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EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

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CONCEPTO:
En este tema desarrollaremos el procedimiento administrativo como
medio de produccin de los actos administrativos. El procedimiento,
se concibe como el cauce formal de la serie de actuaciones en que se
concreta la actuacin administrativa para alcanzar un fin. Ese fin
adopta la forma de actos administrativos, estudiados en el tema
anterior. Asimismo, es importante delimitar el concepto de interesado,
es decir, de aquellas personas, fsicas o jurdicas, que se consideran
legitimados para interactuar con la Administracin en ese proceso, al
que llamamos procedimiento administrativo
Desde un punto de vista material es toda manifestacin de la
voluntad de un rgano del Estado, sea este administrativo, legislativo
o judicial, con tal que el contenido del mismo sea carcter
administrativo.

Para Fernndez de Velasco el acto administrativo es toda

declaracin unilateral y ejecutiva en virtud de la cual la
administracin tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir
una situacin jurdica subjetiva. Esta definicin es la que ms se
ajusta a la caracterizacin del acto administrativo como una
especie del acto jurdico.

Gustavo Bacacorzo: Es la decisin de una autoridad en

ejercicio de sus propias funciones, sobre derechos, deberes e
intereses de las entidades administrativas y/o de los
administrados respecto de ellos.

Roberto Dormi: Entendemos el acto administrativo como

manifestacin especfica de voluntad, conocimiento, juicio u
opinin de los rganos estatales realizada en ejercicio de la
funcin administrativa, que produce efectos individuales
inmediatos de relevancia jurdica.

Pedro Patrn Faura: Es toda manifestacin de voluntad o

decisin, general o especial, de una entidad estatal, de un
funcionario o autoridad competente, en ejercicio de sus
funciones, que producen efectos de derecho respecto al Estado
o a particulares en el mbito de su autoridad y responsabilidad,
susceptibles de impugnacin administrativa o judicial segn sea
el caso.

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La Ley 27444 (LPAG), incorpora una definicin del acto

de
administrativo en los siguientes trminos: Son actos administrativos,
las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de
derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre
los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de
una situacin concreta.
De igual manera menciona cuales no son actos administrativos Los
actos de administracin interna de las entidades destinados a
organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos
actos son regulados por cada entidad, con sujecin a las disposiciones
del Ttulo Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que
expresamente as lo establezcan.
El acto administrativo supone el ejercicio de una actividad concreta,
se refiere a casos concretos; de ah que todo acto que tenga carcter
general o abstracto no ser un acto administrativo, pero podr ser un
acto de la administracin. Tampoco sern actos administrativos los
que resulten de la actividad interna de la administracin, ni aquellos
emitidos por los rganos consultivos, que son aquellos actos que no
producen efectos jurdicos hacia terceros y, en general, hacia los
organismos de la administracin. Ello es as, porque el rgano de la
administracin activa, en ocasiones puede or el parecer de un rgano
consultivo y en otras obligatoriamente debe requerirlo, pero siempre
es responsable por su resolucin, por lo que conserva la libertad de
seguir o apartarse del informe emitido.

DEFINICIN Y FUNCIONES DEL PROCEDIMIENTO:

La definicin clsica se encuentra en la Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958 (en la exposicin de motivos), hoy derogada
aunque se sigue empleando esta definicin:
El procedimiento administrativo es un cauce formal de la serie de
actos en que se concreta la actividad administrativa para la
realizacin de un fin, es decir, el modo de actuar de la Administracin
Pblica
La ley 30/92 indica que si no existe este procedimiento, el acto
administrativo queda anulado.
Las funciones del procedimiento administrativo son dos:
Funcin de garanta para los administrados respecto a la
actuacin de que se trate. El procedimiento reconoce derechos
a los ciudadanos (garanta).

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Funcin de respuesta a las necesidades sociales de forma
flexible, rpida y gil.

LOS SUJETOS
ADMINISTRATIVO

QUE

INTERVIENEN

EN

EL

PROCEDIMIENTO

La existencia de un procedimiento administrativo supone que existe

alguien que acta y otro que es receptor, esto se supone siempre,
habiendo as dos sujetos.
Los Procedimientos Administrativos se tramitan y resuelven por la
Administracin competente en la materia a la que el procedimiento se
refiere, y normalmente la resolucin de los procedimientos est en
manos de los rganos superiores de la Administracin, que
normalmente estn ocupados por personal de confianza poltica. La
tramitacin est, sin embargo, en manos de las unidades
administrativas que dependen de dicho rgano superior. En esas
organizaciones administrativas hay personas que se supone son
imparciales, as pueden existir circunstancias en las que el personal
no pueda participar en la tramitacin del Procedimiento
Administrativo por estar vinculadas econmica, personal o
profesionalmente (estas causas vienen reflejadas en los artculos 28 y
29 de la Ley 30/92, abstencin y recusacin).
Las causas personales, econmicas y profesionales entre el
funcionario y el ciudadano que determinan que el funcionario no
pueda considerarse como sujeto del procedimiento son las siguientes:
Parentesco de consanguineidad dentro del 4 grado o de afinidad
dentro del 2.
Existencia de amistad ntima o enemistad manifiesta entre el
funcionario y el ciudadano.
Cuando el funcionario tenga una causa litigiosa pendiente con el
ciudadano.
Compartir despacho profesional o tener una relacin de servicio en
los dos ltimos aos.
Tener un inters personal en el asunto o haber participado en el
procedimiento como perito o testigo. Pero, cmo el funcionario se
aparte del Procedimiento Administrativo? A travs de:

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Abstencin: el propio funcionario reconoce que se

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dan una de estas circunstancias, se lo comunica a su superior

jerrquico y este decide.
Recusacin:
el
propio

interesado

puede

recusarlo

comunicndoselo al superior jerrquico del mismo, siendo l el

que decide.
Orden de abstencin: ni el funcionario ni el interesado, es el
superior jerrquico el que ordena al funcionario que se aparte
del procedimiento.
Una figura importante dentro del Procedimiento Administrativo es la
del INTERESADO. Puede ser tanto una persona fsica como una
jurdica (tanto pblica como privada, se puede dar el caso de que las
dos partes sean de la Administracin). Las clases de interesados son:
Las personas a las que se refiere directamente el procedimiento en su
calidad de destinatarios primarios de la potestad administrativa.
EL ORDEN NORMATIVO ADMINISTRATIVO:
Es el conjunto de normas y principios que regulan la funcin
administrativa, vinculadas entre si y ordenadas de acuerdo a la
importancia de las fuentes que generan dichas normas.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO:

Podemos encontrar una variedad de autores que nos exponen sus
pensamientos y definiciones sobre el acto administrativo igual sucede
respecto al tema de los elementos del acto administrativo.
El profesor Marienhoff, dice que son elementos esenciales del acto
administrativo: sujeto, causa, objeto, finalidad, forma y moralidad.
El elemento sujeto comporta la competencia, segn el
tratadista citado, que hay que considerar por razn de la
materia, del grado, del territorio, e inclusive del tiempo. Sobre
este particular la competencia es tan importante que merece
ser considerada, a juicio del autor, como el elemento esencial
autnomo, y lo dice Marienhoff, debe apreciarse la capacidad
del funcionario o empleado que acta y, en su caso del
administrado cuando colabore en la creacin del acto, como es
en los casos contractuales. El sujeto del acto administrativo es
el rgano que, en representacin del Estado formula la
declaracin de voluntad: Dicho rgano cuenta con una

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competencia, la cual constituye el conjunto de

de
facultades del mismo. La competencia es la cantidad de poder
pblico que tiene el rgano para dictar un acto. No es una
cualidad, sino una cantidad; por ello se considera como la
medida de poder que pertenece a cada rgano. As el rgano
nicamente ejerce el poder del Estado que se encuentra en su
competencia. Hay, en los actos administrativos, una persona
fsica que formula la declaracin de voluntad, persona que se
encuentra investida de poderes pblicos y, precisamente, por
esa caracterstica no expresa su voluntad particular, sino
ejercita el poder de su dignidad. De aqu que concluyamos que
la competencia corresponde al rgano, no a la persona titular
de la funcin.
La causa, en medio del debate objetivista y subjetivista, debe
apreciarse la norma y en las circunstancias que han dado
motivo al acto, lo que es vinculado al inters pblico y significa
lo mismo que el motivo o motivos dominantes.
El objeto es el contenido del acto, es decir, la disposicin
concreta del administrador, lo que ste manda y dispone,
pudiendo ser positivo o negativo.
La forma (o formacin) de la voluntad administrativa es, por
ende, no solo requisito de procedimiento, sino la generacin de
la decisin, de la voluntad, por manera que tiene un aspecto
formal propiamente dicho y otro material o sustantivo.
La finalidad es un elemento dirigido a satisfacer las exigencias
del inters pblico, al cual se dirige y su desviacin puede
originar la nulidad del acto y las responsabilidades del
funcionario. Expresa Marienhoff que la finalidad constituye la
razn que justifica la misin del acto, acta teleolgicamente,
criterio que el mismo afirma coincidir con Cretella Junior.
La Moral se basa en el recto comportamiento o la buena fe, la
pureza de intenciones, el respeto al orden jurdico y la presencia
del inters pblico.
La existencia del acto administrativo depende del cumplimiento de
ciertos elementos esenciales: competencia, objeto, voluntad y forma,
los cuales deben concurrir simultneamente de acuerdo al modo
requerido por el ordenamiento jurdico. Caso contrario se afecta la
validez del acto.

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En todo acto administrativo hay ciertos elementos

de
esenciales, de los cuales depende su validez y eficacia; ellos son:
causa, objeto, finalidad, forma y moralidad.
INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo se puede iniciar de tres maneras:
a.
DE OFICIO: Se presenta este supuesto cuando una
autoridad superior dispone el inicio del procedimiento basndose
en el cumplimiento de un deber legal o en mrito de una
denuncia. Se notifica a los administrados cuyos intereses o
derechos pueden ser afectados. Esta comunicacin debe contener
informacin sobre la naturaleza, el alcance y, de ser previsible, la
duracin del procedimiento, as como sobre sus derechos y
obligaciones en el mismo.
b. DENUNCIA DE PARTE: Los administrados estn facultados
para comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que
fueran contrarios al ordenamiento sin necesidad de alegar la
vulneracin o afectacin de un derecho. Es fundamental indicar
claramente los hechos, precisando circunstancias de tiempo,
lugar y modo, adems de identificar a los presuntos autores.
c.
EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIN: Cualquier
administrado, de forma individual o colectiva, puede promover el
inicio de un procedimiento, ejerciendo el derecho reconocido en
l. Artculo 2 inciso 20) de la Constitucin. El derecho de peticin
permite presentar solicitudes por un inters particular y legitimo
del administrado o por el inters general de la comunidad.

LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Cada vez que cada uno de nosotros vamos a una entidad pblica a
efectos de conseguir alguna licencia, autorizacin o certificado para
poner o constituir alguna empresa, estamos poniendo en marcha el
procedimiento administrativo.
Este procedimiento administrativo est compuesto por etapas,
requisitos, reglas y plazos, pero Qu hacer ante la accin o inaccin
del funcionario pblico o ante el abuso o arbitrariedad de mismo en
perjuicio de nosotros? Esta pregunta se la hizo el legislador no solo

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normando las etapas, requisitos, reglas y plazos, sino

de
tambin plasmo normativamente reglas o principios rectores que se
aplican al procedimiento administrativo.
Estos principios estn contemplados en la ley 27444, que es la ley de
procedimiento administrativo general, en la parte del ttulo preliminar.
Cabe mencionar que esta lista que se presenta a continuacin no es
una lista cerrada, sino abierta, debido a que la sociedad est en
continuo movimiento y evolucin.
Estos principios son:

A. PRINCIPIO DE LEGALIDAD
El articulo IV numeral 1.1 de la ley 27444 dice: Las autoridades
administrativas
deben
actuar
con
respeto
a
la
Constitucin, la ley y al derecho, dentro de las facultades
que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los
que les fueron conferidas.
Es decir, cada funcionario pblico debe limitar su actuacin a lo
sealado en la constitucin y la ley, de no hacerlo, sea esto por
accin u omisin, estaramos ante faltas administrativas, civiles y
penales.

B. PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO

El articulo IV numeral 1.2 de la ley 27444 dice: Los
administrados gozan de todos los derechos y garantas
inherentes al debido procedimiento administrativo, que
comprende el derecho a exponer sus argumentos, a
ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisin
motivada y fundada en derecho. La institucin del debido
procedimiento administrativo se rige por los principios del
Derecho Administrativo. La regulacin propia del Derecho
Procesal Civil es aplicable slo en cuanto sea compatible
con el rgimen administrativo
Este principio es similar al que existe en el proceso jurisdiccional,
no por el hecho que la administracin pblica tenga el ius
imperium tienen que estar desprotegidos los administrados, estos
poseen derechos como el derecho a exponer sus argumentos, a
ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisin motivada y

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fundada en derecho. Si no se respetan dichos derechos
se podra cuestionar dicho procedimiento administrativo.

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C. PRINCIPIO DE IMPULSO OFICIO

El articulo IV numeral 1.3 de la ley 27444 dice: Las
autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el
procedimiento y ordenar la realizacin o prctica de los
actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y
resolucin de las cuestiones necesarias.
D. PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD.
El articulo IV numeral 1.4 de la ley 27444 dice: Las decisiones
de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones,
califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan
restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro
de los lmites de la facultad atribuida y manteniendo la
debida proporcin entre los medios a emplear y los fines
pblicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo
estrictamente necesario para la satisfaccin de su
cometido.
Este principio implica que la facultad que tiene el funcionario
pblico de calificar infracciones, imponer sanciones o limitacin a
los administrados debe ser proporcionar a la infraccin cometida,
a los daos cometidos, a la gravedad de la conducta , entre otros
parmetros, como ejemplo por una infraccin leve no se debe
imponer una sancin grave.

E. PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD
El articulo IV numeral 1.5 de la ley 27444 dice: Las autoridades
administrativas actan sin ninguna clase de discriminacin
entre los administrados, otorgndoles tratamiento y tutela
igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme
al ordenamiento jurdico y con atencin al inters
general.
Es decir los administrados deber ser tratados y tutelados por
igual, no se puede hacer distinciones por razones de sexo,
condicin econmicas y otras, no hacerlo implicara ir en contra de
lo sealado en la Constitucin, siendo pasible el funcionario

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pblico de las responsabilidades civiles, administrativas
y penales.

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F. PRINCIPIO DE INFORMALISMO
El articulo IV numeral 1.6 de la ley 27444 dice: Las normas de
procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable
a la admisin y decisin final de las pretensiones de los
administrados, de modo que sus derechos e intereses no
sean afectados por la exigencia de aspectos formales que
puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre
que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el
inters pblico.
En todo procedimiento administrativo existe la posibilidad de que
el administrado cometa errores en el procedimiento iniciado, los
mismos que pueden ser subsanados.

G. PRINCIPIO DE PRESUNCIN DE VERACIDAD

El articulo IV numeral 1.7 de la ley 27444 dice: En la
tramitacin del procedimiento administrativo, se presume
que los documentos y declaraciones formulados por los
administrados en la forma prescrita por esta Ley,
responden a la verdad de los hechos que ellos afirman.
Esta presuncin admite prueba en contrario.
Una de las facultades de la administracin es poder fiscalizar
posteriormente la documentacin presentada por el administrado,
en el caso de que sea falso puede la administracin denunciarlo
en la va penal, independientemente de las sanciones
administrativas y civiles.

H. PRINCIPIO DE CONDUCTA PROCEDIMENTAL

El articulo IV numeral 1.8 de la ley 27444 dice: La autoridad
administrativa, los administrados, sus representantes o
abogados y, en general, todos los partcipes del
procedimiento,
realizan
sus
respectivos
actos
procedimentales guiados por el respeto mutuo, la
colaboracin y la buena fe. Ninguna regulacin del
procedimiento administrativo puede interpretarse de
modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe
procesal.

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Este principio se debe entender en el sentido que los

administrados deben adecuar su comportamiento al respeto
mutuo, la colaboracin y la buena fe, evitando la mala fe, el
entorpecimiento o la falta de respeto en las etapas en que se
desarrolla el procedimiento administrativo.

I. PRINCIPIO DE CELERIDAD
El articulo IV numeral 1.9 de la ley 27444 dice: Quienes
participan en el procedimiento deben ajustar su actuacin
de tal modo que se dote al trmite de la mxima dinmica
posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su
desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin
de alcanzar una decisin en tiempo razonable, sin que ello
releve a las autoridades del respeto al debido
procedimiento o vulnere el ordenamiento.
Al igual que en proceso judicial donde se indica que justicia que
tarda no es justicia, en el procedimiento administrativo se debe de
desarrollar dentro de un plazo razonable, evitando actuaciones
de ,mala fe por parte de las partes.

J. PRINCIPIO DE EFICACIA
El articulo IV numeral 1.10 de la ley 27444 dice: Los sujetos del
procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el
cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre
aquellos formalismos cuya realizacin no incida en su
validez, no determinen aspectos importantes en la
decisin
final,
no
disminuyan
las
garantas
del
procedimiento, ni causen indefensin a los administrados.
En todos los supuestos de aplicacin de este principio, la finalidad
del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales
deber ajustarse al marco normativo aplicable y su validez ser
una garanta de la finalidad pblica que se busca satisfacer con la
aplicacin de este principio.
La eficacia implica llegar a un objetivo previamente establecido,
aun si existen formalismos cuya realizacin no incida en su
validez, este trmino est vinculado al trmino eficiencia, que es

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realizar un objetivo previamente establecido al menor
tiempo y costo posible.

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K. PRINCIPIO DE VERDAD MATERIAL

El articulo IV numeral 1.11 de la ley 27444 dice: En el
procedimiento, la autoridad administrativa competente
deber verificar plenamente los hechos que sirven de
motivo a sus decisiones, para lo cual deber adoptar todas
las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley,
aun cuando no hayan sido propuestas por los
administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad
administrativa estar facultada a verificar por todos los
medios disponibles la verdad de los hechos que le son
propuestos por las partes, sin que ello signifique una
sustitucin del deber probatorio que corresponde a stas.
Sin embargo, la autoridad administrativa estar obligada a
ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera
involucrar tambin al inters pblico.
La bsqueda de la verdad sea en una instancia administrativa o
jurisdiccional est vinculada a los hechos que se pueden probar,
por eso dichos hechos deben de ser verificados plenamente,
incluso de oficio en caso de procedimientos trilaterales.

L. PRINCIPIO DE PARTICIPACIN
El articulo IV numeral 1.12 de la ley 27444 dice: Las entidades
deben brindar las condiciones necesarias a todos los
administrados para acceder a la informacin que
administren, sin expresin de causa, salvo aquellas que
afectan la intimidad personal, las vinculadas a la
seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas
por ley; y extender las posibilidades de participacin de
los administrados y de sus representantes, en aquellas
decisiones pblicas que les puedan afectar, mediante
cualquier sistema que permita la difusin, el servicio de
acceso a la informacin y la presentacin de opinin.
Este principio est relacionado con el derecho al acceso a la
informacin pblica, que solo est limitado a la intimidad

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personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las
que expresamente sean excluidas por ley.

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M. PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD
El articulo IV numeral 1.13 de la ley 27444 dice: Los trmites
establecidos por la autoridad administrativa debern ser
sencillos,
debiendo
eliminarse
toda
complejidad
innecesaria; es decir, los requisitos exigidos debern ser
racionales y proporcionales a los fines que se persigue
cumplir.
Se debe eliminar requisitos engorrosos e intiles, debiendo
contemplarse solo requisitos racionales y proporcionales para
conseguir el acto administrativo requerido.

N. PRINCIPIO DE UNIFORMIDAD
El articulo IV numeral 1.14 de la ley 27444 dice: La autoridad
administrativa deber establecer requisitos similares para
trmites similares, garantizando que las excepciones a los
principios generales no sern convertidos en la regla
general. Toda diferenciacin deber basarse en criterios
objetivos debidamente sustentados.
Ante trmites similares se deben exigir requisitos similares, en
base a criterios objetivos, no hacerlo ira en contra de derecho
procesal administrativo.

O. PRINCIPIO DE PREDICTIBILIDAD
El articulo IV numeral 1.15 de la ley 27444 dice: La autoridad
administrativa deber brindar a los administrados o sus
representantes informacin veraz, completa y confiable sobre
cada trmite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda
tener una conciencia bastante certera de cul ser el resultado
final que se obtendr.
Este principio implica que un administrado puede predecir si su
trmite va a tener o no xito, incluso la figura de los precedentes
de observancia obligatoria tiene relevancia en este aspecto.

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P. PRINCIPIO DE
POSTERIORES

PRIVILEGIOS

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CONTROLES

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El articulo IV numeral 1.16 de la ley 27444 dice: La tramitacin

de los procedimientos administrativos se sustentar en la
aplicacin de la fiscalizacin posterior; reservndose la
autoridad administrativa, el derecho de comprobar la
veracidad de la informacin presentada, el cumplimiento
de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones
pertinentes en caso que la informacin presentada no sea
veraz.
No por el hecho de presentar documentos adjuntos a una solicitud
en un trmite administrativo se considera que dichos documentos
son autnticos o acordes con el trmite, la entidad tiene la
facultad de comprobar la veracidad de la informacin presentada,
el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las
sanciones pertinentes en caso de incumplimiento, inclusive
denunciar este hecho en la va penal.
A modo de conclusin, diremos que estos principios nos ilustran
de manera interpretativa para resolver cuestiones que quizs no
este contemplada en las normas, o ante normas confusas o
ambiguas y son aplicables no solo al procedimiento administrativo
general, sino tambin a los procedimientos especiales
administrativos, a efectos de conseguir el tan ansiado acto
administrativo.

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