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La Democracia Eficaz

Planeamiento estratgico para gobiernos y


entidades pblicas en pases democrticos en
desarrollo
Volumen 2: Los componentes de la
estrategia de gobierno

Julio Sergio Ramrez Arango


Edicin Electrnica, 2011

La Democracia Eficaz, Volumen 2


Julio Sergio Ramrez Arango
www.julio-sergio.com

Dedicacin
Introduccin
Captulo 1

El valor pblico en gobiernos y entidades pblicas en pases democrticos


en desarrollo.

Captulo 2

El apoyo poltico y el capital poltico en pases democrticos en desarrollo.


Modelo de anlisis poltico a corto plazo.

Captulo 3

La capacidad operativa en entidades pblicas en pases democrticos en


desarrollo

Captulo 4

El tringulo estratgico y las estrategias genricas

Captulo 5

Instructivo del plan estratgico

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Dedicacin
Para lvaro Uribe Vlez, compatriota insigne y lder pblico excepcional.
Con profunda admiracin y gratitud.

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Julio Sergio Ramrez Arango
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Introduccin

Este es el segundo volumen de la serie sobre Democracia Eficaz. En el primer volumen se presentaron los
elementos del modelo de estrategia gubernamental junto con una sntesis de la teora democrtica
moderna dentro del contexto de pases en desarrollo y una presentacin de tica en la funcin pblica.
En este volumen se presentan y discuten en detalle los tres componentes de la estrategia de gobierno: el
valor pblico, el apoyo poltico y la capacidad operativa. Para cada componente se hace una elaboracin
completa de las principales consideraciones pertinentes a cada uno de ellos, de manera que permitan al
lder pblico disponer de los conceptos y guas esenciales para la formulacin de la estrategia de la entidad
pblica que l dirige.
Luego se hace la integracin del tringulo estratgico y se identifican las principales estrategias genricas
para entidades pblicas. El tringulo estratgico y las estrategias genricas son aplicables a cualquier tipo de
rgimen poltico (democrtico o no) y a cualquier nivel de desarrollo econmico. Son de especial utilidad en
pases democrticos en desarrollo debido a tres consideraciones claves: la gran escasez de valor pblico en
esos pases con graves urgencias de creacin de valor pblico para proteger el bienestar de sus habitantes,
las fuertes deficiencias en institucionalizacin poltica democrtica que crean severas dificultades para
alcanzar niveles apropiados de apoyo poltico para la agenda gubernamental, y las fuertes limitaciones en
capacidad operativa de las entidades pblicas que restringen las posibilidades de crear valor pblico.
Finalmente en el ltimo captulo se presenta un instructivo prctico para el planeamiento estratgico en
una entidad pblica, integrando los componentes del modelo dentro de una organizacin.
Espero que este volumen sea una ayuda para todos los gobernantes democrticos del mundo en desarrollo,
pues enfrentan tantos retos para lograr el bienestar de sus pases, que toda ayuda debe ser bienvenida.
En el ltimo volumen de esta serie estaremos examinando el diseo y la ejecucin de la estrategia para
diferentes tipos de lderes de entidades pblicas: el jefe de gobierno, el ministro de gabinete, el jefe
ejecutivo de una empresa pblica y el jefe ejecutivo de un gobierno regional o local.
Julio Sergio Ramrez Arango
INCAE Business School
Alajuela, Costa Rica, Julio de 2008

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Captulo 1

El valor pblico en pases democrticos en desarrollo

Introduccin
Cuando un nuevo gobernante, un nuevo alcalde, o un nuevo dirigente de una entidad pblica inicia su
gestin, usualmente lo que piensa lograr (o debera pensar en el caso de una persona honesta) como
resultado de su mandato es principalmente la produccin de una cierta cantidad y calidad de valor pblico.
Lo mismo, cuando un lder poltico compite por votos, sus ofertas y promesas de campaa se enfocan en la
creacin de valor pblico. Finalmente, cuando ese gobernante o lder pblico est elaborando su informe
anual de gestin o su discurso de entrega del poder al final de su perodo, se refiere especialmente al valor
pblico que ha creado durante su gestin.
Qu es entonces el valor pblico? Es el bienestar colectivo que crean diferentes actores sociales. Entre esos
actores sociales, los llamados principalmente a la creacin de valor pblico son el gobierno y las restantes
entidades pblicas. Ese valor no es apropiable por ninguna persona para su beneficio particular, sino que
cubre amplios segmentos de la poblacin, y a veces toda la poblacin de un pas.
Mejor educacin, mejor salud pblica, mejor vivienda, mejores transporte y comunicaciones, mayor
seguridad ciudadana, mayor crecimiento econmico y mayor vigencia del estado de derecho son todas
ilustraciones de valor pblico que hacen parte de la agenda de muchos gobiernos y entidades pblicas.
Debe notarse que en la prctica no hay consenso sobre qu es valor pblico, ms all de ciertas
dimensiones fundamentales o de la atencin de ciertas necesidades colectivas bsicas, como orden pblico
y seguridad ciudadana. Ms an la discrepancia real con frecuencia se refiere a la prioridad relativa de
atender una o otra necesidad. Qu es ms importante, mejorar la infraestructura vial para atraer ms
turistas al pas, o mejorar la educacin de matemticas en las escuelas pblicas? No hay una respuesta final,
pues la importancia depende de muchos factores. En este captulo vamos a examinar una amplia gama de
forma de definir valor pblico.
El nfasis del anlisis de valor pblico se har desde la perspectiva de pases democrticos en desarrollo.
Esto implica que en la definicin de valor pblico y de prioridades de valor pblico, el proceso democrtico
debe tener un papel central. Esto implica adems que existen numerossimas oportunidades para atender
una enorme gama de necesidades de bienestar colectivo y que debe encontrarse la forma de priorizar entre
las diferentes necesidades en un entorno democrtico, participativo y eficaz.

1
El rea de polticas pblicas tiene como objetivo central el anlisis de opciones para la creacin de valor pblico. En este captulo
estaremos discutiendo la creacin de valor pblico desde la perspectiva de la agenda gubernamental, o sea de las prioridades que
el gobernante quiere establecer para las diferentes opciones de polticas pblicas. No se examina el problema de cmo se
formulan las polticas, ni tampoco el de quines deben formularlas. Desde el punto de vista estratgico del gobernante la
pregunta de polticas pblicas se visuliza como en qu forma puede el gobernante priorizar su agenda de creacin de valor
pblico, de manera tal que pueda mantener el apoyo poltico necesario para no enfrentar amenazas crebles a su permanencia en
el poder durante el perodo al que fue electo, y pueda llevar a cabo su agenda de valor pblico en el mayor grado posible.

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Las caractersticas del valor pblico en pases democrticos en desarrollo
En pases democrticos en desarrollo, el valor pblico tiene algunas caractersticas importantes que deben
ser tenidas en cuenta:
x Necesidades ilimitadas: En primer trmino, dadas las enormes necesidades no satisfechas de grandes
sectores de la poblacin en esos pases, las posibilidades para la creacin de valor pblico son casi
ilimitadas. Existen necesidades en casi todos los campos de la accin pblica.
x Recursos muy escasos: En segundo lugar, la disponibilidad de recursos para atender esas necesidades
siempre es muy limitada. En muchos casos puede ser casi inexistente, lo que hace que el criterio de
productividad o eficiencia en el uso de recursos sea un criterio clave de priorizacin.
x Movilizacin de la comunidad: Para subsanar la escasez crnica de recursos es casi indispensable
movilizar recursos de la comunidad. Sin la movilizacin ciudadana es prcticamente imposible alcanzar
metas significativas. Esto es en s mismo una ventaja, pues presiona a las entidades pblicas a vincular a
la ciudadana en el desarrollo de su agenda, y por esta va ayuda a profundizar la democracia.
x Actores externos: Por las condiciones de escasez de recursos de los pases en desarrollo, la creacin de
valor pblico por parte de gobiernos y entidades pblicas requiere apoyo importante de actores
externos. Esto a su vez implica ciertas negociaciones en la agenda de la entidad pblica, para acomodar
las preferencias de las instituciones de ayuda externa: esto puede ser positivo, cuando esas preferencias
tienden a fortalecer la capacidad del pas para perseguir su propio bienestar, pero tambin puede ser
negativo, cuando se crean presiones para subordinar los intereses nacionales o locales a los intereses de
los actores externos.
x Comunicacin y educacin ciudadanas: la necesidad de movilizar a la comunidad para apalancar recursos
requiere el desarrollo de medios para la comunicacin y educacin ciudadanas. En pases en desarrollo
los medios masivos de comunicacin son claves para informar y educar a la ciudadana, pero su
disponibilidad, especialmente de medios impresos, es limitada. Adicionalmente es necesario enfrentar el
hecho de que los niveles educativos de la poblacin son relativamente bajos y que el esfuerzo de
educacin puede ser considerable y a veces requerir perodos prolongados antes de producir los
resultados deseados en cuanto a obtener una participacin ilustrada y activa de la poblacin.
x Liderazgo del cambio social: la creacin de valor pblico, de manera tal que el bienestar de la poblacin
pueda crecer de manera sostenida dentro de un orden poltico democrtico, requiere que quienes
ejercen las posiciones de liderazgo en la sociedad tengan la capacidad para dirigir el cambio social. Esto
implica llevar a cabo un proceso educativo cvico en el cual todos los participantes entiendan que se
trata de llevar a cabo cambios adaptativos profundos, que requieren esfuerzo constante por varias
dcadas por parte de todos los sectores de la poblacin con el fin de elevar de manera considerable el
bienestar colectivo y eliminar la pobreza. 2
Las dimensiones del valor pblico
Para fines de mejorar la visin estratgica de una entidad pblica, es til definir algunas dimensiones
fundamentales de valor pblico, que a su vez tienden a crear reas de competencia distintiva para las
diferentes entidades.

2

El tema del liderazgo social y el de cambios adaptativos sern discutidos en detalle en el tercer volumen de esta serie.

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Esas dimensiones pueden establecerse a partir de una visin completa de lo que sera el desarrollo integral
de un pas. Cules componentes de bienestar deben caracterizar un pas plenamente desarrollado? Puede
haber muchas respuestas, entre las cuales se propone la siguiente clasificacin en cuatro dimensiones que
se relacionan entre s, pero que son claramente distintas, as como son diferentes las principales ramas de
actividad econmica, tales como agricultura, minera, manufactura, comercio, etc.
Esas cuatro dimensiones son:
1. Bienestar humano, que es la razn de ser de toda actividad humana, especialmente la de un gobierno o
entidad pblica.
2. Economa productiva, que es uno de los grandes habilitadores del bienestar humano, pero no el nico.
Es el proveedor de los bienes y servicios materiales para sostener el bienestar humano.
3. Sostenibilidad ambiental, que es habilitador que permite hacer duradero el bienestar humano al
proteger el uso de los recursos del planeta.
4. Gobernabilidad y participacin, que es el habilitador que provee el medio organizado para ordenar la
convivencia activa y pacfica, y por tanto prspera de las personas dentro del territorio. Es el que permite
fijar las reglas del juego bsicas para las otras tres dimensiones.
Estas cuatro dimensiones permiten crear la visin de desarrollo integral de un pas: un pas plenamente
desarrollado es aquel en que la poblacin tiene alta calidad de vida o de bienestar humano (que le permite a
cada uno tener una vida que tenga significado y valor para l), en que esa calidad de vida es sostenida por una
economa productiva y competitiva a nivel global, en el que los recursos naturales son utilizados de manera
responsable y sostenible a largo plazo, y que cuenta con formas propias de gobierno que se sustentan en la
participacin libre, activa e ilustrada de la ciudadana y en la solucin pacfica y ordenada de los conflictos entre
personas, organizaciones y sectores.

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El siguiente diagrama sintetiza las cuatro dimensiones fundamentales de valor pblico:
LAS DIMENSIONES FUNDAMENTALES DE VALOR PBLICO

BIENESTAR
HUMANO

Desarrollo social y tico


Equidad, dignidad e
integracin social

SOSTENIBILIDAD
AMBIENTAL

ECONOMA
PRODUCTIVA

Desarrollo ambiental

Desarrollo econmico

Armona con la
naturaleza

Oportunidades, estabilidad
y solvencia econmicas
GOBERNABILIDAD,
SEGURIDAD,
AUTONOMA Y
PARTICIPACIN
Desarrollo poltico-cvico
Fortalecimiento de la
democracia
La dimensin externa
Seguridad interna

Una breve explicacin de los conceptos que aparecen en el diagrama anterior:


x El bienestar humano se alcanza mediante el desarrollo social y tico y debe producir equidad, dignidad
e integracin social, que son los que permiten que las personas puedan tener vidas significativas y
valiosas para ellos y para quienes de ellos dependen en algn momento.

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x La economa productiva se alcanza mediante el desarrollo econmico y debe producir oportunidades
para el crecimiento econmico, estabilidad y solvencia econmicas para las personas y para la sociedad
como un todo.
x La sostenibilidad ambiental se alcanza mediante el desarrollo ambiental y debe producir armona de
las actividades humanas con la naturaleza.
x La gobernabilidad y la participacin se alcanzan mediante el desarrollo poltico y debe producir
ciudadanos organizados, comprometidos, educados y capaces de fortalecer y profundizar la democracia
y de alcanzar niveles apropiados de autonoma ante actores externos y altos niveles de seguridad y
convivencia ciudadanas.
Las cuatro dimensiones son todas esenciales
Es importante notar que cada una de las cuatro dimensiones es esencial para llegar a ser un pas
plenamente desarrollado:
Si no hay bienestar humano, el propsito de toda la accin de la sociedad es vano. Ese propsito es el
bienestar de las personas, interpretado como la capacidad de cada uno para vivir una vida que para l tenga
significado pleno; es la razn de ser de la vida en sociedad.
Si no hay economa competitiva, la sociedad no contar con los medios materiales necesarios para sostener
una vida digna y con significado para la poblacin.
Si no hay sostenibilidad ambiental, no habr un futuro posible por la destruccin de los recursos del planeta.
La vida ser imposible a largo plazo.
Si no hay gobernabilidad, quedarn solamente dos opciones para el manejo de conflictos en la sociedad: la
imposicin de un orden autoritario y frreo, que limita severamente el bienestar humano, o la lucha
continua y a veces armada entre facciones enemigas, que deteriora severamente la calidad de vida de todos.
Cada pas en desarrollo enfrenta retos importantes en cada una de esas dimensiones, con pesos y niveles de
gravedad y urgencia diferentes. Cada gobierno nacional debe establecer cul ser su aporte hacia un mayor
nivel de desarrollo integral. Cada dirigente de una entidad pblica debe determinar cul ser el papel
especfico de la entidad en la dimensin o dimensiones en las cuales esa entidad espera tener impacto.
Es importante notar que las cuatro dimensiones son diferentes entre s, pero no son independientes entre s:
son interdependientes. En los siguientes diagramas pueden verse las interdependencias principales. Se
presentan dos diagramas equivalentes: los que contienen los vnculos de salida (efectos de cada dimensin
en cada una de las otras tres) y los vnculos de entrada (impacto sobre cada dimensin de cada una de las
otras tres). Luego aparece la misma informacin en forma de tabla.

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LOS PRINCIPALES VNCULOS DE SALIDA ENTRE LAS DIMENSIONES DE VALOR PBLICO

Mayor
conciencia
sobre valor del
medio
ambiente

Entorno
natural
propicio para
el bienestar
humano
SOSTENIBI-
LIDAD
AMBIEN-
TAL

Poblacin sana
honesta y con
alto potencial
productivo

Ciudadanos
con potencial,
iniciativa y
capacidad de
organizacin

Medios
materiales para
sostener el
bienestar
Demandas
viables para el
uso de recursos
naturales

Entorno
natural
productivo y
sostenible

Discrepancias
manejables
sobre recursos
naturales


GOBERNA-
BILIDAD Y
PARTICI-
PACIN


ECONOMA
PRODUCTI-
VA
Reduccin de
conflictos por
escasez aguda
de recursos

Decisiones
colectivas ms
congruentes
con bienestar
de todos
Alta
legitimidad y
eficacia de
reglas
ambientales


BIENESTAR
HUMANO

Reglas de
juego estables
que reflejan
sentir colectivo
s/ valor pblico

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LOS PRINCIPALES VNCULOS DE ENTRADA ENTRE LAS DIMENSIONES DE VALOR


PBLICO

Entorno
natural
propicio para
el bienestar
humano
Mayor
conciencia
sobre valor del
medio
ambiente

SOSTENIBI-
LIDAD
AMBIEN-
TAL

Medios
materiales para
sostener el
bienestar
Poblacin sana
honesta y con
alto potencial
productivo

Decisiones
colectivas ms
congruentes
con bienestar
de todos
Entorno
natural
productivo y
sostenible

Demandas
viables para el
uso de recursos
naturales

Alta
legitimidad y
eficacia de
reglas
ambientales


GOBERNA-
BILIDAD Y
PARTICI-
PACIN


ECONOMA
PRODUCTI-
VA
Reglas de
juego estables
que reflejan
sentir colectivo
s/ valor pblico

Ciudadanos
con potencial,
iniciativa y
capacidad de
organizacin

Discrepancias
manejables
sobre recursos
naturales


BIENESTAR
HUMANO

Reduccin de
conflictos por
escasez aguda
de recursos

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El desarrollo desbalanceado
Qu pasara si en tres de las cuatro dimensiones de valor pblico del pas se lograse una buena ejecutoria,
pero en la restante hubiese fallas severas? Qu impacto tendra sobre las otras tres?
Si hubiese fallas severas en bienestar humano
x El propsito final del desarrollo es el bienestar de las personas. Si no se logra eso, cul sera el
objetivo vlido?
x Fallas en bienestar humano pueden crear presiones fuertes para deterioro ambiental por sectores
marginales,
x No se dispondr de una poblacin sana, educada y honesta, y su potencial productivo ser bajo.
x No habr desarrollo poltico desde la base de la sociedad. No habr suficientes ciudadanos con
conciencia cvica, potencial, iniciativa y capacidad de organizacin colectiva.
Si hubiese fallas severas en sostenibilidad ambiental
x Se podra en grave riesgo el bienestar de generaciones futuras.
x Las generaciones actuales estaran expuestas a daos severos en calidad de vida y en seguridad
ambiental.
x El crecimiento econmico no sera sostenible a largo plazo.
x Se generaran conflictos polticos agudos al enfrentar crisis de escasez de recursos por deterioro
ambiental.
Si hubiese fallas severas en la productividad de la economa
x Las condiciones materiales de vida se deteriorarn en general, afectando en mayor grado a los
sectores vulnerables.
x No se dispone de los medios materiales para sostener el bienestar humano.
x Se generan muchas demandas de uso de recursos naturales que atentan contra la sostenibilidad del
medio ambiente natural.
x Se incrementan los conflictos sociales y polticos por el incremento de la escasez de recursos
materiales.
Si hubiese fallas severas en la gobernabilidad y participacin
x El orden poltico democrtico sera frgil y predominantemente formal, con poca participacin eficaz
de la ciudadana. El nivel de conflicto y violencia sera alto y la predictibilidad de la evolucin poltica
sera muy baja.
x Las decisiones colectivas, especialmente las gubernamentales seran poco congruentes con las
preferencias y expectativas de bienestar de la poblacin, especialmente las de los sectores
vulnerables.
x Las reglas que protegen el medio ambiente natural seran menos legtimas y podran ser influidas
excesivamente por sectores poderosos poco interesados en la proteccin ambiental.

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x Las reglas del juego econmico no seran estables ni equitativas y no reflejaran el sentir colectivo
(ilustrado) del valor pblico.
Habr algn orden de precedencia entre las cuatro dimensiones?
Este sera un asunto de gran debate, acerca de cul de las dimensiones podra percibirse como prerrequisito
para las otras tres, lo que no significa que sea ms importante, pues todas son de gran importancia.
Probablemente la dimensin que tiene mayor incidencia sobre el resto es la de gobernabilidad, pues es la
que define las reglas del juego en las otras tres. Si las reglas no estn claras o no tienen valor para los actores
sociales, resultar imposible la cooperacin social necesaria para proteger el ambiente, lograr la
competitividad o lograr el bienestar humano. Esto significa que la tarea de crear las instituciones necesarias
para mantener un alto nivel de gobernabilidad es prioritaria siempre y si se dan fallos importantes en la
gobernabilidad, se deteriorarn las otras dimensiones.
Dimensiones funcionales y dimensin poltica.
Hay tres dimensiones que pueden denominarse funcionales desde la perspectiva de valor pblico: bienestar
humano, economa productiva y sostenibilidad ambiental. La otra dimensin, gobernabilidad y
participacin puede considerarse como la dimensin poltica, pues es la que define la capacidad
autosostenida de gobierno pacfico y participativo, o sea la que define el capital poltico de la sociedad
como un todo.3
Las capacidades especiales del estadista
Dentro de este modelo de las dimensiones claves de valor pblico, un estadista se destacara en primer
lugar por su capacidad para el diagnstico acerca de qu est pasando y qu podra pasar en cada
dimensin y cules son las necesidades ms intensas y las capacidades claves existentes. En segundo lugar
por su capacidad de formulacin de agenda para atender esas necesidades prioritarias dentro de las
posibilidades existentes incluyendo acciones para ampliar las capacidades claves. En tercer lugar por su
capacidad de comunicacin eficaz del diagnstico y la agenda a la poblacin en general y a los actores
polticos claves. En cuarto lugar por su capacidad para formar coaliciones viables y estables que puedan
impulsar esa agenda. En quinto lugar por su tenacidad y valor para impulsar la ejecucin de la agenda.




Capacidad de diagnstico de necesidades y capacidades


Capacidad de formular agenda acorde al diagnstico
Capacidad de comunicacin eficaz
Capacidad de formar coaliciones capaces
Capacidad para impulsar ejecucin de agenda

El papel de las entidades pblicas en cada dimensin

Ver la definicin de capital poltico de la sociedad en el siguiente captulo.

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Es importante notar que el peso del estado en cada una de las dimensiones de valor pblico puede variar
considerablemente. En el caso de cada entidad pblica debe definirse especficamente qu tipo de valor
pblico est creando o debe crear la entidad. Antes de definir el caso de una entidad pblica, puede ser til
entender el papel genrico de las entidades estatales en cada una de las dimensiones de valor pblico.
Dimensin
El bienestar humano:
Desarrollo social y tico.
Equidad, dignidad e
integracin social. Las
personas pueden tener vidas
significativas y valiosas para
ellos y para quienes
dependen de ellos.

La gobernabilidad y la
participacin: se alcanzan
mediante el desarrollo
poltico y debe producir
ciudadanos organizados,
comprometidos, educados y
capaces de fortalecer y
profundizar la democracia y
de alcanzar niveles
apropiados de autonoma
ante actores externos y altos
niveles de seguridad y
convivencia ciudadanas:
Desarrollo poltico-cvico
Fortalecimiento de la
democracia
Seguridad interna y externa
Dimensin
La economa productiva se
alcanza mediante el
desarrollo econmico y debe
producir oportunidades para
el crecimiento econmico,
estabilidad y solvencia

Papeles principales de las


entidades estatales
Procurar mantener niveles
de equidad, igualdad e
integracin social. Polticas y
acciones encaminadas a
lograr una alta cobertura de
servicios fundamentales en
salud, educacin, vivienda y
seguridad social
principalmente.
Uso de recursos pblicos
para subsidiar costos de
servicios a los sectores ms
pobres.
Apoyo en desarrollo tico
para la ciudadana.
Las entidades pblicas tienen
el papel principal en esta
dimensin. Estn a cargo de
la toma de decisiones en
asuntos que inciden en todas
las cuatro dimensiones,
ejercicio de autoridad,
vigencia del rgimen de
derecho y aplicacin de la
justicia.
Fortalecer la educacin cvica
en democracia.
Estimular y facilitar la
participacin ciudadana
Mantener el orden pblico y
la seguridad ciudadana y
nacional.

Otros actores sociales y sus


papeles principales
ONGs y otros actores de la
sociedad civil ofrecen
servicios fundamentales para
complementar los
programas de entes
pblicos. Empresas privadas
proveen servicios para otros
segmentos.
Organizaciones religiosas y
otros entes formativos
impulsan el desarrollo tico.
Las familias desempean
papel clave en formacin
tica y en proteccin de sus
miembros ms vulnerables.
Partidos polticos y entes de
la sociedad civil:
representacin y articulacin
de intereses.
Partidos polticos: competir
por llegar al ejercicio del
poder.
ONGs y otros entes de la
sociedad civil: educacin
cvica y ciudadana

Papeles principales de las


entidades estatales
Proveer el marco legal y
regulatorio que estimule el
crecimiento de la
productividad de la
economa, el ahorro interno
y la inversin productiva.

Otros actores sociales y sus


papeles principales
Las empresas privadas son los
principales actores en esta
dimensin. A cargo de la
formacin de capital, la
inversin productiva y el
manejo de las actividades

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econmicas para las


personas y para la sociedad
como un todo.

Participar en algunas
actividades productivas de
ndole monoplica o de gran
escala en las cuales no
existan alternativas de
inversin privada apropiadas
para proteger el bienestar
nacional.
Subsanar fallas de mercado y
perfeccionar el
funcionamiento del
mercado. Proteccin del
consumidor.

La sostenibilidad
ambiental se alcanza
mediante el desarrollo
ambiental y debe producir
armona de las actividades
humanas con la naturaleza

Establecer el marco
regulatorio para la
proteccin ambiental y hacer
cumplir las normas por parte
de todos los actores sociales.
Promover la educacin
ambiental.
Promover la investigacin
ambiental y el estudio de los
efectos de las actividades
productivas y de consumo
sobre el ambiente natural.
Ampliar la capacidad del
ambiente natural para
sostener la vida y el
desarrollo

productivas del pas.


Los gremios y cmaras de la
produccin son
interlocutores principales
entre las empresas privadas y
las entidades pblicas en
asuntos en los cuales estas
ltimas tienen poder
decisorio que afecta las
condiciones de la actividad
econmica.
Las asociaciones de
consumidores y ONGs
pueden participar en defensa
de intereses de
consumidores y
comunidades.
ONGs y otras entidades
pueden complementar las
actividades de las entidades
estatales y aportar recursos
para mejorar la proteccin
ambiental y promover el
desarrollo sostenible.

El valor pblico que crea un gobierno o una entidad pblica.


Cualquier entidad pblica, sea un gobierno (nacional, regional, local), un ministerio o cualquier otro ente
pblico existe principalmente para crear valor pblico. Cada entidad pblica debe definir el valor pblico
que va a crear y la cantidad de ese valor pblico que espera crear en un perodo de tiempo dado. En
trminos temporales puede hacer tres horizontes: corto (un ao), mediano (el resto del perodo de gobierno
cuando queda ms de un ao) y largo plazo (usualmente una dcada o ms)
Para definir ese valor pblico que va a crear y la cantidad que espera crear se puede partir de varios puntos
de referencia, que tratan de definir lo que sera valor pblico en ese caso:
x El mandato legal que asigna los campos de accin de la entidad.
x La prctica institucional: lo que la entidad est haciendo en la actualidad.

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x La demanda ciudadana: las necesidades y demandas de la poblacin en el rea del mandato legal de la
entidad o lo que sectores ciudadanos esperan de la entidad.
x El mandato electoral: La agenda desarrollada o propuesta por los lderes de la entidad, especialmente
cuando estos lderes han llegado a la posicin de liderazgo mediante procesos electorales en los cuales
las agendas de los candidatos han sido propuestas y debatidas pblicamente.
La forma en que se usan esos puntos de referencia para definir el valor pblico que va a crear la entidad
pblica y la cantidad de valor pblico que va a crear a corto, mediano y largo plazo es responsabilidad de
quienes ejercen el liderazgo de la entidad. Es parte esencial de su gestin: la definicin de la agenda de valor
pblico de la entidad.
Para la definicin de valor pblico de la entidad, puede ser muy til que el valor pblico que crea la entidad
se ubique en las dimensiones de valor pblico: las tres dimensiones funcionales (bienestar humano,
economa productiva y sostenibilidad ambiental) y la dimensin poltica (gobernabilidad y participacin).
Excepto en los casos de gobiernos que cubren mltiples dimensiones en un rea geogrfica especfica
(nacional, regional, local o municipal), la mayora de las entidades pblicas crean valor pblico
principalmente en una de las dimensiones funcionales. Muchas entidades pblicas tienen un campo
especializado de responsabilidad (educacin, salud, infraestructura, seguridad, etc.) que cae en una de tres
dimensiones funcionales y para el ejercicio de esa responsabilidad ejercen autoridad en la dimensin
poltica dentro de su campo de competencia.
Por ejemplo, un Ministerio de Gobernacin y Justicia ha definido su misin como:
Mejorar la coordinacin y enlace interinstitucional para hacer ms coherentes y eficaces las polticas del
rgimen interior del pas para impulsar el desarrollo con equidad.
Esta definicin de valor pblico del Ministerio est centrada principalmente en la dimensin poltica.
Valor pblico especializado y valor pblico balanceado
Desde el punto de vista del nfasis de la agenda de valor pblico, pueden distinguirse dos casos: el valor
pblico especializado y el valor pblico balanceado.
x Valor pblico especializado: es el tipo de valor pblico que se espera que cree una entidad pblica
que no es gobierno (nacional, regional, local o municipal). El valor pblico especializado indica que
las oportunidades de creacin de valor pblico para la entidad estn principalmente en un campo de
especializacin profesional. Por ejemplo, salud, educacin, seguridad, regulacin econmica,
infraestructura de transporte, etc. Al mantener su agenda dentro de un campo de especializacin,
existen posibilidades reales de incrementar las capacidades claves para desempearse con xito en
ese campo.
x Valor pblico balanceado: es el tipo de valor pblico que se espera que cree una entidad pblica
que es gobierno: nacional, regional o local. La importancia del balance fue ilustrada en la seccin
anterior en que se ilustraron casos de desarrollo desbalanceado. Cada entidad que es gobierno en s

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misma, est compuesta por un conjunto de entidades con responsabilidades especializadas. Por
ejemplo, un gobierno nacional est compuesto a su vez por un conjunto de entidades con
responsabilidades funcionales: salud, educacin, empleo, seguridad social, relaciones exteriores, etc.
Una entidad pblica que es gobierno, no debe tener una agenda de valor pblico especializado, ni tampoco
una entidad pblica que no es gobierno debe tener una agenda de valor pblico balanceado, sino ms bien
especializado.
La importancia de indicadores de valor pblico
Desde el punto de vista de la estrategia y especialmente del seguimiento y control de la ejecucin de la
estrategia, es importante contar con sistemas de medicin que permitan establecer el grado de avance de la
estrategia. En el caso de entidades pblicas es importante entonces contar con sistemas de medicin que
permitan establecer el valor pblico que se ha creado en el campo de responsabilidad de la entidad.
Hoy en da existen numerosos indicadores macro de valor pblico que pueden servir como guas para
definir los indicadores especficos de valor pblico que una entidad haya creado o est creando. En la
mayora de los casos, esos indicadores macro no son indicadores precisos del valor pblico que crea la
entidad, pero pueden ser guas tiles para el diagnstico de necesidades de la poblacin en un campo
especfico.
Uno de los avances ms importantes de la ltima dcada en la direccin de organizaciones, tanto pblicas
como privadas, ha sido el desarrollo de indicadores cuantitativos, tanto de gestin como estratgicos. El
impulso principal surgi a raz del trabajo de Kaplan y Norton con el Balanced Scorecard que es una
herramienta para determinar en una empresa si la empresa est implementando la estrategia y si la
estrategia est teniendo los resultados esperados. Con los avances de tecnologa de informacin ha sido
posible desarrollar numerosos sistemas de seguimiento a la gestin en numerosas empresas y
organizaciones de diversa ndole. En el Apndice A al final de este captulo se presentan conjuntos de
posibles indicadores de valor pblico en cada una de las cuatro dimensiones de valor pblico. Esos
indicadores se presentan con el fin de ilustrar posibilidades para la el diagnstico inicial y el seguimiento de
la creacin de valor pblico por parte de un gobierno nacional, un ministerio, una entidad pblica, un
gobierno regional, un gobierno municipal o cualquier otra entidad gubernamental involucrada en la
creacin de valor pblico. Los ejemplos que aparecen estn generalmente referidos al mbito nacional, pero
pueden ser ajustados al entorno especfico de la entidad.
El valor pblico creado por una entidad pblica
Los indicadores genricos de valor pblico que aparecen en el Apndice A pueden servir de referencia y de
gua para la definicin de valor pblico y de indicadores del valor pblico creado por una entidad pblica.
Los indicadores especficos del valor pblico que crea una entidad pblica deben elaborarse para la entidad
de manera tal que reflejen el valor pblico que se espera crear. Estos indicadores especficos pueden utilizar
los indicadores genricos de valor pblico como punto de partida, pero deben ajustarse de la manera ms
precisa posible al valor pblico que espera crear la entidad.

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Los indicadores utilizados para medir el valor pblico creado por cada componente de agenda pueden
desarrollarse especficamente para cada componente de agenda, utilizando la siguiente lgica:
Definicin de la misin o el valor Indicador o indicadores cuantitativos del
pblico fundamental creado por una valor pblico creado por la entidad
entidad pblica.

reas de valor pblico: Identificacin de Indicador o indicadores cuantitativos del


las reas de creacin de valor pblico en valor pblico creado en cada rea de
que puede separarse la misin. Cada valor pblico
rea de valor pblico debe estar
vinculada claramente a la misin de la
entidad.

Componente de agenda: definir el valor Indicador o indicadores cuantitativos del


pblico creado por un componente de la valor pblico creado por el componente
agenda de una entidad pblica. Ese valor de agenda de la entidad
pblico debe estar vinculado a una o
varias de las reas de valor pblico
definidas anteriormente
Para ayudar a entender la forma en que se puede definir el valor pblico que crea una entidad, y la forma en
que se puede definir el valor pblico que crea cada componente de agenda de la entidad y los indicadores
de creacin de valor pblico, podemos ver un caso prctico.
Regresando al ejemplo del Ministerio de Gobernacin y Justicia la misin ha sido definida como:
Mejorar la coordinacin y enlace interinstitucional para hacer ms coherentes y eficaces las polticas del
rgimen interior del pas para impulsar el desarrollo con equidad.
Esta es la expresin del valor pblico que espera crear el Ministerio para el pas. Puede notarse que es difcil
medir la cantidad de creacin de valor en trminos de la misin del Ministerio y ello requiere entonces
definir las lneas de productos o reas de creacin de valor pblico.
Para poder tener un mejor entendimiento del valor pblico que el Ministerio espera crear, se deben
identificar las diferentes formas en que el Ministerio puede crear valor pblico, o reas de valor pblico. Se

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identificaron cinco reas de valor pblico a travs de las cuales el Ministerio llevara a cabo la creacin de
valor pblico contenida en la misin.
Esas cinco reas de valor pblico se definieron como
1.
2.
3.
4.
5.

Ordenamiento territorial
Desarrollo regional y local
Proteccin de la poblacin en condiciones de vulnerabilidad por catstrofes naturales.
Enlace interinstitucional para hacer eficaces las polticas del rgimen interior del pas.
Fortalecimiento del estado de derecho en el rgimen interior del pas

Es importante asegurarse que las reas de valor pblico son integrantes vlidos de la misin. En este
ejemplo cuatro de las cinco reas son claramente pertinentes a la misin del ministerio. La nica que podra
crear dudas sobre su pertinencia es la de proteccin de la poblacin vulnerable a catstrofes naturales. La
explicacin de esa rea de creacin de valor dentro del ministerio podra ser la siguiente: cuando se dan
catstrofes naturales, el rgimen interior del pas se ve severamente debilitado en las reas afectadas por la
catstrofe por las vicisitudes a las que queda expuesta la poblacin en condiciones de vulnerabilidad
residente en esas reas.
Por qu es importante que las reas de valor pblico sean integrantes vlidos de la misin? Simplemente
por que ese es el primer paso para mantener la coherencia de las actividades que llevar a cabo la entidad
pblica. Para evitar que se dedique a un conjunto disperso de actividades.
Estas reas representan algo similar a las lneas de productos de una empresa. Son las principales vas a
travs de las cuales el Ministerio lleva a cabo su misin. Estas reas de valor pblico son ms especficas que
la misin del Ministerio y equivalen a las avenidas a travs de las cuales el Ministerio espera lograr su misin.
Cada rea debe estar claramente conectada con la misin, de manera que al impulsar avances en un rea se
est impulsando el logro de la misin.
De estas cinco reas de valor pblico, una de ellas, el fortalecimiento del estado de derecho es un rea en la
cual otras entidades pblicas, adems del Ministerio, tienen impacto en la creacin de valor pblico. En las
otras cuatro reas, la creacin de valor es predominantemente llevada a cabo por el Ministerio a nivel
nacional.
Grficamente la forma en que se desagregar la creacin de valor del Ministerio ser en la siguiente forma:
MISIN
Mejorar la coordinacin y enlace
interinstitucional para hacer ms coherentes y
eficaces las polticas del rgimen interior del
pas para impulsar el desarrollo con equidad.

Ordena-
miento
territorial

Desarrollo
regional y
local

Proteccin
de la
poblacin
vulnerable

Enlace
interinsti-
tucional

Fortaleci-
miento
estado de
derecho

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Ahora puede definirse cada rea de creacin de valor pblico de manera tal que se pueda entender en
forma ms precisa en qu consiste el valor pblico creado en cada rea.
Ordenamiento territorial, consiste en establecer las guas y normas de uso del territorio nacional de
manera tal que se pueda optimizar (o mejorar) el uso del territorio para el desarrollo sostenible del pas.
Desarrollo regional y local es promover el desarrollo regional y local descentralizado y participativo,
consolidando la democracia y la gobernabilidad, mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestin
de los gobiernos municipales e impulsando la descentralizacin de la administracin pblica, con una activa
participacin de todos los sectores de la sociedad.
Proteccin de la poblacin en condiciones de vulnerabilidad por desastres naturales consiste en llevar
a cabo acciones preventivas en reas del territorio de alta vulnerabilidad, incluyendo mejoras en
infraestructura, traslado de poblacin a reas menos vulnerables y elaboracin y ejecucin de planes de
emergencia ante desastres.
Enlace interinstitucional consiste en mejorar la coordinacin interinstitucional para hacer ms eficaces las
polticas del rgimen interior del pas.
Fortalecimiento del estado de derecho consiste en fortalecer la vigencia y mejorar la calidad del
ordenamiento legal en todo el territorio en las reas de competencia del Ministerio.
En este punto se tiene una mejor comprensin de lo que es el valor pblico que el ministerio espera crear.
Luego se debe pasar a definir los componentes de la agenda.
Unidades organizativas
Luego de identificar las reas de creacin de valor pblico de una entidad pblica compleja como un
ministerio, el siguiente paso es dividir el anlisis del valor pblico separando las principales unidades
organizativas del ministerio, clasificndolas en dos tipos de unidades:
x Unidades de creacin de valor: Aquellas que estn a cargo de producir valor pblico
x Unidades de apoyo: aquellas que estn a cargo de dar apoyo esencial a las unidades que crean valor
pblico.
Cada unidad organizativa del ministerio debe tener una o dos de las siguientes justificaciones: crea valor
pblico en una o varias reas de creacin de valor definidas para el ministerio, o produce apoyo esencial
para otras unidades organizativas que crean valor pblico.

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Si una unidad organizativa no crea valor pblico en algn rea vinculada con la misin de la entidad, o no
produce apoyo esencial para alguna unidad creadora de valor pblico, la pregunta apropiada sera: para
qu existe?
Componentes de la agenda estratgica
El siguiente paso dentro de la definicin de valor pblico de la estrategia del ministerio es identificar los
componentes de agenda de la estrategia de cada unidad organizativa del ministerio. Un componente de
agenda es un conjunto de actividades de la unidad organizativa. Es una agrupacin de conveniencia para
fines de anlisis de la estrategia.
Esa agrupacin usualmente se hace alrededor de proyectos, programas o iniciativas que tienen cierta
vinculacin entre s: estn dentro de la misma rea de valor pblico, comparten en grado sustancial recursos
tales como personal, recursos financieros, o procesos internos especializados.
En el ejemplo de la agenda estratgica del Ministerio de Gobernacin y Justicia, un componente de
agenda que llevara a cabo la Direccin de Ordenamiento Territorial del Ministerio para el siguiente perodo
del plan estratgico es la Formulacin e implantacin inicial del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial.
x Ese plan consiste en elaborar un instrumento concertado, orientador del uso y ocupacin del territorio.
x Incluye referentes cartogrficos del uso y ocupacin del suelo, la poltica territorial, as como los
programas y proyectos sectoriales para su implementacin.
x Incluye la creacin de Comit Tcnico Nacional de Ordenamiento Territorial y Consejo Nacional de
Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Sostenible: Creacin de instancias sectoriales, tcnicas y
sociopolticas para el anlisis y concertacin de los escenarios probables de uso y ocupacin del suelo.
En ellas los agentes tcnicos y sociales negocian acuerdos
x Es un instrumento de planificacin a nivel nacional, regional e instrumentos de orientacin para el
ordenamiento territorial bajo metodologas consensuadas.
Cules podran ser los indicadores cuantitativos de valor pblico creado por el Plan Nacional de
Ordenamiento Territorial? Algunos indicadores podran ser los siguientes:
1. ndice de participacin: Grado de participacin en la elaboracin del plan por parte del conjunto de
entidades pblicas y privadas cuya participacin en el plan es esencial para la calidad del plan y para el
apoyo a su aplicacin. Ese conjunto de entidades es definido por un grupo tcnico experto en
ordenamiento territorial.
2. Cobertura territorial del plan. Grado en el cual el territorio nacional es incluido en el plan de
ordenamiento territorial.
3. Calidad de la definicin de usos del suelo. Evaluacin de la calidad tcnica de la definicin de usos del
suelo formalmente establecida luego del proceso de participacin y concertacin con las entidades
previstas en el plan. Esta evaluacin ser efectuada por un conjunto de expertos.
4. Aplicacin del plan. Consiste en medir en plazos futuros (un ao, dos aos, tres aos, etc.) el grado en
el cual el plan est siendo aplicado en el territorio cubierto por el plan luego de un ao de haberse
formulado y concertado.

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Los conceptos acerca de valor pblico han sido ilustrados definiendo en un ejemplo real:
x El valor pblico que crea una entidad
x Las reas en que puede concretarse el valor pblico
x La forma en que ese valor pblico puede ser creado en las diferentes unidades organizativas de la
entidad a travs de
x componentes de agenda que agrupan actividades, proyectos y programas que tengan algn
factor que los integre entre s.
Luego de discutir la creacin de valor pblico en pases democrticos en desarrollo pasaremos a examinar el
apoyo poltico y el capital poltico en esos pases

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APNDICE A

Indicadores genricos del valor pblico


Para poder determinar el grado en el cual se estn logrando avances en desarrollo integral (creando valor
pblico) a nivel nacional es importante pensar en indicadores cuantitativos que muestren avances en ese
desarrollo. A continuacin se presentan algunos indicadores comnmente utilizados en la actualidad para
medir el grado de desarrollo y bienestar en un pas. Pueden servir de ilustracin de lo que sera valor pblico
creado por un gobierno nacional. Se presentan como ejemplos de posibles indicadores, dentro de una
gama amplia de posibilidades.
Indicadores del bienestar humano
El bienestar humano puede ser definido en muy diversas formas. Podamos pensar que consiste en que cada
persona tenga una vida significativa y valiosa segn su propia apreciacin. Esto normalmente puede
medirse por una gama amplia de indicadores cuantitativos, entre los cuales podemos indicar los siguientes:
Indicadores generales
ndice de desarrollo humano y sus componentes
ndice de desigualdad en distribucin del ingreso (Gini)

Incidencia de la pobreza
Tasa
de
desempleo
abierto
ndice de desigualdad en distribucin de la riqueza Tasa de subempleo visible
(Gini)
Incidencia de la pobreza extrema
Indicadores de salud
Tasa de mortalidad infantil
Tasa de mortalidad materna
Esperanza de vida al nacer
Gasto pblico en salud

Cobertura de vacunacin en nios


Poblacin cubierta por seguro de salud
Incidencia de enfermedades infecciosas
Incidencia de enfermedades de pobres

Indicadores de educacin
Tasa de alfabetismo adulto
Gasto pblico en educacin
Tasa de escolaridad, educacin primaria
Tasa de desercin, educacin primaria

Tasa de escolaridad, educacin media


Tasa de desercin, educacin media
Tasa de escolaridad, educacin superior
Tasa de desercin, educacin superior

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Indicadores de vivienda

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Viviendas
con
servicios
bsicos Poblacin servida con alcantarillado
completos
Poblacin
en
condiciones
de Gasto pblico en vivienda
hacinamiento
Poblacin con acceso a agua potable
Poblacin con acceso a electricidad
Indicadores de seguridad social
(por definir)
(por definir)
Indicadores de violencia y deterioro social
Homicidios por cada 100.000 habitantes
Poblacin carcelaria detenida no condenada
Mortalidad por accidentes de trnsito
Duracin promedio de procesos penales
Duracin promedio de procesos civiles
Indicadores de consumo de drogas

Tasas de criminalidad
Tasas de violencia familiar
Poblacin carcelaria total
Mortalidad de la poblacin carcelaria
Tasas de divorcio
Tasas de suicidio

Otros indicadores de bienestar humano


Gasto pblico en asistencia social
ndice de desarrollo relativo al gnero

ndice de potenciacin de gnero


ndices de segregacin tnico-racial

Indicador integrado de bienestar humano?


Cmo integrar el conjunto de indicadores de bienestar humano en uno o unos pocos indicadores para
tener una visin ms integrada del nivel de bienestar humano?
Ser una sola forma de combinacin para diferentes pases, o formas de combinacin propias para cada
pas?
Indicadores de economa productiva
La economa productiva se caracteriza por altos niveles de competitividad, especialmente en los sectores
exportadores del pas. Esa competitividad est sustentada, no en los bajos salarios que generan bajos
ingresos, sino en alta productividad y eficiencia de la mano de obra que va a acompaada de altos salarios e
ingresos y alta productividad de todos los insumos productivos. El bienestar econmico de un pas depende
en alto grado de la excelencia competitiva de sus sectores econmicos lderes.
Una economa productiva es una economa competitiva internacionalmente. A continuacin aparecen, para
fines de ilustracin, los indicadores de la competitividad de un pas, tomados de los informes de

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competitividad desarrollados por el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo SostenibleCLACDS- de INCAE en Alajuela, Costa Rica.4
La competitividad de un pas est compuesta por dos ndices generales: El ndice de competitividad del
crecimiento y el ndice de competitividad actual. El primero mide el potencial relativo de crecimiento de un
pas, mientras que el segundo mide el nivel actual de competitividad. A continuacin aparece la
desagregacin de esos dos ndices.
El ndice de competitividad del crecimiento
Est compuesto por tres grupos de ndices:
x Ambiente Macroeconmico
x Instituciones Pblicas
x Tecnologa
Ambiente Macroeconmico
x Subndice de Estabilidad Macroeconmica: Medida de la apreciacin de agentes privados de la
economa sobre los prospectos macroeconmicos del pas
x Rating crediticio del pas
x Gasto general del gobierno como porcin del PIB
Instituciones pblicas
x Subndice de Leyes y Contratos: Medida del enforcement de las leyes y contratos en el pas, con
relacin a aspectos sobre la neutralidad en la procuradura gubernamental, la independencia judicial, el
respeto a los derechos de propiedad, y los costos del crimen organizado. Est compuesto por los
siguientes indicadores:
x
x
x
x

Autonoma judicial
Derechos de propiedad
Favoritismo decisiones de Gobierno
Crimen organizado

x Subndice de Corrupcin: Analiza el grado de acciones de servidores pblicos que buscan un beneficio
personal, con la persistencia de sobornos en tres reas de servicios pblicos: importaciones y

4
Este conjunto de indicadores no trata de definir cules deben ser los indicadores de valor pblico sobre la economa productiva,
pero s pueden tomarse como referencia o como punto de partida. Actualmente esta visin de competitividad est siendo muy
influyente internacionalmente, pues es la desarrollada por el World Economic Forum, dentro de la visin de competitividad de
Michael Porter de Harvard.

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exportaciones, recoleccin de impuestos, y conexiones con empresas de servicios pblicos. Est
compuesto por los siguientes indicadores:
x Sobornos trmite comercio exterior
x Sobornos en Servicios pblicos
x Sobornos en cobro de impuestos
ndice de tecnologa
x Subndice de Innovacin: Analiza los niveles de sofisticacin tecnolgica en los pases, considerando
factores como el capital humano y nivel de destrezas de los trabajadores, los incentivos de mercado para
el desarrollo cientfico, y la interaccin entre los sectores cientficos y las empresas. Est compuesto por
los siguientes indicadores:
x
x
x
x
x
x

Sofisticacin tecnolgica
Innovacin como base para competencia
Gasto en I&D
Colaboracin Universidad/Industria
Participacin educacin terciaria en 1998
Patentes (por milln habitantes)

x Subndice de Transferencia Tecnolgica: Calcula el grado de absorcin e implementacin de


tecnologas desarrolladas en pases industrializados por parte de economas menos avanzadas, a travs
de licencias y la inversin extranjera directa. Est compuesto por los siguientes indicadores:
x Transferencia tecnolgica como resultado de IED
x Licencias tecnologa extranjera
x Subndice de Tecnologas de Informacin y Comunicaciones: Evala el grado de avance en la
infraestructura de telecomunicaciones, la informtica, y las polticas pblicas relacionadas con su apoyo.
Est compuesto por los siguientes indicadores:
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x

Acceso Internet en escuelas


Competencia ISPs
Prioridad Gobierno TICs
xito promocin Gobierno de TICs
Leyes uso de TICs
Celulares (por 100 hab)
Usuarios Internet (por 10,000 habitantes)
Hosts de Internet (por 10,000 habitantes)
Lneas tel. (por 100 hab)
PCs (por 100 hab)
El ndice de competitividad actual

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Est compuesto por dos grupos de ndices:


x Sofisticacin de las Operaciones y Estrategia de las Empresas
x Calidad del Ambiente Microeconmico de Negocios
Sofisticacin de las Operaciones y Estrategia de las Empresas
x Subndice de Estrategia: indica el grado en que las empresas nacionales tienen capacidad para
desarrollar estrategias innovadoras para competir especialmente en el mercado externo. Est
compuesto por los siguientes indicadores:
x
x
x
x

Naturaleza de ventaja competitiva


Extensin de cadena de valor
Capacidad de innovacin
Sofisticacin proceso de produccin

x Subndice de Mercadeo: indica en grado en el cual las prcticas competitivas de las empresas en el
mercado permiten crear capacidades para competir con xito internacionalmente. Est compuesto por
los siguientes indicadores:
x
x
x
x
x
x

Intensidad mercadeo
Orientacin al cliente
Intensidad marcas
Amplitud mercados internacionales
Ventas regionales
Control distribucin internacional

x Subndice de Organizacin: indica el grado en el cual las empresas del pas son dirigidas
profesionalmente y tienen gran capacidad para desarrollar y retener talento profesional. Est compuesto
por los siguientes indicadores:
x
x
x
x

Gerencia profesional
Uso de compensacin por incentivos
Entrenamiento del personal
Delegacin de autoridad

x Subndice de Tecnologa: indica el grado en el cual el medio empresarial nacional tiene un alto nivel de
actualizacin tecnolgica para mantenerse competitivo. Est compuesto por los siguientes indicadores:
x Capacidad para innovar
x Adopcin de tecnologa
x Gastos en investigacin y desarrollo

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Calidad del Ambiente Microeconmico de Negocios
La calidad del ambiente microeconmico de negocios de un pas est determinada por cuatro grupos de
variables:
x
x
x
x

Condiciones de factores
Condiciones de demanda
Contexto para la estrategia y rivalidad empresarial
Industrias relacionadas y de apoyo

x Condiciones de Factores. Se refiere al grado en el cual las empresas del pas disponen de un conjunto
de recursos, instituciones y empresas que les permiten conseguir los factores de produccin en
condiciones internacionalmente competitivas. Esas condiciones de factores estn agrupadas en cinco
subndices: de infraestructura fsica, de infraestructura administrativa, de disponibilidad de capital, de
recursos humanos y de ciencia y tecnologa. Cada uno de esos subndices est compuesto en la
siguiente forma:
x Subndice de Infraestructura Fsica
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o

Calidad general de infraestructura


Infraestructura Bsica
Calidad caminos
Desarrollo ferroviario
Calidad puertos
Calidad infraestructura transporte areo
Avanzada
Calidad infraestructura de telfonos y fax
Celulares (por 100hab)
Calidad de suplidoras de electricidad
Usuarios Internet (por 10,000 habitantes)

x Subndice de infraestructura administrativa


o
o
o
o
o
o
o
o

Independencia judicial
Carga administrativa para nuevas empresas
Servicio policial
Eficacia marco legal
Peso regulacin
Calidad empleados pblicos (con relacin a los del sector privado)
Das para resolver una disputa contractual
Peso de la burocracia

x Subndice de disponibilidad de capital


o Acceso prstamos

30
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o Sofisticacin del mercado financiero
o Acceso a mercados locales acciones
o Disponibilidad de capital de riesgo
x Subndice de recursos humanos
o
o
o
o
o
o
o

Calidad de escuelas pblicas


Disponibilidad de cientficos e ingenieros
Calidad de escuelas de negocios
Calidad de educacin en matemtica y ciencias
Participacin educacin secundaria
Flexibilidad en la determinacin de salarios
Fuga de cerebros

x Subndice de ciencia y tecnologa


o
o
o
o

Calidad de instituciones de investigacin


Colaboracin entre universidad e industria
Patentes per cpita (por milln habitantes)
Propiedad intelectual

x Condiciones de demanda. Se refiere al grado en el cual la demanda nacional para las empresas es un
impulsor de la competitividad, al ser una demanda exigente y actualizada, operando en un medio de
regulacin que estimula la competitividad sostenible del pas. Est compuesta por los siguientes
indicadores:
o
o
o
o
o

Compradores sofisticados
Estndares estrictos de regulacin
Regulaciones ambientales
Compras gobierno de productos tecnologa
Leyes sobre uso de tecnologa de informacin

x Contexto para Estrategia y Rivalidad Empresarial. Trata acerca del grado en el cual la competencia
nacional es un estmulo hacia la competitividad, y en la cual pueden participar competidores externos
exitosos internacionalmente, dentro de un sistema de incentivos que no distorsione la bsqueda de la
competitividad y la eficiencia. Este contexto est integrado por dos grupos de indicadores: los que se
refieren a la competencia local y los que tratan acerca de los incentivos.
x Competencia local. Expresa en grado en el cual las empresas nacionales enfrentan un mercado
altamente competitivo. Est compuesto por los siguientes indicadores:
o
o
o
o

Intensidad de la competencia local


Competidores locales
Apertura comercial (arancel promedio %)
Apertura no-arancelaria

31
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o Efectividad de la poltica antimonopolio
o Descentralizacin de la actividad corporativa
o Costos corrupcin para otras firmas
x Incentivos. Permite establecer el grado en el cual los sistemas de incentivos para las empresas en el
mercado nacional estimulan la competitividad de todos los participantes, sin favoritismo de ninguna
ndole. Est compuesto por los siguientes indicadores:
o
o
o
o

Subsidios distorsionantes
Favoritismo en decisiones del gobierno
Cooperacin en relaciones con trabajadores
Eficacia de juntas directivas

x Industrias relacionadas y de apoyo. Examina el grado en el cual las empresas nacionales cuentan con
proveedores locales de alta calidad y existen clusters que permitan impulsar la competitividad
internacional de empresas nacionales en sectores selectos. Se compone de dos grupos de indicadores:
los relacionados con el desarrollo de clusters y los que se refieren a la disponibilidad local de empresas
productoras de insumos claves para la produccin
x Grado de desarrollo de clusters. Permite determinar si se cuenta con clusters que apoyen la
competitividad de empresas en el mercado externo.
o
o
o
o

Cantidad de proveedores locales


Calidad de proveedores locales
Desarrollo de clusters
Grado de colaboracin en productos/procesos

x Disponibilidad local. Se trata de identificar la disponibilidad de empresas nacionales que ofrezcan


insumos claves para la competencia internacional de sectores claves.
o De partes y componentes
o De maquinaria proceso
o De servicios especializados de investigacin y entrenamiento
Como puede notarse en el conjunto de indicadores mencionados acerca de la economa competitiva, se
dispone actualmente de una gran variedad de instrumentos de medicin del grado en el cual la economa
de un pas puede considerarse competitiva, de las perspectivas de fortalecimiento de esa competitividad, y
por tanto del grado en el cual la economa es productiva y de cul ser su evolucin futura a partir de la
situacin actual y la evolucin reciente.
Indicador integrado de economa productiva?
Cmo integrar el conjunto de indicadores de economa productiva en uno o unos pocos indicadores para
tener una visin ms integrada del nivel de productividad de la economa?

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Indicadores de sostenibilidad ambiental


Recientemente se ha desarrollado el ndice de Sostenibilidad Ambiental por el Yale Center for
Environmental Law and Policy, Yale University y el Center for International Earth Science Information
Network, Columbia University con el apoyo del World Economic Forum, Ginebra, Suiza y del Joint Research
Centre, European Commission, Ispra, Italia5
El ndice de Sostenibilidad Ambiental est compuesto por los siguientes cinco ndices:
Sistemas ambientales
Un pas ser ms sostenible ambientalmente en la medida en que sus sistemas ambientales vitales sean
mantenidos a niveles saludables y en la medida en que esos niveles estn mejorando.
Reduccin del estrs ambiental
Un pas ser ms sostenible ambientalmente si los niveles de estrs antropognicos son suficientemente
bajos de manera que no engendren dao demostrable a sus sistemas ambientales.
Reduccin de la vulnerabilidad humana
Un pas ser ms sostenible ambientalmente en la medida en que la gente y los sistemas sociales no son
vulnerables a los disturbios ambientales que afectan el bienestar bsico humano: ser menos vulnerable es
un signo de que la sociedad est en la ruta hacia una sostenibilidad mayor.
Capacidad social e institucional
Un pas ser ms sostenible ambientalmente en la medida en que tenga instituciones y patrones sociales
subyacentes de destrezas, actitudes y redes que promuevan repuestas eficaces a retos ambientales
Alianzas globales
Un pas ser ms sostenible ambientalmente si coopera con otros pases para atender problemas
ambientales comunes y si reduce impactos transfronterizos hacia otros pases a niveles en que no cause
daos severos.
Indicadores de gobernabilidad y participacin
Indicadores de gobernabilidad

http://www.yale.edu/esi/ESI2005_Main_Report.pdf

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Gobernabilidad puede definirse como el ejercicio de la autoridad a travs de instituciones y
tradiciones formales e informales para el bienestar colectivo. En la medida que ese ejercicio de la autoridad
produzca el bienestar colectivo, diramos que la gobernabilidad es alta. Gobernabilidad democrtica sera
entonces el ejercicio de la autoridad a travs de instituciones y tradiciones formales e informales para el
bienestar colectivo, dentro de un rgimen democrtico. Sin embargo, hay un creciente desencanto con la
democracia en muchos pases de Amrica Latina, tal como ha sido evidenciado en mltiples encuestas, por
ejemplo en las de Latinobarmetro.
La gobernabilidad se refiere a procesos decisorios en la sociedad que tratan especficamente acerca de:
1. Los procesos de seleccin, seguimiento y reemplazo de gobierno
2. La capacidad para formular y ejecutar polticas pblicas sensatas y entregar servicios pblicos
3. El respeto por parte de la ciudadana y del estado hacia las instituciones que gobiernan sus
interacciones econmicas y sociales
El nivel de gobernabilidad se refiere especficamente a la capacidad real del gobierno y de las
instituciones del estado para gobernar al pas. El nivel de gobernabilidad puede concebirse como la
combinacin los siguientes componentes claves: la legitimidad poltica, la legitimidad jurdica, la calidad y
la tica.
La legitimidad poltica se refiere al grado en el cual las personas afectadas por la decisin y quienes
pueden incidir en la ejecucin de la decisin estn dispuestas a apoyarla o al menos a respetarla. La
legitimidad jurdica se refiere al grado en que el proceso por medio del cual se toman las decisiones est
dentro del rgimen de derecho. La calidad de las decisiones gubernamentales se refiere al grado en el cual
esas decisiones logran sus objetivos en trminos del bienestar colectivo. La tica se refiere al grado en el
cual los intereses pblicos prevalecen sobre los intereses privados de los tomadores de decisiones.
La medicin de la gobernabilidad
Daniel Kaufmann y otros en el World Bank Institute6 han desarrollado una serie de seis grupos de
indicadores para medir los componentes de la gobernabilidad. Esos seis grupos estn relacionados con los
componentes definidos antes, en la siguiente forma:
Componente
Poltica
Legitimidad
Jurdica
Calidad
tica

Grupo de indicadores
Voz y rendicin de cuentas
Estabilidad poltica y ausencia de violencia.
Estado de derecho
Eficacia gubernamental
Calidad regulatoria
Control de la corrupcin


6
Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996-2004, que puede ser consultado en
http:\\www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters4.html

34
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En forma abreviada cada grupo de indicadores est orientado a medir lo siguiente:
Legitimidad poltica: grado en el cual las personas afectadas por la decisin y quienes pueden incidir en la
ejecucin de la decisin estn dispuestas a apoyarla o al menos a respetarla.
Indicadores de legitimidad poltica:
1. Voz y rendicin de cuentas: participacin poltica y libertades civiles
2. Estabilidad poltica y ausencia de violencia: percepcin acerca de posibilidad de cambio no
programado de gobierno y violencia poltica
Legitimidad jurdica: grado en que el proceso por medio del cual se toman las decisiones est dentro del
rgimen de derecho.
Indicadores de legitimidad jurdica:
3. Estado de derecho: calidad de cumplimiento de contratos, polica, calidad e independencia de las
cortes, incidencia de crimen
Calidad de las decisiones gubernamentales: grado en el cual esas decisiones logran sus objetivos en
trminos del bienestar colectivo.
Indicadores de calidad:
4. Eficacia gubernamental: competencia de la burocracia y calidad de la prestacin de servicios
pblicos
5. Calidad regulatoria: calidad de las polticas pblicas (excesiva regulacin, predictibilidad).
Incidencia de polticas hostiles al mercado.
tica: grado en el cual los intereses pblicos prevalecen sobre los intereses privados de los tomadores de
decisiones.
Indicadores de tica:
6. Control de la corrupcin. Abuso del poder pblico para beneficio privado. Percepciones sobre
niveles de corrupcin
La medicin se hace cada dos aos en 209 pases, y para medir los seis indicadores se utilizan 352 variables
que miden principalmente percepciones acerca de cada variable. Esa informacin es obtenida de 32 fuentes
de datos separadas. 7
Mediciones recientes de los seis componentes de gobernabilidad

7

Para mayor informacin el lector interesado consultar el sitio web mencionado anteriormente

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35

A continuacin aparecen los seis indicadores de gobernabilidad contenidos en el reporte de Mayo de 2004
para los seis pases del Istmo Centroamericano, y para otros siete pases que pueden servir de referencia: los
pases incluidos, en orden alfabtico son: Chile, China, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Estados Unidos y Venezuela.
Cada grfico contiene la evaluacin de cada pas en cada indicador en el ao 2004, segn el percentil en que
se ubic entre 209 pases en ese indicador. El margen de error est dado por la lnea horizontal colocada
hacia el final de la barra del indicador del pas.
Legitimidad poltica
Voz y rendicin de cuentas

Estabilidad poltica

Se destacan en los dos cuadros la alta ubicacin de Costa Rica y Chile, la posicin relativamente destacada
de Panam y la muy deteriorada condicin de Venezuela y Colombia. Nicaragua y El Salvador aparecen en
posiciones intermedias, mientras que Honduras y Guatemala estn en ubicaciones relativamente bajas,
siendo ms dbil la ubicacin de Guatemala. El caso de China Popular es interesante: muy mal en voz y
rendicin de cuentas y bastante mejor en estabilidad poltica.
Legitimidad jurdica: estado de derecho

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En vigencia del estado de derecho, Estados Unidos y Chile tienen niveles relativamente altos (arriba del
percentil 80), mientras que Costa Rica est en el percentil 65 y Panam ligeramente por encima del percentil
50. El resto de los pases de la tabla est en posicin media-baja (entre el percentil 25 y el percentil 50),
excepto Guatemala y Venezuela que estn en el ltimo cuartil.
En sntesis, en el conjunto de los tres indicadores de legitimidad (poltica y jurdica) Costa Rica es la ms alta
de la regin, seguida de Panam que est en nivel medio-alto. El Salvador est cerca del nivel medio,
mientras que Honduras y Nicaragua estn en un nivel medio-bajo (tercer cuartil) y Guatemala est
predominantemente en el ltimo cuartil.
Calidad
Eficacia gubernamental

Calidad regulatoria

En eficacia gubernamental, los resultados para la regin son muy similares a los de vigencia del estado de
derecho: Costa Rica y Panam en el nivel medio-alto en el segundo cuartil (arriba del 50%), El Salvador,
Honduras y Nicaragua en el nivel mediobajo en el tercer cuartil y Guatemala en el ltimo cuartil en el nivel bajo. En calidad reguladora los
indicadores mejoran ligeramente y El Salvador pasa al nivel medio-alto
tica: control de la corrupcin

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De nuevo en los indicadores de control de la corrupcin, Costa Rica aparece en nivel alto, arriba del 80%,
seguido por Panam que se ubica en el segundo cuartil. Los restantes pases de la regin estn en el nivel
medio-bajo en el tercer cuartil (25% a 50%) estando Guatemala muy cerca del ltimo cuartil.
Sntesis de indicadores de gobernabilidad
A continuacin se han seleccionado solamente los seis pases de Centro Amrica y se han sintetizado los
indicadores segn el pas est ubicado en el primer cuartil (arriba del 75%) como nivel alto, en el segundo
cuartil (50% a 75%) como nivel medio-alto, en el tercer cuartil (25% a 50%) como nivel medio-bajo, y ltimo
cuartil (menor al 25%) como nivel bajo.
En el conjunto de indicadores para cada pas podemos notar que Costa Rica est a nivel alto en tres
indicadores y a nivel medio-alto en los otros tres. Panam es el que aparece a continuacin, con un
indicador a nivel alto y los otros cinco a nivel medio-alto. El Salvador aparece en tercer lugar, con un
indicador a nivel medio-alto y los otros cinco a nivel medio-bajo. Despus estn Honduras y Nicaragua con
los seis indicadores a nivel medio-bajo. En ltimo lugar est Guatemala, con tres indicadores a nivel mediobajo y tres indicadores a nivel bajo.

LEGITIMIDAD
POLTICA
Voz y rendicin
de cuentas
Estabilidad
poltica
LEGITIMIDAD
JURDICA
Estado de
derecho
CALIDAD
Eficacia
gubernamental

Costa
Rica

Panam

Salvador

Honduras Nicaragua Guatemala

Alto

Alto

Alto

Medioalto

Medioalto
Mediobajo

Mediobajo
Mediobajo

Mediobajo
Mediobajo

Mediobajo
Bajo

Medioalto

Medioalto

Mediobajo

Mediobajo

Mediobajo

Bajo

Medioalto

Medioalto

Mediobajo

Mediobajo

Mediobajo

Bajo

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Calidad
MedioMedioregulatoria
alto
alto
TICA
Control de la
Alto
Mediocorrupcin
alto

38

Medioalto

Mediobajo

Mediobajo

Mediobajo

Mediobajo

Mediobajo

Mediobajo

Mediobajo

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San Ignacio8
Caso para discusin
Situacin actual
En el municipio de San Ignacio, el nuevo alcalde examinaba la situacin que enfrentaba con relacin al
manejo y control del mercado municipal.
El mercado municipal estaba bajo el control del sindicato de comerciantes del mercado, que lo haba venido
usando para sus propios fines. La recaudacin por concepto de tasas en el mercado era utilizada por el
sindicato para financiar un equipo de ftbol y realizar fiestas para sus afiliados. Las tasas que se cobraban a
los locatarios eran muy bajas y no permitiran cubrir el mantenimiento del mercado en buenas condiciones.
Exista una mafia privada que controlaba la asignacin de locales y puestos de venta en el mercado. Haba
venta ilegal de puestos en el mercado. Las condiciones de aseo y uso de espacios en el mercado eran muy
deficientes.
El mercado tena 300 locales, que generaban un volumen de ventas del orden de US $1.5 millones
mensuales. El total de ingresos por tasas era de US $1.000 mensuales que eran usados por el sindicato. El
rea del mercado era de aproximadamente 20,000 metros cuadrados. El alquiler mensual promedio eran $3
mientras que un local equivalente en las cercanas del mercado se alquilaba por $150 mensuales.
Una de las principales promesas electorales del alcalde haba sido normalizar el funcionamiento del
mercado, pues las quejas de la ciudadana eran numerosas: que era controlado por una mafia, que exista
mucho desaseo e inseguridad para los compradores y que la asignacin de puestos era muy arbitraria y
corrupta.
Identificacin de causas posibles
Entre los factores que haban llevado al municipio de San Ignacio a esta situacin, se podan mencionar los
siguientes:
1. El crecimiento del comercio informal urbano que era un serio problema en muchos municipios de la
zona, siendo causado por el reciente auge de la migracin rural-urbana. Esta migracin era producida en
gran parte por deterioro de las condiciones de vida del campo y la reduccin de las posibilidades de
empleo rural.
2. La falta de una regulacin efectiva del comercio informal por parte del gobierno municipal. Por ms de
veinte aos la administracin municipal no haba podido controlar efectivamente el comercio informal,
ni siquiera en el mercado pblico, al punto que las administraciones anteriores haba entregado
voluntaria e informalmente el manejo del mercado al sindicato de locatarios. Existan dudas acerca de si

8
Este es un caso inspirado en algunos casos reales. Ha sido preparado por el autor del libro, profesor pleno de INCAE Business
School

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una regulacin ms efectiva (asignacin de puestos, zonificacin, normas de higiene, registro de
comerciantes informales, etc...) podra eliminar el problema en el mercado, especialmente debido a la
presin causada por las condiciones macroeconmicas generales del pas.
3. La excelente capacidad organizativa del sindicato y fuerte apoyo de los comerciantes a la gestin del
sindicato.
4. El inters de los comerciantes del mercado en mantener al sindicato pues la tasa que cobraba era muy
baja
y
no
pona
ninguna
traba
a
la
accin
de
los
comerciantes.
5. La falta de personal capacitado en el gobierno municipal para hacer el control y seguimiento del
mercado.
6. El trfico de influencias entre el sindicato y sectores polticos influyentes a nivel municipal y
departamental conectados con grupos de poder extramunicipales .
Proceso decisorio
El alcalde estaba al tanto que la decisin no era solamente suya pues requera la aprobacin de una
ordenanza por parte del Concejo Municipal. El procedimiento a seguir para la aprobacin de un cambio en
la reglamentacin del mercado era el siguiente:
1. Elaboracin del plan de recuperacin del control del mercado por parte del Oficial Mayor Administrativo.
2. Presentacin del plan al alcalde para su aprobacin inicial.
3. Discusin del plan con el Presidente del Concejo para obtener su apoyo y el del grupo de concejales que
respaldaba al alcalde.
4. Presentacin formal del proyecto de ordenanza al Concejo Municipal para su aprobacin.
5. Luego de ser aprobada la ordenanza por el Concejo, presentacin de la ordenanza de nuevas tasas
municipales Ministerio de Hacienda, entidad encargada de autorizar la aplicacin de nuevas tasas.
6. Aprobacin de las nuevas tasas por el Ministerio de Hacienda.
7. Ejecucin de la ordenanza recuperando el control y fijando nuevas normas y tasas en el mercado.
El alcalde pensaba que la solucin del problema del mercado municipal le permitira avanzar en varios
frentes importantes de su plan de gobierno:
1.
2.
3.
4.

Elevar la eficiencia de los servicios municipales y la equidad y cobertura de los mismos.


Mejorar la infraestructura fsica del municipio
Hacer cumplir la ley y las ordenanzas municipales por parte de todos los sectores
Mantener la paz y el orden pblico en el municipio y velar por el incremento de la cohesin social en
todos los sectores.
5. Mantener e incrementar el apoyo poltico de los sectores que apoyaron la eleccin del actual gobierno
municipal y atraer el apoyo de sectores originalmente opositores.
Los principales actores involucrados en el asunto eran: el alcalde, el oficial mayor, el presidente del Concejo,
los dems concejales, el lder del sindicato, el grupo (o grupos) de comerciantes que tena puestos en el

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mercado, y la Unidad de Tasas y Tarifas Pblicas del Ministerio de Hacienda, el lder de la oposicin poltica
al alcalde, y la Cmara de Comercio de San Ignacio que aglutinaba a casi todos los comerciantes
importantes y que eran uno de los sectores ms crticos respecto al funcionamiento actual del mercado.
Ubicacin de los principales actores con relacin a la solucin del problema del mercado municipal
La solucin que pensaba impulsar el alcalde, consista bsicamente en lo siguiente:
Se dictar una ordenanza que modifique las normas de asignacin de puestos y las normas de aseo en el
mercado, que le retire al sindicato la funcin de manejar el mercado y que incremente las tasas del
mercado a niveles que permitan cubrir su operacin y mantenimiento. Adems se apoyar la creacin de
una nueva asociacin de vendedores del mercado que estn opuestos a la accin del sindicato y se le dar
reconocimiento oficial por parte de la alcalda en pie de igualdad con el sindicato actual.
Los siguientes actores probablemente apoyaran esa solucin: el Alcalde, el Oficial Mayor, el Presidente del
Concejo, los seis concejales y partidos de la coalicin de gobierno, los comerciantes del mercado opuestos al
sindicato, la Cmara de Comercio, las Juntas de vecinos que apoyaban pblicamente al alcalde (35), la
emisora XYZ (la nica emisora local) y la Fundacin Europea para Desarrollo Municipal que haba elaborado
un diagnstico sobre la situacin interna del mercado.
En una posicin de simpata con la solucin pero no de apoyo abierto estaban: los comerciantes no
organizados del mercado que eran relativamente neutrales con relacin al sindicato, las Juntas de vecinos
polticamente neutrales (12) y la Unidad de Tasas y Tarifas Pblicas del Ministerio de Hacienda.
Seguramente se opondran: los cinco concejales de la oposicin, los partidos de oposicin al alcalde (casi
todos ligados al gobierno nacional), el sindicato actual, el Presidente del sindicato y las Juntas de vecinos
opuestos al alcalde (31). Adicionalmente debido a que el alcalde era de un partido opositor al partido de
gobierno a nivel nacional, era probable que el gobernador del departamento y algunos actores del
gobierno a nivel nacional apoyasen la oposicin al plan del alcalde.

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Principales recursos a disposicin directa del alcalde y del sindicato (comparacin)
Un anlisis efectuado por el alcalde y su equipo gerencial haba tratado de identificar los recursos
disponibles para la coalicin que apoyaba al Alcalde y para el grupo opositor. Ese anlisis lo sintetizaban en
la siguiente tabla:
Recursos
Econmicos:
bienes y
servicios
Sociales:
estatus
Polticos:
autoridad
Polticos:
legitimidad

Fsicos:
coercin

De
informacin
Ideolgicos.

Organizaciona
les

Apoyo de
otros sectores
(segn el
mapa poltico
de la solucin
ilustrada)

Alcalde y su equipo de gobierno


Alto. El municipio tiene una situacin
financiera slida.

Sindicato opositor
Bajo. El sindicato enfrenta severa escasez
de recursos econmicos.

Medio. El alcalde y su equipo tienen un


moderado nivel de prestigio entre los
principales actores sociales.
Alta. El gobierno tiene la potestad formal
para normar el funcionamiento del
mercado, y cuenta con mayora en el
Concejo.
Alto. El alcalde y su equipo cuentan con
fuerte respaldo de entes cvicos,
econmicos y polticos del municipio y de
algunos otros actores externos al
municipio.
Medio. El alcalde puede solicitar y
obtener apoyo de la polica para
enfrentar acciones de la oposicin que
atenten contra el orden pblico y la
seguridad ciudadana.
Altos. El alcalde y su equipo son
profesionales competentes y expertos, y
disponen de un eficaz sistema de
informacin gerencial y ambiental.
Medios. La ideologa expresada en los
planes y acciones del gobierno cuenta
con apoyo de un buen nmero de
actores sociales importantes.
Medio. Aunque la cohesin en la cpula
del gobierno municipal es alta, hay
dificultades para lograr el apoyo firme
para la accin por parte del resto de la
administracin municipal.
x 6 Concejales y los partidos de la
coalicin de gobierno
x Comerciantes opuestos al sindicato
x 35 Juntas de vecinos que apoyan al
alcalde
x Emisora XYZ
x Fundacin Europea para Desarrollo
Municipal

Medio. El sindicato tiene un moderado


nivel de prestigio entre los principales
actore sociales.
Nula. El sindicato no tiene ningn papel
formal en el proceso decisorio que norma
el funcionamiento del mercado.
Medio. El sindicato cuenta con algn
respaldo de actores polticos que se
oponen al gobierno, especialmente de
actores externos al municipio.
Bajo. El sindicato tiene un nmero
pequeo de afiliados y no cuenta con
otros medios de coercin fsica. No
obtendra apoyo de la polica en contra
del gobierno municipal.
Bajos. El sindicato no cuenta con
suficiente talento profesional ni con redes
de informacin ambiental confiables y
actualizadas.
Medios. La ideologa expresada por las
posturas pblicas del sindicato y sus
acciones cuenta con apoyo de un buen
nmero de actores sociales importantes.
Bajo. Hay poca cohesin en la cpula
sindical y muy dbil capacidad
organizativa para llevar a cabo acciones
concretas.
x
x
x
x
x
x
x

5 Concejales de oposicin
Partidos de oposicin
Sindicato actual
Lder del sindicato
Gobernacin departamental
Gobierno nacional
31 Juntas de vecinos que se oponen al
alcalde.

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Intereses de los actores en el asunto

43

Podran identificarse los siguientes intereses en juego para el gobierno municipal y para el sindicato:
Intereses del gobierno y (su
importancia)
Lograr una operacin eficiente, limpia y
equitativa del mercado. (alta)
Incrementar el apoyo ciudadano a la
gestin del gobierno. (alta)
Hacer cumplir las disposiciones legales y
reafirmar su autoridad. (alta)
Debilitar a la oposicin poltica (media)

Intereses del sindicato y (su


importancia)
Mantener el control del mercado, como
una base de su poder poltico (alta)
Estar en posibilidad de proveer favores a
los afiliados mediante el otorgamiento de
puestos en el mercado (alta)
Obtener lucro privado mediante la venta
de puestos en el mercado (alta)

Por la importancia percibida de los intereses en juego para ambas partes podra esperarse que tanto el
gobierno como el sindicato apliquen los recursos disponibles para la defensa de esos intereses en este
asunto.
Cul debera ser la estrategia del alcalde de San Ignacio y cmo llevarla a cabo?

Anlisis del caso San Ignacio


Primera parte: valor pblico
El caso San Ignacio se analizar por partes al final de cada captulo del libro. La primera parte del anlisis
consiste en identificar el valor pblico que est en juego en este caso, utilizando los conceptos de este
captulo.
En trminos de bienestar humano, los siguientes componentes de valor pblico estarn en juego en este
caso:
x El desarrollo tico de la comunidad en cuanto a la disposicin ciudadana a participar con la
municipalidad en la eliminacin de la mafia que controlaba la asignacin de puestos en el mercado
municipal.
x La equidad en el manejo de recursos pblicos, evitando que el mercado de propiedad municipal
(pblica) siguiese siendo usado para beneficiar a un pequeo grupo de dirigentes comunales.
x La integracin social de la comunidad de San Ignacio que podra verse afectada por la forma en que la
municipalidad tratase de recuperar el control del mercado.
En trminos de la economa productiva los siguientes componentes de valor pblico estn en juego en
este caso:

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x El desarrollo econmico de la comunidad en la medida en que el nivel de actividad econmica del
mercado pueda incrementarse significativamente en el futuro. Esto parece posible si tenemos en
cuenta que el rea promedio de cada local del mercado es de 46 metros cuadrados 9 lo que permite
inferir que hay posibilidades de redisear y redistribuir los locales y elevar el nmero de locales con
un rea promedio de 25 metros cuadrados. Adems con un mejor manejo del mercado en cuanto a
limpieza, seguridad y orden es posible incrementar al flujo de compradores en el mercado.
x Nuevas oportunidades para el crecimiento econmico de un nmero importante de familias que
tendran acceso a nuevos locales en el mercado mediante el incremento del nmero de locales. Con
el nuevo tamao promedio podra haber 560 locales, o sea un incremento de 260 locales.
x Mayor estabilidad y solvencia econmicas para las personas a partir de las nuevas oportunidades para
260 familias adicionales y del incremento de la actividad econmica que favorecera tambin a los
300 ocupantes actuales y a quienes tengan actividades relacionadas con ellos.
x Mayor valor del terreno del mercado y de reas circundantes, lo que permitir una base fiscal ms slida
para el municipio y un incremento en el valor patrimonial de los propietarios de bienes races en las
cercanas del mercado y en forma general en San Ignacio
En trminos de la sostenibilidad ambiental los siguientes componentes de valor pblico estn en juego:
x La armona de las actividades humanas con la naturaleza. Las condiciones de higiene del mercado que
actualmente son muy deficientes. En la medida que esas condiciones se mejoren se incrementa la
armona de las actividades humanas con la naturaleza.
En trminos de la gobernabilidad y la participacin se encuentran los principales componentes de valor
pblico en juego en este caso:
x La vigencia de un rgimen de derecho y la aplicacin de las leyes. En este momento la operacin del
mercado pblico es ilegal y un grupo de actores privados estn usufructuando una propiedad
pblica muy valiosa para el municipio.
x La paz social y el orden pblico. Al tratar de recuperar el control del mercado para la municipalidad,
existen riesgos significativos de que ocurran actos de violencia y pueda haber grave dao a las
personas y a sus bienes. Dependiendo de la estrategia que se utilice para la recuperacin del
mercado, se podr hacer o no grave dao a la paz social y al orden pblico en San Ignacio.
x El desarrollo de consenso ciudadano y poltico acerca del plan de mejoramiento del mercado. En este
momento es obvio que existe un conflicto potencial importante entre quienes respaldan al nuevo
alcalde y quienes respaldan al sindicato que controla el mercado pblico. En la medida en que no se
logre desarrollar algn consenso bsico acerca de cmo mejorar el funcionamiento del mercado, las
posibilidades de lograr esa mejora pueden ser muy limitadas, por la capacidad del sector perjudicado
de bloquear y sabotear la ejecucin del plan. No se requiere un consenso unnime, pero s es
importante asegurarse que los sectores perdedores en el proceso estarn anuentes a aceptar la
decisin de los sectores mayoritarios y que los primeros pueden tener alguna compensacin
razonable por las prdidas que puedan sufrir en sus intereses legtimos.

9
Son 20.000 metros cuadrados para 300 locales o sea 66.6 metros cuadrados brutos por local. Si se destina 30% para circulacin a
reas de apoyo, quedan 0.7x66.6 = 46.6 metros cuadrados promedio por local

45
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x La proteccin de los derechos de los ciudadanos. Muchos operadores del mercado probablemente
tengan derechos adquiridos debido al usufructo que han mantenido por muchos aos de los locales
del municipio sin pagar a ste ningn alquiler por tal concepto.
x La credibilidad ciudadana en la administracin municipal. Habiendo sido la solucin del problema del
mercado pblico una oferta importante en la campaa electoral del nuevo alcalde, si no se llega a
una solucin satisfactoria de ese problema, la credibilidad y la legitimidad poltica del alcalde y de su
administracin se vern disminuidas y se debilitar el gobierno municipal y la credibilidad de las
instituciones democrticas locales.
x La seguridad ciudadana. De acuerdo al caso existen problemas de seguridad en el mercado pblico.
Esta es parte importante de las demandas de la ciudadana respecto a la normalizacin del mercado
y tiene un impacto muy importante en el bienestar ciudadano.
x Recursos para financiar en mejoramiento del mercado y de la municipalidad. Segn los datos del caso,
en este momento los locatarios del mercado pagan 2/3 del uno por mil de sus ventas como alquiler.
Esto significa que hay un potencial importante de recaudacin va alquiler de los locales del
mercado, que puede ayudar a financiar el mejoramiento del mercado y de la capacidad operativa de
la municipalidad. Es importante elevar el nivel de capacidad operativa del municipio, pues a juzgar
por la incapacidad que ha tenido a lo largo de muchos aos para ejercer el control del mercado
pblico, ese nivel debe ser muy bajo.
x La credibilidad del municipio ante las autoridades nacionales. Debido a que las nuevas tasas del
mercado deben ser aprobadas por la Unidad de Tasas y Tarifas Pblicas del Ministerio de Hacienda,
una gestin apropiada ante esa entidad incrementar la credibilidad del municipio ante autoridades
nacionales relacionadas con la actividad municipal. Esto ayudar en el futuro a mejorar la capacidad
operativa del municipio mediante el fortalecimiento de las relaciones de trabajo con las entidades
nacionales pertinentes.
x Establecer medios eficaces para movilizar la participacin ciudadana. Este es un caso en el cual la
ciudadana puede tener inters especial en participar, pues es un asunto muy visible, muy crtico y
que afecta el bienestar de una gran parte de la ciudadana. Existen oportunidades y amenazas para la
movilizacin de la participacin ciudadana en el asunto, pues en la medida en que esa participacin
se incremente ser necesario contar con medios capaces de conducir esa participacin de manera
que se d un debate ilustrado y ordenado. Es muy fcil que un cabildo abierto sobre el plan de
mejoramiento del mercado resulte en un evento desordenado e incluso violento. Sin embargo
tampoco ser sabio ni democrtico restringir severamente la participacin ciudadana. Se quiere
lograr participacin ilustrada y ordenada para asegurarse que el plan de mejoramiento del mercado
es justo, tiene legitimidad y tiene el contenido tcnico apropiado a las circunstancias del mercado,
de la municipalidad y de la comunidad.

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Captulo 2

El apoyo poltico y el capital poltico en pases democrticos en desarrollo.


Introduccin
El apoyo poltico es uno de los dos habilitadores principales de la agenda de una entidad pblica. Los
habilitadores no son justificadores de la accin de la entidad, sino medios que habilitan a la entidad para
hacer aquello que promueve el bienestar de la comunidad a la que debe servir. Esto es vlido para cualquier
entidad pblica: el gobierno nacional, un ministerio, una alcalda, una empresa pblica. El apoyo poltico se
defini en el captulo 4 como el balance favorable entre apoyo y oposicin a la entidad por parte de los
actores que hacen parte de su ambiente autorizante y por parte de quienes tienen influencia sobre esos
actores. En este captulo vamos a examinar ms a fondo el apoyo poltico y el capital poltico en gobiernos y
entidades pblicas en pases democrticos en desarrollo.
Caractersticas del apoyo poltico en pases en desarrollo
En pases en desarrollo, el apoyo poltico tiende a ser relativamente escaso y muy voltil. Est muy expuesto
al populismo y a la demagogia, especialmente en perodos electorales. Participan en l muchos aficionados
provenientes de otros sectores (empresarial, universitario y laboral principalmente) y hay pocos
profesionales de la gerencia pblica. Los actores externos, por su papel en los recursos financieros, tienen
una participacin importante en el apoyo poltico, y en algunos casos su apoyo es indispensable. Todo esto
ocurre en medio de una expansin importante del mercado de poltica pblica que ha sido estimulado por
el efecto combinado de varios fenmenos recientes: la democratizacin, la descentralizacin estatal, y el
crecimiento de la cobertura de medios modernos de comunicacin. Finalmente, hay una enorme crisis de
innovacin y creatividad: ante problemas muy complejos y diferentes a los que se dan en pases
desarrollados, se copian frmulas que han tenido algn xito en esos pases, o se repite simple y
superficialmente la heterodoxia universal.
x Escaso: la escasez del apoyo poltico en pases en desarrollo se debe principalmente a que el mercado
poltico es incipiente. Los niveles de participacin poltica (no solamente electoral) son relativamente
bajos por la existencia de pocos medios para estimular y movilizar la participacin ciudadana. Adems
los bajos niveles de educacin y la baja penetracin de los medios de comunicacin, hacen ms difcil
lograr que amplios sectores de la poblacin estn enterados de los asuntos pblicos que los afectan.
Adicionalmente, en la mayora de los pases democrticos en desarrollo, sus democracias son
relativamente recientes y los regmenes autoritarios que las precedieron tendan a mantener aislada a la
poblacin y a mantener un frreo control del muy limitado mercado de poltica pblica. Son mercados
polticos con bajos niveles de oferta (en cuanto a existencia de autoridad eficaz de las instituciones del
estado) y demanda de autoridad eficaz (en cuanto a la capacidad de los partidos polticos y de otras
organizaciones sociales para articular y representar ante el estado intereses de grandes sectores sociales
y al inters de los sectores sociales de participar activamente en asuntos pblicos).

47
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En perodos de crisis la demanda tiende a crecer de manera estrepitosa pues grandes sectores sociales se
involucran de manera directa en la accin poltica, pero esa demanda tiende a ser desordenada por las
dificultades de los partidos y organizaciones para representar y articular intereses de miles de personas
que antes no participaban en poltica y que sbitamente quieren participar. Sin embargo la expansin
de la demanda no est acompaada de una expansin similar de la oferta, con lo cual se inicia un
proceso de inflacin poltica, conocido como inestabilidad y violencia.
x Voltil: Adems de escaso, el apoyo poltico tiende a ser muy voltil. Si examinamos los resultados de
encuestas de opinin pblica que miden el apoyo al gobierno en pases latinoamericanos encontramos
que el componente de apoyo poltico inicial derivado del apoyo popular declina rpidamente despus
de los primeros meses de gobierno, en casi todos los pases. La regla pareciera ser que despus de pocos
meses de gobierno, el gobierno solo recibe el respaldo de una porcin muy pequea de la ciudadana:
su apoyo popular inicial se ha esfumado.
x Populismo y demagogia: las barreras de entrada al mercado poltico en pases democrticos en
desarrollo son usualmente bajas debido al bajo nivel de evolucin del mercado poltico. Muchos
participantes no son profesionales de la poltica pblica y nuevos participantes con agendas creativas
pueden capturar parte significativa del mercado poltico. El caso de Hugo Chvez en Venezuela es
probablemente el mejor ejemplo de cmo un recin llegado a la poltica, con una agenda populista e
imaginativa pudo derrotar y casi eliminar a dos partidos polticos que por cuatro dcadas haban
dominado la escena poltica venezolana. Otro ejemplo de menor magnitud es el de Lucio Gutirrez en
Ecuador. Otro ejemplo muy preocupante hacia mediados del ao 2004 es el de Evo Morales en Bolivia.
En los pases en desarrollo usualmente existen grandes sectores sociales que no estn movilizados en la
poltica, pero que son polticamente movilizables detrs de agendas populistas que proponen
reivindicaciones histricas muy atractivas para poblacin que ha estado al margen de la poltica y
tambin de la economa. Entonces debe entenderse que los mercados polticos de los pases en
desarrollo estn expuestos a la entrada de nuevos participantes con banderas populistas que pueden
atraer gran apoyo popular y electoral.
x Muchos aficionados, pocos profesionales. El poco desarrollo del mercado poltico hace que un buen
nmero de participantes en la poltica, desde presidentes hasta miembros de concejos municipales,
tengan muy poca experiencia y formacin en asuntos pblicos y en poltica. Esto significa que habr
muchos errores de juicio y no de intencin en la conduccin de gobiernos y entidades pblicas por la
falta de profesionales formados en la gerencia de entes pblicos. La visin pre-electoral de muchos
candidatos a cargos pblicos tiende a ser ingenua y excesivamente optimista acerca del potencial de
cambio en el sector pblico y en el pas como un todo, y se plantean agendas de gobierno irrealizables,
que generan enormes expectativas y al no ser logradas dilapidan gran cantidad de capital poltico del
gobierno respectivo y de la sociedad como un todo. A continuacin aparece la lista de presidentes
latinoamericanos en Agosto de 2004 y la extensin de su trayectoria poltica en posiciones destacadas
antes de llegar a la Presidencia.
La tabla 6.1 contiene 18 presidentes de pases de Amrica Latina en Noviembre de 2006. En ella
aparecen tres gobernantes pueden considerarse que tenan trayectoria poltica extensa antes de llegar a
la presidencia (15 o ms aos transcurridos desde cuando iniciaron actividad poltica destacada hasta
llegar a la presidencia), siete gobernantes tenan moderada experiencia poltica (entre 10 y 13 aos de

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carrera poltica destacada antes de asumir la presidencia), cuatro con alguna experiencia poltica
destacada antes de asumir la presidencia (entre 5 y 7 aos), dos gobernantes tenan muy poca
experiencia poltica destacada (3 o 4 aos) y dos tenan experiencia incipiente cuando llegaron a la
presidencia (uno ao antes de asumir la presidencia).
Indudablemente la extensin de la experiencia relevante en el sector pblico no es la nica credencial
de importancia para ejercer la presidencia, ni tampoco garantiza que el presidente har una buena labor:
ms an, podra haber casos en que esa experiencia resultase un lastre para el un buen gobierno, si
estuviese relacionada con prcticas polticas dainas para el bienestar del pas, que deberan ser
erradicadas. Sin embargo, cuntos de ustedes estaran dispuestos a proponer el nombramiento como
jefe ejecutivo de una gran empresa con ventas de miles de millones de dlares y miles de empleados a
una persona cuya experiencia profesional relevante fuese de un ao, o de dos aos o de cinco o siete
aos? No estara pensando en que la naturaleza de los problemas que debera enfrentar ese jefe
ejecutivo requeriran que tuviese una experiencia mucho mayor? Si as fuese, considerara usted que el
ejercicio de la presidencia de la repblica es menos compleja y menos difcil, que el ejercicio de la
presidencia ejecutiva de una gran empresa?
Probablemente no, pero la realidad muestra que 8/18 de los jefes ejecutivos democrticos de Amrica
Latina en ejercicio en Noviembre de 2006 tenan 7 o menos aos de experiencia poltica relevante al
iniciar su perodo presidencial y solamente 3 de ellos (una sexta parte) tenan 17 o ms aos de
experiencia poltica relevante al asumir la presidencia.
Por otra parte es necesario reconocer que el un rgimen democrtico puede ocurrir (y la tabla 6.1 lo
ilustra) que el electorado elija a un candidato con poca experiencia poltica. Lo ms preocupante es que
con frecuencia es elegido precisamente por tener poca experiencia poltica, pues lo consideran una cara
nueva y una persona limpia que no ha sido corrompida por sus vnculos con el poder.

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Tabla 6.1
Extensin de la experiencia poltica relevante de presidentes en Amrica Latina en ejercicio en
Noviembre de 2006
Actividad poltica destacada
PAS
PRESIDENTE
Se inicia
Asume la
Aos antes
desde el
presidencia de asumir
ao
en el ao
la
presidencia
Extensa experiencia poltica (ms de 15 aos antes de asumir la presidencia)
Costa Rica
scar Arias
1978
2006
28
Colombia
lvaro Uribe Vlez
1982
2002
20
Uruguay
Tabar Vsquez
1989
2006
17
Moderada experiencia poltica (entre 10 y 14 aos antes de asumir la
presidencia)
Brasil
Luiz Inacio da Silva
1989
2002
13
Guatemala
scar Berger
1991
2004
13
Honduras
Manuel Zelaya
1994
2006
12
Argentina
Nstor Kitchner
1991
2003
12
Per
Allan Garca
1985
2006
11
R. Dominicana Leonel Fernndez
1994
2004
10
Paraguay
Nicanor Duarte
1993
2003
10
Alguna experiencia poltica (entre 5 y 7 aos antes de asumir la presidencia)
Nicaragua
Enrique Bolaos
1995
2002
7
Chile
Michelle Bachelett
2000
2006
6
Mxico
Vicente Fox
1995
2000
5
Panam
Martn Torrijos
1999
2004
5
Muy poca experiencia poltica (2 a 4 aos antes de asumir la presidencia)
Venezuela
Hugo Chvez
1996
1999
3
Ecuador
Alfredo Palacio
2000
2003
3
Experiencia poltica incipiente (un ao antes de asumir la presidencia)
Bolivia
Evo Morales
2005
2006
1
El Salvador
Antonio Saca
2003
2004
1
x Papel de actores externos: el bajo nivel de desarrollo del mercado poltico del pas y la fuerte
dependencia econmica de casi todos los pases en desarrollo hacen que los actores externos tengan un
peso desproporcionado en la poltica nacional. Esto se da con mayor nfasis en los pases pequeos
como los de Centro Amrica y en menor grado en pases grandes como Brasil o Mxico 10.

Hace unos aos, este autor estaba entrevistando al Agregado Agrcola de la Embajada de Estados Unidos en un pas
centroamericano. Las respuestas que daba el entrevistado parecan provenir del Ministro de Agricultura, pues se refera

10

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x Expansin del mercado de poltica pblica: Esta expansin trae amenazas y oportunidades. El
incremento de la demanda por encima de la oferta crea presiones inflacionarias en el mercado poltico,
que se manifiestan en creciente violencia poltica, como en los recientes casos de Venezuela, Ecuador y
Bolivia, entre 2003 y 2004. Por otro lado, la modernizacin del estado, impulsada por crecientes niveles
de educacin y por el desarrollo econmico y tecnolgico, puede impulsar el fortalecimiento y la eficacia
de la autoridad democrtica en todas las entidades estatales. Si adicionalmente se crean medios ms
eficaces de ejercer la autoridad pblica mediante la descentralizacin del estado y el fortalecimiento de
los gobiernos locales, esa expansin del mercado de poltica pblica puede tener un efecto notable en la
consolidacin y profundizacin de la democracia en los pases en desarrollo.
x Falta de una visin realmente novedosa en asuntos pblicos: este es el papel de los lderes. Crear
nuevas propuestas, nuevas visiones de futuro ambiciosas y motivadoras, pero realizables.
Desafortunadamente, los estadistas de alto calibre son una especie muy rara, y la mayora de los
participantes en el mercado poltico no tienen la capacidad de plantear visiones totalmente nuevas que
permitan enfrentar y resolver problemas terriblemente agudos y viejos. Si a esto se aade la ya
mencionada influencia de actores externos con agendas definidas y modelos probados (no siempre con
xito) en sus pases, sern entonces muy pocas las posibilidades de desarrollo de visiones totalmente
nuevas que permitan enfrentar problemas tan difciles como la extrema pobreza ligada a la extrema
desigualdad e incrustada por siglos en el continente latinoamericano.11
La eficacia y la productividad de la poltica
Se puede definir como eficacia de la accin humana el grado en el cual dicha accin logra los objetivos que
persigue. Se puede definir como productividad de la accin humana la relacin existente entre los resultados
logrados por dicha actividad y los recursos utilizados para llevarla a cabo. En actividades organizadas, el
propsito del concepto de eficacia es el de determinar si se han logrado los objetivos establecidos
originalmente y el propsito del concepto de productividad (o eficiencia) es poder determinar si se estn
usando los recursos en la mejor manera para producir los resultados.
En la gestin gubernamental, la eficacia sera el grado en el cual se logra la llevar a cabo una iniciativa de
gobierno (usualmente un componente de la agenda gubernamental, como por ejemplo la aprobacin de
un proyecto de ley por el Legislativo) dentro de un plazo de tiempo oportuno y con el menor nmero

literalmente a Nuestra poltica al mencionar poltica agrcola interna de ese pas. Al comentarle este autor al Agregado que
ms bien querra decir La poltica de este gobierno, ste respondi abiertamente: No, nuestra poltica, pues ellos saben (se
refera al gobierno local) que si no hacen lo que les decimos no habr ayuda econmica, y ellos necesitan desesperadamente esa
ayuda.
11
Este es actualmente (en 2006) un problema universal y no solo de los pases en desarrollo o de Amrica Latina, aunque en pases
pobres el problema es ms agudo. Faltan en todo el mundo, o en casi todo el mundo visiones nuevas que movilicen la voluntad y
el intelecto colectivo a nuevas formas de organizacin poltica y social que superen ampliamente lo que hasta ahora se ha logrado
con las formas actuales de organizacin poltica y social que fueron inventadas hace ya dos o tres siglos en sus aspectos
fundamentales. Existen actualmente problemas muy severos, incluso en los pases ricos, que no estn siendo resueltos por los
modelos existentes. Hay una crisis mundial de invencin social y poltica, aunque algunos proclamaron hace algunos aos El Fin
de la Historia. Las respuestas del mundo, y de los actores y pases poderosos a nivel mundial, a la cada del comunismo desde
1989 y de las torres gemelas doce aos despus, son clara evidencia de la falta de nuevos paradigmas sobre el orden poltico y
social que deben darse las naciones y el mundo.

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posible de modificaciones a las partes sustanciales del mismo. En ese mismo ejemplo, la productividad de la
gestin gubernamental se medir por la relacin entre la eficacia de la gestin y los recursos que fue
necesario emplear para lograr la aprobacin.
Si la iniciativa de gobierno no se puede llevar a cabo (en el caso del proyecto de ley lograr su aprobacin
por el congreso) entonces la eficacia de la accin gubernamental ha sido nula y la productividad de la
gestin ha sido nula tambin.
Porqu es importante el criterio de eficacia? Porque ayuda a orientar las actividades para el logro de los
objetivos que esas actividades persiguen. Esto puede evitar caer en la tentacin de producir resultados por
el atractivo de los resultados en s.
Porqu es importante el criterio de productividad? Porque dado que los recursos son escasos, es necesario
velar por su mejor uso, segn los objetivos que se quieren lograr. Si se tratase, por ejemplo, de la gestin
legislativa de proyectos de ley, los recursos disponibles son siempre escasos: recursos tcnicos calificados,
recursos de informacin, apoyo de miembros del Congreso, tiempo disponible de funcionarios de alto nivel
del Ejecutivo (includos el Presidente, los Ministros y otros altos funcionarios), etc.
Puede hablarse tanto de la eficacia como de la productividad de la poltica. Como toda actividad humana, la
poltica debe tener algn criterio de eficacia para establecer el grado de logro de los objetivos y algn
criterio de productividad para determinar la eficiencia con que los recursos han sido utilizados en el esfuerzo
de lograr los resultados. Estos dos criterios deben ayudar a orientar las acciones de la entidad que est
involucrada en la poltica.
Cmo se miden los resultados? El valor de cualquier resultado de una accin depende de los objetivos de
esa accin. Los resultados se miden en base al logro de los objetivos.
Cmo se miden los recursos? El valor de cualquier recurso de mide en base a: (1) su incidencia en la
produccin de resultados especficos ligados con los objetivos, y (2) su escasez relativa.
En qu consiste la orientacin de las actividades de una entidad que est involucrada en la accin poltica?
Consiste principalmente en escoger entre las diferentes opciones existentes en un momento dado para el
uso de los recursos disponibles, tratando de lograr eficacia y productividad en el uso de esos recursos.
Eficacia o productividad?
De la definicin de eficacia y de productividad puede notarse que estn interrelacionadas. Esta interrelacin
no implica que todas las acciones para impulsar una de las dos necesariamente impulsar a la otra. Por
ejemplo, es posible lograr una alta eficacia en un componente de la agenda de gobierno con una baja
productividad, si para lograr su ejecucin llega a ser necesario aplicar una cantidad excesiva de recursos. En
la misma forma, podra lograrse alta productividad con una eficacia muy limitada, en casos en los cuales los
recursos disponibles fuesen muy pocos y, a pesar de ser aplicados con alta eficiencia, no lograsen los
resultados de la ms alta prioridad para el Ejecutivo.

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Qu debe enfatizarse: la eficacia o la productividad? Si se parte de un conjunto de recursos fijo para el
gobierno o para la entidad a cargo de cierto componente de la agenda gubernamental, generalmente
habra que enfatizar la eficacia, en cuanto a priorizar claramente los objetivos deseados y tratar de lograr los
de mayor prioridad (prioridad de la agenda del Ejecutivo) y de razonable factibilidad de ejecucin
satisfactoria dentro de un perodo dado. Como segunda consideracin se tratara de alcanzar la ms alta
productividad posible, sujeta a criterios de eficacia. Por ejemplo, si hubiese qu decidir entre la asignacin
de recursos para apoyo a dos componentes de la agenda gubernamental de similar prioridad para el
ejecutivo, el criterio de productividad tendra peso importante. En ese caso se examinaran los siguientes
factores que inciden en la productividad: (1) la posibilidad de lograr la ejecucin oportuna de cada
componente de agenda, y (2) la estimacin de los recursos necesarios a ser aplicados para lograr la
ejecucin de cada componente.
Modelo de Anlisis Poltico
El anlisis de apoyo poltico se sustenta en un modelo de anlisis poltico que identifica a los actores
involucrados en la poltica, los recursos de que disponen para la accin poltica, el capital poltico de cada
actor, y finalmente el mapa poltico para el anlisis de coyuntura. El mapa poltico es el instrumento para
calibrar el apoyo poltico relacionado con cada componente de agenda para el gobierno o la entidad
pblica y para establecer de manera aproximada el capital poltico y el apoyo poltico del gobierno en un
momento dado.12 Este modelo debe ayudar a los lderes de instituciones pblicas a atender los retos de la
eficacia y la productividad en el manejo de sus instituciones.
La explicacin del modelo de anlisis poltico se har desde la perspectiva de un gobierno nacional,
especialmente desde la perspectiva del Presidente o Jefe de Gobierno. Sin embargo, los conceptos son
aplicables al caso de otros lderes o gerentes pblicos, como un Ministro, un Alcalde, o el Jefe Ejecutivo de
una entidad pblica o de una empresa pblica. En todos los casos el problema de obtener el suficiente
apoyo poltico para impulsar la agenda del Jefe Ejecutivo es similar, dentro del contexto relevante de la
institucin que dirige.
No se explica cada posible caso en detalle. Adems del caso del Presidente o Jefe de Gobierno, los casos
posibles podran ser Ministro de Gabinete de Gobierno Nacional, Jefe Ejecutivo de una Institucin
Gubernamental, Jefe Ejecutivo de una Empresa Pblica, Gobernador de un Departamento o Provincia, o
Alcalde. Dada la similaridad que tienen entre s esos casos desde el punto de vista del apoyo poltico, poco
aporte adicional se lograra con explicaciones especficas para cada caso y toda la explicacin resultara muy
extensa, muy repetitiva y aburrida.
Recursos y accin poltica
Actores. Se parte del supuesto de que en la accin poltica existen diferentes actores involucrados. Tales
actores pueden ser individuos o entidades que entran a la poltica con el propsito de avanzar ciertos
intereses especficos.


12

Ms adelante se har la distincin entre capital poltico y apoyo poltico del gobierno.

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Estos intereses pueden ser de muy diversa ndole, desde intereses ideolgicos (relacionados con sus valores
y creencias) hasta intereses puramente econmicos (relacionados con la produccin y distribucin de
bienes y servicios). Estos intereses no tienen que ser necesariamente egostas, y muchos puedes
relacionarse con lo que un actor especfico sera lo apropiado en una buena sociedad. Para avanzar esos
intereses los actores disponen de ciertos recursos que pueden utilizar para llevar a cabo la accin poltica.
Los recursos pueden ser tambin de muy diversa ndole.
Hay muchos actores polticos individuales: el Presidente de la Repblica, el lder del principal partido de
oposicin, el lder de un importante sector econmico, el lder de una importante organizacin sindical, un
lder religioso, el Presidente de un pas vecino, etc.
Hay tambin actores organizacionales: una empresa o grupo de empresas, un sindicato o confederacin
sindical, un partido poltico, el Gobierno de un pas vecino, una institucin financiera internacional, etc.
Generalmente se incluyen tanto actores individuales como actores organizacionales en el anlisis poltico de
corto plazo.
Cules son los recursos que puede utilizar un actor para llevar a cabo la accin poltica? Los recursos son, en
general, todos aquellos medios que pueden utilizarse para alcanzar ciertos resultados. En los asuntos que
nos interesan aqu, los recursos pueden ser clasificados desde el punto de vista de su uso en la accin
poltica en general y desde el punto de vista de los que normalmente estn disponibles para una entidad
que est a cargo de un componente especfico de la agenda del Ejecutivo, en la siguiente forma:
Tipo de
recurso
Econmicos

En la accin poltica en general


Disponibilidad de bienes y servicios
de un actor poltico.

Polticos:

Autoridad: potestad formal para


tomar decisiones que obligan a
terceros en el mbito de autoridad.
Legitimidad: anuencia de los
sujetos a la autoridad a obedecerla
(legitimidad poltica, no jurdica)

Sociales (son
especializados
segn el
asunto de que
se trate)

Estatus: capacidad de influir sobre


terceros derivada del prestigio que
ese actor tiene ante esos terceros
(en un asunto especfico, pues el
estatus tiene especializacin por
tipo de asunto)

Disponibles para la entidad a cargo de un


componente de agenda del Ejecutivo
Recursos presupuestarios para su funcionamiento,
instalaciones, equipamiento, recursos de donacin,
que sean aplicables a las actividades de ese
componente de agenda
La autoridad en mbitos pertinentes al componente
de agenda que le sea delegada formalmente a la
entidad por la Presidencia de la Repblica dentro del
ordenamiento legal existente, y que sean de
pertinencia para la ejecucin del componente
Legitimidad: anuencia de otros actores a seguir las
instrucciones dadas por la entidad.
Estatus en el rea del componente de agenda: nivel
de prestigio y credibilidad que la entidad ha
alcanzado con ciertos actores claves para la
ejecucin del componente de agenda. Por ejemplo,
si se tratase de un proyecto de ley, los presidentes de
comits del Congreso relacionados con el proyecto
de ley, los funcionarios claves en entidades del
Ejecutivo relacionadas con el proyecto de ley, los
lderes de entidades de la sociedad civil activos en
asuntos que trata en proyecto de ley, etc

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Fsicos
Coercin y violencia
En aquellos casos en que la coercin es importante
institucionalizados o irregulares a
para la ejecucin del componente de agenda, se
disposicin del actor poltico
incluirabn los medios coercitivos legales de que
(ejrcito, polica, sistema judicial y
dispone la entidad a cargo del componente.
carcelario, armamento y
organizacin de fuerzas irregulares,
etc.)

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Tipo de recurso
De informacin

De cohesin

Ideolgicos

De apoyo (en un
asunto
determinado)

En la accin poltica en
general
Talento profesional, redes y
sistemas de informacin,
medios de informacin,
tecnologa, conocimiento
cientfico-tcnico a
disposicin del actor
poltico.
Existencia de medios
organizados y estables para
la accin concertada (en el
caso de actores
organizacionales o
colectivos)
Grado en el cual la cultura y
los valores y normas de
sectores sociales de
importancia poltica
coinciden o refuerzan los
valores e intereses del actor
poltico.
Recursos a disposicin de
otros actores sociales que
apoyan al actor poltico (en
un asunto determinado)

55

Disponibles para la entidad a cargo de un


componente de agenda del Ejecutivo
Talento profesional, redes y sistemas de informacin,
medios de informacin, tecnologa, conocimiento
cientfico-tcnico que estn disponibles directamente
para la entidad, especialmente aquellos ms
pertinentes en los temas o asuntos relacionados con el
componente de agenda.
Nivel de cohesin interna y fortaleza de los valores, las
normas y los procesos internos dentro de la entidad,
especialmente los que ms se relacionan con el
componente de agenda..
Grado en el cual la cultura y los valores y normas de
sectores sociales importantes en los asuntos
relacionados con el componente de agenda coinciden
con el contenido y la orientacin que la entidad est
ejecutando en ese componente.
Recursos a disposicin de otros actores sociales que
apoyan a la entidad en la ejecucin del componente de
agenda. Sobre estos recursos se dispone de un grado
menor de control que sobre los restantes recursos.

Los recursos econmicos son tiles para la accin poltica debido a que permiten adquirir medios para
llevar a cabo diferentes actividades y pueden ser intercambiables con otros recursos. Ms an, sin ellos no es
posible el funcionamiento regularizado de ninguna entidad, pues son necesarios para sostener los gastos de
operacin de dicha entidad.
Los recursos polticos, tanto la autoridad como la legitimidad, son de especial utilidad para los entes
pblicos. Por ejemplo, se requiere que la entidad pblica obtenga de la Presidencia de la Repblica la
autoridad delegada para convocar a las instituciones participantes en la ejecucin del componente con el
fin de desarrollar la estrategia de accin y as maximizar las posibilidades de tener xito en su tarea. La
legitimidad del gobierno est relacionada con lo que en el modelo de estrategia se ha denominado apoyo
poltico, pero no es lo mismo. El apoyo poltico es diferente a la legitimidad, pues el apoyo poltico se refiere al
balance neto entre quienes apoyan una decisin del gobierno o una posicin del gobierno en un asunto
dado y quienes estn opuestos al gobierno en ese asunto. Normalmente habr ms personas dispuestas a
obedecer una decisin del gobierno (legitimidad) que a apoyarla, pues todo el que la apoya obviamente la
obedecer, mientras que puede haber algunos que estn en contra de la decisin del gobierno pero que
an as estn dispuestos a obedecerla. Adicionalmente se habla de la legitimidad de una decisin

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gubernamental, pero no se hablara de la legitimidad de la posicin del gobierno en un asunto, pues si el
gobierno an no ha tomado la decisin en ese asunto no se puede determinar cul sera la legitimidad; o si
el gobierno no cuenta con la autoridad necesaria para decidir sobre un asunto, no podra decidir sobre ste.
Veamos algunas ilustraciones para aclarar la relacin entre legitimidad y apoyo poltico:
Apoyo poltico:
Es la diferencia entre el apoyo y la oposicin a la postura del gobierno en un asunto especfico o a la gestin del
gobierno en general: un primer ejemplo sera una reforma tributaria que ha propuesto el gobierno al
congreso. El apoyo poltico sera la diferencia entre la importancia del apoyo de quienes estn a favor del
gobierno en esa reforma comparada con la importancia de la oposicin de quienes estn en contra de esa
reforma. El apoyo y la oposicin principales seran los de los miembros del Legislativo, pero otros actores
podran tambin influir en el balance. Un segundo ejemplo de apoyo poltico sera el nombramiento de un
nuevo Ministro de Hacienda. El apoyo poltico sera la diferencia entre la importancia del apoyo de quienes
estn a favor del nombramiento comparado con la importancia de quienes estn en contra de ese
nombramiento. El apoyo y la oposicin de mayor importancia seran los de los lderes polticos y
econmicos del pas y las principales instituciones financieras internacionales y los gobiernos de pases con
los cuales existen relaciones financieras o comerciales importantes.
Legitimidad:
Es la disposicin de quienes estn sujetos a la autoridad del gobierno a acatarla. En el primer ejemplo, la
reforma tributaria, el gobierno no tiene la potestad formal para decidir sobre la reforma tributaria, sino que
es una decisin conjunta con el poder legislativo. Una vez aprobada la reforma por el legislativo, cuando el
Presidente firme la ley y los decretos reglamentarios respectivos, la legitimidad poltica de esas decisiones
ser el grado en el cual las personas y entidades sujetas a la nueva legislacin estaran dispuestas a acatarla.
En el segundo ejemplo, la legitimidad del nombramiento del Ministro de Hacienda sera el grado en el cual
las personas y entidades que estaran bajo la autoridad del Ministro (no solo en el Ministerio, sino en toda la
sociedad) estarn dispuestas a aceptar ese nombramiento.
Los recursos sociales (estatus, o prestigio) son usualmente especializados: un actor poltico puede tener un
alto estatus en un campo especfico (por ejemplo, el Banco Central en poltica monetaria) y un bajo estatus
en otros campos (por ejemplo, el Banco Central en poltica de seguridad nacional). Para cualquier entidad
pblica a cargo de un componente de agenda de gobierno sera muy deseable que tuviese alto estatus y
credibilidad en los asuntos claves relacionados con ese componente.
Los recursos fsicos son aquellos que se pueden utilizar para amenazar con el uso de la fuerza fsica y para
hacer el uso de la fuerza fsica. Estos recursos juegan un papel central en la accin poltica pues representan
los medios de ltimo recurso a travs de los cuales puede el Estado ejercer su autoridad.En una sociedad
organizada, se espera que los recursos coercitivos organizados sean monopolio del Estado y estn sujetos a
la ley de manera muy estricta. Son usualmente aplicados como ltima va para lograr la vigencia de la ley en
la sociedad moderna.

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Los recursos de informacin contemplan todo el conocimiento y tecnologa que ha sido desarrollado por
el hombre y que puede ser aplicado a la accin poltica. A medida que avanzan el conocimiento cientfico y
la tecnologa, la importancia relativa de los recursos de informacin crece. Para una entidad pblica, esos
recursos son frecuentemente los de mayor importancia pues son medios poderosos para llevar a cabo las
acciones necesarias optimizando los otros recursos disponibles.
Los recursos de cohesin se refieren al grado en el cual los individuos que hacen parte de un actor
colectivo: (1) tienen una visin comn, (2) sustentada por un conjunto de valores y principios comunes, (3)
que produce una interaccin sinrgica entre sus miembros que est ordenada segn un conjunto de
normas y procesos de alta aceptacin, y (4) que produce una alta capacidad para la accin concertada hacia
las metas de la colectividad (sea sta organizada formalmente o no). Es un recurso debido a que las
posibilidades reales de la aplicacin de los restantes recursos de la entidad dependern en alto grado del
nivel de cohesin interna que exista: si la cohesin interna es muy baja, la capacidad de accin concertada
para el logro de los objetivos es muy baja. Para una entidad pblica a cargo de un componente de agenda
de gobierno es clave no solo la cohesin interna, sino el grado en el cual ese componente es congruente y
refuerza la misin y valores fundamentales de la entidad.
Los recursos ideolgicos tratan acerca del grado en el cual los valores y principios de un actor poltico
coinciden o no con los valores y principios de sectores sociales de importancia poltica. En el caso de una
entidad pblica a cargo de un componente de agenda la disponibilidad de esos recursos depender en alto
grado del contenido sustantivo del componente, y variar entre un caso y otro. Habr muchos casos en los
cuales los recursos ideolgicos son de poca importancia al no estar en juego asuntos de valor o de
principios para los principales sectores sociales. En otros casos, los recursos ideolgicos pueden ser
determinantes en las posibilidades de avanzar el componente de agenda. Los casos relacionados con
derechos humanos fundamentales tienden a ser de este ltimo grupo: planificacin familiar, pena de
muerte, libertades cvicas y polticas, etc.
Los recursos de apoyo son simplemente los recursos que tienen bajo su control directo otros actores que
apoyan a un actor poltico. Estos recursos se tienen de manera indirecta y por ello no se pueden consideras
tan disponibles como los restantes recursos: estn condicionados ser aplicados o no segn la decisin de
quienes estn dando su apoyo. En el caso de una entidad a cargo de la gestin de un proyecto de ley, estos
recursos son de gran importancia, especialmente el apoyo del Presidente de la Repblica, del Ministro del
ramo segn se trate, de miembros claves dentro del partido de gobierno, y de otros actores polticos
diversos (cmaras, gremios, organizaciones privadas, lderes de opinin, entidades externas, etc.). Es
importante notar que cuando se dispone de apoyo considerable de actores polticos importantes,
usualmente se siene un alto nivel de estatus en trminos de prestigio y credibilidad.
Debe notarse que debido a que los diferentes tipos de recursos son de dimensiones diferentes no es posible
tener una dimensin comn. Dependiendo de las circunstancias, ciertos recursos pueden ser ms valiosos
que otros.
El capital poltico
Si utilizramos el concepto de capital poltico para la accin de un actor poltico en forma similar a la que se
usa el concepto de capital econmico para la accin de un actor econmico, podra definirse capital poltico

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de un actor como el conjunto de recursos aplicables a la accin poltica y a disposicin directa del actor. Ese
conjunto estara compuesto por muy diferentes tipos de recursos: econmicos, polticos, sociales, fsicos, de
informacin, de cohesin, ideolgicos y de apoyo (estos ltimos solo indirectamente).
Como se indic anteriormente, una de las principales limitaciones para la democracia eficaz en pases en
desarrollo es la escasez generalizada de capital poltico. Casi todos los participantes cuentan con muy poco
capital poltico en relacin con las necesidades de capital poltico para llevar a cabo una agenda de
gobierno significativa. Esto tiende a ser vlido desde el Presidente de la Repblica hasta el Alcalde de la
poblacin ms pequea.
El capital poltico de una asociacin de empresarios, por ejemplo, est compuesto por:
(1) Econmicos: los medios econmicos de la asociacin (no de los empresarios que la componen). (2)
Polticos: los niveles de autoridad formal y de legitimidad de la asociacin para representar en asuntos
polticos a ciertos sectores empresariales. (3) Sociales: El nivel de prestigio o influencia de la asociacin (en
un asunto o varios asuntos pblicos especficos en cada caso) ante otros actores participantes en un asunto
poltico dado. (4) Fsicos: El acceso directo que tenga a medios de coercin organizados (que en sociedades
de profundos valores cvicos debe ser nulo). (5) De informacin: El talento organizado de que disponga la
asociacin dentro de su organizacin permanente, incluidos los profesionales y tcnicos y los sistemas de
informacin y anlisis del entorno y las redes de informacin externa. (6) De cohesin: El grado en el cual
existe un fuerte consenso interno acerca de la misin, estrategia, objetivos, metas, polticas y programas de
la asociacin. (7) Ideolgicos: Grado en el cual los valores y normas sociales respaldan o no las principales
posturas pblicas de la asociacin. (8) De apoyo: Los recursos de otros actores que apoyan a la asociacin en
un asunto dado y que esos actores estaran dispuestos a utilizar para dar ese apoyo.
El capital poltico de un gobierno. Si definimos como gobierno al grupo central que toma las principales
decisiones del Ejecutivo: El Jefe de gobierno o Presidente, su gabinete, y los lderes principales del partido o
partidos que participan directamente en la coalicin de gobierno, los que en total forman un grupo de
menos de cien personas, probablemente entre 40 y 60 personas. En este sentido el capital poltico del
gobierno est compuesto por todos los recursos disponibles para su utilizacin en la accin poltica y
accesibles directamente por el grupo central, especialmente el Presidente, pero no exclusivamente l.

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Si examinamos por ejemplo, el capital poltico de un gobierno en un pas latinoamericano encontraremos la


siguiente descripcin tpica:
Tipo de recurso
Econmicos

Disponibilidad (tpica) para el gobierno


Muy escasa. Alto endeudamiento. Alta evasin tributaria. Usualmente deficitario y
dependiente de recursos externos.
Polticos: autoridad
En teora a veces es muy amplia la autoridad. Limitada por incapacidad de las
instituciones para hacer cumplir las leyes.
Polticos: legitimidad Inicialmente puede estar a nivel medio. Poco tiempo despus tiende a decaer y
tener muy poco apoyo popular.
Sociales: estatus
Se ha venido deteriorando considerablemente el prestigio y la credibilidad de los
gobiernos ante otros actores polticos
Fsicos: coercin legal Muy limitada capacidad para mantener la vigencia de la ley y para enfrentar a
numerosos grupos de crimen organizado
De informacin:
Entidades estatales burocratizadas, ineficientes e ineficaces. Gobernantes cada vez
talento humano
tienen ms dificultad de atraer al gobierno a personas capaces y destacadas en sus
individual y
profesiones. Entes dependientes del ejecutivo (y en la administracin pblica en
organizado.
general) tienen fuertes deficiencias en su capacidad para llevar a cabo sus funciones
Capacidad
y alcanzar sus metas. Organizaciones y procesos administrativos pblicos tienden a
organizacional de las ser muy dbiles e incompetentes.
principales entidades
del ejecutivo.
De cohesin
La mayora de gobiernos se sustentan en partidos minoritarios o en coaliciones
frgiles. Fuerte tendencia al multipartidismo.
Ideolgicos
La democracia como idea est perdiendo adeptos en Amrica Latina. Hace falta
renovacin ideolgica que atraiga el apoyo de grandes sectores sociales. Hay
creciente desencanto social.
Capital poltico y apoyo poltico del gobierno:
La diferencia entre capital poltico y apoyo poltico del gobierno consiste en que el capital poltico incluye
todos los recursos disponibles para el gobierno para la accin poltica (econmicos, polticos, sociales, de
informacin, etc), mientras que el apoyo poltico del gobierno se establece usualmente en un asunto
especfico y se refiere al grado en el cual el apoyo a la posicin del gobierno en un asunto supera la
oposicin al gobierno en ese asunto. Tambin se puede hablar del apoyo poltico de gestin del gobierno,
que sera el grado en el cual el apoyo a la gestin actual y a la gestin esperada del gobierno en el resto de
su mandato supera a la oposicin al gobierno.
El capital poltico del estado. Si definimos el estado como el conjunto de instituciones pblicas que
ejercen la autoridad poltica dentro de un territorio (los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, tanto a nivel

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nacional como regional y municipal), el capital poltico del estado estar dado por el conjunto de recursos
disponibles para su utilizacin en la accin poltica y accesibles directamente por las instituciones estatales.
En la prctica pocas veces es pertinente examinar el capital poltico del estado en su conjunto. Lo apropiado
suele ser examinar el capital poltico de una entidad pblica, como por ejemplo el Ministerio de Hacienda, el
Ministerio de Educacin, una Municipalidad, etc.
El capital poltico del estado suele ser un limitante importante de la accin del gobierno, pues la mayora de
las acciones del gobierno se hacen a travs de entidades estatales. Los estados y los entes estatales en
pases en desarrollo son tpicamente dbiles: tienen pocos recursos econmicos, su autoridad formal puede
ser amplia (la que est definida en las leyes), pero la capacidad para usarla es poca. Tienen poca legitimidad,
especialmente en las ltimas dos dcadas debido a la tendencia a achicar el estado y a quitarle funciones. El
estatus de las entidades estatales es cada vez ms bajo y la opinin pblica usualmente coloca a las
entidades estatales en los niveles ms bajos de credibilidad. El aparato coercitivo del que disponen-- que fue
usado en el pasado en muchos pases para reprimir a la oposicin poltica-- tiene poca capacidad para
controlar el crimen y para reducir el comportamiento antisocial; las crceles no logran la recuperacin de los
presos sino ms bien son focos de deterioro humano severo; el sistema judicial es poco eficaz y la
administracin de justicia es muy lenta y a veces corrupta. Los recursos de informacin y tecnologa de las
entidades estatales son muy limitados en cuanto a personal calificado, sistemas de informacin, procesos
organizacionales administrativos y desarrollo organizacional. Finalmente, existe poca cohesin entre
diferentes entidades estatales y es muy difcil lograr coordinacin interinstitucional eficaz.
El capital poltico del rgimen poltico. Podemos definir rgimen poltico, no como el gobierno o el estado,
sino como el conjunto de reglas que rigen la competencia por el poder poltico (competencia por llegar a
ser gobierno) y las principales atribuciones y limitaciones para el ejercicio de ese poder, o sea la forma de
gobierno (la democracia, por ejemplo es una forma de gobierno, lo mismo que la dictadura militar es otra
forma de gobierno, as como la dictadura pretoriana es otra forma de gobierno, etc). El capital poltico del
rgimen (o de la forma de gobierno) es el grado de apoyo que recibe de los sectores con capacidad de
accin poltica en el pas (lo que puede incluir actores extranjeros).
Segn las encuestas de Latinobarmetro, el apoyo popular al rgimen democrtico en los pases de la
regin est declinando fuertemente en los ltimos aos.
El capital poltico de la sociedad o del pas o de la nacin, no est dado por la suma del capital poltico de
todos sus miembros, puesto que existen recursos que al estar a disposicin de sectores que son adversarios,
se anulan entre s, parcial o totalmente. En este caso el capital poltico de la sociedad podra definirse como su
capacidad para autogobierno pacfico y participativo. Va a depender no slo del capital poltico del estado,
del gobierno y de todos los dems actores sociales participantes en la accin poltica, sino tambin del
grado de consenso existente entre ellos acerca de las reglas del juego fundamentales, de la forma en que
esas reglas estn siendo aplicadas y respetadas y de la forma en que se distribuyen las cargas y beneficios de
las acciones individuales y colectivas entre los miembros de la sociedad. Un alto grado de conflicto entre

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actores sociales claves puede mermar severamente el capital poltico de la sociedad y llevarla a la
bancarrota poltica: la guerra civil o altos niveles de violencia e inestabilidad polticas.13
Relacin entre el capital poltico a diversos niveles
Si el capital poltico de la sociedad es bajo, el capital poltico del rgimen tambin es necesariamente bajo,
pues el rgimen es el que define las reglas de competencia poltica y de ejercicio del poder poltico. Un
rgimen democrtico en un pas con bajo capital poltico es inestable y tiende a ser violento, e incluso
puede llegar a ser represivo.
Si el capital poltico de la sociedad es bajo y por tanto el del rgimen poltico tambin lo es, entonces ningn
actor poltico dispone de la legitimidad necesaria para ejercer un gobierno democrtico eficaz. La pobreza
poltica se convierte en la regla: ningn actor poltico cuenta entonces con capital poltico suficiente para
gobernar el pas dentro de un rgimen de libertades ciudadanas. El estado y el rgimen de derecho se
debilitan y la nica accin poltica eficaz es la sustentada en recursos fsicos, coercitivos: de represin
gubernamental y de rebelin ciudadana. Todo esto puede terminar en el caos, la anarqua, la guerra civil o
un rgimen brutal y represivo que imponga el orden a la fuerza.
El propsito de las acciones del gobierno
Todo gobierno que quiera mantenerse eficaz durante el perodo de su gestin tiene como propsito (o debera
tenerlo) utilizar su capital poltico (los recursos de toda ndole aplicables a la accin poltica a su disposicin a
lo largo de su gestin) para avanzar al mximo su agenda o plan de gobierno, manteniendo niveles de apoyo
poltico para su gestin que le den el margen de maniobra necesario para ejercer eficazmente la autoridad
poltica de que dispone durante el perodo establecido, sin correr riesgos apreciables de tener que enfrentar
oposicin social masiva, rebelin interna de importancia, derrocamiento o renuncia forzada el gobernante o
invasin externa.
Es similar (aunque mucho ms complejo) al caso de una empresa que busca lograr ciertas metas (su misin y
objetivos estratgicos) utilizando los recursos que tiene a su disposicin y manteniendo niveles adecuados
de liquidez y riesgo financiero. Es obvio que la empresa debe tratar de lograr las metas claves, pero tambin
es obvio que debe mantener la viabilidad financiera, todo el tiempo.
La evolucin del capital poltico y del apoyo poltico del gobierno
Un gobierno empieza su gestin con cierto capital poltico y un cierto apoyo poltico, que dependen de:
x
x
x
x

El aporte de recursos de los miembros de la coalicin central.


La forma en que el gobierno lleg al ejercicio del poder poltico.
Los niveles de consenso y conflicto existentes en la sociedad.
El capital poltico de la sociedad, del estado y del rgimen.


Ese es el caso de Venezuela desde hace varios aos. No existe el consenso fundamental sobre cul debe ser el orden social y
poltico del pas. Hay dos campos, conformados por millones de personas cada uno, que estn radicalmente opuestos entre s y
enfrentados por dos visiones fuertemente antagnicas.

13

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A medida que desarrolla su gestin, el capital poltico y el apoyo poltico del gobierno variarn
continuamente, dependiendo de una gran variedad de factores, tales como:
x Las acciones que emprenda el gobierno.
x Las acciones de apoyo u oposicin al gobierno efectuadas por otros actores polticos (tanto nacionales
como extranjeros)
x Los resultados logrados por el gobierno.
x Eventos fuera del control del gobierno, tales como el clima y su efecto sobre la produccin y la
infraestructura fsica nacional, la evolucin econmica internacional, las acciones de pases vecinos y de
pases poderosos, etc.
x Perodo de tiempo que an falta para la finalizacin del perodo de gobierno. Cuando se acerca el final
del perodo se da una fuerte declinacin del capital poltico del gobierno debido a que el plazo para
ejercer la autoridad formal se hace cada vez menor y por tanto su capacidad real de accin se va
reduciendo hasta agotarse totalmente al final del perodo. Puede darse o no una declinacin del apoyo
poltico del gobierno: hay casos de gobernantes que terminan su gestin con altos niveles de apoyo,
mientras que hay otros casos en que lo nico que los sostiene al final es el deseo de los actores polticos
de mantener la vigencia del rgimen poltico.
A lo largo de la gestin de gobierno, si la agenda del gobierno es ejecutada de manera tal que genera apoyo
poltico adicional, parte de ese apoyo poltico genera a su vez capital poltico en diferentes tipos de recursos:
mayor legitimidad, mayor autoridad, ms recursos econmicos, ms recursos de informacin, etc. Por el
contrario si la agenda es ejecutada de manera que genera apoyo poltico negativo, esto tender a mermar el
capital poltico en diferentes tipos de recursos: menor legitimidad, menor autoridad, menos recursos
econmicos, menos recursos de informacin, etc.
No solamente las acciones del gobierno pueden afectar su apoyo poltico y su capital poltico. Acciones de
terceros y eventos aleatorios pueden impactar el apoyo poltico de la gestin gubernamental y el capital
poltico del gobierno.
Hay gobiernos que incrementan su capital poltico y su apoyo poltico a lo largo de su gestin y logran ser
gobiernos ricos polticamente, lo que les permite una gran capacidad para avanzar su agenda. Otros
malgastan ambos y llegan a estar al borde de la bancarrota, dedicndose solamente a tratar de mantenerse
en el poder por el resto de su perodo sin avanzar agenda alguna: en casos extremos la bancarrota ocurre
antes del final y no logran concluir su perodo. Los ejemplos son numerosos.
El apoyo poltico de la gestin de gobierno en un perodo podra asemejarse a las utilidades de una empresa
en un perodo, mientras que el capital poltico del gobierno en un momento dado podra asemejarse al
patrimonio neto de la empresa en un momento dado. El smil es imperfecto pero puede ser til. La mayor
imperfeccin se debe a que las utilidades y el patrimonio se miden en una sola unidad (monetaria), mientras
que el apoyo poltico y el capital poltico se miden en diferentes unidades: el primero es el saldo a favor
entre apoyo y oposicin a la gestin del gobierno, mientras que el segundo es el conjunto total de recursos
de diversa ndole a disposicin del gobierno para la accin poltica
Apoyo poltico y capital poltico del gobierno y programas de reforma

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Con frecuencia los gobernantes se ven ante la disyuntiva de (a) emprender o continuar acciones que
consideran importantes para el avance de su agenda (o de lo que consideran que debe hacerse dadas las
circunstancias del pas) e incurrir en altos costos polticos, en trminos de generar apoyo poltico negativo y
enfrentar una reduccin significativa de su capital poltico, o (b) no emprender o no continuar esas acciones
con el fin de evitar el costo poltico y mantener su apoyo poltico y su capital poltico.
Es el caso tpico de muchas reformas importantes (econmicas o de otra ndole) en las cuales los costos para
la sociedad estn concentrados en el corto plazo y son muy visibles, mientras que los beneficios para la
sociedad se darn a largo plazo, sern menos visibles y estarn sujetos a alta incertidumbre. Son casos tales
como la reforma del estado orientada a hacerlo ms eficaz, para las cuales la oposicin activa de ciertos
sectores claves puede ser muy intensa, el costo poltico muy alto, y por ello crear una verdadera amenaza
para la estabilidad poltica del gobierno: Si el gobierno es polticamente pobre, sera poco sensato
arriesgarlo todo para avanzar una reforma, pues las probabilidades de no lograr nada y de causar su propio
colapso seran muy altas. Por otra parte, si el gobierno es polticamente rico podra estar en posibilidades de
enfrentar una fuerte prdida de su apoyo poltico y de su capital poltico e impulsar reformas impopulares a
corto plazo y mantener an suficiente capacidad para ejercer la autoridad con eficacia en el resto de su
mandato.
En el caso de gobiernos polticamente pobres que no llevan a cabo ciertas reformas de importancia que han
sido sugeridas por entes externos, con frecuencia se aduce falta de voluntad poltica del gobierno, lo que
da la idea falsa que slo basta que el gobierno quiera (un acto de voluntad, simplemente) llevar a cabo las
reformas, mientras que lo que en realidad est pasando es que el gobierno no tiene los recursos polticos ( el
apoyo poltico y el capital poltico) para llevarlas a cabo, dado el costo poltico esperado de tratar de sacar
adelante las reformas.
Anlisis poltico coyuntural usando el modelo de sectores
Definicin de sector (o actor). Para fines de anlisis, el conjunto de participantes en la accin poltica en un
asunto dado puede agruparse en sectores o actores polticos. Un sector o actor poltico14 es un individuo o
un grupo de individuos o un conjunto de agrupaciones de individuos, organizados formalmente o no, que
tiene las siguientes caractersticas:
x Dispone de recursos para la accin poltica.
x Tiene intereses en juego en la poltica, razn por la cual utiliza los recursos disponibles para defender de
la mejor manera posible esos intereses.
x Sus miembros tienden a coincidir en sus posturas polticas en los asuntos que afectan sus intereses
principales.
x Tiene capacidad concertada para la accin en defensa de los intereses.
Existen obvias simplificaciones en la agrupacin por sectores, las cuales son indispensables para llevar a
cabo el anlisis de manera prctica. En la medida en que tales simplificaciones no deformen excesivamente
la realidad (que es ms compleja que lo que aparece en el anlisis) la agrupacin por sectores puede ser una
va til para el anlisis poltico de coyuntura, o de corto plazo.

14

En adelante se denominarn de manera indistinta, sector o actor, significando lo mismo

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El anlisis poltico de corto plazo est orientado a determinar el balance de apoyo-oposicin que en un
momento dado enfrenta un gobierno para el avance de su gestin, o para llevar a cabo una accin
especfica y la composicin de los sectores de apoyo y de oposicin en cada caso.
Ejemplos de sectores: partidos polticos o facciones de partidos polticos, cmaras empresariales, gremios
profesionales, grupos de presin, sindicatos, grupos de opinin, ejrcitos, grupos armados irregulares,
medios de comunicacin social, etc.
Principales caractersticas de sectores
Intereses: como se mencion anteriormente son las razones por las cuales entran a la accin poltica.
Recursos: son los medios a travs de los cuales los sectores llevan a cabo acciones polticas.
Ubicacin: su postura ante el gobierno, que puede ser en general (la que llamaremos ubicacin), o en un
asunto dado como por ejemplo, un proyecto de ley (la que llamaremos postura)
Tipos de sectores
Podemos identificar los siguientes tipos de sectores segn su papel en la poltica:
Partidos polticos: son todas aquellas agrupaciones, legalmente reconocidas o no, cuyo principal propsito
en la accin poltica es llegar a gobernar.
Grupos de presin: son todas aquellas agrupaciones, formales o informales, cuyo principal propsito en la
accin poltica es influir en las decisiones gubernamentales.
Sectores externos: son todas aquellas entidades externas al pas (gobiernos de pases poderosos,
gobiernos de pases limtrofes, entidades financieras internacionales, etc) que quieren influir en las
decisiones gubernamentales y que con frecuencia cuentan con recursos que pueden ser de gran valor para
el gobierno, para aliados al gobierno, o para la oposicin poltica.
Ubicacin general de sectores respecto al gobierno
La ubicacin general se refiere al grado de apoyo u oposicin que un sector dado tiene con relacin al
gobierno, en trminos generales. Las ubicaciones pueden clasificarse en seis categoras desde el mayor
apoyo a la mayor oposicin: combinacin central, inclinacin ideolgica, neutral, inclinacin opositora,
oposicin legal, antisistema, como se explica en el siguiente cuadro.
UBICACIN DEL
SECTOR
Combinacin
central

POSTURA DEL SECTOR RESPECTO AL GOBIERNO


Sectores que hacen parte integrante del gobierno. Tienen alta identificacin con el gobierno.
Sus lderes con frecuencia ocupan posiciones altas en el gobierno

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Inclinacin
ideolgica
Neutral
Inclinacin
opositora
Oposicin legal

Antisistema

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Sectores que con frecuencia coinciden con el gobierno, pero tambin tienen discrepancias. No
se consideran parte del gobierno y pocas veces sus lderes ocupan posiciones altas en el
gobierno
Sectores que se mantienen al margen de la accin poltica y no opinan en el debate de asuntos
pblicos, o que a veces estn a favor del gobierno y a veces en contra, sin tener una posicin
definida.
Sectores que generalmente discrepan del gobierno, aunque ocasionalmente podran apoyarlo.
Se mantienen distantes del gobierno y sus lderes no ocupan posiciones altas en el gobierno
Sectores que mantienen una posicin opositora definida y han sido en el pasado reciente o
esperan ser en el futuro prximo alternativas electorales al actual partido o coalicin de
gobierno. Manejan su oposicin por cauces legales y no ponen en duda el derecho que tiene el
gobierno a gobernar.
Sectores que estn totalmente en contra del gobierno y del rgimen poltico. Normalmente sus
acciones polticas estn al margen de la ley y con frecuencia apelan a acciones violentas.

Los gobiernos polticamente ricos cuentan dentro de la combinacin central con sectores que acumulan
un gran capital poltico, y cuentan con un balance favorable entre el capital poltico agregado de los
sectores de la combinacin central y (en menor grado) de los sectores de inclinacin ideolgioca, por una
parte, y por otra parte el capital poltico agregado de los sectores de oposicin legal y antisistema y (en
menor grado) de los sectores de inclinacin opositora.
La democratizacin del pas tiene fuerte impacto en la estructura de sectores polticos, en la participacin
de sectores en accin poltica y en la competencia en el mercado de poltica pblica. El mercado poltico se
hace ms complejo, surgen nuevas fuentes de oposicin y apoyo, y las necesidades para el gobierno de
desarrollar coaliciones polticamente fuertes son cada vez mayores si quiere hacer una gestin eficaz y sin
amenazas serias contra su estabilidad.
Luego de identificar los principales sectores y ubicarlos en su posicin respecto al gobierno, conviene
examinar la posicin de cada uno de esos actores respecto a cada componente de agenda del gobierno y en
otros asuntos de importancia en el debate pblico.
Mapa poltico de un pas
Una primera forma de ubicar las fuentes de apoyo y de oposicin a un gobierno es el mapa poltico del pas.
En ese mapa se ubican los principales sectores o actores polticos del pas respecto a su posicin hacia al
gobierno y su postura respecto a la intervencin del estado en la economa. La ubicacin de cada actor o
sector respecto al gobierno fue explicada anteriormente. La postura respecto a la intervencin del estado en
la economa es la clasificacin usual: de derecha son aquellos que prefieren un mayor papel del mercado y
de la propiedad privada en la asignacin de recursos econmicos, mientras que los sectores de izquierda
sern aquellos que prefieren un mayor papel del estado en la economa. As en el mapa poltico hay
columnas similares a la derecha y a la izquierda de la columna de la combinacin central. Por ejemplo, en la
columna de oposicin legal de la derecha estaran aquellos sectores o actores opuestos al gobierno que
prefieren una economa coordinada por el mercado y un papel principal de la propiedad privada, mientras
que en la columna de oposicin legal de la izquierda estaran aquellos sectores opuestos al gobierno que
prefieren una mayor intervencin del estado en la economa y un papel principal de la propiedad estatal.

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El mapa se puede construir usando la siguiente tabla:

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Mapa poltico de:
Sector

Antisistema

Oposicin
legal

Inclinacin
opositora

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Fecha:
Inclinacin
ideolgica

Combinacin
Central

Inclinacin
ideolgica

Inclinacin
opositora

Oposicin
legal

Antisistema

Sectores
externos
Gobierno
Partidos
polticos
Grupos
de
presin
Sectores
neutrales

Qu obtenemos a partir del anlisis del mapa poltico del pas?


En primer lugar, una evaluacin del capital poltico del gobierno. Quines hacen parte de la combinacin
central y qu recursos polticos aportan al gobierno. En la medida en que los actores de la combinacin
central aporten recursos importantes para la accin del gobierno se incrementar la estabilidad del mismo y
su capacidad de avanzar la agenda. Igualmente las preferencias e intereses de los miembros de la
combinacin central tendrn enorme influencia en el contenido y las prioridades de la agenda
gubernamental.
Adems el mapa permite hacer un diagnstico acerca de la estabilidad poltica a corto plazo. La capacidad
del gobierno para mantenerse en el poder y el nivel de apoyo neto que tiene el gobierno en la fecha del
mapa.
Permite tambin identificar y evaluar las principales fuentes de apoyo y de oposicin al gobierno, su
ubicacin respecto al gobierno y el posible impacto de las decisiones gubernamentales en la posicin de
cada actor importante.
Dentro del nivel de apoyo del gobierno es importante identificar el apoyo poltico organizado estable, lo
mismo que el nivel de oposicin organizada estable. Adems es posible evaluar la intensidad del apoyo y de
la oposicin al gobierno y el nivel de polarizacin poltica y la intensidad del conflicto poltico.
Tambin se pueden identificar y evaluar las principales fuentes de apoyo y de oposicin no polticas (en los
grupos de presin) y el papel, la importancia y la ubicacin de los principales actores externos.

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A partir del mapa es posible separar los asuntos de debate interno y los de debate externo y las relaciones
entre ellos.
Finalmente el mapa permite establecer la capacidad actual del gobierno para avanzar su agenda con
referencia a cada punto principal de agenda gubernamental, a la mezcla de asuntos de agenda que puede
emprender el gobierno en algn momento y a la probable respuesta de los principales actores polticos
ante las decisiones gubernamentales.
Postura de sectores respecto a un componente de agenda del gobierno
Adems del mapa poltico del gobierno en su conjunto, que acabamos de presentar, es til examinar ms a
fondo cada componente de agenda del gobierno desde el punto de vista de su factibilidad poltica y su
relacin con el apoyo neto al gobierno.
Es importante que el lector pueda diferencias dos criterios distintos relacionados con la postura de un sector
respecto al gobierno:
La postura poltica, que se refiere a si ese sector apoya o se opone al gobierno, y como tal se ubica en una
de las seis categoras explicadas anteriormente (desde combinacin central hasta antisistema).
La postura sustantiva, que se refiere a si ese sector est o no de acuerdo con el componente de agenda del
gobierno, en la forma en que el gobierno lo est planteando o ejecutando. Segn esa postura, el sector
puede estar en una de tres categoras:
POSTURA
Apoyo sustantivo
Neutralidad
sustantiva
Oposicin sustantiva

DESCRIPCIN
Sector de acuerdo con el componente de agenda
Sector indiferente ante el asunto
Sector en desacuerdo con el componente de agenda

Segn estas clasificaciones, es posible que un sector apoye al gobierno y est de acuerdo con el gobierno en
un asunto especfico: en ese caso hay apoyo poltico y apoyo sustantivo. Tambin es posible que un sector
apoye al gobierno, pero est en desacuerdo con el gobierno en un asunto especfico: en ese caso hay apoyo
poltico y oposicin sustantiva. Adems puede ocurrir que el sector est en oposicin al gobierno y est en
desacuerdo con el gobierno en un asunto especfico: en ese caso hay oposicin poltica y oposicin
sustantiva. Tambin puede darse que un sector est en oposicin al gobierno, pero est de acuerdo con el
gobierno en un asunto especfico: en ese caso hay oposicin poltica y apoyo sustantivo. Veamos en detalle
las combinaciones posibles, utilizando todas las categoras mencionadas anteriormente.
Posibles combinaciones de postura respecto al gobierno y postura respecto a un componente de
agenda del gobierno
Es importante entender que un sector puede apoyar al gobierno en trminos generales (apoyo poltico) y
estar en desacuerdo con un componente de agenda del gobierno (oposicin sustantiva) o viceversa. Por esa

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razn es importante examinar las posibles combinaciones de apoyo y oposicin, que aparecen en la
siguiente tabla

POSTURA DEL
SECTOR RESPECTO AL
GOBIERNO (postura
poltica)

POSTURA DEL SECTOR RESPECTO COMPONENTE


DE AGENDA DEL GOBIERNO(postura sustantiva)
De acuerdo

Indiferentes

En desacuerdo

Combinacin central
Inclinacin ideolgica

A. Sectores de
apoyo poltico y
sustantivo

B. Sectores de
apoyo poltico

Neutral

D. Sectores de
apoyo sustantvo

Inclinacin opositora
Oposicin legal
Antisistema

G. Sectores de
oposicin
poltica y apoyo
sustantivo

E. Sectores
totalmente
neutrales
H. Sectores de
oposicin poltica

C. Sectores de
apoyo poltico y
oposicin
sustantiva
F. Sectores de
oposicin
sustantiva
J. Sectores de
oposicin poltica y
sustantiva

x
x
x
x
x
x

Sectores que apoyarn al gobierno en el asunto: Grupo A, Grupo D


Sectores en que la probabilidad de apoyo es menor, pero positiva: Grupo B
Sectores que se opondrn al gobierno en el asunto: Grupo J, Grupo F
Sectores en que la probabilidad de oposicin es menor, pero positiva: Grupo H
Sectores con posiciones en conflicto: Grupo G, Grupo C
Sectores que probablemente no intervendrn en el asunto, excepto por motivos transaccionales: Grupo
E

En forma agrupada, la tabla anterior nos da tres grandes sectores, as:


A. Sectores de apoyo
poltico y sustantivo

B. Sectores de apoyo
poltico

D. Sectores de apoyo
sustantivo

E. Sectores
totalmente
neutrales

G. Sectores de
oposicin poltica y
apoyo sustantivo

H. Sectores de
oposicin poltica

C. Sectores de apoyo poltico


y oposicin sustantiva

F. Sectores de oposicin
sustantiva

J. Sectores de oposicin poltica


y sustantiva

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Los tres grupos de la esquina superior izquierda, sern las fuentes de apoyo. Los tres grupos de la esquina
inferior derecha, sern las fuentes de oposicin. Los tres grupos de la diagonal, sern grupos que podran
apoyar, oponerse, o permanecer neutrales. Entre ms arriba y a la izquierda est un sector, la probabilidad
de apoyo ser mayor. Entre ms abajo y a la derecha est un sector, la probabilidad de apoyo ser menor. Si
el sector est en una posicin intermedia a lo largo de la diagonal que sube de izquierda a derecha, su
postura final en un asunto especfico puede ser apoyo, oposicin o neutralidad, dependiendo de lo que
hagan el gobierno y otros actores involucrados.
Identificacin de sectores de apoyo y de oposicin a componente de agenda
Segn las combinaciones de apoyo y oposicin, poltica y sustantiva, encontramos las siguientes
agrupaciones:
TIPO DE APOYO
Apoyo
sustantivo y
poltico
Apoyo
principalmente
sustantivo
Apoyo
principalmente
poltico
Apoyo
sustantivo a
pesar de
oposicin
poltica
Apoyo poltico a
pesar de
oposicin
sustantiva

Oposicin
poltica y
sustantiva
Oposicin
principalmente
sustantiva

PAPEL DEL SECTOR Y POSIBLES CAMBIOS DE POSICIN


Principal fuente de apoyo a la posicin del gobierno. Apoyo fuerte.
Cambio muy improbable. Grupo A en la tabla anterior.
Interesado en el contenido del componente y sensible a cambios en
l. Con menor o ningn inters en apoyar al gobierno por razn de
su relacin con el gobierno. Grupo D en la tabla anterior
Interesado en apoyar la posicin del gobierno en el asunto como
medio para apoyar al gobierno. Con menor inters en el contenido y
poco sensible a cambios la posicin del gobierno. Grupo B en la
tabla anterior.
Muy interesado en el contenido y est de acuerdo con el gobierno
en el asunto. Su apoyo puede debilitarse y perderse debido a
presiones polticas, pues en general se opone al gobierno. Una parte
del grupo G en la tabla anterior. La parte formada por aquellos
actores en los que es ms importante el asunto que la postura ante
el gobierno.
En desacuerdo con el gobierno en el asunto. Muy interesado en
apoyar al gobierno, pero su apoyo puede perderse debido a su
oposicin sustantiva. Hay posibilidades de fortalecimiento de su
apoyo mediante cambios sustantivos favorables a su posicin. Una
parte del grupo C en la tabla anterior. La parte formada por aquellos
actores en los que es ms importante la postura ante el gobierno
que el asunto.
La principal fuente de oposicin al proyecto de ley. Oposicin fuerte.
Cambio muy improbable. Grupo J en la tabla.
Interesado en el contenido y sensible a cambios en l. Con poco o
ningn inters en oponerse al gobierno. Apoyo podra lograrse con
cambios en contenido del proyecto de ley que lo favorezcan. Grupo
F.

71
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Oposicin
Interesado principalmente en oponerse al gobierno. Con menor
principalmente
inters en el contenido y poco sensible a cambios en la ley. Sensible
poltica
a otros cambios en posicin del gobierno. Grupo H

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TIPO DE APOYO
Oposicin
sustantiva a
pesar de apoyo
poltico
Oposicin
poltica a pesar
de apoyo
sustantivo

72

PAPEL DEL SECTOR Y POSIBLES CAMBIOS DE POSICIN


Muy interesado en el contenido, y su apoyo podra lograrse con
modificaciones en el contenido. Una parte del grupo C en la tabla
anterior. La parte formada por aquellos actores para los que es ms
importante el asunto que la postura ante el gobierno.
Muy interesado en oponerse al gobierno. Dependiendo de la
intensidad de su oposicin, podra obtenerse su apoyo mediante
cambios sustantivos que le sean ms favorables. Una parte del grupo
G en la tabla anterior. La parte formada por aquellos actores en los
que es ms importante la postura ante el gobierno que el asunto.

Balance apoyo-oposicin en un componente de agenda


Se trata de comparar la importancia relativa (en trminos de capital poltico e intensidad del apoyo o de la
oposicin) de sectores de apoyo comparada con importancia relativa de sectores de oposicin. No existe un
mtodo cuantitativo para llevar a cabo esa comparacin, la cual requiere un examen cuidadoso de los
sectores involucrados, de los supuestos que se han hecho y de la evidencia factual que se ha utilizado como
apoyo para el anlisis.
Mapa poltico del componente de agenda
a. sectores de apoyo
(en la tabla listar en la columna correspondiente los sectores que estaran en esa posicin)
sustantivo y
poltico

sustantivo

poltico

Sectores muy
difciles de
perder y que
dan el apoyo
ms intenso.

Sectores que
podran
perderse si
se
hacen
cambios
sustantivos

Sectores cuyo
apoyo puede
mantenerse
an con
cambios
sustantivos

sustantivo
(a pesar de
oposicin
poltica)

poltico
(a pesar de
oposicin
sustantiva)

Sectores cuyo
apoyo es
incierto y que
se podran
perder con
cambios
sustantivos

Sectores cuyo
apoyo podra
reforzarse con
cambios
sustantivos

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b. sectores de oposicin
(en la tabla listar en la columna correspondiente los sectores que estaran en esa posicin)
sustantiva y
poltica

sustantiva

poltica

sustantiva ( a
pesar de apoyo
poltico)

Sectores muy
difciles de
ganar y que
presentan la
oposicin ms
intensa.

Sectores que
podran
ganarse si se
hacen
cambios
sustantivos

Sectores cuyo
apoyo es difcil
de lograr an
con cambios
sustantivos

Sectores cuya
oposicin no es
total y que se
podran ganar
con cambios
sustantivos

poltica (a pesar
de apoyo
sustantivo)
Sectores cuyo
apoyo tal vez
podra lograrse
con cambios
sustantivos
importantes

Acciones para mejorar balance apoyo-oposicin


Examinar acciones orientadas principalmente a sectores de postura mezclada para estimar el efecto de
diversas opciones en el incremento del apoyo de tales sectores:
x
x
x
x
x
x

posibles cambios a la posicin del gobierno, o


ampliar su participacin en la discusin del componente de agenda, o
utilizar apoyo de terceros a la posicin del gobierno en el componente de agenda, o
apelar a la opinin pblica, o
proveer insumos tcnicos adicionales, o
hacer otras ofertas en otros componentes de agenda

Conjunto de mapas polticos


Para el anlisis completo del apoyo poltico, es importante elaborar el mapa poltico general en el que se
ubican los principales actores polticos respecto al gobierno, y los mapas polticos para cada componente de
agenda de gobierno. A partir de ese conjunto de mapas, es posible determinar cul podra ser la
combinacin de componentes de agenda estratgica de gobierno que podra emprenderse sin
comprometer en exceso su capital poltico y tambin puede establecerse la secuencia en la cual esos
componentes pueden llevarse a cabo desde el punto de vista del capital poltico del gobierno.
Conclusin
Este modelo de anlisis puede ser de utilidad prctica para muchos gerentes y lderes en entidades pblicas
que enfrentan retos para impulsar componentes de agenda del gobierno o cualquier iniciativa de
importancia. Puede usarse en el anlisis de un componente de agenda especfico y para el anlisis de la
agenda completa de gestin de un jefe de gobierno o de una entidad pblica.

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74

Anlisis del caso San Ignacio


Segunda parte: Apoyo y oposicin poltica
Vamos a aplicar el anlisis poltico al caso San Ignacio del cual hicimos el anlisis del valor pblico al final del
captulo anterior.
La informacin que provee el caso solamente permite ubicar los diferentes actores segn su posicin de
apoyo u oposicin al gobierno municipal en el asunto del mercado.
El anlisis poltico se har mediante la comparacin de los recursos que tienen el alcalde y su equipo
comparados con los recursos que tiene el sindicato opositor al plan del alcalde. Se parte de la informacin
de la tabla que provee el caso, haciendo algunas reformas significativas a la evaluacin de recursos segn
otra informacin factual del caso. Esa otra informacin genera discrepancias con la evaluacin de recursos
de las dos partes en conflicto hecha por el alcalde y su equipo.
Recursos
Econmicos:
bienes y
servicios

Sociales:
estatus
Polticos:
autoridad
Polticos:
legitimidad
Fsicos:
coercin

De

Alcalde y su equipo de gobierno


Sindicato opositor
Medio. El municipio tiene limitaciones
Alto. El sindicato dispone probablemente de
de recursos y por esa razn en el
importantes recursos econmicos, como
pasado no pudo administrar el mercado resultado de la diferencia entre la tasa oficial que
cobra por cada puesto en el mercado ($3) y el
valor de mercado del alquiler de cada puesto
($150). Esto deja un margen de intermediacin
de hasta $44.100 mensuales, de los cuales una
parte importante podra estar a disposicin de la
directiva del sindicato.
Medio. El alcalde y su equipo tienen un Medio. El sindicato tiene un moderado nivel de
moderado nivel de prestigio entre los
prestigio entre los principales actores sociales.
principales actores sociales.
Bajo. El gobierno tiene la potestad
Alto. El sindicato ha recibido del gobierno
formal para normar el funcionamiento
municipal por muchos aos la autoridad para
del mercado pero ha entregado esa
manejar el mercado.
autoridad al sindicato por muchos aos.
Medio. El alcalde y su equipo cuentan
Medio. El sindicato cuenta con respaldo de un
con un nivel incierto de disposicin de
buen nmero de ocupantes del mercado
los ocupantes del mercado a someterse municipal para mantener el control del mercado.
a las decisiones del gobierno municipal
Medio. El alcalde puede solicitar y
Medio. El sindicato tiene un buen nmero de
obtener apoyo de la polica para
afiliados y stos pueden ser medios de coercin
enfrentar acciones de la oposicin que
fsica utilizables por el sindicato para resistir la
atenten contra el orden pblico y la
decisin del gobierno municipal.
seguridad ciudadana.
Medio-Bajo. A pesar de que el alcalde y Alto. Aunque el sindicato no cuente con

75
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informacin su equipo puedan ser profesionales
competentes y expertos, no disponen
de un eficaz sistema de informacin
gerencial y ambiental en el mercado
municipal.
Ideolgicos. Medio. La ideologa expresada en los
planes y acciones del gobierno cuenta
con apoyo de un buen nmero de
actores sociales importantes.
Organizacion Medio. Aunque la cohesin en la
ales
cpula del gobierno municipal es alta,
hay dificultades para lograr el apoyo
firme para la accin por parte del resto
de la administracin municipal.
Adems, el caso menciona deficiencias
importantes en la capacidad
organizativa del municipio, como una
de las causas de haber entregado en el
pasado la administracin del mercado
al sindicato
Apoyo de
Alto:
otros
x 6 Concejales y los partidos de la
sectores
coalicin de gobierno
(segn el
x Comerciantes opuestos al sindicato
mapa
x 35 Juntas de vecinos que apoyan al
poltico de la
alcalde
solucin
x Emisora XYZ
ilustrada)
x Fundacin Europea para Desarrollo
Municipal

suficiente talento profesional s tiene redes de


informacin ambiental confiables y actualizadas
en el mercado municipal por haber estado
controlando el mercado por muchos aos.
Medio. La ideologa expresada por las posturas
pblicas del sindicato y sus acciones cuenta con
apoyo de un buen nmero de actores sociales
importantes.
Medio-Alto. El sindicato ha demostrado tener
capacidad organizativa para llevar a cabo
acciones concretas, en especial en el control del
mercado.

Alto
x 5 Concejales de oposicin
x Partidos de oposicin
x Sindicato actual
x Lder del sindicato
x Gobernacin departamental
x Gobierno nacional
x 31 Juntas de vecinos que se oponen al alcalde.

Puede notarse que la evaluacin que aparece en la tabla anterior es muy diferente a la que hicieron el
alcalde y su equipo y que menciona el caso. Esto probablemente se debe a la tendencia de muchos actores
polticos a sobreestimar su poder real. A partir de la tabla anterior podemos hacer la siguiente sntesis:
Recursos
Econmicos: bienes y servicios
Sociales: estatus
Polticos: autoridad
Polticos: legitimidad
Fsicos: coercin
De informacin
Ideolgicos.
Organizacionales

Alcalde y su equipo de
gobierno
Medio.
Medio
Bajo
Medio
Medio
Medio-Bajo
Medio
Medio

Sindicato opositor
Alto.
Medio
Alto
Medio
Medio
Alto
Medio
Medio-Alto

76
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Apoyo de otros sectores (segn el mapa poltico de Alto
la solucin ilustrada)

Alto

Segn esa tabla de sntesis, el sindicato opositor supera al alcalde y su equipo de gobierno en los siguientes
recursos: econmicos, autoridad poltica, informacin y organizacionales. El sindicato y el alcalde y su
equipo estn equiparados en los recursos: estatus, legitimidad poltica, coercin, ideolgicos y apoyo de
otros sectores. Segn la tabla de sntesis, el sindicato opositor tiene ms recursos aplicables a la lucha por
mantener el control del mercado municipal que los que tienen el alcalde municipal y su equipo de gobierno
para arrebatarle ese control en la actualidad.
Como conclusin del anlisis de recursos aplicables a la accin poltica se puede afirmar que en este
momento el alcalde no cuenta con suficientes recursos para obligar al sindicato a entregar el control del
mercado municipal a la alcalda. Esto permite pronosticar que si el alcalde logra la aprobacin de la
ordenanza que es parte de su plan actual y que menciona el caso, no lograr hacerla efectiva y enfrentar
una poderosa oposicin por parte del sindicato y sus aliados, pudiendo llegar a acciones de fuerza fsica que
pondran en riesgo la paz social del municipio y podran causar la bancarrota poltica del alcalde.

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77

Captulo 3

La capacidad operativa en gobiernos democrticos en pases en desarrollo15


Introduccin
La capacidad operativa del gobierno y de su entorno de cooperacin es el medio a travs del cual el
gobierno espera llevar a cabo las actividades previstas en la agenda. Incluye usualmente a un conjunto de
instituciones pblicas y de actores sociales y externos cuya cooperacin directa es esencial para ejecutar la
agenda. Este es con frecuencia una de las mayores limitaciones para la gestin eficaz, y es muy difcil de
superar a corto plazo, pues requiere inversiones sustanciales de recursos y de tiempo.
Por ejemplo, en Costa Rica, durante la administracin Rodrguez (1998-2002), se aprob la legislacin que
permita la construccin de obras pblicas mediante contratos de concesin a empresas privadas. La
principal motivacin de esa legislacin era la de atraer inversin privada para financiar la construccin de
obras de infraestructura de gran urgencia para el desarrollo del pas, pues el gobierno no contaba con los
recursos necesarios para su financiamiento y la deuda pblica estaba a niveles excesivamente altos. A pesar
de tener disponible la legislacin y los reglamentos respectivos, en los primeros dos o tres aos despus de
aprobada la legislacin no fue posible iniciar ninguna obra pblica mediante contratos de concesin,
debido a numerosas dificultades de ndole administrativa que surgieron en varios intentos de contratos de
concesin. A eso se refiere, en parte, la capacidad operativa del gobierno: a tener procedimientos probados,
giles y eficaces para hacer las cosas. Cuando se trata de hacerlo por primera vez, especialmente en asuntos
complejos como construccin de obra pblica de gran magnitud, el proceso de aprendizaje organizacional
puede ser muy lento y pueden surgir numerosos obstculos a la ejecucin de nuevos contratos, como en el
ejemplo que acabamos de citar.
El caso anterior ilustra el problema estratgico de querer llevar a cabo un componente de agenda para en el
cual se va a crear valor pblico de gran importancia para el bienestar del pas, adems se cuenta con
suficiente apoyo poltico para llevarlo a cabo, pero no se dispone de la capacidad operativa para hacerlo. El
resultado final en ese caso es mucha bulla y pocas nueces, populismo retrico, se habla mucho y se hace
poco, no se crea valor pblico, de debilita el apoyo poltico y se desperdician recursos escasos.
El contexto de un pas democrtico en desarrollo
Las limitaciones prcticas en la capacidad operativa de un gobierno o de una entidad pblica en un pas en
desarrollo son muy numerosas por la escasez de los componentes de la capacidad operativa: recursos
financieros, procesos internos (en calidad, costo, tiempo, participacin y rendicin de cuentas), personal
capacitado, y sistemas de informacin y apoyo a la gestin.


Se usar la palabra gobierno en referencia a cualquier entidad gubernamental de la rama ejecutiva: puede ser el gobierno
nacional, un ministerio, una alcalda, un ente regulador, etc.

15

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Los recursos financieros disponibles para la entidad pblica son muy limitados al tratarse de pases pobres o
de ingreso mediano, proviniendo muchos de ellos de la asistencia externa, lo que genera dependencia en la
definicin de agenda, pues debe estar sujeta a prioridades acordadas con las fuentes de asistencia.
Los procesos internos tienden a tener deficiencias importantes en calidad, costo, tiempo, participacin y
rendicin de cuentas.
El personal capacitado es escaso y su remuneracin con frecuencia no es competitiva con los salarios en el
resto de la economa, por lo que las entidades pblicas tienden a perder a sus mejores profesionales, con la
excepcin de aquellos, que tienen una fuerte vocacin de servicio pblico.
Los sistemas de informacin y apoyo a la gestin enfrentan cargas enormes por las numerosas rigideces,
traslapes, inconsistencias y redundancias del ordenamiento jurdico de las entidades pblicas que limita la
capacidad de esos sistemas para apoyar la gestin y coordinar las acciones de diferentes entidades o de
diferentes unidades operativas dentro de la misma entidad.
Complicaciones adicionales en capacidad operativa surgen de la combinacin de dos caractersticas de
estos pases: democrticos y en desarrollo.
Al ser pases en desarrollo, muchas de las instituciones pblicas son relativamente dbiles y poco
desarrolladas, el servicio civil o carrera administrativa en el sector pblico es incipiente o est poco
consolidada y los sistemas administrativos y de gestin tienen muchas deficiencias. Todo esto limita la oferta
de autoridad eficaz que pueden proveer las entidades pblicas.
Al ser pases democrticos, la autoridad formal para la toma de decisiones est dispersa entre diferentes
instituciones, lo que reduce la cantidad de autoridad disponible para una entidad pblica, pues est sujeta a
una importante gama de controles externos a ella. Esto reduce la oferta de autoridad eficaz.
Al ser pases democrticos, en la medida en que se incremente la democratizacin del pas, se ampliar el
mercado de polticas pblicas y por este medio habr ms vas para que diversos sectores ciudadanos
presenten sus iniciativas y reclamos relacionados con las acciones de las entidades pblicas: todo esto
incrementa la demanda ciudadana por autoridad eficaz.
Tenemos entonces tres fenmenos que agudizan las limitaciones de capacidad operativa de las entidades
gubernamentales: al ser pases en desarrollo, la oferta de autoridad eficaz es reducida por las limitaciones
institucionales. Al ser democrticos, la oferta de autoridad eficaz es restringida por las garantas
democrticas. Al estar democratizndose, la demanda por autoridad eficaz est creciendo. Esto eleva
sustancialmente el valor (o precio de escasez relativa) de la capacidad operativa. Esto hace ms crtica y
apremiante la expansin a largo plazo de la capacidad operativa de las entidades pblicas, para evitar el
deterioro de la legitimidad de la democracia como forma de gobierno.
Es interesante notar que la produccin de autoridad eficaz en un pas en desarrollo es mucho ms viable si
el rgimen es autoritario que si el rgimen es democrtico. Por qu? Al ser autoritario, el mercado de

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polticas pblicas es severamente restringido y ello reduce la demanda ciudadana por autoridad eficaz. Al
ser autoritario, la toma de decisiones est ms concentrada y menos limitada por garantas ciudadanas.16
El problema tcnico versus el problema adaptativo 17

Antes de entrar a examinar la capacidad operativa del gobierno y de su entorno de cooperacin, es


conveniente examinar la naturaleza de los problemas que con frecuencia enfrenta una entidad pblica. Es
necesario distinguir entre problemas tcnicos y problemas adaptativos, entre retos tcnicos y retos
adaptativos, desde el punto de vista del liderazgo.
Si usted va al mdico y l le diagnostica que usted tiene apendicitis y que se debe operar de inmediato, el
mdico, como lder que enfrenta un problema, ha identificado un problema tcnico. Es un problema que l
(o un cirujano) puede resolver sin requerir un cambio importante en el comportamiento del paciente, que
en este caso es usted. Probablemente el problema tcnico se resolver con una apendicetoma bien
ejecutada y una recuperacin relativamente fcil y corta. Asunto zanjado. Problema resuelto.
Cuando el mdico tiene la solucin para la atender la enfermedad del paciente y dicha solucin consiste en
tomar una serie de medicamentos o someterse a una intervencin quirrgica y para ello no se requiere
cambio en el comportamiento del paciente, se puede afirmar que se enfrenta a un reto o problema tcnico.
Existe la respuesta para el problema y no requiere un cambio de importancia en los hbitos del paciente.
Pero si usted va al mdico y l le diagnostica (como me ocurri a m hace unos aos) que usted tiene
diabetes, el mdico ha identificado un problema que l no puede resolver mediante una intervencin
quirrgica, ni mediante una prescripcin farmacolgica. La parte ms difcil del tratamiento de ese
problema (que no tiene solucin definitiva an) no radica en algo que el mdico pueda hacer, sino en que l
logre que usted lleve a cabo cambios muy importantes (y difciles para muchas personas) en sus hbitos de
vida bajo la gua del mdico: cambios profundos en su dieta alimenticia, en sus hbitos de bebida, en sus
hbitos de ejercicio, en su ritmo de trabajo y descanso. En este caso el problema no es tcnico, sino
adaptativo, pues requiere cambios importantes en el comportamiento del paciente. El mdico enfrenta el
reto de motivar al paciente a hacer esos cambios durante el resto de su vida.
Cuando una organizacin enfrenta tiempos difciles significa que enfrenta problemas adaptativos (aunque
tambin tenga problemas tcnicos) para poder superar esos tiempos difciles. Enfrenta el reto de hacer
cambios radicales en muchos de los hbitos y prcticas organizacionales. Esto requiere modificaciones
profundas en el comportamiento de muchas personas dentro de la organizacin. En esas circunstancias el

Este es uno de los talones de Aquiles de las democracias en procesos en desarrollo: su dificultad para proveer autoridad eficaz.
Esto no implica que no puedan hacerlo, sino que es ms difcil. El lector puede comparar tres casos: la ineficacia de Miguel ngel
Rodrguez (1998-2002) y Abel Pacheco (2002-2006) en Costa Rica y la eficacia del primer perodo de lvaro Uribe en Colombia
(2002-2006). Cuando la eficacia de un gobierno democrtico es muy baja, empiezan a surgir demandas de gobierno eficaz,
aunque no sea democrtico. Eso es muy grave y est ocurriendo cada vez ms en varios pases de Amrica Latina en la primera
dcada del siglo XXI.
17
Los conceptos sobre la naturaleza del cambio son originales de Ronald A. Heifetz, Liderazgo sin Respuestas Fciles, Barcelona:
Editorial Paids, 1997
16

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lder y todos los miembros de la organizacin enfrentan un reto adaptativo que no se resuelve con
prescripciones que no impliquen cambios radicales en el comportamiento de muchos o de todos.
Igualmente, cuando una sociedad enfrenta tiempos difciles significa que enfrenta problemas adaptativos
(aunque tambin tenga problemas tcnicos) para poder superar esos tiempos difciles. Enfrenta el reto de
hacer cambios radicales en muchos de los hbitos y prcticas sociales. Esto requiere modificaciones
profundas en el comportamiento de muchas personas y sectores dentro de la sociedad. En esas
circunstancias el lder y todos los miembros de la sociedad enfrentan un reto adaptativo que no se resuelve
con prescripciones que no impliquen cambios radicales en el comportamiento de muchos o de todos.
Una de las tragedias contemporneas es la tendencia global a considerar muchos problemas sociales
importantes como problemas tcnicos (que requeriran pocos cambios en nuestro comportamiento y la
mayora de esos cambios seran fciles, como en el caso de la apendicitis) cuando en realidad son
adaptativos (y requieren cambios profundos y dolorosos en nuestro comportamiento, como en el caso de la
diabetes). Esa tendencia es reforzada desde abajo y desde arriba: desde abajo, la gente clama por que los
lderes de la sociedad resuelvan el problema de la pobreza, de la drogadiccin, de la violencia social, de la
corrupcin generalizada, etc. mediante respuestas tcnicas. Desde arriba, los lderes ofrecen resolver esos
problemas de manera casi indolora para poder mantener sus posiciones de liderazgo. No debera
sorprender a nadie que problemas sociales severos como los mencionados arriba no se hayan resuelto, y en
muchos casos sigan agravndose.18
A continuacin aparece una tabla que ilustra de manera sintetizada (y obviamente muy superficial) las que
podran ser las soluciones tcnicas y adaptativas a varios problemas de gran trascendencia que existen en la
actualidad. Muchos de esos problemas son predominantemente adaptativos y las soluciones que se usan
para ellos tienden a ser predominantemente tcnicas. Sin un nfasis fuerte en los componentes adaptativos,
esos problemas no se resolvern. El nfasis en la solucin tcnica tiende a dar la falsa sensacin de que el
problema se est atendiendo. Por esa va se pierde el sentido de urgencia requerido para impulsar y
mantener por perodos prolongados de tiempo la solucin adaptativa


Vamos a citar como ejemplo dos problemas recientes de gran escala. En Abril de 2002 durante la severa crisis Argentina, la
postura pblica de los sectores sociales movilizados en protesta por la situacin, conceba el problema como un problema tcnico
solamente (cambio de liderazgo) y no se presentaba ninguna postura pblica significativa que considerasen el problema como
adaptativo (cambios en patrones de vida, trabajo y consumo), adems del problema tcnico de cambio de liderazgo. La parte
adaptativa del problema es muchsimo ms difcil que la tcnica, pues requiere cambios dolorosos en los hbitos de millones de
personas. El caso colombiano es otro de esa ndole: los candidatos a la presidencia para el perodo 2006-2010 ofrecan resolver el
problema de la violencia y la guerra mediante soluciones tcnicas y compitieron por votos por esa va. El problema es adaptativo
y requerira cambios radicales enormes en el comportamiento de todos los colombianos.

18

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81

Problema

Tipo de solucin si el problema Tipo de solucin si el problema fuese adaptativo


fuese tcnico
Terrorismo
Agresin preventiva a pases Reducir las desigualdades internacionales extremas y
internacional. Ataques que podran estar involucrados
las diferencias culturales.
de Sept 11/01
o no. Incremento de controles
Buscar vas para fortalecer entendimiento entre
coercitivos.
diferentes culturas y civilizaciones.
Corrupcin
Controles coercitivos
Fortalecer la conciencia moral y moderar las
tendencias hacia el materialismo hedonista.
Pobreza
Subsidios para sustento
Elevar productividad del pobre y crear sentido de
urgencia y de solidaridad real hacia el pobre entre
clases medias y altas.
Inseguridad
Represin armada, controles Atacar las races de la violencia en casa caso. Mejorar
ciudadana
coercitivos
la administracin de justicia.
Prdida de
Recortes de personal
Movilizar la voluntad y el intelecto colectivos para
competitividad en una
elevar competitividad
empresa
Aborto por embarazos Hacerlo legal o hacerlo ilegal.
Enfatizar en la educacin en valores y familia, y
no deseados
Difusin de mtodos
ofrecer ms servicios de adopcin.
anticonceptivos
Propagacin del SIDA Promover el uso del condn o Educacin sexual que enfatice valores de fidelidad y
de otras barreras fsicas a la
castidad por encima de tcnicas para maximizar la
propagacin
recompensa sensual reduciendo el riesgo de
contagio
Brecha de divisas
Devaluacin, obtener ms
Incrementar la productividad del sector exportador
crdito externo
Una caracterstica importante de muchos problemas adaptativos es la dificultad del diagnstico. Otra
caracterstica importante es la dificultad de encontrar soluciones.19 Son los casos ms difciles de problemas
adaptativos. Aquellos en que no se llega a entender qu es lo que est pasando ni porqu. Son los casos en

19
Casos como el argentino en 2002 y el colombiano tienen estos agravantes especiales: el diagnstico es difcil y complejo y
muchas personas expertas en los campos pertinentes difieren genuinamente en su diagnstico. Ms an, si se lograra un
diagnstico comn, eso no implicara que habra consenso en la forma en que debe ser resuelto el problema y muchas de las
respuestas al problema tenderan a ser tcnicas, mientras que ambos casos tienen caractersticas de retos adaptativos
extraordinariamente difciles.

82
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que el mdico no logra encontrar las causas del deterioro de la salud del paciente. Son casos en que el
primer reto es el de encontrar el diagnstico. A veces no se encuentra y el paciente muere sin saber qu le
pasaba. Otras veces se encuentra el diagnstico pero el padecimiento resulta terminal y el problema
cambia: ya no se trata de que el paciente recupere la salud, sino que tenga una muerte digna y que l y su
familia estn preparados para el inevitable desenlace. Ese tambin es un problema adaptativo pues requiere
cambios importantes y dolorosos en el comportamiento de todos los involucrados.20
Los cambios en la sociedad, los mercados, los clientes, la competencia, y la tecnologa alrededor del globo
estn forzando a las sociedades y a las organizaciones a aclarar sus valores, a desarrollar nuevos enfoques, y
a aprender nuevas formas de cooperacin social y organizacional. Presentan retos adaptativos, no
solamente tcnicos.
Una de las tareas ms difciles para los lderes en la tarea del cambio es movilizar a la gente en toda la
sociedad o la organizacin a hacer trabajo adaptativo. El trabajo adaptativo se requiere cuando muchas de
nuestras convicciones ms profundas son cuestionadas, cuando los valores que le dieron el xito a la
organizacin o a la sociedad son menos relevantes, cuando emergen perspectivas legtimas pero opuestas
entre s.
Los problemas adaptativos con frecuencia son problemas que no tienen respuestas fciles. Movilizar a una
organizacin compleja o a una sociedad a adaptar su comportamiento de manera que pueda salir adelante
en un nuevo ambiente es crtico.. Realmente lograr que la gente haga trabajo adaptativo es la marca del
liderazgo en un mundo complejo, confuso y cambiante.
Pero, para la mayora de los lderes de alto nivel proveer liderazgo a la organizacin, y no solamente
conocimiento experto autoritario es muy difcil. Por qu?
Por dos razones:
Primera: con el fin de hacer que ocurra el cambio, los ejecutivos tienen que romper un viejo patrn de
comportamiento propio: proveer liderazgo en forma de soluciones.
Esta tendencia es natural debido a que muchos lderes alcanzaron sus posiciones de autoridad debido a su
competencia en tomar responsabilidad para resolver problemas.
Pero cuando una sociedad o una organizacin enfrentan retos adaptativos, el centro de responsabilidad
para resolver problemas debe trasladarse hacia los sectores sociales o hacia el personal de la organizacin.
Las soluciones a los problemas adaptativos no estn en la cpula de la sociedad o de la organizacin, sino
en la inteligencia colectiva de la sociedad o de la organizacin a todos los niveles, que deben utilizarse entre
s como recursos, cruzando fronteras internas, y as aprendiendo su manera de encontrar soluciones.


No siempre el lder enfrenta un reto insuperable ante crisis profundas que requieren cambios profundos en la sociedad. Cuando
a principios de la segunda guerra mundial Churchill le vaticin al pueblo britnico sangre, sudor y lgrimas le estaba indicando
que el problema no era tcnico sino adaptativo, le entendieron y estuvieron dispuestos a cambiar. Era un caso en que la otra
alternativa era an ms terrible: la derrota ante Alemania.

20

83
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Segunda: el trabajo adaptativo es tensionante para la gente que tiene que enfrentarlo. Tienen que asumir
nuevos papeles, nuevos valores, nuevas relaciones, nuevo comportamiento y nuevos enfoques en su
conducta. Muchas personas tienen posturas ambivalentes acerca de los esfuerzos y sacrificios que se
requieren de ellos. Con frecuencia quieren que los lderes de alto nivel les resuelvan sus problemas y,
cuando eso no ocurre la opcin ms fcil es establecer un pacto por la mediocridad entre el liderazgo y el
resto de la sociedad o de la organizacin.21
Pero estas expectativas tienen que ser olvidadas. En lugar de llenar las expectativas de que los lderes deben
proveer respuestas, los lderes tienen que tener la capacidad de hacer las preguntas difciles. En lugar de
proteger a su gente contra amenazas externas, los lderes deben permitir que ellos sientan el impacto de la
realidad para estimularlos a enfrentarla. En lugar de orientar a la gente en sus papeles actuales, los lderes
deben cuestionar esos papeles de manera que se puedan desarrollar nuevas relaciones. En lugar de
esconder el conflicto, los lderes deben destacar los temas concretos. En lugar de mantener las normas, los
lderes deben retar la forma en que hacemos las cosas aqu y ayudar a otros a distinguir entre valores
inmutables y prcticas histricas que deben eliminarse.
Ilustraciones de problemas tcnicos y problemas adaptativos a nivel de un pas.
Cuando la Presidenta Violeta Barrios de Chamorro aboli el servicio militar patritico (SMP) en Nicaragua, lo
hizo en su discurso de toma de posesin en febrero de 1990. Al anunciar que el SMP estaba abolido, ste
qued instantneamente abolido y en adelante slo haca falta asegurarse que la informacin sobre la
decisin presidencial llegase a todos los confines del pas, lo cual no era muy difcil dada la cobertura de
medios de comunicacin masiva que tuvo en el pas la toma de posesin de doa Violeta, y la importancia
que el asunto tena para grandes sectores de la poblacin nicaragense.
Cuando el Presidente Enrique Bolaos de Nicaragua lanz su lucha contra la corrupcin, lo hizo en su
discurso de toma de posesin el 10 de enero de 2002. Al anunciar que la lucha contra la corrupcin se
iniciaba, la corrupcin no fue abolida ni eliminada en ese momento como s haba sucedido doce aos antes
con el SMP. Ms bien, podra esperarse un proceso largo y complejo para reducir significativamente los
niveles de corrupcin que el Presidente Bolaos quera atacar.
Por qu esa diferencia? Por qu en el primer caso bast la decisin presidencial y la difusin de ella para
eliminar el SMP, mientras que en el segundo caso la decisin presidencial de iniciar la lucha contra la
corrupcin no la eliminaba? Simplemente por que en el caso del SMP, su abolicin requera solamente la
decisin presidencial y la difusin de esa decisin a nivel nacional. En este cambio solamente haba un actor
autnomo involucrado (la Presidenta Barrios de Chamorro tena autoridad jerrquica sobre todos los entes
participantes en el SMP y su abolicin) y ese cambio no requera modificaciones importantes no deseadas
en la conducta de un gran nmero de personas.
Este es el tipo de componentes tcnicos de la agenda gubernamental. Un componente tcnico es aquel
en que el lder o tomador de decisiones puede implantar directamente su decisin, con muy poca

Esta es una tentacin especialmente peligrosa en instituciones o empresas pblicas, o en empresas monoplicas que no
enfrentan la competencia en el mercado. Cuando existe competencia, los pactos por la mediocridad duran poco: o se acaban esos
pactos o sucumbe la empresa.

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participacin de otras personas o entidades y con muy poca posibilidad de resistencia por parte de quienes
puedan estar opuestos a la decisin.
Por el contrario, en el caso de eliminar la corrupcin22, es indudable que eso no se puede lograr a nivel
nacional en ninguna parte del mundo sin la participacin activa y decidida de muchsimas personas e
instituciones a lo largo de muchos meses o aos. Este es un componente de agenda gubernamental muy
difcil de ejecutar, pues requiere numerosos cambios en la conducta de muchas personas y enfrenta
oposicin desde muchos flancos. Ese es un componente adaptativo: es aquel en que el lder o tomador de
decisiones no puede implantar directamente su decisin y para lograr llevar a cabo el cambio requerir la
colaboracin de muchas personas e instituciones durante mucho tiempo.
Entonces, al establecer la capacidad operativa que se requiere para un componente de agenda
gubernamental es necesario tener en cuenta el contenido adaptativo de ese componente.
Los problemas tcnicos no son necesariamente fciles de resolver, pero su solucin depende casi
exclusivamente de la decisin del tomador de decisiones habilitado para ello, o de un grupo pequeo de
personas en la cpula del gobierno o de una organizacin. Por el contrario, los problemas adaptativos,
requieren cambios profundos en la conducta de muchas personas y slo se pueden resolver mediante la
movilizacin del intelecto colectivo y de la voluntad colectiva para ser resueltos, si acaso llegan a tener
solucin. Un ejemplo de problema adaptativo muy difcil: la erradicacin de la pobreza. Obviamente
muchos problemas tienen componentes adaptativos y componentes tcnicos.
Con mucha frecuencia los gobernantes fallan al diagnosticar un problema adaptativo como si fuese un
problema tcnico y emprenden agendas de reforma sustentados en esas premisas. Por ejemplo, en muchos
casos se hace el esfuerzo por obtener la promulgacin de la ley (componente principalmente tcnico) pero
no se cuenta con los medios para implantar esa ley (componente principalmente adaptativo). La emisin de
la ley, sin su implantacin, no crea valor pblico. Un ejemplo clsico es una reforma tributaria, orientada a
reducir la evasin fiscal, a incrementar los ingresos tributarios y la equidad tributaria. Aunque no es fcil
formular y promulgar la ley, la parte ms difcil es su ejecucin: ese es el componente predominantemente
adaptativo. La existencia de numerosas leyes que no se cumplen es un claro testimonio de este fenmeno.
Elementos de la capacidad operativa
La capacidad operativa contiene cuatro elementos principales: recursos financieros, procesos internos,
capacidades del personal y sistemas de informacin y apoyo a la gestin. Como se indic anteriormente, en
cada uno de los cuatro elementos tienden a existir restricciones importantes que limitan la ejecucin de la
agenda de gobierno, aunque cuente con suficiente valor pblico y capital poltico. Adems estas
limitaciones son ms severas en los pases en desarrollo.
La capacidad operativa se define para un perodo de tiempo que debe coincidir con el perodo del plan
estratgico. Usualmente ese perodo es un ao, aunque puede haber perodos ms cortos o ms largos,
dependiendo del horizonte de anlisis.

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Para fines prcticos en el terreno de lo posible, podra entenderse eliminar como reducir sustancialmente.

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Las restricciones de la capacidad operativa ponen lmites reales a las posibilidades de ejecucin de la
agenda de una entidad pblica. Con frecuencia existen componentes de agenda para un gobierno o para
una entidad pblica que pueden generar enorme valor pblico y que cuentan con considerable apoyo
poltico, pero que enfrentan graves limitaciones de capacidad operativa. Esto significa que esos
componentes no podrn ejecutarse o no se ejecutarn apropiadamente, causando prdidas de valor
pblico, de apoyo poltico y probablemente desperdicio de recursos escasos, pues esos componentes
tienden a quedar a mitad de camino en su ejecucin.
Recursos financieros
Los recursos financieros son uno de los elementos de la capacidad operativa. Los recursos financieros ponen
lmites estrictos a lo que un gobierno o una entidad pblica pueden llevar a cabo en un perodo de tiempo
dado, pero no determinan necesariamente cules componentes de agenda puede llevar a cabo y cules no.
Los recursos financieros ponen lmites a cunto puede gastar el gobierno o la entidad pblica, pero no
necesariamente a en qu puede gastarlo. Cuando el presupuesto de la entidad ha sido aprobado, s tienden
a limitar cunto y en qu, dependiendo de la flexibilidad con la cual la entidad puede mover recursos entre
programas diferentes.
El anlisis de recursos financieros se hace para el perodo de tiempo del plan estratgico. Usualmente se
hace para un ao, aunque puede hacerse para perodos ms cortos o ms largos, dependiendo del
horizonte de planeamiento.
El anlisis de recursos financieros puede hacerse en conjunto para toda la entidad pblica, o sea para todos
los componentes de agenda de la entidad, el cual tiene en ese caso como lmite superior el presupuesto de
la entidad en el perodo de planeamiento. Alternativamente puede hacerse para cada componente de
agenda por separado, haciendo previamente una asignacin inicial de recursos financieros para cada
componente, de manera que el total de recursos requeridos est dentro de los lmites del presupuesto. Otra
opcin sera hacerlo de abajo hacia arriba: para cada componente de agenda se determina el monto de
recursos financieros que se requeriran para llevarlo a cabo y luego se examina si el conjunto de
componentes de agenda de la entidad pblica es factible y se hacen recortes o eliminaciones de
componentes de agenda de menor prioridad para estar dentro de los lmites presupuestales.
Cualquiera de estas formas de anlisis requiere que el presupuesto de la entidad est definido por rubros
presupuestales que coincidan con los componentes de agenda, pues de lo contrario no es factible hacer el
anlisis estratgico, ni establecer el grado en el cual se cuenta con los medios financieros para llevar a cabo
un componente de agenda. Si el presupuesto est elaborado en otra forma, digamos por reas funcionales y
no por programas o proyectos, no es viable establecer la factibilidad presupuestaria de los componentes de
agenda que deben estar definidos como programas o proyectos.
A veces es posible profundizar un poco ms en el anlisis de los recursos financieros, para tener una mejor
evaluacin de la disponibilidad de recursos. Este anlisis puede hacerse de manera ms prctica para cada
componente de agenda que para la entidad pblica como un todo.
Consiste en examinar tres variables asociadas a los recursos disponibles para un componente de agenda.

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1. La fuente: pueden provenir del tesoro pblico (presupuesto), pueden provenir a veces de ingresos
propios (que podran estar o no en el presupuesto), pueden ser parte de prstamos de terceros (que
podran estar o no en el presupuesto), y finalmente pueden provenir de donaciones de terceros (que
podran estar o no en el presupuesto).
2. Autonoma: para cada fuente de recursos es importante establecer si para obtener acceso a esos
recursos se requiere autorizacin externa a la entidad o si no se requiere autorizacin externa a la
entidad. Igualmente puede examinarse la flexibilidad con la cual pueden usarse los recursos asignados.
3. Confirmacin. Nivel de confirmacin de disponibilidad: recursos confirmados, y recursos solicitados no
confirmados
Del anlisis de esas variables se debe poder concluir el grado en el cual se dispone de suficientes recursos
financieros para ejecutar el componente de agenda, las limitaciones que existen para el uso de esos recursos
y el grado de certeza que existe acerca de esa disponibilidad.
Procesos internos
Un proceso es cualquier tarea o conjunto de tareas que llena los siguientes requisitos:
x Es recurrente.
x Afecta algn aspecto de las capacidades organizacionales.
x Puede hacerse en formas diferentes y tener diferente contribucin a la organizacin en trminos de
costo, valor, servicio o calidad.
x Involucra coordinacin.
En el apndice al final del captulo aparecen ilustraciones de procesos.
Procesos internos claves
Los procesos internos claves de un componente de agenda son aquellos procesos que deben ser ejecutados
con excelencia para que el componente de agenda logre crear el valor pblico que se espera que produzca.
Esto significa que esos procesos tienen gran incidencia en la creacin de valor pblico.
La identificacin precisa de cules son los procesos internos claves debe estar a cargo de personas
conocedoras a fondo de la entidad, del componente de agenda y del entorno en el cual se llevar a cabo ese
componente.
Las variaciones en procesos entre diferentes entidades pblicas son muchas y no es prctico proponer
clasificacin o tipologa de procesos internos.
En la prctica, se espera que para cada componente de agenda puedan ser identificados entre cinco y siete
procesos internos claves en la mayora de los casos. Esto seguramente requerir alguna agrupacin de
procesos ms elementales en conjuntos de procesos. Esto no debe incluir todos los procesos sino solamente
aquellos que son esenciales para el xito en la creacin de valor pblico del componente de agenda.

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Evaluacin de procesos internos claves


Hay cinco parmetros genricos que pueden usarse para establecer si un proceso interno clave tiene el nivel
de excelencia necesario para apoyar adecuadamente la creacin de valor de un componente de agenda.
Esos parmetros son: calidad, costo, tiempo, participacin y rendicin de cuentas.
x Calidad. La calidad del proceso puede definirse como el grado en el cual el proceso se lleva a cabo sin
fallas. La definicin precisa en cada caso depender del proceso en s mismo. Por ejemplo, la calidad de
un proceso de contratacin de servicios de consultora puede definirse como el grado en el cual ese
proceso:
o Permite obtener servicios de consultora idneos
o Se ajusta a los requisitos legales pertinentes
o Se lleva a cabo sin reprocesos o errores en el manejo de la informacin
x Costo. El costo del proceso se define como el costo total de llevar a cabo las tareas previstas en l. Para
obtener esa informacin se requiere que la entidad tenga un sistema de costeo por actividades (o costeo
ABC). Si no se dispone de ese sistema de costeo, es muy incierta la medicin de costos de procesos. En el
ejemplo del proceso de contratacin de servicios de consultora, el costo ser el costo total de ese
proceso y la calificacin de ese costo puede hacerse segn las posibles desviaciones del costo respecto a
dos estndares:
o El costo establecido en el presupuesto
o El menor costo al cual sera viable llevar a cabo el proceso. Este menor costo podra surgir de
estudiar las mejores prcticas en la entidad pblica y en otras entidades en la ejecucin de
procesos similares o iguales.
x Tiempo. Hay dos tipos de medidas de tiempo: duracin y oportunidad. Duracin es la cantidad de
tiempo requerida para llevar a cabo el proceso. Oportunidad es la diferencia entre las fechas
originalmente previstas de inicio y finalizacin del proceso y las fechas en que en la realidad se ejecut.
En el ejemplo del proceso de contratacin de servicios de consultora, el tiempo de duracin podra
haber sido estimado en dos meses y la ejecucin del proceso haber sido programada para los meses de
julio y agosto. Si la ejecucin real tard un mes y medio, pero se inici a fines de agosto y termin a
principios de octubre, entonces en trminos de tiempo se logr una mejora importante en duracin,
pero se llev a cabo con un atraso de ms de un mes. Ms an, podra haber ocurrido que debido al
atraso en el inicio del proceso se puso presin adicional para recortar el tiempo de ejecucin, lo que a su
vez pudo haber incrementado el costo y/o deteriorado la calidad.
x Participacin. Se refiere al grado en el cual durante el proceso se obtiene la participacin interna y
externa que se considera apropiada para darle la legitimidad necesaria. Participacin interna se refiere a
participantes dentro de la entidad pblica. Participacin externa se refiere a participantes que no hacen
parte de la entidad pblica: pueden ser de otras entidades pblicas, de organizaciones comunitarias,
polticas, gremiales, empresariales, educativas, donantes y otras fuentes de fondos, etc. En el ejemplo de
la contratacin de servicios de consultora, probablemente se debe requerir la participacin interna de
unidades de adquisiciones, contabilidad, y de especialistas en los temas de la consultora. Adems puede
requerir la participacin externa de uno o varios entes pblicos en las etapas de adjudicacin de la

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licitacin pblica (si la hubiere) y de uno o varios entes que representen a sectores u organizaciones
sociales pertinentes. Es importante notar que a medida que se incrementa la participacin de actores
autnomos en la ejecucin de un proceso, las dificultades de ejecucin tienden a incrementarse ms
que proporcionalmente con el nmero de participantes.
x Rendicin de cuentas. Al tratarse de una entidad pblica, la rendicin de cuentas acerca de la ejecucin
de cada componente de agenda es esencial para la excelencia en la creacin de valor pblico. A partir
del ordenamiento institucional deben establecerse los requisitos de rendicin de cuentas de cada
componente de agenda y dentro del componente de agenda deben identificarse los requisitos de
rendicin de cuentas de cada proceso interno.
Adems de los cinco parmetros genricos, en muchos casos es posible que existan otros parmetros que
sean pertinentes para evaluar la excelencia de un proceso interno. Esto depender de cada caso especfico.
Un proceso interno excelente es aquel que satisface plenamente los estndares establecidos para ese
proceso en trminos de los parmetros genricos de calidad, tiempo, costo, participacin y rendicin de
cuentas, y en trminos de otros parmetros especficos que fuesen pertinentes. Si el proceso interno no es
excelente, el reto es determinar las acciones y recursos necesarios para que alcance la excelencia, pues de lo
contrario la creacin de valor pblico podr ser afectada negativamente.
Evaluacin de otros procesos internos
Los criterios de evaluacin de otros procesos internos son similares a los de los procesos internos claves. La
diferencia desde el punto de vista estratgico consiste en que, aunque sera deseable que todos los
procesos internos fuesen excelentes, en la prctica eso es muy difcil de lograr. Si no existen recursos para
lograr la excelencia en todos los procesos internos, debe drsele prioridad a los procesos internos claves, de
manera tal que estos ltimos alcancen la excelencia, y los dems estn por lo menos a niveles satisfactorios.
Las inversiones y esfuerzos de mejoramiento deben orientarse primero a los procesos internos claves.
Procesos internos exclusivamente normativos
Un tipo especial de proceso interno que puede darse en entidades pblicas es el que podramos denominar
exclusivamente normativo. Este es un proceso que no crea valor pblico, ni apoya a ningn otro proceso o
componente de agenda que cree valor pblico, ni tampoco existe por razones de rendicin de cuentas, sino
que se lleva a cabo para cumplir alguna norma administrativa y/o alguna estipulacin legal.
Desde el punto de vista estratgico este tipo de proceso no tiene ninguna justificacin, pues no crea valor
pblico, ni apoya la creacin de valor pblico, ni es requerido para la rendicin de cuentas. Es un proceso
que se lleva a cabo solamente por que hay alguna norma o ley que requiere que se haga. Qu debe hacerse
respecto a ese tipo de procesos? Obviamente son candidatos a ser eliminados para liberar recursos que
podran usarse en algo til.
Esto requerir a veces solamente una decisin administrativa dentro de las potestades de la entidad pblica,
otras veces requerir decisin administrativa de autoridades superiores a la entidad pblica, otras veces
requerir alguna reforma legal por va legislativa. En el primer caso la solucin sera relativamente sencilla,

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en el segundo caso es un poco ms difcil, y en el ltimo caso requerir examinar qu tan factible sera lograr
la reforma legal y qu recursos habra que dedicar para obtener ese resultado.
Capacidades del personal
A veces las capacidades de personal estn muy atadas a los recursos financieros y el anlisis de capacidades
de personal puede tener cierta redundancia con el de los recursos financieros. Sin embargo es til hacer el
anlisis separado de esas capacidades, pues con frecuencia puede no haber limitaciones de recursos
financieros pero s de personal con las calificaciones requeridas para la ejecucin del componente de
agenda.
El proceso de diagnstico de capacidades del personal es bastante previsible: personas conocedoras de
cada componente de agenda establecen las calidades y cantidades de personal requerido para llevar a cabo
con xito el componente de agenda. Luego se agregan todas las necesidades de personal (muchas veces en
das-personas o meses-personas en cada categora profesional) de todos los componentes de agenda de la
unidad organizativa y se comparan esas necesidades con las disponibilidades reales de la unidad
organizativa. A partir de ello se determinan las brechas existentes entre necesidades y capacidades al nivel
de cada unidad organizativa. Luego se integra todo el anlisis de capacidades de personal para la entidad
pblica como un todo y se establecen los posibles cambios en asignacin de personal a las distintas
unidades organizativas y las acciones que podran emprenderse para llenar las brechas que existiesen a
nivel de la entidad pblica. Esas acciones pueden incluir, por ejemplo: contrataciones, traslados de o a otras
entidades pblicas, liquidaciones de personal23, y programas de entrenamiento.
Sistemas de informacin y apoyo a la gestin
Los sistemas de informacin y apoyo a la gestin equivalen al sistema nervioso que comunica a todos los
integrantes de una entidad pblica entre s y con los actores externos vinculados a la entidad. Son medios
esenciales para la direccin de la entidad. En la actualidad, con el notable desarrollo de la tecnologa de la
informacin, se cuenta con medios tecnolgicos que permiten el seguimiento riguroso de las operaciones
de la organizacin en tiempo real.
Los sistemas de informacin y apoyo a la gestin deben permitirle a cada unidad organizativa y a cada
funcionario de una entidad pblica responder peridicamente a preguntas sobre la demanda para los
sistemas de informacin como las siguientes:
1. Expectativas: Tengo un conocimiento claro de las tareas que debo desempear (o que deben
desempear las personas o unidades a mi cargo) y de las metas que debo lograr?
2. Reglas: Tengo un conocimiento actualizado de las normas y regulaciones pertinentes?
3. Resultados: Tengo un conocimiento actualizado de los resultados obtenidos hasta ahora en las
tareas a mi cargo, o a cargo de las personas o unidades que dirijo y de os factores que han incidido
en esos resultados?
4. Alineamiento: Tengo informacin que me permita desempear las responsabilidades a mi cargo
de manera tal que impulsen el xito de la organizacin?

23

Para las cuales existen generalmente muchas restricciones.

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5. Coordinacin: Entiendo cules son las principales necesidades de coordinacin de mis actividades
con las de otras personas o unidades de la organizacin?
6. Toma de decisiones: Tengo la informacin apropiada para la toma de decisiones en los asuntos
que debo decidir?
Algunas caractersticas importantes de los sistemas de informacin y apoyo a la gestin son las siguientes:
x Costo: tanto el costo de adquisicin, como el de operacin, mantenimiento y actualizacin.
x Cobertura: el grado en el cual la informacin sobre las actividades del componente de agenda estn
incorporados dentro de sistemas de informacin automatizados.
x Oportunidad: la prontitud con la cual la informacin puede ser obtenida del sistema por las personas
que requieren la informacin.
x Confiabilidad: el margen de error en la informacin.
x Contenido: el nivel de detalle y especificidad de la informacin.
x Expansibilidad: el grado en el cual un sistema de informacin puede crecer sin requerir modificaciones
radicales.
x Potencial de desarrollo: el grado en el cual es posible mejorar el sistema en forma gradual, sin
discontinuidades importantes.
x Compatibilidad: el grado en el cual puede ser conectado un sistema de informacin con otro sistema
de informacin sin requerir desarrollos adicionales complejos y costosos y sin crear problemas de
confiabilidad.
Una forma de evaluar los sistemas de informacin y apoyo a la gestin que utiliza una entidad pblica (o un
componente de agenda, dependiendo de cul es el punto de vista pertinente y prctico) consiste en:
x Primero: identificar las necesidades de los sistemas de informacin derivadas de las preguntas sobre
la demanda como las seis preguntas mencionadas arriba.
x Segundo: establecer el grado en el cual esas preguntas estn siendo atendidas o estarn siendo
atendidas, tratando de identificar las principales brechas de los sistemas de informacin.
x Tercero: evaluar el costo y la calidad de los sistemas examinando caractersticas de esos sistemas e
identificar oportunidades para mejoramiento de costo y calidad.
A partir del anlisis anterior puede establecerse si se cuenta con los sistemas de informacin y apoyo a la
gestin necesarios para llevar a cabo con xito cada componente de agenda de una entidad pblica, y en
conjunto para llevar a cabo la agenda estratgica de la entidad. Adicionalmente se pueden identificar las
acciones necesarias para cerrar las principales brechas entre las demandas sobre los sistemas y sus
capacidades.
La dificultad del cambio
Qu pasa cuando la capacidad operativa de una entidad pblica es muy alta, pero la agenda estratgica es
muy ambiciosa?
Que la agenda sea muy ambiciosa significa que tiene una o varias de las siguientes caractersticas:

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1. Contiene cambios adaptativos de gran magnitud.
2. Enfrenta actitudes y percepciones hostiles por parte de sectores importantes involucrados en esa
agenda estratgica.
3. Involucra un gran nmero de actores e instituciones que deben cooperar en la ejecucin de la agenda.
4. Tiene que llevarse a cabo en un entorno legal-administrativo-regulatorio rgido, complejo y
contradictorio.
La capacidad operativa enfrenta cuatro caractersticas que estn ligadas a cada componente de agenda y
que en conjunto definen la dificultad del cambio:
1. La naturaleza de los cambios que implica la ejecucin del componente de agenda (si son cambios
tcnicos o si son adaptativos).
2. Las actitudes, percepciones y motivaciones de los involucrados respecto a esos cambios.
3. El nmero de actores autnomos involucrados en la ejecucin.
4. El entorno legal-administrativo-regulatorio en el que debe ejecutarse el componente.
1. La naturaleza del cambio
La dificultad del cambio depende de la naturaleza del cambio: el cambio adaptativo es mucho ms complejo
de ejecutar con xito que el cambio tcnico, pues el primero no puede ser ejecutado por el lder o los
lderes, sino que debe ser ejecutado por las personas que esos lderes dirigen o deben dirigir. En el cambio
tcnico el lder puede implantar la solucin, en el cambio adaptativo, no.
En problemas tcnicos, el lder tiene la capacidad para hacer el diagnstico e implantar la solucin. En
problemas adaptativos, el lder podra tener o no la capacidad para hacer el diagnstico, pero en todo caso
no puede implantar la solucin: debe movilizar a quienes est dirigiendo para que la implanten.
2. Las actitudes, percepciones y motivaciones de los involucrados
La dificultad del cambio depende del grado en el cual el cambio es respaldado o entra en conflicto con las
actitudes, percepciones y motivaciones de los involucrados.
Mucho se habla de la resistencia al cambio. En sentido estricto, no existe resistencia al cambio. La gente no se
resiste al cambio, aunque mucho se habla de ello, no es cierto. Veamos por qu.
Suponga usted que su jefe lo llama a su oficina para informarle que debido a su excelente ejecutoria usted
va a recibir un alza de salario del 25% a partir de la fecha. Supongamos adems que usted no esperaba algo
as, que nadie le mencion antes nada acerca de esto ni le consultaron sobre esa decisin. Obviamente se
trata de un cambio, de un cambio importante y, ms an, de un cambio inesperado. Se resistira usted a ese
cambio? Le dira usted al jefe:
-Lo siento seor Gerente, pero no puedo aceptar ese cambio de condiciones de trabajo, pues no he sido
consultado. Usted est cambiando unilateralmente las condiciones de trabajo yo no estoy dispuesto a
aceptarlo!

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Seguramente usted no se opondra a ese cambio, a pesar de ser un cambio unilateral acerca del cual nadie
le ha consultado previamente a usted. Podra haber casos en los cuales usted podra oponerse al alza
ofrecida: cuando estuviese esperando un alza mayor, o cuando sospechase que habra intenciones no muy
claras y probablemente no muy honestas del jefe para ofrecerle esa alza. En estos dos ltimos casos usted se
opondra no por al cambio ni por no haber sido consultado, sino por percibir que el impacto neto de ese
cambio implicara una probable prdida para usted, despus de todo. Ms adelante explicaremos en detalle
este fenmeno.
Seguramente el lector habr odo hablar con tanta frecuencia de la "resistencia al cambio" que estar
sorprendido por la afirmacin de que no existe tal cosa. Se dir para s mismo: -Si la resistencia al cambio no
existe, entonces por qu la gente se resiste al cambio? Por qu cambiar las cosas ser tan difcil? Por qu
los procesos de cambio fracasan? Por qu ser tan difcil lograr xito en la gestin del cambio?
De nuevo quiero insistir: la resistencia al cambio no existe. La gente no se resiste al cambio en s mismo. La
gente se resiste a algo que con frecuencia est asociado con procesos de cambio, pero que no tiene que
estarlo necesariamente. La confusin est en asignarle al cambio caractersticas que no son parte esencial
del cambio, aunque parecen ser parte del cambio debido a que lo acompaan con mucha frecuencia.
A qu se resiste entonces la gente, cuando enfrenta un proceso de cambio? En primer lugar, la gente no
siempre se resiste cuando enfrenta un proceso de cambio. La gente se resiste a veces cuando enfrenta un
proceso de cambio, a veces la gente es relativamente indiferente respecto a un proceso de cambio, y otras
veces la gente apoya un proceso de cambio.
Lo anterior parece sugerir que la postura de la gente hacia un proceso de cambio depende de si percibe ese
proceso de cambio como:
x Desfavorable
x Relativamente neutro
x Favorable
Desfavorable, relativamente neutro, favorable, con respecto a qu? Respecto a los intereses que la persona
percibe que estaran en juego en el proceso de cambio. Si la persona percibe que sus intereses (no solo los
individuales o egostas, sino tambin los de su grupo, organizacin, o sus intereses ideolgicos que se
desprenden de los principios fundamentales y valores que definen lo que las personas piensan que es
correcto) estn siendo afectados negativamente, o que a raz del cambio existira una probabilidad mayor
de que fuesen afectados negativamente, entonces tendern a oponerse al cambio. Si el impacto es positivo
sobre sus intereses, tendern a estar a favor del cambio. Si el impacto es neutro probablemente sern
indiferentes hacia el cambio.
En sntesis, si la persona se percibe como un probable perdedor debido al cambio, tender a estar en contra del
cambio. Si se percibe como un probable ganador, tender a estar a favor. Si se percibe como poco afectado
por el cambio tender a ser neutral.
Existen entonces tres factores que inciden en la postura de la persona hacia un cambio especfico:

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x Sus percepciones y actitudes acerca del contenido del cambio, que pueden ser diferentes al
contenido del cambio (diferencia entre percepcin y realidad).24 Esto es particularmente importante
cuando la persona tiene un sesgo favorable o desfavorable hacia la fuente del cambio. Si el sesgo es
favorable se incrementan las posibilidades de una percepcin positiva del cambio. Si el sesgo es
desfavorable, se incrementan las posibilidades de una percepcin negativa. El sesgo estar relacionado
con la credibilidad de la fuente del cambio.25
x Sus estimaciones de la probabilidad de que se den ciertas consecuencias a raz del cambio. Estas
estimaciones son subjetivas y pueden estar influenciadas por muchos factores, entre ellos el sesgo de la
persona hacia la fuente del cambio. Si el sesgo es favorable, la persona tender a sobrestimar los
resultados positivos y a subestimar los resultados negativos, y viceversa si el sesgo es desfavorable.
x Su valoracin de esas probables consecuencias, como favorables, neutras o desfavorables para sus
intereses. Si favorece a algunos de sus intereses y desfavorece a otros, entonces har una estimacin del
efecto neto teniendo en cuenta la importancia de cada inters, y la probabilidad y el tamao del impacto
del cambio sobre cada inters.
Debe enfatizarse que la postura hacia el cambio depende de la evaluacin individual que la persona haga
de las probables consecuencias del cambio, y que esas consecuencias se basan en percepciones que tienen
las personas acerca de cul es el contenido del cambio. Esas percepciones pueden estar cercanas a la
realidad o alejadas de la realidad, lo mismo que su estimacin de probabilidades y del efecto neto de
impactos favorables y desfavorables.
Un diagrama simplificado de causa-efecto podra ser el que aparece en la siguiente pgina26
A continuacin del diagrama presentaremos algunas ilustraciones de casos especficos de reaccin a
procesos de cambio.
Resistencia debido a que no particip en la decisin sobre el cambio.
Con frecuencia se aduce que la gente se opone a cambios cuando no ha sido tenida en cuenta en la decisin
acerca del cambio. Es cierto que esto ocurre con mucha frecuencia, pero nuevamente la oposicin no surge
por la no participacin en s, sino por la estimacin de que ha habido una prdida para los intereses de la
persona cuando no ha sido tenida en cuenta en la decisin sobre el cambio.27 La prdida en este caso puede
ser en trminos de

Con frecuencia existen diferencias entre lo que la mente percibe y la realidad. En general la mente no detecta la realidad
exactamente como es, sino que la percibe a travs de los sentidos y la interpreta segn un conjunto de modelos que se han ido
creando en la mente por experiencias anteriores. Ver por ejemplo la explicacin del funcionamiento de la mente en Edward De
Bono, El Pensamiento Lateral (Paids: Buenos Aires, 1990).
25
En este tema es muy oportuno examinar los conceptos y hallazgos de Jay Conger en su trabajo sobre el arte de persuadir, en el
cual define dos fuentes de credibilidad claves para todo aquel que quiere persuadir a otros: conocimiento experto y relaciones. El
artculo de Conger es: The Necessary Art of Persuation Jay A. Conger, Harvard Business Review, May-June, 1998, pp.85-95. Este
artculo est basado en el libro Winning Em Over: A New Model for Managing in the Age of Persuasion" (Simon & Schuster,
1998)
26
Indudablemente este modelo est sustentado en supuestos muy comunes de racionalidad y manejo de informacin en la
mente. Ms adelante se flexibilizan algunos supuestos de este modelo.
27
Esto puede confirmarse en parte por generalizada tendencia a la no oposicin de casi todas las personas a no haber sido tenida
en cuenta en cambios en los cuales no tiene intereses en juego
24

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x menor influencia percibida,
x reduccin de autoestima o de poder,
x futura marginacin en decisiones de mayor importancia,
x menor acceso al proceso decisorio en el futuro,
x exposicin a decisiones arbitrarias en el futuro,
x mayor riesgo a errores en decisiones futuras por no estar incluido en el proceso.

POSTURA HACIA EL CAMBIO:


DIAGRAMA DE CAUSA-EFECTO

Contenido del
cambio propuesto

Comunicacin
del cambio

Sesgo hacia la fuente


del cambio

Percepcin sobre el
contenido del cambio

Estimacin de
consecuencias
del cambio

Valoracin de las
consecuencias probables

Valoracin del efecto


neto del cambio

Estimacin de
probabilidad de
cada consecuencia

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95

Postura hacia el cambio: apoyo,


neutral, oposicin

En cualquiera de estos casos la oposicin surge de una estimacin de prdida probable desde el punto de
vista de los intereses de la persona. En este caso tambin la oposicin se debe esencialmente a la
expectativa de prdida neta futura a consecuencia del cambio.
Resistencia hacia mayor incertidumbre acerca del resultado final
Suponga el lector que su jefe lo llama y le dice:
-Hemos encontrado que la empresa tiene meses buenos y meses malos y quisiramos ajustar los
costos al resultado de cada mes. Adems hemos notado que la mitad de los meses son buenos y la
mitad de los meses son malos. Quiero proponerle lo siguiente: en los meses buenos usted recibir un
salario del doble de su salario actual, y en los meses malos usted no recibir nada, de manera que en
promedio usted seguir recibiendo el mismo salario.
Estara usted de acuerdo con este cambio?
Si es como la mayora de las personas usted tendra aversin al riesgo en montos de dinero que fuesen del
orden de su salario. Probablemente dira que no, pues aunque el valor esperado del salario futuro es igual al
monto actual, el nivel de incertidumbre sobre el monto salarial es mucho mayor. Es por la misma razn por
la cual usted no estara dispuesto a jugarse cada mes su salario al doble o nada. 28
En este caso su percepcin sobre las consecuencias del cambio le indica que habra un mayor nivel de
incertidumbre sobre el resultado, aunque el valor esperado (en el sentido estadstico, y no en lo que recibir
cada mes) fuese el mismo. Ese resultado representa para usted una expectativa de prdida comparado con
mantener un salario seguro. Al valorar usted la consecuencia como prdida, su postura ante ese cambio
sera de oposicin.
Postura hacia el cambio evaluada respecto al presente o respecto al futuro?
Se afirma tambin que la gente se opondr a todo aquello que implique prdida en el futuro con relacin a
lo que tiene en el presente. Esto no es cierto.
La gente se opondr a todo aquello que implique prdida en el futuro con relacin a lo que espera lograr en el
futuro y no con relacin a lo que tiene en el presente.

28

Este comportamiento es denominado "aversin al riesgo" y es muy comn en decisiones bajo riesgo.

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96

El error en este caso surge de confundir lo que la gente espera en el futuro con la forma en que la gente
usualmente fija sus expectativas hacia el futuro: partiendo del presente.
No es lo mismo oponerse a un cambio que representa en el futuro una prdida al compararlo con el
presente, que oponerse a un cambio que representa en el futuro una prdida al compararlo con lo que
espera lograr en el futuro.
Si la expectativa hacia el futuro es de mejoramiento, todo cambio que reduzca ese nivel esperado de
mejoramiento se percibir como una prdida. El mantenimiento del nivel actual se percibir en ese caso como
prdida.
Si la expectativa hacia el futuro es de deterioro, todo cambio que mejore ese nivel esperado se percibir
como ganancia. El mantenimiento del nivel actual se percibir en ese caso como ganancia.

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3. El nmero de actores autnomos

97

La dificultad del cambio depende del nmero de actores autnomos involucrados en la ejecucin del cambio.
Digamos que el gobierno nacional decidiese, por alguna razn, cambiar el sentido de circulacin del trfico
vehicular: en lugar de avanzar por el carril derecho, se avanzar por el carril izquierdo (como ocurre en
Inglaterra). Qu tan complejo es ese cambio? Lograrlo con xito para un solo conductor y un vehculo no es
nada difcil ni lo ser para un pequeo nmero de conductores y vehculos en un rea pequea.
Lograrlo con xito para cientos de miles de conductores y vehculos o para millones de conductores y
vehculos en un territorio extenso, es seguramente muy difcil y en la prctica podra ser imposible sin causar
un enorme descalabro en el trfico vehicular por un perodo significativo de tiempo: se requerir llevar a
cabo una campaa masiva de informacin a toda la poblacin (y no solo a los conductores) acerca del
cambio, habr un perodo de tiempo en el cual se estarn haciendo los cambios en las vas, los flujos de
trnsito, las sealizaciones, etc.
Por qu sera tan difcil hacer ese cambio, que en cada caso individual sera relativamente simple? Por el
gran nmero de participantes autnomos que tiene que hacer el cambio coordinadamente para que el
cambio pueda ejecutarse con xito. Probablemente ningn gobierno tratara de hacer un cambio similar,
pues las probabilidades de fracaso seran altsimas.
4. El marco legal-administrativo-regulatorio (LAR)29
La dificultad del cambio depende de los niveles de rigidez, obsolescencia, confusin y contradiccin existentes en
el marco legal-administrativo-regulatorio en que debe llevarse a cabo el componente de agenda.
Toda entidad pblica opera dentro de un LAR que define en mayor o menor grado lo que la entidad puede
hacer y lo que no puede hacer y la forma en que puede hacerlo y la forma en que no puede hacerlo. Algunas
de las reas de actividad de una entidad pueden estar ms restringidas que otras por ese marco.
La entidad no puede modificar ese LAR autnomamente, aunque s puede llevar a cabo acciones con el
entorno autorizante o regulatorio que modifiquen algunos aspectos del marco. Esas acciones para modificar
el LAR pueden ser extensas y complejas, en los casos en que requiera modificacin de alguna ley, o pueden
ser ms accesibles, si dependen de decisin ejecutiva del nivel inmediatamente superior a la entidad.
x Nivel de rigidez del LAR: por ejemplo, las disposiciones presupuestarias tienden a ser muy rgidas y a
crear dificultades considerables para mover recursos de una partida presupuestaria a otra.
x Nivel de obsolescencia del LAR: por ejemplo, hay muchas disposiciones que exigen que los registros y
documentos legales deban llevarse por escrito y que los registros y documentos electrnicos no son
aceptables, cuando en la prctica, estos ltimos podran tener mayores niveles de seguridad e

Por razones de brevedad usaremos la sigla LAR para referirnos al marco legal-administrativo-regulatorio. Legal se refiere
especficamente a lo que es definido por ley. Administrativo es lo definido por autoridad administrativa superior a la entidad o por
normas administrativas establecidas para la entidad. Regulatorio se refiere a normas definidas por entes regulatorios externos a la
entidad y con potestad para regularla, por ejemplo, la Contralora General.
29

98
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integridad que los documentos escritos, adems de ser mucho ms giles para su elaboracin, ms
accesibles y menos costosos.
x Niveles de confusin y contradiccin existentes en el LAR. Es paradigmtico en el sector pblico el
problema de las contradicciones entre diferentes disposiciones LAR y las confusiones burocrticas
acerca de cul de varias normas administrativas sera aplicable en un caso especfico. Hay
actualmente esfuerzos enormes para lograr mayor coherencia en el ordenamiento legal en varios
pases, lo que reducira los niveles de contradiccin existentes en el marco legal.
Evaluacin de la capacidad operativa
La capacidad operativa, como se indic anteriormente, cubre cuatro asuntos:
1.
2.
3.
4.

Disponibilidad de recursos financieros


Existencia y calidad de procesos internos claves.
Capacidades del personal
Capacidades de los sistemas de informacin y apoyo a la gestin

Adems de esos cuatro asuntos, la capacidad operativa es afectada en la prctica por la dificultad del
cambio, que est conformada por:
x Naturaleza del cambio: contenido adaptativo de los cambios requeridos por el componente de
agenda,
x Actitudes percepciones y motivaciones de los involucrados hacia el componente de la agenda
x Nmero de actores autnomos involucrados.
x La rigidez y confusin del LAR en el que debe ejecutarse el componente.
Con todas esas variables la tarea de evaluar la capacidad operativa de un gobierno y su entorno de
cooperacin puede ser extenuante y poco prctica para fines de definir la estrategia del gobierno.
Una forma prctica para definir la capacidad operativa que tienen el gobierno y su entorno de cooperacin y
que estara disponible para un componente de agenda (o que se podra asignar a ese componente) es
calificarla como (A) alta, (B) media o (C) baja de acuerdo a lo siguiente:

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99

Capacidad operativa alta (A), la cual estara caracterizada por ejemplo, por:
La oferta de capacidad
Asunto
Disponibilidad de recursos
financieros
Evaluacin de procesos internos
claves.
Evaluacin de otros procesos
internos
Capacidades del personal
Capacidades de sistemas de
informacin y apoyo a la gestin
Asunto
Dificultad del cambio

Nivel
Suficientes recursos para llevar a cabo el componente con xito
Procesos internos claves son excelentes en cuanto a calidad, tiempo,
costo, participacin y rendicin de cuentas para llevar a cabo el
componente con xito
Otros procesos internos son satisfactorios en cuanto a calidad,
tiempo, costo, participacin y rendicin de cuentas para llevar a
cabo el componente con xito
El personal disponible que puede asignarse al componente es
totalmente apropiado en calidad y cantidad para llevar a cabo el
componente con xito
Hay excelentes capacidades en los sistemas de informacin y apoyo
a la gestin para llevar a cabo el componente con xito.
La demanda de capacidad
Nivel
La dificultad del cambio no excede la capacidad operativa (dada por
los componentes anteriores) para ejecutar el componente con xito

Hay un cierto traslape entre el conjunto de los primeros cuatro componentes de capacidad operativa (que
podra definirse como la oferta de capacidad operativa) y el ltimo criterio, la dificultad del cambio (que
podra definirse como la demanda de capacidad operativa). Sin embargo es conveniente examinar ambas
perspectivas aunque se traslapen un poco entre s: la capacidad disponible y los requisitos creados por la
dificultad. Esto es necesario para asegurarse que la oferta de capacidad operativa es congruente con la
demanda de capacidad operativa derivada de la dificultad del cambio. Ese cambio es el que espera lograr el
componente de agenda para llegar a tener xito.

100
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Capacidad operativa media (B), estara caracterizada por ejemplo, por:
La oferta de capacidad
Asunto
Disponibilidad de recursos financieros
Evaluacin de procesos internos claves.

Nivel

Recursos casi completos


Procesos internos claves son aceptables en cuanto a calidad,
tiempo, costo, participacin y rendicin de cuentas para llevar a
cabo el componente con xito
Evaluacin de otros procesos internos
Otros procesos internos son aceptables en cuanto a calidad,
tiempo, costo, participacin y rendicin de cuentas para llevar a
cabo el componente con xito
Capacidades del personal
El personal disponible que puede asignarse al componente es
casi suficiente en calidad y cantidad para llevar a cabo el
componente con xito
Capacidades de sistemas de informacin Hay capacidades moderadas en los sistemas de informacin y
y apoyo a la gestin
apoyo a la gestin para llevar a cabo el componente con xito.
La demanda de capacidad
Asunto
Nivel
Dificultad del cambio
La dificultad del cambio podra exceder ligeramente la
capacidad operativa (dada por los componentes anteriores) para
ejecutar el componente con xito
Capacidad operativa baja (C), estara caracterizada por ejemplo, por al menos uno de los asuntos con la
siguiente calificacin:
La oferta de capacidad
Asunto
Disponibilidad de recursos financieros
Evaluacin de procesos internos claves.
Evaluacin de otros procesos internos
Capacidades del personal
Capacidades de sistemas de informacin
y apoyo a la gestin

Nivel
Recursos muy insuficientes
Procesos internos claves son deficientes en cuanto a calidad,
tiempo, costo, participacin y rendicin de cuentas para llevar a
cabo el componente con xito
Otros procesos internos son deficientes en cuanto a calidad,
tiempo, costo, participacin y rendicin de cuentas para llevar a
cabo el componente con xito
El personal disponible que puede asignarse al componente es
muy suficiente en calidad y cantidad para llevar a cabo el
componente con xito
Faltan capacidades importantes en los sistemas de informacin
y apoyo a la gestin para llevar a cabo el componente con xito.

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101

La demanda de capacidad
Nivel
La dificultad del cambio exceder ampliamente la capacidad operativa
(dada por los componentes anteriores) para ejecutar el componente con
xito
El Cuadro de Mando Integral o Balanced Scorecard
Asunto
Dificultad del cambio

El seguimiento de la ejecucin de la estrategia de una organizacin es una de las tareas claves de los
sistemas de apoyo a la gestin. En la dcada pasada fue desarrollado el Balanced Scorecard (traducido como
Cuadro de Mando Integral) como un medio para apoyar la gestin estratgica de las empresas. Ha sido una
herramienta de gran utilidad para la gestin estratgica en muchas organizaciones en el mundo, y
originalmente se aplic a empresas privadas. Hoy en da se tiene una gran variedad de enfoques del
modelo, adaptados a diferentes tipos de organizaciones. En el tercer volumen de esta serie sobre estrategia
gubernamental en pases democrticos en desarrollo estaremos presentando en detalle una versin del
Cuadro de Mando Integral para entidades pblicas.30


El tercer volumen de la serie se denominar: La Democracia Eficaz. Estrategia para gobiernos y entidades pblicas en pases
democrticos en desarrollo. Volumen III. El Diseo y la ejecucin de la Estrategia de Gobierno Este volumen ser publicado en el
segundo semestre de 2008.
30

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102

Anlisis del caso San Ignacio


Tercera parte: capacidad operativa
La informacin que provee el caso San Ignacio sobre la capacidad operativa del gobierno municipal para
manejar el mercado pblico es relativamente escasa, pero an as para fines del anlisis de la estrategia que
debe llevar a cabo el alcalde para mejorar el funcionamiento del mercado municipal es suficiente.
Veamos brevemente los componentes de la capacidad operativa en este caso:

Asunto
Disponibilidad de
recursos financieros
Evaluacin de
procesos internos
claves.
Capacidades del
personal
Capacidades de
sistemas de
informacin y apoyo a
la gestin
Asunto
Dificultad del cambio

La oferta de capacidad
Nivel
Parece que el municipio no tendra recursos financieros suficientes para manejar el
mercado, o debera abandonar otras tareas importantes.
En este momento en la municipalidad los procesos internos claves para manejar el
mercado son inexistentes pues el municipio no est manejando el mercado y no lo
ha hecho por aos. Probablemente algunos procesos internos existentes en la
municipalidad podran utilizarse parcialmente para manejar el mercado, pero esto
implicara probablemente abandonar otras actividades de la municipalidad.
No hay ninguna evidencia en el caso que indique que existe personal disponible
que pueda asignarse al manejo del mercado municipal. Probablemente podra
haber posibilidad de utilizar personas que estn haciendo otras tareas, pero esto
implicara abandonar esas otras tareas.
No parecen existir capacidades apropiadas en los sistemas de informacin y apoyo
a la gestin para llevar a cabo con xito el manejo del mercado.
La demanda de capacidad
Nivel
Este es un caso que implica cambios adaptativos importantes, especialmente en la
conducta, valores y expectativas de los dirigentes del sindicato y de los
comerciantes que estn utilizando actualmente los puestos del mercado. Esto
significa que la dificultad del cambio es muy alta.

Lo anterior permite concluir que en la actualidad el gobierno municipal no tiene la capacidad operativa
requerida para manejar el mercado municipal con xito y que los requisitos del xito son particularmente
altos, pues hay retos adaptativos de gran magnitud.

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103

Apndice
Ilustracin de procesos internos en una organizacin
Servicio al
usuario

Manejo de
inventario

Despachos

Licitaciones y
contrataciones

Evaluacin de
Diseo
Recompensas
desempeo organizacional
a equipos
Cumplimiento
de
regulaciones
Gobierno
interno

Comunicaciones
internas

Contratacin
de personal

Relaciones con entorno


autorizante

Subcontratacin
de terceros

Planeamiento
de informacin

Gestin del
cambio

Cabildeo

Registro de
personal

Comunicacin
con la
comunidad

Polticas
salariales

Control de
costos

Negociaciones Contabilidad
laborales
Desarrollo de
nuevos
proyectos

Sucesin
gerencial

Seguridad
interna

Centro de
datos
Ingeniera
de
productos

Presupuestacin

Relaciones con Entrenamiento


proveedores

Control de calidad

Gerencia de
proyectos

Relaciones pblicas

Procesos legales

Compras

Manejo de
efectivo

Desarrollo de
gerentes

Manejo de
registros

Contratacin de
software especializado

Negociaciones con
proveedores
Aprendizaje

Control
financiero

Investigacin
de mercados

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104

Captulo 4

El tringulo estratgico y estrategias genricas


Introduccin
La ejecucin de la agenda de gobierno requiere considerar los tres componentes del tringulo estratgico:
el valor pblico, el apoyo poltico y la capacidad operativa ajustada del gobierno31. Ese es el tema de este
captulo, que completa modelo conceptual sobre planeamiento estratgico de entidades pblicas.
En los tres captulos anteriores se han presentado los tres componentes del tringulo estratgico: valor
pblico, apoyo poltico y capacidad operativa. Este captulo integra esos tres componentes
Grficamente el anlisis estratgico de la agenda de gobierno puede verse as:

Valor pblico

Apoyo poltico

Capacidad operativa

Si la agenda que el gobierno quiere impulsar tiene en su conjunto deficiencias notables en uno de los tres
criterios, es poco probable que produzca un gobierno exitoso. Los tres extremos seran los siguientes.


Capacidad operativa ajustada es la capacidad operativa que resulta teniendo en cuenta la dificultad de ejecucin de cada
componente de agenda. En adelante se denominar capacidad operativa.

31

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Valor
pblico
Adecuado
Adecuado
Insuficiente

Apoyo
poltico
Adecuado
Insuficiente
Adecuado

Capacidad
operativa
Insuficiente
Adecuado
Adecuado

105

Resultado
Populismo retrico y frustracin
Gobierno dbil, inestable
Gobierno eficaz y daino

Cuando se tiene valor pblico y apoyo poltico pero se carece de capacidad operativa, la gestin de
gobierno se caracterizar por populismo retrico y frustracin. Todos estamos de acuerdo (o una mayora
suficiente) en lo que se quiere lograr, pero no tenemos los medios para lograrlo. El valor pblico y el apoyo
poltico sin capacidad operativa solo producen planes pero no resultados. De ello surge la frustracin y el
deterioro de la gestin gubernamental, por improductiva.
Cuando se tiene valor pblico y capacidad operativa, pero se carece de apoyo poltico, la gestin de
gobierno ser dbil e inestable por falta de capital poltico. El ejemplo de la lucha para juzgar al expresidente Alemn en Nicaragua durante la administracin de Enrique Bolaos es una ilustracin de ese
caso. Aunque el gobierno del Presidente logr llevar al ex-presidente Alemn a la justicia el costo poltico de
ese punto de agenda fue exorbitante para el gobierno y lo llev a la casi bancarrota poltica y anul su
capacidad de agenda por el resto del perodo. El gobierno de Bolaos fue muy ineficaz, en gran parte por la
prdida de apoyo poltico organizado a raz de la decisin de acusar y procesas a Arnoldo Alemn.32
Cuando se tiene apoyo poltico y capacidad operativa, pero se carece de valor pblico, se puede tener un
gobierno eficaz, en cuanto a que produce resultados, pero daino, en cuanto a que los resultados no crean
valor pblico y no benefician a la sociedad como un todo sino a pequeos grupos aliados a quienes ejercen
el poder. Los casos extremos son los de las dictaduras corruptas y abusivas, como las del General Manuel
Antonio Noriega en Panam, o de Pap Doc en Hait.
Qu parte de la agenda impulsar y cundo?
Cada componente de la agenda de gobierno puede revisarse desde el punto de vista estratgico para tratar
de establecer cules seran las combinaciones ms atractivas (valor pblico) y factibles (apoyo poltico y
capacidad operativa.). Cada componente de la agenda debe examinarse utilizando esos tres criterios: valor
pblico, apoyo poltico y capacidad operativa.


Esto no quiere decir que Alemn no debera ser procesado, pero que para hacerlo era necesario esperar una oportunidad en la
cual Alemn hubiese perdido el control del Partido Liberal Constitucionalista. Esto tal vez lo podra haber logrado el Presidente
Bolaos luego de dos o tres aos de astutas maniobras en el seno del Partido, aprovechando de manera legtima los recursos de la
Presidencia. Eso no ocurri.

32

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106

Anlisis del caso San Ignacio


Cuarta parte: el tringulo estratgico
En el caso de San Ignacio, ya hemos elaborado los componentes del tringulo estratgico en los captulos
anteriores. Las tablas a continuacin presentan la sntesis de esos componentes.
Valor pblico
Bienestar humano,
x El desarrollo tico de la comunidad.
x La equidad en el manejo de recursos pblicos.
x La integracin social de la comunidad.
Economa productiva
x El desarrollo econmico de la comunidad.
x Nuevas oportunidades para el crecimiento econmico.
x Mayor estabilidad y solvencia econmicas.
x Mayor valor del terreno del mercado y de reas circundantes.
Sostenibilidad ambiental
x La armona de las actividades humanas con la naturaleza.
Gobernabilidad y la participacin
x La vigencia de un rgimen de derecho y la aplicacin de las leyes.
x La paz social y el orden pblico.
x El desarrollo de consenso ciudadano y poltico acerca del plan de mejoramiento del
mercado.
x La proteccin de los derechos de los ciudadanos.
x La credibilidad ciudadana en la administracin municipal.
x La seguridad ciudadana.
x Recursos para financiar en mejoramiento del mercado y de la municipalidad.
x La credibilidad del municipio ante las autoridades nacionales.
x Establecer medios eficaces para movilizar la participacin ciudadana.
De esta tabla podemos concluir que el valor pblico que est en juego en el mejoramiento del
funcionamiento del mercado municipal es considerable y el resultado de la accin gubernamental en este
campo tendr alta influencia en la calidad de la gestin de gobierno y en el bienestar de la poblacin.

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Apoyo poltico
Recursos
Econmicos: bienes y servicios
Sociales: estatus
Polticos: autoridad
Polticos: legitimidad
Fsicos: coercin
De informacin
Ideolgicos.
Organizacionales
Apoyo de otros sectores (segn el mapa poltico
de la solucin ilustrada)

107

Alcalde y su equipo de
gobierno
Medio.
Medio
Bajo
Medio
Medio
Medio-Bajo
Medio
Medio
Alto

Sindicato opositor
Alto.
Medio
Alto
Medio
Medio
Alto
Medio
Medio-Alto
Alto

De esta tabla podemos concluir que la opcin de confrontar al sindicato para quitarle el control del mercado
municipal por la va de una ordenanza tiene pocas posibilidades de xito, pues el Alcalde no cuenta con
suficiente capital o apoyo poltico para enfrentar con xito la oposicin que podra presentar el sindicato a
esa ordenanza.
Capacidad operativa
La oferta de capacidad
Asunto
Nivel
Disponibilidad de recursos financieros
Insuficientes recursos financieros.
Evaluacin de procesos internos claves.
Inexistentes procesos internos claves
Capacidades del personal
No dispone del personal requerido.
Capacidades de sistemas de informacin y apoyo No parecen existir esas capacidades
a la gestin
La demanda de capacidad
Asunto
Nivel
Dificultad del cambio
La dificultad del cambio es muy alta.
En la actualidad el gobierno municipal no tiene la capacidad operativa requerida para manejar el mercado
municipal con xito y los requisitos del xito son particularmente altos, pues hay retos adaptativos de gran
magnitud.
En conjunto tenemos lo siguiente:
Valor pblico
Apoyo poltico
Capacidad operativa

Es muy alto y puede tener gran incidencia en bienestar ciudadano y en


xito de la gestin municipal
No tiene suficiente apoyo para sacar al sindicato del mercado mediante
una ordenanza
No tiene capacidad operativa para manejar el mercado municipal

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108

Cul debe ser la estrategia del Alcalde para mejorar el funcionamiento del mercado municipal?
En este caso la estrategia de confrontacin por la va legal mediante la ordenanza que el Alcalde planea
presentar al Concejo Municipal no parece apropiada, pues aunque es probable que el Alcalde logre la
aprobacin de la ordenanza (tiene 6 votos de 11), es muy improbable que pueda hacerla valer ante la
oposicin del Sindicato. Ms an, si lograse sacar al Sindicato del mercado, la municipalidad no cuenta con
la capacidad operativa necesaria para manejarlo con xito. En cierto sentido, lo peor para el municipio sera
que el Sindicato les entregase el manejo del mercado para crearles dificultades insuperables en la gestin
del mercado y arruinar polticamente al Alcalde por incompetente.
Entonces qu hacer?
La estrategia de mejoramiento del mercado debe hacerse a largo plazo, en la medida en que el Municipio
vaya adquiriendo capacidad operativa para atender ciertas funciones claves en el mercado y a la vez vaya
adquiriendo ms apoyo poltico e informacin clave de los actuales ocupantes del mercado municipal. Por
ejemplo, puede empezar asumiendo las tareas de seguridad y limpieza y mejoramiento inicial de la
infraestructura del mercado.
Al principio el gobierno municipal debe hacerlo sin hacer ningn cargo por ello y tan pronto las mejoras
sean evidentes puede empezar a cargar una tasa a los ocupantes de los puestos en el mercado que le
permitan cubrir esos costos.
A medida que el mercado va mejorando y que el municipio va asumiendo ms y ms tareas dentro del
mercado, la capacidad operativa del municipio y el apoyo poltico a la gestin municipal en el mercado irn
creciendo. Al mismo tiempo el municipio debe promover la institucionalizacin del Sindicato como un ente
democrtico que representa a todos los locatarios del mercado y que tiene alto nivel de transparencia y
eficiencia en su operacin en el mercado.
Eventualmente luego de varios aos, el municipio podra estar preparado para tomar el control del mercado
o para negociar los trminos bajo los cuales el Sindicato estar a cargo de la administracin, con altos
requisitos de higiene, seguridad, calidad de infraestructura, transparencia y rendicin de cuentas.
Al final se habr podido mejorar sustancialmente el funcionamiento del mercado, incrementando la
capacidad operativa del municipio para gestionar el mercado o para asegurarse que los mismos locatarios lo
hagan bajo la supervisin municipal. Habr logrado un incremento sustancial del capital poltico de San
Ignacio para operar y dirigir el mercado municipal con altos niveles de gestin autnoma, pacfica y
participativa y por lo tanto prspera y estable.

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109

Estrategias Genricas
Estrategias genricas en entidades pblicas: seis opciones genricas
Las estrategias genricas pueden ubicarse en un diagrama de dos dimensiones

MAYOR



Incremento de
capacidad y
tamao



IGUAL

FORTALECIMIENTO
Incrementar capacidad
operativa para hacer
mejor las tareas actuales

FORTALECIMIENTO
Y CAMBIO:
Crear valor pblico e
incrementar capacidad
operativa

VALOR PBLICO
Enfatizar la excelencia
operativa para entregar
valor pblico

CAMBIO

Creacin de nuevo
valor pblico

ACUALES


NUEVAS

Tareas de valor que lleva a cabo

El diagrama presenta cuatro estrategias genricas:


ESTRATEGIA DE VALOR PBLICO: que es la estrategia genrica ms comn y enfatiza el incremento de la
excelencia operativa para entregar ms o mejor valor pblico dentro de la gama actual de creacin de valor
y con la capacidad operativa existente.
ESTRATEGIA DE FORTALECIMIENTO: es la estrategia en que se enfatiza el incremento de la capacidad
operativa para poder entregar en el futuro mayores cantidades de valor pblico dentro de la gama actual de
valor pblico producido. No implica que en esa estrategia no se cree valor pblico, pues siempre es
necesario crearlo, sino que una cantidad importante de recursos y actividades se destinan a incrementar la
capacidad operativa para crear ms valor pblico del mismo tipo en el futuro.
ESTRATEGIA DE CAMBIO: cuando se decide incorporar nuevos componentes de valor pblico y
posiblemente reducir o eliminar componentes existentes. Es como si se diese un cambio en la lnea de

110
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productos de una empresa, incorporando productos nuevos y reduciendo o eliminando productos
existentes.
ESTRATEGIA DE FORTALECIMIENTO Y CAMBIO: es la estrategia que quiere lograr a la vez mayor capacidad
operativa y nuevos componentes de valor pblico. Combina las dos estrategias genricas anteriores y
obviamente tiene requisitos mucho ms exigentes para el xito.
Adems de las cuatro estrategias del diagrama, hay otras dos estrategias genricas:
ESTRATEGIA DE APOYO POLTICO: es una estrategia no incluida en el diagrama y cuyo nfasis es el
incremento de apoyo poltico. No implica que no se cree valor pblico, sino que se prioriza la creacin de
apoyo poltico. En algunas ocasiones este tipo de estrategia incluye la destruccin de valor pblico y en esos
casos es indudablemente daina para la comunidad y no debera ocurrir.
ESTRATEGIA MNIMA: es la estrategia que a veces siguen gobiernos o entidades pblicas y cuyo propsito es
simplemente mantenerse en el poder durante el perodo previsto de gestin. Es la opcin del lder dbil e
incompetente que quiere evitar problemas y no hacer olas. Es la estrategia cero. Es la versin de mantener
(o a veces reducir) tareas y capacidades actuales sin incrementar la eficacia operativa, evitando problemas
polticos.33 Es una estrategia desaconsejable siempre.
El valor pblico, la misin y la estrategia
La estrategia de la entidad debe estar orientada a lograr el mayor impacto en la misin de la entidad
durante el perodo. La misin de la entidad es la que define la razn de ser de la entidad y el tipo de valor
pblico que la entidad debe crear.
El punto de partida es la definicin de la misin de la entidad en trminos del valor pblico que debe crear
para la sociedad. Esa definicin debe ser congruente con el mandato legal de la entidad y con el papel que
le corresponde a la entidad dentro del conjunto de entidades pblicas que hacen parte del gobierno.
La definicin del valor pblico que espera crear la entidad para la sociedad en el perodo para el cual se est
definiendo la estrategia debe ser suficientemente clara para permitir establecer qu tipo de proyectos o
actividades seran apropiados para la entidad y qu tipo de proyectos o actividades no seran apropiados.
Esto permite darle a la estrategia suficiente enfoque para mejorar las posibilidades de lograr el xito y para
orientar a la entidad a fortalecer las capacidades claves para potenciar la creacin de ms valor pblico en el
futuro dentro de la misin.
La estrategia de la entidad debe estar subordinada a la misin y sta ltima debe estar expresada en
trminos muy claros de creacin de valor pblico.
Estrategia de valor pblico


33

Desafortunadamente fue la estrategia del gobierno de Abel Pacheco en Costa Rica la mayor parte de su perodo, 2002-2006.

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Es la estrategia genrica ms comn para entidades pblicas y se espera que sea la que predomine a lo
largo de un perodo de gobierno. En este tipo de estrategia las actividades de la entidad se orientan a la
creacin de valor pblico, tratando de hacer el mayor uso posible de la capacidad operativa impulsando la
excelencia operativa y manteniendo suficiente apoyo poltico para garantizar la viabilidad de la agenda. La
agenda de valor pblico es predominante en este caso, aunque tambin puede haber componentes
importantes de agenda de fortalecimiento, componentes de agenda de apoyo poltico, componentes de
agenda de mantenimiento de servicios y componentes de agenda de reduccin de servicios.
Los principales requisitos para el xito de la estrategia de valor pblico son los siguientes:
1. La priorizacin de los componentes de agenda debe estar fuertemente influenciada por la
importancia relativa para la entidad del valor pblico que cada componente genera. Esa importancia
relativa debe estar dada por las prioridades principales de la estrategia de la entidad a largo plazo.
2. Los componentes deben secuenciarse de manera que se mantenga suficiente apoyo poltico para la
agenda a todo lo largo del perodo. Esto implica asegurarse que los componentes de agenda que son
consumidores de capital poltico se lleven a cabo cuando las condiciones de capital poltico
otorguen un margen amplio de apoyo y las posibilidades de oposicin exitosa sean mnimas.
3. El uso de la capacidad operativa debe ser tal que haya una alta tasa de uso de capacidades y que la
aplicacin de las capacidades, especialmente en los procesos internos crticos, el personal y los
sistemas de informacin y apoyo a la gestin, se haga de tal manera que permita incrementar la
capacidad.
4. El uso de la capacidad operativa debe hacerse de manera que se logre la excelencia operativa.
Es probable que las condiciones anteriores requieran hacer ajuste en algunos componentes de agenda. Por
ejemplo, en la escala, cobertura y alcance de algunos componentes, para mantener las prioridades de valor
pblico y al mismo tiempo proteger el capital poltico y hacer uso apropiado de las capacidades claves,
fortaleciendo esas capacidades.
Estrategia de fortalecimiento
Est orientada a fortalecer o crear capacidades claves para la creacin de valor pblico por parte de la
entidad. Es muy tpica en el primer ao de gestin gubernamental, pues con frecuencia la agenda de un
nuevo gobierno incluye componentes que requieren nuevas capacidades o incremento de las existentes.
Este tipo de estrategias est asociada a los cuatro componentes de la capacidad operativa: recursos
financieros, procesos internos crticos, capacidades del personal y sistemas de informacin y apoyo a la
gestin.
La estrategia de fortalecimiento no implica que no se cree valor pblico, sino que las prioridades estarn en
la creacin de capacidades claves y que se tratar de crear el valor pblico que sea necesario para las
actividades esenciales de la entidad. Algunas actividades de creacin de valor pblico podrn ser escogidas
en esta estrategia por ayudar a fortalecer capacidades claves de la entidad al ejecutar esas actividades de
creacin de valor pblico.
Los principales requisitos para el xito de la estrategia de fortalecimiento son los siguientes:

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1. La priorizacin de los componentes de la agenda debe estar fuertemente influenciada por la
importancia relativa de las capacidades claves que se van a fortalecer. Esa importancia relativa
depende de la relacin de cada capacidad con la creacin de valor pblico. La importancia tambin
depende de la sinergia de cada capacidad con el resto de capacidades claves de la entidad, de
manera que en conjunto conformen un grupo compacto de capacidades de alto potencial que se
apoyan entre s. Por ejemplo, cuando se incrementan al mismo tiempo la capacidad de contratacin
de terceros para llevar a cabo ciertas funciones y la capacidad para hacer seguimiento de esos
contratos: son capacidades distintas, pero tienen fuerte sinergia entre ellas, por ejemplo, comparten
una cantidad substancial de informacin. Ms an, el xito depende de poder ejecutar ambas tareas
con xito: contratacin y seguimiento de contratos.
2. La estrategia de fortalecimiento debe hacer fuerte nfasis en el incremento de la excelencia
operativa, ms que en la expansin de la capacidad derivada de un mayor tamao. El fortalecimiento
que se logra del mayor tamao tiene severas limitaciones, siendo la mayor de ellas el riesgo del
deterioro de la productividad.
3. Deben enfocarse las actividades de fortalecimiento de manera tal que produzcan valor pblico en el
mayor grado posible y que en ningn caso destruyan valor pblico.
4. Con frecuencia las actividades de fortalecimiento son consumidoras de capital poltico, pues utilizan
recursos escasos y producen poco o muy poco valor pblico de manera inmediata. Es esencial
entonces vigilar que el consumo de capital poltico no exceda la disponibilidad. En algunas ocasiones
ser necesario reducir o postergar actividades de fortalecimiento debido al alto costo poltico que
pueden tener. Muchas agendas de reforma del estado caen en ese grupo: son consumidores netos
de capital poltico y pueden causar el debilitamiento de la entidad y mermar fuertemente el apoyo a
la agenda de la entidad, causando un deterioro en su ejecutoria.

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Estrategia de cambio

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Esta estrategia puede tener dos versiones: cambio radical y cambio parcial. Es de cambio radical cuando se
redefine la misin y el valor pblico que debe crear la entidad, y por tanto aparecern muchos componentes
nuevos y desaparecern muchos componentes actuales. Equivale al caso de cambio de negocio de una
empresa. La estrategia de cambio parcial es aquella que mantiene la misin de la entidad, pero modifica los
componentes de creacin de valor pblico conectados con esa misin, creando algunos y eliminando otros.
La estrategia de cambio radical puede darse cuando se inicia un nuevo gobierno que tiene prioridades y
valores muy diferentes al anterior y por tanto redefine en qu consiste la misin y el valor pblico que se
debe crear.
Los principales requisitos para el xito de la estrategia de cambio radical son los siguientes:
1. Que la nueva misin y valor pblico representen necesidades mayores y ms relevantes que la
anterior misin y valor pblico. Esto significa que la anterior misin y valor pblico no estaban
ajustadas a las necesidades prioritarias de la comunidad y que por tanto deberan ser redefinidas.
2. Que la nueva misin y valor pblico sean congruentes y ojal tengan sinergia con la orientacin
estratgica del gobierno del cual la entidad es parte integrante.
3. Que la nueva misin y valor pblico estn claramente definidas, de manera que se entienda la
diferencia con el enfoque anterior y el contenido y propsito de la nueva visin.
4. Que exista suficiente apoyo poltico dentro y fuera de la entidad para el cambio, de manera que se
pueda vencer la resistencia de quienes quieran mantener el modelo anterior.
5. Que las capacidades claves requeridas para el xito de la nueva estrategia sean las mismas que las
requeridas para la estrategia anterior (muy improbable) o que sea factible a corto plazo disponer de
las nuevas capacidades.
6. Que las nuevas capacidades tengan un perodo suficientemente prolongado de vida til que permita
justificar la inversin de recursos en su creacin.
7. Que las capacidades anteriores que ya no sean aplicables puedan tener un uso alternativo y no
representen una prdida total por obsolescencia o inutilidad
Los principales requisitos para el xito de la estrategia de cambio parcial son los siguientes:
1. Los nuevos componentes de valor pblico deben estar claramente orientados a la misin de la
entidad.
2. Los nuevos componentes de valor pblico deben ser congruentes con los componentes actuales y
crear sinergia con ellos.
3. Las capacidades existentes deben permitir la creacin de los nuevos componentes de valor pblico
con alto nivel de excelencia operativa.
4. Los componentes de valor pblico eliminados deben ser claramente de menor prioridad que los
nuevos componentes desde el punto de vista de la misin.
5. El efecto neto del cambio de componentes de valor pblico debe tener un efecto en capital poltico
que no ponga en riesgo la viabilidad poltica de la agenda en su conjunto.
Estrategia de fortalecimiento y cambio

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Esta es la estrategia ms exigente y riesgosa desde el punto de vista de las competencias claves de la
entidad, pues combina los efectos de la estrategia de fortalecimiento y la estrategia de cambio. Esta
estrategia es poco comn por los requisitos que tiene para el xito, que son los siguientes:
1. Deben existir oportunidades inmediatas para incrementar la capacidad operativa que permitan
utilizar ese incremento en la creacin de nuevo valor pblico, protegiendo el valor pblico existente.
Esto significa que hay una nueva disponibilidad de recursos claves en escala significativa y que hay
necesidades nuevas de valor pblico que no existan antes y que son congruentes con la misin de la
entidad. Esto es poco usual.
2. El nuevo valor pblico debe ser congruente con la misin y con el valor pblico que la entidad ha
estado creando.
3. La capacidad operativa puede incrementarse manteniendo o mejorando la excelencia operativa.
4. El apoyo poltico para llevar a cabo esta estrategia debe ser muy favorable, pues de no serlo creara
enormes riesgos en la ejecucin de la estrategia, al estar entrando la entidad en nuevas actividades
claves y en nuevos componentes de valor pblico.
5. La opcin de crecimiento y cambio debe ser claramente superior a otras variantes, tales como
crecimiento primero y cambio despus o viceversa. Estas otras variantes pueden ser mucho menos
riesgosas para la entidad en cuanto a los riesgos de ejecucin de la estrategia.
Estrategia de apoyo poltico
Es una estrategia que puede ser necesaria cuando la entidad est enfrentando una severa reduccin de su
capital poltico que amenaza con la estabilidad de la gestin de la entidad y con la capacidad de la entidad
para impulsar su agenda. Est orientada especficamente a crear apoyo poltico y/o a reducir la oposicin
poltica por parte de ciertos actores claves del entorno autorizante o de sectores de alta influencia sobre ese
entorno.
Tiende a ocurrir despus de que ocurran graves fracasos de la entidad en la ejecucin de la agenda, o
cuando el gobierno del cual depende la entidad est enfrentando una crisis poltica muy severa y requiere
incrementos considerables de apoyo poltico.
Los requisitos para el xito de esta estrategia son los siguientes:
1. Los componentes de la agenda no deben destruir valor pblico, en ningn caso, pues esto ira contra
la misin de la entidad. Es deseable que creen valor pblico.
2. Los componentes de agenda no deben destruir capacidad operativa clave para el desempeo futuro
de la entidad.
3. La ganancia esperada de capital poltico debe ser notable y debe ocurrir dentro del plazo requerido
por las circunstancias. A veces el plazo es muy corto (das o semanas) y otras veces puede ser mayor
(uno o dos aos como mximo).
4. No debe haber ninguna deficiencia en capacidad operativa para la ejecucin de la agenda. Esto es
esencial, pues al estar en condicin poltica muy vulnerable, la entidad est expuesta a severos
ataques por sus opositores si ocurren fallas en la ejecucin de la agenda por incapacidad operativa

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Estrategia mnima

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No hacer nada o hacer lo mnimo posible con el fin de permanecer en el cargo y evitar problemas,
difcilmente se podra llamar estrategia. Sin embargo, ocurre con cierta frecuencia, lo que es desafortunado
por que implica la destruccin de valor pblico y la prdida de capacidad operativa. A veces esta estrategia
evita la bancarrota poltica, o sea la finalizacin anticipada del mandato, a cambio de la irrelevancia y la
inaccin. Solamente se ejecutan los componentes inerciales de la estrategia34, minimizando la entrega de
valor pblico.
No hay condiciones para el xito de esta estrategia, pues en s misma es un fracaso total.
Cmo seleccionar la estrategia genrica apropiada para la entidad?
En primer trmino, la estrategia genrica usual debe ser la estrategia de valor pblico y por ello lo primero
que debe examinar la alta direccin es la posibilidad de enfocarse en crear mayor cantidad de valor pblico
en los componentes de valor pblico que ha estado creando, elevando al mximo la excelencia operativa y
logrando el incremento de capacidades claves mediante el uso de esas mismas capacidades claves. Por
ejemplo, los procesos internos crticos pueden mejorarse a medida que esos mismos procesos son utilizados
en actividades que creen valor pblico. Esto tambin puede ocurrir con las capacidades del personal y con
los sistemas de informacin y apoyo a la gestin.
Para no utilizar la estrategia de valor pblico, sino alguna otra de las alternativas genricas, el siguiente
proceso debe seguirse:
1. Tenemos una crisis severa de capital poltico que est afectando nuestra capacidad de impulsar la
agenda y de proteger la estabilidad del mandato? Si as fuese, debe examinarse la posibilidad de
enfatizar la creacin de capital poltico protegiendo la creacin de valor y el uso de la capacidad
operativa. En estas circunstancias tendra sentido la estrategia de apoyo poltico.
2. Existe una demanda insatisfecha en los componentes de valor pblico que crea la entidad y hay
posibilidades reales a corto plazo para incrementar la capacidad operativa de manera significativa y
permanente? En este caso la estrategia genrica de fortalecimiento puede ser la mejor respuesta.
3. Se han dado cambios en el entorno que hacen que la demanda por ciertos componentes de valor
pblico se haya reducido o haya perdido prioridad relativa, mientras que han surgido otras
necesidades prioritarias desde el punto de vista de la misin de la entidad que requieren nuevos
componentes de valor pblico que la entidad est en condiciones de ofrecer a corto plazo? En este
caso probablemente la estrategia genrica de cambio sera apropiada.
4. Se han dado cambios importantes en la demanda de valor pblico en el campo de misin de la
entidad y existen oportunidades a corto plazo para incrementar la capacidad operativa de la entidad
para atender la demanda actual y la nueva demanda? En este caso la estrategia genrica de
fortalecimiento y cambio ser la mejor opcin.
Posibles ciclos estratgicos en perodos de gobierno

34

Ver la definicin de la agenda inercial de la estrategia de gobierno en el primer volumen de esta serie, captulo 14.

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A lo largo de un perodo de gobierno con alguna frecuencia tiende a ocurrir el siguiente ciclo estratgico:
x Primer ao: Estrategia de fortalecimiento, orientada a desarrollar capacidades para entrega futura de
mayor valor pblico. Los riesgos en este caso son exagerar la inversin en nuevas capacidades,
desarrollar capacidades de poca importancia para la entrega de valor pblico, invertir recursos sin un
desarrollo apropiado de capacidades, extender excesivamente el perodo para desarrollar
capacidades y reducir el perodo para crear valor, o invertir en capacidades que tendern a ser poco
duraderas (especialmente en capacidades del personal cuando no hay un sistema slido de servicio
civil que proteja la carrera administrativa en el sector pblico).
x Resto del perodo hasta antes del ltimo ao: Estrategia de valor pblico.
x ltimo ao: Estrategia de apoyo poltico, orientada a impactar el resultado electoral. Los riesgos en
este caso son descuidar la creacin de valor pblico hasta el punto de destruir valor pblico y
descuidar la proteccin de las capacidades claves y perder capacidades esenciales, especialmente en
capacidades de personal.
Este ciclo estratgico tiene cierta lgica, es muy comn, pero no necesariamente debe ocurrir en todas las
entidades, ni necesariamente se ejecuta con xito.

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117

Captulo 5

Instructivo para formulacin de estrategia gubernamental


Introduccin
En este captulo se presenta un instructivo prctico para la formulacin de la estrategia de una entidad
pblica. El propsito es ofrecer una gua que sea til para quienes deseen aplicar el modelo de estrategias
gubernamental presentado en este volumen y en el anterior volumen de esta serie de tres sobre democracia
eficaz.
El instructivo contiene algunos ejemplos breves derivados de experiencias prcticas del autor en procesos
de planeamiento estratgico en entidades pblicas. Los ejemplos son necesariamente breves pues tienen
fines didcticos solamente y por ello es importante mantener las explicaciones dentro de lmites razonables
de extensin.
I. La misin de la entidad.
Todo proceso de planeamiento estratgico debe partir de la definicin o confirmacin de la misin de la
organizacin.
Para definir la misin de la organizacin es importante utilizar dos fuentes: la primera es el mandato legal
que debe aparecer en la ley constitutiva de la entidad. La segunda es el entendimiento de la razn de ser de
la entidad en la actualidad. A partir de esas dos fuentes es necesario lograr una definicin que sea
congruente con el mandato y que refleje en el mayor grado posible lo que la alta direccin de la entidad
considera como la razn de ser o propsito fundamental de la entidad en la actualidad y en el futuro
predecible.
Por ejemplo en el caso de un ministerio de gobernacin en un pas latinoamericano, la definicin de misin
es la siguiente:
Mejorar la coordinacin y el enlace interinstitucional para hacer ms coherentes y eficaces las polticas del
rgimen interior del pas para impulsar el desarrollo sostenible con equidad.
Los requisitos exigidos en este caso para la definicin de misin, adems de la congruencia con el mandato
legal, son los siguientes:
x Recoge el consenso acerca de cul es el propsito central o la razn de ser del Ministerio,
x Significa un aporte sustancial al beneficio del pas
x Es suficientemente valiosa para atraer y retener a los recursos humanos del Ministerio, especialmente
a los ms valiosos
x Permite diferenciar claramente la misin del ministerio de la misin de otras entidades pblicas
x Tiene carcter duradero, que va ms all del actual perodo de gobierno.

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II. Las dimensiones de valor pblico


La definicin de misin permite entender el propsito fundamental de la entidad. A partir de ello deben
definirse las dimensiones principales de creacin de valor pblico en las cuales la entidad est involucrada.
Equivale a lo que sera en una empresa privada las principales lneas de productos de la empresa.
Cada dimensin de valor pblico debe llenar los siguientes requisitos:
1. Debe ser congruente con la misin de la entidad. Esto significa que el valor pblico que se quiere crear
pertenece lgicamente a la misin de la entidad. La idea es asegurarse que la entidad no se dedica a
hacer cosas que no estn relacionadas con la misin.
2. Debe estar definida de manera que se pueda entender en qu consiste el valor pblico que se est
creando, sin ambigedad alguna.
3. Debe representar un conjunto importante de actividades de la entidad. Esto tiene el propsito de
identificar las dimensiones importantes de bienestar colectivo en las cuales la entidad est trabajando.
4. Deben formar un todo coherente y con un alto grado de sinergia entre s, sin traslapes ni
contradicciones entre diferentes dimensiones.
5. En su conjunto deben cubrir razonablemente la misin de la entidad, sin dejar desatendida un rea
importante dentro de la misin.
En el caso ilustrativo del ministerio cuya misin es:
Mejorar la coordinacin y el enlace interinstitucional para hacer ms coherentes y eficaces las polticas del
rgimen interior del pas para impulsar el desarrollo sostenible con equidad.
Las dimensiones de valor pblico identificadas son las siguientes:
x
x
x
x
x

El ordenamiento del uso del territorio.


La promocin del desarrollo regional y local descentralizado y participativo.
La proteccin de los ciudadanos
El reforzamiento del estado de derecho.
El enlace interinstitucional (per se)

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En forma de diagrama, el ejemplo sera as:

119

MISIN
MEJORAR LA COORDINACIN Y ENLACE
INTERINSTITUCIONAL PARA HACER MS
COHERENTES Y EFICACES LAS POLTICAS DEL
RGIMEN INTERIOR DEL PAS.

MISIN

A
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL

DESARROLLO
REGIONAL Y
LOCAL

PROTECCIN DE
LA POBLACIN

DIMENSIONES

DE VALOR
PBLICO

D
ENLACE
INTERINSTITUCIONA
L

E
FORTALECIMIENTO DEL
ESTADO DE DERECHO

III. La visin para cada dimensin al finalizar el perodo de gobierno.


Esta definicin debe indicar cul ser la condicin en que se espera que se encontrar el pas a final del
perodo de gobierno en los asuntos esenciales que componen cada dimensin de valor pblico.
Esto significa que, en el ejemplo del Ministerio, en la dimensin de valor definida como ordenamiento
territorial se debe especificar cunto valor pblico se crear en trminos de lo que se defini como mayor
ordenamiento del uso del territorio. En algunos casos especificar alguna mejora relacionada con las
condiciones actuales, en otros casos se referir a metas que se espera lograr hacia el final del perodo, en
otros casos a ambos. El contenido de esa visin debe ser definido por personas conocedoras del tema.
Una visin de futuro debe:
x Contener la especificacin de la condicin futura que se espera lograr, con la mayor
cuantificacin posible.
x Presentar un panorama atractivo para el pas visto desde las condiciones actuales.
x Estar compuesta por metas ambiciosas, pero factibles.

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x Ser suficientemente retadora para impulsar a los miembros de la institucin a dar su mejor
esfuerzo para lograrla.
x No estar totalmente garantizada, ni estar totalmente dependiente del azar. Un nivel aceptable de
probabilidades de lograr la visin es del orden de 70%.
IV. Los componentes de valor de cada dimensin de valor.
Usualmente es necesario desagregar la dimensin de valor pblico en varios componentes ms especficos,
que sean ms mensurables y concretos.
La definicin revisada y ajustada de los componentes de valor de cada dimensin de valor debe permitir
cerciorarse que cada componente llena los siguientes requisitos:
x
x
x
x
x

est bien definido


se entiende de qu se trata,
pertenece a la dimensin de valor especificada,
no existen traslapes ni repeticiones entre componentes ni entre dimensiones, y
no ha quedado ninguna dimensin de valor que no haya sido completamente desagregada en
sus componentes principales.

Esos componentes de valor pueden ser definidos en trminos generales, como por ejemplo elevar la
equidad en los actos de la administracin pblica, y promover la convivencia social, que en el ejemplo del
Ministerio se identificaron como componentes de la dimensin de Fortalecimiento del estado de
derecho.
Tambin pueden ser definidos en trminos de un programa o un conjunto de actividades ms
especfico, como por ejemplo la formulacin, consenso y divulgacin de un Plan Nacional de Desarrollo
Territorial, que se defini como componente de la dimensin de Ordenamiento Territorial
La forma en que sea definido un componente de valor (general o especfica) depender de si existe o no
algn conjunto de actividades especfico a realizar en el futuro que coincida totalmente con ese
componente de valor (como en el ejemplo acerca del Plan Nacional de Desarrollo Territorial).
V. La formalizacin de las unidades organizativas de la entidad
Luego de haber determinado: la misin de la entidad, las dimensiones de valor pblico a travs de
las cuales la entidad estar logrando su misin, la visin futura de cada dimensin de calor
pblico al final del perodo de gobierno, y los componentes de valor de cada dimensin, deben
identificarse las unidades organizativas que estarn creando valor pblico hacia el exterior de la
entidad.
Cada unidad organizativa de la entidad debe definir de manera precisa en cul dimensin o en cuales
dimensiones espera crear valor pblico.

121
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En el ejemplo del Ministerio, las siguientes fueron las unidades organizativas identificadas como
creadoras de valor hacia el exterior de la organizacin:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Direccin General de Fortalecimiento local


Direccin General de Ordenamiento Territorial
Direccin de Catastro Nacional y Registros
Direccin General de Organizacin y Participacin Ciudadana
Direccin General de Poblacin y Poltica Migratoria
Departamento Administrativo de Inquilinato
Unidad Tcnica de Descentralizacin
Secretara General

VI. El valor pblico creado por cada unidad organizativa


Identificar entre las dimensiones de valor pblico que crea la entidad, la dimensin de valor en la cual cada
unidad organizativa tiene impacto directo en la creacin de valor.
Aunque puede darse que una unidad organizativa est impactando varias vas de creacin de valor, esa
unidad deber identificar la principal dimensin en que crea valor pblico. 35 Esa dimensin en que crea
valor debe ser una de las dimensiones que han sido definidas para la entidad, con el fin de hacer coherente
la creacin de valor pblico por parte de la entidad.
Creacin de valor se refiere a hacer algo que beneficia a terceros que son externos a la entidad. Una unidad
organizativa puede tambin llevar a cabo actividades que desarrollan capacidades internas en la entidad
que le permitan despus crear valor para terceros. Este tipo de actividades no crea valor en s, sino
capacidad para crear valor despus. Ese tipo de actividades no es rigurosamente creacin de valor sino
creacin o refuerzo de capacidades internas (aunque es til crear capacidades, slo tiene impacto en el valor
pblico si luego esas capacidades se usan para crear valor pblico para terceros).
Por ejemplo, una actividad de capacitacin puede ser creacin de valor o creacin de capacidades internas,
dependiendo de quin es el beneficiario de la capacitacin. Por ejemplo, capacitar en finanzas municipales a
un grupo de funcionarios del Ministerio de Gobernacin para que puedan mejorar sus servicios en
fortalecimiento municipal, sera creacin de capacidades internas. Esa misma capacitacin para funcionarios
municipales sera creacin de valor por parte del Ministerio.
En condiciones ideales cada unidad organizativa tendra una dimensin de valor en la cual concentra su
creacin de valor. En los casos en que haya ms de una dimensin de valor, deber identificarse cul de esas
dimensiones es ms prioritaria, pero deben tenerse en cuenta todas las dimensiones en que la unidad
organizativa crear valor.


De esta regla se exceptan las unidades de apoyo, las cuales por su naturaleza no crean valor directamente hacia el exterior de
la institucin, sino ms bien le ayudan a las otras unidades a crear valor hacia el exterior. Las unidades de apoyo identificarn en
qu forma participan en la creacin de valor y esto puede impactar a varios componentes de creacin de valor en varias unidades
operativas.

35

122
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Si alguna unidad organizativa identifica una dimensin nueva de creacin de valor que no ha sido definida
previamente para toda la entidad, ser necesario revisar primero si es una dimensin nueva y diferente a las
que han sido definidas. Si lo es, se debe examinar si al incluir esa dimensin se mejora la creacin de valor
por parte de la entidad. Ese examen puede hacerse utilizando los criterios contenidos en el numeral II atrs.
Si despus de ese examen se considera apropiado incluir formalmente esa rea como una dimensin de
creacin de valor de la entidad, ser necesario definir la visin y los componentes de esa dimensin
(numerales III y IV arriba) para asegurarse que se tiene un conjunto coherente de criterios de creacin de
valor.
VII. Listado de actividades, iniciativas, programas y proyectos
Para cada unidad organizativa hacer la lista de todas las actividades, iniciativas y programas que espera
llevar a cabo durante el horizonte estratgico, que es el perodo que cubre el plan estratgico36. Cada ao se
presenta por separado, pero cuando haya una actividad que se extiende ms all del ao inmediato, debe
indicarse el calendario anual de ejecucin.
Debe separar tres tipos de actividades:
x actividades que crean valor directamente,
x actividades que crean capacidades internas para la creacin futura de valor,
x actividades de apoyo esencial para otras actividades, (esas otras actividades deben ser identificadas)

Cada uno de los programas contenidos en el conjunto de actividades, iniciativas y proyectos:


x Debe representar una agrupacin razonable de actividades, pues no tiene sentido hacer una lista de una
gran cantidad de actividades puntuales.
x Deben ser agrupaciones de actividades que puedan reflejarse en categoras presupuestarias con el fin de
compatibilizar el anlisis estratgico con el presupuesto.37
x Deben ser agrupaciones de actividades relacionadas claramente con un propsito, que puede ser
creacin de valor, creacin de capacidad interna, o apoyo esencial.
VIII: Para cada actividad propuesta para el primer ao del horizonte estratgico en cada unidad
organizativa, identificar lo siguiente:

Ese horizonte puede ser un ao, varios aos o el resto del perodo de gobierno. La decisin acerca del horizonte estratgico la
debe tomar la alta direccin de la entidad segn los propsitos del plan y la disponibilidad de informacin.
37
Es posible que sea difcil reflejar la totalidad de los costos de los recursos asignados a un programa, especialmente cuando hay
recursos (por ejemplo overhead administrativo) que se comparten entre varios programas. Se debe tratar de lograr la mayor
relacin posible entre programas y categoras presupuestarias. Una aproximacin posible es hacer la relacin con categoras
presupuestarias en los rubros de costos directos y variables de cada programa y tomar el resto del costo (reflejado en overhead e
indirectos) como actividades de apoyo y hacerles consideracin separada de las actividades de creacin de valor
36

123
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8.1. CLASIFICACIN DEL TIPO DE ACTIVIDAD:
o De creacin de valor
o De creacin de capacidad interna
o De apoyo esencial
8.2. ACTIVIDAD, DESCRIPCIN, RESPONSABLE Y DURACIN:
o Nombre oficial del programa (o actividad o iniciativa) que se est llevando a cabo o que se espera
llevar a cabo en el resto de este ao.
o Breve descripcin del programa
o Responsable de la actividad
o Duracin en meses y la fecha aproximada de finalizacin (si no finaliza este ao indicar la
duracin en meses este ao y cundo finalizara).
8.3. VNCULOS ANTERIORES Y VNCULOS POSTERIORES
o Lista de actividades que son prerrequisitos para este programa.
o Lista de actividades para las cuales este programa es prerrequisito.
8.4. COPRODUCCIN INTERNA38
o Cuando el programa es llevado a cabo con la participacin de otras unidades organizativas de la
entidad, se debe identificar cules son esas unidades y qu papel desempean en el programa.
8.5. COPRODUCCIN EXTERNA
o Cuando el programa es llevado a cabo con la participacin de otras entidades externas a la
entidad, se debe identificar cules son esas entidades y qu papel desempean en el programa.
8.6. PROPUESTA DE VALOR
o La explicacin que le dara a los beneficiarios de ese programa o al pblico en general acerca de
lo que el programa va a dar como beneficio.
8.7. VALOR PBLICO (solamente para las actividades orientadas a crear valor pblico para
terceros)


No debe confundirse con actividades de apoyo. Apoyo es algo que requiero que otro haga para m que me permita hacer bien
lo que tengo que hacer: Por ejemplo, disponer del apoyo del departamento de Recursos Humanos para la seleccin y
contratacin de personal. Coproduccin es cuando yo hago algo y otro u otros hacen algo ms para en conjunto producir un
resultado comn para todos. Por ejemplo, en una orquesta todos los msicos son parte de la coproduccin de la orquesta.
Ninguno de ellos es de apoyo. Todos participan directamente en producir el resultado comn. Igual con los jugadores de un
equipo de ftbol.

38

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o Indicar cul es el componente o componentes de valor pblico (entre todos los componentes de
valor pblico definidos anteriormente en la dimensin de valor pblico o dimensiones de valor
pblico definidas para la unidad organizativa en el paso VI) que es creado por ese programa.
o Se debe definir adems cunto valor pblico (meta del primer ao) se espera lograr en trminos
de los indicadores de valor pblico que se mencionan ms adelante.
o Explicar en qu forma ese valor pblico que se va a crear en el primer ao representa una mejora
respecto a la situacin actual.
8.8. BENEFICIARIOS. (solamente para las actividades orientadas a crear valor pblico para
terceros)
o Identificar quines seran los beneficiarios del valor pblico que crea ese programa.
8.9. INDICADORES DE VALOR PBLICO. (solamente para las actividades orientadas a crear
valor pblico para terceros)
o Definir qu indicadores (ojal cuantitativos) permitiran determinar durante la ejecucin del
programa y al finalizar ste si se est produciendo el valor pblico y cunto de ese valor pblico
se est produciendo.
8.10. CAPACIDAD INTERNA (solamente para las actividades orientadas a incrementar la
capacidad interna)
o Indicar cul o cules capacidades internas claves de la unidad organizativa o de otras unidades
dentro de la entidad son creadas o mejoradas por el programa.
o Definir cul sera la meta cuantitativa en la creacin o mejoramiento de cada capacidad clave
para fines del primer ao.
o Explicar en qu forma esa meta representa una mejora respecto a la situacin actual.
8.11. APOYO ESENCIAL (solamente para las actividades orientadas a proveer apoyo esencial)
o Definir en qu consiste el beneficio que ese apoyo brinda a otras actividades dentro de la unidad
organizativa o dentro del ministerio.
o Definir cul sera la meta cuantitativa en la actividad de apoyo para el primer ao.
8.12. APOYO POLTICO. (usualmente solo para las actividades orientadas a crear valor pblico
para terceros)

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o Actores que apoyarn ese programa e importancia relativa del apoyo de cada uno de esos
actores. Esa importancia relativa depende de la influencia que cada actor tiene en la asignacin
de recursos para el programa y en la ejecucin de las actividades del programa.
o Actores que se opondrn a ese programa e importancia relativa de la oposicin de cada uno de
esos actores. Esa importancia relativa depende de la influencia que cada actor tiene en la
asignacin de recursos para el programa y en la ejecucin de las actividades del programa.
o Si existe coproduccin interna o externa importante (ver 8.4 y 8.5 arriba) es indispensable
examinar la posicin que tendrn los coproductores. En ese caso puede existir apoyo, oposicin,
o poco inters. El caso de poco inters por parte de un coproductor interno o externo es tan
adverso para el valor poltico o ms adverso an que la oposicin.
o Balance de apoyo-oposicin. A partir de los tres puntos anteriores elaborar una conclusin acerca
del valor poltico del programa.
8.13. INDICADORES DE APOYO POLTICO (usualmente solo para las actividades orientadas a
crear valor pblico para terceros)
o Definir qu indicadores (ojal cuantitativos) permitiran determinar durante la ejecucin del
programa y al finalizar ste qu nivel de apoyo y qu nivel de oposicin se est dando.
o En el caso de coproduccin se requieren tambin indicadores de poco inters por parte de
coproductores internos o externos.
8.14. REQUISITOS FINANCIEROS
Definir los siguientes montos para el primer ao:
o Monto total de recursos financieros requeridos para llevar a cabo el programa durante el primer
ao.
o Recursos financieros confirmados
x Monto de recursos financieros confirmados de fuentes presupuestarias para el programa.
x Monto de recursos financieros confirmados de fuentes de cooperacin externa.
x Monto de recursos financieros confirmados de fuentes de ingresos propias y otras fuentes
(identificar cules).
x Monto total de recursos financieros confirmados.
o Recursos financieros por conseguir:
x Diferencia entre monto total de recursos financieros requeridos y de recursos financieros
confirmados.

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o Recursos financieros solicitados no confirmados:
x Monto de recursos financieros solicitados de fuentes presupuestarias para el programa,
an no confirmados39.
x Monto de recursos financieros confirmados de fuentes de cooperacin externa, an no
confirmados.40
x Monto de recursos financieros de fuentes de ingresos propias no confirmados41 y de otras
fuentes.
x Monto total de recursos financieros no confirmados.
o Saldo de recursos necesarios sin fuente de financiamiento identificada:
x Diferencia entre el monto total de recursos financieros requeridos y la suma de recursos
financieros confirmados ms recursos financieros solicitados no confirmados.
8.15. PROCESOS INTERNOS CLAVES
o Identificar cules procesos internos deben ser ejecutados con excelencia para que el programa
logre sus metas de valor pblico.
o Diagnstico actual. Para cada proceso interno clave describir brevemente la condicin actual en
que se encuentra.
8.16. INDICADORES DE PROCESOS INTERNOS
o Se deben identificar indicadores cuantitativos (o si no fuese posible hacerlo entonces indicadores
cualitativos) de calidad del proceso, tiempo (duracin) y oportunidad (a tiempo o con atraso) en
que se lleva a cabo el proceso, y costo del proceso. Esos indicadores deben permitir establecer en
qu condicin se encuentra cada proceso clave en cualquier momento.
o Identificar metas a ser alcanzadas al final del ao en cada criterio cuantitativo o cualitativo.
8.17. PROCESOS DE COPRODUCCIN CLAVES
o Identificar cules procesos de coproduccin deben ser ejecutados con excelencia por entidades
externas para que el programa logre sus metas de valor pblico.
o Diagnstico actual. Para cada proceso clave describir brevemente la condicin actual en que se
encuentra.
8.18. INDICADORES DE PROCESOS DE COPRODUCCIN CLAVES

Obviamente se refiere a solicitudes pendientes de recursos que an no han sido rechazadas.
Idem.
41
Ibidem.
39
40

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o Se deben identificar indicadores cuantitativos (o si no fuese posible hacerlo entonces indicadores
cualitativos) de calidad del proceso, tiempo (duracin) y oportunidad (a tiempo o con atraso) en
que se lleva a cabo el proceso, y costo del proceso. Esos indicadores deben permitir establecer en
qu condicin se encuentra cada proceso clave en cualquier momento.
o Identificar metas a ser alcanzadas al final del ao en cada criterio cuantitativo o cualitativo.

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8.19. CAPACIDADES DEL PERSONAL.

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o Para cada programa definir cules capacidades del personal del programa son crticas para
llevarlo a cabo. (pueden haber varias capacidades crticas que deban ser identificadas).
o Definir la cantidad de personas (o personas ao) con cada tipo de capacidad crtica que se
requiere para lograr las metas del programa en el primer ao.
o Calcular el porcentaje de personal con cada tipo de capacidad crtica con que cuenta el programa
actualmente respecto al que es necesario para lograr las metas previstas en el programa para el
primer ao.
8.20. INDICADORES DE CAPACIDAD DE PERSONAL.
o Identificar cmo se mediran cada una de las capacidades crticas del personal para saber si se
dispone de ellas.
8.21. CAPACIDADES DE SISTEMAS DE INFORMACIN.
o Definir en la forma que indique el centro de informtica o la unidad especializada en este asunto
qu necesidades especficas de sistemas de informacin se requieren para llevar a cabo el
programa en el primer ao y qu porcin de esas necesidades se tiene.
8.22. INDICADORES DE CAPACIDAD DE SISTEMAS DE INFORMACIN.
o Identificar con la ayuda del centro de informtica o la unidad especializada en este asunto cmo
se medirn las capacidades de los sistemas de informacin para saber si se dispone de ellas.
IX. Para cada programa propuesto para los dems aos del horizonte estratgico
o Hacer un trabajo similar al que se ha hecho para el primer ao, siguiendo cada uno de los puntos
indicados en el paso #8, desde 8.1 hasta 8.22
X. Sntesis de programas para la priorizacin de la agenda, en cada unidad organizativa
Para cada programa de cada unidad organizativa se debe sintetizar la siguiente informacin,
separadamente para cada ao del horizonte estratgico.

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SNTESIS DE CADA PROGRAMA PARA PRIORIZACIN DE AGENDA DE LA UNIDAD


OPERATIVA (AO ________)
(Nombre del
programa)
Acerca del valor
pblico

Consideraciones
favorables

Consideraciones
desfavorables

Conclusiones

Acerca del apoyo


poltico
Acerca de los
recursos
financieros
Acerca de los
procesos internos
claves
Acerca de la
coproduccin
Acerca de vnculos
anteriores y
posteriores
Acerca de las
capacidades del
personal
Acerca de los
sistemas de
informacin
Para cada ao cada unidad operativa debe priorizar los programas que espera llevar a cabo, se acuerdo con
sus propios criterios y teniendo en cuenta que:
x Debe tratar de maximizar el valor pblico que va a crear de manera tal que al hacerlo:
o pueda mantener un apoyo poltico favorable y
o sea factible de realizar dentro de las posibilidades operativas dadas por:
la disponibilidad de recursos financieros confirmados y los que espera conseguir
las condiciones existentes y futuras de procesos internos claves y de coproduccin

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los requisitos dados por programas que representan vnculos esenciales (anteriores y
posteriores)
la disponibilidad actual y futura de personal con las capacidades crticas
el apoyo de los sistemas de informacin
Cada unidad operativa debe priorizar su propuesta de programas en tres grupos:
x Grupo A: Programas esenciales sin los cuales la unidad operativa considerara su gestin como un
fracaso.
x Grupo B: Programas que a pesar de no ser esenciales tienen buen potencial de creacin de valor
pblico sin requerimientos muy altos de capacidad operativa, o programas con alto potencial de
expandir la capacidad operativa, especialmente la financiera.
x Grupo C: el resto de los programas.
La priorizacin tendr efecto considerable en la asignacin de fondos para la realizacin de cada programa.
Podr haber ajustes en la escala de algunos programas para hacerlos ms viables operativamente, cuando
sea posible reducir la escala y el monto de recursos necesarios sin que eso produzca una reduccin
desfavorable desproporcionada del valor pblico o del valor poltico del programa o de algn otro
programa de alta prioridad vinculado estrechamente a ste.
XI. La agenda estratgica: la agenda a nivel de la entidad
Luego de terminar toda la tarea de definir y priorizar todas las actividades previstas para cada unidad
organizativa, se pasa a definir la agenda estratgica para la entidad. Esa tarea es esencial y se debe llevar
a cabo con la participacin de todos los jefes de unidades organizacionales y la alta direccin de la
entidad.
La priorizacin de la agenda para la entidad debe permitir definir:
x
x
x
x
x

La agenda de valor pblico


La agenda de apoyo poltico
La agenda de fortalecimiento estratgico
La agenda de mantenimiento
La agenda de reduccin.

Al finalizar la priorizacin de la agenda dentro de cada grupo (utilizando agrupaciones de prioridades


tales como A, B y C, o combinaciones de prioridades como se ha ilustrado en el primer volumen de esta
serie en el captulo 13) se determinarn los componentes de agenda que llevar a cabo cada unidad
organizativa.
En esta etapa hay ajustes y negociaciones internas y externas hasta lograr la mejor agenda posible segn
las prioridades de valor pblico, las consideraciones de apoyo poltico y las capacidades operativas

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existentes y desarrollables. Es posible que al integrar todas las actividades de todas las unidades
operativas, sea necesario reformar un buen nmero de ellas: reducirlas, ampliarlas, adelantarlas,
posponerlas, o eliminarlas.
Al final se espera contar con una agenda estratgica que llene los siguientes requisitos para el horizonte
estratgico:
1. Cree la mayor cantidad posible de valor pblico dentro de la misin de la entidad y dentro de las
prioridades de la entidad y del gobierno del que hace parte.
2. Aproveche al mximo la capacidad operativa existente al inicio del horizonte estratgico operando
con un alto nivel de excelencia operativa y genere la mayor cantidad posible de capacidad adicional
a travs de la ejecucin de la agenda y de la atraccin e inversin de recursos para incremento de las
capacidades claves.
3. Le permita a la entidad mantener un apoyo poltico suficiente para avanzar su agenda y evitar
obstculos polticos insuperables a su gestin durante el horizonte estratgico.
4. Cuente con el respaldo y el compromiso del personal de la entidad, el cual est familiarizado con la
agenda y ha participado activamente en su formulacin.
Si se logra lo anterior, se ha logrado el propsito central de la formulacin de la estrategia de la entidad y se
cuenta con un plan estratgico de alta calidad.