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La

Actual Reforma
del Servicio Civil
E

l servicio civil a nivel mundial ha evolucionado de manera importante en los ltimos


aos producto de varios factores, entre los que
destacan179: i) la crisis fiscal, que ha dado lugar a
que los recursos sean manejados de una manera ms exhaustiva, bajo los principios de eficiencia, eficacia, y economa; ii) la crisis de legitimidad de lo pblico ante la ciudadana, producto
de la percepcin que el Estado no responde a
las expectativas y necesidades de la poblacin;
iii) los cambios sociales en el mundo del trabajo, debido a las nuevas tecnologas y expectativas de los trabajadores de un ambiente laboral
ms motivador, dinmico y satisfactorio y iv) el
desarrollo del gerencialismo, que introduce una
visin de carcter ms empresarial, orientada
al rendimiento y a la productividad de los servicios. En este contexto, surge la necesidad de
la puesta en valor de la gestin de los recursos
humanos, entendiendo que en el sector pblico
la productividad y efectividad de los servicios se
realiza a travs de las personas, lo que obliga
a una evolucin constante y ms pluralista del
servicio civil.
El Per no ha sido ajeno a dicho contexto, razn
por la cual llev a cabo una serie de acciones

179

para reformar su servicio civil, pero sin obtener


los resultados esperados. El presente captulo
describir la actual reforma del servicio civil a
partir de la creacin de la Autoridad Nacional del
Servicio Civil en 2008, las principales acciones
desarrolladas por SERVIR en los ltimos tres
aos y las acciones que se debe implementar
en los prximos meses para reformar el servicio
civil.

3.1 El Punto de Partida


El punto de partida de la actual reforma es la
ausencia de una poltica de recursos humanos,
que ha trado como consecuencia un servicio
civil desestructurado y desordenado producto
del desorden normativo en materia de gestin
de recursos humanos en el Estado.

3.1.1 Ausencia de una poltica de


gestin de recursos humanos
En dcadas pasadas, hubo un crecimiento
no planificado ni estructurado del servicio
civil y se dict normas desvinculadas entre s,
dando lugar a la coexistencia de regulaciones
dismiles. Hoy en da, existen diferentes

Echebarra (2004).

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

89

regmenes laborales en el sector pblico, que


generan derechos y obligaciones particulares
en funcin del rgimen de contratacin en que
se encuentre el servidor. En general, existe ms
de 500 normas sobre el servicio civil, ms de
102 escalas remunerativas en 82 entidades del
Poder Ejecutivo, ms de 400 reglas diferentes
que regulan el pago a los servidores pblicos
y ms de 198 conceptos de pago, entre
remunerativos y no remunerativos180.
Adicionalmente, existe una disparidad en el
tratamiento de los procesos de gestin de
recursos humanos (seleccin, capacitacin,
evaluacin,
movilidad,
desvinculacin,
remuneracin e incentivos) en funcin del
rgimen laboral al que pertenece el servidor. Por
ejemplo, en la mayora de las entidades del sector
pblico, no se aplica los principios de mrito y
desempeo para el ingreso, permanencia y
retencin en el servicio y no existe mecanismos
de monitoreo de los procesos de seleccin ni el
diseo de perfiles de puestos. La seleccin est
basada en las caractersticas de la persona a ser
elegida y no en las caractersticas del puesto.
El sistema de compensaciones es inequitativo,
existiendo brechas entre las distintas entidades
del Estado y niveles de gobierno, as como
tambin brechas con el sector privado debido
al inadecuado control del sistema de incentivos
monetarios y no monetarios. Adicionalmente,
no existe una escala salarial nica aplicable a
todos los regmenes laborales.

del impacto de las capacitaciones en la


mejora organizacional. Del mismo modo, los
procesos de evaluacin no estn vinculados
necesariamente con el desempeo de los
trabajadores, por lo que no son utilizados como
base para el desarrollo de polticas de estmulos
y permanencia que permitan el desarrollo
y bienestar del servidor pblico. Como
consecuencia, existe una alta discrecionalidad
en la promocin vertical, debido a la ausencia
de criterios objetivos para la elaboracin de las
lneas de carrera.
Hasta el ao 2008181, no exista un ente rector
del servicio civil en el Per. La ausencia de una
direccin coherente, entre otras cosas, ha dado
lugar a intentos fallidos de reformas integrales
del servicio civil como, por ejemplo, la vigencia
de la Ley Marco del empleo pblico a pesar que
se requera la aprobacin de normas legales
complementarias para que dicha Ley sea
aplicada en su integridad o la aprobacin de
medidas especficas, tales como la posibilidad de
que algunos organismos pblicos se incorporen
el rgimen laboral privado bajo condiciones
remunerativas incluso ms atractivas que en el
sector privado para mejorar el desempeo en
algunas entidades clave del Estado. Todo ello ha
dado como resultado un sistema complejo que
ha distorsionado los subsistemas de gestin del
empleo, gestin de rendimiento y gestin de la
compensacin.

3.1.2 El servicio civil peruano en cifras


Por otro lado, los procesos de capacitacin
no estn vinculados con las necesidades de
conocimiento y no existe una evaluacin

180
181

El contexto en el cual se desenvuelve el servicio


civil es el siguiente. El Estado peruano emplea

MEF Mdulo de gestin de recursos humanos.


Ao de la creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil.

90

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

(ver Grfico 34)182 a pesar de las normas de


austeridad y sin una previsin de las necesidades
de personal que responda a una poltica de
Estado articulada con los planes nacionales o
sectoriales.

alrededor de 1 milln 300 mil servidores


pblicos, de acuerdo con la Encuesta Nacional
de Hogares 2010 del INEI. Del mismo modo,
segn el INEI, ingresan aproximadamente 42
mil personas a trabajar al Estado cada ao

Evolucin del nmero de servidores pblicos,


2004-2010 (en miles)

1 077

2004

1 035

2005

Grfico 34

1 252

1 258

1 328

1 329

2007

2008

2009

2010

1 111

2006

Fuente: INEI-ENAHO 2004 - 2010


Elaboracin: SERVIR - GPGRH

El nmero de servidores pblicos estimado


representa el 8.9% de la poblacin
econmicamente activa (PEA) ocupada
peruana. El servicio civil peruano, como
porcentaje de la fuerza laboral ocupada, es bajo
en comparacin con los porcentajes registrados

en otros pases de la regin y del mundo. Por


ejemplo, mientras que en Chile y Argentina el
empleo pblico representa el 14.6% y 16.2% de
su poblacin econmicamente activa ocupada,
respectivamente, en Francia representa el 29%
(ver Grfico 35).

A la fecha, el Estado cuenta con mltiples registros con informacin del personal que labora en el sector pblico; sin
embargo, ninguno contiene informacin completa ni actualizada de los tres niveles de gobierno ni de todas las variables
necesarias para la gestin de los recursos humanos.

182

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

91

Grfico 35

Empleo pblico como porcentaje de la fuerza laboral ocupada


(PEA sector pblico / PEA ocupada)
Japn

7.6%

Per

8.2%

Brasil

11%

Portugal

12.9%

Chile

14.6%

Espaa

14.6%

EEUU

16.1%

Argentina

16.2%

Canad

19.4%

Nueva Zelanda

19.5%

Hungra

22.8%

Polonia

27.5%

Francia

29%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

Nota: el sector pblico incluye todos los niveles de gobierno. Argentina solo considera 28 conglomerados urbanos. Incluyen fuerzas
armadas: Japn, Espaa, Francia, Portugal, Argentina, Chile y Per. No incluyen fuerzas armadas: Brasil, Polonia, Canad, Hungra,
Nueva Zelanda y EEUU. Ao de referencia: 2006, excepto Portugal (2007) y Brasil (2003).
Fuente: OIT (2011)
Elaboracin: SERVIR - GPGRH

Como se puede apreciar en el Grfico 36, la


mayora de servidores se encuentra bajo
las carreras especiales, seguida del rgimen
pblico administrativo y CAS. Actualmente,
uno de cada cuatro servidores pblicos trabaja
bajo algn rgimen temporal, siendo esta
proporcin mayor en funciones especializadas.

92

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

Alrededor de un tercio del total de la inversin


pblica es gestionado por locadores de
servicios y personal del rgimen especial CAS.
Esta situacin genera desorden en el servicio
civil, pues el crecimiento del nmero de
servidores pblicos se estara dando a raz de
los contratos temporales.

Servidores pblicos por rgimen laboral

17%
7%

Grfico 36

276
59%

728
CAS

16%

Carreras especiales
Otros
1%
Fuente 1: MEF- Mdulo de gestin de recursos humanos, 2011
Fuente 2 para Gobierno Local: INEI - Registro Nacional de Municipalidades RENAMU, 2010
Elaboracin: SERVIR - GPGRH

Si solo se consideran los regmenes pblico


administrativo, privado y CAS (ver Grfico 37), se
tiene que el 43% trabaja en el gobierno nacional,
el 22% en el gobierno regional y el 35% en el
gobierno local. Los trabajadores contratados
bajo el rgimen especial CAS se concentran en
el gobierno local y gobierno nacional, siendo

mucho menor la proporcin en el gobierno


regional. En el caso del rgimen laboral de la
actividad privada, la mayora de los servidores
pblicos trabajan en el gobierno nacional y en el
caso del rgimen laboral pblico administrativo,
los servidores pblicos se distribuyen en forma
homognea en los tres niveles de gobierno.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

93

Proporcin de servidores pblicos por rgimen laboral y


nivel de gobierno (excluye carreras especiales)

Grfico 37

34.5%

31.3%
26.9%

63.8%
1.9%

38.5%

12.8%

34.2%

55.9%

Regional

Nacional
CAS

728

Local
276

Fuente 1: MEF- Mdulo de gestin de recursos humanos, 2011


Fuente 2 para Gobierno Local: INEI - Registro Nacional de Municipalidades RENAMU, 2010
Elaboracin: SERVIR - GPGRH

La distribucin de los servidores pblicos por


nivel de gobierno no se refleja en el monto del
presupuesto destinado a financiar la planilla
del Estado. El presupuesto pblico destinado
al pago de planilla del personal del Estado
se concentra en el gobierno nacional (56%),
seguido del gobierno regional (34%) y del

94

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

gobierno local, a donde se dirige el 10% de este


presupuesto (ver Grfico 38). Sin embargo, la
mayora de los servidores se concentran en el
gobierno regional, pues el pago de planilla de
las carreras especiales (a donde pertenecen los
profesionales de educacin y salud) depende
de los gobiernos regionales.

Monto de presupuesto para personal segn nivel de gobierno


(en nuevos soles)

Grfico 38

10%

Nacional
Regional
34%

56%

Local

Nota: Incluye personal y obligaciones sociales y CAS


Fuente: MEF SIAF Consulta amigable 29-feb-2012
Elaboracin: SERVIR - GPGRH

Cabe anotar que el gasto en personal al servicio


del Estado representa alrededor del 27% del
presupuesto del sector pblico (ver Grfico
39). Durante el ao 2011, se gast en personal
14,600 millones de nuevos soles ms que hace
10 aos; sin embargo, estos incrementos son

inerciales y no estn necesariamente asociados


a mejor desempeo. Por otro lado, se destina
alrededor de 300 millones de nuevos soles en
capacitaciones para los servidores pblicos,
los cuales se gastan sin planificacin operativa
ni estratgica.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

95

Grfico 39

Gasto en personal del Estado

Gasto en personal - Planillas y CAS


Gasto del Estado sin considerar planilla ni CAS

27%
19%

27%

2008

2009

28%

21%

18%

18%

1999

2000

21%

22%

2001

2002

20%

21%

22%

2003

2004

2005

21%

2006

2007

2010

2011

Fuente: MEF - SIAF Consulta Amigable 29-feb-2012


Elaboracin: SERVIR - GPGRH

3.2 Creacin de la Autoridad Nacional


del Servicio Civil
En el ao 2007, con el objetivo de continuar
con los intentos de reforma integral de la
administracin pblica y con la finalidad de
facilitar la implementacin del Acuerdo de
Promocin Comercial Per Estados Unidos,
se le otorga al Poder Ejecutivo la facultad de
legislar por un plazo de 180 das calendario en
las siguientes materias183:
facilitacin del comercio;
mejora
del
marco
regulatorio,
fortalecimiento institucional y simplificacin
administrativa;
modernizacin del Estado;
mejora de la administracin de justicia
en materia comercial y contencioso
administrativa;
promocin de la inversin privada;
impulso a la innovacin tecnolgica, la
mejora de la calidad y el desarrollo de
capacidades;

promocin del empleo y de las micro,


pequeas y medianas empresas;
fortalecimiento institucional de la gestin
ambiental y
mejora de la competitividad de la produccin
agropecuaria.
Desde el 1 de enero al 28 de junio de 2008, el
Poder Ejecutivo expidi 99 decretos legislativos,
de los cuales 67 estn vinculados con la mejora del
marco regulatorio, fortalecimiento institucional,
simplificacin administrativa y modernizacin del
Estado. En paralelo a la delegacin de facultades
al Poder Ejecutivo, se aprob la Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo184, la cual permiti:
Completar la estructura legislativa necesaria
para la implementacin del proceso de
descentralizacin;
Aprobar en un segundo momento las
leyes de organizacin y funciones de los
ministerios, precisando las funciones
exclusivas y compartidas con las otras
entidades del Estado;

Ley 29157.
La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (Ley 29158 aprobada el 20 de Diciembre de 2007) deroga la Ley del Poder
Ejecutivo (DLeg 560 promulgado el 25 de marzo de 1990) y la Ley sobre la organizacin y funciones de ministerios (Ley
27779 aprobada el 25 de julio de 2002).
183
184

96

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

Reordenar las polticas y funciones


sectoriales en los tres niveles de gobierno e
Implementar reglas de juego comunes y
claras en todas las entidades del Estado,
que permitan un mayor orden y mejor
funcionamiento de la administracin
pblica.
Como parte de los decretos legislativos
aprobados en el ao 2008, se cre SERVIR185
dndose inicio al actual proceso de reforma
del servicio civil en el Per. SERVIR es un
organismo tcnico especializado y entidad
rectora del sistema administrativo de gestin
de recursos humanos del Estado encargado
de establecer, desarrollar y ejecutar la poltica
del Estado respecto del servicio civil. SERVIR
deja sin efecto la creacin del Consejo Superior
del Empleo Pblico (COSEP) y, a diferencia de
ese Consejo Superior, se trata a SERVIR como
organismo autnomo en sus decisiones, en el
que prima un fundamento tcnico y en el que
se concentran todas las decisiones en materia
de gestin de recursos humanos de manera
uniforme y a nivel nacional.
En su calidad de ente rector, SERVIR cuenta con
las siguientes atribuciones186:
Normativa: Dicta normas tcnicas y
directivas de alcance nacional para el
funcionamiento del sistema y emite opinin
tcnica vinculante en materia de recursos
humanos.
Supervisora: supervisa las oficinas de
recursos humanos del Estado, coordinando
acciones para fortalecerlas y dar seguimiento
a su desempeo.

185
186

Sancionadora: Posee atribucin para


sancionar a entidades pblicas de los tres
niveles de gobierno por incumplimiento de
las obligaciones previstas en el sistema.
Interventora: Puede intervenir oficinas
de recursos humanos si detecta graves
irregularidades en la administracin
o gestin de los recursos humanos en
concursos de seleccin conducidos por
cada entidad.
De resolucin de controversias: A travs
del Tribunal del Servicio Civil, resuelve
las controversias producidas al interior
del servicio civil relacionadas con
remuneraciones, ingreso, progreso, sancin
y terminacin de la carrera.
El mximo rgano de SERVIR es su Consejo
Directivo, conformado por cinco miembros. Su
independencia tcnica est garantizada por un
mecanismo de renovacin de tres de ellos cada
cuatro aos y por la proteccin de sus cargos,
salvo causales tipificadas positivamente o por
incompatibilidades predefinidas en las normas
pertinentes. El Consejo tiene como funcin
aprobar las normas de carcter general y de
alcance nacional, relacionadas con el desarrollo
del sistema administrativo de gestin de recursos
humanos, as como aprobar la poltica general
de la institucin. La conformacin del Consejo
Directivo de SERVIR con miembros provenientes
de diferentes entidades (sociedad civil, MEF y
PCM) busca garantizar la cooperacin y generar
sinergias entre los sectores estratgicos para la
implementacin de la reforma del servicio civil.
SERVIR est organizada en cuatro gerencias de
lnea, tal como se puede apreciar en el Grfico 40.

Mediante el Decreto Supremo 1023.


Ver el Captulo II del Decreto Supremo 1023.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

97

Gerencias de lnea de SERVIR

Gerencia de
Polticas de
Gestin de
Recursos
Humanos
Formular las
polticas nacionales
y propuestas
normativas
del Sistema
Administrativo de
Gestin de Recursos
Humanos
Proponer la poltica
remunerativa en
coordinacin con el
MEF
Emitir opiniones
tcnicas en materias
de su competencia

Gerencia de
Desarrollo de
Capacidades y
Rendimiento
Implementar polticas
de desarrollo de
capacidades y de
evaluacin del
desempeo en el
marco de la gestin
del rendimiento
Administrar el
Proceso Nacional
de Acreditacin
de los programas
de formacin
profesional
Gestionar el
sistema de becas
y financiamiento
en favor de los
servidores pblicos

Gerencia de
Desarrollo
del Cuerpo
de Gerentes
Pblicos
Conducir y gestionar
el Cuerpo de
Gerentes Pblicos,
desde el diseo
de los procesos de
seleccin hasta su
asignacin a las
entidades de destino

Grfico 40

Gerencia de
Desarrollo
Institucional del
Sistema
Fortalecer y capacitar
a las oficinas de
Recursos Humanos,
supervisar su
funcionamiento
y apoyarlas
en la correcta
implementacin
de las polticas de
gestin de recursos
humanos
Administrar el
Registro Nacional
de Sanciones,
Destituciones y
Despido y el Registro
Nacional del Servicio
Civil

Elaboracin: SERVIR - GPGRH

El Tribunal del Servicio Civil (TSC) fue creado


en 2008, permitiendo contar con un organismo
tcnico autnomo que interprete la legislacin
del servicio civil con criterios especializados,
que permita establecer pautas comunes,
predictibilidad y transparencia en la solucin
de conflictos. Desde el 14 de enero de 2010,
el Tribunal del Servicio Civil es un rgano
integrante de SERVIR, el cual tiene a su cargo
la solucin de las controversias individuales que
se presenten entre las Entidades y las personas
a su servicio187.

En 2010, el servicio civil fue considerado como


poltica nacional de cumplimiento obligatorio
para las entidades del gobierno nacional,
establecindose siete funciones centrales a ser
desarrolladas de manera progresiva por SERVIR:188
Planificacin, formulacin e implementacin
de polticas,
Establecimiento de una poltica remunerativa,
Establecimiento de sistemas de informacin
requeridos para la rectora del sistema
(registro de servidores pblicos),

De acuerdo con el DS 008-2010-PCM, publicado el 14 de Enero de 2010.


A travs del DS 086-2010-PCM, se incorporan la poltica nacional de servicio civil como poltica nacional de obligatorio
cumplimiento para las entidades del gobierno nacional.

187
188

98

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

Fortalecimiento de las oficinas de recursos


humanos,
Desarrollo y gestin de polticas de
formacin y evaluacin de sus resultados,
Normar y gestionar el cuerpo de gerentes
pblicos y
Dictar normas tcnicas y supervisar los
procesos de seleccin de recursos humanos
que realicen las entidades pblicas.

3.3 Acciones Desarrolladas por SERVIR


Son cuatro los aspectos ms urgentes que
fueron identificados para iniciar la reforma del
servicio civil: (i) capacitacin, (ii) rendimiento,
(iii) profesionalizacin del cuerpo directivo y (iv)
resolucin de controversias. A continuacin,
se presenta las acciones que ha venido
desarrollando SERVIR en sus primeros tres aos
de existencia.

Capacitacin
En relacin con la capacitacin y evaluacin
del rendimiento, a SERVIR le corresponde la
funcin de planificar, desarrollar, as como
gestionar y evaluar la poltica de capacitacin
para el servicio civil189. La finalidad de la
capacitacin y evaluacin del rendimiento es
lograr el desarrollo tcnico de las personas al
servicio del Estado, con el fin de satisfacer los
requerimientos de los ciudadanos y el logro de
los objetivos institucionales de la entidad a la
que pertenece.
Las Normas de Capacitacin y Rendimiento del
Sector Pblico190 y su reglamento191 regulan la
capacitacin y evaluacin del rendimiento en el
servicio civil, transversal a todos los regmenes

189
190
191

laborales. Estas estipulan que las entidades


del Estado comprendidas bajo el sistema
administrativo de gestin de recursos humanos
deben elaborar y presentar a SERVIR sus planes
de desarrollo de las personas al servicio del
Estado (PDP). El PDP es una herramienta de
gestin que permite a las entidades del Estado
planificar y desarrollar mejor las acciones de
capacitacin y evaluacin de sus servidores
pblicos. El documento contiene los objetivos,
estrategias, metas e indicadores de capacitacin,
de acuerdo con los objetivos estratgicos de cada
entidad. Para la elaboracin de estos planes, cada
entidad debe contar con un comit integrado
por cuatro miembros: a) un representante de la
Alta Direccin, b) un representante de la oficina
de presupuesto, c) un representante de la oficina
de Recursos Humanos y d) un representante del
personal de la entidad elegido por ellos mismos.
El reglamento detalla los contenidos mnimos
del plan de desarrollo de las personas y su ciclo
de desarrollo, as como que el financiamiento se
har con los recursos disponibles de la entidad.
El PDP tiene una vigencia de 5 aos y cada ao
las entidades deben presentar un cronograma
detallado de la implementacin de las acciones
contempladas en este.
En marzo de 2011, se aprob la directiva que
regula la elaboracin del Plan de desarrollo de
las personas al servicio del Estado (PDP), que
estandariza lineamientos y procedimientos
para planificar la capacitacin en las entidades
pblicas y que, adems, vincula la capacitacin
a los resultados de las evaluaciones de las
personas y a los dems instrumentos de gestin
estratgica y operativa de las entidades.

Artculo 4 del DLeg 1025 y su reglamento, el DS 009-2010-PCM.


DLeg 1025 promulgado el 20 de junio de 2008.
DS 009-2010-PCM promulgado el 16 de enero de 2010.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

99

Por otro lado, se ha brindado apoyo a las oficinas


de recursos humanos, implementando 20 redes
de oficinas de recursos humanos, nueve de
ellas en gobiernos regionales y ha organizado
encuentros de gestores en los tres niveles
de gobierno con la finalidad de fortalecer el
proceso de descentralizacin y construccin de
capacidades de gestin de recursos humanos
dentro de las entidades pblicas y difundir
estos mtodos en beneficio del ciudadano y de
la dignidad del empleo pblico.
Complementariamente, se viene brindando
acompaamiento en la gestin de las entidades
pblicas en la aplicacin de las normas sobre
servicio civil. Asimismo, con la finalidad de
generar predictibilidad en el sistema, se viene
publicando en el portal de SERVIR las opiniones
legales que emite, para que estas sean de
pblico conocimiento y permitan ir creando
criterios orientadores entre los operadores del
sistema administrativo de gestin de recursos
humanos.
Se ha construido un modelo de acreditacin de
los programas de maestra en Asuntos Pblicos y
de certificacin de programas especializados en
sistemas administrativos, que otorgue un sello
de calidad a quienes cumplan con estndares
mnimos deseados. As, el Estado fortalece su
rol regulador y se preocupa por la provisin de
capacitacin en temas y regiones en las que no
exista oferta suficiente de calidad.

Asimismo, se define dos tipos de evaluacin


complementarias:
La medicin de competencias, que tiene
como objetivo identificar la brecha entre
competencias ptimas para el puesto
y competencias actuales, con el fin de
identificar las necesidades de capacitacin y
La medicin del logro de metas, cuyo objetivo
es medir los resultados, para identificar la
contribucin del personal en el xito de las
metas institucionales, as como conocer las
reas donde se requiere ajustes para mejorar
el desempeo. Se pueden considerar factores
de mrito individual y factores grupales.
Las evaluaciones deben hacerse con una
periodicidad no menor a dos aos y la calificacin
obtenida en dicha evaluacin es determinante
para la concesin de estmulos y el desarrollo de la
lnea de carrera. La calificacin de las evaluaciones
es de cuatro tipos:
Rendimiento distinguido (no podr ser
otorgado a ms del 10% del personal al
servicio de la entidad);
Buen rendimiento;
Rendimiento sujeto a observacin (no podr
exceder al 2% del personal al servicio de la
entidad) e
Ineficiencia
comprobada
(personal
calificado como sujeto a observacin en dos
evaluaciones consecutivas y no podr exceder
al 2% del personal al servicio de la entidad).
La calificacin de ineficiencia comprobada
conduce a la extincin del vnculo laboral.

Rendimiento
El nuevo marco normativo192 establece que
la evaluacin del desempeo es un proceso
obligatorio, integral, sistemtico, continuo
y demostrable del conjunto de actividades,
aptitudes y rendimiento del personal en
el cumplimiento de sus objetivos y metas.
192

DLeg 1025 y DS 009-2010-PCM.

100

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

Cabe anotar que las normas de capacitacin


y rendimiento an estn en proceso de
implementacin.
Se ha definido perfiles especficos por
competencias, sobre todo, para cargos

transversales en el Estado, como aquellos


asociados a los sistemas administrativos.
Asimismo, perfiles tipo para todos los
operadores del Sistema Nacional de Inversin
Pblica (SNIP)193. El uso generalizado de estos
perfiles para la seleccin de personal permitir
asegurar la idoneidad de los servidores
encargados de estas tareas.
Se est realizando estudios, conjuntamente con
el MEF, que permitan plantear los lineamientos
para iniciar un proceso de reforma del sistema
remunerativo, el que deber implementarse de
manera gradual por razones de responsabilidad
fiscal y en funcin del avance en el desarrollo
de instrumentos e institucionalidad en la
definicin de perfiles, seleccin, capacitacin y
evaluacin del desempeo.
Se ha desarrollado evaluaciones de los
operadores de los sistemas administrativos
a travs de Diagnsticos de Conocimientos
desde finales del ao 2009. A la fecha, se ha
evaluado a servidores pblicos en los sistemas
administrativos de inversin y compras pblicas
de los tres niveles de gobierno, lo cual ha
permitido reconocer capacidades, determinar
quines necesitan capacitacin e identificar
los temas de las mismas. El desarrollo de
evaluaciones contribuye a validar instrumentos
modernos de evaluacin de las personas, generar
confianza en las evaluaciones de desempeo y
disear estrategias de capacitacin que mejoren
los servicios al ciudadano y las condiciones
laborales de los servidores pblicos.

Profesionalizacin del cuerpo directivo


El cuerpo de gerentes pblicos194 se cre
con el objetivo de incorporar al servicio
civil a profesionales altamente capacitados,
seleccionados en procesos competitivos y
transparentes, para ser destinados a entidades
de los tres niveles de gobierno en puestos de
alta decisin ejecutiva en la administracin
pblica en reemplazo del personal de confianza
que normalmente cubre estos puestos. A
SERVIR, le corresponde la funcin de normar y
gestionar el cuerpo de gerentes pblicos195. Al
respecto, en el ao 2009, se estableci la escala
remunerativa de los gerentes pblicos196 y, en el
ao 2010, se autoriz la asignacin de gerentes
pblicos durante el ao fiscal 2010 a diversas
entidades del sector pblico197.
De acuerdo con el marco legal, el cuerpo
de gerentes pblicos constituye un rgimen
laboral especial privativo del servicio civil y
gestionado por SERVIR. Los contratos de los
gerentes pblicos son de naturaleza laboral por
un periodo de tres aos, mediante los cuales
son asignados a entidades que as lo solicitan.
Reciben una retribucin de la entidad solicitante
y un complemento remunerativo de SERVIR,
de acuerdo con la poltica remunerativa de los
gerentes pblicos198, segn la cual se puede
alcanzar una remuneracin hasta un tope de
30% superior al de un Ministro de Estado199.
Para asegurar la eficacia de este modelo, la
permanencia del gerente pblico depende
del xito en el logro de metas e indicadores
concretos supervisados por SERVIR.

En junio de 2011, se aprob la Resolucin de Presidencia Ejecutiva 068-2011-SERVIR/PE que aprueba los perfiles por
competencia del Sistema Nacional de Inversin Pblica.
194
Mediante el Decreto Legislativo 1024 (21 de junio de 2008) y su reglamento, DS 030-2009-PCM (17 de mayo de 2009).
195
De conformidad con lo dispuesto en el literal i) del artculo 10 del Decreto Legislativo 1023.
196
Mediante el DS 018-2009-PCM.
197
Mediante el DS 066-2010-PCM, publicado el 28 de marzo de 2010.
198
Aprobada por DS 108-2009-EF.
199
La poltica remunerativa de los Gerentes Pblicos tiene cinco (5) niveles que van desde 7,000 nuevos soles a 18,500
nuevos soles, para lo cual se toma en cuenta cuatro (4) factores: nivel jerrquico, responsabilidad, experiencia y nivel
acadmico.
193

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

101

Durante los ltimos aos, ha habido


significativos avances en materia de reforma del
servicio civil. As, el Banco Interamericano de
Desarrollo revel que el Per duplic el ndice
de desarrollo burocrtico, que mide la calidad
del servicio civil, debido, principalmente, a la
creacin de un ente rector y la profesionalizacin
del segmento directivo del servicio civil con el
cuerpo de gerentes pblicos200.
Mediante el cuerpo de gerentes pblicos,
SERVIR ha probado el impacto positivo que
puede tener en la gestin de una institucin
la incorporacin de profesionales en el
nivel directivo que cumplan con perfiles y
competencias ad hoc para el puesto a realizar.
El proceso de seleccin de Gerentes Pblicos
ha sido reconocido como una Buena Prctica
Gubernamental, demostrando la capacidad del
Estado de organizar procesos meritocrticos
y transparentes que aseguren la captacin
de profesionales adecuados para cargos
gerenciales.
Desde el ao 2009, se ha realizado 5
convocatorias, se cuenta con un cuerpo de
179 Gerentes Pblicos, de los cuales 139 estn
asignados en 30 entidades de los 3 niveles de
gobierno (17 entidades del gobierno nacional,
9 de gobiernos regionales y 4 de gobiernos

200
201

locales), bsicamente, en las reas de apoyo y


algunos para los rganos de lnea.

Resolucin de controversias
El Tribunal del Servicio Civil (TSC) fue creado
en 2008, permitiendo contar con un organismo
tcnico autnomo que interprete la legislacin
del servicio civil con criterios especializados,
que permita establecer pautas comunes,
predictibilidad y transparencia en la solucin de
conflictos.
Desde el 14 de enero de 2010, el Tribunal del
Servicio Civil, rgano integrante de SERVIR,
tiene a su cargo la solucin de las controversias
individuales que se presenten entre las
Entidades y las personas a su servicio201.
El Tribunal resuelve, en ltima instancia
administrativa, los recursos de apelacin
exclusivamente sobre los siguientes temas: (i)
acceso al servicio civil; (ii) pago de retribuciones;
(iii) evaluacin y progresin en la carrera; (iv)
rgimen disciplinario y (v) terminacin de la
relacin de trabajo.
Entre enero y setiembre de 2011, el nmero de
expedientes ingresados al Tribunal del Servicio
Civil se duplic, mientras que los casos resueltos
aumentaron en cuatro veces, durante el mismo
perodo (ver Grfico 41).

Iacoviello, M. (2011). Diagnstico realizado en el 2010 que compara los resultados alcanzados por el Per en el 2004.
De acuerdo con el DS 008-2010-PCM, publicado el 14 de Enero de 2010.

102

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

Grfico 41

Nmero de expedientes ingresados y resueltos


40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000

abr-12

mar-12

feb-12

dic-11

ene-12

oct-11

nov-11

set-11

jul-11

ago-11

jun-11

may-11

abr-11

feb-11

mar-11

ene-11

dic-10

nov-10

set-10

oct-10

ago-10

jul-10

jun-10

abr-10

may-10

mar-10

feb-10

ene-10

Casos resueltos

Expedientes ingresados

Fuente: SERVIR-TSC, Informe Estadstico 2012 al 13 de abril 2012


Elaboracin: SERVIR - GPGRH

aquellos vinculados con el pago de retribuciones


y rgimen disciplinario (ver Grfico 42).

De acuerdo con el Informe Estadstico 2011 - III


Trimestre del Tribunal del Servicio Civil, los casos
que se resuelven de manera recurrente son

Distribucin de los expedientes resueltos segn temas

11%

83%

Grfico 42

Pago retribuciones
Rgimen disciplinario

6%

Otros

1/ Incluye: (i) evaluacin y progresin en la carrera; (ii) terminacin de la relacin de trabajo y (iii) acceso al servicio civil.
Fuente: SERVIR-TSC, Informe Estadstico 2011 - cuarto trimestre
Elaboracin: SERVIR - GPGRH

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

103

El TSC ha contribuido a descongestionar la carga


procesal del Poder Judicial, lo que se evidencia en
el hecho que, a diciembre de 2011, solo el 0.6%
de sus resoluciones han sido impugnadas ante
este ltimo. Por otro lado, el TSC ha publicado
en el portal de SERVIR ms de 1,000 opiniones
tcnicas y ms de 3,500 respuestas electrnicas
que contribuyen a la coherencia de la gestin de
los recursos humanos en el Estado.
A la fecha, se ha emitido, ms de 28,000
resoluciones que han generado jurisprudencia
sobre diversos temas controvertidos en las
materias de competencia del TSC. Las dos
salas del TSC vienen resolviendo recursos de
apelacin contra actos emitidos por entidades
del gobierno nacional. Se tiene previsto
implementar progresivamente nuevas salas

para atender los casos de los gobiernos


regionales y locales.

3.4 Acciones por Implementar para


Reformar el Servicio Civil
Como se ha podido apreciar, ha habido avances
en la reforma del servicio civil, pero an falta
mucho camino por recorrer. En este sentido, en
la presente seccin, se presentar las principales
acciones que debe implementar SERVIR en los
prximos meses para continuar con el proceso
de reforma iniciado en el ao 2008.
Estos retos se agruparn segn el mbito del
sistema administrativo de gestin de recursos
humanos establecido en el DLeg 1023 (ver Grfico
43).

mbito del sistema administrativo de gestin


de recursos humanos
Gestin de
rendimiento

Gestin de la
compensacin
Gestin del
desarrollo y
capacitacin

Gestin del
empleo

Organizacin
del trabajo y
su
distribucin

Planicacin
de polticas de
RRHH

Fuente: DLeg 1023


Elaboracin: SERVIR - GPGRH

104

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

Grfico 43

Gestin de las
relaciones
humanas

Sistema
administrativo
de gestin de
RRHH

Resolucin de
controversias

Los seis grandes temas que debe abarcar la reforma se pueden apreciar en el Grfico 44.
Temas para la reforma del servicio civil

Grfico 44

tica,
incompatibilidades y
responsabilidades

Ser ms efectivos en la lucha contra la corrupcin, sin importar el vnculo


y modalidad contratual de las personas vinculadas al Estado

Funcionarios y
empleados de
confianza

Definir requisitos mnimos para la profesionalizacin de los funcionarios


pblicos y empleados de confianza y establece reglas claras para lograr
una gestin transparente, eficaz, eficiente y orientada al ciudadano

Gestin del
servicio civil

Define las reglas del nuevo sistema de servicios civil, bajo los principios
de orientacin al ciudadano, meritocracia, transparencia, igualdad de
oportunidades y eficiencia y eficacia para mejorar la administracin
pblica y tener impacto en el bienestar de la ciudadana

Grupo directivo

Establecer las reglas para la franja directiva, poniendo nfasis en el buen


desempeo del sector pblico, teniendo como principio fundamental el
mrito en el acceso y el cumplimiento de metas para su permanencia

Carrera del
servicio civil

Homogenizar los derechos y deberes de los servidores pblicos,


priorizando el servicio al ciudadano y promoviendo la meritocracia,
transparencia e igualdad de oportunidades en el acceso, progresin,
gestin de la compensacin y salida del servicio civil

Gestin de las
compensaciones

Definir un sistema nico, pero flexible para la gestin de las


compensaciones para todos los servidores pblicos. Manejar de manera
ordenada y transparente el gasto en planilla y promover el bienestar del
trabajador y la generacin de incentivos para el logro de los objetivos

Elaboracin: SERVIR - GPGRH

Debido a la complejidad del servicio civil


peruano, las limitaciones presupuestales
existentes, el estado de desarrollo de los sistemas
de informacin y la capacidad operativa de las
entidades pblicas, SERVIR ha establecido que

el proceso de diseo e implementacin de los


aspectos medulares de la reforma se realice de
manera gradual202. Esto supone, utilizando un
criterio de eficiencia, priorizar los temas referidos
a funcionarios y directivos pblicos203, en la

SERVIR (2009).
En la categora de funcionario directivo, se agrupa a los servidores pblicos designados por la autoridad competente
(de manera regulada o libre) para desempear cargos de alto nivel en los poderes pblicos y organismos con autonoma.
Asimismo, integran este grupo los servidores pblicos de carrera que desempean funciones de directivos superiores.

202
203

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

105

medida que constituyen un grupo clave para la


implementacin de la reforma. La posicin que
ocupan, as como su nivel de responsabilidad y
acceso a la toma de decisiones los convierten
en aliados necesarios para impulsar el proceso
de reforma. Por otro lado, existe la necesidad
de profesionalizar la carrera a nivel del grupo
directivo, lo que exige concentrar polticas
especiales de gestin de recursos humanos en
la franja superior de los sistemas del servicio
civil. Sobre la base de la priorizacin de temas,
a continuacin, se presenta las principales
acciones por implementar para continuar con
la reforma del servicio civil.

Planificacin de polticas de recursos


humanos
Definicin de un modelo de servicio civil
e identificacin de las carreras especiales.
El modelo de servicio civil para la reforma
parte de construir la estructura de la
carrera general e identificar las carreras
especiales que sern desarrolladas en ese
marco. Por su parte, la construccin de
estas carreras debe tomar en consideracin
incentivos positivos para que los servidores
pblicos opten voluntariamente por el
cambio de modalidad contractual. Esto
es indispensable, en la medida que el
Artculo 62 de la Constitucin Poltica
garantiza la intangibilidad de los trminos
contractuales, principio que ha llevado
al Tribunal Constitucional a sostener en
reiteradas resoluciones que no es posible
modificar por Ley el rgimen laboral de un
trabajador, salvo que cuente con su expresa
aceptacin.

204

Artculo 10 del DLeg 1023.

106

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

Aprobacin de la poltica de remuneraciones


a travs de una adecuada coordinacin
con el MEF. De acuerdo con el marco
legal204, SERVIR debe proponer la poltica
remunerativa del servicio civil peruano, la
misma que debe desarrollarse en el marco
de los lmites presupuestarios establecidos
por ley en coordinacin con el MEF. En ese
sentido, el MEF es un actor decisivo en la
aprobacin de la propuesta de poltica
remunerativa de SERVIR, as como en la
etapa de implementacin de la misma,
mediante las disposiciones y autorizaciones
presupuestarias establecidas en la Ley
Anual de Presupuesto. De esta manera,
el principal reto econmico que debe
enfrentar la reforma es el diseo y posterior
implementacin de un sistema remunerativo
nico, racionalizado y ordenado, que tome
en cuenta a:
- Los directivos pblicos (que engloba
los funcionarios pblicos y directivos
superiores de la LMEP), que normalmente
se rigen por contratos flexibles;
- Los servidores pblicos que gozan de
estabilidad laboral y
- El personal que brinda servicios al
Estado de manera temporal.
La escala nica remunerativa deber permitir
la retribucin de los servicios prestados por
todos aquellos que se relacionen con el Estado,
independientemente del vnculo laboral,
contractual o estatutario que tengan. Asimismo,
el sistema deber ser simple, para un manejo
ordenado y transparente del gasto en planilla
que asegure el bienestar del trabajador y

genere incentivos para el logro de los objetivos


institucionales. De la mano, se requiere
rigurosas estimaciones econmicas respecto del
impacto fiscal de cada propuesta presentada,
puesto que es un hecho objetivo y demostrable
que los intentos truncos de las reformas
anteriores fracasaron al estimar sus implicancias
econmicas.
Coordinacin, consulta y difusin entre
todos los actores relevantes. En la medida
que el proceso de reforma del servicio civil
constituye un proceso de largo plazo (10
aos), se debe dar lugar a espacios de dilogo
con los actores involucrados directamente
en el funcionamiento del servicio civil
y representantes de grupos de inters

relacionados con el tema (ver Cuadro 24).


Esto buscar superar reformas de alcance
nicamente formal o legalistas para garantizar
implementaciones
eficaces,
teniendo
especial cuidado en sortear los intereses
de corto plazo inherentes a un escenario
poltico de alta volatilidad, inestabilidad y
fraccionamiento de los actores (parlamento,
partidos polticos, sindicatos y gremios) para
forjar compromisos de mediano y largo plazo.
Asimismo, se est planteando un adecuado
trabajo de coordinacin, consulta y difusin
entre todos los actores relevantes en el
proceso de aprobacin e implementacin
de la reforma como gobierno central y a los
gobiernos regionales y locales para fortalecer
la capacidad operativa del ente rector.
Cuadro 24

Resumen de Actores del Servicio Civil


Entidad

Funciones que realiza

Autoridad Nacional del


Servicio Civil

Contribuir con la mejora de la administracin del Estado


mediante el fortalecimiento del servicio civil. Para ello,
disea y formula polticas de ordenamiento y coordinacin
del empleo pblico, supervisa y vigila el cumplimiento de
las mismas a nivel nacional.

PCM - Secretara de Gestin


Pblica

Coordinar y dirigir el proceso de modernizacin del Estado


por medio de la mejora del funcionamiento y organizacin
del Estado, la promocin de la tica y transparencia en el
sector pblico.

MEF - Direccin General de


Presupuesto Pblico

Aprobar las escalas remunerativas y beneficios de toda


ndole, reajustes de las remuneraciones y bonificaciones,
as como el Presupuesto Analtico del Personal.

Oficinas de Recursos
Humanos

Gestionar los recursos humanos de las entidades


del Estado y apoyar como socios estratgicos la
implementacin de las polticas y lineamientos emitidos
por SERVIR.

Representantes de los
Servidores

Constituirse en plataforma de comunicacin y negociacin


de los servidores del Estado.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

107

Entidad

Funciones que realiza

Congreso de la Repblica

Legislar, que comprende el debatir y aprobar leyes, as


como su interpretacin, modificacin y derogacin,
de acuerdo con los procedimientos establecidos por la
Constitucin Poltica y el reglamento del Congreso.

Tribunal Constitucional

Velar por la constitucionalidad de las leyes que se deriven


del modelo de reforma del servicio civil, y responsable de
los procesos constitucionales que se vinculen a la reforma
y a los servidores del Estado.

Poder Judicial

Resolver controversias sobre el servicio civil, como ltima


instancia.

Contralora General de la
Repblica

Supervisar la legalidad de la ejecucin del Presupuesto


del Estado, de las operaciones de deuda pblica y de los
actos de las instituciones. Tiene potestad sancionadora en
materia de responsabilidad administrativa funcional de los
funcionarios que cometan irregularidades en perjuicio del
dinero o bienes del Estado, derivada de los informes de
control emitidos por los rganos del sistema de control.

Centro Nacional de
Planeamiento Estratgico

Orientar el desarrollo de la planificacin estratgica


como instrumento tcnico y de gestin del gobierno, que
dinamice en mayor grado un Estado eficiente y promotor
del desarrollo econmico sostenible.

Sociedad Civil y organismos


de la cooperacin

Fomentar, principalmente los think-tanks, que la reforma


del Estado sea a la vez un esfuerzo coherente y eficaz para
combatir la corrupcin y lograr una buena gestin pblica.

Elaboracin: SERVIR - GPGRH

Organizacin del trabajo y su


distribucin
Establecimiento de criterios estandarizados
para el diseo de puestos y definicin
de perfiles, as como de los procesos de
seleccin. Si bien la LMEP establece una
clasificacin transversal de los servidores
pblicos en tres grupos ocupacionales, debe
evaluarse la conveniencia de mantener
dicha clasificacin o modificar la misma.
El reto es alcanzar una nica clasificacin

108

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

de servidores pblicos aplicable a todas


las entidades pblicas y tipos de carrera
sin generar una confusin mayor. A pesar
del desorden normativo producto de
los diversos regmenes de contratacin
con los que cuenta la administracin
pblica, actualmente, se ha dado los
primeros pasos en el ordenamiento de
los procesos de seleccin. Por ejemplo,
se ha aprobado los instrumentos para la
contratacin de los servidores pblicos

bajo el rgimen CAS205 (convocatoria,


contrato y rgimen disciplinario) y est
en proceso de aprobacin de la Directiva
para la seleccin de Directivos. El Artculo
40 de la Constitucin Poltica de 1993
reconoce la existencia de una carrera
administrativa y seala que, dentro de
la misma, no estn comprendidos los
funcionarios que desempean cargos
polticos o de confianza. La diferenciacin
de los puestos directivos que forman parte
de la carrera y aquellos que no deber
ser una de las primeras definiciones que
apunten hacia la profesionalizacin del
servicio civil peruano. Esto permitir
establecer la identificacin de puestos
directivos a los que se deber ingresar
por concurso de mritos.En cuanto a los
documentos de gestin existentes, estos
debern tomar en cuenta las directrices
generales para una adecuada descripcin
de puestos, lo que permitir determinar
el grado de especializacin, as como los
criterios necesarios para la definicin de
competencias bsicas, es decir, los perfiles
que debe cumplir el servidor pblico para
realizar sus labores. Esto debera permitir
que la evaluacin del servidor pblico est
orientada no solo al cumplimiento formal de
sus actividades, sino tambin a la idoneidad
del servidor pblico respecto de las tareas
que realiza en favor del ciudadano. Al
respecto, considerando que el Manual de
Organizacin y Funciones (MOF) es una
herramienta que sirve para la gestin de
los recursos humanos en el Estado, se ha
establecido que SERVIR, como ente rector
del sistema administrativo de gestin de
recursos humanos, ser quien defina los
procesos para la formulacin, aprobacin
e implementacin del MOF. En esta misma
205

lnea, se dictar los lineamientos necesarios


para la elaboracin de perfiles de puesto,
con el objeto de asegurar la idoneidad en
la seleccin y distribucin de los servidores
pblicos.

Gestin del empleo


Aplicacin de los principios de mrito a la
seleccin de personas para el servicio civil
mediante procesos transparentes sobre la
base de criterios objetivos. Esto an no se
ha podido garantizar debido a la falta de
mecanismos de monitoreo efectivo, as como
a la existencia de formas de contratacin
altamente discrecionales. En ese sentido, y
aunque la legislacin aprobada a partir de la
presente dcada ha hecho hincapi en que
toda contratacin con el Estado requiere
de concursos pblicos de mrito, queda
pendiente el diseo de los mecanismos de
supervisin y transparencia que aseguren
su cumplimiento.
Desarrollo de incentivos para promover el
uso de mecanismos de movilidad horizontal
y movilidad geogrfica. La creacin del
nuevo modelo de servicio civil deber tener
en cuenta el proceso de descentralizacin
por el que atraviesa el pas. En ese sentido,
es necesario promover una poltica de
Estado que incentive la descentralizacin
de los recursos humanos bajo un sistema
que atraiga a aquellas personas con
mayores competencias de gestin a
aquellas zonas que ms lo necesitan y,
as, se mejore la prestacin de servicios al
ciudadano en los tres niveles de gobierno.
Para ello, es necesario considerar un
tratamiento diferenciado para los gobiernos
regionales y locales, tomando en cuenta la
heterogeneidad existente en las entidades

Aprobado mediante Resolucin de Presidencia Ejecutiva 107-2011-SERVIR/PE.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

109

que conforman el sector pblico. Esto


permitir cubrir las carencias de recursos
humanos en determinadas zonas del
pas, a la vez de brindar oportunidades a
los servidores pblicos para mejorar su
experticia profesional. La implementacin
del Registro de Personal del Servicio Civil
permitir un mejor aprovechamiento de las
capacidades de los recursos humanos del
sector pblico a travs de los mecanismos
de desplazamiento que, en su calidad de
empleador, puede llevar adelante el Estado.

mnimos estandarizados, dando lugar a la


falta de compromiso del servidor pblico
con los objetivos de sus propias entidades.
En 2008, el marco normativo sent las
bases para el uso de la medicin de logros
institucionales mediante criterios mnimos
aplicables a las entidades del sector pblico
para las cuales SERVIR tiene competencia206.
En l, se estableci que la evaluacin es
una condicin para el ascenso y para la
desvinculacin.

Gestin de la compensacin
Establecimiento de causales de sancin y
desvinculacin del servicio civil aplicables a
todos los servidores pblicos. Esto tomar
en consideracin el puesto desempeado y
el principio de racionalidad entre la sancin
impuesta y la falta cometida. La dispersin
de la normatividad actual respecto de las
faltas y las sanciones crea confusin y un
alto grado de ineficiencia en su aplicacin.
Por ello, se desarrollar una norma que
armonice y unifique la regulacin existente
y los procedimientos sancionadores, sin
distincin alguna.

Gestin del rendimiento


Establecimiento progresivo de una cultura
de evaluacin en el Estado. Esto medir el
cumplimiento de metas institucionales y
de desempeo, articuladas con polticas
de incentivos por el logro de las mismas.
La falta de estndares de rendimiento en
las instituciones pblicas han impedido
evaluaciones reales, objetivas y con criterios

Reordenamiento del sistema nico de


remuneraciones y diseo de mecanismos
que aseguren que a quienes desempeen
funciones similares reciban pagos iguales.
De acuerdo con la complejidad y relevancia
de sus funciones en relacin con las polticas
de Estado, se est diseando un sistema
nico de remuneraciones transversal a
todo el servicio civil que, adems, tome
en cuenta una divisin entre funcionarios
pblicos (cargos directivos) y grupo de
profesionales207. Este sistema, adems,
tomar en consideracin la tendencia
hacia la flexibilizacin del servicio civil208
y el pago de compensaciones por buen
desempeo.
Ofrecimiento de salarios competitivos en el
sector pblico respecto del sector privado.
Lograr un servicio civil ordenado tambin
implica establecer una estrategia de
compensacin que brinde la oportunidad
de acceder a salarios ms competitivos

Decreto Legislativo 1025 (Decreto Legislativo que aprueba normas de capacitacin y rendimiento para el sector
pblico).
207
A la que debe agregarse la divisin entre funcionarios pblicos directivos profesionalizados y cargos pblicos de
naturaleza poltica.
208
La evolucin de los sistemas remunerativos para el sector pblico en los pases de la OCDE ha estado tendiendo a la
flexibilizacin de los mismos y de las estructuras escalonadas en grupos ocupacionales con diseos menos automticos
en incrementos salariales por tiempo de trabajo en el servicio civil (OCDE, 2008).
206

110

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

respecto del mercado laboral. Las


decisiones relativas a la administracin de
las remuneraciones ser de una importancia
crucial en la primera etapa de la reforma.

Gestin del desarrollo


Construccin de una reforma del servicio
civil que otorgue prestigio a la funcin
pblica. As se preservar a los mejores
empleados pblicos y se mantendr
movilidad externa entre el sector privado y
pblico. Se requiere de una revalorizacin
del servicio civil destacando su importancia
en el proceso de modernizacin del
Estado y en la vocacin de servicio a la
ciudadana. Adems, es indispensable

la implementacin de polticas serias y


eficaces de transparencia y rendicin de
cuentas (accountability) horizontal.
Conversin de la administracin pblica
un espacio atractivo y competitivo dentro
del mercado laboral. En este sentido, la
capacitacin se enfocar en mejorar las
oportunidades de los servidores pblicos y
responder a las necesidades de las entidades
del Estado. Por otro lado, las polticas de
promocin y de carrera debern incorporar
incentivos para que los servidores
civiles competentes permanezcan en la
administracin pblica, as como atraer a
profesionales capaces del sector privado.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

111

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Servicio Civil. Avances y Desafos del Proceso de
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Marco Legal
1. Constitucin Poltica del Per 1979
derogada

12. Ley 26397: Ley Orgnica del Consejo


Nacional de la Magistratura

2. Constitucin Poltica del Per 1993

13. Ley 26553: Ley de presupuesto del sector


pblico para el ao 1996

3. Ley 4916: Ley del empleo particular


derogado por el DLeg 728
4. Ley 23536: Ley que establece las normas
generales que regulan el trabajo y la
carrera de los profesionales de la salud; y
su reglamento
5. Ley 23733: Ley universitaria
6. Ley 24029: Ley del profesorado
7. Ley 25187: Delegan al poder ejecutivo
facultades
8. Ley 25388: Ley de endeudamiento para el
sector pblico para 1991
9. Ley 26404: Ley de presupuesto del sector
pblico para el ao 1995
10. Ley 26507: Declaran en disolucin al
Instituto Nacional de Administracin
Pblica

14. Ley 26771: Establecen prohibicin de


ejercer la facultad de nombramiento y
contratacin de personal en el sector
pblico, en casos de parentesco
15. Ley 27170: Ley del fondo nacional de
financiamiento de la actividad empresarial
del Estado
16. Ley 27238: Ley Orgnica de la Polica
Nacional del Per
17. Ley 27452: Ley que dispone la creacin
de la Comisin Especial encargada de la
revisin de los ceses colectivos efectuados
en las empresas del Estado sometidas a
procesos de promocin de la inversin
privada
18. Ley 27487: Ley que deroga el Decreto
Ley 26093 y autoriza la conformacin
de comisiones encargadas de revisar los
ceses colectivos en el sector pblico

11. Ley 26335: Ley Orgnica de la Academia


de la Magistratura
MARCO LEGAL

115

19. Ley 27588: Ley que establece


prohibiciones e incompatibilidades
de funcionarios y servidores pblicos,
as como de las personas que presten
servicios al Estado bajo cualquier
modalidad contractual

31. Ley 28561: Ley que regula el trabajo de los


tcnicos y auxiliares asistenciales de salud
32. Ley 28857: Ley de rgimen de personal de
la Polica Nacional del Per

20. Ley 27658: Ley Marco de modernizacin


de la gestin del Estado

33. Ley 29062: Ley que modifica la Ley del


profesorado en lo referido a la carrera
pblica magisterial

21. Ley 27783: Ley de bases de la


descentralizacin

34. Ley 29158: Ley Orgnica del Poder


Ejecutivo

22. Ley 27803: Ley que implementa las


recomendaciones derivadas de las
comisiones creadas por las Leyes 27452
y 27586, encargadas de revisar los ceses
colectivos efectuados en las empresas del
Estado sujetas a procesos de promocin
de la inversin privada y en las entidades
del sector pblico y gobiernos locales

35. Ley 29277: Ley de la carrera judicial

23. Ley 27815: Ley del cdigo de tica de la


funcin pblica
24. Ley 27867: Ley Orgnica de gobiernos
regionales
25. Ley 27972: Ley Orgnica de municipalidades
26. Ley 28024: Ley que regula la gestin de
intereses en la administracin pblica
27. Ley 28091: Ley del servicio diplomtico de
la Repblica
28. Ley 28175: Ley Marco del empleo pblico
29. Ley 28359: Ley de situacin militar de los
oficiales de las fuerzas armadas
30. Ley 28411: Ley General del sistema
nacional de presupuesto
116

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

36. Ley 29465: Ley de presupuesto del sector


pblico para el ao 2010
37. Ley 29709: Ley de la carrera especial
pblica penitenciaria
38. Ley 29753: Ley que autoriza la conclusin
del proceso de nombramiento del
personal contratado del sector pblico y
precisa los alcances de los lineamientos
establecidos en el Decreto Supremo 1112010-PCM, aprueba lineamientos para
nombramiento de personal contratado
39. Ley 29849: Ley que establece la
eliminacin progresiva del rgimen
especial del Decreto Legislativo 1057 y
otorga derechos laborales
40. Decreto Ley 22404: Ley general de
remuneraciones
41. Decreto Ley 25650: Crean el Fondo de
Apoyo Gerencial al sector pblico
42. Decreto Ley 25986: Aprueban la Ley de
presupuesto del gobierno central

43. Decreto Ley 26093: Disponen que los


titulares de los Ministerios y de las
Instituciones Pblicas Descentralizadas
debern cumplir con efectuar
semestralmente programas de evaluacin
de personal derogado por la Ley 27487

54. Decreto Supremo 057-86-PCM:


Establece la etapa inicial del proceso
gradual de aplicacin del sistema nico
de remuneraciones, bonificaciones,
beneficios y pensiones para funcionarios y
servidores de la administracin pblica

44. Decreto Legislativo 11377: Estatuto y


escalafn del servicio civil derogado por
el Decreto Legislativo 276

55. Decreto Supremo 005-90-PCM:


Reglamento de la carrera administrativa

45. Decreto Legislativo 052: Ley Orgnica del


Ministerio Pblico
46. Decreto Legislativo 276: Ley de bases de la
carrera administrativa y su reglamento
47. Decreto Legislativo 560: Ley del poder
ejecutivo
48. Decreto Legislativo 728: Ley de fomento
del empleo
49. Decreto Legislativo 1023: Crea la
Autoridad Nacional del Servicio Civil,
rectora del sistema administrativo de
gestin de recursos humanos
50. Decreto Legislativo 1024: Crea y regula el
cuerpo de gerentes pblicos
51. Decreto Legislativo 1025: Aprueba normas
de capacitacin y rendimiento para el
sector pblico
52. Decreto Legislativo 1026: Establece un
rgimen especial facultativo para los
gobiernos regionales y locales que deseen
implementar procesos de modernizacin
institucional integral

56. Decreto Supremo 004-91-PCM: Declaran


en estado de reorganizacin a todas las
entidades pblicas, comprendidas en el
gobierno central, gobiernos regionales,
instituciones pblicas descentralizadas,
corporaciones de desarrollo y proyectos
especiales
57. Decreto Supremo 051-91-PCM: Establece
las normas reglamentarias orientadas a
determinar los niveles remunerativos de
los funcionarios, directivos, servidores y
pensionistas del Estado en el marco del
proceso de homologacin, carrera pblica
y sistema nico de remuneraciones y
bonificaciones
58. Decreto Supremo 067-92-EF: Precisan
los mecanismos para la utilizacin de
los recursos del fondo de asistencia y
estmulo
59. Decreto Supremo 025-93-PCM: Amplan
mbito de aplicacin del beneficio
establecido en el DS 067-92-EF a los
trabajadores del sector pblico en cuyos
organismos se haya culminado el proceso
de reorganizacin

53. Decreto Legislativo 1057: Rgimen especial


de contratacin administrativa de servicios
MARCO LEGAL

117

60. Decreto Supremo 059-96-PCM: Texto


nico ordenado de las normas con
rango de Ley que regulan la entrega en
concesin al sector privado de las obras
pblicas de infraestructura y de servicios
pblicos
61. Decreto Supremo 004-2001-TR:
Constituyen Comisin Multisectorial
encargada de estudiar y elaborar un
informe sobre la situacin del personal de
la administracin pblica central
62. Decreto Supremo 110-2001-EF: Precisan
que incentivos y/o entregas, programas
o actividades de bienestar aprobados en
el marco del DS 005-90-PCM no tienen
naturaleza remunerativa

65. Decreto Supremo 075-2008-PCM:


Reglamento del Decreto Legislativo
1057, que regula el rgimen especial de
contratacin administrativa de servicios
66. Decreto Supremo 030-2009-PCM:
Aprueba el reglamento del rgimen
laboral de los gerentes pblicos creado
por el Decreto Legislativo 1024
67. Decreto Supremo 008-2010-PCM:
Aprueba el reglamento del Tribunal del
Servicio Civil
68. Decreto Supremo 009-2010-PCM:
Aprueban el reglamento del Decreto
Legislativo 1025 sobre normas de
capacitacin y rendimiento para el sector
pblico

63. Decreto Supremo 170-2001-EF: Precisan


que incentivos, entregas, programas o
actividades de bienestar otorgados por el
CAFAE estn comprendidos en el DS 12294-EF

69. Decreto Supremo 065-2011-PCM: Decreto


Supremo que establece modificaciones al
reglamento del rgimen de contratacin
administrativa de servicios

64. Decreto Supremo 033-2005-PCM:


Aprueba reglamento de la Ley del cdigo
de tica de la funcin pblica

70. Decreto Supremo 004-2012-SA: Aprueban


reglamento de la Ley 28561, Ley que
regula el trabajo de los tcnicos y
auxiliares asistenciales de salud

118

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

Anexo 1
Los Subsistemas de Gestin de Recursos Humanos
De acuerdo con el modelo integrado de gestin de recursos humanos desarrollado por Francisco
Longo, este se despliega en diferentes componentes que operan como subsistemas y aparecen
conectados e interrelacionados entre s (Longo, 2004).
Grfico A1

Subssitemas de gestin de recursos humanos


Planificacin

Organizacin del
trabajo
Diseo de
puestos
Definicin de
perfiles

Gestin del
empleo
Incorporacin
Movilidad
Desvinculacin

Gestin del
rendimiento
Planificacin
Evaluacin

Gestin de la
compensacin
Retribucin
monetaria y no
monetaria
Gestin del
desarrollo
Promocin y carrera
Aprendizaje
individual y colectivo

Gestin de las relaciones


humanas y sociales
Clima laboral

Relaciones laborales

Polticas sociales

Fuente: Longo (2004)

ANEXOS

119

Los subsistemas que se identifican son 7:


1. Planificacin de los Recursos Humanos:
subsistema transversal que es el espacio
para el diseo de las polticas de gestin
de los recursos humanos, sobre la base de
consideraciones cuantitativas y cualitativas,
a corto, mediano y largo plazo.
2. Organizacin del Trabajo: permite definir
las caractersticas y condiciones de ejercicio
de tareas, as como la idoneidad de las
personas a realizar dichas tareas. Incluye
diseo de los puestos y definicin de
perfiles.
3. Gestin del Empleo: abarca las polticas
y prcticas de reclutamiento, seleccin,
movilidad y desvinculacin del personal.
4. Gestin del Rendimiento: relacionada con
la evaluacin del personal para relacionarlo

120

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

con el cumplimiento de los objetivos


y prioridades de la organizacin y a la
obtencin de informacin valiosa para la
toma de decisiones de recursos humanos.
5. Gestin de la Compensacin: se ocupa
del diseo y gestin de las retribuciones
monetarias y no monetarias incluyendo
salarios.
6. Gestin del Desarrollo: relacionado con el
crecimiento profesional de las personas e
incluye los temas de promocin, carrera y
capacitaciones.
7. Gestin de las Relaciones Humanas y
Sociales: subsistema transversal relacionado
a la dimensin colectiva de las polticas
y prcticas de personal. Abarca el clima
laboral, gestin de las relaciones sociales y
gestin de las polticas sociales.

Anexo 2
Componentes de la Remuneracin y Estructura
Remunerativa en el Sector Pblico
segn Decreto Ley 22404
Componentes de la Remuneracin en el Sector Pblico
segn Decreto Ley 22404
Componentes de la
Remuneracin

Cuadro A1

Conceptos

Remuneracin Bsica

Compensacin principal y nivel remunerativo fundamental

Remuneracin
complementaria del trabajador

Bonificaciones: personal, familiar, por promocin, por retardo en


el ascenso y transitoria pensionable

Remuneracin
complementaria del cargo

Por responsabilidad directiva, por trabajo altamente especializado,


por asesora, por estrategia de desarrollo regional

Remuneracin Especial

CTS, por enseanza, por horas extraordinarias, por servicio


exterior de la Repblica, por condiciones de trabajo, por funcin
contralora, por riesgo de vida, gratificaciones, directorio, propina
y reenganche

Remuneracin del empleado


eventual

Para personal contratado o eventual

Fuente: DL 22404
Elaboracin: SERVIR - GPGRH

ANEXOS

121

Estructura de la remuneracin en el sector pblico


segn el DL 22404

Subgrado 5
Subgrado 4
Subgrado 3

Grado 8

Subgrado 2
Subgrado 1
.
.
Subgrado 5
Subgrado 4
Subgrado 3
Subgrado 2
Subgrado 1
Fuente: DL 22404
Elaboracin: SERVIR - GPGRH

122

EL SERVICIO CIVIL PERUANO

Grado 8

Grfico A2

Anexo 3
Resumen de las Cuatro ltimas Reformas del Servicio Civil Peruano (1990 - 2008)
Reformas

Contextos

Objetivos

Acciones

Primer intento
de reformas
(1990-1992)

Fracaso de polticas
econmicas e inicio de
medidas de reajuste
econmico y fiscal.
Concentracin del poder
en el Ejecutivo

Redefinir el papel del


Estado, del aparato
administrativo,
flexibilizar el empleo
pblico y modernizar
reas clave para las
polticas econmicas del
pas.

Despidos masivos (105 mil personas


cesadas), compra de renuncias y cierre del
ingreso a la carrera administrativa.
Uso masivo de contratos por servicios no
personales.
Ingreso del rgimen laboral de la actividad
privada.
Atencin en un conjunto de instituciones
clave del nuevo modelo econmico (islas de
modernidad).

Diversidad de normas sobre acceso y


permanencia en el sector pblico.
Ausencia (desarticulacin) de polticas de
incentivos al desempeo.
Fuga de talentos.

Resultados

Segundo
intento de
reformas
(1995-1997)

Pacificacin nacional y
estabilidad econmica

Reorganizar el Estado
y mejorar la operacin
de las entidades y
la cobertura de los
servicios pblicos.

Desarticulacin del INAP.


Supervisin de la gestin de RRHH pasa a la
PCM.
Se crea el Programa para Modernizacin de
la Administracin Pblica (PMAP).

Ausencia de un ente rector a cargo de la poltica


de recursos humanos del Estado.
Implementacin nula de proyectos de
modernizacin del servicio civil debido al poco
apoyo poltico.

Tercer intento
de reformas
(2000-2006)

Denuncias de
corrupcin, freno al
crecimiento econmico
y reinsercin de
gobierno democrtico

Establecer una visin


de Estado de largo
plazo, consensuada
y sobre la base de un
gobierno moderno y
descentralizado.

Firma del Acuerdo Nacional


Diseo de polticas de modernizacin del
Estado (Ley marco de modernizacin de la
gestin del Estado).
Descentralizacin (Ley de bases de la
descentralizacin, Ley orgnica de gobiernos
regionales).
Reforma del empleo pblico (Ley marco del
empleo pblico y Ley del cdigo de tica en
la funcin pblica).

La implementacin de las polticas vinculadas


con la reforma del servicio civil no fue aprobada
(normas complementarias a la Ley marco
del empleo pblico) debido al escaso apoyo
poltico y ausencia de acuerdos entre los actores
relevantes para su aprobacin.
La reforma qued circunscrita en aspectos
generales del servicio civil peruano.

ANEXOS

123

124

Reformas

Contextos

Objetivos

Reforma actual
(2008 en
adelante)

Estabilidad econmica
e inicio de polticas
vinculadas con la
apertura comercial con
los principales socios del
pas.
Firma del TLC con
Estados Unidos,
delegando facultades
al Poder Ejecutivo
para dictar las normas
necesarias para el
aprovechamiento de
dicho tratado.

Mejorar la gestin del


aparato administrativo
del Estado para el
fortalecimiento de la
competitividad del pas.

ANEXOS

Acciones
Creacin de la Autoridad Nacional de
Servicio Civil (SERVIR).
Creacin del cuerpo de Gerentes Pblicos.
Normas sobre capacitacin y rendimiento.
Creacin del rgimen CAS.

Resultados
Creacin de ente rector del sistema
administrativo de gestin de recursos humanos
del Estado.
Elaboracin de un nuevo modelo de servicio
civil bajo los principios de mrito e igualdad de
oportunidades.
Diseo de un Registro Nacional de Servidores del
Servicio Civil.