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Medios de comunicacin y partidos polticos

en Amrica Latina.

Steven Griner y Csar Arias

Medios de comunicacin y partidos polticos en


Amrica Latina: una aproximacin ms all de la
obsesin por controlar el gasto electoral

Steven Griner y Csar Arias

Publicacin editada por la Fundacin Friedrich Ebert en Mxico. Las opiniones vertidas
en los documentos que se presentan, as como los anlisis y las interpretaciones que
en ellos se contienen, son de la responsabilidad exclusiva de sus autores y no refleja,
necesariamente, los puntos de vista de la Fundacin.

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en Amrica Latina.

Steven Griner y Csar Arias

Ideas para la Accin


Con el nacimiento de Ideas para la Accin, la Fundacin Friedrich Ebert en
Mxico quiere brindar un espacio pblico donde las ideas tengan vida y
posibilidad de transformarse en acciones concretas, inspirar polticas pblicas y
buenas prcticas para la realizacin de la democracia sindical, la justicia social,
la participacin poltica femenina, la seguridad ciudadana, la ampliacin del
espacio pblico y el acceso equitativo a los medios de comunicacin, la
migracin y el desarrollo fronterizo, la construccin de nuevos liderazgos para
la democracia y estrategias novedosas de insercin en la globalizacin.

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editorial, son de la exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de
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Medios de comunicacin y partidos polticos


en Amrica Latina.

Steven Griner y Csar Arias

Medios de comunicacin y partidos polticos en Amrica


Latina: una aproximacin ms all de la obsesin por controlar
el gasto electoral.
Steven Griner y Csar Ariasi

Introduccin
Son varias las razones del descrdito de los partidos polticos en Amrica Latina.
Entre ellas, sin embargo, el papel preponderante de los medios de comunicacin figura
como una de las ms importantes. Los medios electrnicos, principalmente la
televisin, restan centralidad a los partidos, sustituyndolos en cierta medida y, a la vez,
representando una barrera de entrada significante a la poltica. El pblico
latinoamericano ha dejado de confiar en los partidos y ha trasladado esta confianza a
poderes fcticos como la televisin. El acceso a la televisin en el hemisferio es casi
universal y para muchos sta representa la fuente principal de informacin y
entrenamiento. En las encuestas de Latinobarmetro, la televisin goza de 47 por ciento
de credibilidad pblica mientras que los partidos polticos oscilan entre un 19 y 22 por
ciento.1
La penetracin de la televisin, la radio y recientemente del Internet, ha
contribuido a la universalidad de la poltica, proveyendo informacin en tiempo real
hasta en los rincones ms recnditos de la aldea global. No obstante, la irrupcin de los
medios tambin ha profundizado la segmentacin de las sociedades. Dcadas atrs, el
electorado era ms homogneo y consistente en su identificacin con las ideologas
tradicionales de la economa y la sociedad. En la actualidad, sin embargo, el electorado
se presenta como un tejido de preferencias segmentadas, cada una con su propia
capacidad de ampliacin y poder de convocatoria. Como consecuencia, la forma de
hacer poltica ha cambiado. Los actos masivos en grandes plazas y los discursos desde
balcones han sido reemplazados por las nuevas tcnicas de la mercadotecnia electoral.
La campaa poltica de hoy es ms dinmica y el uso efectivo de la televisin es
imprescindible. El que tiene televisin en los huesos, como dijo un poltico
norteamericano, es el que tiene ms xito electoral. En esta poltica ms tecnolgica y,
paradjicamente ms personalizada, el lder fotognico es ms relevante que la
maquinaria partidaria y el candidato ms importante que el partido.

Inter-American Development Bank and IDEA International. Democracies in Development: Politics and
Reform in Latin America, (2002), page 36.

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Algunos estudios estiman que la contratacin de espacios en televisin, radio y


encuestas representa entre el 60 y 80 por ciento de los gastos totales de las campaas
polticas.2 Cabe destacar que 15 de los 17 pases de Amrica Latina han implementado
algn tipo de regulacin sobre medios de comunicacin con el fin de reducir los gastos,
tener una mayor transparencia en el proceso electoral y promover una mayor equidad en
el mercado poltico.3 Aunque dichas medidas representan avances importantes en la
regulacin de la relacin entre el poder y los medios, no necesariamente han contribuido
a la reduccin de los gastos incurridos en las campaas electorales. A pesar de estos
esfuerzos de reforma, los medios continan siendo el gasto electoral ms importante,
debido esencialmente a que es un gasto poltica y operativamente difcil de limitar por
decreto legislativo.
Si bien la demanda sigue siendo el determinante del gasto electoral, hasta hace
poco tiempo, la oferta se regulaba nicamente de acuerdo a las leyes del mercado libre.
Si slo los partidos que contaban con mayor capacidad financiera eran los que accedan
a los medios, era evidente que este acceso beneficiaba a algunos sectores
socioeconmicos en detrimento de otros. Aunque la presencia meditica no garantiza el
xito electoral, las desventajas para las fuerzas polticas incipientes, sin mayor
reconocimiento de nombre, son significativas. El primer intento por corregir este
desequilibrio contempl el uso de franjas electorales. Es decir, espacios generalmente
gratuitos en radio y televisin dedicados a la publicidad de partidos y/o candidatos.
Asimismo, se han promovido franjas en perodos no electorales para dar voz a
diferentes fuerzas polticas y mantener actualizado el discurso pblico. Las franjas han
sido utilizadas en forma exclusiva y tambin como complemento a los lmites en la
publicidad electoral. Estas se pueden implementar en medios pblicos y privados, al
igual que durante perodos electorales y entre elecciones. Las franjas han servido como
punto de partida importante, pero sin otros mecanismos de ndole ms cualitativo, a ser
revisados posteriormente, su efectividad en la promocin de una mayor transparencia y
equidad en la competencia poltica es menor.

Franjas exclusivas
Brasil y Chile son los dos pases de Amrica Latina que prohben la publicidad
poltica pagada en televisin durante la campaa electoral para las elecciones
presidenciales y legislativas. En Brasil, tanto la publicidad en televisin como la
propaganda en radio se reducen a las franjas gratuitas asignadas a los partidos, mientras
que el uso exclusivo de franjas en Chile se limita solamente a la televisin. Con el fin
2

Juan Rial, Financiamiento poltico: el acceso de los partidos a los medios de comunicacin, en De las
normas a las buenas prcticas: el desafo del financiamiento poltico en las Amricas. Organizacin de
los Estados Americanos e IDEA Internacional, 2004, pgina 62.
3
No existen en la Repblica Dominicana ni en Honduras garantas de acceso gratuito a la televisin ni
regulaciones a la compra o transmisin de publicidad. En la Repblica Dominicana, el acceso gratuito a
la televisin estatal est legislado pero no tiene una aplicacin prctica relevante.

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de hacer menos oneroso el costo de entrada a la competencia electoral, los dos pases
contemplan una distribucin equitativa para las fuerzas mayoritarias y un mnimo
garantizado para las fuerzas emergentes. En Brasil y Chile, sin embargo, el criterio de
distribucin de espacios en los medios se basa en las elecciones anteriores, lo que
beneficia indirectamente a los partidos ms establecidos.
Aun en estos pases, la franja gratuita ha servido como complemento y no como
sustituto del gasto electoral. En Brasil y Chile, igual que en el resto de pases de la
regin, las campaas electorales han experimentado una marcada profesionalizacin,
sobretodo en lo relacionado con los medios electrnicos. Muchos de los recursos que
sin la franja hubieran sido destinados a comprar espacios, han sido desviados para
cubrir gastos derivados de los estudios de mercado, el diseo de la publicidad y la
produccin de spots. Algunos clculos en Brasil estiman que los costos secundarios
ligados a la produccin de programas para radio y televisin representan cerca del 30% del
costo total de las campaas presidenciales (aproximadamente 34 millones de dlares)4.
Aunque las franjas gratuitas han facilitado la participacin de fuerzas polticas
emergentes y asegurado el acceso a los partidos sin mayores aportes econmicos, stas
no necesariamente pueden ser consideradas como un factor igualizador. En las
elecciones presidenciales de 1999 en Chile, por ejemplo, la coalicin Unin por Chile,
segn fuentes periodsticas, gast 10 veces ms que la Concertacin de Partido Por la
Democracia en una eleccin decida por apenas 30.000 votos.
Pases de Amrica Latina que tienen franjas exclusivas
Pas
Brasil

Chile

Franjas en medios de comunicacin


Medio
Total de la franja
TV abierta y
radio

Slo
abierta

TV

Criterio de Adjudicacin

Tres das semanales 25


minutos en dos tandas para
presidente y diputado federal;
10 minutos para senador
federal; 45 das antes de las
elecciones.

1/3 igualitario y 2/3 de acuerdo a la eleccin


de diputados federales anterior.

30 minutos diarios para


eleccin presidencial y 30
minutos para el congreso. Si
la eleccin es concurrente, 40
minutos
divididos
por
mitades (20 presidenciales y
20 congresistas).

Presidencial: igualitaria para todos los


candidatos.

Mnimo para partido o


presidencial sin antecedentes

candidato

Congreso: de acuerdo a la eleccin anterior


de diputados.

David Friedlander y Thomas Traumann: Comea o show dos milhes, en: Revista poca, no. 213,
17.6.2002. Citado en Bruno Wilhelm Speck, Anlisis comparativo sobre financiamiento de campaas y
partidos polticos en Brasil en Ibd., seccin de apndices.

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Esquemas mixtos

Bolivia, Colombia, Mxico, Paraguay y Per cuentan con sistemas mixtos de


franjas y lmites que se extienden en los medios pblicos y privados. Los lmites se
implementan de formas distintas. La publicidad pagada en Bolivia se restringe a 10
minutos en canales nacionales y cinco minutos en medios locales. En Guatemala, la
autoridad electoral en conjunto con los partidos polticos determina los espacios
disponibles, pero estos no pueden ser menores a 30 minutos semanales. En Paraguay y
Per, por su parte, se establecen lmites de cinco minutos diarios. En Paraguay el lmite
rige 10 das antes del cierre de la campaa, mientras que en el caso de Per el perodo es
de 30 das.
En Bolivia el canal estatal ofrece franjas gratuitas. El impacto de esta concesin
es mnimo dado que el pblico de los canales estatales es limitado y la distribucin de
los espacios se hace de forma igualitaria entre todos los partidos, cuyos nmeros han
proliferado. Menos relevante an es la concesin estatal de medios en El Salvador y la
Republica Dominicana en donde los espacios gratuitos estn contemplados
legislativamente pero no se han instrumentado en la realidad electoral, en parte por falta
de solicitud expresa de los partidos beneficiarios que prefieren regirse por el libre juego
de las fuerzas del mercado.

Pas
Per

Bolivia

Franjas en medios de comunicacin


Total de la franja
Criterio de
Adjudicacin

Publicidad
privada

Medio

Hasta un mximo
de 5 minutos
diarios 30 das
antes del cierre de
campaa. Cinco
minutos mensuales
en perodos no
electorales.
10
minutos
diarios, a los que
se pueden aadir 5
minutos en medios
departamentales o
locales)

TV
abierta y
radio

10 minutos diarios de
30 a 15 das antes de
las elecciones, 20 de
14 a seis das y 30
minutos entre 5 y 2
das, siempre entre las
19 y las 22hs.

50% igualitario
50% segn la representacin
existente en el Congreso
Partidos nuevos: igual que el
partido
de
menor
representacin.

TV
radio

La
propaganda
electoral
gratuita
comienza 60 das
antes del da de las
elecciones.
Los
medios
estatales
deben
otorgar
espacios gratuitos y
permanentes
entre
elecciones.

Igualitario y en los mismos


tiempos para todos los partidos
polticos, alianzas y candidatos.

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Pas
Paraguay

Publicidad
privada
5 minutos diarios
10 das antes del
cierre de campaa

Steven Griner y Csar Arias

Franjas en medios de comunicacin


Medio Total de la franja
Criterio de
Adjudicacin
TV, radio
y prensa

5 minutos diarios en
radio y televisin
hasta el 3% de los
espacios disponibles.
Media pgina por
edicin
para
peridicos y revistas.

Igualitario para cada partido,


movimiento poltico o alianza
que participe en las elecciones

Otra tendencia del sistema mixto es que dicho sistema prev la transmisin
publicitaria gratuita con ciertas restricciones indirectas a los espacios pagados. En
Argentina, Mxico y Colombia -para elecciones presidenciales- se otorgan espacios
gratuitos en los medios pblicos y privados, permitiendo la compra de publicidad
adicional hasta los lmites globales del gasto de campaa. En Uruguay, la compra de
publicidad se permite solamente durante un perodo de 50 das antes de las elecciones y
la Corte Electoral otorga espacios gratuitos en el canal estatal de televisin.
Pases que tienen franjas en medios estatales y privados y lmites indirectos
Pas

Publicidad
privada

Franjas en medios de comunicacin


Medio Total de la franja
Criterio de
Adjudicacin

Argentina

Lmite indirecto. TV abierta,


El
lmite
lo cable
y
establece el total radio
de gastos posibles
por campaa

Igualitario

Colombia

Limite indirecto.
El lmite es el tope
de gasto por
campaa
establecido por la
Ley.
Tramo pago III.
Lmite indirecto:
no sobrepasar el
total de gastos de
campaa.

El Consejo Nacional
Electoral determina
equitativamente y por sorteo
la distribucin de estos
espacios entre los distintos
candidatos.
30% igualitario
70% resultado de la eleccin
anterior para diputados
federales.

Mxico

Cada partido poltico de


distrito
tiene
90
segundos en TV en 1a.
y 2da. hora de TV y 120
segundos diarios en
radio.
TV
y 2 minutos en
radio
televisin en horario
triple A y 4 minutos
diarios en radio en el
horario de mayor
audiencia.
TV
Tramo gratuito I:
abierta y Para Presidente todos
radio
los partidos cuentan
con 250 horas en radio
y 200 en televisin.
Si es slo Congreso el
tiempo es el 50%.
Tramo gratuito II.
Pagado por el IFE:
Hasta 10 mil
promocinales (spot)
en radio y 400 en
televisin de 20
segundos cada uno

Para partidos nuevos 4% del


tiempo para los
promocinales del tramo II.

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Pas
Uruguay

Publicidad
privada
50 das antes de las
elecciones

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Franjas en medios de comunicacin


Medio Total de la franja
Criterio de
Adjudicacin
TV y
radio
estatal

5 minutos al inicio de
la campaa electoral
nacional y 15 al final
de la misma. 15
minutos adicionales a
cada candidato
presidencial en caso
de segunda vuelta

Igualitario a los candidatos


presidenciales de partidos
con representacin
parlamentaria y candidatos
presidenciales de nuevos
partidos que en la eleccin
interna hayan superado el 3%
de los votos del total del
padrn electoral.

El resto de los pases latinoamericanos han impuesto lmites sin conceder


espacios gratuitos. Existen lmites expresos en Costa Rica (10 minutos diarios),
Nicaragua (tres minutos) y Venezuela (dos minutos) y un lmite indirecto en Ecuador
que pone tope a los gastos globales de campaa.
Cabe destacar la importancia de los lmites del gasto electoral en los seis pases
indicados. Si bien es cierto que el costo de la produccin y transmisin de la publicidad
televisiva suma hasta un 80 por ciento del presupuesto de campaa, los lmites globales
afectan ms el gasto en esta rea. En casi la totalidad de los 18 pases latinoamericanos
se utiliza un lmite preciso en la contratacin de publicidad o un lmite global de gasto
de campaa, pero no ambos. Guatemala se presenta como una excepcin, sin embargo,
los lmites globales y de publicidad recin aprobados en 2004, aun no se han
implementado.
Aunque los marcos normativos sobre los lmites precisos o globales son
relativamente claros, se reconoce que en muchos casos no son respetados en la prctica.
Las razones principales tienen que ver con la falta de voluntad poltica de los partidos o
capacidad tcnica de los entes reguladores. En algunos casos las legislaciones no
corresponden con la realidad de las campaas electorales por lo que los partidos y
candidatos prefieren competir al margen de los reglamentos o regirse por las leyes del
mercado. La baja utilizacin de franjas publicitarias gratuitas en canales estatales con
poca audiencia ejemplifica esta tendencia. Por el otro lado, las autoridades con
responsabilidad fiscalizadora no cuentan con los recursos financieros ni humanos
requeridos para hacer cumplir con las disposiciones. La distribucin de la franja
electoral en las elecciones presidenciales de Per en 2006, por ejemplo, se caracteriz
por varias dificultades administrativas. Como consecuencia, la autoridad electoral tuvo
poco control sobre los topes de publicidad electoral y el cobro de tarifas diferenciadas a
los diferentes equipos de campaa.
A medida que los partidos polticos en Amrica Latina han adoptado sistemas de
democratizacin interna, las elecciones primarias han asumido cierta prominencia en los
procesos electorales. Este hecho acompaado de una ola creciente de reelecciones en la

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regin ha generado lo que algunos analistas denominan un ambiente de campaa


permanente. Partidos, candidatos y gobiernos han volcado un porcentaje importante de
sus recursos a la compra de propaganda y la contratacin de encuestas en tiempos que
caen fuera de los lmites legislativos. Las consecuencias de este vaco normativo han
sido particularmente marcadas en Mxico. All los tres partidos principales han
alcanzado un nivel de institucionalizacin que ha contribuido a contiendas
intrapartidarias cada vez ms competitivas, costosas y prolongadas. Pese a esto, los
gastos relacionados a las elecciones primarias no son regulados por las autoridades
electorales. Tampoco existen normas federales que prohban la propaganda institucional
en perodos electorales. En este pas, la duracin de las precampaas y el uso proselitista
de los recursos del Estado se perfilan como unas de las principales reas de reforma en
los prximos aos.
Lmites precisos e indirectos en campaas electorales
Pas

Lmites precisos a la contratacin de


los medios

Limites globales a los


gastos de campaa
(lmites indirecto a la
publicidad)
(US $ millones)

Argentina
Bolivia

Brasil
Chile
Colombia

Costa Rica

Ecuador
El Salvador
Guatemala

Honduras
Mxico
Nicaragua

Panam
Paraguay

-10 minutos diarios, a los que se pueden


aadir
5
minutos
en
medios
departamentales o locales

10.1

Franja gratuita y exclusiva para TY y radio


Franja gratuita y exclusiva para TV
2 minutos en TV en horario triple A y 4
minutos diarios en radio en el horario de
mayor audiencia.
Cada partido tiene derecho a 10 minutos
mximo por canal y 10 minutos diarios en
radio hasta un mximo de 30 minutos por
semana.
--Determinado por el Tribunal Supremo
Electoral, pero no menos de 30 minutos
semanales no acumulables en radio y TV.
--No ms del 10% del tiempo permitido, que
es 30 minutos en cada canal y 45 minutos
en cada radio por da
-5 minutos diarios en radio y televisin
hasta el 3% de los espacios disponibles.
Media pgina por edicin para peridicos y

-5.7
4.6

--

--

1.1
-5.8

-51.7
--

---

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Pas

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Lmites precisos a la contratacin de


los medios

Limites globales a los


gastos de campaa
(lmites indirecto a la
publicidad)
(US $ millones)

Per

Republica Dominicana
Uruguay
Venezuela

revistas.
Hasta un mximo de 5 minutos diarios 30
das antes del cierre de campaa. 5 minutos
mensuales en perodos no electorales.
--No est regulado. El Consejo Nacional
Electoral ha autorizado por va
reglamentaria hasta 30 minutos semanales
para candidatos presidenciales en medios
pblicos y privados.

--

----

Los lmites legislativos para la compra de publicidad en medios y el control del


gasto total de campaa representan un inicio importante en los esfuerzos por promover
una mayor transparencia y equidad en el acceso a los medios de comunicacin. Sin
embargo, como se mencion anteriormente, la transformacin de las campaas
electorales y la rpida evolucin de la tecnologa hacen que estos lmites por si mismos
sean insuficientes. Por ejemplo, la relacin entre los dueos de los medios de
comunicacin y los partidos polticos contina siendo un aspecto vital para garantizar
una mayor equidad en la competencia poltica. Varios pases de la regin estn
experimentando una creciente concentracin de la propiedad de los medios de
comunicacin. Es decir, un grupo pequeo de individuos y corporaciones han asumido
una desproporcionada propiedad de la prensa, la radio y la televisin. Existe el riesgo
que dichos dueos compartan un punto de vista poltico especfico y apoyen a los
polticos que comparten intereses similares a travs de espacios gratuitos, tarifas
publicitarias reducidas y un cubrimiento informativo favorable en programas de noticias
y opinin.5
La grfica que se muestra a continuacin, cuya fuente es un estudio publicado
por Carlos Navarro Fierro, demuestra que la mayora de los pases de Amrica Latina
cuentan con instrumentos complementarios a los lmites legislativos. Sin embargo,
como tambin seala Navarro, los diferentes mecanismos son heterogneos en trminos
de su naturaleza, alcance e impacto. En algunos casos, los controles carecen de
vinculacin legal y representan solamente buenas intenciones en este proceso de mayor
transparencia y equidad. Incluso en los pases en donde existen sanciones legales, la
5

En su informe anual del ao 2003, la Relatora para la Libertad de Expresin de la Organizacin de los
Estados Americanos insisti que la concentracin en la propiedad de los medios de comunicacin es una
prctica que conspira contra la democracia y la pluralidad al impedir la expresin diversa de los distintos
sectores de la sociedad.

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aplicacin es notablemente dbil. Por una parte, las autoridades electorales no cuentan
con los recursos humanos, financieros y tecnolgicos necesarios para poner en prctica
la ley. Por otra, los candidatos y partidos polticos enfrentan un riesgo mnimo por
violar la ley dado que las sanciones no se aplican o tienen efecto slo al finalizar la
contienda electoral. Cabe subrayar, sin embargo, que las autoridades electorales en los
sistemas con un mayor nivel de financiamiento pblico como Mxico, Brasil y Panam
gozan de una mayor capacidad de aplicar estas y otras medidas relacionadas con el
control del financiamiento poltico.
Regulaciones sobre publicidad en medios en perodos de campaa6
Pas

Compra
Prohibida

Inscripcin
Tarifas

Trato
Equitativo

Perodo
Limitado

Rendicin
Informes

Propaganda
Gobierno

Monitoreo

Argentina

Bolivia
Brasil

Chile

X
X
X

Colombia
Costa Rica

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Cargo de
Descuentos

X
X

X
X

Honduras
Mxico

Nicaragua

Panam

Paraguay

Per

Puerto Rico

X
X

Carlos Navarro Fierro. Regimenes de Financiamiento y Fiscalizacin y Garantas de Equidad en la


Contienda Electoral: Estudio comparado de 19 pases de Amrica Latina. Instituto Federal de
Elecciones y la Organizacin de los Estados Americanos, 2005, pgina 79.

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Divulgacin de los resultados de las Encuestas

A medida que las campaas polticas avanzan tecnolgicamente, el uso de las


encuestas asume un papel de mayor importancia. Entre las elecciones, las encuestas
cuantifican la popularidad de un gobierno. Cifras favorables pueden fortalecer al
ejecutivo (a veces hasta los extremos), mientras que resultados no favorables denotan
deficiencias en la Administracin y pueden llegar a provocar crisis de gobernabilidad.
En algunos pases se requieren fichas tcnicas donde se incluyen datos bsicos como el
tipo de muestreo, el mtodo de entrevista, los mrgenes de error y los intervalos de
confianza. No obstante en ninguno de ellos se requiere legalmente que la totalidad de la
metodologa de las encuestas sea pblica. Slo seis pases (Brasil, Colombia, Costa
Rica, Ecuador, Mxico y Panam) requieren que las compaas consultoras divulguen la
identidad
de
quienes
contratan
las
encuestas
durante
perodos
electorales. Adicionalmente, siete pases prohben la publicacin de los resultados de
estudios de opinin un cierto nmero de das antes de las elecciones.7
Existen distintos mecanismos que se pueden adoptar para asegurar una mayor
calidad de las encuestas y una utilizacin tica de sus contenidos. La mayora de dichas
medidas trascienden el mbito legislativo tales como son la vigilancia por parte de
asociaciones profesionales y la autorregulacin de las empresas a travs de cdigos de
conducta. Desde 1994, como resultado de la presin de los actores polticos, y en 1996
con una base legal pero si sanciones, el Instituto Federal Electoral (IFE) de Mxico en
asocio con la Cmara Nacional de la Industria de Radio y Televisin coordinan la
aplicacin de lineamientos generales que promueven el equilibrio informativo en el
cubrimiento de las actividades de campaa. La coordinacin con esta agremiacin de
concesionarios y la capacidad tecnolgica dentro del mismo IFE han hecho que la
normatividad sobre la divulgacin de los resultados de encuestas se cumpla con bastante
rigor. Estas modalidades de asociacin tambin han servido para controlar las tarifas de
la publicidad pagada en medios en los 10 pases de la regin que han adoptado medidas
para hacerlas ms transparentes y equitativas. En la gran mayora de los pases
latinoamericanos, sin embargo, este tipo de sinergias entre los organismos electorales y
otros actores de la sociedad civil aun se encuentre en etapas incipientes de desarrollo.

Utilizacin de los recursos del Estado y equilibrio informativo

Uno de los aspectos que ms puede afectar las condiciones de equidad en las
campaas electorales es la utilizacin de los recursos del Estado con fines proselitistas
en los medios de comunicacin. Este tema ha cobrado cada vez ms importancia en el
entorno latinoamericano, donde 14 de los 18 pases de la regin permiten la reeleccin
7

Los pases con los limites de das previos al da de eleccin en parntesis son los siguientes: Ecuador
(20), El Salvador (15), Mxico (8), Panam (10), Paraguay (15), Per (7) y Venezuela (7).

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presidencial inmediata o despus de un mandato constitucional. En la era de la


informacin, gobernar es comunicar. Por esta razn, la publicidad oficial se ha
convertido en la herramienta ms importante de los gobiernos para mantener una
interlocucin permanente con los ciudadanos. En 2005, la organizacin Argentina
Poder Ciudadano inform que el Ejecutivo Nacional invirti el 84% del presupuesto
destinado a difundir la gestin de gobierno (aproximadamente 24 millones de dlares)
durante los primeros seis meses del ao. De acuerdo a estos clculos, el 37% del total de
la pauta publicitaria oficial fue contratado en diarios y revistas; 22% en televisin
abierta; 19% en radios AM y FM; y el 12 por ciento en los canales de cable8.
Este flujo de recursos oficiales y la relacin preexistente con los medios le
proporcionan una ventaja importante a los gobernantes-candidatos en poca de campaa
electoral. Mantener este fenmeno bajo control implica un esfuerzo tripartito. Por una
parte, los gobernantes-candidatos deben ejercer una completa separacin de los actos de
gobierno con respecto a los actos de campaa. En segundo lugar, las autoridades
electorales deben enfatizar el seguimiento y la divulgacin del manejo que se hace de
los recursos pblicos durante los comicios. Finalmente, los medios estn llamados a
reforzar su independencia e imparcialidad a travs de la transparencia en la contratacin
de espacios y la implementacin estricta de cdigos de tica en el tratamiento de los
eventos polticos.
Aunque la mayor parte de los 18 pases latinoamericanos contemplan algn tipo
de restricciones a la utilizacin de los recursos del Estado a travs de los medios,
solamente cinco tienen disposiciones concretas o mecanismos que garanticen el
cumplimiento de la ley. Mxico, Bolivia, Brasil y Colombia han incorporado distintas
medidas de control a raz de los ltimos procesos electorales. En todos los casos, ms
que regulaciones estrictas, ha sido el dilogo permanente entre las autoridades
electorales, los partidos polticos, los concesionarios de medios y la presin de la
sociedad civil lo que ha contribuido al funcionamiento efectivo de los dispositivos de
control. En Mxico, la presin del IFE y los partidos de la oposicin en los comicios de
1994 y 2003 logr que el Gobierno Federal retirara comerciales dirigidos a la difusin
de logros y promocin del voto por ser considerados publicidad en favor del partido
oficialista. En Colombia, la ley de garantas promovida por sectores de oposicin
prohibi durante los cuatro meses de la campaa al presidente lvaro Uribe la
realizacin de uno de sus programas banderas denominados Consejos
Comunitarios, por considerar que dichos actos financiados con recursos pblicos
podran ser utilizados para proselitismo electoral. Dicha ley tambin suspendi durante
los cuatro meses la vinculacin de empleados a la nmina estatal, restringi la
contratacin pblica y cre un sistema de inhabilidades estricto para la participacin en
poltica de los servidores pblicos.9

Cmo se invierte el dinero de la publicidad oficial en El Clarn, Buenos Aires; martes 27 de


septiembre de 2005. Tomado de www.clarin.com/diario/2005/09/27/sociedad/s-03301.htm.
9
Ley 996 de 2005 Ley de garantas electorales.

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Colombia, Bolivia y Brasil han sido estrictos en el control de contenidos y la


garanta de un cubrimiento informativo plural entre las diferentes fuerzas polticas. La
ley que rigi las elecciones presidenciales de 2006 en Colombia, por ejemplo, fortaleci
la figura del derecho de rplica para proteger el buen nombre y la honra de los
candidatos. Como consecuencia, el Consejo Nacional Electoral exigi a los
concesionarios de medios de comunicacin otorgar espacios en los horarios de mayor
audiencia al Movimiento Alianza Democrtica M-19, para que respondiera a las
declaraciones en las que el Presidente y candidato lvaro Uribe afirm que la toma del
Palacio de Justicia realizada, por el entonces grupo guerrillero M-19, cont con el apoyo
del narcotrfico10. Un comportamiento similar tuvo la Corte Nacional Electoral en
Bolivia al ordenar la suspensin de 17 spots televisivos y cuas radiales durante la
campaa para la eleccin de representantes a la Asamblea Constituyente y el Referendo
Nacional Autonmico en 2005.11 Asimismo, al no existir candidatos y con el objetivo
de garantizar el equilibrio informativo entre el s y el no, el Tribunal Supremo
Electoral de Brasil decidi prohibir toda la publicidad en medios electrnicos en el
referendo de octubre de 2005, en el que los brasileos rechazaron la prohibicin a la
venta de armas. Medidas similares se tomaron en las elecciones presidenciales de 2006,
en las que los concesionarios fueron obligados a invitar a todos los candidatos
presidenciales a los diferentes debates y programas de opinin como medio para
conservar el pluralismo y la equidad de la contienda electoral que se desarrolla a travs
de la televisin y la radio.
La relacin entre medios, poder y elecciones es implcitamente conflictiva
porque pone en contraposicin derechos fundamentales como la libertad de expresin
con la necesidad de generar condiciones de mayor equidad y pluralismo en la
competencia poltica. Ante esta realidad los pases han adoptado distintos tipos de
arreglos institucionales. En Venezuela dicha relacin se rige con base en la ley de
Responsabilidad Social en Radio y Televisin que aprob la Asamblea Nacional en
diciembre de 2004. En otros pases el control de contenidos lo hacen las autoridades
electorales en asocio con comisiones reguladoras especializadas como la Comisin
Nacional de Televisin en Colombia o agremiaciones de concesionarios como la
Cmara Nacional de la Industria de Radio y Televisin en Mxico. Dada la
complejidad de esta relacin, varios pases han promovido la adopcin de metodologas
ad hoc donde los partidos y candidatos definen las reglas de la publicidad en dilogo
con los rganos electorales. Es importante resaltar, que un nmero creciente de
organizaciones de la sociedad civil se han venido incorporando a la labor de monitoreo

10

CNTV fija plazo a canales de televisin para derecho de rplica del M-19 al presidente Uribe en
Caracol Noticias, febrero 2 de 2005. Tomado de www.caracol.com.co/noticias/143445.asp?id=143445.
11
Organizacin de los Estados Americanos. Informe De La Misin De Observacin Electoral En Bolivia
Elecciones Presidenciales y de Prefectos 2005 (CP/doc.4115-06). 6 de mayo 2006. paginas 18-20.

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de medios a travs de observatorios que proveen a la opinin pblica con datos


relevantes sobre el desarrollo y los contenidos de las campaas electorales.12

Internet

En los ltimos aos, Internet se ha convertido en uno de los medios con mayor
potencial de desarrollo en la transmisin de informacin y la comunicacin de mensajes
polticos. Howard Dean, uno de los candidatos demcratas en las elecciones
presidenciales de 2004 en los Estados Unidos, revolucion el uso del Internet al
recaudar ms de 30 millones de dlares para su campaa electoral por este medio. Este
hecho sin precedentes, le permiti a Dean convertirse en el lder de la contienda antes de
disputar la primera eleccin primaria dentro su partido. Ms importante an, dado que la
mayora del recaudo provena de pequeas contribuciones de ciudadanos que aportaban
por primera vez a una campaa, el candidato logr ventajas importantes con respecto a
sus rivales en trminos de recursos financieros y organizacin poltica. El xito de
Howard Dean fue involucrar a una poblacin inexplorada de jvenes tradicionalmente
apticos a los asuntos polticos pero devotos del avance tecnolgico. Se estima que
Internet ser la fuente ms importante de recursos en las elecciones presidenciales de
2008, superando otros mecanismos de recaudo como el correo y el contacto directo con
los donantes.13 Como consecuencia, se calcula que la prxima campaa presidencial
norteamericana ascender a ms de un billn de dlares, recaudados en gran medida a
travs del Internet e invertidos mayoritariamente en televisin.
Partidos polticos y candidatos estn incursionando aceleradamente en el manejo
de pginas webs, chats de discusin y blogs de opinin, a medida que el Internet amplia
su alcance a diferentes grupos de ciudadanos. Sin embargo, el uso del Internet para
fines polticos es todava circunstancial comparado con sus aplicaciones en el mundo de
los negocios o la gestin de la informacin. En Amrica Latina, los partidos polticos
no han desarrollado una estrategia contina de proselitismo al electorado virtual, lo que
refleja en parte la generacin de sus lderes y los bajos niveles de desarrollo en la
regin. No obstante, el avance de la video tecnologa en el Internet representa una
oportunidad de producir comerciales a un costo relativamente bajo y transmitirlos
prcticamente gratis. La audiencia televisiva es nfima cuando se compara con los
grupos de ciudadanos que la publicidad en lnea puede alcanzar. Otro ejemplo en el
contexto norteamericano ayuda a ilustrar las oportunidades en juego. Un anuncio
denominado Vote Different en favor del candidato presidencial Barack Obama,
producido y distribuido annimamente a travs del portal You Tube14, recibi ms de
12

Algunas de las organizaciones pioneras en estos esfuerzos son la Corporacin Participa en Chile, Poder
Ciudadano en Argentina, TRANSPARENCIA en Per, Alianza Cvica en Mxico, Participacin
Ciudadana en la Repblica Dominicana y Ecuador, Accin Ciudadana en Guatemala, entre otros.
13
Washington Post, Donations Pooled Online are Getting Candidates Attention, March 11, 2007.
14
http://www.youtube.com

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medio milln de visitas en solo un da y a la fecha ha sido visto y comentado por varios
millones de cibernautas. Dicho anuncio no est vinculado a ninguna campaa oficial.
Tampoco existen reglamentos que delimiten las obligaciones fiscales derivadas
de los costos del anuncio, ni provisiones que determinen la responsabilidad poltica
incurrida por la difusin de sus contenidos.
Hasta el 2004, ninguno de los 18 pases de Amrica Latina ha promulgado
legislacin alguna relacionada con el acceso y utilizacin del Internet para fines
polticos o electorales. En la actualidad cerca de 89 millones de personas tienen acceso
a Internet en la regin y las proyecciones de crecimiento continan incrementando en
porcentajes de dos dgitos.15 Por esta razn, los pases de la regin estn llamados a
redoblar sus esfuerzos en materia de regulacin y fortalecimiento de las capacidades
institucionales necesarias para contrarrestar los efectos inminentes del Internet tanto en
el discurso poltico, como en las condiciones bsicas de competencia, equidad y
transparencia de las futuras campaas electorales.
Adicionalmente, el Internet amplia la participacin poltica al facilitar la
expresin de todos aquellos ciudadanos residentes en el exterior. En el ao 2003,
millones de residentes latinoamericanos en los Estados Unidos enviaron ms de US $32
billones de dlares en remesas a sus pases de origen.16 El Internet brinda a estas
poblaciones no slo la posibilidad de ejercer su derecho a participar en la formacin de
la agenda pblica, sino tambin a contribuir financieramente a las campaas de sus
representantes. Once de los 18 pases de la regin han incorporado dentro de su
legislacin el voto de nacionales en el extranjero. En el Salvador, el ejecutivo ha creado
un ministerio especial encargado de los asuntos de sus nacionales en los Estados Unidos
y, en Colombia, se ha creado una circunscripcin electoral especial dentro de la cmara
baja del congreso para elegir un representante de los colombianos en el exterior. Es
slo cuestin de tiempo para que un lder poltico capte el inters de esa masa
polticamente ambivalente de jvenes cibernautas y ciudadanos prsperos residentes en
el exterior. No obstante, los efectos que pueda tener este tipo de proselitismo y
financiamiento en la regulacin existente y la realidad poltica de los pases continan
siendo interrogantes sin respuesta definida.

Son realmente caras las elecciones en Amrica Latina?


Durante la ltima dcada, distintos esfuerzos de reforma han tratado de controlar
el incremento en los costos de las campaas, apuntando a los medios de comunicacin,
15

http://www.internetworldstats.com. Internet Usage in the Americas.


Inter-American Dialogue, All in the Family: Latin Americas Most Important International Financial
Flow (January 2004), page 4. In 2002, remittances amounted to some $32 billionor about 2 percent
of the regions Gross National Product and more than triple the $10 billion they comprised just a half
dozen years ago.

16

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y en particular a la televisin, como el principal disparador del gasto electoral. En


efecto, los 34 Jefes de Estado y de Gobierno de la regin identificaron el alto costo de
las campaas electorales como una de los principales problemas de la democracia
cuando aprobaron la Carta Democrtica Interamericana en septiembre 11 de 2001.17
Resulta paradjico que mientras los lderes polticos deploran el alto gasto electoral, la
mayora de estos no pueden decir con exactitud cunto cuestan las campaas, ni
determinar los costos relacionados con el diseo, la produccin y la transmisin de sus
mensajes publicitarios. Casi siempre se cita a los Estados Unidos como un extremo
perverso de la relacin entre el dinero y la poltica. En este pas se gastaron
aproximadamente US $4 billones de dlares en los comicios generales de 2004
(incluyendo las elecciones primarias y la publicidad contratada por grupos
independientes) para elegir al presidente y los representantes del congreso. Este clculo
representa casi 50 veces el costo en Canad donde se celebraron elecciones federales el
mismo ao.18 Sin embargo, Estados Unidos anualmente gasta varias veces mas esta
cifra en comerciales de pasabocas. No cabe duda que las elecciones estadounidenses
son caras, pero es importante cuestionarse cul es el verdadero parmetro de
comparacin?
La pregunta relevante no es si las campaas en el hemisferio son ms o menos
costosas, ni si la televisin es la culpable del incremento en el gasto electoral. Los
medios de comunicacin y el avance tecnolgico llegaron para quedarse. Los
ciudadanos continuarn viendo televisin y navegando el Internet en busca de
informacin y entretenimiento, y al menos en el futuro cercano, estos medios tambin
continuarn siendo los dispositivos ms efectivos para comunicarse con la mayora de la
poblacin. En vez de continuar con la obsesin de hacer la poltica ms barata, futuros
esfuerzos de reforma podran concentrarse en corregir las distorsiones creadas por el uso
creciente de los medios de comunicacin en las democracias contemporneas. La
poltica en Amrica Latina, como en el resto de pases del mundo, continuar siendo una
actividad cara y competitiva. Sin embargo, es necesario que su financiamiento alcance
los mayores grados de transparencia y equidad posibles. La televisin y las nuevas
tecnologas de la informacin representan al mismo tiempo el reto ms complejo y la
oportunidad ms importante que tienen los lderes de la regin para lograr estos dos
objetivos.

17

Carta Democrtica Interamericana, Artculo 5. El fortalecimiento de los partidos y de otras


organizaciones polticas es prioritario para la democracia. Se deber prestar atencin especial a la
problemtica derivada de los altos costos de las campaas electorales y al establecimiento de un rgimen
equilibrado y transparente de financiacin de sus actividades.
18
Steven Griner, Political Financing and International Electoral Cooperation, in Electoral Insight
(March 2006), page 25.

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Ideas para la Accin busca contribuir al fortalecimiento pblico de


las fuerzas socio-polticas de la centro-izquierda en su tarea de
desarrollar estrategias y polticas pblicas progresistas sobre temas
relevantes para la sociedad mexicana.

www.fesmex.org

Sobre los autores.

Steven Griner fue coeditor del estudio comparativo De las normas a las buenas
prcticas: el desafo del financiamiento poltico en Amrica Latina, publicado
en 2004.

Csar Arias colabor en el mismo estudio y actualmente se encuentra cursando


una Maestra en Administracin Pblica en la Universidad de Columbia en
Nueva York.

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La Fundacin Friedrich Ebert en Mxico

La Fundacin Friedrich Ebert (FES) es una institucin privada sin fines de lucro,
comprometida con las ideas y los valores de la democracia social. Su
nacimiento data del ao 1925, debe su nombre a Friedrich Ebert, primer
presidente alemn democrticamente elegido. Hoy en da los ejes centrales del
trabajo de la FES son justicia social, democracia activa, fomento de la
investigacin, reforma social y estrategias polticas para la configuracin de una
globalizacin incluyente.
Nuestra oficina en Mxico es una de las ms antiguas de Amrica Latina; en
1969 comenz sus primeras actividades. En la actualidad, el trabajo de la
FESMEX se organiza a travs de tres programas: a) dilogo poltico e
internacional, b) dilogo sindical y de gnero y, c) fortalecimiento de
capacidades de actores socio-polticos identificados con la centro-izquierda.
Ofrecemos plataformas de reflexin sobre la poltica exterior mexicana, su
papel como actor regional y global; dilogos para la modernizacin de los
sindicatos, la democracia sindical, el fortalecimiento de capacidades para su
accin internacional y herramientas para una insercin equitativa y competitiva
en la globalizacin. La formacin poltica de nuevos liderazgos democrticos y
progresistas ocupa un lugar central de nuestros esfuerzos, as como la
asesora a nuestras contrapartes en conceptos polticos innovadores, tales
como: participacin poltica femenina, poltica social, seguridad ciudadana y
espacios pblicos, migracin y desarrollo fronterizo, calidad de la poltica,
ciudadana y democracia comunicacional.