acto como el adjetivo administrativo son trminos susceptibles de
interpretacin diversa. Por ello, no existe un concepto ni doctrinario ni legalmente
unitario. Si bien en el derecho privado, los Cdigos definen al "acto jurdico" y al "acto
de comercio", en el derecho pblico no ocurre lo mismo, pues no siempre tenemos
Cdigos y, cuando los tenemos, no siempre definen al acto administrativo, y cuando lo
definen, tampoco suelen guardar uniformidad de criterio. Ms an, incluso dentro de un
mismo Estado, suelen darse conceptos distintos a raz de la diversa organizacin
administrativa local, impuesta por razones de federalismo.
As como la Nacin, en ejercicio de competencias delegadas (art. 75, inc. 12,
Constitucin Nacional [CN]), ha precisado los conceptos de acto jurdico (art. 944,
Cdigo Civil [CC]) y de acto de comercio (art. 8, Cdigo de Comercio [CdeC]), las
provincias, en ejercicio de competencias reservadas (art. 121, CN), han sancionado sus
propias leyes administrativas, adoptando diversos criterios en cuanto al alcance jurdico
conceptual del acto administrativo, incluso a veces dispar con la legislacin nacional.
Por la amplitud y extensin de las declaraciones administrativas, no siempre se entiende
lo mismo por acto administrativo. La conceptualizacin del acto administrativo ofrece
una serie de alternativas doctrinarias y legislativas en cuanto a sus acepciones, en razn
de su alcance:
1.1. Actuaciones y declaraciones administrativas unilaterales y bilaterales, individuales y
generales, con efectos directos e indirectos. Es decir, que todo el obrar jurdico
administrativo es acto administrativo. En un sentido amplio se entiende tambin que
puede haber actuaciones materiales que reciben la denominacin de acto administrativo
(art. 34, LPA de la Pampa).

1.2. Declaraciones administrativas unilaterales y bilaterales, individuales y generales, con


efectos directos e indirectos. Tambin se interpreta que el acto administrativo comprende
las declaraciones administrativas de todo tipo (de origen unilateral y bilateral, de alcance
individual y general, de efectos directos e indirectos), excluyendo del concepto a las
actuaciones materiales de la Administracin (art. 120, Ley General de la Administracin
Pblica 6227, de Costa Rica).
El acto administrativo comprende a los simples actos, reglamentos y contratos. En otros
trminos, las formas jurdicas son slo dos: acto y hecho administrativo.
1.3. Declaraciones administrativas unilaterales, bilaterales, individuales y generales, con
efectos directos. En una tercera acepcin, se considera acto administrativo slo a las
declaraciones administrativas (unilaterales y bilaterales, individuales y generales), con
efectos jurdicos directos (art. 101, decr. 640, Normas Generales de Actuacin
Administrativa, de Uruguay).
As, el acto administrativo comprende los reglamentos y los contratos. Es decir, que las
formas jurdicas administrativas son actos (declaraciones con efectos directos), hechos
(actuaciones materiales), y simples actos de la Administracin (declaraciones con efectos
indirectos).
1.4. Declaraciones administrativas unilaterales, individuales y generales, con efectos
directos. En cuarto lugar, se interpreta que el concepto de acto administrativo comprende
slo las declaraciones administrativas unilaterales, de alcance individual y general, con
efecto directo.
Este es el criterio receptado por los arts. 11, 23 y 24 de la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos (LNPA); arts. 73 y 83 del Reglamento de la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos (RLNPA).
Se excluye del concepto de acto administrativo al contrato administrativo (declaracin
administrativa bilateral). El acto comprende tambin al reglamento. En este sentido las
formas jurdicas administrativas son acto, hecho, simple acto y contrato.
1.5. Declaraciones administrativas unilaterales e individuales, con efectos directos. Este
quinto concepto, al que nos adherimos doctrinariamente, define al acto administrativo
como toda declaracin unilateral efectuada en el ejercicio de la funcin administrativa,
que produce efectos jurdicos individuales en forma directa.
Este modelo conceptual lo receptan, en el derecho nacional, las leyes de procedimiento
administrativo de Mendoza, art. 28; de Neuqun, art. 37, inc. a; de Salta, art. 25; de
Catamarca, art. 25; y en el derecho comparado, la LPA de la Repblica Federal Alemana
del 25 de mayo de 1976.

El alcance del acto es restringido, siendo, entonces, cinco las formas jurdicas de
exteriorizacin de la funcin administrativa: acto, hecho, simple acto, reglamento y
contrato administrativo.
2. Declaracin.
El acto administrativo es una declaracin, entendiendo por tal un proceso de
exteriorizacin intelectual no material que toma para su expresin y comprensin datos
simblicos del lenguaje hablado o escrito y signos convenciona les. Se atiende
principalmente a la voluntad declarada, al resultado jurdico objetivo, emanado de la
Administracin con fuerza vinculante por imperio de la ley.
El pronunciamiento declarativo de diverso contenido, puede ser: de decisin, cuando va
dirigido a un fin, a un deseo o querer de la Administracin; p.ej., una orden, permiso,
autorizacin o sancin; de cognicin, cuando certifica el conocimiento de un hecho de
relevancia jurdica; p.ej., certificaciones de nacimiento, defuncin e inscripciones en
registros pblicos, y de opinin, cuando valora y emite juicio sobre un estado, situacin,
acto o hecho; p.ej., certificados de buena conducta, salud o higiene.
3. Unilateral.
En el acto administrativo la emanacin y contenido de toda declaracin depende de la
voluntad de un solo sujeto de derecho: el Estado o ente pblico no estatal, en su caso.
Se excluye del concepto de acto administrativo a los contratos, que tienen un rgimen
jurdico especfico. La declaracin tiene que ser unilateral. Desestimamos la idea de los
actos administrativos bilaterales; de ah que el contrato administrativo no sea un acto
administrativo.
"El acto administrativo es una declaracin jurdica unilateral y concreta de la
Administracin Pblica, en ejercicio de un poder legal, tendiente a realizar o a producir
actos jurdicos, creadores de situaciones jurdicas subjetivas, al par que aplicar el derecho
al hecho controvertido" (CNCiv, Sala D, 18/2/81, "Bianchi, Carlos A. c/Municipalidad de
la Capital", JA, 1982-I-356).
El acto es unilateral, aunque se necesite de la "voluntad concurrente o coadyuvante". El
hecho de que ciertos actos unilaterales necesiten de la solicitud, notificacin, aceptacin,
asentimiento o adhesin del particular para producir sus efectos, no les quita su calidad
de tales. Tampoco dejan de ser unilaterales por el hecho de que la voluntad administrativa
se forme mediante la intervencin de dos o ms rganos administrativos, en cuyo caso se
denominan "actos complejos".
La voluntad del administrado no interviene en la preparacin del acto; puede ser causa de
su formacin, por ejemplo, una peticin, que slo vale como requisito de eficacia del acto
administrativo, pero sin que tal voluntad integre el acto. La voluntad del administrado no
es elemento esencial del acto, ni presupuesto bsico de l.

Lo mismo ocurre con el permiso de uso del dominio pblico u otorgamiento de un retiro
jubilatorio voluntario. Son actos administrativos unilaterales en sus efectos y tambin en
su formacin, pues la voluntad del administrado no integra el acto. El hecho de que el
particular solicite, provoque o acepte una declaracin de voluntad administrativa, no
significa que el administrado integre con su voluntad el acto.
Entre el acto administrativo cuya emanacin requiere la solicitud, pedido o conformidad
del interesado, y el acto, que no los requiere, hay una mera diferencia de forma, que en
nada modifica el rgimen jurdico aplicable.
Para algunos autores, los actos administrativos pueden ser unilaterales o bilaterales tanto
en su formacin (si concurren al acto las voluntades de uno o ms suje tos de derecho)
como en sus efectos (si acarrean derechos y deberes para una o ms partes). En este
aspecto, entendemos que el contrato administrativo es un acto bilateral en su formacin y
en sus efectos. Para que haya bilateralidad contractual, debe ella ser simultnea en su
formacin y en sus consecuencias; de lo contrario el acto tendr siempre algo de
unilateral y ser, por lo tanto, acto administrativo.
En este sentido, son actos administrativos: a) los unilaterales en su formacin y en sus
efectos, p.ej., la sancin; b) los unilaterales en su formacin, pero de efectos bilaterales,
p.ej., la jubilacin, y c) los bilaterales en su formacin y unilaterales en sus efectos, p.ej.,
la solicitud o aceptacin.
4. Efectuada en ejercicio de la funcin administrativa.
La funcin administrativa constituye la nota cualificadora del derecho administrativo. Por
ello no puede estar ausente del concepto del acto administrativo, que es una de las formas
jurdicas por las que se expresa la voluntad estatal y pblica no estatal.
El acto administrativo es dictado en ejercicio de la funcin administrativa, sin importar
qu rgano la ejerce. El acto puede emanar de cualquier rgano estatal que acte en
ejercicio de la funcin administrativa (ejecutivo, legislativo y judicial), e incluso de entes
pblicos no estatales.
Casos expresamente contemplados en la legislacin argentina son la expropiacin por
causa de utilidad pblica por parte del concesionario de servicios administrativos (art. 2,
2, ley 21.499); la emisin de diplomas acadmicos expedidos por universidades
privadas que gozan de validez equivalente a la de los mismos ttulos otorgados por los
respectivos institutos estatales y con su mismo efecto (art. 4, inc. c, ley 17.604, y art. 18,
decr. 8472/69). En el derecho pblico provincial, cfr. art. 1 de la LPA de Mendoza; art. 1
de la LPA de Salta; arts. 1 y 2 de la LPA de Corrientes; art. 53, inc. c, del CPA de
Formosa.
Tambin puede ser ejercida por personas pblicas estatales regidas predominantemente
por el derecho privado, como las sociedades del Estado (ley 20.705), que cuando emiten
actos administrativos estn sujetos a recursos administrativos (art. 4, decr. 1883/91).

El concepto de acto administrativo comprende los actos de esa ndole emitidos por el
rgano ejecutivo y los de igual naturaleza emitidos por el rgano legislativo y por el
judicial, pues todos estn sometidos en general a los mismos principios jurdicos.
Comprende, por tanto, acciones de la ms variada ndole: decreto, disposicin, orden,
resolucin, decisin, autorizacin, permiso, etc., emitidas siempre por un rgano estatal o
pblico no estatal.
A consecuencia de lo expuesto, estimamos que los entes no estatales, pero de naturaleza
pblica, pueden emitir actos administrativos. As, p.ej., los actos de las corporaciones
profesionales, asociaciones, universidades privadas, etctera.
Muchas entidades han sido creadas por el legislador para ejercer cierto tipo de funciones
administrativas, a las cuales se les confiere legalmente un cierto poder pblico para
actuar, en nombre del Estado y con su competencia: en esos casos parecera contradecir a
la realidad si se les negara a los actos emanados de esas entidades el carcter de
administrativos, a los efectos de la aplicacin del rgimen legal correspondiente
(nulidades, vicios, recursos, etctera).
5. Que produce efectos jurdicos.
No toda la actividad administrativa produce efectos jurdicos. Por ello, algunos autores
clasifican el ejercicio de la actividad administrativa en actos y hechos no jurdicos, en
contraposicin a actos y hechos jurdicos.
La actividad administrativa productora de efectos jurdicos no slo se manifiesta a travs
de los actos administrativos, sino tambin por medio de los hechos administrativos,
contratos administrativos, simples actos de la Administracin y reglamentos
administrativos.
Que produce efectos jurdicos significa que crea derechos u obligaciones para ambas
partes: la Administracin y el administrado.
En el caso especfico del acto administrativo, interesa determinar el alcance y tipo de
efecto jurdico que produce, para lo cual previamente tenemos que enumerar y definir el
contenido.
5.1. Directos o indirectos? Los efectos jurdicos del acto administrativo son directos;
surgen de l, no estn subordinados a la emanacin de un acto posterior. El acto debe
producir por s efectos jurdicos respecto del administrado; por ello los dictmenes,
pericias, informes, pareceres, proyectos, etc., no constituyen actos administrativos, sino
meros actos preparatorios que se emiten para hacer posible el acto principal posterior;
tienen en su caso un efecto jurdico indirecto o mediato.
Cuando los efectos jurdicos se agotan dentro de la propia Administracin, se trata de
simples actos de administracin, que no proyectan sus efectos jurdicos hacia el exterior.

Los dictmenes carecen de ese efecto jurdico inmediato, contienen informes y opiniones
tcnico-jurdicas preparatorios de la voluntad administrativa. Son declaraciones de juicio
u opinin que forman parte del procedimiento administrativo en marcha, del
procedimiento de conformacin de la voluntad estatal. Pero no son actos administrativos
por carecer de la sealada inmediatez. No extinguen o modifican una relacin de derecho
con efecto respecto de terceros.
5.2. Individuales o generales? Caracterstica fundamental del acto es que produce
efectos jurdicos subjetivos, concretos, de alcance slo individual, a diferencia del
reglamento, que produce efectos jurdicos generales.
5.3. Actuales o potenciales? Los efectos jurdicos deben ser actuales, aunque sean
futuros.
No se trata de una actividad destinada a producir efectos como si stos pudieran ser
potenciales. Los efectos jurdicos no se aprecian exclusivamente con relacin a la
voluntad del agente, sino que pueden llegar a producirse con independencia de ella y
tienen que estar contenidos y previstos en la propia emisin del acto.
5.4. Internos o externos? Los efectos jurdicos pueden ser respecto de particulares,
agentes, rganos o entes administrativos. Por lo tanto, los efectos jurdicos, segn los
casos, se producen fuera o dentro del mbito de la Administracin Pblica.
5.5. Pblicos o privados? Los efectos jurdicos resultan primordialmente del derecho
pblico. El derecho privado se aplica a algunos elementos del acto administrativo y slo
por excepcin. Es improcedente la distincin entre actos estatales de derecho privado y
de derecho pblico, entre actos civiles y actos administrativos de la Administracin,
emitidos en ejercicio de una potestad pblica (PTN, Dictmenes, 92:74; 98:66; 101:117;
102:226; 103:155).
El derecho privado es aplicable a la actuacin de los rganos administrativos de modo
limitado, ya que en todos los casos es invariable la aplicacin del derecho pblico en
cuanto a la competencia, voluntad y forma del acto; slo el objeto, y en parte, es regulado
por el derecho privado (art. 953, CC). La actividad administrativa es regulada por el
derecho civil o comercial por excepcin.
El acto no deja de ser administrativo porque sus efectos excepcionalmente puedan estar
comprendidos dentro del marco del derecho privado.
5.6. Provisionales o definitivos? La provisionalidad del efecto jurdico atae al tiempo,
es decir desde cundo y hasta cundo.
La definitividad del efecto jurdico incumbe al negocio jurdico de fondo, al objeto, al
qu del acto; por eso se dice que el acto administrativo definitivo alude al fondo de la
cuestin planteada, diferencindose del acto interlocutorio o de mero trmite que, como

su nombre lo indica, concierne al desenvolvimiento del trmite, posibilitndolo u


obstaculizndolo.
No se puede establecer la comparacin del acto definitivo y del provisional, pues ambos
contemplan dos situaciones distintas. El acto definitivo decide, resuelve o concluye con la
cuestin. El acto provisorio, si bien puede encerrar una decisin o una resolucin en s
mismo, respecto del particular administrado no concluye con la cuestin de fondo, sino
que permite o no encaminarse hacia la misma.
Los actos definitivos y los actos interlocutorios, provisionales o de mero trmite, son
siempre impugnables en sede administrativa, mientras que slo son impugnables en sede
judicial los actos definitivos.
A veces, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha entendido que los actos preventivos
como los traslados, no son susceptibles de impugnacin (PTN, Dictmenes, 86:252), y
viceversa, se ha expedido admitiendo la impugnabilidad de actos de trmite, como la
decisin que declara la cuestin de puro derecho (PTN, Dictmenes, 98:184).
Los actos interlocutorios o de mero trmite son impugnables (arts. 84, 89 y 94, RLNPA),
no as las medidas preparatorias (art. 80, RLNPA), que no revisten forma de acto
administrativo por no producir efectos inmediatos (ver art. 174, LPA de Mendoza; art.
184, LPA del Neuqun).
5.7. Futuros o retroactivos? Los efectos jurdicos del acto son por lo comn para el
futuro, pero pueden ser retroactivos, siempre que no lesionen derechos adquiridos,
cuando se los emita en sustitucin de otro revocado o cuando favorecieren al
administrado (art. 13, LNPA; art. 59, LPA del Neuqun; art. 60, LPA de La Pampa).
5.8. Lcitos o ilcitos? Los actos administrativos ilcitos no pierden su cualidad de tales.
Los vicios jurdicos tornan al acto ilegtimo, invlido, antijurdico, pero no por ello dejan
de producir efectos jurdicos ni lo privan de su condicin. Puede tener un vicio
impugnable administrativa y judicialmente que engendre responsabilidad extracontractual
del Estado por la produccin de efectos antijurdicos, sin dejar de ser acto administrativo
por esa circunstancia.
5.9. Definitivos o finales? El acto administrativo definitivo o decisin definitiva es el
que resuelve sobre el fondo de la cuestin planteada y el que, siendo de trmite, impide
totalmente la continuacin del reclamo interpuesto. Este ltimo es asimilado a la decisin
de fondo y se le confiere definitividad procesal, en tutela de la instancia judicial a la que
tienen derecho los administrados.
Las providencias definitivas son de carcter final.
Decisin que causa estado es la que cierra la instancia administrativa por haber sido
dictada por la ms alta autoridad competente, una vez agotados todos los medios de
impugnacin establecidos en las normas que rigen el procedimiento administrativo.

Tambin suele llamrsele resolucin "final", en cuanto se recaba de la Administracin la


ltima palabra, y su ausencia no genera vida legal a la accin judicial sino que, por el
contrario, provoca como obligada consecuencia la incompetencia del tribunal.
La resolucin administrativa, adems de definitiva y denegatoria, debe presentar el
carcter de irrevisible (irrecurrible e irreclamable) y final dentro de las instancias
administrativas.
Por lo dicho se exige, entre otros requisitos, para la justiciabilidad del comportamiento
administrativo, que el obrar impugnable se traduzca en actos administrativos definitivos y
que causen estado. Es decir, que de las mltiples formas jurdicas administrativas slo
son impugnables directamente los actos administrativos, y de ellos, nicamente los
definitivos y que causen estado.
El acto que causa estado es una especie de acto clausurado por la razn de haber agotado
las instancias administrativas.
La confusin entre "resolucin definitiva" y "resolucin que causa estado" ha sido
frecuente; sin embargo, nuestro derecho positivo ha dado base para una adecuada
distincin. En efecto, mientras la resolucin que causa estado se opone a la resolucin
susceptible de recursos en va administrativa, la resolucin definitiva se opone al acto
que, por ser de trmite, no resuelve el expediente o lo hace de manera provisional. En
consecuencia, las resoluciones internas, provisionales, de mero trmite, no son
impugnables por carecer de definitividad, y las resoluciones administrativas recurribles
en esa sede, tampoco son impugnables en sede judicial, por carecer de causacin de
estado.
Lo mismo cabe decir de las resoluciones ministeriales que cierran la instancia
administrativa. Aunque las leyes les confieren a esas resoluciones carcter de irrecurribles
o definitivas a los efectos procesales administrativos, entendemos que tales leyes son
inconstitucionales porque estn cercenando una competencia constitucional indelegable
que confiere al jefe de gabinete la administracin general del pas (art. 100, inc. 1, CN).
Aun aquellas resoluciones ministeriales que ataen al rgimen administrativo y
econmico de los respectivos departamentos ministeriales, estn comprendidas dentro del
marco de la revisin jerrquica del Poder Ejecutivo.
La exigencia legal de la causacin de estado es una carga procesal del recurrente
administrado (eventual accionante judicial), que condice con el principio de que "slo se
puede llevar a la justicia aquello planteado en sede administrativa".
La decisin judicialmente impugnable debe ser definitiva y que cause estado. No debe ser
un acto firme, que es consecuencia del consentimiento de l o de la caducidad de la
accin por expiracin del plazo. El carcter definitivo firme del acto excluye la
impugnacin judicial, al paso que el carcter definitivo que causa estado es el nico que
habilita la impugnacin judicial de las decisiones administrativas.

Adems, por razones de retardo, omisin o silencio, las leyes han establecido el carcter
de definitivo y que causan estado a ciertas resoluciones, por va de la llamada denegacin
tcita, que es una creacin tcnica a favor del administrado contra la mora administrativa.
La ficcin jurdica instituye el rechazo implcito o presuncin legal de desestimacin del
reclamo (cfr. art. 79, LPA de Buenos Aires; art. 118, LPA de Catamarca; art. 69, LPA de
Crdoba; art. 112, LPA de Corrientes; art. 57, LPA del Chaco; art. 46, LPA de La Pampa;
art. 161, LPA de La Rioja; art. 162, LPA de Mendoza; art. 162, LPA del Neuqun; art.
161, LPA de Salta).