O Sistema de Sanções

Universidade de Aveiro Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas e
Polticas
2007
MARGARIDA
ERMELINDA LIMA DE
MORAIS DE FARIA
O SISTEMA DAS SANES E OS PRINCPIOS DO

DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Universidade de Aveiro Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas e

Polticas
2007
MARGARIDA
ERMELINDA LIMA DE
MORAIS DE FARIA
O SISTEMA DAS SANES E OS PRINCPIOS DO

DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
dissertao apresentada Universidade de Aveiro para cumprimento dos

requisitos necessrios obteno do grau de Mestre em Gesto Pblica,
realizada sob a orientao cientfica do Doutor Jos Carlos Vieira de Andrade,
Professor Catedrtico da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra e
co-orientao cientfica do Doutor Jos Manuel Moreira, Professor Catedrtico
da Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas e Polticas da
Universidade de Aveiro
o jri
presidente
Doutor Artur da Rosa Pires, Professor Catedrtico da Universidade de Aveiro

Doutor Jos Carlos Vieira Andrade, Professor Catedrtico da Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra (orientador)
Doutor Jos Manuel Lopes Dias Moreira, Professor Catedrtico da Universidade de
Aveiro (co-orientador)
Doutor Pedro Antnio Pimenta da Costa Gonalves, Professor Auxiliar da Faculdade de
Direito da Universidade de Coimbra
agradecimentos
Os meus agradecimentos ao meu orientador, Professor Vieira de Andrade, pelos
ensinamentos e sugestes, pela disponibilidade e confiana
e ao meu co-orientador, Professor Jos Manuel Moreira.
Aos meus filhos, pela alegria de viver.
Ao meu marido, sem ele nunca teria conseguido.
palavras-chave
sano administrativa, contra-ordenaes, direito administrativo, princpios

constitucionais.
resumo
Neste trabalho caracterizado o sistema sancionador portugus na sua

diversidade, apresentando os diversos tipos de sano administrativa,
incluindo a contra-ordenacional, e sua delimitao face a outro tipo de sanes
e a outras medidas administrativas sem carcter punitivo.
Uma vez que, por regra so aplicveis os mesmos princpios a todas as
expresses do poder sancionador do estado, neste estudo so apresentadas
as especificidades da aplicao dos princpios de origem constitucional, tanto
materiais como procedimentais, ao direito sancionador administrativo.
keywords
administrative sanction, contra-ordenaes, administrattive law, constitucional

principles.
abstract
In this work the Portuguese sanctionatory system in its diversity is

characterized, presenting the diverse types of administrative sanction, including
the contra-ordenacional, and its delimitation face to another type of sanctions
and other administrative measures without punitive character.
Once, for rule the same principles are applied to all the expressions of the
states sanctionatory power, in this study the specificities concerning the
application of the constitutional principles are presented, both material and
procedural, in the sanctionatory administrative law.
ndice
1. Introduo ......................................................................................................................... 1
2. Sano Administrativa...................................................................................................... 3
2.1. Noo e Justificao ..................................................................................................... 3
2.2. Poder sancionatrio da Administrao Pblica e o princpio da diviso de poderes.. 12
2.3. Factores de desenvolvimento do Direito Sancionador Administrativo ...................... 17
2.3.1.
O Estado Social e o Estado Regulador .................................................................... 18
2.3.2.
Descriminalizao ................................................................................................... 25
2.4. Sanes administrativas em sentido estrito (ou de autotutela) e em sentido amplo (ou
de heterotutela) ...................................................................................................................... 29
3. Distino entre sanes administrativas e outras figuras afins....................................... 33
3.1. Distino entre penas propriamente ditas e sanes administrativas.......................... 34
3.2. Distino entre sanes administrativas e medidas de segurana .............................. 46
3.3. Distino entre sano administrativa e medidas de polcia ....................................... 47
4. Tipos de Sanes Administrativas.................................................................................. 51
4.1. Contra-ordenaes ...................................................................................................... 52
4.2. Sanes Disciplinares ................................................................................................. 58
4.3. Sanes administrativas inominadas........................................................................... 60
5. Princpios a aplicar ......................................................................................................... 65
5.1. Princpio da prossecuo do interesse pblico............................................................ 67
5.2. Princpios da igualdade, proporcionalidade e boa f .................................................. 68
5.3. Princpio da legalidade................................................................................................ 78
i
5.3.1.
Reserva de lei .......................................................................................................... 81
5.3.2.
Tipicidade ............................................................................................................... 85
5.3.2.1.
5.3.3.
5.3.3.1.
Proibio da analogia .......................................................................................... 87

Princpio da no retroactividade ............................................................................. 88
Princpio da aplicao retroactiva da lei mais favorvel ..................................... 89
5.4. Princpio do respeito pelos direitos e interesses legtimos dos particulares ............... 91
5.5. Princpio da justia e da imparcialidade ..................................................................... 92
5.5.1.
O princpio da oficialidade ou obrigatoriedade na fase de iniciativa...................... 93
5.5.2.
Princpio do inquisitrio ......................................................................................... 96
5.5.3.
Princpio da garantia de defesa perante os tribunais ............................................... 97
5.6. Garantia de acesso ao direito e aos tribunais ............................................................ 100

5.7. Direitos de audincia e defesa .................................................................................. 107
5.7.1.
Direito assistncia de um defensor ..................................................................... 110
5.8. Princpio do direito a um processo clere ou sem dilaes indevidas ...................... 112
5.8.1.
Prescrio .............................................................................................................. 113
5.9. Princpio da responsabilidade e da culpa .................................................................. 115

5.9.1.
A responsabilidade das pessoas colectivas ........................................................... 129
6. Concluses ................................................................................................................... 145

Bibliografia Citada .............................................................................................................. 153
ii
Lista de Acrnimos
Ac.: Acrdo
CE: Constituio espanhola
CP: Cdigo Penal
CPA: Cdigo de Procedimento Administrativo
CPP: Cdigo do Processo Penal
CPTA: Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, Lei n. 13/2002 de 19 de Fevereiro
CRP: Constituio da Repblica Portuguesa
DL: Decreto-Lei
LRJAPYPAC: Lei espanhola n. 20/1992 de 26 de Novembro, instituidora do Regime Jurdico
das Administraes Pblicas e do Procedimento Administrativo Comum
OWIG: Gesetz ber Ordnungswidrigeiten de 24 de Maio de 1968
RGCO regime geral das contra-ordenaes, institudo pelo Decreto-Lei n. 433/82 de 27 de
Outubro, com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n. 356/89 de 17 de Outubro, pelo
Decreto-Lei n. 244/95 de 14 de Setembro e pela Lei n. 109/2001 de 24 de Dezembro
RGIT: Regime Geral das Infraces Tributrias
STA: Supremo Tribunal Administrativo
TC: Tribunal Constitucional
iii
(esta pgina foi deixada em branco intencionalmente)
iv
1. Introduo
O maior intervencionismo caracterstico do Estado providncia e o advento do Estado
regulador trouxeram uma expanso da actividade administrativa. Este facto, aliado
necessidade de reforma do Direito Penal levaram ao desenvolvimento do Direito Sancionador
Administrativo, no mbito do qual a sano administrativa surge como instrumento ao servio
da eficcia da actuao prestadora e reguladora da Administrao.
Neste mbito, o sistema sancionador administrativo portugus, resultado das opes polticolegislativas das ltimas dcadas, apresenta-se complexo e disperso, identificando-se vrios
tipos de sanes e zonas de interseco comuns com outros tipos de sano e at com outras
medidas administrativas.
Com este trabalho pretendemos enunciar os principais aspectos e problemas que se colocam a
fim de alcanar uma compreenso geral do conceito de sano administrativa, delimitando-a
de outros fenmenos sancionadores que com ela se confundem e que originam na doutrina
alguma controvrsia, de modo a permitir a sua autonomizao enquanto ncleo constitutivo de
um ramo de direito pblico-administrativo em permanente expanso o Direito
Administrativo Sancionador.
Concebida como expresso do poder sancionador estadual unitrio, a aplicao de sanes

administrativas deve reger-se por princpios constitucionais, substanciais e procedimentais,
tanto de origem especificamente administrativa como de natureza penal.
Assim, na medida em que a sano administrativa surge como meio repressivo que pode
afectar de modo relevante direitos e interesses dos administrados, devero ser concedidas
garantias aos cidados, semelhana do que acontece noutros domnios sancionadores, face s
pretenses punitivas do estado, em nome da igualdade e liberdade dos cidados.
No entanto, a aplicao de determinados princpios garantsticos, nomeadamente os de origem
jurdico-penal, assume determinadas especificidades, derivadas da distinta natureza dos ramos
de direito aos quais resultam aplicveis, pelo que, neste estudo, no enunciaremos apenas os
O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador
princpios de maior relevncia, analisaremos tambm o significado e alcance que assumem

relativamente aos diversos tipos de sanes administrativas.
Para fazer face tarefa que nos propomos, recorremos bibliografia, legislao e
jurisprudncia existentes na matria, apoiando-nos embora na experincia adquirida ao longo
de alguns anos enquanto instrutora de processos de contra-ordenao.
Esta dissertao encontra-se organizada da seguinte forma:

No captulo 2, apresentamos uma noo de sano administrativa, enunciando os principais
factores de desenvolvimento do direito sancionador administrativo e enquadrando o mesmo
face aos demais poderes sancionatrios estaduais.
A distino entre a sano administrativa e outras figuras relativamente s quais se possam
colocar problemas de delimitao conceptual exposta no captulo 3.
No captulo 4 enunciamos os tipos de sanes administrativas existentes no sistema
sancionador administrativo portugus.
O captulo 5 dedicado exposio e desenvolvimento dogmtico dos princpios garantsticos
que devem reger a actuao administrativa sancionadora.
A finalizar, no captulo 6, enumeram-se as principais concluses resultantes deste trabalho.
2. Sano Administrativa
2.1. Noo e Justificao
Com o intuito de uma melhor compreenso do conceito Sano Administrativa, principiamos
pela decomposio dos dois elementos que o informam:
Sano: No mbito deste trabalho ocupamo-nos apenas da sano jurdica e esta pode definirse, em termos gerais, como toda a consequncia desfavorvel imposta pelo Direito no caso de
violao de uma norma jurdica. A Sano constitui, assim, uma reaco da ordem jurdica
face a comportamentos que se no conformam com o modelo definido pelas suas normas e
que, como tal, constituem uma infraco a um dever por ela imposto. .1
A sano jurdica assume especificidade na medida em que existem meios que visam a sua
efectiva aplicao ao transgressor, garantes da observncia das normas jurdicas.
Administrativa: o qualificativo jurdico aplica-se ao que prprio da Administrao, sendo
que se entende esta tanto no sentido subjectivo2 (rgos e agentes da administrao pblica,
incluindo administrao autnoma e associaes pblicas) como no sentido objectivo (toda a
actividade desenvolvida pela Administrao Pblica em sentido orgnico em nome do
interesse pblico).3
Enciclopdia Polis, tomo V, pg. 598 ss.
Na definio de Diogo Freitas do AMARAL corresponde ao sistema de rgos, servios e agentes do Estado,
bem como das demais pessoas colectivas pblicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfao regular
e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar, Curso de Direito Administrativo, Vol.
I, pgs. 36-37.
3
Marcelo Madureira PRATES, Sano Administrativa Geral: Anatomia e Autonomia, Coimbra: Almedina, 2005,
pg. 61 ss, exclui da noo de administrao competente no mbito sancionador o Governo, cujo poder
sancionador administrativo se restringe ao mbito disciplinar, de organizao hierrquico-funcional e controlo
administrativo interno e tambm 1) as empresas pblicas, que apesar de terem origem pblica, esto sujeitas a
regime predominantemente privado (cf. Vital MOREIRA, Administrao Autnoma e Associaes Pblicas,
Coimbra Editora, 1997, pg. 104 ss); 2) a administrao autnoma no-territorial ou funcional: as associaes ou
corporaes pblicas exercem auto-administrao de interesses pblicos especficos de determinadas
colectividades (de natureza cultural, desportiva ou profissional, por ex.) sob responsabilidade prpria, sem
sujeio a poder de direco ou superintendncia do Estado (apesar de serem ainda administrao pblica, cf.
Vital MOREIRA, ob. cit., pg. 84 ss); 3) entidades privadas, no exerccio de actividades pblicas, como os
concessionrios ou outros particulares beneficirios de delegaes de servios pblico-administrativos
especficos..
As competncias sancionatrias da Administrao Pblica, nas diversas formas que assume

actualmente4, tm como limite e fundamento o expressamente previsto na lei.5
No silncio da lei, em consonncia com o princpio da especialidade administrativa (de
acordo com o qual o interesse pblico delimita a capacidade de actuao da Administrao),
sero competentes as entidades administrativas responsveis pela tutela dos interesses
protegidos ou promovidos pela norma sancionadora, conforme expressamente dispe o artigo
34. n. 2 do Decreto-Lei n. 433/82 de 27 de Outubro6.
O poder sancionador destas entidades ter, inevitavelmente, a natureza de poder administrativo sancionador
especial, uma vez que decorre de relaes hierrquicas, contratuais ou sectoriais.
O autor d particular ateno ao caso das autoridades ou entidades administrativas independentes, as quais
visam, em geral, regular as atividades desenvolvidas em certos setores sensveis ou estratgicos da vida social
(informao e comunicao, mercado financeiro, concorrncia comercial, seguros, servios pblicos bsicos,
entre outros), de maneira estvel, profissional, especializada e, especialmente, independente e neutral tanto em
relao tutela estadual e aos interesses polticos do poder governamental, como em relao aos interesses
privados presentes no setor regulado..
A regulao pode abranger funes normativas (que se devem circunscrever ao espao tcnico-cientfico aberto
por legislao delegante), executivas, consultivas, decisrias (para-jurisdicionais ou arbitrais), controladoras e at
sancionadoras.
Apesar de o carcter administrativo destas entidades no ser unanimemente reconhecido pela doutrina, por no
estarem sujeitas ao poder executivo, o autor acha que no lhe retira a ndole administrativa pois, alm de serem
responsveis pelo exerccio de funes tipicamente administrativas com autoridade (jus imperii), elas geralmente
tm natureza pblica e esto submetidas, ainda que de forma parcial, a regime jurdico de direito pblico..
Estas entidades acumulam, frequentemente as funes de regulao e a de disciplina, com a funo de apurar os
ilcitos cometidos e de impor as sanes administrativas devidas, subvertendo a tradicional separao entre
autoridade legisladora, autoridade controladora e autoridade sancionadora.
Conclui que o poder sancionador administrativo geral aparece como a derradeira reserva administrativa do
Estado, no se concebendo, por agora, a atribuio de parte significativa do jus puniendi, dizer, de parte do
cerne da soberania estatal, a entidades administrativas de natureza predominantemente privada..
4
Cf. Vital MOREIRA, ob. cit., pg. 255 ss e Lus S, Introduo ao Direito Administrativo, Universidade Aberta,
1999, pg. 27 ss.
5
A competncia para o processamento das contra-ordenaes e aplicao das coimas e sanes acessrias
correspondentes , em regra, atribuda s autoridades administrativas, conforme o disposto no artigo 33. do
Regime Geral das Contra-Ordenaes. Este princpio comporta, no entanto, as excepes previstas nos artigos
20., 38. e 39. do mesmo diploma, relativas aos casos de concurso entre crime e contra-ordenao. No caso de a
mesma conduta do infractor consubstanciar simultaneamente a prtica de crime e contra-ordenao (concurso
ideal), este ser punido a ttulo de crime, sem prejuzo de lhe vir a ser aplicada pela autoridade judiciria
competente para o procedimento criminal sano acessria prevista para a contra-ordenao (artigo 20. do
RGCO).
O poder judicial ser competente para processar a contra-ordenao e decidir da aplicao de coima e/ou sano
acessria quando exista concurso (real) entre contra-ordenao e crime ou quando, pelo mesmo facto, uma
pessoa deva responder a ttulo de crime e outra a ttulo de contra-ordenao (artigo 38. RGCO).
6
Com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n. 356/89 de 17 de Outubro, pelo Decreto-Lei n. 244/95 de
14 de Setembro e pela Lei n. 109/2001 de 24 de Dezembro.
Garca de ENTERRA entende por sano administrativa um mal infligido pela Administrao
a um administrado como consequncia de uma conduta ilegal7.
Para Pasquale CERBO, a sano uma medida de carcter aflitivo imposta no exerccio de um
poder administrativo como consequncia de um comportamento de um sujeito em violao de
uma norma ou de um procedimento administrativo. A sano surge como pena em sentido
tcnico (dirigida preveno geral e especial), por ser resultado de um ilcito, compreendido
como violao de um preceito imputado a um sujeito. 8
Mais recentemente, Marcelo PRATES props a seguinte definio sano administrativa a
medida punitiva prevista em ato normativo, que pode ser aplicada diretamente pela
Administrao no mbito das suas relaes jurdicas gerais, a quem, sem justificao, deixe
de cumprir um dever administrativo certo e determinado normativamente imposto..9 Acentua
a sua natureza de pena em sentido tcnico, enquadrando-a no conceito de sano jurdica.
Juntamente com a generalidade da doutrina, julgamos necessrio delimitar o conceito de
sano administrativa do conceito de medida administrativa de polcia, esta ltima sem
carcter punitivo, ou de outras medidas derivadas de efeitos automticos da lei, como as
resultantes de actos administrativos invlidos, que no necessitam da interveno da
Administrao.10
El Problema Jurdico de las Sanciones Administrativas, in Revista Espaola de Derecho Administrativo, n.

10, Madrid: Civitas, Julho/Agosto 1976, pg. 399-430.
8
Le Sanzioni Amministrative, Sez. IV 51 Diritto Amministrativo, Giuffr Editore, 1999.
Itlico do autor, ob. cit., pg. 54 ss:

Medida punitiva porque pena, castigo, privao imposta por autoridade sancionadora e no uma mera
consequncia desfavorvel imposta normativamente como so as nulidades, por exemplo, nem tampouco uma
qualquer medida administrativa desfavorvel, como o so as medidas administrativas de preveno, repressivas
ou reparadoras. Adopta o conceito de sano para as medidas de natureza verdadeiramente punitiva, aquelas que
implicam a imposio de uma privao ao responsvel pela prtica de um ilcito.
O autor enuncia outras definies doutrinais como a de ZANOBINI, que define sanes administrativas como
penas em sentido tcnico, cuja aplicao constitui, para a administrao relacionada aos deveres que essas penas
asseguram, um direito subjectivo ou a de Suay RINCN: qualquer mal infligido a um administrado como
consequncia de uma conduta ilegal, resultante de um procedimento administrativo e com finalidade puramente
repressora. (pg. 52).
10
Embora o Cdigo de Procedimento Administrativo, no artigo 51., apelide de sano a anulabilidade dos
actos ou contratos celebrados por rgo ou agente impedido.
A distino entre sano administrativa e medidas de polcia ser efectuada infra.
Marcelo PRATES distingue diversas categorias de medidas administrativas desfavorveis (uma

vez que afectam direitos dos administrados), cujo procedimento de aplicao normalmente
mais simplificado e menos garantstico para os administrados, impugnveis perante os
tribunais administrativos e no perante os tribunais judiciais11:
1- as que visam interromper os efeitos nocivos da infraco cometida (medidas
administrativas repressivas, que aparecem para livrar os interesses pblicos de
perigos eminentes ou de ofensas actuais e que podem ser utilizadas para afastar
qualquer espcie de leso ou ameaa de leso ordem pblico-administrativa, de
forma a evitar prejuzo maior do que j efectivado);
2- as que visam recompor ou restabelecer a parte da ordem e da legalidade
administrativa atingida pela infraco: medidas reparatrias, compensatrias (visam
compensar ou remediar os danos causados) ou repristinatrias (visam repor as
circunstncias existentes antes da prtica da infraco);
3- as que no sucedem da prtica de um ilcito administrativo, procurando antes prevenir
a sua realizao:
a) medidas preventivas (medidas administrativas de polcia com objectivo de
evitar condutas ilcitas);
b) medidas de controle prvio (recusa de um direito ou vantagem no domnio
administrativo, que no implica a restrio de direitos j existentes, antes a sua
recusa);
c) medidas de controle permanente, as quais resultam da fiscalizao
contnua que deve ser empreendida pela Administrao acerca do
preenchimento das condies de fato e de direito exigidas dos administrados
beneficiados por determinados atos administrativos permissivos;
11
Ob. cit., pg. 175 ss.
d) medidas extintivas, que implicam a extino total ou parcial dos efeitos

jurdicos de um acto administrativo anteriormente existente;
e) medidas de invalidao de actos administrativos nulos ou anulveis;
f) medidas revogatrias stricto sensu (decises da Administrao que,
essencialmente por razes de convenincia e de oportunidade, retiram total ou
parcialmente os efeitos jurdicos de um ato administrativo existente,
normalmente licenas ou subvenes);
g) medidas prudenciais (comandos positivos ou negativos dirigidos pela
Administrao aos administrados com o intuito de evitar ou, pelo menos, de
diminuir o risco de ocorrncia de infraes administrativas e de leses a
interesses pblico-administrativos no necessariamente relacionadas prtica
de um ilcito. Podem ser valiosas em sectores como o da sade e da higiene
(ex: vacinao de animais ou desinfectao de instalaes) dos servios
pblicos bsicos (medidas renovadoras das redes de gs, gs ou energia, para
assegurar o seu fornecimento contnuo) e do urbanismo (conservao de
imveis, para evitar a sua demolio compulsria);
h) medidas cautelares, que consistem na imposio de nus ou restries
enquanto antecipaes da condenao12;
i) medidas persuasivas: procuram convencer o administrado de que a
colaborao com a actividade administrativa benfica, impede o prejuzo de
ambos. Constituem exemplos os actos informativos da Administrao:
comunicaes dirigidas aos administrados a recomendarem a adopo de
determinadas condutas.
12
De acordo com o Acrdo n. 123/92, Acrdos do Tribunal Constitucional, 21. Vol., 1992, pgs. 457-466: o
princpio in dubio pro reo no probe a antecipao de certas medidas cautelares e de investigao ou, no caso da
instaurao de processo disciplinar, a suspenso do exerccio de funes e a suspenso do vencimento do
exerccio. Medidas cautelares desta natureza no colidem com o princpio da proporcionalidade..
Este autor qualifica ainda como hbridos dois tipos de sanes: as sanes administrativas
persuasivas13, que embora sejam sanes, infligidas aps a realizao do ilcito, possuem
inegvel componente persuasivo, dado que visam, de primeiro, obter do administrado o
cumprimento de deveres que j foram por ele descumpridos, seja por meio da reduo
posterior da sano administrativa concretamente aplicada, seja por meio da manuteno de
um pena pendente sobre os seus interesses durante certo tempo e as sanes administrativas
cautelares14, que visam adiantar a punio, por flagrante infraco, sendo a culpa do infractor
presumida, presuno que parece aceitvel desde que juris tantum, admitindo prova em
contrrio. Envolve antecipao da condenao, sendo provisria na medida em que s
passar a definitiva se o administrado no exercer o seu direito de defesa dentro prazo ou se
esta for improcedente.
a aplicao imediata de sanes administrativas de se admitir unicamente quando em
causa sanes de efeitos leves, como as sanes pecunirias de pequeno valor, destinadas a
punir infraces administrativas de baixa gravidade.
Discordamos da caracterizao destas sanes enquanto hbridas, na medida em que

constituem inequivocamente sanes administrativas.
As primeiras traduzem apenas previses legais de atenuao, suspenso ou mesmo dispensa da
sano administrativa aplicada, tanto a ttulo principal como acessrio.
O exemplo citado pelo autor relativo ao condutor que circulava em excesso de velocidade
trata-se inequivocamente de uma sano administrativa, qualificada no ordenamento jurdico
portugus como contra-ordenao, e no de nenhuma figura hbrida. Apenas sucede que a
sano acessria de inibio de conduzir prevista no caso de infraces por excesso de
velocidade qualificadas pelo Cdigo da Estrada de graves ou muito graves pode ser suspensa
na sua execuo por um perodo mnimo de seis meses, nos termos e mediante a verificao
dos pressupostos previstos no artigo 141. do mesmo diploma. Afirma o autor citado que se
13
Ob. cit. pg. 191 ss.
14
Ob. cit., pgs. 203 e 204.
esse condutor no voltar a cometer infraes administrativas de trnsito durante esse perodo,
ele no ter que arcar com a sano pecuniria inicialmente imposta e ficar absolutamente
ilibado nesse setor administrativo quanto infrao cometida15. Ora tal no se aplica no
sistema normativo portugus, uma vez que a suspenso da sano acessria de inibio de
conduzir no iliba o administrado do cumprimento da sano principal pecuniria antes
depende mesmo desse cumprimento, no libertando totalmente o agente da infraco
cometida, uma vez que a contra-ordenao cuja sano acessria suspensa ficar averbada
no seu registo individual do condutor e contar para efeitos de reincidncia face a futuras
infraces de igual ou maior gravidade.
Concordamos, isso assim, com o autor, quando afirma que a suspenso dos efeitos da sano
administrativa ser particularmente til nos casos em que o administrado esteja continuamente
sob a ordenao das mesmas normas administrativas, tendo que cumprir os mesmos deveres
administrativos amide..
As segundas sanes invocadas por Marcelo PRATES, as sanes administrativas cautelares,

constituem igualmente sanes administrativas, na medida em que todos os pressupostos para
a sua aplicao esto presentes: o seu objectivo claramente punir uma conduta tpica ilcita e
culposa, ainda que essa culpa seja, tal como referido pelo autor, presumida, iuris tantum, de
modo a no colidir com o princpio da presuno de inocncia.
Apesar de no julgarmos necessrio o apelo a figuras hbridas, incontestvel que o carcter

punitivo de certas medidas administrativas resulta difcil de apurar nalguns casos, uma vez que
existem, por um lado, medidas administrativas com diversas finalidades16 e, por outro lado,
15
Ob. cit., pg. 193.
16
Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 169, refere como exemplo de medida administrativa que pode assumir diversas
funes e finalidades a medida de interdio do exerccio de uma actividade, a qual pode surgir como medida
revogatria, repressiva ou sancionatria ou, na nossa opinio, assumir finalidades preventivas e punitivas
simultaneamente.
Segundo o autor, a aplicao, face a um nico incumprimento, de medidas sucessivas de natureza repressiva,
reparatria e punitiva ou a inflio simultnea de medidas reparatrias e punitivas, so no apenas de se aceitar
medidas administrativas sancionatrias que implicam os mesmos efeitos que determinadas

medidas administrativas sem carcter punitivo.17
A doutrina refere ainda outras situaes equvocas e difceis de delimitar conceptualmente
como a medida de expulso de estrangeiros em situao irregular, uma vez que a permanncia
em territrio nacional sem reunir as condies legalmente exigveis constitui infraco
administrativa punvel com sano pecuniria. normalmente qualificada pela doutrina e
jurisprudncia como medida de segurana administrativa18 sujeita ao mesmo regime das
sanes administrativas.
nossa opinio que, sempre que a natureza ou finalidade da medida administrativa prevista
normativamente seja dbia, podendo no entanto, aps uma apurada interpretao do elemento
teleolgico ou finalstico presente na norma, vislumbrar-se na mesma uma inteno punitiva
por parte do legislador, ainda que secundria ou residual, devero ser concedidas ao
administrado todas as garantias concedidas ao sujeito passivo de um processo sancionatrio
administrativo, no seio do qual regem os princpios que elucidaremos infra, principalmente
quando a medida administrativa em causa afecte os seus direitos.19
como at de exigir em alguns casos, visto que cada qual possui condies e finalidades diversas, no havendo
motivo para se impor a regra do non bis in idem no direito administrativo sancionador, a no ser que alguma lei
expressamente o imponha.
17
Temos como exemplo a retirada ou apreenso da carta de conduo, sano administrativa extintiva, na
qualificao de Marcelo PRATES, quando resultante da prtica de uma contra-ordenao grave ou muito grave ao
Cdigo da Estrada ou medida administrativa de polcia preventiva (que Marcelo PRATES chama de controle
permanente, por resultar da perda das condies exigidas para a manuteno de determinado benefcio do
administrado), quando consequncia da caducidade do ttulo de conduo a partir do disposto no artigo 129. do
Cdigo da Estrada ou, ainda, medida cautelar ou compulsria inserida num procedimento sancionatrio como o
previsto no artigo 173. do Cdigo da Estrada, por falta de pagamento da coima no momento da autuao, a qual
no visa verdadeiramente punir, mas garantir e impelir ao pagamento da coima.
18
Rosendo Dias JOS, Sanes Administrativas, in Revista de Direito Pblico Ano 5, n. 9 (1991), pg. 47.
Veja-se, a propsito, o relatrio anual do SOS Racismo 2002, em www.sosracismo.pt, no qual se afirma: Ora,
uma anlise jurdica no pode isentar-se do direito positivo, e as prticas administrativas indicam-nos claramente
que a expulso, medida administrativa, afastada do seu objectivo e transforma-se numa verdadeira sano
administrativa, uma segunda condenao..
19
Neste sentido parece orientar-se Marcelo PRATES quando responde seguinte interrogao: No caso de o
licenciado ou subvencionado cometer uma infraco punvel com sano administrativa de perda da licena ou
subveno, poder a Administrao optar por aplicar medida revogatria do acto permissivo em causa? (...) A
administrao somente poder se decidir pela medida revogatria se o interesse pblico fundamentador da
retirada da licena ou da subveno disser respeito a uma coletividade de administrados na mesma condio do
administrador infrator (). Em todos os outros casos, a prol da maior garantia dos administrados, a
Administrao dever valer-se da sano administrativa geral, abrindo o respectivo procedimento administrativo
10
Assim, na dvida acerca da natureza sancionatria de uma medida administrativa que afecte
direitos dos administrados, dever considerar-se a mesma como sano administrativa.
Aps o reconhecimento da dificuldade de caracterizao de certas medidas da Administrao,

no resultando sempre claro o seu carcter sancionatrio, avanamos com uma definio de
sano administrativa como uma medida punitiva imposta pela Administrao no caso
de violao de uma norma jurdico-administrativa. Atravs dela, a Administrao visa
punir o cidado pela prtica de um ilcito administrativo, necessariamente culposo.20
A sano administrativa corresponde assim ao resultado do exerccio do poder sancionatrio
da Administrao sobre os administrados, estando estes ou no em relao de supremacia
especial, constituindo um importante meio da Administrao assegurar o seu regular
funcionamento, no sentido de conseguir atingir os objectivos a que constitucionalmente se
encontra adstrita.
punitivo, de maneira a possibilitar ao administrado o indispensvel direito de audincia e de defesa de forma

plena. (Ob. cit., pgs. 186 e 187).
Semelhante tambm se pode considerar a situao francesa enunciada por Georges DELLIS, (Droit Penal et Droit
Administratif LInfluence des Prncipes du Droit Penal sur le Droit Administratif Rpressif, Paris, in LGDJ,
1997, pgs. 155-190), em que o carcter punitivo da medida administrativa tem sido exigido para a
admissibilidade da aplicao de garantias como o direito de audincia, pelo que h doutrina que procura
equiparar o maior nmero possvel dessas medidas s sanes administrativas de modo a estender a aplicao
desses princpios que deveriam ser indiscutveis.
20
Podemos indicar como pressupostos da sano administrativa os seguintes elementos: o comportamento

humano, por aco ou omisso; a tipicidade desse comportamento, enquanto subsumvel na hiptese prevista pela
norma legal sancionatria, preenchendo todos os elementos de facto nela prevista; a ilicitude, entendida enquanto
antijuridicidade, como desconformidade ao direito e s normas administrativas; e a culpa, enquanto elemento
subjectivo caracterizado pela vontade do agente de infringir a lei e a censurabilidade desse comportamento.
Refira-se, ainda, neste contexto, o esquema proposto por Marcelo PRATES, elucidativo do caminho a percorrer at
imposio da sano administrativa geral: Imposio por ato normativo, direta ou indiretamente, de um dever
administrativo certo e determinado (exigncia de ao positiva ou negativa) previso, igualmente por ato
normativo, de que o descumprimento a esse dever ser sancionado (criao da figura da infrao administrativa)
no cumprimento desse dever (realizao do ilcito administrativo) ausncia de justificao (apreciao da
espontaneidade da ao do administrado infrator no curso do procedimento administrativo sancionador,
garantindo-se-lhe direitos de audincia e de defesa) aplicao da sano administrativa geral, por meio de ato
administrativo expresso e fundamentado (ob. cit., pg. 105).
11
2.2. Poder sancionatrio da Administrao Pblica e o princpio da diviso

de poderes
Ao lado do ius puniendi estadual de carcter administrativo que identificmos, coexiste o
poder judicial, ao qual cabe a aplicao da justia, nos termos da Constituio da Repblica
Portuguesa (CRP).
Esta coexistncia parece fazer perigar o princpio da separao de poderes, essencialmente
quando a Administrao exerce o seu poder sancionatrio em nome da proteco de interesses
de ordem geral e no em autotutela.
Com efeito, a relao entre a capacidade sancionadora da Administrao e as competncias do
poder judicial potencialmente geradora de tenses.
O princpio da separao de poderes um princpio informador do Estado de Direito e
constitui uma conquista da Revoluo Liberal. A Administrao passou ento a prosseguir
essencialmente uma funo preventiva, enquanto que o poder judicial detinha o monoplio do
poder repressivo estatal.21
Com a passagem do Estado liberal para o Estado social, a Administrao voltou
22
a deter
poder sancionatrio, face ao crescente nmero de infraces resultado do intervencionismo

estatal nas diversas reas da vida social e aos movimentos generalizados de descriminalizao
21
Segundo Blanca LOZANO, Panormica General de la Potestad Sancionadora da la Administracion en Europa:

Despenalizacion y Garantia, in Revista de Administracin Pblica, n. 121, Enero-Abril (1990), pgs. 393-397, a
passagem do Estado Absoluto ao Estado Liberal ocorrido no sculo XIX deu origem, na maioria dos estados
europeus, a uma progressiva abolio do poder geral da Administrao pblica mediante a jurisdicionalizao
dos ilcitos administrativos.
Constituem excepes a este movimento de jurisdicionalizao a ustria e a Sua. Na ustria, a manuteno do
poder punitivo da administrao desde o absolutismo radica na concepo particular e meramente formal do
princpio da diviso de poderes neste pas: a distino entre jurisdio e administrao no substancial e rgida
mas somente formal-organizativa, sendo os juzes considerados funcionrios providos das garantias
constitucionais de independncia, insubstituveis e inamovveis no desempenho das suas funes judiciais,
enquanto os funcionrios dos restantes rgos administrativos no possuem aquelas garantias.
A esta manuteno do poder sancionador da administrao incidiu tambm de modo importante a insuficincia
do sistema para assumir a represso das contravenes de polcia (tribunais territoriais sobrecarregados).
Na Sua, a estrutura federal e a independncia dos cantes favoreceram a perpetuao de sistemas sancionatrios
independentes, confiados competncia administrativa.
22
Marcelo PRATES fala no retorno da Administrao ao poder punitivo e no no ingresso: ob. cit., pg. 26.
12
de certas infraces de menor repercusso tica.23

Alguma doutrina chegou mesmo a colocar problemas de constitucionalidade: Como conciliar
esta competncia com o princpio de separao dos poderes e com a atribuio aos tribunais
do monoplio da funo jurisdicional?.24
Miguel Pedrosa MACHADO25 questiona se as contra-ordenaes no constituiro um
verdadeiro atentado ao princpio da jurisdicionalidade e ao princpio de separao de poderes,
considerando necessrio saber se o facto de se infringir o princpio da jurisdicionalidade em
relao a infraces que, por muito que o seu nomen juris seja modificado, no deixam de ser
materialmente penais, ou no conforme Constituio, considerando a referncia expressa
da Constituio existncia de um direito de mera ordenao social demasiado vaga e de
difcil delimitao.26
23
Antnio Domnguez VILA, Constituicin y Derecho Sancionador Administrativo, Madrid, Marcial Pons, 1997,
pg. 106: a influncia das doutrinas alem e italiana na constituio do Direito Sancionador Administrativo foi
determinante a partir da entrada do sc. XX.
Esta jurisdicionalizao operada com a Revoluo Liberal quebrou depois da segunda guerra mundial, altura em
que cresceu o mbito das sanes administrativas nos pases onde tal poder era admitido e se observa uma
proliferao da legislao penal especial em outros, produzindo uma necessidade de despenalizao de condutas
delitivas de pouca relevncia social. Isto levou a doutrina alem a tentar demonstrar a existncia de um mbito
sancionador especificamente administrativo. Tambm em Itlia, a doutrina tentou delimitar um mbito
sancionador substancialmente administrativo.
24
Manuel da Costa ANDRADE, Contributo para o conceito de contra-ordenao (A experincia alem), in RDE
(1980/1981), pg. 118.
25
Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes, Lisboa, UCP, 1984, in Scientia
Ivridica, 1986, pgs. 71, 106 e 114.
26
O mesmo autor refere, a propsito, a opinio do Dr. Maia Gonalves, aquando da discusso do projecto na
generalidade, a 5 de Dezembro de 1963, criticando a autonomizao do ilcito administrativo por insuficincia
do critrio do mnimo tico (limite fludo) e inconstitucionalidade pelo facto de se subtrair aos tribunais
comuns a apreciao do ilcito administrativo. Na mesma ocasio, o Prof. Gomes da Silva referiu tambm que
pode tornar-se uma porta aberta aos maiores abusos, desrespeitando a defesa da pessoa humana.
Eduardo Correia objectou com a necessidade de limitao do ilcito criminal administrativo pelo prprio
legislador, e no pelo intrprete ou aplicador do direito. Rejeitou a considerao de inconstitucionalidade, por no
estar em causa a criao de tribunais especiais, mas a atribuio s autoridades administrativas do poder de
imposio das penas. Em relao s objeces do Prof. Gomes da Silva, o Autor do Projecto afirmou a vigncia
de princpios de defesa da pessoa humana tambm em matria de contravenes (pg. 71).
Aps ter sido posta em causa a constitucionalidade orgnica do DL n. 232/79, publicado sem prvia autorizao
da Assembleia da Repblica, a mesma matria foi publicada atravs do Decreto-Lei n. 433/82, em 27 de
Outubro de 1982, operando, segundo o autor, uma substituio de uma lei-quadro por outra de idnticas
caractersticas. (pg. 69).
O autor reconhece, no entanto, a existncia de multiplicidade de sanes em resposta extrema variedade de
violaes dos comandos normativos estaduais. Qualquer que seja a construo conceptual que justifique a
13
Costa ANDRADE27 responde, a propsito das contra-ordenaes, que apesar de tudo, tem-se
entendido que a referncia especificidade das sanes possui virtualidades para continuar a
extremar o direito penal e o direito das contra-ordenaes como experincias jurdicas
distintas, e a salvaguardar a constitucionalidade da competncia deferida Administrao..
Sobre tal questo se pronunciou o Tribunal Constitucional28, a propsito dos artigos 33. e 34.
n. 1 do j citado RGCO, considerando-os constitucionais, desde que esteja assegurada a
possibilidade de impugnao judicial (prevista no artigo 59. do mesmo diploma):
Garantido com efectividade e permanncia o direito de impugnao judicial das decises das
autoridades administrativas aplicadoras de uma coima, h-de concluir-se no sentido de as
normas agora sob anlise no atentarem por qualquer forma contra o princpio da reserva da
funo jurisdicional aos tribunais consagrado no artigo 205. da Constituio.
E, do mesmo modo, tais normas, tambm no afectam o disposto no artigo 211. do texto
constitucional, uma vez que aquelas autoridades administrativas no dispem, em caso algum,
de uma competncia criminal especializada, limitando-se a efectuar o processamento das
contra-ordenaes por forma a tornar-se possvel a imposio das respectivas coimas que,
como j se viu, detm natureza distinta da dos ilcitos criminais..
Ainda que se admita uma invaso inter poderes, como defende alguma doutrina, esta no pe
em causa o princpio da separao de poderes, nem as suas virtudes.
Para cumprir os objectivos aos quais se determinou (controlo estadual, diviso de poderes em
nome de uma maior imparcialidade e maior controlo, maiores garantias dos cidados,
autonomizao dos ilcitos, no se esgotam no direito penal os mecanismos sancionatrios do sistema

jurdico (pg. 88).
S existe uma contra-ordenao quando a lei formalmente a preveja, pelo que, segundo o autor, aquando da
entrada em vigor do DL n. 433/82, nenhuma contra-ordenao existia, remetendo para a posterior legislao
especial os juzos crticos sobre a conformidade das contra-ordenaes com as exigncias constitucionais:
quando muito, a lei-quadro merecer uma censura poltico-legislativa, por permitir que a esses problemas se
chegue com facilidade. (pgs. 113-115).
27
Costa ANDRADE, Contributo para o conceito de contra-ordenao, , cit., pg. 118.
28
Acrdo do Tribunal Constitucional n. 158/92 de 23/4/92, publicado no Dirio da Repblica, II srie, de

02/09/1992.
14
prossecuo do interesse pblico) o princpio da separao dos poderes no necessita de existir

na sua forma mais pura, desde que a possibilidade de impugnar judicialmente esteja sempre
salvaguardada.
A distino entre funo legislativa, funo executiva e funo judicial no surgiu
originariamente marcada pela pretenso de compreender e descrever exaustivamente as
funes do Estado, mas com um intuito claramente prescritivo e garantstico: a separao
orgnico-pessoal daquelas funes era imposta em nome da liberdade e da segurana
individuais..29
Alis, a invaso do poder administrativo sancionatrio no mbito do poder sancionatrio
judicial constitui uma opo clara do sistema, no sentido de uma melhor delimitao de
competncias, de modo a permitir que a Administrao Pblica possua meios para tornar a sua
actuao eficaz e efectiva, ao mesmo tempo que liberta os tribunais da sobrecarga de trabalho.
At a doutrina crtica do sistema institudo pelo Decreto-Lei n. 433/82, como o Prof.
Cavaleiro FERREIRA, apontando restries ao princpio da jurisdicionalidade e aumento de
casos de responsabilidade objectiva, reconhece que a sano administrativa punitiva de ilcitos
de mera ordenao social (contra-ordenaes) so, no momento que corre, tidas por
instrumentos adequados resposta a dar pelo aparelho punitivo do Estado celeridade da vida
econmica e social e hipertrofia da justia formal..30
Seguindo PALIERO, o Direito Sancionador Administrativo constitui, assim, um elemento de
controlo social alternativo ao Direito Penal e destinado a complementar a tutela dos bens
jurdicos mediante a represso dos ilcitos de menor relevncia social. Esta funo de
colaborar com a justia na preveno e punio dos ilcitos menores justifica o
estabelecimento e manuteno do poder sancionador da Administrao.31
29
Nuno PIARRA, A Separao dos poderes como Doutrina e Princpio Constitucional, um contributo para o
estudo das suas origens e evoluo, Coimbra Editora, 1989, pg. 247.
30
Miguel Nuno Pedrosa MACHADO, Anteprojecto de Reviso do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro (LeiQuadro do Ilcito de Mera Ordenao Social), nos Limites da Lei n. 4/89 de 3 de Maro, in Separata da Revista
Portuguesa de Cincia Criminal, 2, 1992, pg. 297.
31
Blanca LOZANO, Panormica General, cit., pg. 413.
15
Aliado a esta ideia da existncia de um poder sancionador fora da esfera judicial que no
colide com o princpio da diviso de poderes, est o reconhecimento, no direito comparado e
por parte de certa doutrina, da unidade deste poder sancionador administrativo com o poder
judicial, constituindo duas faces do mesmo ius puniendi do Estado, que , assim, unitrio.32
Consideramos que existe uma certa unicidade do ius puniendi do Estado, que nunca chegou
verdadeiramente a ser monoplio nem da Administrao nem do Juiz.
No entanto, ocorre um fraccionamento do mesmo, tanto em relao aos diversos poderes
(poder judicial e Administrao Pblica), como dentro da prpria Administrao, decorrente
no apenas da pluralidade das administraes33, mas tambm das diferentes relaes jurdicas
que se estabelecem entre administrao sancionadora e administrado infractor.
32
A Constituio Espanhola consagra esta homogeneizao do poder punitivo do Estado, submetendo as vrias
vertentes aos mesmos princpios informadores, cf. Domnguez VILA, ob. cit., pgs. 27 e 28: nas palavras deste
autor, na Constituio Espanhola, fica claro que se consolida com carcter definitivo o modelo de ius puniendi
do Estado, dividido em dois ordenamentos, o penal e o sancionador administrativo, o primeiro reservado ao poder
judicial e aplicado por meio de penas e o segundo por meio de sanes administrativas..
Mas esta coexistncia no perfeita nem equivalente, j que do prprio artigo 25., nos seus pontos 2 e 3 se
depreende a distinta funo e organizao punitiva de ambos, baseada fundamentalmente no carcter definitivo
das sentenas e na atribuio em exclusivo ordem penal e organizao judicial das penas mais aflitivas, como
a privao do direito fundamental da liberdade. No entanto, a equivalncia parece dar-se enquanto se deixa
liberdade do legislador ordinrio a atribuio a uma ou outra ordem do ius puniendi das condutas que socialmente
se entendam ilcitas ou punveis.
Concordamos com o autor, por isso sublinhmos, quando este afirma que () para a sua adaptao ao marco
constitucional e evitar o desordenado e hipertrofiado sistema normativo sancionador existente, necessrio
convert-lo num sistema normativo, coerente, com a adopo de um mtodo triplo, como : definir o
enquadramento e delimitao do sistema, dar-lhe contedo normativo e lev-lo prtica..
Torna-se preciso definir e plasmar numa lei, bsica para todas as administraes pblicas, os princpios
garantsticos, substantivos e procedimentais. Acto seguido, determinar que condutas esto reservadas ao sistema
judicial punitivo e quais podem passar a ser penalizadas por sano administrativa, devendo essas opes
vincular moralmente os futuros legisladores, para evitar que se efectuem pontuais mas infinitas excepes regra
geral.
E por ltimo, deve-se abordar a configurao de um procedimento sancionador com exaustiva regulao das suas
fases e iter processual.
33
Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 26: Essa maior participao da Administrao no exerccio do jus puniendi,
especialmente notada na generalidade dos Estados ocidentais da segunda metade do sculo XX, ainda que por
caminhos variados, implicou a expanso do poder sancionador para alm da fronteira estatal, j que as
autoridades administrativas, ao contrrio das autoridades judiciais, desenvolvem as suas actividades e, por
consequncia, fazem uso dos seus poderes, tambm no plano infra-estatal (entidades autnomas, regionais ou
locais), no plano supra-estatal (entidades comunitrias), e at mesmo no plano extra-estatal (entidades
corporativas), para os quais foram inevitavelmente levadas as sanes administrativas.. O autor reconhece que o
ius puniendi estatal assume diversas formas, desde o poder jurisdicionalizado ao poder administrativo, falando de
poder punitivo pblico, embora consideremos o mesmo como poder partilhado, independente e com diferentes
contornos.
16
Por isso a Administrao, ao impor sanes a particulares com os quais no mantm nenhuma
relao jurdica especial, faz uso de um verdadeiro poder administrativo, poder administrativo
sancionador geral.34
2.3. Factores de desenvolvimento do Direito Sancionador Administrativo

Em Portugal, o diploma legislativo que instituiu o ilcito de mera ordenao social, o DecretoLei n. 232/79 de 24 de Julho, expe no seu prembulo os factores que levaram sua criao:
a superao definitiva do modelo do Estado liberal, por um lado, e o conhecido movimento
de descriminalizao, por outro.
A crescente interveno do Estado nos domnios da economia, sade, habitao, cultura,
ambiente, etc., juntamente com as novas tarefas de planificao, propulso e conformao
da vida econmica e social geraram a necessidade de uma aparelhagem de ordenao social
a que corresponde um ilcito e sanes prprias.
34
Trata-se de conceito usado por grande parte da doutrina e tambm por Marcelo PRATES.
Por isso no podemos deixar de discordar quando este autor considera este poder extrnseco e potencial, por
depender de prvia e expressa autorizao e regulao normativa, considerando que apenas o poder disciplinar se
poderia considerar intrnseco por ser necessrio ao bom funcionamento dos servios.
Consideramos que extrnseco, no sentido de funcionar por determinao e nos limites da lei, tambm o o poder
judicial, embora haja realmente uma diferena essencial: o poder judicial ficaria vazio de contedo se no
possusse poder sancionador.
A funo repressiva ou sancionadora no constitui objectivo principal nem nico da Administrao embora com
a descriminalizao e administrativizao de certas infraces ela assuma essa tarefa como prpria (logo,
intrnseca) e que, reconhecidamente, contribui para o bom funcionamento da actividade administrativa e para a
prossecuo do interesse pblico que ela visa.
O autor corrige ao dizer que apesar de extrnseco e potencial no deve ser visto como acessrio ou subpoder,
constituindo um poder administrativo autnomo, distinto do poder administrativo de polcia, contradizendo-se
mesmo ao afirmar que o fato de o poder punitivo geral exercido pela Administrao ser tomado como
verdadeiro e autnomo poder administrativo, para l de ser uma expresso do poder punitivo estatal, envolve o
reconhecimento de que a actividade sancionadora desenvolvida pela Administrao no mbito das suas relaes
gerais goza de prerrogativas de autoridade, carrega a finalidade e est sujeita aos limites genericamente impostos
s diversas manifestaes dos poderes administrativos. Trata-se, pois de atividade que persegue a realizao de
interesses pblicos, e no a realizao abstrata de justia, e que , tambm por isso, regulada pelo direito
administrativo, sendo apenas subsidiariamente influenciada por princpios e regras penais a bem dizer, por
princpios e por regras decorrentes do direito pblico sancionador. (pg. 39, itlico nosso).
Acrescenta infra, a propsito do papel regulador do Estado, que a sano administrativa torna-se cada vez mais
um instrumento de auxlio funo reguladora estadual.
Assim, podemos afirmar que, se a Administrao assume cada vez mais um papel regulador, o poder sancionador
administrativo torna-se cada vez mais intrnseco sua actividade, permitindo executar com eficcia as suas
funes.
17
O movimento de descriminalizao liga-se ao fenmeno de hipertrofia do direito criminal

face a uma inflao de incriminaes.
A criao de um ordenamento sancionatrio novo e distinto do Direito Penal visou, segundo o
legislador de 1979, libertar o Direito Penal do nmero inflacionrio e incontrolvel de
infraces destinadas a assegurar a eficcia dos comandos normativos da Administrao, cuja
desobedincia se no reveste da ressonncia moral caracterstica do direito penal, reservando
a sua interveno para a tutela dos valores tico-sociais fundamentais e salvaguardar a sua
plena disponibilidade para retribuir e prevenir com eficcia a onda crescente de criminalidade,
nomeadamente, da criminalidade violenta.
O ordenamento institudo por este Decreto-Lei visou igualmente munir os rgos legislativos e
executivos de uma gama diferenciada de sanes ajustada natureza e gravidade dos ilcitos
a reprimir ou prevenir alm de encurtar a distncia que, a este propsito, separa a ordem
jurdica portuguesa do direito contemporneo vigente noutros Estados.35
Assim, na senda do legislador portugus em referncia ao ilcito de mera ordenao social,

podemos distinguir dois factores que levaram ao desenvolvimento do Direito Sancionador
Administrativo:
2.3.1. O Estado Social e o Estado Regulador

A emergncia do Estado de welfare, influenciada pela crise econmica do ps-guerra e pelo
pensamento keynesiano, significou uma expanso da actividade administrativa, tendo em vista
a prestao de servios sociais reclamada pelos cidados.
35
A propsito do caso espanhol, poderia justificar-se o crescimento do poder sancionador na existncia, durante
todo o sc. XIX, de uma enorme desordem judicial e na falta de um Estado-de-Polcia ou Estado-Administrao,
pois em Espanha nunca se produziu uma Revoluo Burguesa sem retorno, ao estilo europeu, nem se criou at
finais do sc. XIX um aparato administrativo generalizado, independente do militar ou do poltico. Foi decisiva a
tradicional ineficcia dos Tribunais penais que fizeram o legislador hispnico desconfiar do sistema judicial, uma
vez que o juzo de faltas (tipo penal por donde haviam de se regular as infraces administrativas e o seu
procedimento de imposio) no responde aos princpios de coordenao, eficcia, agilidade e rapidez que
caracteriza, ou deve caracterizar, a actividade administrativa.
Para uma compreenso da evoluo do direito sancionador administrativo espanhol, vide obra citada de Antnio
Domnguez VILA, pg. 19 ss.
18
O Estado, especialmente a partir da segunda guerra mundial, expandiu a sua interveno a

sectores como a promoo do bem-estar e da qualidade de vida, a efectivao dos direitos
econmicos, sociais e culturais, a valorizao e proteco do patrimnio cultural, a defesa da
natureza e do ambiente, a preservao dos recursos naturais, o ensino e o desenvolvimento
harmonioso do territrio (tarefas fundamentais do Estado plasmadas no artigo 9. da CRP) e
assumiu como suas tarefas que antes cabiam a entidades privadas.
Esta expanso da actividade administrativa face concepo de Estado-Providncia, levou
proliferao de legislao especial nas diversas reas de interveno social do Estado, com
consequente aumento de condutas consideradas antijurdicas ou ilcitas.
Esta mar de leis influencia profundamente os sistemas normativos tradicionais, incluindo o
sistema sancionador.36
Ordenamentos como o austraco e o suo ampliaram o mbito do poder sancionador j
reconhecido
Administrao
naqueles pases, procurando
modernizar o sistema
administrativo e incrementar as garantias dos cidados.

Nos restantes ordenamentos, o sistema sancionador penal mostrou-se insuficiente face a esta
responsabilizao estatal pelo cumprimento dos mais variados objectivos de carcter social,
econmico ou ambiental, consubstanciados na proliferao de condutas consideradas ilcitas,
pelo se tornou inevitvel devolver Administrao o poder sancionador. A Administrao
passou a ter de sancionar no apenas os ilcitos tidos por tipicamente administrativos como
outros da mais variada natureza.37
36
Blanca LOZANO, Panormica General , cit., pg. 398.
37
Constituindo excepo a esta tendncia, cf. Blanca LOZANO, Panormica General , cit., pg. 405 ss, a
administrao activa em Frana s conservou poder repressivo no mbito das sanes disciplinares, s quais se
pode acrescentar determinadas sanes interditivas, como o encerramento provisrio de um estabelecimento ou a
privao do ttulo de conduo.
Mas em Frana, como no resto dos pases europeus, a multiplicao dos ilcitos de menor gravidade fez sentir a
necessidade de acelerar os trmites para a sua represso, a fim de evitar um bloqueio por excesso de trabalho dos
rgos de justia. Esta finalidade no foi prosseguida, como em Itlia, na Alemanha ou em Portugal, mediante
um processo despenalizador destinado a trasladar ilcitos penais de menor importncia para o mbito
administrativo.
A busca de um processo repressivo mais eficaz para os ilcitos menores foi alcanada atravs de uma srie de
modificaes introduzidas dentro do prprio processo penal das contravenes, criando-se um subsistema
penal especial para os referidos ilcitos. Entre estas inovaes distinguem-se:
19
Blanca LOZANO declara a insuficincia do sistema sancionador penal ante a publicizao do

Direito.38
Eduardo CORREIA afirmava que o mbito do ilcito administrativo tem vindo

progressivamente a enriquecer-se: comeando por abranger apenas algumas infraces
policiais e contra a ordem administrativa stricto sensu, pretende hoje abarcar todas as
infraces de interesses, da mais variada ordem, da administrao e mesmo algumas que
como as contravenes tradicionalmente se consideravam englobadas no mbito do direito
1- a no exigncia do princpio de reserva de lei no campo das contravenes (podem ser fixadas por via
regulamentar).
2- a ampliao do mbito das penas contravencionais, com a incluso de factos que at ento constituam
delitos menos graves. Ao mesmo tempo, atenuou-se a exigncia de culpa neste tipo de ilcitos, de tal
maneira que frequentemente no se requer o elemento psicolgico, fundando-se a imputao no critrio
da responsabilidade objectiva.
3- no mbito processual, onde mais se sentiu esta tendncia de simplificao, estabeleceu-se, junto ao
processo normal das contravenes, de um simplificado, o procedimento por ordonnance pnale,
introduzido no Cdigo de Processo Penal francs de 1972 tendant simplifier la procdure en matire
de contraventions:
Deste modo, as medidas de simplificao e agilizao do procedimento sancionador para os ilcitos de menor
gravidade tomaram-se no interior do sistema penal, no existindo um autntico direito sancionador
administrativo.
A administrao francesa est, no entanto, presente no processo penal, pois pode, a ttulo excepcional e em
condies particulares, exercer a aco pblica para a prossecuo das contravenes que lesionam interesses a
seu cargo. E, noutros casos, pode intervir no processo, tanto como parte civil, tanto porque deve ser escutada
obrigatoriamente.
Alm disso, o exerccio de determinadas funes jurisdicionais est a cargo de rgos da administrao.
A administrao pode, em determinados supostos e sempre que o infractor o aceite voluntariamente, aplicar por si
mesma as sanes penais e extinguir assim a aco pblica por meio das instituies da transaction e da multa a
forfait.
A transaction , conforme o nome indica, uma forma de transaco reconhecida a certas administraes fiscais,
administrao das guas e bosques contravenes de grande voirie; administrao de Correios e
radioteleviso; administrao da competncia e consumo, etc., em que a administrao concede ao contraventor
uma atenuao das sanes que lhe foram impostas ou que lhe corresponderiam pela infraco cometida e
renuncia a levar o assunto aos tribunais. Por seu lado, o contraventor beneficirio da transaco, se a aceita,
compromete-se a pagar ao tesouro, a ttulo de sano, alm das custas eventualmente exigveis, a soma
determinada pela administrao e renuncia iniciao ou prossecuo de todo o procedimento contencioso
relativo s penalidades objecto de transaco e aos direitos a elas concernentes. (apesar da denominao desta
figura, o contraventor no pode, na realidade, fazer mais que aderir ou recusar a proposta e as suas possibilidades
de incidir sobre a mesma so mnimas).
Relativamente s amende forfataire, denominada tambm oblation volontaire, uma instituio que permite ao
contraventor evitar o procedimento simplificado de ordonnance pnale pagando uma multa aos agentes da
administrao calculada segundo tarifas variveis segundo a natureza da infraco: foi introduzida em 1926 para
infraces de circulao e estendeu-se a outras contravenes leves (transportes pblicos, etc.).
38
Panormica General , cit., pg. 397.
20
criminal de justia. De tal maneira que, hoje, o ilcito criminal administrativo abarca
infraces que, ao menos aparentemente, nos sugerem ser da mais heterognea natureza..
A partir da dcada de setenta, o Estado Positivo, produtor e prestador directo de bens e

servios, entra em declnio, surgindo as teorias que provam o falhano do Estado (tal como
antes tinham aparecido as que identificaram os falhanos do mercado).39
Esta crtica do Estado Social surge associada, a nvel interno, ao aumento da despesa pblica e
lentido e ineficincia da estrutura administrativa burocrtica, encaradas como obstculos
iniciativa e criatividade e, a nvel externo, pelas exigncias econmicas e monetrias da
integrao europeia, no sentido de evitar um dfice excessivo, aliada a uma maior competio
internacional.
39
A propsito, Giandomenico MAJONE, From de Positive to the Regulatory State: Causes and Consequences of
Changes in the Mode of Governance, in Journal of Public Policy, Vol. 17, n. 2, May-August, 1997 e Lus de
S, Traio dos Funcionrios? Sobre a Administrao Pblica Portuguesa, 1. edio, Porto, Campo das Letras,
2000.
21
Comea ento a delinear-se um novo paradigma de Estado40, o Estado Regulador, cujas

caractersticas se reflectiram na Administrao Pblica atravs, nomeadamente, da adopo
das seguintes medidas41:
privatizao do sector pblico;
uso de mecanismos de mercado;
descentralizao;
desenvolvimento de indicadores de performance;
orientao para o consumidor.
Estas iniciativas, associadas a novos modelos de gesto pblica, como o New Public
Management, consistiram numa resposta premente necessidade de introduzir na
Administrao Pblica mecanismos de eficincia e de qualidade, que se comeou a sentir
aquando da crise do Estado de welfare e se agudizou com o processo de globalizao e de
40
MAJONE, From the Positive to the Regulatory State, cit., pg. 94, define assim os dois modelos de Estado:
Positive State
Regulatory State
Main Functions
Redistribution, macroeconomics
stabilization
Correcting market failures
Instruments
Taxing (or
spending
Rule Making
Main Arena of Political Conflict
Budgetary allocations
Review and control of rule

making
Characteristic Institutions
Parliament,
ministerial
departments, nationalised firms,
welfare services
Parliament
committees,
independent
agencies
and
commission, tribunals
Key Actors
Political parties, civil servants,

corporate groups
Single
issue
movements,
regulators, experts, judges
Policy Style
Discretionary
Rule-bound, legalistic
Policy Culture
Corporativist
Pluralist
Political Accountability
Direct
Indirect
borrowing)
and
41
J. A. Oliveira ROCHA, Gesto Pblica e Modernizao Administrativa, INA Instituto Nacional de

Administrao, 2001, pg. 92.
22
integrao europeia, fazendo com que as prprias administraes sejam comparveis e os

Estados concorrenciais no fornecimento de bens e servios pblicos: No momento actual,
tambm a Administrao Pblica deve aderir tendncia de que a maior produtividade,
eficincia e eficcia na prestao de servios ao cidado no pode ser uma questo de
diferenciao, mas de padronizao, no uma questo de opo, mas de sobrevivncia..42
No entanto, o Estado continua comprometido com o interesse pblico, por exigncias

constitucionais e dos prprios cidados.
O crescimento do Estado Regulador no significa um regresso ao laisser faire laisser passer,
mas antes uma combinao entre uma desregulamentao e uma re-regulao (a onda ultraliberal que defendia a concepo de Estado-mnimo, eliminando os direitos sociais, no teve
apoio poltico).43
O Estado44 deixa de ser prestador directo e passa a regular, controlar e fiscalizar os
particulares que assumem a prossecuo das tarefas pblicas.
A doutrina fala em fuga para o direito privado, para a liberdade do direito privado, mais
eficiente e flexvel, combinando-o com os valores comunitrios e os controlos pblicos que a
doutrina do direito administrativo tem agora de formular.45
42
Graa POMBEIRO, O Dirigente Perante os Desafios da Modernizao e da Qualidade, in AA.VV., Moderna

Gesto Pblica: dos meios aos resultados, Oeiras, INA Instituto Nacional de Administrao, 2000, pgs. 271286.
43
BRESSER-PEREIRA, Uma Nova Gesto para um Novo Estado: Liberal, Social e Republicano, in Revista do
Servio Pblico (The 2001 John L. Manion Lecture, Ottawa, Canad), 52(1), Janeiro 2001, pgs. 5-24, apelida o
novo estado sucessor do Estado-Providncia como de social-liberal, social porque assegura os direitos sociais e
civis dos cidados e liberal porque acredita no mercado e na concorrncia.
44
A regulao tambm assumida a nvel da Unio Europeia, embora sejam negados s agncias europeias de
regulao os poderes atribudos s nacionais, sendo que as primeiras assumem mais uma regulation by
information, cuja eficcia depende da credibilidade e reputao que adquirem, cf. Giandomenico MAJONE, The
New European Agencies: Regulation by Information, in Journal of European Public Policy, Vol. 4, n. 2, June
1, 1997.
45
Vieira de ANDRADE, Os Caminhos da Privatizao da Administrao Pblica (IV Colquio Luso-Espanhol de

Direito Administrativo), in Col. Studia Iuridica, n. 61, Coimbra Editora, 2001, pg. 12.
Gomes CANOTILHO, Paradigmas de Estado e Paradigmas de Administrao Pblica, in AA.VV., Moderna
Gesto Pblica: dos meios aos resultados, Oeiras, INA Instituto Nacional de Administrao, 2000, pgs. 2134, aponta problemas que advm da interveno reguladora do Estado, tais como:
23
A concepo liberal de separao absoluta entre Administrao e administrados, entre o

pblico e o privado, fica afastada quando se passa a aceitar que os cidados participem das
mais variadas formas na actividade administrativa.
tradicional atividade imperativa soma-se a atividade consensual, isto , a Administrao
passa a desenvolver as suas atividades antes pela via da coordenao, seja com outros entes
pblicos (cooperao), seja com os particulares (colaborao), do que por aquela da
subordinao. Mesmo porque em vrios setores existe substancial coincidncia entre os
interesses da Administrao e os interesses dos cidados46.
A privatizao dos servios pblicos, o exerccio dos direitos civis e polticos dos cidados
(expresso da proclamada democracia participativa) e a necessidade legitimao e controlo da
actuao do Estado atravs da accountability47, so aspectos que levam a uma maior
responsabilizao, tanto do Estado como da sociedade civil, pelos resultados obtidos na
prossecuo eficaz do interesse pblico.
As repercusses da transio para um Estado Regulador no Direito Sancionador

Administrativo so importantes: a sano administrativa mostra-se um instrumento
indispensvel funo reguladora do Estado.
problemas de assimetria informativa: o ente controlado sabe mais que o regulador;

problemas de harmonizao da concorrncia com o fim dos servios pblicos (ex: preos de bens
essenciais);
problemas de articulao entre o poder regulador e a distribuio de competncias: resistncia de outros
poderes constitucionalmente legitimados (ex.: regulao de guas e resduos pelos Municpios);
problemas de controlo: os reguladores so politicamente independentes, mas num Estado de direito
democrtico no se pode dispensar o controlo dos controladores;
problemas de justia e equidade: questes de justia redistributiva, social e poltica.
Refere a necessria compatibilizao entre uma regulao de primeira ordem: manter os mercados
concorrenciais e uma regulao de segunda ordem ou regulao poltica e social: correco das injustias do
mercado no campo dos direitos fundamentais dos cidados: acesso a servios essenciais a um preo acessvel.
46
Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 43.
47
O conceito de accountability deve ser interpretado no sentido de obrigao de responder pelos resultados,
cuja importncia no pode visar apenas a eficincia das polticas, mas tambm o tipo de orientao prevalecente
numa sociedade democrtica (Juan MOZZICAFREDDO, A responsabilidade e a cidadania na Administrao
Pblica, in Sociologia, Problemas e Prticas, n. 40, 2002, pg. 9 ss).
24
Regulao, fiscalizao e punio fazem parte de uma cadeia de elos sucessivos

indissociveis, dentro da qual o aumento do primeiro elo, a regulao, implica o
robustecimento dos elos seguintes, escreve Marcelo PRATES48, que cita Nieto GARCIA, se se
aceita a regulao pblica, h que aceitar a sano pelo seu descumprimento..
Costa ANDRADE afirma que no moderno sozial Rechtsstaat, a interveno do Estado
deixou de apelar para transcendentes raisons d tat, passando a responder s reivindicaes
da prpria sociedade e a legitimar-se nelas. O homem, recorda FORSTHOFF, vive no s no
Estado mas tambm do Estado, fundamento para uma actuao conformadora e, por isso
mesmo, potencialmente repressiva do Estado.49
No Estado Regulador, podemos dizer que, se os cidados assumem certas actividades sob
regulamentao e controlo pblicos, tm de aceitar como legtima a imposio administrativa
de sanes face ao no acatamento das regras (deveres positivos ou negativos) a que aceitaram
sujeitar-se.
2.3.2. Descriminalizao
O desenvolvimento do Direito Administrativo Sancionatrio indivisvel do fenmeno da
descriminalizao50, iniciado em Portugal com o Cdigo Penal de 1982 e sob influncia
alem.
Na generalidade dos pases europeus, o fenmeno de proliferao da legislao penal especial
resultante do crescente intervencionismo estadual conduziu a uma hipertrofia do Direito
Penal (a inflao legislativa levou desvalorizao da eficcia das normas e da sua
funo de preveno com um efeito anlogo inflao monetria)51 e incapacidade dos
tribunais para julgar com eficincia e rapidez todos os delitos, face sobrecarga de trabalho
que sobre eles passou a recair.
48
Ob. cit., pg. 47.
49
Contributo para o conceito de contra-ordenao, cit., pg. 83.
50
E no despenalizao, na medida em que a conduta no deixa de ser ilcita e punvel: apenas deixa de o ser
criminalmente, passando para o mbito administrativo, sendo que concebemos a sano administrativa como
pena em sentido tcnico.
51
Blanca LOZANO, Panormica General, cit., pg. 399.
25
Os movimentos descriminalizadores caracterizaram-se, por um lado, por uma passagem para o

mbito do poder administrativo de condutas delitivas consideradas menores, atravs da criao
de um sistema punitivo conciliador dos princpios de eficcia e de respeito das garantias
individuais, reservando ao poder judicial a punio dos ilcitos merecedores de maior
reprovao, e, por outro, numa repenalizao de outras condutas que foram adquirindo
maior relevncia social, especialmente face ao fenmeno da globalizao, em reas como a
proteco do meio ambiente ou a economia.
Esta redistribuio dos ilcitos entre a esfera criminal e a esfera administrativa coloca a
questo da j referida dificuldade de diferenciao material entre os ilcitos, reflectindo o
carcter mutvel e histrico dos bens jurdicos e a natureza poltico-legislativa que subjaz
escolha da proteco que estes merecem por parte do sistema (seja ela administrativa ou
criminal).52
Em Portugal, a onda de descriminalizao levou afirmao das contra-ordenaes, no

apenas enquanto consequncia do intervencionismo crescente do Estado na vida econmica e
social, mas tambm enquanto instrumento para a reforma do Direito Penal. Neste contexto, as
contravenes qualificadas como bagatelas foram convertidas em ilcitos contraordenacionais e as restantes em crimes.
TIEDEMANN considera que esta descriminalizao de extensas zonas da vida social fez com
que, no curto espao de pouco mais de quinze anos, o direito das contra-ordenaes se tivesse
convertido num reservatrio de escolha de infraces de provenincia muito dspar. Ao lado
dos casos originrios de autnticas infraces administrativas (v.g. violao de deveres de
informao, registo, contabilidade, preenchimento de formulrios, etc.) apareceu por fora
52
Domnguez VILA, ob. cit. pg. 26, refere que a delimitao ordenamental operada em Itlia entre sanes
administrativas e penas propriamente ditas, assim como os ilcitos submetidos a uma ou outra ordem, plasmou-se
num novo corpo normativo, com carcter de Directriz, para os rgos administrativos preparadores de propostas
de novas normas jurdicas que possam no futuro possuir um contedo sancionador. Atravs de uma Circular da
Presidncia da Repblica, datada de 19 de Dezembro de 1983, foram estabelecidos critrios orientadores para a
eleio entre sanes penais e administrativas.
26
da converso de numerosas contravenes em contra-ordenaes em especial, a extensa rea

de pequena criminalidade. Nem faltam no mais recente direito das contra-ordenaes os
delitos de perigo abstracto orientados para a tutela de bens individuais ou supra-individuais,
acrescentando que esta pluralidade tem perturbado muito mais a teoria do que a praxis.53
Considerando a opinio de Carlo Enrico PALIERO e Aldo TRAVI54, podemos apontar como
objectivos da descriminalizao:
reduzir o n. de processos nos tribunais sobrecarregados, incapazes de solucionar os

conflitos resultantes do crescente intervencionismo estadual;
distinguir a tutela de bens considerados primrios de outros com menor valor tico,
consagrando a sano penal como ltimo recurso de punio;
interesse poltico: munir a Administrao de poderes para poder realizar os seus

objectivos.
A sano administrativa pode efectivamente mostrar-se mais adequada em termos de eficcia,

pelo menos em relao a condutas relativas a actividades especficas e em termos de punio.
No entanto, como referem PALIERO e TRAVI, no h dados estatsticos relativos eficincia do
sistema sancionador administrativo, ou h falta deles.
Ora o sucesso da descriminalizao est relacionado com a capacidade da Administrao
realizar uma funo punitiva, porque o sistema, ao descriminalizar, no pretende deixar certos
interesses (mesmo menores) sem proteco, antes delega a sua defesa na Administrao.
53
Citao de Costa ANDRADE, Contributo para o conceito de contra-ordenao, cit., pg. 108.
54
Administrative Law in Practice: General Aspects, in revue internacionale de Droit Penal, Vol. 59, pg. 495
ss.
27
A expanso da actividade sancionadora da Administrao tem obrigado ao crescimento das

Administraes Pblicas e criao de novas entidades (especialmente as reguladoras), s
quais se afecta um cada vez maior volume de trabalho, semelhana do que aconteceu no
passado com os tribunais judiciais, que tm sido objecto das mais variadas reformas.
Relativamente ao objectivo de aliviar os tribunais, pelos menos os comuns, este fica

comprometido pela possibilidade concedida aos administrados sancionados no mbito dos
processos contra-ordenacionais de recorrerem judicialmente das decises administrativas,
embora no possamos afirmar, com Marcelo PRATES, at porque falta o mencionado suporte
estatstico, que a utilizao do recurso jurisdicional tende a perder o carcter de exceo para
passar a ser a regra..55
Para PALIERO e TRAVI o objectivo de minorar a sobrecarga dos tribunais s atingido em
infraces punveis com coimas ou sanes pouco rgidas (punidas mais levemente), uma vez
que tal facto constituiu um factor inibidor dos recursos judiciais.
55
Ob. cit., pg. 233.
28
2.4. Sanes administrativas em sentido estrito (ou de autotutela) e em

sentido amplo (ou de heterotutela)
Pasquale CERBO distingue duas noes que representam dois estdios de evoluo da sano
administrativa, primeiro como instrumento da Administrao com mltiplas funes at figura
assimilvel, na estrutura e finalidade, s sanes penais.
Este autor engloba no conceito de sano administrativa em sentido amplo, todas as medidas
adoptadas pela Administrao como consequncia de uma violao de um preceito jurdicoadministrativo, prescindindo de consideraes acerca da finalidade de tais reaces.
Ao limitarmos o conceito de sano administrativa a medidas com carcter punitivo da
administrao destinadas a punir a prtica de um ilcito administrativo, exclumos do conceito
de sano administrativa determinadas medidas adoptadas pela Administrao, com intuito
meramente preventivo (medidas de polcia referidas supra) ou destinadas a repristinar a
situao de legalidade material, desprovidas de qualquer inteno penalizadora, pelo que a
noo exposta no coincide com a noo de sano administrativa adoptada neste estudo.
A noo de sano administrativa em sentido amplo enunciada por Pasquale CERBO aparece,
essencialmente, caracterizada por dois elementos, baseados no binmio violao-consequncia
desfavorvel:
a) a incidncia desfavorvel respeitante a um interesse do destinatrio;
b) a relao com a violao de um preceito por parte do cidado.
A esta noo vaga e pouco coincidente com a previso legal, contraps este autor a noo
de sano administrativa em sentido estrito, adoptada pela lei italiana n. 689/1981, qual
pena em sentido tcnico, de modo a diferenci-la das outras medidas que a Administrao
possa adoptar, ainda que resultado de violao de um preceito. Assim, a sano administrativa
destina-se a castigar o responsvel da violao, com o escopo de dissuadir seja o sujeito
(preveno especial), seja outros conscios (preveno geral) de cometer futuras violaes do
preceito de tutela do interesse geral.
29
As sanes disciplinares consideram-se como sanes administrativas que, no entanto,

representam uma tipologia com caractersticas autnomas.
Ao conceito de sano administrativa que Pasquale CERBO define como estrito, Marcelo
PRATES considera-o como amplo ou geral, distinto do conceito de sano administrativa
especial, diferena baseada no tipo de relao jurdica estabelecida entre Administrao
sancionadora e administrado: o exame indistinto das sanes administrativas gerais e das
sanes administrativas especiais tende a apagar a atual complexidade da atividade
administrativa sancionadora, no revelando as especificidades de cada uma dessas sanes e,
pior, confundindo fenmenos jurdico-administrativos que, a despeito de conduzirem a
conseqncias similares, possuem antecedentes, regime jurdico e finalidade distintos..56
Garca de ENTERRA distingue no conceito de sano administrativa em sentido amplo duas

categorias de sanes administrativas (distino tambm adoptada pela generalidade da
doutrina): as sanes administrativas de autoproteco57 e sanes administrativas de
proteco da ordem geral.
Quanto s primeiras, o seu objectivo proteger o bem ordem administrativa, tratando-se de
uma tutela primria declarativa (mediante a qual a Administrao define as posies jurdicas
dos particulares, unilateralmente) e executiva (poder de execuo prvia das decises
administrativas, isto , sem necessidade de recurso prvio aos tribunais).
Trata-se de um poder vocacionado proteco da prpria Administrao, com efeitos sobre
aqueles que com ela esto relacionados e no contra os cidados em geral, impondo o
respeito de uma disciplina que a instituio administrativa deve garantir mediante o uso de um
poder que lhe inerente, como toda a instituio (MURGEON).
56
Ob. cit., pg. 55.
57
O autor distingue quatro manifestaes caractersticas deste poder sancionatrio de auto proteco da
Administrao: sanes disciplinares, sanes rescisrias de actos administrativos favorveis, sanes tributrias
e sanes da polcia dominial (que visam defender a integridade da propriedade pblica).
30
Este poder sancionatrio de autotutela , portanto, essencial existncia e bom funcionamento

da Administrao enquanto tal.
Quanto s sanes administrativas de proteco da ordem geral, estas so, como o prprio
nome indica, vocacionadas a tutelar a ordem social no seu conjunto.
Trata-se, pois, de uma heterotutela, com efeitos sobre o cidado em geral e no apenas sobre
aqueles que se encontram numa relao especial com a Administrao.
relativamente a este ltimo tipo de sanes administrativas que se colocam mais
prementemente dvidas no mbito de princpios como o da separao dos poderes ou da nulla
poena sine legale judicio.
Garca de ENTERRA defende mesmo que a confuso entre o poder sancionatrio geral da
Administrao e o poder judicial verdadeiramente inextrincvel, trespassando para alm do
razovel o princpio da separao dos poderes.
Podemos estabelecer um paralelismo entre os conceitos enunciados de sano administrativa

de hetero e de autotutela com os de sano administrativa geral e especial, respectivamente.
Marcelo PRATES no reduz as sanes administrativas especiais ou de autotutela s sanes

disciplinares, distinguindo trs poderes derivados das relaes especiais da Administrao:
1- poder administrativo disciplinar derivado do poder de direco da Administrao
face quelas pessoas a ela subordinadas hierarquicamente;
2- poder administrativo sancionador contratual: a sano administrativa surge como
consequncia do inadimplemento das obrigaes contratuais assumidas pelo
administrado, tendo feies que a aproximam da sano civil, embora a
Administrao, mesmo parte contratante, nunca perca autoridade e poder pblico.
3- poder administrativo sancionador sectorial: decorre no mbito de uma colectividade
administrativa formalmente organizada e sujeita a regras prprias e especficas,
31
estando sujeitos a este tipo de poder, por exemplo, os alunos das escolas pblicas ou
os membros de organizaes representativas de natureza profissional ou desportiva.
Julgamos prefervel incluir este ltimo poder administrativo no mbito disciplinar derivado da
relao entre poder de direco dever de obedincia s regras internas desses organismos
estabelecida entre estas entidades e os seus membros, semelhana de Vital MOREIRA58.
O conceito de Sano Administrativa que adoptmos um conceito amplo, no mbito do qual

distinguimos, semelhana da doutrina referenciada, entre sano administrativa geral e
sano administrativa especial, elegendo como critrio de diferenciao o tipo de relao
jurdica estabelecida entre a Administrao sancionadora e o administrado sancionado.
A sano administrativa geral impe-se no mbito de uma relao geral administrativa ou

relao geral de poder, que aquela que se estabelece entre a Administrao e todos os
cidados, independentemente da sua vontade, na medida em que todos esto sujeitos sua
autoridade e ius puniendi, visando com a sua efectivao a proteco do interesse pblico a
que a Administrao est adstrita no exerccio da sua actividade.
A sano administrativa especial incide sobre aquelas pessoas que voluntariamente (ou por
fora da lei ou de uma deciso judicial) estabeleceram uma ligao especfica com a
Administrao, uma relao especial de poder, mantendo-se em contacto e sob o controlo da
entidade administrativa a que se vinculam, afectando com os seus ilcitos interesses pblicos
mas especficos, enquanto mais orientados tutela da ordem administrativa interna, ao seu
funcionamento interno. 59
58
Cf. ob. cit., pg. 194 ss.
59
As categorizaes de administrados (contribuintes, condutores) no so suficientes para tornar a relao

especial, j que as categorias apenas delimitam cada parcela da extensa actividade administrativa
interventiva, cf. Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 213.
32
3. Distino entre sanes administrativas e outras figuras afins

Neste trabalho optmos por efectuar a distino entre sanes administrativas e outras figuras
que com estas apresentam afinidades ou zonas de interseco que dificultam a sua
diferenciao.
No entanto, so referenciadas na doutrina outras distines60, nomeadamente entre sano
administrativa geral e sano civil, de natureza claramente diversa, desde logo pela natureza
da relao jurdica implicada, a entidade que a impe, os interesses em jogo, etc., e entre
sano administrativa geral e sano pecuniria compulsria, de natureza essencialmente
preventivo-coactiva, aplicvel pelo juiz para reafirmar a fora vinculativa dos comandos
jurisdicionais.
Haver situaes intermdias que podero suscitar dvidas, nomeadamente as actividades que dependem da
autorizao administrativa prvia ou que so exercidas em sectores fortemente regulados e controlados pela
Administrao (explanadas pelo autor na pg. 215 ss).
Relativamente ao primeiro caso, o administrado-autorizado no desenvolve relao hierrquica com a
Administrao-autorizadora, no o posiciona em nvel hierrquico perante esta; no um contratado da
administrao: a autorizao no tem natureza contratual, um acto administrativo, apesar de contedo
tipicamente negocial, de interesse recproco da Administrao e do administrado.
Quanto segunda situao, cita como exemplo o Acrdo n. 282/86 de 21/10/1986, in Acrdos do Tribunal
Constitucional, 8. Vol., 1986, pg. 207 ss: o Tribunal Constitucional apreciou a constitucionalidade de normas
que conferiam ao Ministro das Finanas o poder de cancelar a inscrio dos Tcnicos de Contas na Direco
Geral das Contribuies e Impostos, no caso destes cometerem a infraco administrativa de subscrever
declaraes nas quais se verifiquem omisses ou inexactides cuja responsabilidade deva imputar-se-lhes.
O Tribunal Constitucional entendeu a medida como verdadeira pena administrativa de carcter inequivocamente
disciplinar, por resultar de relao especial de subordinao de terceiros administrao, tambm denominada
relao de supremacia especial, muito em virtude do exerccio de certas actividades que, pelo seu interesse
pblico ou perigosidade supem uma relao funcional com a Administrao, exigindo o cumprimento de
certos deveres de aco, relativamente aos quais se tornam insuficientes os poderes de polcia da Administrao
Pblica que tm natureza eminentemente negativa, defendendo uma espcie de poder disciplinar geral da
Administrao.
Marcelo PRATES no partilha dessa opinio, concordando que se trate de pena administrativa mas no de carcter
disciplinar (a noo de disciplina adapta-se mais a um grupo restrito): o acrdo abraa uma noo muito
reduzida de poder de polcia, dando ampla margem relao administrativa especial, que acabaria por abarcar
toda e qualquer relao da administrao com os administrados em que houvesse o mnimo de controlo.
Apesar de no concordarmos com a existncia, sem mais, de um poder disciplinar geral da Administrao,
poder esse que deve ser entendido em sentido estrito, no somos de opinio que no caso se trate de um controlo
mnimo, tanto mais que se trata de sector fortemente regulado e controlado, que exige inscrio num organismo
da Administrao Pblica. A natureza de cada relao estabelecida entre Administrao e administrado infractor
dever ser analisada caso a caso.
60
Marcelo PRATES, ob. cit., pgs. 132 e 165.
33
No entanto, relativamente a esta ltima, destacamos o artigo 46. da Lei n. 18/2003 de 11 de

Junho, que aprovou o regime jurdico da concorrncia, ao prever a aplicao de sanes
pecunirias compulsrias aos infractores, sem prejuzo da aplicao da coima, por deciso da
Autoridade, num montante que no exceder 5% da mdia diria do volume de negcios do
ltimo ano, por dia de atraso, a contar da data fixada na deciso, em caso de: no acatamento
de deciso da Autoridade que imponha uma sano ou ordene a adopo de medidas
determinadas; falta de notificao de uma operao de concentrao sujeita a notificao
prvia; no prestao ou prestao de informaes falsas aquando de uma notificao prvia
de uma operao de concentrao de empresas.
Esta sano pecuniria compulsria aparece assim como figura sui generis, na medida em que
imposta por autoridade administrativa a pessoas colectivas (uma vez que essas so os
maiores destinatrios desta lei), com objectivo de coagir ao cumprimento da deciso
administrativa ou mesmo de outros deveres impostos pelo diploma.
3.1. Distino entre penas propriamente ditas e sanes administrativas

J vimos que o sistema sancionador administrativo constitui um excelente recurso no sentido
de descriminalizar bastantes infraces, consideradas menores.
Da que entre Direito Penal e Direito Sancionador Administrativo continue a existir um
evidente parentesco.
No entanto, a questo da diferena entre sanes administrativas e penas no tem interesse
meramente doutrinal, pois tem repercusses ao nvel prtico, nomeadamente ao nvel das
garantias que se concedem aos cidados. Formalmente, o processo penal oferece maiores
garantias que o procedimento sancionador administrativo.
A distino torna-se fcil quando se trata de sanes administrativas especiais ou de
autotutela, derivadas do exerccio do poder sancionatrio da Administrao no mbito de
relaes de supremacia especial estabelecidas com os administrados.
Nas palavras de Marcello CAETANO, no caso da represso administrativa exercido um poder
punitivo particular fundado na necessidade de defesa da coeso e eficincia de certo grupo
34
existente na comunidade poltica; no caso da represso criminal exercido o poder punitivo

geral contido na soberania do Estado para defesa de interesses essenciais da prpria
comunidade poltica e dos seus membros na medida em que o respeito de certos interesses
individuais seja condio de subsistncia e harmonia da vida social..61
Tratando-se de um poder domstico, de autoproteco, distingue-se do poder penal no
apenas pela autoridade que o exerce, mas tambm qualitativa e teleologicamente: as penas
propriamente ditas visam proteger os bens jurdicos essenciais ordem social colectiva e
abstracta, sem descurar os objectivos retributivos e socializadores relativamente ao
delinquente.
Como j foi anteriormente referido, quando se trata de sanes de proteco da ordem geral a
confuso maior.
De facto, as diferenas entre sanes administrativas e penas esbatem-se quando nos referimos
a sanes impostas no mbito das relaes de supremacia geral da Administrao, quando esta
no actua estritamente no mbito de autotutela, protegendo bens jurdicos idnticos e
cumprindo funes muitas vezes extradas do Direito Penal atravs da tcnica da
descriminalizao.
Existe mesmo doutrina que defende no existir diferena material entre ilcitos criminais e
determinados ilcitos administrativos, nomeadamente o contra-ordenacional, assente na ideia
de que a distino baseada num critrio meramente quantitativo significar a justificao de
um direito de mera ordenao autnomo apenas pelo arbtrio do legislador, quando no da
prpria autoridade administrativa, constituindo as contra-ordenaes meras bagatelas
penais, cuja autonomizao do Direito Penal se no justifica.62
Com efeito, amplamente reconhecida pela doutrina a dificuldade em encontrar um critrio

seguro e inequvoco de distino material ou qualitativo entre penas propriamente ditas e
61
Princpios Fundamentais do Direito Administrativo, Almedina, 1996, 1 Reimpresso portuguesa, pg. 307.
62
Pedrosa MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes, cit., pg.
104.
35
sanes administrativas gerais, especialmente as destinadas a punir os ilcitos de mera

ordenao social.63
No entanto, seguindo Costa ANDRADE, o relativo insucesso registado pelas diferentes
tentativas de descoberta de um critrio de distino qualitativa entre crimes e contraordenaes no implica, contudo, que se imponha o recurso a uma distino puramente
quantitativa. Por ser, desde logo, evidente a impossibilidade de reconduzir todas as contraordenaes categoria de meras bagatelas penais. Depois, porque um critrio puramente
quantitativo acabaria no plano operativo por cair na mesma aporia dos critrios qualitativos.
No ser, na verdade, fcil identificar o quantum de gravidade (de ilicitude ou
censurabilidade) capaz de, com um mnimo de objectividade, ordenar a repartio das
infraces pelos dois domnios do ordenamento jurdico. () Em vez disso, dever antes
partir-se da existncia, ao lado do direito penal, de um ordenamento jurdico sancionatrio, o
direito das contra-ordenaes. Este aparece hoje claramente autonomizado em relao a cada
um dos singulares caudais de infraces ou delitos que vieram a converter-se em contraordenaes..64
63
At ao momento no foi possvel encontrar um critrio que permita apreciar uma diferena qualitativa entre o
ilcito penal e o ilcito administrativo, pelas contradies que acarretam e porque a prpria evoluo do processo
despenalizador se tem orientado por exigncias jurisdicionalizadoras, por critrios e princpios penalsticos que
tm vindo a confirmar a identidade substancial das duas ordens punitivas (cf. CEREZO, citado por Blanca
LOZANO, Panormica, cit., pg. 402).
a consignao de ilcitos ao Direito Administrativo Sancionador ou ao Direito Penal no teve nunca um fio
condutor ou coerncia alguma (Domnguez VILA, ob. cit., pg. 105).
64
Contributo para o conceito de contra-ordenao, cit., pg. 116.

Miguel Pedrosa MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes, cit.,
pg. 98, resume assim as posies divergentes na doutrina portuguesa:
Prof. Cavaleiro de Ferreira: Separao entre crime e contraveno dentro da teoria do direito penal, abrangendo
a segunda categoria, com jurisdicionalizao, os problemas que alguns remetem para a mera ordenao social.
Prof. Beleza dos Santos: crime e contraveno dentro do direito penal; categorizao de sanes administrativas
fora do direito penal e, desde logo, sem a garantia da jurisdicionalizao.
Prof. Eduardo Correia: Crtica da separao entre crime e contraveno no direito penal; remisso da
contraveno para junto de outras espcies de ilcito administrativo, com vista formao do gnero ilcito
penal administrativo.
O autor citado distingue, entre ns, trs fases de resposta doutrinal, desde o Cdigo Penal de 1852: 1. perodo de
influncia francesa; 2. perodo de elaborao diversificada de sistemas autnomos sobre a legislao portuguesa;
3. o exemplo alemo.
Foi essa influncia francesa que determinou o tratamento pela dogmtica jurdico-penal dos problemas das
infraces de ndole administrativa em sede de distino entre crimes e contravenes..
Mas a fase do modelo alemo de que a legislao ora introduzida consequncia no tem um nico
representante; pode-se at falar na formao de uma Escola de Coimbra sombra dos ensinamentos do Prof.
36
Destacamos alguns critrios qualitativos que tm sido apontados e a sua insuficincia

enquanto critrio de distino:
1- Critrio do bem jurdico:
Segundo Eb. SCHMIDT, os crimes lesam ou pem em perigo bens jurdicos, enquanto as
contra-ordenaes se esgotam numa pura desobedincia ou na frustrao de interesses
encabeados nas autoridades administrativas ou delas especficos, ou, quando muito,
configuram apenas delitos de perigo abstracto.65
Esta afirmao poderia valer para os casos em que a Administrao faz uso do seu poder
sancionatrio de autotutela, para defesa de interesses prprios ou internos.66
Se a existncia e proteco de um bem jurdico pressuposto indispensvel para a interveno
penal, no se pode dizer que o mesmo no valha para o Direito Administrativo Sancionador,
cuja aco, para ser legtima e proporcionada, necessita de ser resultado da ponderao e tutela
de um bem jurdico, mesmo que este, ainda e s, se traduza na defesa na ordem administrativa
ou da ordem social, composta por diversos interesses pblicos, que devem estar presentes em
qualquer actividade da Administrao, principalmente a sancionadora.
Actualmente, as sanes administrativas visam punir as ofensas a bens jurdicos to
importantes e valiosos como o meio ambiente, a segurana rodoviria, a higiene e segurana
no trabalho, o bom funcionamento dos mercados ou a sustentabilidade financeira do Estado.
Eduardo Correia, apresentando-se o Prof. Figueiredo Dias e o Dr. Costa Andrade como sucessores numa cadeia
de defensores da adopo dos modelos legislativos (e, s vezes, at s doutrinrios) germnicos entre ns
defendendo que a cpia do modelo germnico , pelo menos nesta matria, a cpia de alguns erros cuja
correco se impe. (pgs. 92 ss), por assim se descurarem as garantias jurisdicinais e por um aumento ntido
da complexidade do sistema sancionatrio (pg. 110).
Figueiredo DIAS critica a recusa da predominncia do referente alemo no direito penal portugus. O que a meus
olhos e ainda que guardadas as devidas propores coisa to irracional e sem sentido como se, por exemplo,
o pensamento filosfico ocidental pudesse recusar como estrangeirado o referente da filosofia grega antiga ou
do idealismo alemo! (Sobre o Estado Actual da Doutrina do Crime, 2. parte, Sobre a construo do tipo-deculpa e os restantes pressupostos da punibilidade, in Revista Portuguesa de Cincia Criminal, 2, 1992, pg. 44).
65
Costa ANDRADE, Contributo para o Conceito de Contra-Ordenao, cit., pg. 109.
66
O bom funcionamento interno dos organismos pblicos acaba por se reflectir no apenas na ordem
especificamente administrativa mas na ordem social no seu conjunto, pelo que, mesmo nestes casos, se acaba por
proteger, embora reflexamente, interesses difusos externos Administrao.
37
E no se diga que a sano administrativa visa a proteco de interesses difusos, abstractos e

gerais, enquanto a sano penal visa a proteco de bens jurdicos individuais e concretos,
uma vez que o Direito Penal, alm de tutelar bens de natureza eminentemente individual,
como a vida, integridade fsica ou a honra, protege igualmente valores de natureza colectiva,
nomeadamente nos sectores econmico e ambiental.
O mesmo bem jurdico merece, muitas vezes, sob diferentes ngulos e com diferente
intensidade, a proteco simultnea do Direito Penal e do Direito Administrativo.
Vejam-se, por exemplo, as infraces tributrias previstas no Regime Geral das Infraces
Tributrias (RGIT), as quais podem constituir a prtica de crimes ou de contra-ordenaes.
Ou ainda, para exemplificao mais pormenorizada, o artigo 291. n. 1 alnea b) do Cdigo
Penal, ao dispor que pratica um crime de conduo perigosa de veculo rodovirio quem
conduzir veculo, com ou sem motor, em via pblica ou equiparada violando grosseiramente
as regras da circulao rodoviria e criar deste modo perigo para a vida ou para a integridade
fsica de outrem, ou para bens patrimoniais alheios de valor elevado.
Esta previso legal visa no apenas a proteco de bens jurdicos pessoais mas tambm reduzir
a crescente sinistralidade rodoviria. Para alm da violao, que tem de ser grosseira, das
regras de circulao rodoviria previstas no Cdigo da Estrada, desta deve resultar um perigo
concreto para os bens jurdicos pessoais descritos na norma.
Assim, verifica-se que tanto a sano administrativa (contra-ordenacional) como a sano
penal visam a tutela dos mesmos bens jurdicos (as sanes descritas no Cdigo da Estrada
visam igualmente a preveno e punio de condutas ofensivas do bem jurdico segurana
rodoviria, o qual, por sua vez, visa evitar as consequncias da sinistralidade sobre bens
jurdicos individuais como a vida, a integridade fsica ou a propriedade).
A diferena reside nos pressupostos de punio, menos exigentes no caso das infraces
administrativas: para a punio das contra-ordenaes previstas no Cdigo da Estrada basta a
negligncia (artigo 133. do diploma), alm de no se exigir a concretizao ou realizao de
qualquer perigo em concreto (basta-se com o perigo abstracto).
38
O legislador optou por manter na esfera de proteco penal as infraces praticadas pelo
menos com negligncia grosseira e que, no caso concreto, tenham dado origem a uma situao
real de perigo para bens jurdicos reputados como essenciais.
Ou, ainda a ttulo de exemplo, o artigo 292. do Cdigo Penal, que prev o crime de conduo
em estado de embriaguez: Quem, pelo menos com negligncia, conduzir veculo, com ou sem
motor, em via pblica ou equiparada, com uma taxa de lcool no sangue igual ou superior a
1,2 g/l, punido com pena de priso at um ano ou com pena de multa at 120 dias, se pena
mais grave lhe no couber por fora de outra disposio legal..
Este artigo do Cdigo Penal, relativamente ao artigo 81. do Cdigo da Estrada, no apresenta
diferenas quanto ao bem jurdico tutelado, visando ambos a segurana da circulao
rodoviria, se bem que indirectamente se protejam outros bens jurdicos que se prendem com a
segurana das pessoas face ao trnsito de veculos, como a vida, ou a integridade fsica..67
Ambas as previses legais se bastam com a existncia de um perigo abstracto e, a nvel da
culpa ou pressuposto subjectivo de punio, com a negligncia do agente.
Neste ltimo exemplo, a diferena entre ambos os ilcitos reside num aspecto meramente
quantitativo: a taxa de lcool no sangue acusada pelo infractor.
A fronteira entre a punio meramente administrativa e a penal bastante tnue e no reside
nem no bem jurdico a proteger nem mesmo na censurabilidade ou relevncia tica do
comportamento (critrio que analisaremos a seguir): que diferena se pode apontar, por
exemplo, conduta de um condutor que acusa 1,19 g/l de lcool no sangue com a daquele
outro condutor que acusa 1,20 g/l?
Mais uma vez, o facto que o legislador optou e criou um limite (meramente matemtico) a
partir do qual julgou a conduta censurvel e punvel no mbito do Direito Penal.
67
Paula Ribeiro de FARIA, Comentrio Conimbricense do Cdigo Penal, Parte Especial, Tomo II, Coimbra
Editora, 1999, pg. 1093.
39
No entanto, no se pode deixar de reconhecer que h bens jurdicos de relevo social to

inequvoco e agresses to intolerveis que o Estado no pode deixar de as pr a coberto do
direito criminal..68
A doutrina reserva inequivocamente para o Direito Penal a tutela dos valores tico-sociais
fundamentais ou interesses primrios, tais como os que identificmos nos exemplos supra
referidos (vida ou integridade fsica), que constituem o ncleo duro ou central do Direito
Penal, bem como a punio e preveno eficaz da onda crescente de criminalidade,
principalmente a violenta e organizada.
Os princpios e valores constitucionalmente previstos constituem uma base ou suporte para
aferir a relevncia de um ilcito.
Ainda assim, se possvel identificar, com alguma segurana, os extremos, torna-se difcil
dissipar todas as zonas de insegurana ou zonas cinzentas onde o legislador se
movimenta com manifesta discricionariedade.69
Os prprios bens ou valores jurdicos constituem conceitos indeterminados influenciveis e
densificveis pela cultura e mentalidade de cada povo historicamente situado.
Como refere Costa ANDRADE, saber se um dado perigo pode ser suficientemente prevenido
atravs de sanes civis ou de ordenao social ou se, pelo contrrio, reclama a ultima ratio
que so as reaces criminais, eis uma questo onde no podem esperar-se respostas unvocas
nem solues vinculadas..
2- critrio da ressonncia tica: sendo esta atribuda apenas ao ilcito criminal, sendo a
ilicitude administrativa considerada eticamente neutra ou indiferente.70
68
Costa ANDRADE, Contributo para o conceito de contra-ordenao, cit., pg. 118.
69
Ainda Costa ANDRADE, Contributo para o conceito de contra-ordenao, cit., pg. 119.
70
Veja-se Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 140, onde afirma que a sano penal impregnada de reprovao
tico-jurdica, em funo da gravidade das condutas e dos bens jurdicos atingidos, enquanto o ilcito
administrativo possui menor ressonncia tica ou neutralidade axiolgica.
40
Neste mbito, acompanhamos, sem dvidas, Costa ANDRADE na crtica alegada neutralidade
tica das sanes administrativas: a elevao de uma conduta dignidade de juridicamente
imposta ou proibida confere respectiva omisso ou prtica uma irrecusvel carga tica, na
medida em que, tal como este autor considera, citando JESHECK: o Estado s pode cominar
sanes repressivas para uma conduta que, segundo as concepes fundamentais da
comunidade jurdica, eticamente reprovvel e suscita, por isso, censura..
Nem sequer se pode falar numa absoluta coincidncia entre as concepes tico-sociais
dominantes e o direito (penal ou contra-ordenacional).71
A generalidade da doutrina tem apontado a desadequao deste critrio no actual panorama
sancionatrio estadual, afirmando a sua diluio medida que a Administrao expande a sua
capacidade punitiva.72
71
Segundo Costa ANDRADE, Contributo para o conceito de contra-ordenao, cit., pg. 112 ss, o problema
histrico de gestao do direito penal foi feito de elementos de ndole vria: tabus, elementos religiosos,
mitolgicos, culturais, sociais, econmicos, polticos, etc. Seria, pois, incorrecto pretender perspectivar o Direito
Penal como estrutura totalmente derivada das concepes ticas historicamente dominantes.
O autor faz referncia teoria de MICHELS e de AMELUNG, enquanto autores que procuraram uma distino
baseada em critrios qualitativos.
MICHELS faz uma repartio tripartida de infraces, baseada num critrio tico: ao autntico crime contrape a
Zuwiderhandlung, categoria genrica que, por sua vez, se decompe em duas figuras autnomas a contraordenao, se punida com uma coima, e uma forma especial de crime, se punida com uma pena (como paradigma
aponta os crimes contra a economia).
Constri um conceito de ilicitude material, considerando que o delito administrativo consiste na mera
desobedincia a uma norma jurdica, enquanto que o delito criminal infringe sempre, a par de uma norma
jurdica, uma norma de cultura (normas de cultura a designao genrica da totalidade daquelas proibies ou
imposies que se deparam ao indivduo como exigncias da religio, moral, convenes, profisso e trfego. a
violao de normas jurdicas que no tm um reverso cultural que constitui o ilcito penal administrativo.).
As Zuwiderhanlungen criam ex novo a respectiva ilicitude por no terem por suporte os valores tico-sociais prexistentes na sociedade, ao contrrio das penas criminais, que espelham os valores ticos-sociais j existentes.
So, portanto, condutas eticamente neutras, baseadas em critrios de utilidade governativa.
Todavia, h casos em que a gravidade dos elementos objectivos (dano ou risco) ou subjectivos (culpa ou
perigosidade do agente) levam o legislador a punir as Zuwiderhanlungen como autnticas reaces criminais. E
surge, assim, uma espcie hbrida de crimes: pela estrutura da sua ilicitude opem-se claramente aos autnticos
crimes, mas pelas suas penas contrapem-se s contra-ordenaes. esta dupla fronteira estrutural e categorial
que est na base da tripartio das infraces proposta por MICHELS: crime em sentido clssico, crime do
direito penal secundrio (crimes contra a economia, sade, ambiente, etc.) e contra-ordenao..
AMELUNG tambm prope uma distino qualitativa entre crime e contra-ordenao, concebendo o direito
criminal como um conjunto de normas pr-existentes, que o homem interioriza no estdio da sua socializao
(primria) da sua formao como pessoa, enquanto as contra-ordenaes constituem normas novas, introduzidas
pelo legislador face s necessidades prprias do Estado Social, no encontrando qualquer correspondncia na
conscincia dos cidados.
41
No se pode dizer, por exemplo, que em Portugal, um pas onde a sinistralidade rodoviria
assume propores dramticas, que as condutas que pem em perigo, ainda que abstracto, a
segurana rodoviria possam ser consideradas eticamente neutras ou que a violao de normas
de higiene e segurana alimentar sejam indiferentes do ponto de vista axiolgico.
Embora a distino baseada num critrio qualitativo constitusse um elemento de certeza e

segurana no plano do ius puniendi estadual, o facto que, face falncia constante de uma
delimitao material dos ilcitos administrativo e penal, h que apelar a critrios
necessariamente formais e quantitativos, entre os quais destacamos os seguintes:
- o tipo de sano, particularmente no que respeita s contra-ordenaes, cominadas com
coimas em contraposio s penas previstas para os crimes.
Segundo Costa ANDRADE 73, so numerosos os autores que advogam que o sentido e a funo
imanentes prpria reaco criminal () possui as virtualidades suficientes para imprimir
carcter conduta punvel e ao teor da respectiva ilicitude, o que, para as contra-ordenaes,
equivale a dizer que a sano a nica referncia a partir da qual pode adquirir unidade
sistemtica um ordenamento jurdico que resulta da confluncia de infraces to
heterogneas.
Contudo, dizer que as penas so mais graves que as sanes administrativas tambm no
suficiente, uma vez que estas podem infligir um sacrifcio aos cidados maior do que o
resultante da aplicao de uma pena propriamente dita, impondo o pagamento de coimas de
valor superior ao das multas penais, interdio do exerccio de determinadas actividades ou
impondo sanes disciplinares como a demisso ou a suspenso.
72
certo que da interveno do Estado em domnios como a economia, a sade, a habitao, a cultura, o
ambiente, etc., pode resultar, e resulta frequentemente, a conformao de infraces to socialmente danosas e
to eticamente censurveis que em tudo se justifica o seu tratamento como autnticos crimes.: Mrio Gomes
DIAS, Breves Reflexes sobre o processo de contra-ordenao, in Contra-ordenaes: Notas ao Decreto-Lei n.
433/82 de 27 de Outubro, Lisboa: Escola Superior de Polcia, 1985, pg. 94.
73
Contributo..., cit., pg. 117.
42
Reconhece-se ainda que, de um ponto de vista sociolgico, as sanes penais comportam

tradicionalmente, ao contrrio das administrativas, um juzo tico-social particularmente
estigmatizante para o condenado.
- a entidade ou rgo competente: a aplicao das penas propriamente ditas da exclusiva
competncia dos tribunais.
Atravs do recurso a este elemento, Pasquale CERBO definiu sanes administrativas como
todas aquelas cuja aplicao est legalmente reservada autoridade administrativa.
Marcelo PRATES74, entre outros autores, elege este critrio, pelo seu carcter objectivo, o
critrio definidor da diversidade entre sano penal e sano administrativa geral, funcionando
os demais critrios de forma marcadamente indiciria e suplementar..
No entanto, esta regra conhece importantes excepes, na medida em que so reconhecidos
alguns poderes aos tribunais judiciais no mbito sancionador administrativo, nomeadamente
quanto s contra-ordenaes, na medida em que os tribunais comuns podem revogar ou alterar
decises administrativas condenatrias em sede de impugnao judicial e podem, mesmo na
ausncia de interveno administrativa prvia, aplicar sanes acessrias previstas para as
contra-ordenaes, no caso de a mesma conduta constituir simultaneamente crime e contraordenao, situao em que o agente punido a ttulo de crime, ex vi do artigo 20. do
RGCO.75
A enunciao dos critrios formais na delimitao dos ilcitos administrativos e penais deriva
da concretizao de outro elemento, esse sim, a nosso ver, determinante na distribuio das
74
Ob. cit., pg. 140.
75
Marcelo PRATES v na aplicao desta norma uma violao regra do non bis in idem entre sanes
administrativas e penais, a qual no se aplica relativamente s sanes administrativas disciplinares.
Existem na doutrina argumentos em defesa da cumulao (nomeadamente o facto de obedecerem a causas
jurdicas distintase o princpio da separao do poder administrativo e judicial) e contra, principalmente quando
se trata de sanes administrativas gerais destinadas a punir infraces administrativas resultantes dos
movimentos de descriminalizao.
Esta controvrsia doutrinal mais um reflexo das dificuldades de delimitao entre os dois ordenamentos
sancionatrios.
43
condutas consideradas ilcitas entre os ordenamentos administrativo e penal: a opo polticolegislativa.76

ao legislador, influenciado por opes programticas de carcter poltico e doutrinal, que
cabe escolher qual a entidade competente para sancionar uma determinada conduta
antijurdica e qual a sano a cominar ao infractor.
No existem determinadas matrias vinculadas ou reservadas a uma proteco jurdicopenal, antes essa deciso corresponde a critrios do legislador, a quem se encomenda
constitucionalmente essa funo..77
Essa tarefa de mediao criadora do legislador complexa e postula, na opinio, que
compartilhamos, de Costa ANDRADE:
a) no plano terico-emprico, uma aturada anlise histrica, sociolgica e mesmo
psicanaltica;
b) no plano jurdico-poltico, a identificao dos princpios que devem presidir deciso
sobre o carcter e a dignidade penal de uma dada conduta. Trata-se de uma deciso
necessariamente poltica e pragmtica que, sem ser arbitrria, comporta, apesar de tudo, um
coeficiente irredutvel de indeterminao e discricionariedade. Ela ocorre, com efeito, sob o
envolvimento de um conjunto de normas e princpios constitucionais que estabelecem
orientaes e corporiza, por assim dizer, um programa de poltica criminal imposto ao
legislador ordinrio..78
76
Figueiredo DIAS, Sobre o Estado Actual da Doutrina do Crime,, cit., afirma que as categorias da
doutrina do crime no podem deixar de ser poltico-criminalmente cunhadas e que conceitos de dignidade
penal e de carncia de tutela penal; conceitos que, se bem que j conhecidos da doutrina anterior, assumem agora
uma nova e at h pouco insuspeitada relevncia na construo do sistema da doutrina do crime (pgs. 32 e 39).
77
J. F. Mestre DELGADO, La configuracin constitucional da la potestad sancionadora de la Administracin

Pblica, in Estudos sobre a Constituio Espanhola, homenagem ao professor Eduardo Garca de Enterra,
Tomo III, Ed. Civitas, Madrid, 1991, pg. 2498.
78
Costa ANDRADE, Contributo..., cit., pg. 117.

A posio do autor foi criticada por Pedrosa MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre
contra-ordenaes, cit., pg. 104 ss, por se mostrar contraditria, quando se alega que a escolha poltica e
pragmtica no arbitrria mas que comporta, apesar de tudo, um coeficiente irredutvel de indeterminao e
discricionariedade, sendo que fica por definir um critrio qualitativo, apesar das referncias de Costa ANDRADE
a princpios constitucionais como a dignidade humana, a liberdade, a igualdade e o estado de direito.
44
Acrescentamos a estes postulados a necessidade de uma apurada conformao da opo

legislativa com o princpio da proporcionalidade e com a concepo do Direito Penal como
ultima ratio em termos de punio.
Assim, cabe ao legislador tomar as opes essenciais do sistema sancionador no seu conjunto.
Nas palavras de Gomes DIAS79, embora a descoberta da verdadeira natureza do ilcito de
mera ordenao social no possa deixar de constituir questo muito interessante sobre a qual
o legislador at talvez no deva tomar posio a verdade que para os agentes aplicadores
da lei a tarefa est um pouco facilitada, j que o critrio identificador a seguir acabar por ser
necessariamente formal e construdo com base nos elementos a retirar dos arts. 1. e 2. do
Dec.-Lei n. 433/82, segundo os quais contra-ordenao todo o facto ilcito e censurvel
descrito e declarado passvel de coima por lei anterior ao momento da sua prtica..
De facto, o legislador portugus (tal como a generalidade dos legisladores europeus e tambm
o alemo, que, na OWIG, diploma que serviu de modelo criao da lei geral portuguesa, no
1 n. 1, optou por uma definio meramente formal de ilcito administrativo
(Ordnungswidrigkeit): facto antijurdico e culposo que integra o tipo de uma lei para o qual
est estabelecida uma pena pecuniria (Geldbusse)) evita a utilizao de qualquer noo
material no s de contra-ordenao como de qualquer sano administrativa prevista no
ordenamento jurdico portugus.
Enunciada que est a questo da dificuldade em estabelecer critrios diferenciadores seguros

entre sano administrativa e pena propriamente dita, principalmente a nvel do sacrifcio
imposto aos cidados pelas penas e pelas sanes administrativas, coloca-se o problema de
saber se as garantias a conceder aos cidados ho-de ser as mesmas em ambos os processos
sancionadores, ou se, pelo contrrio, haver lugar a reduo de garantias no caso de imposio
de sanes administrativas.
79
Breves Reflexes sobre o processo de contra-ordenao, cit., pg. 98.
45
Quintero OLIVARES80 defende que mesmo a actividade sancionadora exercida no mbito da

autotutela constitui uma proposta de ordenao geral que encabea o Direito Penal, pelo que
as competncias derivadas do princpio de autotutela devem exercer-se com cuidadoso
respeito pelos cidados, ou, pelo menos, com o mesmo respeito que se produz no processo
penal, embora reconhea que as garantias no devem operar do mesmo modo e nos mesmos
momentos.
Por seu turno, Garca de ENTERRA, sublinhando o perigo de abusos do Direito Sancionador
Administrativo em impor sanes no mbito das relaes de supremacia geral e a falta de um
Cdigo da Sano Administrativa, defende a extenso ao sistema sancionador administrativo
das garantias originariamente desenvolvidas no Direito Penal.
semelhana destes autores, conclumos que a imposio de uma sano administrativa deve
ser acompanhada da concesso aos cidados de todas as garantias existentes em processo
penal, em tudo o que for possvel e com as necessrias adaptaes (nesse sentido,
determinando a aplicao subsidiria do Direito Penal e do Direito Processual Penal, dispem
os artigos 32. e 41. do RGCO).
Mais adiante neste trabalho enunciaremos os princpios penais e constitucionais integradores
do Direito Administrativo Sancionador.
3.2. Distino entre sanes administrativas e medidas de segurana

A distino entre sanes administrativas e medidas de segurana situa-se no mesmo patamar
da distino entre crime e sano administrativa, porque, apesar de ambas terem uma funo
preventiva, as medidas de segurana pressupem a prtica de um crime, isto , pressupem a
defesa dos valores cuja violao resulta na prtica de um crime.
A prtica de um crime, ainda que em termos simplesmente objectivos, sempre pressuposto
das medidas de segurana.81
80
La Autotutela, los Lmites al Poder Sancionador de la Administracin Pblica y los Principios Inspiradores
del Derecho Penal, in Revista de Administracin Pblica, n. 126, Madrid, Septiembre/Diciembre, 1991, pgs.
253-293.
81
Eduardo CORREIA, Direito Criminal, I volume, pgs. 132 e 133.
46
As entidades competentes para a sua determinao e aplicao tambm so distintas:

competentes para a aplicao de medidas de segurana sero os tribunais enquanto as sanes
administrativas, como j vimos, so aplicadas pelas autoridades administrativas legalmente
competentes.
Tambm Marcelo PRATES afasta estas medidas do domnio administrativo: dificilmente se
pode defender que as medidas de segurana tenham natureza administrativa, e logo pela
simples razo de elas estarem necessariamente conectadas ao ilcito-tpico criminal.82
3.3. Distino entre sano administrativa e medidas de polcia

A funo de polcia uma das tarefas da Administrao.
Durante o Estado Constitucional Liberal era quase a nica funo administrativa (Estado
guarda nocturno).
Na definio clssica de Marcello CAETANO o modo de actuar da autoridade administrativa
que consiste em intervir no exerccio das actividades individuais susceptveis de fazer perigar
interesses gerais, tendo por objecto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos
sociais que as leis visam prevenir.
Srvulo CORREIA identifica-a como a actividade da Administrao Pblica que consiste na
emisso de regulamentos e na prtica de actos administrativos e materiais que controlam
condutas perigosas dos particulares com o fim de evitar que estas venham ou continuem a
lesar bens sociais cuja defesa preventiva atravs de actos de autoridade seja consentida pela
Ordem Jurdica..
As medidas de polcia (mesures de police, polizeilichen Massnahmen) so identificadas por
este autor como os actos genricos ou concretos quando pertenam exclusivamente ao
82

Ressalvada a conexo com o ilcito criminal, este autor acrescenta que se a medida de segurana for prevista
como post delictum, ser uma espcie de consequncia jurdica, reaco situada ao lado da pena; se ela for
medida ante delictum, no ter natureza sancionatria, face sua finalidade preventiva. (cf. Maria Joo
ANTUNES, Medida de Segurana de Internamento e Facto de Inimputvel em Razo de Anomalia Psquica,
Coimbra Editora, 2002, Coimbra, pgs. 109-114).
47
desempenho de funes policiais e possuam um contedo ou objecto padronizado.83
Garrido FALLA define polcia administrativa como aquella actividad que la Administracin
despliega en el ejercicio de sus proprias potestades que, para garantizar el mantenimiento del
orden pblico, limita los derechos de los administrados mediante el ejercicio, en su caso, da la
coaccin sobre los mismos..84
As medidas de polcia distinguem-se das sanes administrativas porque enquanto estas tm

uma funo punitiva, repressiva e constituem uma reaco a uma violao consumada de um
preceito legal, as medidas de polcia so essencialmente preventivas, prevalecendo o elemento
finalstico de distino: elas visam a preveno ou afastamento de perigos gerados por
comportamentos individuais para interesses pblicos legalmente reconhecidos..85
A Constituio da Repblica Portuguesa consagra no artigo 272.:

1. A polcia tem por funes defender a legalidade democrtica e garantir a segurana interna
e os direitos dos cidados.
2. As medidas de polcia so as previstas na lei, no devendo ser utilizadas para alm do
83
Jos Manuel Ribeiro Srvulo CORREIA, Polcia, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, Vol. VI,
Lisboa, 1994, pgs. 393-408.
84
Garrido FALLA, Los Medios de Polica y la Teoria de las Sanciones Administrativas, in Revista de
Administracin Pblica, n. 28, Madrid, Enero-Abril, 1959, pg. 11-50: La coaccin administrativa no debe
confundir-se com la potestad que la Administracin tiene de imponer sanciones. Si bien es cierto que puede
recurrir-se a la va coactiva para que una sancin se cumpla, tambin es evidente que sta constituye um medio de
la polica administrativa de tratamiento independiente. La coaccin se encamina al cumplimento de lo ordenado
contra la voluntad del obligado a ello; la sancin es un medio repressivo que se pone em marcha precisamente
porque la obligacin no se ha cumplido. (pg. 34).
Marcelo PRATES distingue diversas medidas de polcia, j mencionadas supra.
85
Srvulo CORREIA, Polcia, cit., pg. 404.

Miguel Nuno Pedrosa MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes,
cit., pg. 77: h, no sistema sancionatrio global, espao natural (se se quiser contar com a realidade, isto , com
a existncia e o funcionamento de uma Administrao fiscalizadora e conformadora) para medidas de carcter
administrativo como as medidas de polcia espao esse que corresponde a um tipo de exigncias que no
desaparecero com a entrada em vigor de um qualquer direito de ordenao social.
48
estritamente necessrio.
3. A preveno dos crimes, incluindo a dos crimes contra a segurana do Estado, s pode
fazer-se com observncia das regras gerais sobre polcia e com respeito pelos direitos,
liberdades e garantias dos cidados..
A polcia actua em casos de perigo eminente da segurana e dos direitos dos cidados ou da
legalidade democrtica (272. ns 1 e 3 da CRP), da que as medidas aplicadas no mbito dessa
funo no pressuponham a violao consumada de qualquer preceito legal.
A aplicao de medidas de polcia depende da situao em concreto, uma vez que os seus
pressupostos no so tipificveis. A lei define apenas os limites sua aplicao.
Rosendo Dias JOS interpreta o artigo 272. n. 2 da CRP no sentido de que os rgos que
empregam medidas de segurana devem ter competncia para o efeito nos termos da lei e no
mais do que isto.
Parece-nos esta interpretao insuficiente uma vez que, alm do princpio da legalidade
(princpio geral, limite e fundamento de qualquer actuao administrativa), a lei fundamental
quis essencialmente consagrar como limite aplicao de medidas de polcia o princpio da
proporcionalidade, principalmente na dimenso de proibio do excesso.
As medidas de polcia s devem ser aplicadas na exacta medida em que forem necessrias e na
medida suficiente para salvaguardar o interesse pblico que visam proteger.
Garrido FALLA aponta como limites ao poder de polcia os princpios gerais de direito que
limitam a actividade administrativa, recordando os critrios que, segundo a doutrina, podem
servir de medida ao uso de poderes de polcia: este poder s pode actuar quando esteja em
causa a ordem pblica, ficando fora das relaes privadas; a polcia deve actuar como ultima
ratio e atender s circunstncias (princpio da proporcionalidade); deve ter em conta a
igualdade dos cidados perante a lei e o respeito pelo exerccio legtimo de direitos dos
administrados.
Os fins ou interesses cuja leso ou perigo de leso merecem ser prevenidos pelas medidas de
polcia constituem muitas vezes conceitos indeterminados que podem colocar dvidas quanto
oportunidade da sua aplicao.
49
O conceito de ordem pblica um conceito contingente e varivel, que depende en cada

momento de las concepciones dominantes acerca de los fines del Estado.86
Segundo a doutrina, o sentido mais consentneo com o contexto global do preceito estar,
porventura, ligado garantia do respeito e cumprimento das leis em geral, naquilo que
concerne vida da colectividade, concluindo que a Constituio portuguesa actual autoriza
portanto uma concepo ampla dos fins de polcia. Estes sero afinal todos aqueles interesses
gerais, protegidos por lei, que possam ser sujeitos a um risco de dano por condutas individuais
cuja perigosidade seja controlvel atravs do exerccio de competncias administrativas. .87
Cabe s autoridades de polcia efectuar um juzo de prognose de perigo, que no pode ser
ilusrio ou putativo, devendo verificar se a conduta adequada e provvel produo de
certo resultado danoso para o interesse pblico a proteger.
A Constituio enuncia, no n. 3 do artigo 272., um outro limite aplicao de medidas de
polcia: o respeito pelos direitos fundamentais dos cidados, nomeadamente os expressos no
seu artigo 18., relativos restrio dos direitos fundamentais.
86
Garrido FALLA, Los Medios de Polica..., cit., pg. 13.
87
A primeira citao de Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada,
3. Ed., Coimbra, 1993, pg. 955 e a segunda de Srvulo CORREIA, ob. cit., pg. 402.
50
4. Tipos de Sanes Administrativas

As sanes administrativas, ao contrrio das sanes penais, encontram-se dispersas na nossa
legislao, verificando-se entre elas as mais variadas diferenas.88
Apesar disso, optmos por abrang-las dentro do mesmo conceito de sano administrativa
geral, uma vez que todas se traduzem numa inteno punitiva de competncia administrativa
em relao a um administrado, julgando mesmo benfico o reconhecimento legislativo,
atravs de um cdigo integrador e harmonizador de um Direito Sancionador Administrativo
que reduzisse a actual complexidade do sistema.
Ocupar-nos-emos apenas daquelas que nos parecem mais significativas no nosso sistema
jurdico e que mais contribuem para a sua compreenso conceptual.
88
Vital MOREIRA, in apontamentos Curso de Estudos Avanados em Gesto Pblica, INA, Direito
Administrativo, 2 turma, 2003, distingue-as no seguinte quadro:
Infraces
Sanes
Sujeitos
Infraces
disciplinares
Penas disciplinares
Funcionrios
pblicos, utentes de
servios pblicos,
relaes especiais de
poder
Infraces
profissionais
Penas disciplinares,
sanes corporativas
Profisses reguladas e
corporativamente
organizadas
Contra-ordenaes
Coimas, sanes
acessrias
Incumprimento
contratual
Multas, sequestro da
obra ou concesso,
resciso do contrato,
etc.
Outras infraces
administrativas
inominadas
Administrados em
geral
Co-contratantes com
a Administrao
Impugnao
judicial
Prescrio
Principal
legislao
Tribunais
administrativos
3 anos
Estatuto
Disciplinar da
funo pblica e
estatutos
disciplinares
especiais
Tribunais
administrativos
Varivel
Estatutos das
corporaes
profissionais
Tribunais judiciais
Dois anos ou
um ano
consoante a
gravidade da
infraco
Regime Geral das

contra-ordenaes
(DL n. 433/82, de
27-10, com
alteraes
posteriores)
Varivel
Regimes
especficos dos
contratos
administrativos
(empreitadas,
concesses, etc.)
Varivel
Leis avulsas
Tribunais
administrativos
Multas, inabilitaes
profissionais,
Administrados em
Tribunais
encerramento de
geral
administrativos
estabelecimentos, etc.
51
4.1. Contra-ordenaes
Apesar das controvrsias doutrinrias geradas em torno da autonomizao de uma nova forma
de ilicitude face ao Direito Penal, o legislador portugus, atravs da publicao do Decreto-Lei
n. 232/79 de 24 de Julho, tomou a sua opo relativamente configurao do ordenamento
sancionador portugus.
89
O aparecimento e desenvolvimento das contra-ordenaes
resultam do processo de
descriminalizao (cujos objectivos gerais j identificmos) e depuramento do Direito Penal

das infraces consideradas eticamente no censurveis, pelo menos naquilo que a censura
tico-penal exige: ofensa de bens jurdicos de valor inestimvel para a sociedade.
Em coerncia com a ideia do Direito Penal como a ultima ratio da actuao repressiva, o
ilcito de mera ordenao social foi ganhando relevo e dimenso, tanto mais que crescente a
interveno estadual nos vrios domnios da vida social, exigindo que a actuao das
Administraes Pblicas seja dotada de celeridade, eficcia e efectividade.
Assim, em contraposio ao ilcito penal, as contra-ordenaes correspondem ao novo tipo de
89
Miguel Nuno Pedrosa MACHADO, Anteprojecto de Reviso do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro (LeiQuadro do Ilcito de Mera Ordenao Social), nos Limites da Lei n. 4/89 de 3 de Maro, cit., pg. 298 ss, critica
a escolha da expresso contra-ordenaes: o conceito germnico de Ordnungswidrigkeiten j havia entre ns
sido traduzido por infraces aos regulamentos (Ordnung quer dizer ordem, enquanto widrigkeit equivale a
contrariedade, assim, por ex, rechtswidrigkeit aproxima-se de antijuridicidade, expressando uma ideia de
ilicitude).
Sugere a locao, uma vez libertada ou esvaziada de sentido como categorizao penal, de contraveno, que
antes de ser um galicismo encontra suporte etimolgico compreensvel, mesmo que incompleto, e evita o recurso
expresso transgresso, de uso polissmico no conjunto do Direito sancionador portugus; repare-se que a
soluo lingustica e no , muitas vezes, ao mero plano da indicao do nomen juris que se reduz a separao
entre crimes e contra-ordenaes? tem lugar paralelo no campo da designao das sanes correspondentes,
por isso que coima hoje tambm, ou ainda, a expresso utilizada pelo CP de 1986, mantido em vigor neste
domnio por fora dos artigos 6 e 7 do DL n. 400/82 de 23 de Setembro, para designar as sanes aplicveis s
contravenes, quando estas sejam de carcter municipal.
Apesar das razes expostas veemente pelo autor, discordamos que o termo contraveno se mostrasse mais
adequado, uma vez que possui uma inevitvel conotao penal, o que no ajuda desejvel autonomizao e
diferenciao dos tipos de infraco (penal e administrativo). Face inexistncia de argumentos contra a
expresso contra-ordenao (que efectivamente constitui uma forma de agir contra ou em desconformidade com
a ordem administrativa) e em nome da segurana jurdica, julgamos o termo verdadeiramente consolidado no
ordenamento jurdico portugus muito embora o legislador utilize, por vezes, o termo transgresso como
sinnimo de contra-ordenao, como por exemplo na recente Lei n. 28/2006 de 4 de Julho, que aprova o regime
sancionatrio aplicvel s transgresses ocorridas em matria de transporte colectivo de passageiros, definindo o
regime contra-ordenacional a que esto sujeitas no Captulo III do mesmo diploma.
Alm disso, esta discordncia no encontrou eco na doutrina.
52
ilicitude que o legislador optou por qualificar de mera ordenao social.
O direito de mera ordenao social positivou-se no direito portugus com a publicao do

Decreto-Lei n. 232/79 de 24 de Julho, atravs do qual se pretendeu dotar o Estado de um
ordenamento sancionatrio alternativo, diferente e autnomo do direito criminal.90
A criao desta nova esfera de ilicitude no nosso pas resultou das influncias dos processos
descriminalizadores europeus, em especial do alemo91, visando a sua aproximao, conforme
ficou expresso no prembulo do diploma acima referido.
Antecedente doutrinal decisivo foi a obra de Eduardo Correia, autor do projecto legal, que
publicou no seu prembulo:
A contra-ordenao um aliud que se diferencia qualitativamente do crime na medida em
que o respectivo ilcito e as reaces que lhe cabem no so directamente fundamentveis num
plano tico-jurdico, no estando, portanto, sujeitas aos princpios e corolrios do Direito
Criminal.92
J vimos a dificuldade em estabelecer um critrio qualitativo de distino entre crime e contraordenao, que ter forosamente que incidir em elementos formais, resultantes
essencialmente da escolha poltica do legislador.
90
Mrio Gomes DIAS, Breves Reflexes, cit., pg. 91.

Apesar das crticas por parte de alguma doutrina, como Pedrosa MACHADO, Anteprojecto de Reviso do
Decreto-Lei n. 433/82, , pg. 302, colocando dvidas sobre a perfeita adaptao do novo e artificial ramo do
Direito vida econmica e social que deve servir..
91
O processo descriminalizador alemo culminou com a lei geral, Gesetz ber Ordnungswidrigeiten de 24 de
Maio de 1968, que estabeleceu uma disciplina geral, substancial e processual para todas as contra-ordenaes,
Ordnungswidrigkeit, determinando os seus elementos constitutivos e tipificando as sanes.
Este processo pode considerar-se concludo com a entrada em vigor do Cdigo Penal de 2 de Maro de 1974, que
eliminou definitivamente a categoria das contravenes penais (bertretungen), que passaram, na sua maioria, a
integrar a Parte Especial da OWIG (cf. Blanca LOZANO, Panormica, cit., pg. 401).
O sistema italiano seguiu os passos alemes com a publicao da lei 689/1981 de 24 de Novembro, a qual
introduz uma disciplina unitria, no plano substancial e procedimental, para todo o Direito Sancionador
Administrativo, sendo qualificada pela doutrina italiana como primeira legge-quadro (SANDULLI).
92
Direito Penal e Direito de Mera Ordenao Social, in Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, 1973,
pg. 206.
Veremos infra que, relativamente aplicao dos princpios penais s contra-ordenaes e demais sanes
administrativas, a posio adoptada neste trabalho no corresponde inteiramente aqui adoptada pelo professor
Eduardo CORREIA.
53
O Regime Geral das Contra-Ordenaes institudo pelo Decreto-Lei n. 433/82 de 27 de

Outubro, que procedeu reviso do Decreto-Lei n. 232/79 de 24 de Julho, define contraordenao como todo o facto ilcito e censurvel que preencha um tipo legal no qual se
comine uma coima, assumindo uma definio formal, dominada pelo critrio da sano
aplicvel: a coima93, que se tornou a sano administrativa por excelncia.94
So exemplos de contra-ordenaes no nosso sistema jurdico as infraces ao Cdigo da

Estrada; ao Cdigo do Trabalho; as infraces tributrias95 (Lei n. 15/2001 de 6 de Junho
93
A expresso coima, adoptada a proposta do Prof. Eduardo CORREIA, tributria de uma tradio que remonta
aos tempos da fundao da nacionalidade; coimas ou calnias eram penas pecunirias que, no sistema penal
da Idade Mdia, deviam ser pagas ao rei ou ao senhor da terra (e s vezes tambm aos prprios ofendidos) pelo
agente de determinados delitos - roubo, o homicdio, o rapto de mulher e a quebra da paz da casa -, ao lado das
penas a que esses delitos pudessem dar lugar..
Durante a Novssima Reforma Judiciria (1841) Tratava-se de uma das formas ao tempo existentes do processo
penal comum: o processo de querela (para crimes mais graves), o processo de polcia correccional (para crimes
mais leves) e o processo de coimas (para as transgresses punveis com esse tipo de multa....
No se tratou de ressuscitar uma designao; talvez mais correcto falar de reavivar, j que a expresso
coima nunca deixou de ter cabimento no direito sancionatrio portugus. Ex: artigo 485 do CP de 1886, a
prever a aplicao de coimas quando determinadas pelas posturas e regulamentos municipais (cf. Miguel
Pedrosa MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes, cit., pg. 62)
94
Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 148: a entrada das sanes contra-ordenacionais na ordem jurdica
portuguesa deu-se com o sacrifcio das sanes administrativas ento existentes, que terminaram por ser
incorporadas ao regime contra-ordenacional, no curso do movimento de descriminalizao..
95
Segundo Eduardo Garca de ENTERRA, atravs das sanes tributrias a Administrao protege o seu direito
de receber dos cidados prestaes tributrias, das quais depende o seu funcionamento. manifesta, pois, a
finalidade autoprotectora deste tipo de sanes administrativas, inserindo este tipo de sanes nas sanes
administrativas de autotutela.
Marcelo PRATES reconhece a natureza exclusivamente punitiva das sanes fiscais no pecunirias como a
inibio do recebimento de benefcios fiscais.
Quanto s sanes fiscais pecunirias destinadas a punir a inobservncia de obrigaes tributrias principais,
considera que tm natureza punitiva, e no meramente reparatria, devido imposio cumulativa de sano
pecuniria (destinada a punir); de juros moratrios (destinados a compensar os danos provocados pelo atraso) e
correco monetria, para actualizar o valor da prestao.
quando houver imposio simultnea de sano pecuniria e juros moratrios para fazer face a uma mesma
infrao fiscal, no restar dvida de que a sano fiscal pecuniria possui natureza exclusivamente punitiva,
ficando para os juros de mora a funo reparatria. Apenas no caso de no ser prevista a aplicao de juros
moratrios () que a sano fiscal pecuniria deter natureza ambivalente, desempenhando, ela mesma, as
funes punitiva e compensatria.
Diante do exposto, temos que as sanes fiscais pecunirias devam ser consideradas como sanes
administrativas gerais em qualquer situao, em vista de a frao reparadora que porventura possuam no ser
suficiente para lhes retirar a natureza sancionadora. (pg. 211).
J vimos que as medidas administrativas desfavorveis podem ter as mais variadas finalidades, sendo que, para
efeitos da sua qualificao, figurando entre os seus fins uma inteno punitiva, esta deve prevalecer sobre as
restantes finalidades, devendo qualificar-se a medida como sano administrativa.
54
Regime Geral das Infraces Tributrias); a violao de posturas e regulamentos de natureza

genrica das autarquias locais (Lei das Finanas Locais, aplicando-se o Regime Geral das
Infraces Tributrias, com as necessrias adaptaes); as infraces s disposies legais
relativas aviao civil (Decreto-Lei n. 10/2004 de 9 de Janeiro); as contra-ordenaes
ambientais (Lei n. 50/2006 de 29 de Agosto) e as infraces no domnio dos regimes da
Segurana Social (Decreto-Lei n. 64/89 de 25 de Fevereiro: Regime de contra-ordenaes da
Segurana Social), etc..
O Decreto-Lei n. 433/82 pretende ser, semelhana da lei italiana n. 689/81 ou da OWIG

alem, a lei-quadro, integradora dos princpios substantivos e procedimentais do direito
contra-ordenacional portugus.
No entanto esse carcter atenuado no ordenamento jurdico portugus por duas ordens de
factores:
a existncia de sucessivos graus de subsidiariedade, que pode ter o seu incio num
Regulamento, seguido do diploma legislativo habilitante ou diploma especial,
passando depois pela aplicao do Decreto-Lei n. 433/82 e, por fim, do Cdigo Penal
ou do Cdigo Processual Penal, chamados a integrar lacunas, sendo que, por vezes, o
regime previsto para as contra-ordenaes se mostra contrrio, incompatvel e at mais
gravoso que o regime penal96;
o facto de o legislador criar outras leis que se apresentam como concorrentes do

prprio diploma cujo carcter bsico se no consegue impor pelos seus meios ou fora
vinculativa.97
96
Veja-se, por exemplo, o novo Cdigo da Estrada, publicado pelo Decreto-Lei n. 44/2005 de 23 de Fevereiro,
alterando a redaco do anterior Cdigo, ao no prever a dispensa ou suspenso da execuo das sanes
acessrias de inibio de conduzir aplicveis a contra-ordenaes muito graves, figuras previstas no Cdigo
Penal, nos artigos 74. e 50., respectivamente.
97
Miguel Nuno Pedrosa MACHADO, Anteprojecto de Reviso do Decreto-Lei n. 433/82, , pg. 306.
Este autor considera que deveria ser tomada uma opo entre o carcter de lei-quadro e o carcter de lei
simplificativa do DL n. 433/82; seguir a primeira via, na matria das sanes acessrias, poderia bastar-se com o
simples apuramento formal ou ordenativo do regime jurdico j consagrado; seguir a segunda alternativa
equivaleria j a um trabalho de compilao dos numerosssimos diplomas existentes, a criarem contra-ordenaes
55
Chega-se, inclusivamente, no nosso sistema jurdico, ao ponto de o legislador qualificar

expressamente outros diplomas como lei-quadro das contra-ordenaes relativas a
determinado sector (veja-se, recentemente, o caso da lei-quadro das contra-ordenaes
ambientais, correspondente Lei n. 50/2006 de 29 de Agosto), pelo que o Decreto-Lei n.
433/82 perdeu ou vai perdendo aplicao efectiva: a Administrao raras vezes se v obrigada
a recorrer a este diploma para disciplinar a sua actuao repressiva, uma vez que a legislao
especial fornece e prev praticamente todos os aspectos materiais e processuais do seu regime
jurdico (veja-se, por exemplo, os prazos de prescrio previstos em todos os diplomas
sectoriais referidos).
Relativamente ao processo contra-ordenacional, este assume uma estrutura complexa, onde se

distingue uma fase exclusivamente administrativa, ainda que caracterizada por uma acentuada
tendncia de jurisdicionalizao, inspirada no Direito Penal, e em que este chamado a ser
aplicado subsidiariamente98, e uma fase judicial, resultante da impugnao das decises
administrativas condenatrias.
e a preverem especficas sanes acessrias. Defende uma absolutamente necessria coordenao com a lei
penal geral e um acerto ou apuro terminolgico, sugerindo ainda uma compilao racionalizada das contraordenaes j vigentes, uma vez que no cessam de crescer as previses avulsas de infraces, sejam elas
crimes, contravenes ou contra-ordenaes (pg. 321).
98
Ainda que com as necessrias adaptaes, conforme reconhecido pela jurisprudncia: O legislador, no
Decreto-Lei n. 433/82, distinguiu duas fases distintas no processo: a fase administrativa e a fase judicial () a
fase judicial inicia-se com a apresentao, pelo Ministrio Pblico, dos autos ao juiz, acto que vale como
acusao () de admitir que estes preceitos legais (artigos 374. e 379. do CPP) sejam aplicveis fase
judicial em processo de contra-ordenao; mas fazer depender a regularidade de uma deciso administrativa das
exigncias, daqueles normativos do Cdigo de Processo Penal, para a sentena, no adaptar convenientemente
ao processo administrativo de aplicao da coima os preceitos processuais penais. A fase administrativa do
processo de contra-ordenao tributria do prprio processo administrativo e deve reger-se pelos seus princpios
fundamentais. (Acrdo da Relao do Porto de 08-01-2003, BTRP 20, proc. n. 733/02).
A deciso administrativa que aplica uma coima no se insere na funo materialmente judicial, no uma
sentena, da que no lhe seja aplicvel subsidiariamente o regime de deciso do processo penal. Aplica-se to s
o artigo 58. do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro e o artigo 133. do Cdigo Procedimento
Administrativo. (Acrdo da Relao do Porto de 22-01-2003, BTRP 20, proc. n. 207/02).
56
Podemos, assim, concluir, com Mrio Gomes DIAS, que o processo contra-ordenacional
constitui uma realidade sui generis que representa um meio termo entre o tradicional
processo administrativo sancionador e o tradicional processo criminal.99
O recurso100 aos tribunais comuns no mbito contra-ordenacional de plena jurisdio, ao

contrrio do que acontece com as outras sanes administrativas, cujo recurso dirigido aos
tribunais administrativos, e limitado a questes de legalidade ou de juridicidade (entendida
como a conformidade das decises administrativas com os princpios jurdicos).
Os princpios substantivos e procedimentais aplicveis em matria de contra-ordenaes sero

especificados em captulo infra.
99
Breves Reflexes, , cit., pg. 101.
100
Pedrosa MACHADO, Anteprojecto de Reviso do Decreto-Lei n. 433/82, cit., pg. 311, considera
incorrecta a utilizao do termo recurso quando o que est em causa , ainda e apenas, a impugnao de uma
deciso administrativa. S assim poderia ou deveria acontecer se o processo de contra-ordenao fosse o que
provavelmente deveria ser (): um processo administrativo; nas relaes entre o particular e a autoridade
administrativa que aplica a coima veramos um processo gracioso ou fase graciosa, concluda com uma deciso
que constituiria um acto definitivo e executrio; com base nele, e como regra geral, a via aberta seria a do
recurso contencioso para os tribunais administrativos..
57
4.2. Sanes Disciplinares

As infraces disciplinares impem-se s pessoas que esto numa relao de supremacia
especial101 com a Administrao, sendo, nas palavras de Garca de ENTERRA, o modelo mais
puro de autoproteco administrativa.
Distinguem-se das medidas hierrquicas, sem carcter punitivo, que no decorrem da violao
de deveres dos funcionrios, mas sim das necessidades decorrentes do normal funcionamento
do servio.102
Outra diferena apontada na doutrina entre sanes administrativas no disciplinares e sanes
disciplinares, alm do tipo de relao no mbito da qual se originam e dos interesses que
visam proteger, reside tambm no tipo de comportamento sancionado, no sentido que as
primeiras so previstas para comportamentos in positivo, enquanto as segundas a um
comportamentos in negativo (deveres impostos por um determinado status).
Rosendo Dias Jos afasta as sanes disciplinares da esfera das sanes administrativas,
apesar de reconhecer conexes.
Este autor assenta esta diferenciao na tipicidade diluda que caracteriza as infraces
disciplinares.
Efectivamente, nesta matria, o princpio da legalidade, na vertente da tipicidade, no tem o
mesmo alcance que em matria de sanes administrativas gerais ou de heterotutela, nem
muito menos no que respeita a sanes penais.
As infraces disciplinares so geralmente previstas atravs do recurso a conceitos
verdadeiramente indeterminados, no concretizados em condutas pr-definidas, que
correspondem violao de deveres estatutrios gerais ou especiais.
101
Independentemente da natureza dessa relao assumir um especial status jurdico, de carcter pblico, como
o caso do funcionalismo pblico portugus, ou constituir relao de trabalho geral, de carcter privatstico.
Em Itlia, a reforma do emprego pblico e a privatizao dos contratos de trabalho dos funcionrios pblicos no
alterou, a nosso ver, a natureza disciplinar das sanes impostas no seu seio, apenas deixou de se requerer um
status especial.
102
Neste sentido, Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 225.
58
Mais do que possuir tipicidade diluda, a infraco disciplinar pode at ser atpica, sendo
qualificada como infraco disciplinar qualquer conduta de agente que caiba na definio
legal. (...) Os preceitos que referem factos disciplinarmente punveis so indicativos (e no
taxativos), meras normas de orientao para servirem de padro ao intrprete.103
A Administrao possui assim ampla discricionariedade quanto determinao dos
comportamentos disciplinarmente ilcitos e quanto escolha da sano aplicvel.
Apesar desta reconhecida diferena parece-nos ainda assim que as sanes disciplinares
constituem verdadeiras sanes administrativas, na definio ampla adoptada supra.
Constituem, alis, sanes administrativas puras, no sentido dado por Garca de ENTERRA,
por corresponderem ao mbito de autotutela, de defesa de interesses inerentes prpria
Administrao, por contraposio s sanes administrativas gerais ou de heterotutela,
resultantes do ius puniendi geral do Estado.
A lei portuguesa, no artigo 3. n. 1 do Estatuto Disciplinar dos Funcionrios e Agentes da

Administrao Central, Regional e Local define infraco disciplinar como o facto, ainda que
meramente culposo, praticado pelo funcionrio ou agente com violao de algum dos deveres
gerais ou especiais decorrentes da funo que exerce..
Este estatuto aplica-se exclusivamente aos funcionrios e agentes da Administrao Central,
Regional e Local, salvo os que possuam estatuto especial, como o caso dos militares, polcia
de segurana pblica, magistrados, etc..
Na doutrina, Marcello CAETANO definiu infraco disciplinar como o facto voluntrio
praticado pelo agente administrativo com violao de alguns dos deveres que nessa qualidade
lhe caibam.
Para a sua punio, suficiente a mera culpa do agente, sem necessidade de inteno ou dolo,
que, quando provado, constitui uma agravante.
A infraco disciplinar formal, punvel independentemente da produo de qualquer
103
Marcello CAETANO, ob. cit., pg. 312.
59
resultado.
Apurado o facto, resta saber se esse facto pode ser juridicamente qualificado como infraco
disciplinar, ou seja, se se enquadra na violao de algum dos deveres a que o agente
administrativo est adstrito enquanto tal.
As sanes disciplinares previstas na lei vo desde a mera repreenso at demisso do
funcionrio.
O mesmo facto pode ser punido simultaneamente como infraco disciplinar e como crime,
no constituindo a violao da regra non bis in idem na medida em que, para alm de o
procedimento criminal e o procedimento disciplinar serem distintos e independentes, os
interesses em jogo so diferentes (alm de ofender ou pr em perigo interesses prprios de
um grupo a conduta do agente pode tambm atingir interesses reputados essenciais da
comunidade poltica).
4.3. Sanes administrativas inominadas

Relativamente a este tipo de sanes administrativas, optmos por utilizar a terminologia
adoptada por Vital MOREIRA.104
Normalmente, traduzem-se em sanes rescisrias de actos administrativos favorveis e
desenvolvem-se tanto no mbito de relaes de supremacia especial da Administrao
(empreitadas, concesses e outros contratos, dando origem a sanes como a resciso do
contrato ou aplicao de multas) como no mbito de actos administrativos como as
autorizaes e as licenas, que se desenvolvem na esfera das relaes gerais entre a
Administrao e os particulares, na medida em que no resultam de qualquer vnculo
hierrquico estabelecido, nem da celebrao de nenhum contrato entre ambos.105
104
Vide nota 88 supra.

Marcelo PRATES consagra este tipo de sano como a sano administrativa geral propriamente dita, ao lado da
sano contra-ordenacional.
No mbito deste estudo, optmos por englobar as contra-ordenaes e as sanes administrativas inominadas no
conceito de sano administrativa geral, apesar de identificarmos algumas diferenas entre ambas.
105
Conforme j referido supra, nota 59.
60
Neste ltimo caso, trata-se da privao, atravs nomeadamente do seu levantamento, de um

benefcio que o administrado obtm de um acto administrativo de cuja virtualidade abusou,
dando origem aplicao de sanes como multas, encerramento de estabelecimentos, etc.
Veja-se, por exemplo, os acrdos do Supremo Tribunal Administrativo de 30-09-2004 e de
03/11/2004, que classificam como uma infraco administrativa a constituio em mora de
concessionrio de sala de jogo do bingo por dvidas ao Estado relativas a contribuies ou
impostos, punida com multa ou, quando a gravidade da infraco o justifique, com resciso do
contrato de concesso.
Ou, ainda a ttulo de exemplo, referido por Marcelo PRATES, o Acrdo de 14 de Maro 2000,
Processo n. 043556 da 2. Subseco do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal
Administrativo:
I- Tm natureza administrativa as infraces previstas no Regulamento das Constrastarias
(aprovado pelo DL n. 391/79) e punidas na Portaria n. 477-A/90 de 27 de Junho, publicada
ao abrigo do artigo 95 daquele regulamento.
II- Sendo tais infraces punidas com pena de multa (e no com coima) e de cesso da
actividade comercial baixa de matrcula alm da perda dos artefactos, no constituem
contra-ordenaes, sendo-lhes inaplicvel o regime previsto no DL n. 433/82 de 27 de
Outubro, nomeadamente o seu artigo 61 que prev a competncia do tribunal de comarca para
conhecer do recurso das decises administrativas punidas com coima..
Para poder concluir estar-se perante uma sano administrativa inominada, face precisamente
ausncia de um elemento formal inequvoco como a previso legal de aplicao de uma
coima, mostra-se necessrio interpretar a norma relativamente aos fins da medida a ser
imposta pela Administrao de modo a poder concluir se a mesma possui carcter
sancionatrio ou punitivo ou, pelo contrrio, meramente preventivo ou de retirada de uma
licena ou autorizao.
Assim, constituiro sanes administrativas inominadas as medidas que, por fora da lei, no
se consubstanciam na cominao de coimas, cuja aplicao da competncia da
61
Administrao e que esto previstas em normas cujo fim ou objectivo, mesmo que no
exclusivo, seja castigar ou punir o particular pela violao de determinados deveres
administrativos.
Coloca-se, na doutrina e na jurisprudncia, o problema da constitucionalidade deste tipo de

sanes administrativas, uma vez que das alneas c) e d) do artigo 165. da CRP106 se pode
depreender que o legislador constituinte limitou o direito pblico sancionatrio s sanes
penais, contra-ordenacionais e disciplinares.107
Ora, julgamos que estas medidas sancionatrias de carcter administrativo so aceitveis por
razes pragmticas, por se mostrarem indispensveis ao bom funcionamento da
Administrao, contribuindo para a prossecuo eficaz dos objectivos assumidos
constitucionalmente.
Neste sentido concordamos com Marcelo PRATES quando este afirma que, a partir da
Constituio, se podem criar ilcitos e sanes administrativas gerais distintos dos
disciplinares e contra-ordenacionais, para a Administrao poder atingir os objectivos nela
previstos (promoo do desenvolvimento econmico-social e a satisfao das necessidades
colectivas - artigo 199. alnea g) da CRP), no se podendo atender apenas ao que no diz a
Constituio, mas ao que ela diz.108
Alm disso, nada no texto constitucional indica ou sugere que o legislador deve denominar
toda e qualquer medida com intuito punitivo aplicvel no mbito das relaes gerais da
Administrao como contra-ordenaes, sujeit-la ao seu regime ou qualificar como ilcito de
106
Esta norma classifica como reserva relativa da Assembleia da Repblica a definio dos crimes, penas,
medidas de segurana e respectivos pressupostos, bem como processo criminal (alnea c)) e o regime geral de
punio das infraces disciplinares, bem como dos actos ilcitos de mera ordenao social e do respectivo
processo. (alnea d)).
107
Vide Acrdo 430/91, in Acrdos do Tribunal Constitucional, 20. Vol., 1991, pgs.191-216, a propsito da
medida de restrio ao uso do cheque prevista no DL n. 14/84 de 11 de Janeiro, afirmando violao do programa
constitucional relativo ao direito pblico sancionatrio e violao da reserva parlamentar, em virtude de ter sido
directamente emanada pelo Governo, sem autorizao da Assembleia da Repblica, em violao do artigo 168.
(agora 165.) da CRP, razo pela qual foi declarada inconstitucional em sede de fiscalizao abstracta sucessiva.
108
Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 158 ss.
62
mera ordenao social toda e qualquer conduta violadora de uma norma jurdicoadministrativa.
Exigir cobertura legal para a mais leve infraco administrativa possibilitaria a autntica
paralisao do Estado.109
No entanto, por outro lado, coloca-se o problema de saber se a este tipo de sanes se deve
aplicar o princpio da reserva de lei aplicvel s sanes previstas no artigo 165. da CRP.
Vital MOREIRA110 defende que na Constituio as infraces e penas no criminais no esto
sujeitas ao princpio da reserva de lei parlamentar. O art. 165-1/d s reserva para lei
parlamentar (ou decreto-lei autorizado) o regime geral das contra-ordenaes e das sanes
disciplinares, o que h-de implicar, entre outras coisas, o elenco das sanes e respectivos
limites, bem como o processo de aplicao das sanes. Isto quer dizer que a competncia
para a definio concreta dos ilcitos administrativos (lato sensu) pode caber ao Governo e s
regies autnomas (naturalmente por via legislativa), mas pode tambm ser diferida por lei (da
Assembleia da Repblica) para regulamento autnomo, local ou corporativo..
No mesmo sentido, Marcelo PRATES: no cremos que se deva submeter a criao de
verdadeiras sanes administrativas gerais ao mesmo regime legislativo das sanes contraordenacionais ou daquelas disciplinares111, baseando-se no princpio da tipicidade de
competncias: todas as matrias no reservadas, absoluta ou relativamente, pela Constituio,
Assembleia da Repblica ou ao Governo, foram deixadas, de forma expressa, competncia
concorrente do Governo e da Assembleia da Repblica, mediante o duplo reenvio residual
decorrente da cumulao dos artigos 198. n. 1 al. a) e 161., alnea c) da CRP, no podendo o
intrprete instituir novos critrios de reserva em benefcio da Assembleia da Repblica.
Concordamos com a opinio destes autores, embora se deva reconhecer que, deste modo, se
corre mais facilmente o perigo de serem criadas sanes administrativas com caractersticas
109
Domnguez VILA, ob. cit., pg. 214.
110
Ob. cit., pg. 195.
111
Ob. cit., pg. 159.
63
claramente contra-ordenacionais em violao da reserva de lei parlamentar pelo simples facto

de no serem chamadas pelo seu nomen iuris.
Assim, nesta matria e uma vez mais, se colocam problemas de delimitao material de
conceitos, neste caso principalmente entre o de contra-ordenao e o de infraco
administrativa inominada, concebida esta como toda a sano administrativa sem carcter
contra-ordenacional.
Ainda aqui os critrios a adoptar no deixam de cair na esfera de discricionariedade polticolegislativa, cabendo neste aspecto, ao poder judicial (nomeadamente ao Tribunal
Constitucional) o importante papel de apreciar a constitucionalidade dessas opes.
Julgamos que, de facto, foi correcta a deciso do Tribunal Constitucional relativamente
medida de restrio ao uso do cheque, medida claramente sancionatria e destinada a
resguardar um valor jurdico com certa ressonncia tica, melhor caracterizada enquanto
medida sancionadora de um ilcito de mera ordenao social. O mesmo j no sucede com os
restantes exemplos citados, nomeadamente o relativo s infraces ao Regulamento das
Contrastarias, cuja ilicitude possui natureza exclusivamente administrativa, no resultante de
qualquer opo descriminalizadora.
Concordamos com o critrio indicado na doutrina acerca da conexo da infraco ou sano

com um direito fundamental para a exigncia de uma lei,112 tanto mais que o artigo 165. n. 1
alnea b) da CRP assim o exige. Nos demais casos, poder o Governo legislar sobre a matria,
sem necessidade de prvia autorizao da Assembleia da Repblica.
112
Neste sentido, Domnguez VILA, ob. cit., pg. 226 (onde o autor afirma ser este o critrio adoptado pelo
Tribunal Constitucional espanhol) e Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 165.
64
5. Princpios a aplicar
O Direito Sancionador Administrativo encontra-se disperso na legislao portuguesa, uma vez
que o Regime Geral das Contra-Ordenaes no logrou sistematizar o regime geral aplicvel a
todas as sanes administrativas, as quais, como vimos anteriormente, revestem os mais
variados tipos, no constituindo necessariamente contra-ordenaes.
Verifica-se, assim, uma premente necessidade de promulgar um Cdigo do Direito
Sancionador Administrativo, que expresse os princpios gerais a que este se deve submeter.
As lacunas entretanto geradas devero ser integradas com recurso tanto aos princpios
constitucionais como aos princpios do direito penal ordinrio.
No entanto, como defende Gonzalo OLIVARES, se se transpusessem a totalidade dos princpios
e caractersticas prprias do Direito Penal, a consequncia seria a integrao dessa parte do
Direito Administrativo no Direito Penal, que assim deteria o monoplio do poder repressivo,
apenas com a diferena do nome jurdico da reaco (sano e pena).
Alm disso, actualmente, o Direito Sancionador Administrativo carece de competncias
tcnicas, que impedem a total aplicao desses princpios: carece de normas que permitam a
sua aplicao.
Em consequncia, esta transposio dos princpios garantsticos aplicveis ao Direito Penal ao
Direito Administrativo Sancionador no pode fazer-se de forma automtica, mas antes na
medida necessria para preservar os valores essenciais que se encontram na base do preceito
constitucional e resultem compatveis com a natureza do procedimento administrativo
sancionador.. 113
113

Tambm assim o entendeu o Tribunal Constitucional Portugus, no Acrdo n. 344/93, in Acrdos do Tribunal
Constitucional, 25. Vol., 1993, pg. 437 ss: os princpios jurdico-constitucionais, materiais e orgnicos a que
se submetem entre ns a legislao penal e a legislao das contra-ordenaes so diferentes () pois que a
peculiar natureza jurdica do ilcito contra-ordenacional e, consequentemente, do sistema processual que serve de
suporte ao seu sancionamento pblico, no exige um automtico paralelismo com os institutos e regimes prprios
do processo penal ().
No mesmo sentido, Pablo Mayor MENNDEZ, Sobre la Responsabilidad Conjunta de las Personas Jurdicas y sus
Administradores en el Derecho Administrativo Sancionador (especial referencia al Mercado de Valores), in
Revista Espaola de Derecho Administrativo, Madrid: Editorial Civitas, n. 87, 1995, alertando para que se deve
65
O objectivo a prosseguir deve traduzir-se num adequado equilbrio entre os princpios da

eficcia e da salvaguarda das garantias individuais que exige a represso deste tipo de ilcitos.
Como j referimos anteriormente, o exerccio do poder sancionatrio pela Administrao, em

grande parte incrementado pelos movimentos de descriminalizao, acarreta um sacrifcio,
uma consequncia negativa aos particulares que pode, inclusivamente, ser superior ao
infligido pelas penas propriamente ditas, pelo que deve ser acompanhado e limitado pela
concesso de garantias aos cidados, semelhana do que acontece no Direito Penal.
Se o procedimento administrativo sancionador va a desembocar normalmente en una
resolucin aflictiva como es la sancin administrativa, una condenaque entraa la
reprobacina a una persona por lo que ha hecho, lo lgico y natural ser que se fortalezcan las
garantas, a fin de que slo se imponga la sancin administrativa a quien verdaderamente se
haya hecho acreedor de ella. 114
Esta necessidade realada quando se reconhece que a Administrao parte de uma posio
de vantagem em relao ao administrado, sob pena de se realizar no uma
descriminalizao mas uma pura e simples administrativizao.115
Assim, so de aplicar, alm dos princpios gerais de direito e dos princpios que a Constituio
consagra expressamente no artigo 266. para a Administrao Pblica, todos os princpios
constitucionais aplicveis ao Direito Penal, na medida em que no se vislumbra razo para as
garantias dos cidados serem reduzidas.
operar com cautela quando se trata de transladar garantias constitucionais extradas da ordem penal para o direito
administrativo sancionador, o que no se pode fazer de forma automtica, mas apenas na medida em que sejam
compatveis com a sua natureza. A aplicao de princpios penais ao mbito administrativo sancionador
converte-se, em certos casos, numa adaptao ou modulao dos mesmos que os fazem dificilmente
reconhecveis.
114
Suay RINCN, La Discutible Vigncia de los Princpios de Imparcialidad y de Contradicin en el

Procedimiento Administrativo Sancionador, in Revista de Administracin Pblica, n. 23, SeptiembreDiciembre, 1990, pg. 155.
115
Pedrosa MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes, cit., pg.
82.
66
Concordamos, por exemplo, com Rosendo Dias Jos quando este defende que, apesar da
epgrafe geral do artigo 32. ser Garantias de Processo Criminal, este exige aplicao no
apenas s contra-ordenaes como a todo o direito sancionatrio, enquanto expresso do ius
puniendi do Estado.116
O princpio da constitucionalidade, concebido como o dever de conformao da aco
sancionadora da administrao aos preceitos e princpios constitucionalmente previstos
aparece como princpio estruturante, sobre o qual radica a aplicao de todos os outros
princpios que passamos a enunciar:
5.1. Princpio da prossecuo do interesse pblico

Trata-se de princpio consagrado no artigo 266. n. 1 da CRP (e tambm no artigo 4. do
Cdigo Procedimento Administrativo), sendo um princpio fundamental e informador de toda
a actuao administrativa.
O interesse pblico constitui um conceito aberto ou indeterminado, por estar sujeito a
influncias histricas, polticas, econmicas, sociais e culturais.
Na base na sua determinao esto os valores constitucionalmente plasmados e os objectivos
ou tarefas fundamentais do Estado igualmente definidos na Constituio (artigo 9. da CRP).
Em termos mais concretos e directos, so estabelecidos nos programas polticos dos governos,
os quais afectam e distribuem pelos diversos organismos pblicos da Administrao Pblica a
prossecuo de interesses pblicos especficos.
J referimos que o mbito de proteco da Administrao, e consequentemente o mbito de
aplicao das sanes administrativas, tem vindo a ampliar-se com o expansionismo do Estado
Regulador, abrangendo os mais diversos sectores, mesmo os tradicionalmente considerados
sob tutela exclusivamente penal.
116
A identificao dos mesmos princpios constitucionais para o ius puniendi do Estado, nas suas ordens penal e
administrativa, em virtude da homogeneizao operada pelo artigo 25. da Constituio Espanhola, tem sido
declarada pela doutrina do Tribunal Constitucional espanhol. Em sentido contrrio, PARADA considera um erro
do constituinte espanhol o haver-se atrevido a reconhecer e santificar o poder punitivo na Administrao, como
o fez no artigo 25. ao equiparar os princpios de ambos os poderes punitivos (cf. Domnguez VILA, ob. cit.,
pgs. 198-199 e 217).
67
5.2. Princpios da igualdade, proporcionalidade e boa f

Estes princpios esto previstos no artigo 266. n. 2 CRP.
O princpio da igualdade (estabelecido tanto no artigo 13. da CRP como no artigo 5. do
Cdigo Procedimento Administrativo) constitui outro princpio integrador de toda a actividade
administrativa, implicando um tratamento igualitrio para com todos os administrados e a
excluso de privilgios.
Este princpio deve ser reconhecido e aplicado no apenas formalmente, no sentido de todos
merecerem o mesmo tratamento, mas tambm na sua vertente material, exigindo tratamento
desigual para situaes concretamente diferentes.
A aplicao do princpio da igualdade actividade sancionadora da Administrao implica
que a todas as violaes de ilcitos administrativos seja dado o mesmo tratamento e concedidas
iguais garantias, e que todas as sanes aplicadas sejam proporcionais infraco praticada.
A nvel processual, o princpio da igualdade das partes pode ser perspectivado como simples
reflexo, no domnio do processo, da proibio do arbtrio legislativo, vigente em todo o
ordenamento jurdico, implicando a inadmissibilidade do estabelecimento de regimes
adjectivos especiais, carecidos de fundamento razovel, de justificao objectiva e racional
mesmo que em concreto no impliquem tratamento discriminatrio para as partes de uma
mesma aco.117.
Este princpio da igualdade das partes relativamente ao julgador, semelhana do que
acontece no processo penal face posio processual do Ministrio Pblico, assume
especificidades no mbito sancionador administrativo, atendendo posio da autoridade
administrativa sancionadora, que deve pautar a sua actuao por critrios de estrita legalidade
e objectividade, face ao estatuto de arguido ou sancionado.
Assim, no mbito ora em anlise, tal como no processo criminal, o princpio da igualdade de
armas significar, essencialmente que o arguido no deve ter menos direitos que a acusao,
117
Carlos Lopes do REGO, Acesso ao direito e aos tribunais, in Estudos sobre a jurisprudncia do Tribunal
Constitucional (ed. Jos Manuel M. Cardoso da Costa), Lisboa: Aequitas - Editorial Notcias, 1993, pg. 69.
68
mas que no possa ter mais118 e que a sua efectivao passa fundamentalmente pelo exerccio
do direito de defesa.
Tambm o princpio da boa f assume implicaes processuais ligadas ao princpio da
igualdade de tratamento entre as partes, absteno de requerimento ou realizao de
diligncias inteis e da adopo de expedientes dilatrios.
O princpio da proporcionalidade119aplica-se em todas as relaes da Administrao com os

particulares e tambm no mbito sancionador nas suas vertentes de necessidade, adequao de
meios e proibio do excesso120.
Este princpio assume particular relevncia na determinao da medida da sano aplicvel,
tanto a nvel principal (determinao da medida da coima) como em relao s sanes
acessrias previstas na lei.
Enquanto princpio geral, aplica-se igualmente no mbito daquelas medidas no
sancionatrias, de carcter preventivo (medidas de polcia), aplicadas no mbito do
118
Lopes do REGO, Acesso ao direito e aos tribunais, cit., pg. 70.
119
A jurisprudncia do Tribunal Constitucional espanhol sobre este tema, numa primeira ocasio, na sentena
62/1982, configura-o como princpio geral de direito. Mais tarde, na sentena 65/1986, nega que do artigo 25. n.
1 da CE possa inferir-se um direito fundamental que vincule o legislador proporcionalidade da pena (sano)
com o delito (infraco) cometido, direito de configurao legal, no expressamente enunciado no texto
constitucional. Domnguez VILA, no entanto, afirma que, provindo do valor superior justia, a conjuno dos
princpios ou direitos fundamentais da igualdade perante a lei; a proibio de penas ou tratos inumanos ou
degradantes; a durao estrita da deteno e da priso preventiva (artigos 14., 15., 17. n. 2 e 17. n. 4 da
Constituio Espanhola) com a consequente observncia da legalidade do ius puniendi do Estado (artigo 25. n.
1 do mesmo diploma), fazem plausvel o seu reconhecimento para o Direito Administrativo Sancionador (ob. cit.,
pg. 292).
A lei espanhola n. 20/1992 de 26 de Novembro, instituidora do Regime Jurdico das Administraes Pblicas e
do Procedimento Administrativo Comum (LRJAPYPAC), no artigo 131. ns 2 e 3, estabelece o princpio da
proporcionalidade como princpio como informador do exerccio da actividade e normativa sancionadora das
Administraes Pblicas, embora com as limitaes constitucionais, que restringiram o mbito deste princpio,
como a interdio da imposio de penas privativas de liberdade por sanes administrativas, nem directa nem
subsidiariamente (artigo 131. n. 1 da Constituio Espanhola).
120
A submisso da Administrao Pblica ao princpio da proporcionalidade implica uma dupla considerao: a
da necessidade de adequao das medidas administrativas aos objectivos a serem prosseguidos, e a da
necessidade de equilbrio entre os interesses pblicos e privados, no podendo ser infligidos sacrifcios
desnecessrios aos destinatrios das decises administrativas.: Anotao ao artigo 5. do CPA, Cdigo
Procedimento Administrativo Anotado, com Legislao Complementar, 5. Ed., 2005, Almedina, Diogo Freitas
do AMARAL, et. al..
69
procedimento sancionador, nomeadamente a medida prevista no artigo 22. do RGCO, que

prev a perda de objectos perigosos que serviram ou estavam destinados a servir para a prtica
de uma contra-ordenao, a qual difere da sano acessria, prevista no artigo 21. n. 1 alnea
a) do RGCO (perda de objectos pertencentes ao agente), de contedo semelhante, embora a
aplicao da sano acessria no tenha como pressuposto a perigosidade dos objectos.
A medida prevista no artigo 22. do RGCO pode ser decretada mesmo em relao a bens de
terceiros e a sua aplicao no depende do juzo de culpa do agente, mas deve mostrar-se
proporcionada face gravidade da infraco a que o objecto se relaciona e sua perigosidade
intrnseca.
O Decreto-Lei n. 433/82121 indica, a ttulo exemplificativo, os critrios a ter em conta na

determinao da medida da sano:
Os elementos que contriburam para a fixao da coima so no somente algum ou alguns
dos indicados na lei, mas tambm outros que a autoridade administrativa indicar. Esses
elementos no so taxativos. (Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 03/07/2002,
proc. n. 235/02).
Assim, a lei pode impor outros critrios a ter em conta na determinao da sano, como
acontece, v.g., no artigo 25. do Cdigo do Trabalho:
1-Na determinao da medida da coima, alm do disposto no regime geral das contraordenaes, so ainda atendveis a medida do incumprimento das recomendaes constantes
do auto de advertncia, a coaco, falsificao, simulao ou outro meio fraudulento usado
pelo agente.
2-No caso de infraces a normas de segurana, higiene e sade no trabalho, so tambm
atendveis os princpios gerais de preveno a que devem obedecer as medidas de proteco,
121
Tambm a lei espanhola equivalente (LRJAPYPAC) estabelece, no artigo 131. n. 3, critrios gerais de
graduao da infraco: a) a existncia de intencionalidade ou reiterao; b) a natureza dos prejuzos causados; c)
a reincidncia.
Estes critrios tm sido criticados pela doutrina espanhola, por serem demasiado genricos. Segundo Domnguez
VILA, ob. cit. pg. 293, vai caber jurisprudncia a concretizao destes conceitos jurdicos indeterminados.
70
bem como a permanncia ou transitoriedade da infraco, o nmero de trabalhadores

potencialmente afectados e as medidas e instrues adoptadas pelo empregador para prevenir
os riscos..
O Tribunal Constitucional122 j declarou a constitucionalidade desta norma, no que respeita ao
factor nmero de trabalhadores, considerado como critrio razovel, (pois para defesa
dos trabalhadores que a contra-ordenao estabelecida). Os limites abstractos da coima so
determinados por uma simples operao aritmtica, segundo um critrio objectivo, pelo que
no h violao do princpio da legalidade () Nem se v, por outro lado, que esta
ponderao quantitativa da gravidade da infraco ponha em causa a abstraco da norma,
abstraco que se define em relao aos seus destinatrios e no em funo das circunstncias
concretas que o legislador tem em conta ao graduar a gravidade do facto ilcito. Esta
graduao legal no viola, antes melhor se adequa ao princpio da igualdade, que manda tratar
de maneira diferente os que se encontram em situaes diferentes..
Constituem critrios a ter em conta na determinao da medida da coima ex vi do artigo 18.

do RGCO123:
No que toca gravidade da contra-ordenao, deve atender-se:
ao grau de violao ou perigo de violao dos bens jurdicos e interesses ofendidos;
ao nmero de bens jurdicos e interesses ofendidos e suas consequncias;
eficcia dos meios utilizados.
No que toca culpa do agente, deve atender-se:
122
ao grau de violao dos deveres impostos ao agente;
AC n. 304/94 de 24/04/94, Dirio da Repblica II srie de 27/08/94, pg. 8855.
123
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes ao Regime Geral, 3. Ed.,
Vislis Editores, 2006, pgs. 193-194.
71
ao grau de intensidade da vontade de praticar a infraco;
aos sentimentos manifestados no cometimento da contra-ordenao;
aos fins ou motivos determinantes;
conduta anterior e posterior;
personalidade do agente.
No que toca situao econmica do agente, que se prende com a influncia da sano sobre
este, deve atender-se:
situao econmica;
s suas condies pessoais.
No que toca ao benefcio econmico que o agente retirou da prtica da contra-ordenao,

deve atender-se, no ao valor do dano causado, que considerado na gravidade da contraordenao, mas ao benefcio obtido, v.g., poupana obtida em caso de poluio ambiental. Se
esse benefcio for superior ao limite mximo da coima, e no existirem outros meios de o
eliminar, pode aquele limite elevar-se at ao montante do benefcio, at mais um tero do
limite mximo estabelecido..
A critrios equivalentes se deve atender na aplicao da sano acessria, embora o artigo 21.
do RGCO apenas refira a gravidade da infraco e a culpa do agente, principalmente no que
respeita situao econmica do infractor, uma vez que a aplicao e durao das sanes
acessrias trazem frequentemente implicaes graves e importantes na actividade profissional
dos administrados, da qual muitas vezes depende a subsistncia econmica dos prprios e do
seu agregado familiar.
O quantum da coima, normalmente, fixado pelo legislador entre um mnimo e um

mximo124, sendo comum o estabelecimento de diferentes montantes consoante a infraco
124
Para maiores desenvolvimentos relativamente ao modo de previso legislativa das sanes administrativas,
vide Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 109 ss, distinguindo entre a previso normativa esgotante, moderada (interna
72
seja qualificada de leve, grave ou muito grave125 (como acontece com as infraces tributrias,
ambientais ou rodovirias), cabendo Administrao utilizar os critrios legalmente previstos
para proporcionar a sano pecuniria infraco concretamente cometida, fundamentando
devidamente a sua deciso.
As sanes fixas, partida, no permitem Administrao efectuar uma adequao da sano
face infraco concreta, constituindo um instrumento menos flexvel ao servio dos
princpios ora em anlise.126
A coima e eventuais sanes acessrias so normalmente aplicadas pelo mnimo permitido por
lei.
Pode justificar-se esta prtica tradicionalmente pelos precedentes e, principalmente, por uma
ou externa) e mnima consoante o grau de discricionariedade da Administrao no momento da escolha e
aplicao das sanes.
125
A LRJAPYPAC (129. ns 1 e 2) obriga todas as leis sancionadoras a classificar as infraces em leves, graves
e muito graves, o que introduz um elemento de segurana jurdica que continua a faltar no ordenamento
portugus.
126
Marcelo PRATES refere os fundamentos do Tribunal Constitucional (Acrdo n. 83/91, in Acrdos do

Tribunal Constitucional, 18 Vol., 1991, pgs. 493-504 e Acrdo n. 441/93, in Acrdos do Tribunal
Constitucional, 25 Vol., 1993, pgs. 643-57), ao considerar as sanes fixas no necessariamente
inconstitucionais por violao dos princpios da igualdade, justia e de proporcionalidade, baseando-se na
existncia de institutos de natureza geral como o de atenuao especial da pena e o da dispensa da pena, que so
meios de adequar ao caso concreto essas penas fixas. Este autor considera estes fundamentos insuficientes uma
vez que constituem institutos no aplicveis, prima facie, no domnio administrativo sancionador. (ob. cit., pg.
113).
Apesar de, como j referido, julgarmos as sanes fixas instrumentos menos flexveis para concretizao,
nomeadamente, do princpio da proporcionalidade, a verdade que figuras como a dispensa ou a atenuao
especial tm vigorado no domnio sancionador administrativo portugus aplicadas tanto em relao s sanes
acessrias como sano principal, permitindo Administrao efectuar uma apreciao in casu, tendo em conta
as circunstncias da infraco e o grau de culpa do infractor (veja-se, por exemplo, em concretizao ao artigo
18. n. 3 do RGCO, o artigo 140. do Cdigo da Estrada, que prev a atenuao especial das sanes acessrias
aplicadas a contra-ordenaes muito graves ou o artigo 96. do mesmo diploma, que prev a reduo para metade
dos limites mnimo e mximo das coimas quando aplicveis a condutores de velocpedes ou ainda o R.G.I.T., ao
prever a dispensa da aplicao da coima, caso a prtica da infraco no ocasione prejuzo efectivo receita
tributria; esteja regularizada a falta cometida e a falta revelar um grau de culpa diminuto ou a atenuao especial
da coima no caso de o infractor reconhecer a sua responsabilidade e regularizar a situao tributria at deciso
do processo).
Constituem, de facto, institutos que tambm se aplicam, e devem aplicar-se, relativamente s sanes
administrativas uma vez que no resultam contrrios sua natureza ou ao tipo de procedimento onde se inserem e
permitem uma maior adequao das sanes a aplicar no caso concreto face aos interesses pblicos a proteger.
73
tentativa de simplificao (baseado no argumento de que a Administrao no precisa de

motivar a sua deciso quando o quantum fixado pelo mnimo), embora para PALIERO e
TRAVI, a aplicao pelo mnimo resulte numa forma de clemncia, exigindo uma reflexo para
uma atitude de recusa pela Administrao de exercer poderes punitivos genunos.
Relativamente s sanes acessrias, entendemos que constituem um instrumento adicional

para a efectivao dos princpios da proporcionalidade e da igualdade, uma vez que permitem
efectuar uma maior diferenciao e adequao das sanes concretamente aplicveis, face,
principalmente, insuficincia, em muitos casos, da aplicao da coima em termos de
preveno.
Constituem normalmente restries a direitos dos administrados, pelo que a lei e o princpio
da proteco dos direitos e interesses dos particulares impem determinados limites.
O RGCO prev durao limitada a dois anos para todas as sanes acessrias previstas,
excepto a perda de objectos pertencentes ao agente (artigo 21. n. 2), alm de definir, no
artigo 21.-A, os pressupostos da aplicao de cada uma das sanes, os quais exigem
normalmente uma relao directa entre a sano acessria e a infraco e entre estas e a
funo ou actividade exercida.
Estas condies, que visam assegurar a adequao da sano s caractersticas da infraco
praticada so resumidas por Marcelo PRATES127, a duas condies fundamentais
os direitos visados pelas sanes administrativas tm que estar de algum modo

relacionados ao mbito administrativo, isto , tm que estar previamente includos no
conjunto de direitos e liberdades sujeito ao controle e interveno das autoridades
administrativas, por exemplo, profisses ou actividades que no estejam sujeitas a
controlo e interveno administrativos, sobretudo por no dependerem de autorizao
administrativa para serem exercidas, no podero, partida, ser limitadas no domnio
administrativo sancionador.
127
Ob. cit., pgs. 124-125.
74
o direito restringido deve ter correspondncia directa com o mbito referente ao dever
administrativo no observado no caso concreto. Assim, um administrado que deixe de
pagar determinado tributo no poder ter a sua carta de conduo suspensa como
respectiva sano, do mesmo jeito que um administrado que construa a sua casa alm
dos limites autorizados no poder ser punido com o fechamento do seu
estabelecimento comercial, apesar de todos esses direitos estarem genericamente
includos no vasto mbito da interferncia administrativa..
A doutrina aponta algumas limitaes eficcia da aplicao da sano pecuniria,

principalmente no que respeita s pessoas colectivas:
Blanca LOZANO afirma que, relativamente a estas, a aplicao de uma sano pecuniria pode
no atender a todos os interesses presentes, ser incua ou at contrria sua realizao.128
O pagamento de uma coima poder significar muito pouco para certos administrados como
grandes organizaes econmicas em comparao com a vantagem obtida com a realizao do
ilcito, no se prosseguindo eficazmente os fins repressivos ou preventivos da norma
sancionadora ou pode a sano pecuniria no se mostrar proporcionada infraco quando
ponha em causa a integridade patrimonial do infractor ou ainda, pura e simplesmente, assumir
um papel neutro face sua inexequibilidade em caso de insolvncia ou ausncia total de meios
de pagamento por parte do infractor.
O legislador tem procurado encontrar tcnicas que permitam ultrapassar estes obstculos.
Uma delas consiste na previso constante do artigo 18. n. 2 RGCO: se o agente retirou da
infraco um benefcio econmico calculvel superior ao limite mximo da coima, e no
existirem outros meios de o eliminar, pode este elevar-se at ao montante do benefcio, no
devendo todavia a elevao exceder um tero do limite mximo legalmente estabelecido..
128
La Responsabilidad de la Persona Jurdica en el mbito Sancionador Administrativo (a propsito de la STC
246/1991, de 19 de Diciembre), in Revista de Administracin Pblica, n. 129, Septiembre-Diciembre, 1992,
pg. 234.
75
A partir desta norma, torna-se possvel adequar o montante da coima ao benefcio econmico
resultante da prtica da infraco, impondo-se, no entanto, um limite mximo, em nome da
segurana jurdica e da determinabilidade da sano.
Relativamente s pessoas colectivas, as normas sancionadoras tm vindo a prever a sua
distino consoante o volume de negcios129, de modo a adequar o montante das coimas
dimenso dos agentes infractores e a permitir que a sano possa atingir os fins repressivos e
preventivos.
Marcelo PRATES130 ressalta a inadequao da sano principal ser nica e exclusivamente
pecuniria, nas situaes em que a Administrao pretenda aplicar outra sano, que, por si s,
permitiria atingir a finalidade da norma sancionadora.
Normalmente, as sanes no pecunirias constituem sanes acessrias, aplicveis em
simultneo com a coima.131
Para este autor, a previso de sanes acessrias tende a gerar dvidas sobre a ocorrncia de
bis in idem relativamente punio administrativa, na medida em que aparecem no sistema
administrativo contra-ordenacional com uma lgica penal excessiva, enquanto desempenham,
semelhana das penas acessrias, uma funo preventiva adjuvante da pena principal.
Parece-nos, desde logo, incorrecto limitar a aplicao das sanes administrativas acessrias
ao mbito contra-ordenacional, uma vez que estas tambm esto previstas ao lado de sanes
administrativas denominadas pelo legislador de multa, como j referido supra.
Alm disso, no nos parece excessiva a transposio da lgica penal ao Direito Administrativo
Sancionador nesta matria, uma vez que as sanes acessrias constituem instrumento para
fazer valer o princpio da igualdade material e proporcionalidade das sanes, adequando-as
129
Veja-se, como exemplo, o Cdigo do Trabalho, no artigo 620. ou o artigo 9. do Decreto-Lei n. 10/2004,
relativo s contra-ordenaes aeronuticas civis.
O artigo 43. da Lei n. 18/2003 prev apenas o limite mximo do montante da coima, calculado mediante uma
percentagem do volume de negcios do ltimo ano.
130
Ob. cit., pg. 149.
131
Marcelo PRATES refere como excepo a este carcter acessrio geral a perda de objectos perigosos do
artigo 22. do RGCO, a qual no constitui sano administrativa, principal ou acessria, mas mera medida
administrativa preventiva.
76
gravidade das infraces e culpa do agente, alm de desempenharem um papel

essencialmente preventivo, muitas vezes mais eficaz que a prpria sano principal pelo que a
sua funo preventiva adjuvante se mostra determinante na prossecuo dos interesses
pblicos visados pela norma. 132
Mesmo Marcelo PRATES reconhece a utilidade de sanes acessrias ou complementares,
apenas no como existem no sistema actual, mas um modelo invertido, em que a sano
pecuniria apareceria como sano acessria geral133.
Relativamente ao argumento invocado segundo o qual as sanes principais e acessrias no
so executveis de forma independente, no se aplica no ordenamento jurdico portugus, uma
vez que constituem causas de incumprimento da deciso administrativa distintas em termos
procedimentais, e cujo prazo de prescrio corre separadamente (artigos 29. e 31. do
RGCO).
Assim, no somos de opinio que seja o carcter acessrio das sanes no pecunirias o
responsvel pela falta de flexibilidade e de capacidade de adequao das sanes
administrativas, mas sim a falta de previso de outro tipo de sanes acessrias ao lado das
sanes pecunirias.
semelhana do autor, julgamos benfico e mais eficaz a previso de um elenco de sanes
mais diversificado e flexvel, embora no de maneira a fazer perigar o princpio da segurana e
previsibilidade dos efeitos das condutas dos administrados, alm de concordarmos com a ideia
de que o efeito dissuasor das sanes se conseguir mais pela sua rigorosa e efectiva aplicao
do que propriamente pela gravidade das sanes, que tender a ser reduzido pela expectativa
da impunidade..134
132
No sentido de ser proporcionada a aplicao de sano de anulao da matrcula e privao do direito de

efectuar nova matrcula na mesma ou em outra instituio por prazo no superior a dois anos por prestao de
falsas declaraes ou omisso de dados como via fraudulenta para se obter uma iseno ou reduo do
pagamento de propinas, vide Acrdo do Tribunal Constitucional n. 148/94: merecendo um alto juzo de
censura por se tentar conseguir uma clara vantagem em relao aos que no podem eximir-se a esse
pagamento, a sano acessria acaba por ter um efeito de preveno geral sobre o pagamento das propinas..
133
Ob. cit., pg. 154.
134
Ob. cit., pg. 72.
77
5.3. Princpio da legalidade

Este princpio constitui no apenas um limite, como era visto tradicionalmente, mas tambm o
fundamento do exerccio do poder administrativo, abrangendo toda a actividade administrativa
e no apenas a sancionatria.
O mbito deste princpio ultrapassa a mera obedincia lei, abrangendo tambm a
subordinao a todos os valores jurdicos normativos ou no, como as normas e princpios de
direito internacional e comunitrio, as normas regulamentares, as decises judiciais e
administrativas e as obrigaes contratualmente assumidas. Os princpios anteriormente
referidos fazem parte do bloco de juridicidade ou bloco legal a que a Administrao deve
obedincia.135
A efectivao deste princpio condio de segurana e liberdade dos cidados num estado de
Direito face crescente autoridade sancionadora do Estado.
Para o Direito Penal, na enumerao efectuada por Domnguez VILA, traduz-se nos princpios
da legalidade criminal (nullum crimen sine lege); da legalidade das penas (nulla poena sine
lege); da legalidade processual ou garantia jurisdicional (nemo damnetur nisi per legale
iudicium ou nulla poena sine legale iudicio); da excluso em matria penal de outras fontes de
direito, distintas da lei formal (princpio da tipicidade ou taxatividade da lei penal); proibio
da analogia e da sua interpretao extensiva (contra o ru); proibio de dotar a lei penal de
efeitos retroactivos desfavorveis; proibio do ne bis in idem e princpio da legalidade na
execuo.
A transposio do princpio da legalidade penal ao Direito Administrativo Sancionador
normalmente aceite pela doutrina136, embora se verifique uma certa dificuldade na construo
135
Vide Lus S, ob. cit., pg. 101.
136
Garca de ENTERRA: a actuao da Administrao no mbito sancionatrio s pode legitimar-se como uma
actuao auxiliar da judicial, ordenada ao servio pragmtico desta, e subordinada por tanto integralmente s suas
regras de fundo. (Curso de Derecho Administrativo, tomo II, pg. 163 ss.).
NIETO expressa as suas reservas acerca da identidade de contedo entre os termos legalidade punitiva estatal,
legalidade penal e legalidade do Direito Administrativo Sancionador.
78
constitucional de um princpio da legalidade comum a estas manifestaes do ius puniendi do

Estado por introduzir especificidades a que faremos referncia infra.
Este princpio reconhecido de forma equivalente no artigo 2. do Cdigo Penal e pelo artigo
2. RGCO: S ser punido como contra-ordenao o facto descrito e declarado passvel de
coima por lei anterior ao momento da sua prtica..137
Tambm o artigo 3. do Cdigo Procedimento Administrativo prev que os rgos da
administrao pblica devem actuar em obedincia lei e ao direito, dentro dos limites dos
poderes que lhes estejam atribudos e em conformidade com os fins para que os mesmos
poderes lhes foram conferidos..
O artigo 43. do RGCO estabelece o princpio da legalidade do processo contraordenacional.138
Para Domnguez VILA, a aplicao da garantia formal da reserva de lei matria sancionadora apresenta matizes,
uma vez que no exclui as remisses a normas regulamentares, sem, no entanto, atentar contra o referido
princpio, extremo que ocorreria se fosse possvel uma regulao independente e no claramente subordinada
lei da matria sancionadora.
Suay RINCN expressa tambm que salta vista do artigo 25. da CE que o constituinte espanhol quis tratar a
infraco penal e administrativa de um modo unitrio, como se de uma mesma realidade se tratasse; se no, no
as haveria includo no mesmo artigo.
No direito italiano, antecedente reconhecido do citado preceito constitucional espanhol, o princpio da legalidade
sancionadora est reconhecido no artigo 25. do seu texto constitucional e o princpio da reserva ex vi artigo 23.
da Constituio italiana geralmente considerada relativa, nada impedindo que uma lei sancionadora se limite a
fixar com suficiente determinao os princpios e os critrios para o exerccio do poder regulamentar.
Pasquale CERBO refere que, em Itlia, a garantia de efectividade do princpio da legalidade para o cidado
afirmada pelo facto de o juiz, chamado a pronunciar-se sobre uma contra-ordenao prevista em fonte
regulamentar, dever desaplicar, ainda que oficiosamente, o regulamento no que for conforme lei, e anular o
procedimento sancionatrio (artigo 5. da lei 20 de Maro de 1865 n. 2248 al. e): lei de abolio do
procedimento administrativo).
137
Tambm no sistema jurdico espanhol e italiano encontramos normas de contedo semelhante:

A LRJAPYPAC, nos seus artigos 127. n. 1 e 129. n.1 e 3., refere-se, respectivamente, vertente formal
(reserva de lei) e material (tipicidade) do princpio da legalidade, ao exigir predeterminao das condutas ilcitas
e sanes correspondentes e que o poder sancionador das administraes pblicas seja atribudo por uma norma
com fora de lei.
O artigo 1 1 da lei italiana n. 689/1981 de 24 de Novembro, prev que: Nessuno pu essere assoggettato a
sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sai entrata in vigore prima della commissiones della
violanzione. Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempe in esse
considerati..
138
A inobservncia das disposies processuais legais s determina a nulidade dos actos nos casos expressamente
previstos na lei (119. Cdigo Processo Penal).
79
Vital MOREIRA e Gomes CANOTILHO139 distinguem vrias vertentes deste princpio: os

princpios constitucionais bsicos em matria de punio criminal (e de aplicao de medidas
de segurana) so os seguintes:
a) s a lei competente para definir crimes (bem como os pressupostos das medidas de
segurana) Princpio da legalidade;
b) a lei deve especificar suficientemente os factos que constituem o tipo legal de crime
(ou que constituem os pressupostos de medida de segurana) Princpio da tipicidade;
c) a lei no pode criminalizar factos passados (nem dar-lhes relevncia para efeitos de
medida de segurana) nem punir mais severamente crimes anteriormente praticados
(ou aplicar medidas de segurana mais gravosas a pressupostos anteriormente
verificados) Princpio da no retroactividade..
Estes princpios, segundo os mesmos autores, so extensivos s contra-ordenaes.
139
Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 3 Edio, Coimbra, 1993, pg. 192 ss.
80
5.3.1. Reserva de lei

Constitui a vertente formal ou orgnica do princpio.
Ao contrrio dos crimes, matria sob reserva absoluta da Assembleia da Repblica (artigo
165. n. 1 al. c) da CRP), dispe o artigo 165. n. 1 alnea d) da Constituio que constitui
reserva relativa da Assembleia da Repblica legislar sobre o regime geral e punio das
infraces disciplinares, bem como dos actos ilcitos de mera ordenao social e do respectivo
processo.140
Segundo Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA141, assim como a maioria da doutrina, a
interpretao da reserva de lei instituda neste preceito legal deve ser feita de forma menos
exigente.
De facto, no caso das infraces e sanes administrativas, apenas se exige que seja definido
por Lei ou Decreto-lei autorizado o regime geral da matria (natureza do ilcito, tipos de
sanes e seus limites, regras gerais do processo).
O Governo pode, sem necessidade de autorizao da Assembleia da Repblica, definir
regimes especiais, desde que respeitadores desse regime geral ou efectuar, por fonte normativa
secundria, nomeadamente atravs de regulamentos, concretizaes ou desenvolvimentos a
determinados aspectos da lei.
Reconhece-se mesmo um importante papel aos Regulamentos na concretizao das figuras
jurdicas abertas introduzidas pelas leis, uma vez que se mostraria at desproporcionado exigir
a sua previso em Lei ou Decreto-Lei.
140
Assim, em resultado da consagrao legal do princpio da legalidade, a lei contra-ordenacional portuguesa,

como a lei penal, apresenta-se como um sistema fechado, no sentido de que nem o arbtrio judicial, nem a
analogia, nem os princpios gerais de direito, nem a moral, nem o costume, podero, em quaisquer circunstncias,
suprir lacunas que o sistema apresente, cabendo lei e s lei a responsabilidade de o fazer. Manuel Simas
SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes ao Regime Geral, cit., pg. 49.
141
Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 3. Ed., Coimbra, 1993.
81
Para Domnguez VILA142, no se pode excluir totalmente o poder regulamentar em matria

sancionadora pelas seguintes razes:
por razes do modelo constitucional de distribuio de poderes;
pelo carcter insuprvel desse poder em certas matrias;
pelas exigncias de prudncia e oportunidade que podem variar nos distintos mbitos
de ordenao territoriais e materiais.
Tambm COBO-VIVES considera importante a possibilidade de definio regulamentar das

infraces, j que a legalidade absoluta nas infraces administrativas seria de impossvel
realizao.
semelhana do que acontece no Direito Penal relativamente s leis penais em branco

(aquelas que remetem para outra fonte normativa a definio dos seus prprios pressupostos
de aplicao), violam o princpio da legalidade as leis que prevejam infraces e sanes
administrativas, quando a indeterminao, alm de certos limites razoveis, esvazia de
contedo a garantia consubstanciada nos princpios da legalidade e tipicidade. No so
violadoras do princpio da legalidade as leis ou decretos-lei autorizados que definindo
embora os pressupostos de aplicao, remetem a sua precisa fixao para um outro acto
legislativo de valor hierarquicamente inferior ou para um futuro acto administrativo, condio
da sua exequibilidade..143
Por isso, s constituir violao do princpio da legalidade formal ou orgnico a previso
regulamentar de infraces ou sanes sem qualquer previso em Lei ou Decreto-Lei
autorizado habilitante (so portanto, inadmissveis, os regulamentos independentes ou praeter
legem nesta matria, sendo reconhecida a possibilidade da existncia de regulamentos de
necessidade, com preceitos sancionadores nas situaes de excepcionalidade reguladas no
ordenamento jurdico) ou quando essa habilitao efectuada por Lei ou Decreto-Lei
142
ob. cit., pg. 230.
143
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, cit., pg. 50.
82
autorizado vazio de qualquer contedo material prprio, sem qualquer previso dos ilcitos e
das sanes.
So, portanto, admitidos regulamentos executivos, directamente relacionados com uma lei,
destinados a complet-la, desenvolv-la e torn-la aplicvel. Normalmente, o papel do
regulamento executivo traduz-se na especificao e graduao das infraces ou sanes
preestabelecidas na lei.
Tambm acontece, embora excepcionalmente, que a prpria lei sancione a violao de
regulamentos, como o caso do artigo 29. da Lei das Finanas Locais (Lei n. 42/98 de 6 de
Agosto), que prev a cominao de coimas para a violao de posturas e de regulamentos
municipais.
Ao regulamento vedado tanto a criao de novos ilcitos como a previso de novas sanes,
como alterar a natureza ou limites das mesmas estatudos por lei.144
A lei deve definir a natureza e contedo dos ilcitos e estabelecer as espcies de sanes
aplicveis e os seus limites.
Os
regulamentos
limitam-se
efectuar
graduaes,
especificaes
tcnicas
ou
desenvolvimentos necessrios sua efectiva aplicao.
Em matria de exigncia de reserva de lei das sanes administrativas, coloca-se o problema

de saber qual o seu alcance relativamente s sanes administrativas especiais e qual o papel
do regulamento na definio do seu regime.
Para Garca de ENTERRA145, o regulamento como produto normativo da Administrao est
ordenado inicialmente ao prprio campo de funes que a Administrao tem atribudo,
embora considere que nem toda a matria administrativa prpria de regulamento: h que
144
Assim o dispe expressamente a lei espanhola, no seu artigo 129. n. 3 da LRJAPYPAC: As disposies
regulamentares de desenvolvimento podero introduzir especificaes ou graduaes ao quadro das infraces ou
sanes estabelecidas legalmente que, sem constituir novas infraces ou sanes, nem alterar a natureza ou
limites que a Lei contempla, contribuam para a mais correcta identificao das condutas ou a mais precisa
determinao das sanes correspondentes..
145
Curso de Derecho Administrativo, 4. Ed., Tomo I, pg. 203 ss.
83
distinguir as denominadas matrias administrativas, que pertencem ao mbito interno ou

domstico da Administrao, daquelas que afectam os direitos e deveres dos cidados
enquanto tais. Para ENTERRA, neste segundo mbito, o regulamento h-de limitar-se a actuar
como complemento da lei, exigindo uma habilitao especfica.
Assim, segundo este autor, apenas no domnio das relaes de autotutela ou de mbito interno
se deve admitir regulao atravs de regulamento (carecendo ainda assim de base legal
habilitante). No mbito das relaes de sujeio geral ou de heterotutela no basta a
habilitao legal, exigindo-se que a previso legal seja mais especfica e limite as matrias a
desenvolver em regulamento a meras concretizaes.
Esta diferena justificada na doutrina espanhola pelo facto de as situaes nascidas de uma
especial relao ou sujeio de supremacia especial com a Administrao no afectarem tanto
os direitos e liberdades dos administrados. O Supremo Tribunal espanhol pronunciou-se j
neste sentido: deve reputar-se contrria s mencionadas exigncias constitucionais, no s a
regulao regulamentar de infraces ou sanes carentes de toda a base legal, mas tambm,
no mbito das relaes de sujeio geral, a simples habilitao administrao, por norma de
valor de lei vazia de todo o contedo material prprio, para a tipificao dos ilcitos
administrativos e correspondentes consequncias sancionadoras..146
Assim, a excluso ou atenuao da exigncia do princpio da legalidade para a determinao
das infraces e sanes no caso de relaes de sujeio especial resulta numa inadmissvel
excepo do princpio da legalidade constitucional, pois poderia estender-se a tendncia de
qualificar um bom nmero de relaes administrativas como especiais de sujeio. Uma
interpretao ampla do conceito de relaes especiais de sujeio pode levar iluso
fraudulenta do princpio da legalidade.147
146
147
Domnguez VILA, ob. cit., pg. 238 ss.

O legislador espanhol, com o artigo 127. n. 3 da LRJAPYPAC, resolveu a questo definitivamente, ao reduzir o
mbito das relaes de sujeio especial ao poder disciplinar das Administraes Pblicas em relao ao seu
pessoal e a quem est vinculado a elas por relao contratual.
84
O princpio da reserva de lei vale para a toda actividade sancionadora administrativa, embora,
no caso das sanes administrativas inominadas, a exigncia de previso de lei se limite aos
casos de normas sancionadoras cuja aplicao implique restries a direitos ou liberdades
fundamentais dos administrados.
Em concluso, o regime geral substantivo e processual das contra-ordenaes, sanes

disciplinares e sanes administrativas inominadas que afectem direitos fundamentais dos
particulares est sujeito a reserva relativa da Assembleia da Repblica, pelo que apenas pode
ser previsto atravs de Lei ou Decreto-Lei autorizado.
No entanto, nestes casos, de admitir a previso de especificaes e desenvolvimentos do seu
regime jurdico atravs de regulamentos de natureza executiva.
Relativamente s sanes inominadas que no afectem direitos ou liberdades fundamentais
dos administrados, suficiente a previso do seu regime legal atravs de Decreto-Lei do
Governo, sem necessidade de autorizao prvia da Assembleia da Repblica.
5.3.2. Tipicidade
Corresponde ao aspecto material do princpio da legalidade, correspondente ao princpio da
exigncia de lex praevia et certa.
O artigo 29. n. 5 da CRP, aplicado ao domnio das sanes administrativas, quer significar a
exigncia de lei anterior a declarar administrativamente sancionvel uma aco ou omisso e a
fixar os respectivos pressupostos.
Essa previso legal dever ser a mais exacta, taxativa e inequvoca quanto possvel, tanto
quanto descrio dos elementos fcticos da infraco como em relao previso das
sanes aplicveis.
O princpio da tipicidade das penas , assim, perfeitamente aplicvel no mbito sancionador
administrativo, tendo em conta que se impe em nome da segurana dos cidados e certeza do
85
direito148.
Mesmo no plano da elaborao das leis em matria contra-ordenacional se faz
necessariamente sentir a presena do Direito Penal, mais ou menos directa, uma vez que o
Direito Penal considerado como excelente exemplo de teorizao da feitura das leis, dado
ser constitudo por normas perfeitas ou completas (regras, todas elas, com previso, estatuio
e sano), com exigentes critrios de interconexo normativa.149
No entanto, ainda assim, o princpio merece uma conformao diferente no mbito
administrativo, levando a que Marcelo PRATES encontrasse no princpio da preciso ou
determinabilidade das leis sancionadoras administrativas uma alternativa regra da tipicidade
rgida do Direito Penal.150
Enquanto que o ilcito criminal se traduz na formulao exacta e precisa da conduta proibida,
originando tipo legais de infraco fora de cujo esquema no possvel a punibilidade151 e
em que a lei estabelece uma correspondncia rgida entre cada tipo de infraco e a respectiva
148
A translao deste princpio ao Direito Sancionador Administrativo pacfico para a doutrina penal, que o
admite em termos idnticos e exigncias que o Direito Penal. Garca de ENTERRA entende-o formulado no artigo
25. n. 1 da Constituio Espanhola, excluindo frmulas abertas ou indeterminadas, pelo que a equiparao
total.
149
Miguel Pedrosa MACHADO, A Feitura das Leis em Matria Penal e de Contra-ordenaes Sumrio e guia
de um primeiro curso, in Separata de Legislao, Cadernos de Cincia e Legislao, n. 15, Janeiro/Maro,
1996, pg. 48 ss.
150
Ob. cit., pg. 85.

Segundo o Tribunal Constitucional Portugus, no acrdo n. 458/93 in Acrdos do Tribunal Constitucional,
25. Vol., 1993, pgs.117-121, este princpio implica que o legislador elabore normas jurdicas claras,
susceptveis de interpretao que conduza a um sentido inequvoco, e que tenha suficiente densidade, de forma a
constiturem uma medida jurdica capaz de alicerar posies juridicamente protegidas dos cidados, traduzindo
uma norma de actuao para a Administrao, possibilitando como norma de controlo, a fiscalizao da
legalidade e a defesa dos direitos e interesses protegidos.;
Ou ainda o Acrdo n. 666/94 (in Acrdos do Tribunal Constitucional, 29. Vol., 1994, pgs. 349-357): a
regra da tipicidade das infraces, consagrado no n. 1 do artigo 29 da Constituio (nullum crimen, nulla poena,
sine lege), s vale, qua tale, no domnio do direito penal, pois que, nos demais ramos do direito pblico
sancionatrio (maxime no direito disciplinar) (infraces de tipo aberto), as exigncias da tipicidade fazem-se
sentir em menor grau: as infraces no tm, a, que ser inteiramente tipificadas. Simplesmente, num Estado de
Direito, nunca os cidados () podero ficar merc de puros actos de poder. Por isso, (), as normas legais
tm que conter um mnimo de determinabilidade. Ou seja: ho-de revestir um grau de preciso tal que permita
identificar o tipo de comportamentos capazes de induzir a inflico dessa espcie de penas (). que a
segurana dos cidados (e a correspondente confiana deles na ordem jurdica) um valor essencial do Estado de
Direito, que gira em torno da dignidade da pessoa humana pessoa que o princpio e o fim do Poder e das
instituies (cf., artigos 2. e 266. ns 1 e 2 da Constituio).
151
Marcello CAETANO, ob. cit., pg. 311.
86
sano penal, as infraces administrativas podem ser, inclusivamente, atpicas (como o caso
das infraces disciplinares), recorrendo a conceitos verdadeiramente indeterminados.
No entanto, essa indeterminao no pode ser absoluta, sob pena de os administrados se
sujeitarem pura discricionariedade e arbitrariedade da Administrao, exigindo-se um
mnimo de preciso e de certeza que permita determinar quais os comportamentos
eventualmente enquadrveis na previso legal, censurveis e punveis.
5.3.2.1.
Proibio da analogia
A proibio da analogia enquanto instrumento integrador de lacunas das normas

sancionadoras administrativas surge como consequncia derivada de exigncia de clareza e
determinabilidade destas normas na definio do tipo de infraces e respectivas reaces.
Claro que toda a norma necessita de ser interpretada, devendo entender-se por interpretao a
actividade destinada a compreender e tornar compreensvel o sentido jurdico de um texto152
Se relativamente analogia in malam partem no restam dvidas sobre a proibio da sua
aplicao, o mesmo no acontece relativamente possibilidade de se aplicar analogicamente
normas mais favorveis ao agente (analogia in bonam partem).
Parece-nos mais correcto afirmar a sua inadmissibilidade, no sentido de o presumvel
responsvel no poder alegar em seu favor que a sua mesma conduta ilcita constitutiva de
infraco administrativa se encontra castigada de forma mais benvola numa lei sancionadora
doutro sector do ordenamento.153
Isto porque efectivamente as leis administrativas tendem a ser sectoriais e destinam-se a
tutelar bens jurdicos especficos.
152
153
Pasquale CERBO refere que a jurisprudncia parece orientada a excluir a analogia, mesmo que in bonam
partem. Parte da doutrina, como PALIERO-TRAVI, defende, ao invs, que as normas favorveis ao infractor
possam encontrar aplicao fora dos limites previstos na lei.
87
5.3.3. Princpio da no retroactividade

Constitui a vertente temporal do princpio ora em anlise.
Reflecte-se na proibio de sancionar condutas anteriores lei tipificadora. Nenhum cidado
pode ser punido com base num preceito inexistente data da sua actuao, uma vez que no o
poderia conhecer.
Assim dispe a Declarao Universal dos Direitos do Homem (por fora do n. 2 do artigo 16.
CRP), artigo 11., n. 2, 1. parte: ningum ser condenado por aces ou omisses que, no
momento da sua prtica, no constituam acto delituoso face do direito interno ou
internacional..
Este princpio visa garantir valores essenciais num Estado de Direito, como a segurana e
certeza jurdica e proteco da confiana dos cidados.154
Esta a condio de segurana e liberdade individual, que seriam atingidas se se punissem
condutas que eram lcitas quando praticadas ou se os juzes pudessem punir os factos ainda
no incriminados pelo legislador..
que vivendo o direito criminal e o direito contra-ordenacional base da intimidao, supe
uma ameaa e uma descrio dos factos a que respeita. Sem previso expressa dos factos no
h lugar ameaa..155
No mbito contra-ordenacional, o artigo 3. n. 1 do Decreto-Lei n. 433/82 prev que a
punio da contra-ordenao determinada pela lei vigente no momento da prtica do facto ou
do preenchimento dos pressupostos de que depende..
154
O administrado no pode ser surpreendido por mudanas normativas repentinas, pois isso afectaria de forma
inadmissvel, arbitrria ou demasiadamente onerosa, direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos
cidados (Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 108).
155
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, cit. pgs. 87 e 88.
88
5.3.3.1.
Princpio da aplicao retroactiva da lei mais favorvel
Directamente relacionado com a vertente temporal do princpio da legalidade est o princpio

da aplicao retroactiva da lei mais favorvel, previsto no artigo 29. n. 3 CRP.156
Apesar da epgrafe deste artigo o remeter aplicao da lei criminal, deve valer para as leis
que apliquem sanes administrativas157, uma vez que no se vislumbram razes para a sua
no aplicao ao direito administrativo, antes o impondo o princpio da igualdade158.
Est expressamente previsto no artigo 3. n. 2 do Regime Geral das Contra-Ordenaes: Se a
lei vigente ao tempo da prtica do facto for posteriormente modificada, aplicar-se- a lei mais
favorvel ao arguido.
Aplica-se, nomeadamente, a condutas descriminalizadas convertidas pela lei em contraordenaes, cabendo a respectiva convolao nos poderes dos tribunais judiciais, como, alis,
o refere expressamente o art. 77., n. 1 do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro..159
156
Este princpio est igualmente previsto nos ordenamentos espanhol e italiano:

Dada a homogeneizao expressa pelo artigo 25. n. 1, h-de entender-se que o preceito do artigo 9. n. 3 da
constituio espanhola consagra a irretroactividade das sanes administrativas desfavorveis e a contrario sensu
obriga a retroagir as favorveis para o infractor de um ilcito administrativo.
Na doutrina italiana, unnime a ligao entre o princpio da legalidade e a sua vertente temporal de
irretroactividade, baseado no artigo 25. da sua Constituio e o artigo 1. da lei 689/1981.
157
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes / MOREIRA, Vital, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3. Ed.,
Coimbra Editora, 1993.
158
Em sentido contrrio ao ora exposto, Pasquale CERBO afirma que a aplicabilidade da regra da retroactividade
da norma mais favorvel s sanes administrativas excluda pela jurisprudncia (evidenciando que ao ilcito
administrativo no aplicvel o artigo 2, 2. Cdigo Penal). A ausncia de derrogao ao princpio da
irretroactividade (diverso do previsto no artigo 40. da lei italiana pela disciplina transitria) no constitui,
segundo a jurisprudncia dominante, uma lacuna na disciplina das sanes administrativas a colmatar mediante
analogia com o cdigo penal, mas fruto de uma escolha precisa do legislador e reflecte a convico de dever
evitar uma completa assimilao do ilcito administrativo ao penal.
A regra penalstica da retroactividade das disposies mais favorveis inspirou-se, mais que numa exigncia de
certeza, no princpio favor libertatis, enquanto capaz de incidir sobre o bem liberdade pessoal. Neste sentido,
necessrio excluir esta excepo ao princpio da irretroactividade relativamente s sucesses de normas relativas
s sanes administrativas, as quais no podem de algum modo comportar o sacrifcio da liberdade pessoal.
Prev uma nica excepo: o caso de um facto que, previsto numa lei no momento da prtica como crime, venha
sucessivamente, e antes da condenao definitiva, a ser transformado em ilcito administrativo por fora de outra
lei.
159
Acrdo do Supremo Tribunal de Justia de 26/11/86.
89
O artigo 3. n. 2 in fine do Decreto-Lei n. 433/82 impe um limite aplicao da lei

retroactiva mais favorvel ao arguido em processo contra-ordenacional: salvo se este j tiver
sido condenado por deciso definitiva ou transitada em julgado e j executada..160
A lei retroactiva mais favorvel tambm no deve ser aplicada quando se tratar de lei
temporria.161
A nvel doutrinal, coloca-se o problema de saber se haver lugar a aplicao retroactiva de
regulamentos mais favorveis ao infractor, uma vez que as normas sancionadoras
administrativas tendem a sofrer maiores alteraes.
Segundo DELLIS, as normas administrativas, sobretudo os regulamentos administrativos,
tendem a reger situaes essencialmente temporrias, estando-se a abrir a possibilidade de os
infractores esperarem pelas sucessivas mudanas de regulamentao administrativa para
acabarem impunes, alm da dificuldade em avaliar qual a sano mais favorvel em cada caso
concreto.
Para D. VILA, a referida retroactividade h-de estender-se a normas regulamentares, sempre
que estas se fundem em disposio com fora de lei que o habilite.
Parece de admitir a sua aplicao retroactiva tanto mais que se reconhece que, na generalidade
dos casos, os regulamentos se limitam a prever desenvolvimentos ou concretizaes da lei.
Parece claro que tal benefcio h-de alcanar todas aquelas condutas tipificadas como
infraco, que estando pendentes de resoluo definitiva do expediente sancionador, sofram
160
Pedrosa MACHADO, Anteprojecto de Reviso do Decreto-Lei n. 433/82, cit., sublinha a necessidade de
corrigir o uso, ou abuso, do conceito de caso julgado (artigos 79 e segs.), a fazer obnubilar quer a amplitude
maior da expresso germnica Rechtskraft (cf. esp. o 84 da OWIG), quer, muito simplesmente, o facto de no
estar em causa uma deciso judicial relativamente qual apenas se conta com uma coima aplicada em termos
definitivos e executrios. (pg. 320).
Em nossa opinio, os conceitos utilizados pelo legislador foram os correctos, uma vez que refere, por um lado, a
deciso definitiva, querendo referir-se deciso administrativa no impugnada judicialmente no prazo legal, que,
por fora disso, se tornou definitiva e, por outro, deciso transitada em julgado quando se trate de deciso
judicial proferida em sequncia de impugnao judicial da deciso administrativa.
161
90
uma modificao normativa que suponha uma eliminao como ilcito, uma diminuio da
quantia das sanes ou dos prazos de prescrio..162
5.4. Princpio do respeito pelos direitos e interesses legtimos dos

particulares
Est previsto no artigo 266. n. 2 da Constituio e tambm no artigo 4. do CPA.
Constitui um dos limites prossecuo do interesse pblico por parte da Administrao.
Relacionada com este princpio est a garantia de acesso justia administrativa para tutela
dos direitos ou interesses legalmente protegidos, consagrado no artigo 268. n.5 da CRP.
As restries aos direitos fundamentais so legtimas desde que respeitados os limites
estabelecidos na Constituio e observada a exigncia de reserva de lei (ex vi do artigo 165.
n. 1 alnea b) da CRP).
Nos demais casos, desde que normativamente legitimada e garantido o direito de defesa e de
recurso ao sancionado, a Administrao pode, atravs das sanes que aplica, restringir
direitos fundamentais dos administrados. A se adotar soluo contrria, at mesmo as sanes
administrativas pecunirias poderiam ter a sua legitimidade questionada, por ofensa ilegtima
ao direito de propriedade privada, o que tornaria inexeqvel o poder administrativo
sancionador geral.163
Assim, so interditas sanes administrativas privativas da liberdade pessoal (artigo 27. da
CRP), assim como a dissoluo das associaes constitudas livremente e sem dependncia de
qualquer autorizao s pode ser decretada por deciso dos tribunais (artigo 46. n. 2 CRP).
A Constituio estabelece ainda outras limitaes, comuns a qualquer pena ou sano, como
sejam a proibio de ofensas integridade fsica ou moral e a proibio de penas ou sanes
com carcter perptuo, de durao ilimitada ou indefinida (artigo 30. n. 1 CRP).
162
163
Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 123.
91
Quando se trata de pessoas colectivas, os limites so mais flexveis, uma vez que no est em
causa o valor da dignidade humana, da que a doutrina geralmente admita sanes de
interdio ou inabilitao permanentes.164
5.5. Princpio da justia e da imparcialidade

Constituem princpios previstos no artigo 266. n. 2 da CRP e no artigo 6. do Cdigo
Procedimento Administrativo.
Impedimento, escusa e suspeio so institutos administrativos aos quais se pode recorrer para
assegurar o respeito por estes princpios (artigos 44. ss CPA), assim como, em processo de
contra-ordenao, se devem aplicar, com as devidas adaptaes, os artigos 39. ss do Cdigo
Processo Penal, relativos a impedimentos, escusa e recusa.
O princpio da imparcialidade obriga a Administrao a uma actuao independente e isenta

de presses externas ou intuitos de prejudicar ou beneficiar algum procurando apenas e s a
realizao dos interesses pblicos visados pela norma sancionadora.
Para Vieira de ANDRADE o princpio da imparcialidade concebido como princpio que vai
mais alm do que a estrita aplicao da lei (o objectivo cada vez menos a execuo rgida
de leis que tudo prevem, e mais a busca e escolha discricionria de solues que melhor
sirvam os fins pblicos no seu dinamismo histrico165), devendo ser concebido como
princpio funcional autnomo em que se baseie um dever agir administrativo, implicando
dever de fundamentao e motivao dos actos e controlo aposteriorstico do mesmo.
164
Cf. Marcelo PRATES, ob. cit., pg. 119 ou Mrio Pedro Seixas MEIRELES, Pessoas Colectivas e Sanes
Criminais: Juzos de Adequao, Coimbra Editora, 2006, pg. 77: No nos parece correcta a comparao
valorativa entre a pena de dissoluo e a pena de morte da pessoa humana, pois que, enquanto artifcio jurdico, o
ente colectivo com personalidade jurdica, se morre, a sua morte tambm ela um artifcio: fico nascena
e tambm o na morte; razo por que o seu ressuscitar, sob outras vestes, como todos sabemos, um milagre
que todos os dias ocorre..
165
A Imparcialidade da Administrao como Princpio Constitucional, in Boletim da Faculdade e Direito da

Universidade de Coimbra, Vol. L, Coimbra, 1974, pg. 230.
92
Podemos distinguir vrias consequncias da aplicao deste princpio, entre as quais

destacamos o princpio da oficialidade ou da obrigatoriedade na fase da iniciativa, o princpio
do inquisitrio e o princpio da garantia de defesa perante um rgo imparcial: o Tribunal.
5.5.1. O princpio da oficialidade ou obrigatoriedade na fase de

iniciativa
Relativamente primeira consequncia, o princpio da oficialidade ou obrigatoriedade na fase
de iniciativa, geralmente166 reconhecida como princpio processual aplicvel no Direito
Administrativo Sancionador ( semelhana do direito processual penal, no qual se encontram
afastados os poderes de oportunidade concedidos ao Ministrio Pblico: artigos 280. e 281.
do Cdigo Processo Penal), estando expressamente previsto no artigo 48. do RGCO:
1- As autoridades policiais e fiscalizadoras devero tomar conta de todos os eventos ou
circunstncias susceptveis de implicar responsabilidade por contra-ordenao e tomar as
medidas necessrias para impedir o desaparecimento de provas..
Este artigo estabelece um dever de denncia obrigatria das autoridades policiais e
fiscalizadoras em relao a todos os factos de que tenham conhecimento susceptveis de
constiturem contra-ordenaes.167
Para Lopes NIETO y MALLO168, a denncia consiste em dar a conhecer ao rgo competente
um facto ou factos que podem dar motivo iniciao de um procedimento com a
consequncia, derivada do princpio da oficialidade, da obrigao do rgo administrativo
iniciar o respectivo procedimento caso exista uma base racional para admitir a veracidade da
denncia.
Marcelo Prates, no entanto, considera que a Administrao pode deixar de iniciar o
procedimento sancionador quando existam outros interesses pblicos preponderantes, ou por
166
Tambm em Espanha, cf. D. VILA e em Itlia, DOLCINI e PALIERO e TRAVI.
167
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, cit., anotao ao artigo
48. do DL n. 433/82.
168
Citado por D. VILA, ob. cit., pg. 306.
93
inconvenincia de movimentao do aparelho sancionador em funo da baixa reprovao que

merecer o ilcito concretamente praticado, reconhecendo a discricionariedade como regra
geral tanto na fase da apurao da infraco como na fase da aplicao da sano
administrativa.
Julgamos que a discricionariedade dever estar presente somente na fase de deciso
administrativa e no no momento do apuramento da infraco, assim se acautelando os
princpios da igualdade e da imparcialidade da actuao administrativa, exigindo que perante
situaes idnticas a Administrao adopte igual comportamento, sem descriminaes
positivas ou negativas.
O prprio autor referenciado julga no ser de admitir, em nenhuma hiptese, que o
tratamento diverso seja fruto de opes administrativas arbitrrias porque infundadas ou
porque apoiada em motivos inexistentes ou falsos..
Ora dificilmente, no momento da fiscalizao e apuramento da infraco, se consegue efectuar
um juzo fundado sobre o tratamento a dar situao que se apresenta.
Com a abertura do procedimento administrativo sancionador, concedido ao administrado o
direito de audincia e defesa e as circunstncias da infraco (e a sua consumao em todos os
seus elementos e respectivo grau de intensidade) sero melhor apuradas, pelo que s ento a
Administrao estar pronta para tomar uma opo devidamente fundamentada.
Assim, somos de opinio que s excepcionalmente poder a Administrao deixar de accionar
o seu aparelho sancionador quando seja detectada a prtica de uma infraco administrativa,
seja qual for a sua gravidade, sob pena de se gerar uma certa tolerncia que afecta tanto a
eficcia das normas como pode pr em causa a imparcialidade da sua actuao.
Relativamente s infraces disciplinares, no deixa de vigorar a obrigatoriedade da

instaurao do procedimento como regra geral, embora, tratando-se de infraces cujo tipo
legal recorre muitas vezes a conceitos relativamente indeterminados, se verifique uma certa
discricionariedade no ajuizar da tipicidade da conduta, alm de que se possa mesmo admitir
que a Administrao opte por no abrir qualquer procedimento disciplinar face a certo
94
comportamento, uma vez que o fim prosseguido pela norma sancionadora o seu bom
funcionamento interno, interesse que inerente prpria Administrao. Essa opo deixa de
estar na sua disponibilidade quando se trata de proteger bens ou interesses eminentemente
pblicos ou quando, com a sua actuao, ponha em causa o princpio da igualdade de
tratamento perante situaes idnticas.
O princpio da oficialidade tem implicaes no s na fase da iniciativa e impulso inicial do

processo mas tambm em toda a dinmica deste, quer na fase administrativa, quer na fase de
impugnao contenciosa169, como fica expresso no artigo 72. do Decreto-Lei n. 433/82: 1Compete ao Ministrio Pblico promover a prova de todos os factos que considere relevantes
para a deciso. 2- Compete ao Juiz determinar o mbito da prova a produzir..
Tambm no mbito do contencioso administrativo (face s sanes administrativas
inominadas impugnveis perante os tribunais administrativos) () o processo judicial, tendo
em conta a proibio de autodefesa, visto como uma forma de realizao de interesses
pblicos, que so exteriores e transcendem os interesses dos litigantes e que, por isso implicam
um envolvimento e impem uma interveno autnoma das autoridades judicirias, em
especial do juiz a ideia exprime-se, em regra, pelos princpios do inquisitrio, da
oficiosidade ou da oficialidade..170
169
Mrio Gomes DIAS, Breves Reflexes, cit., pg. 107.
170
Vieira de ANDRADE, A Justia Administrativa (Lies), 8 Ed., Coimbra: Almedina, 2006, pg. 468.
95
5.5.2. Princpio do inquisitrio

O princpio do inquisitrio igualmente deve vigorar como princpio procedimental do Direito
Administrativo Sancionador (encontrando-se j plasmado no artigo 56. do Cdigo
Procedimento Administrativo), em nome do princpio da justia e da imparcialidade.
Assim, a Administrao deve procurar oficiosamente averiguar da veracidade dos factos
atravs da realizao de todas as diligncias que se reputem necessrias, independentemente
na iniciativa do administrado, ao qual cabe promover os seus direitos e interesses (princpio do
dispositivo).
Por outras palavras, este princpio justifica-se pela obrigao de prossecuo do interesse
pblico imposta actividade administrativa (art. 266., n. 1 da CRP) e corolrio dos deveres
de justia e de imparcialidade que devem nortear a sua actividade (art. 266., n. 2, da CRP).
Estes deveres impem que as autoridades administrativas no aguardem pela iniciativa do
interessado no que concerne realizao de diligncias que possam ser teis para a descoberta
da verdade, devendo elas prprias tomar a iniciativa de realizar as diligncias que se afigurem
como relevantes para a correcta averiguao da realidade factual em que deve assentar a sua
deciso do processo contra-ordenacional..171
171
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, cit., anotao ao artigo
54. RGCO, pg. 376.
96
5.5.3. Princpio da garantia de defesa perante os tribunais

Directamente relacionado com o princpio da justia e da imparcialidade est o princpio da
garantia de defesa perante os tribunais.
Segundo D. VILA172, reportando-se ao caso espanhol, o pronunciamento judicial no pode ser
de qualquer rgo judicial, nem de um rgo administrativo a actuar com funes judiciais,
pois, neste caso, constituir-se-ia um tribunal de excepo. Ainda que a Administrao deva
actuar com imparcialidade, o certo que a independncia do funcionrio no suficiente para
poder cometer actividades jurisdicionais, posto que o funcionrio pblico no goza da
inamovibilidade judicial nem de todo o conjunto de incapacidades e proibies que
configuram o binmio independncia-responsabilidade em que se desenvolve a actividade do
juiz ou magistrado.
Com efeito, a imparcialidade do juiz assume determinadas caractersticas que resultam da sua
independncia e neutralidade face aos conflitos de interesses que chamado a resolver. O
tribunal assume verdadeiramente uma posio supra-partes.
No entanto, a imparcialidade tambm est presente na actuao sancionadora da
Administrao, embora com diferentes matizes: a imparcialidade administrativa no uma
imparcialidade do tipo jurisdicional, devendo antes ser remetida para outro plano: servir com
objectividade e eficcia o interesse pblico.
La diferencia sustancial entre los dos tipos de imparcialidad est en el hecho de que, mientras
en la primera el rgano administrativo es portador de un inters (pblico y privado) y su
funcin es precisamente actuarlo (aun cuando valorando los restantes intereses involucrados),
en la segunda, la autoridad decisoria no est preordenada a la consecucin de un inters
pblico especfico. No ocupa una posicin de parte, sino supra partes..173
172
Ob. cit., pg. 317.
173
Suay RINCN, La Discutible Vigencia de los Principios de Imparcialidad y de Contradicin en el

Procedimiento Administrativo Sancionador, cit., pg. 169.
Miguel Nuno Pedrosa MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes,
cit., pg. 77, a propsito da imparcialidade da administrao, afirma que: todo o trabalho de garantia jurdica
97
Julgamos que considerar a Administrao sancionadora como parte excessivo e at

incorrecto, tendo em conta que a Administrao no assume um papel particular mas assume o
papel de garante do interesse pblico e de interesses administrativos especficos que no se
podem considerar particulares, mas colectivos.174
A distribuio legal de competncias entre autoridades distintas tem sido concebida como
nico instrumento de salvaguarda no princpio da imparcialidade administrativa,175
semelhana do que acontece no Direito Penal.
No entanto, a transposio da separao de funes, baseada no Direito Penal, enquanto
garantia de imparcialidade, ao Direito Administrativo Sancionador no pode ser automtica,
uma vez que os rgos instrutores do procedimento sancionador pertencem normalmente
mesma entidade dos rgos decisores, ambos submetidos, portanto, obedincia hierrquica e
autoridade poltica.
Se no mbito penal, o que se perseguia com o referido princpio era que o juiz que instrua
no se sentisse condicionado na hora de ajuizar, no administrativo sancionador deve garantirse que o rgo tramitante do expediente e o competente para resolver sejam distintos, mas no
s formalmente mas que actuem com completa independncia um do outro, coisa que no
ocorre se entre ambos existe uma relao hierrquica..176
Em Portugal, os rgos fiscalizadores, normalmente autoridades policiais, pertencem
face aos poderes administrativos a tentativa de subordinar duas partes com foras desiguais (Administrao
Pblica e particulares) a uma apreciao imparcial e arbitral como caracteristicamente a de um juiz; - trabalho
que enfrenta desde logo a dificuldade de se assistir, do lado da Administrao, extrapolao de uma jurisdio
caseira (administrativa) como fuga sujeio propriamente dita a uma entidade que esteja supra partes de
modo equidistante..
174
A propsito, Vieira de ANDRADE, ob. cit., pg. 469: Na realidade, mesmo no contexto de um modelo
predominantemente subjectivista de justia administrativa, no deixa de ser relevante a juridicidade objectiva,
no apenas como padro judicial e finalidade da interveno do Ministrio Pblico, mas, em rigor, tambm de
uma das partes, a Administrao, pois ela no surge, a no ser esporadicamente, como titular de verdadeiros
direitos subjectivos, visa realizar interesses (pblicos) intimamente associados legalidade, que tem o poderdever de prosseguir..
175
Neste sentido expressamente impe o artigo 134. n. 2 da lei espanhola LRJAPYPAC.
176
98
geralmente a entidades distintas das autoridades instrutoras e decisoras. 177

Veja-se o recente exemplo da lei das infraces praticadas em auto-estradas, cuja fiscalizao
est a cargo de agentes de fiscalizao subordinados entidade concessionria (artigo 3. n. 1
da Lei n. 25/2006 de 30 de Junho: A fiscalizao do cumprimento das normas referentes aos
ttulos de trnsito em infra-estruturas rodovirias, designadamente em auto-estradas e pontes,
efectuada, na respectiva rea de actuao, por agentes representantes das empresas
concessionrias com funes de fiscalizao, designadamente por portageiros.).
A questo coloca-se nas posteriores fases procedimentais de instruo e deciso. O
funcionrio instrutor do processo pertence mesma organizao administrativa daquele que
chamado a decidir. Embora haja geralmente uma repartio formal das funes instrutria e
decisria, a verdade que, na maior parte dos casos, a entidade decisora limita-se a ratificar a
proposta de deciso elaborada pelo instrutor, ao qual cabe seguir escrupulosamente as
instrues recebidas dos seus superiores hierrquicos.178
Ainda assim, h casos em que a competncia para a instruo atribuda a uma entidade e a
competncia para a deciso cabe a outra. isso que sucede, por exemplo, com as contraordenaes em matria econmica (arts. 52. e 73. do Decreto-Lei n. 28/84, de 20 de Janeiro)
e, em alguns casos, com as contra-ordenaes tributrias (arts. 52., 67. e 69. do RGIT).179
semelhana de alguma doutrina180, julgamos que, para alm da separao e independncia
177
Marcelo PRATES, no entanto, refere uma concentrao indesejada na mesma entidade de funes de
investigao, acusao e deciso: ob. cit., pgs. 233 e 234.
178
Tambm assim o relata a doutrina espanhola: o funcionrio instrutor , geralmente, um mero subordinado
hierrquico, inserido em no poucas ocasies dentro da prpria unidade administrativa encarregada de resolver o
procedimento; com uma margem de autonomia, por tanto, que mais terica que real, porque, em definitivo, sabe
que a sua interveno deve ser do agrado dos seus superiores; actua, assim, pois, temeroso das represlias que
possam ter lugar. Como se isto fosse pouco, a ainda no suposto hipottico de o juiz instrutor ser zeloso guardio
da sua independncia de critrio, resulta que os seus pontos de vista podem ser alterados com alguma facilidade,
j que a proposta de resoluo com a qual conclui a sua instruo no tem carcter vinculativo, pelo que a
autoridade decisria pode, em ltima instncia, modific-la, inclusivamente, in peius. Suay RINCN, La
Discutible Vigencia, cit., pg. 168.
179
Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenaes, Anotaes, pg. 285.
180
Neste sentido, Domnguez VILA, ob. cit., pg. 322.
99
efectiva das funes instrutria e decisria, a soluo passaria por uma profissionalizao dos
rgos administrativos com essas funes, semelhana de tribunais administrativos
sancionadores na Administrao directa do Estado.
Profissionalizao que se no deve confundir com centralizao, contrria desejada
aproximao e participao dos cidados prevista na Constituio (artigo 267. n. 1).181
Marcelo Prates afirma, na obra que vimos citando182, que Se, no plano ideal, o poder punitivo
estatal deveria manter-se concentrado nos tribunais, preferencialmente em tribunais
especializados que, no mbito das infraes administrativas, contassem com a contribuio de
autoridades administrativas quanto investigao dos elementos do ilcito e acusao dos
infratores, no plano positivo, o poder administrativo sancionador geral fenmeno existente e
em expanso.. O itlico nosso, uma vez que pretendemos destacar a ideia de que no nos
parece que exista, neste mbito, um plano ideal, tanto quanto a evoluo histrica nos tem
mostrado, mediante sucessivas atribuies e reatribuies de ius punitivo tanto administrao
como aos tribunais. Julgamos, antes, que, a ser tomada uma opo, esta derive na construo
de um sistema claro e capaz, tanto passando pela criao de tribunais especializados como por
organismos pblicos profissionalizados.
Como j foi referido, a dimenso reguladora do Estado actualmente configurada parece indicar
o caminho da criao de entidades pblicas especializadas com funes especificamente
fiscalizadoras e sancionadoras.
5.6. Garantia de acesso ao direito e aos tribunais

Esta garantia encontra-se consagrada no artigo 20. n1 da CRP (e tambm no artigo 268. n.
4: garantia de tutela jurisdicional efectiva).
181
Miguel Nuno Pedrosa MACHADO, Anteprojecto de Reviso do Decreto-Lei n. 433/82, , cit., pg. 309,
afirma a convenincia da descentralizao para evitar a concentrao de competncias em entidades distantes
dos administrados e do local e demais circunstncias do cometimento das infraces, com efeitos indesejveis
tanto para os presumveis agentes das infraces como para a sobrecarga ou hipertrofia dessas actividades de
sancionamento.
182
Pg. 237.
100
Os cidados ou as pessoas jurdicas podem recorrer judicialmente das decises que lhes
apliquem sanes administrativas.
Esta uma garantia prevista na maioria dos pases europeus signatrios da Conveno
Europeia dos Direitos do Homem (artigo 61. da Conveno de Roma), tributria do direito a
um due process of law de origem anglo-saxnica, que se estende, segundo jurisprudncia do
Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, a acusaes em matria administrativa.
Tambm a jurisprudncia do Tribunal Constitucional o vem pronunciando: inquestionvel
que o processo, em geral, no imune Constituio, e que desta decorrem implicitamente,
quanto sua conformao e organizao, determinadas exigncias impreterveis, que so
directo corolrio da ideia de Estado de direito democrtico; bem se sabe, com efeito, como um
dos elementos estruturais deste modelo de Estado a observncia de um due process of law na
resoluo dos litgios que deva ter lugar no seu mbito. (Ac. do TC n. 404/87).
Este princpio constitui corolrio de uma tendncia de jurisdicionalizao dos
procedimentos sancionadores que, na sua fase exclusivamente administrativa, apenas difere do
processo judicial por razes de simplificao e celeridade processual.
Domnguez VILA distingue dois componentes do direito tutela jurisdicional, uma activa e
outra passiva; constituda a primeira pelo direito a accionar ou exercitar a pretenso processual
e activar a administrao da justia, por meio de aces e recursos, e um aspecto passivo que
tem um reflexo na necessidade de que juzes e tribunais se pronunciem atravs de uma
resoluo judicial motivada e transparente acerca das controvrsias jurdicas que lhe so
apresentadas.
Para o Direito Administrativo Sancionador, esta caracterizao tem o seu correlativo, pelo
aspecto passivo, implicando garantia de acesso ao poder judicial das resolues
administrativas sancionadoras, uma vez esgotada a via administrativa, e, pelo lado activo, o
direito de denncia ou comunicao, possibilidade de um particular iniciar um procedimento
sancionador dando a conhecer ao rgo administrativo competente determinados factos que
101
implicam a instaurao de um procedimento administrativo ou o direito da administrao a

iniciar oficiosamente tal procedimento.183
O princpio do favorecimento do processo (ou princpio pro actione) corolrio processual

deste princpio do acesso efectivo justia, significando uma interpretao e aplicao das
normas processuais no sentido de favorecer o acesso ao tribunal ou de evitar as situaes de
denegao de justia, designadamente por excesso de formalismo.
De facto, a tutela efectiva, principalmente dos direitos dos particulares, tem de ser
simultaneamente eficaz e eficiente: eficaz, na medida em que realize os objectivos de
proteco dos direitos, e eficiente, na medida em que consiga tais objectivos de forma
adequada, sem custos desproporcionados..184
J vimos que este direito exercido perante os tribunais ordinrios (face proibio de
tribunais especiais ou de excepo), predeterminados na lei (normalmente o do local da
infraco), em nome dos princpios da imparcialidade e da independncia.
183
184
Vieira de ANDRADE, ob. cit., pg. 490, citando o artigo 7. do CPTA: as normas processuais devem ser
interpretadas no sentido de promover a emisso de pronncias sobre o mrito das pretenses formuladas.
No domnio das sanes administrativas inominadas, em princpio, a aco correspondente ser a aco especial
(artigo 46. CPTA), na medida em que est em causa um acto administrativo que corresponde a uma deciso de
autoridade administrativa com eficcia externa, normalmente susceptvel de lesar direitos ou interesses
legalmente protegidos (artigo 51. n. 1 do CPTA), que produz efeitos nas relaes jurdicas administrativas
externas. No entanto, em qualquer caso, os cidados tm sempre direito a tutela judicial efectiva por via da
aco administrativa comum. (pg. 217, nota 418).
No entanto, quando se exige que o interesse do impugnante seja directo, no sentido, tradicionalmente construdo
neste domnio, em que ele deve ser actual, est a fazer-se apelo ideia de que o impugnante deve estar
constitudo numa situao de efectiva necessidade de tutela judiciria, i.e., a admissibilidade da utilizao da
via impugnatria pressupe a ocorrncia de uma circunstncia concreta que determine a necessidade de recorrer
aos tribunais. A impugnao contenciosa de actos administrativos, salvo disposio legal em contrrio, no est
dependente de prvia impugnao administrativa nem parece razovel exigir do autor a explicao determinante
da sua opo de recorrer directamente via judiciria (Mrio Aroso de ALMEIDA, O Novo Regime do Processo
nos Tribunais Administrativos, Coimbra: Almedina, 2003).
102
O direito ao juiz ordinrio predeterminado por lei tem, relativamente ao Direito

Administrativo Sancionador, a relevncia que s os juzes podem impor penas em virtude de
sentenas e, por tanto, as sanes administrativas devem ser revistas totalmente na jurisdio
competente, no adquirindo firmeza seno quando a sano imposta pela Administrao
encontra referendo numa sentena judicial, confirmatria e firme.
Assim, o objectivo da descriminalizao de libertar os tribunais no fica assim plenamente
conseguido.
No caso das contra-ordenaes, essa impugnao judicial feita atravs dos tribunais
judiciais comuns (salvo algumas excepes, nomeadamente, contra-ordenaes tributrias,
impugnveis perante os tribunais tributrios; as contra-ordenaes previstas na Lei n.
18/2003, impugnveis perante o Tribunal de Comrcio de Lisboa; as contra-ordenaes
martimas, recorrveis para os tribunais martimos; as contra-ordenaes laborais e da
segurana social, da competncia dos tribunais do trabalho e as contra-ordenaes do
comrcio, impugnveis perante os tribunais de comrcio), ao contrrio dos restantes tipos de
sanes administrativas, cuja impugnao feita atravs dos tribunais administrativos.
O n. 1 do artigo 59. do RGCO dispe expressamente que a deciso da autoridade

administrativa que aplica uma coima susceptvel de impugnao judicial, existindo ainda
possibilidade de recurso para a Relao nos casos previstos no artigo 73. n. 1 do mesmo
diploma: quando a coima for superior a 249,40 euros; quando o arguido tiver sido condenado
em sano acessria; quando o arguido for absolvido ou o processo tiver sido arquivado em
casos em que a coima aplicada ou reclamada seja superior a 249,40 euros, quando a
impugnao judicial tiver sido rejeitada ou o tribunal tiver decidido por despacho no obstante
o recorrente se ter oposto a tal.
Decorrente do princpio constitucional ora em anlise tambm a possibilidade de

impugnao judicial de todas as decises, despachos e demais medidas tomadas pela
Administrao no decurso do processo contra-ordenacional lesivos de direitos ou interesses
103
legalmente protegidos (previso constante do artigo 55. do RGCO).

Neste sentido se pronunciou o Tribunal Constitucional, ao considerar que deve ser
constitucionalmente garantido ao menos por decurso do princpio do Estado de direito
democrtico o direito reapreciao judicial das decises judiciais que afectem direitos
fundamentais, o que abrange no apenas as decises condenatrias em matria penal, mas
tambm todas as decises que afectem direitos fundamentais constitucionais, pelo menos os
que integrem a categoria constitucional dos direitos, liberdades e garantias.185
Regra geral, por efeito do disposto no artigo 408. n. 1 do Cdigo Processo Penal, a
impugnao judicial de decises administrativas sancionatrias proferidas em processo contraordenacional ter efeito suspensivo.186
No entanto, haver situaes de solve et repete previstas na lei, como por exemplo, na
redaco actual do Cdigo da Estrada, o disposto no artigo 187. n. 1: a impugnao judicial
do acto de condenao no pagamento de coimas tem efeito meramente devolutivo, o que no
se aplica, por falta de previso do legislador, s sanes acessrias determinadas.
185
Neste sentido, as declaraes de voto de Vital MOREIRA e Antnio VITORINO, nos Acs 65/88 e 202/90
respectivamente.
No mesmo sentido, Lopes do REGO, Acesso ao direito e aos tribunais, cit., pg. 74 ss, apesar da Constituio
no consagrar expressamente o direito a recurso nem a um duplo grau de jurisdio, O que o legislador ter de
assegurar imperativamente e sem quaisquer restries o acesso a um grau de jurisdio, que constituir, por
assim dizer, a tutela jurisdicional mnima. (pg. 80), podendo alterar ou suprimir alguns graus de recurso,
atribuindo maior ou menor amplitude ao direito de recurso.
186
Domnguez VILA, ob. cit., pg. 314: a admisso do solve et repete acontecer quando haja uma sentena
prvia em juzo contraditrio em que ambas as partes gozam de todas as garantias e meios de defesa legais. Mas
no procedimento sancionador, onde a parte dbil sempre o cidado obrigado a pagar a multa, e no se d
nenhuma das condies anteriores, no procede a sua exigncia, j que de contrrio se incorrer em
inconstitucionalidade, j que o interesse mais fortemente tutelado sempre a garantia do presumvel infractor
exercitar, sem obstculos desnecessrios, um direito de defesa..
No entanto, a doutrina do Tribunal Constitucional espanhol assentiu que no contrrio tutela judicial a
exigncia de constituio de depsitos ou consignaes na SSTC 5/1988, 2/1989, 151/1989 e 343/1993.
Em Portugal, o Tribunal Constitucional, atravs do Ac. n. 30/80, consagrou j a inconstitucionalidade do artigo
15. n. 5 do Decreto-Lei n. 21/85 de 17 de Janeiro, relativo ao regime de registo e explorao de mquinas
elctricas de diverso, o qual exigia o depsito da coima aplicada como condio da impugnao judicial da
deciso.
Sobre a constitucionalidade do depsito a que se refere o artigo 173. do Cdigo da Estrada, o Tribunal
Constitucional portugus ainda no teve oportunidade de se pronunciar.
104
Relativamente s sanes administrativas no contra-ordenacionais, a impugnao judicial de

um acto administrativo no suspende, em regra, automaticamente a eficcia do acto, podendo
no entanto o interessado pedir ao tribunal a suspenso da eficcia do acto no mbito de um
processo cautelar (nesse sentido Ac. do TCA de 11/12/2003 (P. 7320/03)) ou mesmo nos casos
de nulidade, para evitar os efeitos prticos da deciso.187
A suspenso da eficcia s se verifica nos casos excepcionais previstos na lei, e, em geral,
por fora do artigo 50. do CPTA, quando o acto determine apenas o pagamento de uma
quantia certa, sem natureza sancionatria, desde que seja prestada cauo..188
Constitui excepo a impugnao de actos que determinem a demolio de obra ou reposio
do terreno, quando haja obras no licenciadas ou autorizadas: artigo 115. do DL n. 555/99 de
16 de Dezembro.
A proibio da reformatio in pejus encontra-se expressamente prevista no artigo 72.-A n. 1

do RGCO: Impugnada a deciso da autoridade administrativa ou interposto recurso da
deciso judicial somente pelo arguido, ou no seu exclusivo interesse, no pode a sano
aplicada ser modificada em prejuzo de qualquer dos arguidos, ainda que no recorrentes,
prevendo o n. 2 que: o disposto no nmero anterior no prejudica a possibilidade de
agravamento do montante da coima, se a situao econmica do arguido tiver entretanto
melhorado de forma sensvel..
Esta excepo, semelhante prevista no processo penal (constante do artigo 409. Cdigo
Processo Penal) implica fixao de matria de facto, o que no acontece na Relao, limitada a
conhecer questes de direito, tendo que se verificar alteraes de disponibilidade de meios
187
A suspenso da eficcia de actos administrativos, tenham eles j sido executados ou no, depende, em
qualquer caso () da ponderao dos interesses pblicos e privados () em presena , cf. o disposto no
artigo 120. n. 2 do CPTA.
No entanto, quando o acto administrativo j tiver sido executado, a sua suspenso no se justificar, por falta de
interesse processual do requerente, se todos os seus efeitos nocivos j se tiverem consumado e as consequncias
da execuo realizada forem materialmente irreversveis. (Mrio Aroso de ALMEIDA, ob. cit., pg. 272).
188
Vieira de ANDRADE, ob. cit., pg. 231.
105
pecunirios do arguido e no apenas melhoria sensvel da situao econmica e o arguido

deve ter oportunidade de se pronunciar.189
O artigo 75. da Lei n. 50/2006, relativa s contra-ordenaes ambientais, exclui
expressamente a proibio da reformatio in pejus no seu mbito de aplicao, impondo que
essa informao conste de todas as decises condenatrias.
J vimos que, relativamente aos recursos interpostos perante os tribunais administrativos, estes
sero limitados causa de pedir e exclusivamente a questes de direito, embora relativamente
aos pedidos de impugnao de actos administrativos o tribunal possa conhecer oficiosamente
vcios (ilegalidades) do acto, isto , o comportamento especfico da Administrao violador de
normas jurdicas (sejam estas regras legais ou princpios jurdicos), tal resulta do artigo 95.
n. 2 do CPTA.190
O princpio que acabmos de especificar no se esgota no direito de aco judicial, pelo que
com ele relacionados esto os direitos da igualdade processual (j referida supra), do
contraditrio e da defesa191, dos quais nos ocuparemos em seguida.
189
190
191
Neste sentido, Lopes do REGO, Acesso ao direito e aos tribunais, cit., pg. 55.
106
5.7. Direitos de audincia e defesa

Estes direitos dos administrados esto expressamente consagrados nos artigos 269. n. 3 CRP;
32. n. 10 da CRP (nos processos de contra-ordenao, bem como em quaisquer processos
sancionatrios, so assegurados ao arguido os direitos de audincia e defesa) e ainda no
artigo 100. do Cdigo Procedimento Administrativo.
O princpio do contraditrio, previsto no artigo 32. n. 5 da CRP e extrado do direito
processual penal, est relacionado com o direito de defesa referido anteriormente e com o
princpio do direito a um procedimento com todas as garantias (due process of law),
significando a possibilidade de participao efectiva dos interessados no processo.
Reflecte tambm a j alegada jurisdicionalizao dos procedimentos administrativos e mais
ainda nos procedimentos sancionadores administrativos, que so verdadeiros processos
jurdicos de ndole administrativa. (D. VILA).
O direito de defesa um princpio procedimental que se consubstancia no direito de qualquer
administrado a se opor pretenso punitiva do Estado contra si dirigida, admitindo-se como
sujeito processual ao qual admitido a alegao de factos e a apresentao dos meios de prova
legalmente ao seu dispor e, se tal se mostrar necessrio, com a assistncia tcnica de um
advogado defensor.
O princpio do contraditrio releva no sentido de no serem admitidas provas, nem proferidas
pelo tribunal quaisquer decises desfavorveis a um sujeito processual (designadamente a um
particular, autor ou co-interessado), sem que este seja ouvido sobre a matria, em termos de
lhe ser dada previamente ampla e efectiva possibilidade de a discutir corresponde, nessa
medida, ao direito de audincia, que, em relao aos particulares, deve ser entendido como
uma direito fundamental (equiparado aos direitos, liberdades e garantias) quando esteja em
causa a aplicao de uma sano pessoal..192
192
Vieira de ANDRADE, ob. cit., pg. 488, por isso se aplica na determinao de sanes pecunirias
compulsrias.
O direito de audincia, previsto nos artigos 20. e 211. da CRP, interpretados em consonncia com o artigo 10.
da Declarao Universal dos Direitos do Homem e 6,1 da Conveno Europeia dos Direitos do Homem, no
107
Assim, As decises surpresa no devem, pois, ter lugar sem ofensa do princpio do
contraditrio
Apesar deste reconhecimento jurisprudencial, o TC tem considerado inconstitucionais apenas
aqueles regimes que, em absoluto, se mostrem incompatveis com os princpios da igualdade
processual e do contraditrio e intolerveis, por no assegurarem minimamente a
densificao destes princpios processuais fundamentais.193
O direito de defesa aplica-se no mbito contra-ordenacional ex vi do artigo 50. RGCO: no

permitida a aplicao de uma coima ou de uma sano acessria sem antes se ter assegurado
ao arguido a possibilidade de, num prazo razovel, se pronunciar sobre a contra-ordenao que
lhe imputada e sobre a sano ou sanes em que incorre..
O desrespeito pelo princpio do contraditrio constitui nulidade insuprvel nos termos desta
norma e do artigo 119. n. 1 alnea c) do Cdigo Processo Penal.
O mesmo acontece relativamente imposio de medidas cautelares no procedimento
administrativo sancionador que limitem ou lesionem direitos subjectivos. Constitui requisito
imprescindvel a realizao de um trmite de audincia do interessado, como requisito prvio
adopo da medida. o que acontece no caso da perda de objectos perigosos ou com as
medidas cautelares previstas no artigo 180. do Cdigo da Estrada (aplicveis quando se revele
necessrio para a instruo do processo, ou para a defesa da segurana rodoviria, e ainda
quando o arguido exera actividade profissional autorizada, titulada por alvar ou licenciada
pela Direco-Geral de Viao, e tenha praticado a infraco no exerccio dessa actividade).
Em consequncia do exerccio do direito de defesa, o arguido em processo de contraordenao tem o direito de confessar ou negar os factos (artigo 141. n. 5 do Cdigo Processo
Penal por remisso do artigo 41. RGCO).
implica o direito a uma audincia pblica: Com efeito, no poder negar-se que um simples processo escrito j
possibilita, de todo o modo, o acesso aos tribunais (Ac. do Tribunal Constitucional n. 222/90).
193
Lopes do REGO, Acesso ao direito e aos tribunais, cit., pgs. 58 e 59.
108
Alm disso, o administrado pode apresentar provas mediante a utilizao de todos os meios
pertinentes para a sua defesa legalmente admissveis (prova testemunhal, pericial, por
reconhecimento, por inspeco ou documental) princpio da universalidade dos meios de
prova, cabendo, no entanto, ao rgo administrativo instrutor julgar sobre a pertinncia ou no
das provas propostas.
A utilizao dos meios de prova para a defesa uma garantia constitucional, que deve
observar-se nos procedimentos administrativos sancionadores, mas isso no obsta a que,
oficiosamente, a Administrao possa proceder averiguao do que considere necessrio
para comprovar os factos alegados pelos administrados, tal como acontece no processo penal
(princpio do inquisitrio).
Neste mbito, rege o princpio da livre apreciao das provas, outro princpio de natureza
judicial aplicvel no procedimento administrativo sancionador, o qual () no representa,
porm, um arbtrio ou um puro subjectivismo, j que, para alm da fora probatria legal de
determinadas provas (designadamente documentais), essa convico ou certeza prtica tem
como pressupostos valorativos os critrios da experincia comum e da lgica do homem
mdio (o bonus paterfamilias), havendo de ser racional e susceptvel de motivao, em termos
de se reconhecer uma capacidade de convencimento objectiva (ou intersubjectiva) e
controlvel..194
O exerccio do direito de defesa reflecte-se igualmente na exigncia de requisitos para a

deciso condenatria, previstos nomeadamente no artigo 58. RGCO, visando assegurar ao
arguido a possibilidade de efectivar o seu direito de defesa, que s poder existir com um
conhecimento perfeito dos factos que lhe so imputados, das normas legais em que se
enquadram e condies em que pode impugnar judicialmente aquela deciso..195
Neste sentido tambm impe o Assento do Supremo Tribunal de Justia n. 1/2003, publicado
no Dirio da Repblica, Srie I-A n. 21, pg. 547 ss: quando, em cumprimento do disposto
194
195
109
no artigo 50. do regime geral das contra-ordenaes, o rgo instrutor optar, no termo da
instruo contra-ordenacional, pela audincia escrita do arguido, mas, na correspondente
notificao, no lhe fornecer todos os elementos necessrios para que este fique a conhecer a
totalidade dos aspectos relevantes para a deciso, nas matrias de facto e de direito, o processo
ficar doravante afectado de nulidade, dependente de arguio, pelo interessado/notificado, no
prazo de 10 dias aps a notificao, perante a prpria administrao, ou, judicialmente, no acto
de impugnao da subsequente deciso/acusao administrativa..
5.7.1. Direito assistncia de um defensor

tambm um princpio conexo com os princpios da igualdade, da garantia de tutela judicial
efectiva e do direito de defesa, previsto no artigo 32. n. 3 da Constituio.
Decorre tambm do disposto no artigo 20. n. 2 CRP: todos tm direito, nos termos da lei,
informao e consulta jurdicas, ao patrocnio judicirio e a fazer-se acompanhar por
advogado perante qualquer autoridade. e do artigo 11. n. 2 do CPA.
um direito que se estende ao Direito Administrativo Sancionador, o que se justifica tanto
mais que o direito sancionador se complica e diversifica mais e mais cada dia, pelos muitos
aspectos da actividade social que tm sido objecto da interveno administrativa e a
multiplicidade de factos que sob distintas condies de exerccio so objecto de punio por
meio de multas ou outro tipo de sanes, pelo que o cidado leigo em direito e sem meios
econmicos se encontra indefeso, e s atina a interpor escritos com grande contedo de
misericrdia ao ente administrativo..196
O Tribunal Constitucional portugus tem entendido que infringem o disposto no artigo 20.
da CRP aqueles preceitos que condicionam a eficaz actuao processual do interessado
economicamente carenciado, atravs da exigncia de imediata efectivao de depsitos ou
prestao de garantias que no podem ser supridos atravs da concesso de assistncia ou
196
110
apoio judicirio..197 Por isso, atravs do Ac. 30/80, foi declarada a inconstitucionalidade
material do artigo 15. n. 5 do DL n. 21/85.198
Do mesmo modo, no sero inconstitucionais as exigncias legais de prestao de garantia
patrimonial para o exerccio de direitos processuais ou obstar produo de determinados
efeitos, quando sejam susceptveis de serem supridas atravs de assistncia ou apoio
judicirio, que o interessado pode requerer e obter.
Relativamente ao direito ora em anlise, dispe o artigo 53. do RGCO: 1- O arguido da

prtica de uma contra-ordenao tem o direito de se fazer acompanhar de advogado, escolhido
em qualquer fase do processo. A prpria autoridade administrativa pode nomear defensor
sempre que as circunstncias do caso revelarem a necessidade ou a convenincia de o arguido
ser assistido (n. 2 do mesmo artigo).
Aplica-se a lei em vigor relativa ao apoio judicirio (Lei n. 34/2004 de 29 de Julho)
O legislador no reconhece assim como necessria ou obrigatria a interveno de advogado
em procedimento sancionador administrativo, uma vez que o administrado tem sempre a
possibilidade de auto defender-se. 199
197
Lopes do REGO, Acesso ao direito e aos tribunais, cit., pg. 87.
198
Por este motivo igualmente se colocam dvidas acerca da constitucionalidade da medida de apreenso de
documentos prevista no artigo 173. n. 4 do Cdigo da Estrada, resultante da no prestao de depsito de valor
igual ao montante da coima prevista para a contra-ordenao praticada, depsito esse que s poder ser efectuado
no acto imediato da verificao da infraco, pelo que fica impossibilitado o direito a apoio judicirio. Esta
medida no qualificada pelo legislador como sano (apenas visa garantir o pagamento da coima, sendo
devolvida em caso de absolvio), mas integra-se no procedimento administrativo contra-ordenacional previsto
no Cdigo da Estrada, dela resultando a produo de efeitos desfavorveis ao arguido (que se v privado dos seus
documentos, ainda que estes sejam substituveis por guias, vlidas apenas em territrio nacional) que queira se
opor pretenso sancionadora da administrao e exercer o seu direito de defesa, mas que no possua meios
econmicos para efectuar tal depsito.
199
este o critrio do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, face no obrigatoriedade da interveno de
advogado neste tipo de procedimentos na Conveno Europeia de Direitos Humanos, no garantindo ao acusado
o direito a decidir por si mesmo de que maneira assegurar a sua defesa, cabendo ao direito nacional decidir se se
defende por si mesmo ou com assistncia de advogado.
Em sentido contrrio, D. VILA, defendendo a necessidade constitucional de se assegurar defesa tcnica no
procedimento sancionador, semelhana do que acontece no direito penal, pelas razes expostas, agravadas pelo
facto de no ordenamento espanhol a deciso entre as condutas ilcitas atribudas ao ordenamento penal ou
111
5.8. Princpio do direito a um processo clere ou sem dilaes indevidas

Princpio procedimental presente no artigo 20. n. 5 da CRP: para defesa dos direitos,
liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidados procedimentos judiciais
caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efectiva e em tempo til
contra ameaas ou violaes desses direitos..
Trata-se de um princpio que deve ser aplicvel tambm no mbito sancionador
administrativo.
Segundo Domnguez VILA200, a aplicao deste princpio ao procedimento administrativo
sancionador, significa que este h-de ser tramitado em tempo razovel (termo constante do
artigo 6 n. 1 da Conveno Europeia para a Proteco dos Direitos do Homem e das
Liberdades Fundamentais). A expresso, corolrio do princpio da economia processual,
constitui um conceito jurdico indeterminado que h-de ser dotado de contedo em cada caso
concreto, tornando este princpio num princpio relativo, concretizado sempre que a durao
do processo no ponha em causa a realizao efectiva da justia material.201
No entanto, pode-se adiantar alguns critrios de determinao da razoabilidade da durao do
procedimento:
complexidade do assunto;
margens ordinrias de durao de litgios similares;
consequncias que podem deparar-se aos litigantes;
condutas das autoridades tramitadoras;
meios disponveis.
administrativo sancionador no seguir outro critrio seno o do interesse do legislador do momento (ob. cit., pg.
327 ss).
200
201
112
5.8.1. Prescrio
Relacionado directamente com este princpio est a prescrio do procedimento e da execuo
da coima e da sano acessria.
O artigo 27. do RGCO prev como causa de extino da responsabilidade contraordenacional, invocvel ex officio202, a prescrio do procedimento sempre que da prtica da
contra-ordenao hajam decorrido cinco, trs ou um ano, consoante o montante da coima
aplicvel, sem prejuzo das causas de suspenso e interrupo previstas nos artigos 27.-A e
28. do mesmo diploma.
Relativamente coima e sano acessria, estas prescrevem, nos termos dos artigos 29. e
31. do Decreto-Lei n. 433/82, no prazo de trs anos ou um ano a contar do carcter definitivo
ou do trnsito em julgado da deciso condenatria, sem prejuzo das causas de interrupo e
suspenso previstas nos artigos 30. e 30.-A do mesmo diploma.
Tanto o procedimento como a coima e a sano acessria prescrevem quando, desde o seu
incio e ressalvado o tempo de suspenso, tiver decorrido o prazo normal da prescrio
acrescido de metade (artigos 28. n. 3 e 30.-A n. 2 do mesmo diploma).
Apesar da previso do regime geral da prescrio pelo Decreto-Lei n. 433/82, quase toda a
legislao especial prev o prazo de prescrio aplicvel s contra-ordenaes que regem no
seu mbito, v.g. o artigo 33. n. 1 do R.G.I.T. (prev prazo de cinco anos para prescrio do
procedimento, alm de prever outros casos especiais de prescrio no artigo 45. da Lei Geral
Tributria) ou o artigo 40. da Lei n. 5/2006 (cinco anos para as infraces ambientais muito
graves e trs anos para as leves).
Tambm neste mbito se colocam assim problemas derivados da existncia de vrios graus de
subsidiariedade na legislao que define o regime jurdico das vrias infraces
202
Diferente, por exemplo, do sistema italiano, onde a prescrio no pode ser declarada oficiosamente. O artigo
28. 1. da lei n. 689/81 estabelece que o ilcito prescreve e no pode ser sancionado aps cinco anos da sua
prtica (salvo as causas de interrupo), enquanto o artigo 28. 2. da lei italiana remete para a disciplina do
Cdigo Civil no que respeita s causas de interrupo da prescrio.
113
administrativas.203
Por exemplo, o novo Cdigo da Estrada prescreve o prazo de prescrio (do procedimento, da
coima e das sanes acessrias) de dois anos (artigos 188. e 189. do Cdigo da Estrada).
Coloca-se, pois, a seguinte questo: aplicar-se-o as disposies do RGCO relativamente s
causas de interrupo e suspenso, prevendo-se como prazo mximo de prescrio dois anos
acrescidos de metade, consoante o disposto nos artigos 28. n. 3 e 30.-A n. 2 do Decreto-Lei
n. 433/82, ou a previso do regime de prescrio efectuado pelo Cdigo da Estrada ser
completa e o prazo indicado de dois anos inclui o tempo de suspenso, no podendo ser
ultrapassado?
A pertinncia da questo reforada pelo facto de, noutros casos, o legislador ter optado por
prever expressamente, ao lado dos prazos de prescrio aplicveis a determinado sector, a
aplicao das causas de suspenso e interrupo previstas no RGCO, como o caso do artigo
48. n.3 da Lei n. 18/2003.
Eis uma questo que a Administrao e a jurisprudncia tero de resolver, tendo em conta, por
um lado, a inteno do legislador em proceder ao alargamento dos prazos de modo a evitar o
elevado nmero de processos arquivados por prescrio e, por outro lado, a interpretao mais
favorvel para os arguidos, no sentido de verem a sua responsabilidade contra-ordenacional
extinta da maneira mais breve possvel.
O alargamento dos prazos de prescrio das sanes administrativas pode levar a dilatar mais
do que o devido os procedimentos sancionadores, os quais, por sua prpria natureza, devem
ser breves, alm de que uma sano aplicada transcorrido um excessivo lapso de tempo da
prtica do ilcito pode no surtir o efeito preventivo desejado.
203
Tambm assim acontece no ordenamento jurdico espanhol: na legislao pr e ps constitucional a

descoordenao absoluta quanto observncia de um mesmo prazo de prescrio para todas as sanes
administrativas, considerando D. VILA (ob. cit. pgs. 295 e 296) ser de rejeitar a remisso, em primeira linha,
para a legislao sectorial pela insegurana e violao do princpio da igualdade que supe, pois com este sistema
se podem prever prazos de prescrio distintos para condutas ilcitas equivalentes no seu desvalor tico e social.
114
5.9. Princpio da responsabilidade e da culpa

Dolo e culpa so imprescindveis no apenas para o Direito Penal, que exclui qualquer forma
de responsabilidade objectiva, mas tambm para o ordenamento jurdico sancionador em
geral, que reconhecemos unitrio.
A exigncia de culpa como pressuposto de punio de um ilcito, seja ele penal ou
administrativo, surge como exigncia da dignidade da pessoa humana:
Se a exigncia de culpa no a nica forma pensvel de defesa da dignidade da pessoa, ela
, em todo o caso, a mais perfeita e a mais forte com que o pensamento jurdico-penal prprio
do Estado de Direito at hoje operou, pelos requisitos limitativos acrescidos e incomparveis
que nele se contm; e assim o penhor mais seguro de legitimao, no mbito da aplicao da
pena, das necessidades preventivas face ao homem delinquente. Por isso se deve persistir em
ver no princpio da culpa uma autntica mxima de civilizao e de humanidade, para a qual
se no descortina ainda hoje alternativa..204
A doutrina, no entanto, vem indicando especificidades na aplicao do princpio da culpa na
sua concepo jurdico-penal ao domnio administrativo, como o fez Figueiredo Dias: no se
trata de uma culpa, como a jurdico-penal, baseada numa censura tica, dirigida pessoa do
agente e sua atitude interna, mas apenas de uma imputao do facto responsabilidade social
do seu autor ou ainda Marcelo PRATES: trata-se de configurao essencialmente pragmtica,
que conta maior proximidade com a noo de responsabilidade do direito civil, uma vez que
fundada sobretudo na voluntariedade do infrator e no desvalor dos efeitos causados pelo seu
descumprimento, do que com aquela presente no direito penal, a qual se baseia, antes, na
inteno do autor do ilcito e no desvalor da conduta.
Para este ltimo autor o ilcito administrativo assume assim carcter formal, bastando o
incumprimento da norma, independentemente de efectiva leso do bem jurdico (perigo
abstracto, sendo que existir sempre uma leso ao bem jurdico interesse pblico/ordem
204
Jorge de Figueiredo DIAS, Sobre o Estado Actual da Doutrina do Crime, 2. parte, Sobre a construo do
tipo-de-culpa e os restantes pressupostos da punibilidade, pg. 10.
115
administrativa), e objectivo, no relevando o aspecto subjectivo, a imputao a ttulo de dolo

ou negligncia do facto ilcito do agente.205
Apesar de o elemento subjectivo estar presente na infraco administrativa com moldes

diferentes do ilcito penal, desde logo porque a censura tica que merece quem pratica um
crime necessariamente diferente da que merece quem pratica um ilcito administrativo (ainda
que, como vimos, o critrio da ressonncia tica no seja decisivo na distino e que
dificilmente se pode dizer que o ilcito administrativo seja eticamente neutro), no
vislumbramos razes para excluir do domnio administrativo uma ideia de culpa, tal qual
definida por Figueiredo DIAS para o Direito Penal, como tico-social, comandada por
critrios pessoais-objectivos, vale dizer, pelas exigncias de conformao que a comunidade e
a sua ordem jurdica podem ainda legitimamente fazer pessoa do agente sem com isto pr
em causa a sua dignidade pessoal, mas antes justamente em nome dela..206
Alm disso, consideramos difcil conceber conceitos de dolo ou negligncia (ou ainda de erro
ou de causas de justificao ou de excluso da culpa) seno enquanto figuras construdas a
partir do entendimento jurdico-penal tradicional de culpa, especialmente em domnios em que
a aplicao subsidiria do Direito Penal expressamente convocada (aplicando-se os artigos
14. e 15. do Cdigo Penal por remisso do artigo 32. do RGCO).
A culpa do agente e, por conseguinte, a imputabilidade da sua conduta a ttulo de dolo ou
negligncia, surge como pressuposto de punibilidade no domnio administrativo uma vez que
defendemos a aplicao dos mesmos princpios constitucionalmente previstos para a aplicao
de penas e sanes, em nome da defesa dos interesses dos cidados.207
205
206
Sobre o Estado Actual da Doutrina do Crime, , cit., pg.13.
207
O Tribunal Constitucional espanhol, assim como a posio doutrinria maioritria, ditou que o princpio da
culpa se aplica tambm em matria de infraces administrativas (cf. Pablo Mayor MENNDEZ).
Este princpio encontra-se expresso na lei espanhola no artigo 30. da LRJAPYPAC.
Tambm a doutrina italiana, como SANDULLI, expressa que, exigindo-se a unidade funcional dos princpios
ordenadores das sanes, isso implica a operatividade para as sanes administrativas do princpio subjectivo da
responsabilidade administrativa do sujeito passivo ou PARADA, afirmando a inadmissibilidade de um regime de
responsabilidade objectiva ou sem culpa, baseada na simples relao com uma coisa, no sendo suficiente, no
116
Esta exigncia expressa nos artigos 1. e 8. do RGCO (este ltimo dita que s punvel o
facto praticado com dolo ou, nos casos especialmente previstos na lei, com negligncia.).
A culpa influi na determinao do montante da coima e na aplicao da sano acessria
(artigos 18. n. 1 e 21. do RGCO).
Assim, no podemos afirmar, com Marcelo PRATES, que a vontade do administrado infractor,
o carcter doloso ou culposo da aco ilcita no domnio administrativo no seja determinante
para a fixao da gravidade da infraco, estando a medida da reprovao ligada a critrios de
apreciao objectiva: agravantes e atenuantes, por ex., a reincidncia, o quantum da infraco,
a condio econmica, etc..208
Com efeito, a culpa, ou melhor, a negligncia do administrado209, presumida na ausncia de
defesa por parte deste, com fundamento na violao do dever geral de cuidado que a prtica da
infraco por si s consubstancia.210 O elemento subjectivo acaba por se presumir, influindo
na determinao da medida da sano apenas os critrios objectivos definidos na lei
(reincidncia, situao econmica do infractor, etc.). O caso muda de figura quando o infractor
mbito da responsabilidade administrativa, que uma conduta seja tpica e antijurdica, sendo necessrio que seja
tambm culposa.
Tambm no mbito sistema sancionador comunitrio no se pode duvidar da existncia e aplicao do princpio
da culpa, exigindo-se que a infraco s normas comunitrias seja imputvel ao agente a ttulo de dolo ou
negligncia, ainda que com as devidas adaptaes e com algumas excepes.
O princpio est expressamente reconhecido em alguns regulamentos comunitrios adoptados no mbito da
Comunidade Europeia, nomeadamente em diversos diplomas do sector da concorrncia faz-se referncia expressa
a que o comportamento infractor tipificado seja cometido deliberadamente ou por negligncia (artigo 15.1 e 2
do Regulamento (CEE) n. 17/62, o artigo 22.1 e 2 do Regulamento (CEE) n. 1017/68, o artigo 19.1 e 2 do
Regulamento (CEE) n. 4056/86, o artigo 14.1 e 2 do Regulamento (CEE) n. 4064/89, ou de maneira
intencional ou por negligncia: artigo 12.1 do Regulamento (CEE) n. 3975/87 (vide Plaza VENTURA, Las
Sanciones Comunitrias Europeas: Su Aplicacin las Empresas, Berriozar, Editorial Edijus, 1999, pg. 332 ss).
208
Ob. cit., pg. 92.
209
O RGCO prev a punio dos factos negligentes nos termos gerais, assim como a generalidade dos diplomas
especiais o especifica (a ttulo de exemplo, veja-se o artigo 133. do Cdigo da Estrada ou o artigo 617. do
Cdigo do Trabalho), incluindo no mbito disciplinar. O dolo surge como um factor agravante da medida da
sano.
210
Vide, por exemplo, Acrdo do Tribunal da Relao de vora de 06/12/2005, proc. n. 2212/05, cujo sumrio
refere que: de presumir a culpa resultante da omisso de um dever geral de cuidado nsito violao de uma
norma estradal, j que exigvel aos condutores de veculos automveis que cumpram as disposies legais
reguladoras do trnsito..
117
exerce o seu direito de defesa, alegando nomeadamente causas de justificao, caso em que a
Administrao deve avaliar o seu grau de culpa, sendo o resultado dessa avaliao critrio
determinante para a deciso administrativa final.
Assim, a culpa no afastada do direito sancionador administrativo, apenas presumida
nalguns casos, presuno necessariamente iuris tantum, passando para a disponibilidade do
sujeito passivo da sano alegar e provar o seu afastamento ou atenuao.
No entanto, o que fica dito reflecte o facto de a aplicao do princpio da culpa de natureza
penal ao domnio administrativo no ser automtica ( semelhana do que j vimos dizendo
em relao aplicao de outros princpios de origem penal a este domnio sancionador) e
resultar numa concepo com diferentes contornos, menos exigente e com algumas
excepes.211
Segundo Domnguez VILA, a translao do princpio ao Direito Sancionador deve efectuar-se
com matizes, pois a tradio jurisprudencial de valorar s a vontade da comisso da infraco
e em alguns casos inclusive bastando unicamente a existncia de responsabilidade objectiva, a
diferena entre a tcnica incriminadora penal e a sancionadora administrativa, expressa por
NIETO, entre outras razes, no limitado repertrio de ilcitos de ordem penal frente
inabarcabilidade do administrativo, a importncia neste ltimo da boa f e da diligncia devida
e a existncia neste de infraces formais, ou sano de incumprimento de um mandato ou
proibio, fazem que princpios derivados da culpa constitucional, como a boa f, a diligncia
devida do presumvel infractor e em suma a vontade ou no na comisso da mesma, sejam
valorados para efeitos da sua imputao..212
A diferente conformao do princpio da culpa no Direito Administrativo Sancionador

reflecte-se tambm na admisso, em alguns casos, da responsabilidade objectiva, a qual
211
Apesar de, mesmo no mbito do Direito Penal, se verificarem conformaes doutrinais de conceitos basilares
como o da culpa, como veremos a propsito da responsabilidade criminal das pessoas colectivas.
No estudo e na compreenso jurdico-penal de cada um daqueles elementos fundantes da dogmtica penal
seguro que se (re)constroem noes. Tudo est em saber at onde vo os limites dessa reconformao. (Faria
COSTA, A Responsabilidade jurdico-penal da empresa, , cit., pg. 551).
212
Ob. cit., pg. 288.
118
surge como verdadeira excepo regra da exigncia, pelo menos, de mera culpa nas
infraces administrativas.213
Com efeito, sujeitos diversos do autor material do facto ilcito podem ser chamados a
responder pela prtica do mesmo. 214
Constitui exemplo do que acabmos de referir a responsabilidade de pais ou tutores de
menores nos casos previstos, v.g. nas alneas b), c) e d) do n. 7 do artigo 135. do Cdigo da
Estrada ou a responsabilidade dos que facultem a utilizao de veculos a pessoas
incapacitadas ou no habilitadas ou sob a influncia de lcool ou substncias psicotrpicas
(alnea e) do n. 7 do artigo 135. do Cdigo da Estrada) ou ainda a responsabilidade dos
instrutores pelas infraces cometidas pelos instruendos no resultantes de desobedincia s
suas indicaes (n. 5 do artigo 135. do Cdigo da Estrada ou o n. 2 do artigo 3. do regime
das contra-ordenaes aeronuticas civis).
Estas normas sancionatrias reflectem a responsabilidade que recai sobre quem tem a cargo
um dever de vigilncia especial sobre menores e incapazes ou sobre quem, embora capaz de
entender e querer, esteja sujeito autoridade, direco ou vigilncia de outrem.
Ao lado destes exemplos, em matria de responsabilidade objectiva, so diversas as previses
de responsabilidade solidria ou subsidiria na legislao contra-ordenacional portuguesa:
213
Neste sentido Quintero OLIVARES, defendendo que nas infraces administrativas deve ao menos existir mera
culpa, prpria da conduta humana, s se excluindo o fortuito e, portanto, a responsabilidade objectiva.
Acerca do caso fortuito e de fora maior, Marcelo PRATES define-o como facto natural ou humano estranho
vontade do administrado, imprevisvel e inevitvel, que impossibilite o cumprimento dos deveres administrativos,
por manifesto tolhimento da espontaneidade da ao infratora manifestada pelo administrado. (ob. cit., pg.
101).
Por tanto, o primeiro pressuposto de punibilidade, a existncia de uma conduta (aco ou omisso) humana
voluntria, fica afastado embora, por exemplo, Pasquale CERBO afirme no ser inequvoca a colocao
sistemtica do caso fortuito ou de fora maior, afirmando que a jurisprudncia parece reconduzi-los essncia do
conceito de culpa.
214
Sobre a responsabilidade objectiva no Direito Administrativo Sancionador, vide Pasquale CERBO, o qual
distingue entre a responsabilidade pelo facto do incapaz e a responsabilidade solidria, abrangendo nesta as
hipteses de serem chamados a responder, alm do autor da violao, o proprietrio, usufruturio ou titular do
direito pessoal de uso; pessoa revestida de autoridade, direco ou vigilncia sobre outra pessoa e a pessoa
jurdica ou empreendedor (o artigo 6. n. 3 da lei italiana estabelece que esta responde solidariamente pelas
infraces praticadas, no exerccio das suas funes, por representante ou dependente de uma pessoa jurdica,
dependendo o direito de regresso da violao ter sido cometida na ausncia ou desobedincia de instrues ou na
execuo destas).
119
o artigo 135. n. 8 do Cdigo da Estrada estabelece a responsabilidade subsidiria do

titular do documento de identificao do veculo pelo pagamento das coimas e custas
que forem devidas ao autor da contra-ordenao, sem prejuzo do direito de regresso e
salvo quando haja utilizao abusiva do veculo;
nos termos do artigo 617. do Cdigo do Trabalho, o contratante, quando um sub

contratante, sob a sua responsabilidade ou quando execute toda ou parte do contrato
nas instalaes do contratante, cometer uma infraco muito grave, responde
solidariamente pelo pagamento da coima, salvo demonstrando que agiu com a
diligncia devida;
o artigo 7. n. 5 do R.G.I.T.; o artigo 11. da lei quadro das contra-ordenaes

ambientais; o artigo 5. n. 1 do regime das contra-ordenaes aeronuticas civis e o
artigo 617. n. 3 do Cdigo Trabalho prevem a responsabilidade solidria dos
administradores, gerentes ou directores das pessoas colectivas ou equiparadas pelo
pagamento da coima devida pela prtica de infraces da responsabilidade destas;
o Cdigo da Estrada, no artigo 135. n. 3 alnea b) faz recair a responsabilidade das

infraces praticadas pelo condutor sobre o titular do documento de identificao do
veculo quando no seja possvel identificar o seu condutor. A inteno do legislador
foi a de assegurar uma fcil individualizao do agente responsvel pela infraco nos
casos (e so muitos) em que o infractor no identificado no momento da prtica da
infraco, embora em detrimento da procura do verdadeiro responsvel e culpado pela
contra-ordenao rodoviria.
tambm constitui responsabilidade solidria a previso do n. 3 do artigo 5. do

Decreto-Lei n. 491/85 de 26 de Novembro, relativo s contra-ordenaes no mbito
do direito laboral e da disciplina jurdica sobre higiene, segurana, medicina do
trabalho, acidentes de trabalho e doenas profissionais, cuja redaco a seguinte:
1- As pessoas colectivas, sociedades e meras associaes de facto so responsveis
pelas contra-ordenaes previstas no presente diploma, quando cometidas pelos seus
rgos ou representantes em seu nome e no interesse colectivo.
120
2- A responsabilidade das entidades referidas no nmero anterior no exclui a

responsabilidade individual dos respectivos agentes.
3- As entidades referidas no n. 1 respondem solidariamente nos termos da lei civil
pelo pagamento das coimas em que forem condenados os agentes das contraordenaes punidas nos termos do presente diploma..215
Para l das excepes, o princpio da nulla poena sine culpa significa no Direito Sancionador
Administrativo que a sano s pode fundar-se na constatao de que deve reprovar-se o
autor pela formao da vontade que o conduziu a decidir o facto e que essa sano nunca pode
ser mais grave do que aquilo que o autor merea segundo a sua culpabilidade, exigindo-se
assim, pois:
liberdade de deciso o que implica que o agente seja responsabilizado por ter
preferido a prtica do facto ao controle dos seus impulsos. Com a liberdade de deciso
prendem-se naturalmente as questes relacionadas com a imputabilidade, que
afastada em razo da idade (art. 10. RGCO) e em razo de anomalia psquica (art.
11.).
deciso correcta o que pressupe que liberdade de querer ande associada a

capacidade de percepo dos deveres. Com a correco da deciso prende-se a
problemtica do erro sobre as circunstncias do facto (art. 8., n. 2, do RGCO) e sobre
a ilicitude (art. 9. do RGCO)..216
215
Este artigo foi assim analisado por Joo Soares RIBEIRO, Responsabilidade contra-ordenacional dos
trabalhadores por conta de outrem, in Questes Laborais, Ano 1, n. 1, 1994, pgs. 37-42: o n. 2 responsabiliza
individualmente as pessoas singulares, pelo que a responsabilidade do n. 3 a responsabilidade pelo mero
pagamento das coimas, enquanto que a do n. 1 muito mais ampla, a responsabilidade pela contra-ordenao.
A responsabilidade deve ser directamente imputada pessoa em nome ou por conta de quem actuaram por aco
ou omisso.
A pessoa singular que aja fora do exerccio das suas funes e cometa contra-ordenao imputvel a uma pessoa
colectiva responde em nome individual pela prtica dessa infraco sem prejuzo da responsabilidade civil pelo
pagamento da coima em que, solidariamente, deve ser condenada a pessoa colectiva.
O que equivale a dizer que em toda e qualquer contra-ordenao estatuda no DL n. 491/85, ou em legislao
avulsa, pode ao trabalhador (ao trabalhador por conta de outrem) ser imputada a respectiva responsabilidade.,
pg. 39.
216
121
O citado artigo 8. do RGCO faz tambm referncia problemtica do erro, relevante em

matria de contra-ordenaes.
A interpretao deste artigo remete necessariamente para a doutrina penal sobre a matria e
para os artigos 14., 15. e 16. do Cdigo Penal.
O erro sobre os elementos de facto tpicos que constituem a contra-ordenao, o erro sobre a
proibio ou sobre circunstncias que, a existir, afastariam a culpa ou a ilicitude, exclui o dolo,
por fora no disposto no artigo 8. n. 2 do RGCO.
O erro sobre a ilicitude ( semelhana do artigo 17. do Cdigo Penal) afasta a culpa, salvo se
o erro for censurvel, caso em que a coima pode ser especialmente atenuada (artigo 9.
RGCO).
So apontadas pela doutrina algumas circunstncias perante as quais o erro no dever ser
censurvel (exemplo, Marcelo PRATES e Pasquale CERBO), nomeadamente:
a complexidade das normas ou obscuridade do texto normativo (traduzidas na omisso

de elementos essenciais, contradio entre normas ou a existncia de vrios graus de
subsidiariedade ou remisses normativas);
repentinas mutaes legislativas, nomeadamente considerando ilcitas condutas que

no o eram;
informaes erradas por parte das autoridades administrativas.
So tambm aplicveis, por remisso do RGCO (artigo 32.), causas de excluso da ilicitude e
da culpa previstas no Direito Penal (artigo 31. ss), que, neste trabalho, nos limitaremos a
enunciar exemplificativamente.
Entre as primeiras esto:
122
a) a legtima defesa (artigo 32. do Cdigo Penal), significando, em termos gerais, que
age em legtima defesa quem se vir constrangido a cometer um facto ilcito que surge
como meio indispensvel e adequado para defender ou evitar uma agresso actual e
ilcita a um direito ou interesse juridicamente protegido.
Trata-se de um instituto de pouca relevncia face natureza do ilcito contraordenacional e pouco presente do Direito Administrativo Sancionador.
b) o exerccio de um direito atribudo por lei, desde que no seja abusivo e respeite outros
direitos com igual dignidade.
c)
o cumprimento de um dever imposto por lei ou autoridade legtima.217
Entre as causas de excluso da culpa, alm da inimputabilidade e do erro sobre a ilicitude no

censurvel, destacamos o estado de necessidade desculpante.
Nesta circunstncia, a no punio no assenta em consideraes acerca da culpa individual,
mas sim na ideia de que, em geral, uma actuao que radica nessas situaes no carece de ser
punida. 218
O facto ilcito praticado para afastar um perigo (efectivo) actual, no removvel doutro
modo, que ameace bens como a vida, integridade fsica, honra ou liberdade.
O exemplo clssico ser o do condutor que circula em excesso de velocidade para transportar
um doente ao hospital.
A excluso ou atenuao da censurabilidade da conduta deve efectuar-se a partir de um juzo
de adequao e ponderao entre o bem ou interesse ofendido e aquele que se visou proteger
com o acto ilcito.
Pode suceder que a intensidade do motivo no chegue para excluir a culpa mas a atenue,
nomeadamente, quando os bem jurdicos ameaados sejam diferentes da vida, integridade
217
Exclumos a figura do consentimento do lesado, no aplicvel no domnio administrativo, por no estarem em

causa bens jurdicos disponveis.
218
Figueiredo DIAS, Sobre o Estado Actual da Doutrina do Crime, , cit., pg. 26.
123
fsica, honra ou liberdade pessoal ou de terceiro (cf. o disposto no artigo 35. n. 2 do Cdigo
Penal).
Problema referenciado pela maioria da doutrina e tambm na jurisprudncia diz respeito

exigncia de prova do elemento subjectivo da infraco administrativa: a prova da culpa do
agente recai sobre a Administrao ou sobre o infractor?
A tendncia doutrinria e jurisprudencial vai no sentido de fazer recair sobre o agente o nus
de provar haver agido sem culpa ou sob um motivo de justificao da culpa (o mesmo valendo
quando o infractor age sob uma causa de excluso de ilicitude).219
Neste sentido tambm se tem pronunciado a jurisprudncia portuguesa:
1-A culpa, que no se presume, mas que por ser algo que, em regra, se liga ao carcter ilcitotpico do facto respectivo est, em princpio, nsita na descrio desse facto, pelo que nos
casos em que se prevem tipos legais de infraco cometida com dolo e com negligncia
preenchidos pela mesma materialidade, a descrio factual ter implcita uma afirmao da
existncia de culpa.
2- Na falta de referncia explcita ao dolo dever entender-se o facto como negligente como
forma mnima de imputao subjectiva de uma conduta a uma actuao.
219
Em sentido contrrio, Isabel Marques da SILVA, Reflexes acerca da culpabilidade nas contra-ordenaes
fiscais a propsito de dois Acrdos do Tribunal Central Administrativo, in Direito e Justia, Lisboa,
Universidade Catlica Portuguesa, Faculdade de Direito, Tomo II, Vol. 16, 2002, pgs. 105-111, a propsito das
infraces fiscais e da presuno de negligncia cuja iliso cabe ao infractor, invocada pelo acrdo do Supremo
Tribunal Administrativo de 19 de Julho de 2001 (recurso n. 481/01), citado pela autora, discordando da mesma
por nenhum conceito prprio de negligncia, ou norma estabelecendo uma presuno desta, se encontra pois no
RJIFNA ou na Lei-Quadro das Contra-Ordenaes, pelo que so integralmente aplicveis s contra-ordenaes
fiscais os conceitos de dolo e negligncia previstos nos artigos 14. e 15. do Cdigo Penal. (pg. 108). A tese da
presuno de negligncia ressurge no acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 4 de Dezembro de 2001
(recurso n. 64 927), apoiando-se em jurisprudncia e doutrina que versa sobre transgresses ou contravenes
(remisso do acrdo do STA de 11/11/1987 citado na pg. 110). Entre as transgresses ou contravenes e as
contra-ordenaes no h identidade de natureza jurdica, pelo que, mesmo que a tese da presuno de
negligncia pudesse valer para aquelas o que no importa aqui discutir, mas susceptvel de discusso ela no
, sem mais, transportvel para o domnio das contra-ordenaes.. A culpa pressuposto da infraco fiscal: A
negligncia, como o dolo, no se presumem, antes carecem de alegao e prova, no se encontrando fundamento
para tese diversa. (pg. 111).
124
3- O recurso interposto e admitido ao abrigo dos arts. 73., n. 2, 2 74., n. 2, do RGCO tem o
seu mbito limitado apreciao das questes que podem contribuir para a melhoria da
aplicao do direito e para a promoo da uniformidade da jurisprudncia. (Acrdo do
Supremo Tribunal Administrativo de 10-11-2004, proc. n. 705/04).
Julgamos que o princpio da presuno da inocncia no deve cingir-se ao processo penal,

antes estender-se ao procedimento administrativo sancionador.220
Neste sentido se pronunciou j o Tribunal o Constitucional, por exemplo, no Acrdo n.
301/97221, no sentido de que este princpio no se circunscreve aos domnios penal e
processual penal, antes aplicvel, em geral aos procedimentos sancionatrios de natureza
administrativa, designadamente ao processo disciplinar..
Como cita Domnguez VILA, a administrao no pode prescindir deste princpio ao impor
sanes com base numa hipottica cincia privada dos agentes ou simplesmente
presunes..222
No entanto, por razes pragmticas e de celeridade processual (uma investigao minuciosa
iniciada ex officio pela Administrao para averiguar o grau de culpa do agente semelhana
do que acontece no Direito Penal, faria cair a sano administrativa em idnticos defeitos de
lentido que o processo penal) se constituiu uma excepo a esta regra, baseada no valor
probatrio tanto do auto de notcia, como de alguns meios probatrios ao alcance da
Administrao.
Os autos de notcia baseados em factos presenciados e constatados por agentes a quem a lei
reconhece a condio de autoridade constituem documentos pblicos que fazem f ou
possuem uma presuno de certeza que pode ser destruda por prova em contrrio.
220
O Tribunal Constitucional espanhol tem declarado o princpio como extensivo a todas as ordens punitivas
incluindo no direito disciplinar e est expresso no artigo 137., 1., 2. e 3. da LRJAPYPAC.
221
In Acrdos do Tribunal Constitucional, 36. Vol., 1997, pg. 785-792.
222
Ob. cit., pg. 351.
125
O auto de notcia contra-ordenacional vale como documento autntico, cuja fora probatria
resulta do artigo 169. do Cdigo Processo Penal, por isso se consideram como provados os
factos materiais dele constantes, enquanto a sua autenticidade ou a veracidade do seu contedo
no forem fundadamente postos em causa.223
O mesmo vale para os autos levantados com base em elementos de prova obtidos atravs de
aparelhos ou instrumentos aprovados nos termos legais e regulamentares (assim, por exemplo,
o dispe o artigo 170. n. 3 do Cdigo da Estrada), os quais so considerados como prova
pericial, de impossvel repetio ou reproduo em juzo,224 por isso devem ser garantidas aos
administrados as informaes necessrias quando seja possvel a realizao de contra-prova
(caso do teste de alcoolemia) ou ainda, quando solicitados, devem ser fornecidos todos os
elementos acerca do bom funcionamento dos aparelhos de controlo (no caso dos aparelhos
radar e de vdeo, dever ser apresentada pela Administrao a devida certificao efectuada
pelo Instituto Portugus da Qualidade).
Com base na f pblica dos autos de notcia, a Administrao acaba por presumir uma conduta
negligente do infractor.
A negligncia, no silncio do administrado em sede de contraditrio, presume-se, sendo certo
que a Administrao nunca dever presumir a existncia de dolo, e, se o concluir, dever ser
devidamente fundamentado. A negligncia ou falta de cuidado, como j dissemos, decorre
praticamente da simples prtica da conduta proibida.
Essa presuno, no entanto, iuris tantum, uma vez que o administrado, em sede de defesa e
contraditrio, pode apresentar prova que suscite perante a entidade decisria (Juiz ou
Administrao), dvidas srias, fundadas sobre a veracidade do contedo do auto. O que, em
termos prticos, e face dificuldade de produo de prova judicial, implica uma maior
223
Joo Soares RIBEIRO, O auto de notcia de contraveno e de contra-ordenao: valor probatrio, in

Questes Laborais, Ano 1, n. 3, 1994, pg. 139.
224
O facto verificado no aparelho de radar a velocidade instantnea no susceptvel de ser repetido para
efeitos de contra-prova. um evento nico e irrepetvel nas mesmas circunstncias, o arguido no pode solicitar
uma nova medio que lhe permita contradizer ou pr em dvida a primeira. Tudo depende, por um lado, da
preciso do aparelho e do seu bom funcionamento, por outro lado, da sua correcta utilizao e da leitura fiel dos
seus dados. (Acrdo do Tribunal Constitucional n. 219/85 de 6 de Novembro, publicado no Dirio da
Repblica II Srie, n. 32, de 07/12/1986).
126
igualdade entre a acusao e a defesa sem, contudo, pr em crise um especial valor probatrio
do auto.. 225
Marcelo PRATES, sobre esta matria, defende que havendo a prova da existncia da infrao e
da sua autoria, i.e., da materialidade do ilcito, e no existindo a favor do administrado
nenhuma justificao desde logo evidente, como, p. ex., a ocorrncia de um caso fortuito
notrio, julgamos que a Administrao pode, ou antes, que ela deve abrir o procedimento
administrativo visando sancionar o infrator. E no nos parece que haja, nessa hiptese, ofensa
alguma ao princpio da presuno de inocncia, invocvel no direito administrativo
sancionador por extenso do regime constitucional-penal de garantia..226
A jurisprudncia tem entendido que o valor conferido ao auto de notcia no visa inverter o
nus da prova mas, fundamentalmente para que, na ausncia de defesa, por parte do arguido,
este possa prescindir de julgamento e pagar, voluntariamente, a multa ou coima..227
O Tribunal Constitucional, em diversos acrdos, tem reiterado a sua posio, nomeadamente
no Acrdo n. 440/2003 de 30 de Setembro, no qual reproduz o constante no Acrdo n.
87/87, publicado no Dirio da Repblica de 25 de Fevereiro de 1987:
() Os autos de notcia levantados ou mandados levantar por qualquer autoridade, agente de
autoridade ou funcionrio pblico, no exerccio das suas funes, relativos s infraces que
presenciarem, fazem f em juzo at prova em contrrio, mas unicamente quanto aos factos
presenciados pela autoridade, agente de autoridade ou funcionrio pblico que os levantar ou mandar
225
Joo Soares RIBEIRO, O auto de notcia de contraveno e de contra-ordenao, cit., pgs. 138 e 139.
Considera este autor que o Cdigo da Estrada quebra a unidade do sistema contra-ordenacional ao prever que o
auto de notcia faz f at prova em contrrio, no estando acautelada a possibilidade de oficiosamente o juiz ou
autoridade administrativa proceder a diligncias para a descoberta da verdade. (pg. 143). No entanto, tambm
no mbito das contra-ordenaes rodovirias, por aplicao subsidiria do RGCO e do Cdigo Penal vale o
princpio do inquisitrio, embora normalmente caiba ao arguido provar e pr em causa a veracidade e exactido
do auto de notcia, entendendo-se precisamente por prova bastante aquela que cause no decisor ou julgador srias
e fundadas dvidas.
226
Ob. cit., pg. 96.
227
Acrdo de Relao de Lisboa de 15/10/2003, CJ XXVIII, 4, 139.
127
levantar (cf. o art. 169., 2., do CPP). Ao que acresce que o juiz, a despeito dessa f em juzo, pode
sempre mandar proceder a quaisquer diligncias que julgue necessrias para a descoberta da verdade
(cf. o 3. do citado art. 169.).
A f em juzo de que gozam os autos de notcia, nos termos do art. 169. do CPP, reconduz-se assim a
um especial valor probatrio alis de modo algum definitivo, antes s prima facie ou de interim
atribudo a certas comprovaes materiais, feitas presencialmente por certa autoridade pblica ()
valem exclusivamente em relao aos puros factos presenciados pela autoridade, e no quanto a factos
no perceptveis sensorialmente (juzos de valor, proposies conclusivas, etc.) () Assim, pois a f
em juzo dos autos de notcia a que se refere o art. 169. do CPP no acarreta qualquer presuno de
culpabilidade, nem envolve, necessariamente, qualquer manipulao arbitrria do princpio in dubio
pro reo.() O especial valor probatrio dos autos de notcia, reconduzindo-se, ao cabo e ao resto, a
simples prova de interim, tambm no pe em crise o direito de defesa do ru. (...) Na verdade, sendo a
velocidade medida atravs de um radar, que um aparelho tcnico especializado, h-de esse elemento
merecer especial credibilidade: desde logo, o resultado obtido tem carcter objectivo; depois, de
presumir que tal resultado seja correcto, uma vez que o aparelho de medio foi oficialmente aprovado
() o ru sempre ter a possibilidade de questionar a medio efectuada e, assim, contraditar o meio
de prova em causa. Basta requerer que o juiz mande verificar o estado de funcionamento do aparelho,
fazendo testar a correco das medies por ele efectuadas, e que mande, bem assim, averiguar se
entretanto o mesmo foi objecto de qualquer reparao. E ainda que o ru o no requeira, sempre o juiz
o pode mandar fazer por sua iniciativa, desde que se lhe suscitem dvidas sobre qualquer desses
pontos. Se, depois de tudo isto, ficar a pairar qualquer dvida sria no esprito do julgador sobre a
exactido do registo, constante do auto, relativo velocidade a que seguia o infractor, bem sabido
que tal dvida s pode beneficiar o ru ().
128
5.9.1. A responsabilidade das pessoas colectivas

No mbito do Direito Sancionador Administrativo geralmente aceite a responsabilidade
directa das pessoas colectivas, o que constitui um rasgo de originalidade que contribui para a
autonomia e diferenciao deste ramo do Direito Administrativo face ao Direito Penal, que
continua a percorrer um caminho no sentido da punio criminal das pessoas colectivas, sendo
o domnio administrativo exemplo a seguir pelo legislador penal: O legislador penal tem no
nosso ordenamento jurdico, com a Lei n. 18/2003, de 11 de Junho que aprovou o regime
jurdico da Concorrncia, critrios de aplicao de coimas, que podem/devem ser acolhidos
para aplicao de sanes pecunirias a pessoas colectivas, na linha, alis, de profcua
legislao de natureza comunitria (Regulamento (CE) 1/2003, de 4/01/03 e Regulamento
(CE) 139/2004, de 19/01/04)..228
No mbito do Direito Penal, tanto em Portugal como na maioria dos pases europeus vigora o
princpio da pessoalidade das penas (integrado pelo princpio da individualidade da
responsabilidade criminal: artigo 11. do Cdigo Penal aliado ao princpio da
intransmissibilidade: artigo 30. n. 3 da CRP e 127. do Cdigo Penal), o qual relativamente
s pessoas colectivas, resulta no brocardo societas delinquere non potest. Segundo este
princpio, as pessoas jurdicas no podem ser responsveis criminalmente, apenas a pessoa ou
indivduo fsico.
Nos pases anglo-saxnicos, pelo contrrio, aceite a responsabilidade penal directa das
pessoas colectivas, consagrada expressamente pelo Interpretation Act de 1889 e, com o
Criminal Justice Act em 1948, foi estabelecida a converso das penas privativas da liberdade
em penas pecunirias para as pessoas jurdicas.
A ideia de irresponsabilidade penal das pessoas colectivas radica na impossibilidade de se
imputar a uma pessoa colectiva um juzo de reprovao tico que radica na atitude psquica
228
Mrio Pedro Seixas MEIRELES, Pessoas Colectivas e Sanes Criminais: Juzos de Adequao, Coimbra
Editora, 2006, pg. 105.
129
do indivduo, por exigir uma actuao anmica em relao aco antijurdica que se
concretiza no dolo e na culpa.. 229
Punir as pessoas colectivas implicaria castigar todas as pessoas fsicas que a integram,
violando o princpio da pessoalidade das penas, o qual probe a responsabilizao por condutas
alheias.
Alm disso, tanto as normas de procedimento criminal assim como a aplicao da pena de
priso resultam incompatveis com a natureza abstracta e no fsica da pessoa colectiva.
No entanto, este princpio penal tem sido objecto de crticas doutrinais, na medida em que a
pessoa jurdica indiscutivelmente centro autnomo de imputao jurdica, ainda que
resultante de uma construo jurdica fictcia, em redor do qual se podem conceber
diferenciadas actividades ilcitas de repercusso desvaliosa no tecido econmico-social,
nomeadamente em sectores como o meio ambiente ou as regras de segurana no trabalho,
onde os entes jurdicos so responsveis pelos maiores e mais profundos ataques230, pelo que
se mostra premente encontrar tcnicas eficazes de represso e preveno das actividades
ilcitas perpetradas pelas pessoas colectivas.
O princpio societas delinquere non potest converteu-se num obstculo para prevenir com
eficcia as condutas socialmente intolerveis realizadas por entes colectivos..231
se se no puder punir a prpria pessoa colectiva, muita da eficcia antes propugnada perde-se
na impossibilidade da correcta determinao dos verdadeiros agentes que consubstanciaram a
infraco penal principalmente em empresas de grande dimenso, com diversos rgos de
administrao e graus de hierarquia sucessivos e rotativos, onde se torna difcil encontrar os
executores materiais responsveis pela prtica do ilcito, acabando muitas vezes na completa
229
Blanca LOZANO, La responsabilidad de la persona juridica en el ambito sancionador administrativo, in

Revista de Administracin Pblica, n. 129, Septiembre-Diciembre, 1992, pg. 213.
Miguel Pedrosa MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes, pg.
124, alega que esta responsabilizao das pessoas colectivas no conseguir nunca deixar de comprometer estas
evidncias e ainda que no se pode falar em mais ou menos culpa num ente que a no tem..
230
Faria COSTA, A Responsabilidade Jurdico-Penal da Empresa e dos seus rgos (ou uma reflexo sobre a
alteridade nas pessoas colectivas, luz do direito penal), in Revista Portuguesa de Cincia Criminal, 2, 1992.
231
Blanca LOZANO, La responsabilidad de la persona jurdica en el mbito sancionador administrativo, in

Revista de Administracin Pblica, n. 129, 1992, pg. 230.
130
impunidade, por se tornar impossvel a comprovao do nexo causal entre a actuao de uma
ou mais pessoas individuais e a agresso do bem jurdico produzida ao nvel das pessoas
colectivas.232
Valores da igualdade e solidariedade tambm se impem nesta matria: A reivindicao cada
vez mais generalizada duma igualdade real entre os cidados veio a colidir com a experincia
de um direito penal que prende os pequenos e deixa fugir os grandes.233
Isto motivou, por um lado, o direito penal continental, a procurar tcnicas de excepo ou
correco deste princpio.234
232
Figueiredo DIAS, Para a dogmtica do direito penal secundrio, in Revista de Legislao e Jurisprudncia,
117, 1984-1985, pg. 74.
233
Editora, 2006, pg. 16.
234
Blanca LOZANO, La Responsabilidad de la Persona Jurdica..., cit., pg. 230 ss. Por exemplo, o cdigo penal
francs de 22 de Julho de 1994, no artigo 121.2, proclama expressamente a responsabilidade criminal das pessoas
jurdicas.
Alguns pases, como a Holanda, erigiram como princpio geral do seu ordenamento a responsabilidade penal das
pessoas jurdicas, mas, em geral, procuraram formas que, sem modificar o princpio societas delinquere non
potest, permitiram estender a reprovao da conduta ao ente colectivo. Especialmente adequadas consideram-se
as medidas de segurana, como a dissoluo da sociedade, a suspenso da actividade, a privao de direitos ou
vantagens, etc., no fundadas na culpa mas na sua utilidade social.
A soluo adoptada pelo Cdigo Penal Italiano (art. 197.) consistiu em declarar as pessoas jurdicas civilmente
responsveis, de modo subsidirio, pelas penas pecunirias previstas para os delitos e contravenes que se
imponham s pessoas fsicas que integram os seus rgos de administrao, quando se trate de um delito que
constitua infraco s obrigaes inerentes qualidade que revista o culpado ou quando seja cometido no
interesse da pessoa jurdica. Este preceito permite estender s pessoas jurdicas as consequncias punitivas do
facto ilcito sem infringir o princpio da pessoalidade das penas. A doutrina tem criticado a insuficincia desta
medida (similar existente no ordenamento espanhol) como instrumento sancionatrio das pessoas jurdicas, ao
tratar-se de uma medida civil, no penal, que opera por via subsidiria e que est limitada ao montante da multa
imposta, pelo que no se alcana o benefcio eventualmente obtido pela pessoa colectiva como consequncia do
delito.
Na Alemanha fez-se valer o princpio da autoria em nome de outrem (Handeln fr einen anderen), que permite
imputar aos dirigentes das pessoas morais as condutas antijurdicas referveis s mesmas. Este princpio
complementado com a aplicao pessoa jurdica de medidas de segurana e de sanes pecunirias como
consequncias acessrias do ilcito. O artigo 30. n.1 da Ordnungswidrigkeitengesetz estabelece a possibilidade
de impor pessoa jurdica uma pena pecuniria administrativa como sano acessria quando, como
consequncia de um delito ou infraco administrativa cometida por representante de uma pessoa jurdica,
hajam sido infringidas obrigaes que incumbem pessoa jurdica ou associao ou a pessoa jurdica tenha
obtido ou deixado de obter uma utilidade. Esta pena pecuniria pode impor-se de modo autnomo pessoa
jurdica quando, dando-se estes pressupostos, por motivos fcticos no possa ser perseguida nem condenada
nenhuma pessoa determinada.
No direito penal espanhol verifica-se tambm a busca de instrumentos que permitam estender a reprovao da
conduta infractora ao ente colectivo: introduziu-se em 1983 o conceito de autoria nas actuaes de outrem
proveniente do direito alemo: figura de duplo espectro, uma vez que o sujeito activo a pessoa jurdica mas a
131
Em Portugal, Faria COSTA235 faz uso da lgica dos lugares inversos com recurso ao exemplo
da inimputabilidade penal dos menores: efectivamente, se ali tnhamos cerceamento dos
segmentos ontolgicos da aco, aqui, inversamente, temos expanso do alargamento de um
agir comunicacional, penalmente relevante; se ali se limita e se afasta o juzo de censura penal
por razes da mais variada ndole, aqui, inversamente, reconstri-se a noo de culpa e faz-se
da pessoa colectiva um verdadeiro centro de imputao; se ali o trao distintivo da fora
argumentativa que a necessidade arrasta ia no sentido da restrio do universo dos possveis
agentes, ia no sentido da limitao do universo dos destinatrios das normas penais, aqui,
inversamente, tudo aponta, como se demonstrou j, para que o universo da punibilidade se
alargue..
O legislador portugus tambm optou por prever, em alguns casos, a responsabilidade criminal
das pessoas colectivas, nomeadamente no domnio da criminalidade econmica (artigo 3. do
Decreto-Lei n. 28/84 de 20 de Janeiro), a Lei n. 99/2003 de 27 de Agosto, que publicou o
novo Cdigo do Trabalho, prev, no artigo 607. a responsabilidade criminal das pessoas
colectivas ou o Regime Geral das Infraces Tributrias, nos artigos 7. e 12. n. 2, com
semelhante previso para os crimes tributrios.
Por outro lado, no mbito do Direito Administrativo Sancionador portugus, s infraces

resultantes dos movimentos de descriminalizao, o legislador optou por prever a punio
directa das pessoas jurdicas, em termos gerais:
autoria transmuta-se pessoa fsica, o que supe indubitavelmente uma quebra do tradicional princpio de
societas delinquere non potest, mesmo respeitando a necessidade de que o responsvel penalmente seja uma
pessoa fsica, evitando que a pessoa jurdica possa valer-se dos seus representantes como rgos penalmente
irresponsveis para lograr os seus prprios fins. Esta previso no se v, no entanto, completada no ordenamento
espanhol com sanes acessrias de tipo pecunirio nem, de modo geral, com a possibilidade de retirar os
benefcios econmicos obtidos com o delito, apenas a perda e apreenso dos objectos produzidos pelo delito,
documentos falsos, por exemplo. Nalguns casos pontuais, o Cdigo Penal estabelece medidas de segurana
aplicveis aos entes morais, como dissoluo da sociedade no suposto de associaes ilcitas (artigo 174.) ou
encerramento temporal ou definitivo do estabelecimento, nos delitos contra o meio ambiente (347.).
235
A Responsabilidade Jurdico-Penal da Empresa e dos seus Orgos, cit, pg. 553.
132
1- As coimas podem aplicar-se tanto s pessoas singulares como s pessoas colectivas sem
personalidade jurdica.
2- As pessoas colectivas ou equiparadas sero responsveis pelas contra-ordenaes praticadas
pelos seus rgos no exerccio das suas funes. (artigo 7. do Decreto-Lei n. 433/82 de 27
de Outubro).
Encontra-se, igualmente, prevista a responsabilidade das pessoas colectivas nos diplomas
especiais ou sectoriais, v.g., nos artigos 7. do RGIT; 135. do Cdigo da Estrada; 617. do
Cdigo do Trabalho; 3. do regime das contra-ordenaes aeronuticas civis; 47. da Lei n.
18/2003, referente ao regime jurdico da concorrncia ou o artigo 8. da Lei-quadro das contraordenaes ambientais.
A nvel processual, a pessoa colectiva ouvida atravs do seu representante legal (artigo 87.
n. 1 do RGCO) ou, na sua falta, administrao ou pessoa por ela designada (artigos 163. n.
1 e 195. n. 1 do Cdigo Civil).
Assim aconteceu tambm na maioria dos ordenamentos europeus e tambm no Direito

Comunitrio, onde as pessoas colectivas surgem como o maior destinatrio ou sujeito passivo
de sanes administrativas por infraces a normas comunitrias (estando expressamente
previsto no artigo 7. do Regulamento CE-EURATOM do Conselho de 18 de Junho de 1995
n. 2988 relativo tutela dos interesses financeiros da comunidade)236.
No mbito do Direito Comunitrio, as sanes administrativas surgem como nico
instrumento repressivo e punitivo das infraces s normas comunitrias, permitindo
236
Vide, a propsito, Patrcia Plaza VENTURA, Las Sanciones Comunitrias Europeas: Su Aplicacin las
Empresas, Berriozar, Editorial Edijus, 1999, onde se refere que o facto de os textos comunitrios estarem
orientados, principalmente, gesto da economia comunitria nos limites definidos pelos tratados fez com que,
na prtica, a aplicao de sanes se tenha produzido apenas relativamente a uma das categorias de destinatrios
do direito comunitrio (as empresas) e, em nenhum caso, se tenha aplicado uma sano contra uma pessoa fsica,
apesar de algumas disposies sancionadoras, excepcionalmente, se referirem a elas (por ex. o artigo 66.6
TCECA, a propsito de acordos e concentraes de empresas, ou os artigos 83., 144. e 145. TCEEA, assim
como o regulamento do Conselho n. 2988/95 de 18/12/1995, relativo proteco dos interesses financeiros das
Comunidades Europeias).
133
ultrapassar o obstculo da falta de legitimao democrtica da Unio Europeia para a

imposio de penas propriamente ditas (a doutrina refere um deficit democrtico das
instituies europeias), uma vez que os Estados Membros no transferiram a sua soberania em
matria de Direito Penal para os rgos Comunitrios.
Apesar de algumas crticas237, a doutrina considera que no direito sancionador administrativo

no preciso procurar frmulas para burlaro princpio societas delinquere non potest, ao
admitir-se geralmente neste mbito a responsabilidade directa da pessoa jurdica..238
Em Portugal, a jurisprudncia constitucional tem afirmado mesmo que importa salientar que
o princpio da individualidade da responsabilidade criminal no tem consagrao
constitucional expressa, sendo certo que o preceito que, em direito ordinrio, estabelece tal
princpio, est concebido de forma a admitir excepes..239
Assim, no resulta inconstitucional o facto de no direito contra-ordenacional no vigorar esta
regra da responsabilidade individual.
Neste domnio no revela sequer a natureza jurdica do ente colectivo, designadamente o seu
reconhecimento como pessoa colectiva, bastando que se detecte um agrupamento de facto em
que exista uma vontade colectiva real e um patrimnio separado..240
237
Miguel P. MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes, cit.,
aborda a questo da responsabilizao das pessoas colectivas no mbito do direito de mera ordenao, afirmando
que aqui derrubado o venerando princpio societas delinquere non potest, abrindo porta alternncia entre o
princpio da culpabilidade e puras ideias utilitrias. () , pois, como dado adquirido que h que constatar a
directa responsabilizao das entidades que o no seriam, se o Direito no as visse como tal; trata-se de criar para
responsabilizar; e o Criador agora a lei, tudo se passando a movimentar num mundo de formas em que a
verdadeira responsabilidade individual desestimulada. (pgs. 123 e 124).
238
239
240
Blanca LOZANO, La Responsabilidad de la Persona Jurdica..., cit., pg. 230 ss.

Acrdo do Tribunal Constitucional de 20/04/95.
134
No entanto, esta responsabilizao directa das pessoas colectivas em Direito Administrativo

Sancionador suscitou na doutrina e na jurisprudncia uma necessidade de modelar e
compatibilizar o princpio da culpa, aplicvel a todo a ordem punitiva estadual.
Esta diferente interpretao e modelao do princpio da culpa realidade jurdica (ainda que,
como vimos, ficcionada) das pessoas colectivas no significa a sua negao, nem a aceitao,
sem mais, da responsabilidade objectiva dos entes colectivos.241
No ordenamento jurdico, atravs do ficcionamento da sua personalidade, reconhecida s
pessoas colectivas capacidade de infraco, parecendo lgico que sejam estas tambm a
sofrer as consequncias das condutas ilcitas praticadas atravs dos seus rgos ou das pessoas
fsicas que as compem.
Da que ser igualmente atravs de uma fico jurdica ou de um pensamento filosfico
analgico que se construir e conceber a culpa dos entes colectivos, culpa essa resultante de
uma translao da responsabilidade e da culpa dos seus membros, ao agir em representao
da pessoa jurdica que integram.242
Mayor MENNDEZ243 enunciou os variados fundamentos que tm sido invocados para essa
transferncia de responsabilidade:
241
Tambm neste sentido, Blanca LOZANO e Pablo Mayor MENNDEZ, Sobre la Responsabilidad Conjunta de
las Personas Jurdicas y sus Administradores en el Derecho Administrativo Sancionador (especial referencia al
Mercado de Valores), in Revista Espaola de Derecho Administrativo, Madrid: Editorial Civitas, n. 87, 1995,
ou ainda Marcelo PRATES, afirmando no ser necessrio recorrer responsabilidade objetiva ou
responsabilizao dos dirigentes da pessoa coletiva no plano administrativo sancionador, j que possvel
distinguir com segurana os deveres administrativos que cabem pessoa coletiva daqueles que so dirigidos
pessoa dos seus scios.
242
Esta construo distinta da imputabilidade da autoria da infraco pessoa jurdica nasce da prpria natureza
da fico jurdica a que respondem estes sujeitos. Falta neles o elemento volitivo em sentido estrito, mas no a
capacidade de infringir as normas a que esto submetidos. Capacidade de infraco e reprovao directa que
deriva do bem jurdico protegido pela norma que se infringe e a necessidade de que essa proteco seja realmente
eficaz () e pelo risco que, em consequncia, deve assumir a pessoa jurdica que est submetida ao cumprimento
dessa norma..
Desta forma, no estamos perante um caso de responsabilidade objectiva. Pelo contrrio, o elemento volitivo est
presente, pois tem-se por certa e reconhecida a negligncia dos empregados, mas e esta a singularidade a
responsabilidade traslada-se pessoa jurdica, a qual se considera directamente imputvel. Blanca LOZANO,
La responsabilidad de la persona juridica en el ambito sancionador administrativo, cit., pg. 224.
243
Mayor MENNDEZ, Sobre la Responsabilidad Conjunta, , cit., pgs. 349-350.
135
1- Simples capacidade de ser titular de uma obrigao perante a Administrao Pblica,

impondo-se a sano para prevenir que possam cometer-se mais infraces ou como
meio de estimular o cumprimento das regras a que esto sujeitas;
2- Culpa in eligendo ou in vigilando, uma vez que a pessoa jurdica adopta um papel de
garante pelo cumprimento efectivo e real das obrigaes assumidas, seja por uma
incorrecta eleio das pessoas fsicas quer pela omisso da vigilncia necessria para
assegurar o cumprimento. Perante a prtica de uma infraco, presumir-se- a culpa da
pessoa colectiva por omisso do dever de vigilncia ou cuidado, salvo se esta provar a
existncia de alguma circunstncia desculpante.
Joo Soares RIBEIRO244 classifica estes argumentos como frgeis uma vez que, na
maior parte das vezes, no difcil para a pessoa colectiva (referindo-se
especificamente entidade empregadora) demonstrar que utilizou todos os cuidados na
escolha do pessoal, eventualmente at com recurso a empresas especializadas em
recrutamento de pessoal.
3- Teoria da imputao: pessoa jurdica imputvel ou trasladvel, como infraco
prpria, a actuao dolosa ou negligente do pessoal ao seu servio, especialmente em
caso de negligncia ou dolo dos seus administradores, j que o que fazem as pessoas
que a representam, como so os seus administradores, faz a prpria pessoa jurdica,
sempre que o bem jurdico protegido pela norma infringida seja suficientemente
relevante.
Esta ltima posio parece ser a mais convincente para o autor e para a generalidade da
doutrina.
Para Faria COSTA, a pessoa colectiva, para se assumir enquanto tal, tem de actuar
necessariamente atravs de rgos ou representantes e a relao entre a pessoa colectiva e os
seus rgos ou representantes assume um carcter essencial, por isso, aqui, no se trata de
uma relao para com o outro, mas antes de uma relao em que o outro (o rgo ou
representante da pessoa colectiva) est necessariamente presente..
244
Responsabilidade contra-ordenacional dos trabalhadores por contra de outrem, cit., pg. 42.
136
Consequentemente, os actos praticados pelos rgos das pessoas colectivas valem como actos
desta, que assim age mediante os seus rgos jurdicos, de forma semelhante pessoa singular
ao actuar atravs do seus rgos fsicos..245
Para NIETO, As pessoas morais actuam necessariamente atravs das pessoas fsicas titulares
dos seus rgos. A chamada teoria do rgo serve cabalmente para imputar juridicamente
pessoa jurdica a actuao que realizam as pessoas jurdicas nela integradas..
Se a pessoa jurdica beneficia de todos os actos proveitosos realizados pelos seus rgos,
igualmente deve responder por todos os actos prejudiciais.
Manter outra coisa conduziria ao absurdo e impunidade de determinadas actuaes
contrrias lei (bastaria mudar os administradores e alegar desconhecimento).
Assim, a culpa das pessoas jurdicas h-de referir-se culpa dos titulares dos seus rgos.
Foi essa tambm a posio do Supremo Tribunal de Justia246, no Acrdo de 11/06/2003,

processo n. 3090/02-3: () 4-Esta imputao a ttulo de dolo ou de negligncia exige,
considerando a natureza da pessoa colectiva, a verificao de actuao dolosa ou negligente
por parte de uma ou mais pessoas fsicas actuando no exerccio das suas funes, em nome e
no interesse da pessoa colectiva, designadamente por integrantes dos seus rgos..
Deste modo se afirma e faz respeitar o princpio da culpa nesta matria, compatibilizando-se a
exigncia prevista no artigo 8. do RGCO com o disposto no artigo 7. do mesmo diploma,
reconhecendo-se progressivamente o abandono do princpio societas delinquere non potest:
245
246
E tambm do Tribunal Constitucional e do Supremo Tribunal espanhol: a pessoa jurdica responde por uma
infraco prpria, mas devido a conduta, dolosa ou negligente, dos seus administradores, rgos de administrao
ou simples empregados, que so quem a representa ou atravs dos quais actua. bvio que a entidade ou os seus
accionistas podero exercer as aces legais que considerem oportunas contra os administradores ou pessoas que
considerem responsveis pelas infraces cometidas, a fim de reclamar danos e prejuzos produzidos empresa,
deveres que nascem de uma obrigao civil, mercantil ou laboral muito distinta que tem a pessoa jurdica frente
administrao sancionadora.
137
Veja-se a propsito o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-geral da Repblica n.

10/94 de 07/07/1994247: 1- As pessoas colectivas ou equiparadas actuam necessariamente
atravs dos titulares dos seus rgos ou dos seus representantes, pelo que os factos ilcitos que
estes pratiquem, em seu nome e interesse, so tratados pelo direito como factos daquela,
nomeadamente quando deles advenha responsabilidade criminal, contra-ordenacional ou civil;
2- A responsabilidade criminal ou por contra-ordenaes que, nos ltimos decnios, o
legislador nacional vem imputando s pessoas colectivas em domnios, tais como, os de
natureza fiscal (aduaneira ou no), cambial ou de circulao de capitais, econmica e de sade
pblica, assenta numa fundamentao essencialmente pragmtica de combate a esses tipos de
criminalidade, em abandono progressivo do brocardo societas delinquere non potest; 3- A
responsabilidade da pessoa colectiva, qua
tale,
normalmente cumula-se com a
responsabilidade individual dos agentes que levaram a cabo a prtica de cada infraco; 4Fica, porm, excluda essa responsabilidade se se demonstrar que o agente actuou contra
ordens ou instrues expressas da pessoa colectiva ou que actuou exclusivamente no seu
prprio interesse; ().
No entanto permanecem problemas e interrogaes continuam a subsistir:

a) J vimos que, em determinados casos, a aplicao de sanes pecunirias s pessoas
colectivas pode resultar pouco eficaz, face a empresas de grande dimenso ou quando,
pelo contrrio, estas se encontram em situao econmica difcil.
b) O exerccio do poder punitivo frente a entes pblicos uma questo que est longe de
ser pacfica, na medida em que a sano vai recair, em definitivo, sobre o conjunto
dos cidados, que sustm com os seus impostos os gastos da administrao, do que
resulta a inutilidade e injustia de uma medida repressiva que deixa impunes os
responsveis e penaliza o conjunto do corpo social.. Por isso se defende na doutrina
que as infraces da responsabilidade dos entes pblicos devero dar origem
responsabilidade penal, disciplinar e patrimonial de quem, individualmente, seja
247
Publicado no Dirio da Repblica II Srie, de 28/04/1995.
138
responsvel, satisfazendo de maneira mais adequada os interesses em jogo que com a

inslita figura de uma sano administrativa Administrao..248
No entanto, em Portugal, o Conselho Consultivo da Procuradoria-geral da Repblica,
no Parecer n. 102/89 de 27/09/1990, refere que so susceptveis de responsabilidade
contra-ordenacional,
designadamente,
os
institutos
pblicos
os
servios
personalizados do Estado, as autarquias locais e outras pessoas colectivas de direito

pblico, salvo o Estado, enquanto pessoa colectiva de direito interno que tem por
rgo o Governo, e as Regies Autnomas dos Aores e da Madeira, alm das
pessoas colectivas que integrem a Administrao central, regional e local,
relativamente a contra-ordenaes institudas com vista eficaz realizao de
atribuies administrativas que estejam a seu cargo.
Segundo o mesmo Parecer, 7- Os titulares dos rgos das pessoas colectivas que
hajam cometido contra-ordenaes de segurana social pelas quais essas pessoas sejam
responsveis s so co-responsveis por elas a ttulo individual se o tipo contraordenacional respectivo no incluir certas qualidades que s tais pessoas colectivas
tenham () 9- Os titulares dos rgos das pessoas colectivas podem ser susceptveis
de responsabilidade disciplinar, nos termos das normas aplicveis, pelas contraordenaes que pratiquem e de que sejam responsveis essas pessoas colectivas. 10- A
prtica de contra-ordenaes pelos rgos das pessoas colectivas de direito pblico
pelas quais estejam responsveis pode eventualmente dar lugar a aplicao de medidas
tutelares a que tais pessoas se encontrem sujeitas. ().
Assim, em Portugal, prev-se no s a responsabilidade contra-ordenacional das
pessoas de direito pblico, como tambm a responsabilidade disciplinar e tutelar das
pessoas individualmente responsveis.
No entanto, parece aceitvel a exigncia, referida na jurisprudncia, da previso legal
expressa de responsabilidade do ente pblico.249
248
Blanca LOZANO, La responsabilidad de la persona juridica en el ambito sancionador administrativo, cit.,

pg. 236.
139
c) A represso das pessoas jurdicas pode ser dificultada pela facilidade com que estas
podem perder a sua personalidade, resultando problemas tanto na cobrana das sanes
pecunirias como no cumprimento de determinadas sanes acessrias.
Relativamente s coimas ou multas, o problema pode ser ultrapassado pela previso
legal de responsabilidade solidria ou subsidiria dos representantes ou membros das
pessoas colectivas, pelo que sobretudo no cumprimento das sanes no pecunirias
que as dificuldades surgem250, ligadas no apenas facilidade com que os entes
colectivos se podem extinguir, mas tambm relativas sua natureza abstracta e supraindividual.
Refira-se, por exemplo, o artigo 147. n. 3 do Cdigo da Estrada, o qual prev que,
perante uma infraco praticada por um pessoa colectiva sancionvel com sano
acessria de inibio de conduzir, e uma vez que a pessoa jurdica em si no titular
de carta ou ttulo de conduo, a execuo da mesma sano substituda pela
apreenso dos documentos do veculo pelo mesmo prazo. No entanto, facilmente a
pessoa colectiva se exonerar dessa obrigao de entrega dos documentos do veculo,
bastando para tal vender o mesmo ou ento regist-lo na Conservatria do Registo
Automvel em nome de pessoa diversa, caso em que a Administrao se ver
impossibilitada de executar a sano aplicada, por esta no se transmitir aos novos
proprietrios.
249
Vide Acrdo da Relao do Porto de 18/10/2006, processo n. 0614024: O Dec. Lei 13/71, de 23 de Janeiro,
exige um especial licenciamento para as obras do Estado e demais entes pblicos, mas tal sujeio no implica
que o legislador esteja a querer responsabilizar o estado e demais entes pblicos pela prtica de eventuais
transgresses lei. Para tanto, exigia-se uma norma expressa, pois a regra era a da pessoalidade da
responsabilidade penal..
250
Veja-se o exemplo citado por Blanca LOZANO, relativo lei em matria de jogos de sorte ou azar espanhola, a
qual estabelece que as infraces qualificadas como muito graves podem ser sancionadas com o encerramento do
local onde se joga ou inabilitao do mesmo para a actividade do jogo, no podendo conceder-se novas
autorizaes s mesmas ou outras empresas que pretendam desenvolver as suas actividades relativas ao jogo no
local onde se produziu a infraco sancionada. Ante a impossibilidade de perseguir eficazmente a empresa
infractora, o legislador optou assim, pura e eficazmente, por sancionar o local, cujo proprietrio pode
evidentemente no coincidir com o titular da mesma empresa. (pg. 236).
140
Ou ento, ainda a ttulo de exemplo, o facto de no existirem cadastros ou registos de

infraces das pessoas colectivas que permitam Administrao identificar situaes
de reincidncia.
d) A aplicao de sanes s empresas que impliquem a suspenso ou o fim da sua
actividade lucrativa podem acarretar graves consequncias sociais, que se repercutem
sobre todos os que, de uma maneira ou doutra, dependem economicamente da mesma
e, em especial, sobre os seus trabalhadores..
Face a estas vicissitudes, reconhecida a dificuldade em definir um elenco de sanes que se

mostrem adequadas s funes de punio e preveno das infraces praticadas por pessoas
colectivas.251
No entanto, o sistema sancionatrio portugus tem vindo a adaptar-se a essa realidade,
nomeadamente atravs da previso legal de mecanismos de adequao dos montantes das
coimas dimenso das pessoas colectivas ou da criao de registos ou cadastros de infraces
de pessoas colectivas (por exemplo, no mbito das contra-ordenaes rodovirias ou
ambientais).
Concordamos com Blanca LOZANO quando esta afirma que a superao dos problemas implica
a busca de solues que harmonizem o sistema penal com o sancionador administrativo, e
que permitam em ambos uma represso eficaz tanto do sujeito responsvel pelo ilcito como
da pessoa jurdica por conta da qual opera, o que exige actuar contra a pessoa jurdica
responsvel quando esta resulta individualizvel e adoptar medidas que impeam a sociedade
de beneficiar do ilcito e continuar exercendo e encobrindo uma actividade socialmente
251
Editora, 2006, acrescenta ser necessrio esforo de imaginao e criatividade na elaborao de um largo
catlogo de sanes que compensem a inaplicabilidade da priso para o que importa conceder ateno a
legislaes piloto nesta matria, como a holandesa e das comunidades europeias. (pg. 20).
A variedade de penas principais disponveis deve ser complementada, num segundo passo, com critrios legais
de aplicao que atenuem, sem a eliminar, a margem de discricionariedade do julgador. (pg. 105). Veja-se, por
exemplo, a sano acessria prevista no artigo 45. da Lei n. 18/2003 de 11 de Junho, ao prever, caso a
gravidade da infraco o justifique, a publicao da deciso da Autoridade no Dirio da Repblica ou em jornal
nacional, regional ou local, consoante o mercado geogrfico relevante em que a prtica proibida produziu os seus
efeitos.
141
perigosa e exigir, alm do mais, responsabilidade s pessoas fsicas que adoptaram realmente
as decises.252
Por isso, ao lado da inteno de sancionar directamente as pessoas colectivas, enquanto
sujeitos capazes de infringir normas e de beneficiar com esses actos ilcitos, deve-se procurar
igualmente, e por outro lado, uma responsabilizao individual, de modo a punir
efectivamente todos aqueles que participaram na aco ilcita, assim prevenindo mais
eficazmente as infraces praticadas em redor e no seio das pessoas jurdicas.253
252
Blanca LOZANO, La responsabilidad de la persona juridica en el ambito sancionador administrativo, cit.,
pg. 238 ss.:
Assim se fez no ordenamento alemo, atravs do princpio da responsabilidade da pessoa fsica, mas com
correces: princpio da actuao em nome doutrem e aplicao pessoa jurdica de uma pena pecuniria
administrativa como consequncia acessria da infraco (30. Owig), a qual deve ser superior ao benefcio
econmico que se obteve do ilcito (17. n.4).
Em Itlia, a lei 689/1981 respeita tambm a responsabilidade da pessoa fsica, mas no caso de infraces
cometidas pelo representante ou dependente de uma pessoa jurdica, a responsabilidade da pessoa jurdica
solidria.
No ordenamento espanhol, a soluo penal e administrativa mantm-se distinta, mas apreciam-se j correces
tendentes a uma aproximao, no s no sistema penal mas tambm no sancionador administrativo, onde algumas
normas recentes procuram levantar o vu da responsabilidade dos entes morais para actuar tambm contra as
pessoas fsicas que esto detrs e tomam realmente as decises; no mbito fiscal, a sociedade responde
directamente e os administradores subsidiariamente quando o seu comportamento haja determinado, por aco ou
omisso, a comisso da infraco.
Fora do mbito tributrio, algumas normas introduziram a possibilidade de castigar simultaneamente a pessoa
jurdica autora da infraco e as pessoas fsicas que actuaram como rgo executivo: lei do mercado de valores;
lei sobre disciplina e interveno das entidades de crdito; lei de defesa da concorrncia.
253
Neste sentido Blanca LOZANO, cit., pg. 237: Mesmo que actuem por conta da pessoa jurdica e como rgos
da mesma, trata-se de indivduos responsveis pelos seus actos e que podem ser castigados pela sua participao
no ilcito. Evita-se desta forma a injustia que supe que os integrantes da mesma que participaram na infraco
no sejam mais severamente tratados que os inocentes. () O que se persegue em ambos os casos o mesmo:
prevenir com eficcia as infraces ao ordenamento cometidas por entes colectivos, para o qual preciso adoptar
uma resposta punitiva adequada frente a todos aqueles que intervieram na comisso do ilcito ou beneficiaram do
mesmo. e tambm Mayor MENNDEZ, Sobre la Responsabilidad Conjunta, cit., pg. 356 ss.: Estas
afirmaes so especialmente aplicveis ao mercado de valores, dada a especial natureza das normas que podem
ser infringidas, dirigidas em geral a preservar o interesse dos investidores e a transparncia e bom funcionamento
do mercado financeiro.
Esta responsabilidade conjunta aparece como condio necessria para a eficcia do sistema sancionador, sem
que se vulnere o princpio da culpa nem o princpio do non bis in idem, pois este princpio supe que no haja
duplicidade de sanes sobre os mesmos actos e, neste caso, no se imporia a sano ao mesmo sujeito e sim a
sujeitos diferentes, nem a sano teria o mesmo fundamento, pois em cada caso se haveria violado obrigaes
distintas por parte da pessoa jurdica e fsica.
Jurisprudncia espanhola j ditou neste sentido: esta responsabilidade no se configura de uma forma alternativa
mas cumulativa, de tal modo que s haver lugar quando tanto a pessoa fsica como a pessoa jurdica faltem aos
seus respectivos deveres. A norma tem como objectivo castigar tanto a pessoa jurdica que indevidamente
beneficiou com a conduta como a pessoa fsica que incumpriu os seus deveres de actuao conforme ao direito..
142
A essa maior eficcia se refere Joo Soares RIBEIRO254, a propsito de determinadas infraces
que devem, na opinio do autor, passar a constituir contra-ordenao imputvel directamente
ao trabalhador, como a falta de utilizao de dispositivo de proteco individual ou o
incumprimento de regras de segurana, higiene e sade no local de trabalho.
Isto porque cabe ao legislador escolher quais as contra-ordenaes imputveis aos
empregadores e quais aquelas que devem ser da responsabilidade do trabalhador.
No mbito do Decreto-Lei n. 272/89 de 19 de Agosto, o Regulamento (CEE) n. 3820/85 do
Conselho de 20 de Dezembro de 1985 e o n. 3821/85, foi determinada a imputabilidade ao
trabalhador/condutor de determinadas infraces relativas obrigatoriedade de folhas de
registo, assim tambm como o no cumprimento de qualquer disposio relativa aos tempos
de conduo e repouso, assim com as interrupes da conduo (artigo 7. do Decreto-Lei
n. 272/89).
Atravs desta responsabilizao directa do condutor se consegue uma maior eficcia no
objectivo primacial da lei que a segurana nas estradas. S com esta directa imputao se
logra tal resultado e se atribui um sentido verdadeiramente pedaggico e educativo ao
objectivo legal..
O autor aponta razes tanto de ordem prtica: que se torna muito difcil, se no por vezes
impossvel, entidade empregadora exercer uma vigilncia sobre trabalhadores que se
encontram, por vezes, a milhares de quilmetros da sede do estabelecimento, como o facto de
ao condutor poder ser aplicada sano acessria de interdio do exerccio da profisso pelo
perodo mximo de dois anos.255
Em sentido contrrio, Suay RINCN, Algunas consideraciones, ob. cit., pgs. 2603-2608, ao afirmar que a
frmula de responsabilidade conjunta incompatvel com os princpios de responsabilidade pessoal e da culpa,
pois ou responde a entidade ou respondem os seus directores, no os dois de uma vez: em tal caso, um o estar
fazendo a ttulo alheio no a ttulo prprio, tal como quer e exige o direito penal atravs dos princpios da
pessoalidade da sano e do non bis in idem.
254
Responsabilidade contra-ordenacional dos trabalhadores por conta de outrem, cit., pgs. 40-42.
255
Joo Soares RIBEIRO, Responsabilidade contra-ordenacional dos trabalhadores por conta de outrem, cit.,
pg. 42: O que fica dito no invalida que por vezes, e face inexistncia de indcios claros sobre quem ter
cometido a infraco, a imputao possa ser feita ao empregador e ao trabalhador, quer simultaneamente, quer
em regime de alternativa ou de subsidiariedade..
143
A opo por uma maior individualizao ou pela punio singular das pessoas colectivas cabe
tambm ao legislador, face aos objectivos que pretende alcanar com a norma sancionadora,
uma vez que o princpio da individualidade no se impe de forma absoluta, antes admitindo
disposio em contrrio, conforme o disposto no artigo 11. do Cdigo Penal.
O legislador pode optar entre o princpio da individualidade da punio em sentido estrito,
pela punio singular da pessoa colectiva ou pela responsabilizao conjunta.256
Quando, por opes poltico-legislativas, se julgue que a responsabilizao conjunta da pessoa
colectiva e das pessoas singulares que actuaram em seu nome serve melhor os objectivos da
norma sancionadora, o legislador portugus tem ao seu alcance, ao lado da previso expressa
de responsabilidade solidria ou subsidiria, a actuao em nome de outrem, expressa no
artigo 12. do Cdigo Penal, o qual aplicvel subsidiariamente s contra-ordenaes, por
fora do artigo 32. do RGCO, por no resultar contrrio ao regime geral previsto no DecretoLei n. 433/82.
Atravs da aplicao desta disposio penal, visa-se alargar a punibilidade de certos tipos
legalmente previstos na Parte Especial do referido diploma e que exigem determinados
elementos pessoais ou uma actuao no prprio interesse, a pessoas em que esses elementos
tpicos se no verificam, mas que, contudo, agiram como rgos ou representantes de pessoa
que reunia tais elementos ou o referido interesse prprio.. 257
O artigo 6. do Regime Geral das Infraces Tributrias prev expressamente a punibilidade
da actuao em nome de outrem.
Assim, nesta matria, e uma vez mais, o regime jurdico concretamente aplicvel passa por
uma escolha poltico-legislativa.
256
O n. 4 do artigo 47. da Lei n. 18/2003 prev mesmo a responsabilidade solidria entre pessoas colectivas, no
caso de se tratarem de empresas que integrem uma associao de empresas que seja objecto de uma coima ou de
uma sano pecuniria compulsria.
257
144
6. Concluses
I.
Sano administrativa define-se como uma consequncia desfavorvel com finalidade

punitiva imposta pela Administrao Pblica aos cidados face a uma conduta,
tipicamente prevista numa norma jurdico-administrativa, ilcita e culposa.
II.
Sempre que a natureza ou intuito de uma medida administrativa no sejam claros e se

vislumbre na mesma uma finalidade sancionatria ou punitiva, dever ser qualificada
como sano administrativa, no sentido de serem concedidas ao administrado todas as
garantias caractersticas do processo sancionatrio administrativo, principalmente
quando a medida administrativa em causa afecte os seus direitos.
III.
A co-existncia entre poder judicial e o poder sancionador administrativo

potencialmente geradora de tenses face ao princpio da separao dos poderes,
embora no comprometa a realizao dos objectivos em nome dos quais este princpio
foi institudo como informador do Estado de Direito.
IV.
So ambos manifestao do mesmo poder: o ius puniendi estadual, pelo que a ambos
sero aplicveis os mesmos princpios fundamentais, com as devidas adaptaes.
V.
O poder sancionatrio administrativo constitui um importante meio no sentido do

eficaz e clere funcionamento da Administrao, face ao crescente intervencionismo
estadual, constituindo funo inerente ao papel regulador claramente assumido pelo
Estado nas sociedades actuais.
VI.
O desenvolvimento do Direito Administrativo Sancionatrio indivisvel do fenmeno

da descriminalizao, que teve como objectivo no s libertar os tribunais mas tambm
retirar dignidade penal a infraces que tutelam bens jurdicos considerados menores.
VII.
Podemos distinguir no conceito amplo de sano administrativa entre sanes

administrativas de autotutela ou especiais (que visam a proteco da prpria
Administrao, com efeitos sobre aqueles que com ela esto relacionados e no contra
os cidados em geral) e sanes administrativas de heterotutela ou gerais
145
(vocacionadas proteco da ordem social no seu conjunto, com efeitos sobre o

cidado em geral).
VIII.
relativamente a este ltimo tipo de sanes administrativas que mais prementemente

se colocam dvidas no mbito de princpios como o da separao de poderes ou da
nulla poena sine legale judicio, alm de tornar mais difcil a sua distino com as
sanes penais.
IX.
A questo da diferena entre sanes administrativas e penas no tem interesse

meramente doutrinal, pois tem repercusses ao nvel prtico, nomeadamente ao nvel
das garantias que se concedem aos cidados.
X.
amplamente reconhecida pela doutrina a dificuldade em encontrar um critrio seguro

e inequvoco de distino material ou qualitativo entre penas propriamente ditas e
sanes administrativas gerais, especialmente as destinadas a punir os ilcitos de mera
ordenao social, pelo que se mostra inevitvel o recurso a critrios formais de
distino (como o tipo de sano ou o rgo competente).
XI.
A explicitao desses critrios surge como resultado das opes do legislador face aos
objectivos a prosseguir com a norma sancionadora, tendo presente a matriz
constitucional de valores.
XII.
Face ao facto de as sanes administrativas poderem infligir um sacrifcio maior aos

administrados do que as prprias penas e face dificuldade em distinguir as sanes
administrativas de heterotutela e as penas propriamente ditas, devem ser concedidas
aos cidados garantias idnticas s do processo penal.
XIII.
A distino entre sano administrativa e medida de segurana reside no facto de esta

pressupor a prtica de um crime.
XIV.
As medidas de polcia distinguem-se das sanes administrativas porque enquanto

estas tm uma funo punitiva e constituem uma reaco a uma violao consumada
de um preceito legal, as medidas de polcia so essencialmente preventivas,
prevalecendo o elemento finalstico.
146
XV.
O conceito de sano administrativa geral abrange todos os tipos de sanes

administrativas que se encontram dispersos no sistema jurdico portugus, uma vez que
todas traduzem uma inteno punitiva de competncia administrativa em relao a um
administrado.
XVI.
A actual complexidade e disperso do sistema sancionador seriam beneficamente

reduzidas atravs da publicao de um cdigo integrador e harmonizador do Direito
Sancionador Administrativo.
XVII.
Por contraposio ao ilcito penal, as contra-ordenaes correspondem ao ilcito de

mera ordenao social, consubstanciado em infraces que no merecem censura
tico-penal, que se destacaram do direito penal atravs do fenmeno da
descriminalizao.
XVIII.
O Decreto-Lei n. 433/82 de 27 de Outubro, concebido como lei-quadro das contraordenaes, v o seu papel integrador atenuado tanto pela existncia de vrios graus de
subsidiariedade como pelo facto de a aplicao das leis sectoriais pouco exigirem a sua
aplicao subsidiria.
XIX.
As infraces disciplinares impem-se queles que se encontram numa relao de

supremacia especial com a Administrao, sendo o modelo mais puro de autoproteco
administrativa.
XX.
Mais do que possurem uma tipicidade diluda, as infraces disciplinares so atpicas.
XXI.
Constituem sanes administrativas inominadas as medidas que, por fora da lei, no

se consubstanciam na cominao de coimas, cuja aplicao da competncia da
Administrao e que esto previstas em normas cujo fim ou objectivo, mesmo que no
exclusivo, seja castigar ou punir o particular pela violao de determinados deveres
administrativos.
XXII.
O direito pblico sancionatrio no se limita s sanes penais, disciplinares e contraordenacionais, pelo que a previso de sanes administrativas inominadas no
inconstitucional. Estas no constituem reserva da Assembleia da Repblica, salvo se a
sua aplicao implicar restries a direitos fundamentais dos particulares.
147
XXIII.
So de aplicar, no mbito das sanes administrativas, alm dos princpios gerais do

direito e dos que a Constituio consagra expressamente para a Administrao Pblica,
todos os princpios aplicveis ao Direito Penal, para integrao de eventuais lacunas.
XXIV.
A prossecuo do interesse pblico constitui princpio fundamental e informador de

toda a actuao administrativa, cujo contedo reflecte as influncias histricas e
sociais, encontrando-se definido concretamente nos programas polticos.
XXV.
A aplicao do princpio da igualdade actividade sancionadora da Administrao

implica um tratamento igualitrio para com todos os administrados (embora situaes
diferentes exijam tratamento diverso), a excluso de privilgios e a concesso de iguais
garantias aos particulares.
XXVI.
O princpio da proporcionalidade, nas suas vertentes de necessidade, adequao de

meios e proibio do excesso, assume particular relevncia na determinao da medida
da sano, principal ou acessria, aplicando-se igualmente em relao s medidas no
sancionatrias aplicadas no mbito do procedimento sancionador administrativo.
XXVII.
Por regra, a coima fixada entre um mnimo e um mximo, podendo o legislador

prever critrios de determinao da sua medida para alm dos constantes do artigo 18.
do RGCO.
XXVIII.
As sanes acessrias constituem instrumento para a consubstanciao dos princpios

da proporcionalidade e da igualdade, ao permitir uma maior diferenciao e adequao
das sanes aos casos concretos, alm de realizarem um importante papel preventivo,
pelo que a administrao dever ter ao seu alcance um elenco variado e flexvel deste
tipo de sanes.
XXIX.
O princpio da legalidade constitui no apenas um limite, mas fundamento do exerccio

do poder administrativo, exigncia reconhecida pela doutrina e pelo legislador.
XXX.
O princpio da reserva de lei deve ser interpretado de forma menos exigente no mbito
sancionador administrativo, na medida em que apenas se exige que seja definido
atravs de Lei ou Decreto-Lei autorizado os pressupostos gerais sobre a matria
sancionadora (natureza do ilcito, tipos de sanes e seus limites, regras gerais do
148
processo), admitindo-se a definio de regimes especiais atravs de Decreto-Lei no

autorizado
ou desenvolvimentos
concretizaes
regulamentares, alm da
competncia concorrente relativamente s sanes administrativas inominadas.

XXXI.
A exigncia de lex preavia et certa no mbito sancionador administrativo encontra

uma excepo sua rigidez no caso das infraces disciplinares, as quais recorrem
mesmo a conceitos verdadeiramente indeterminados.
XXXII.
O princpio constitucional da aplicao retroactiva da lei mais favorvel vale

igualmente para as normas administrativas sancionadoras, incluindo os regulamentos.
XXXIII.
Desde que respeitados os limites estabelecidos na Constituio, observada a exigncia

de reserva de lei e garantido o direito de defesa e de impugnao judicial ao
administrado, a Administrao pode aplicar sanes restritivas de direitos
fundamentais dos particulares.
XXXIV.
Dos princpios da justia e da imparcialidade destacmos trs consequncias, entre as

quais o princpio da obrigatoriedade na fase da iniciativa, na medida em que, perante o
apuramento de uma infraco, a Administrao dever iniciar um procedimento
sancionador contra o infractor.
XXXV.
A segunda consequncia dos princpios da justia e imparcialidade traduz-se no dever

da Administrao averiguar oficiosamente a veracidade dos factos, atravs da
realizao das diligncias que se reputem pertinentes (princpio do inquisitrio).
XXXVI.
Por fim, referimo-nos ao princpio da garantia de defesa perante os tribunais, enquanto

rgos dotados duma imparcialidade ou neutralidade de tipo jurisdicional, a qual difere
da imparcialidade administrativa por esta ltima se encontrar adstrita defesa
objectiva e eficaz do interesse pblico.
XXXVII.
A separao das funes de instruo e deciso no procedimento sancionador

administrativo fica comprometida pelo facto de os rgos a quem so cometidas estas
funes pertencerem mesma organizao e estarem submetidos ordem hierrquica,
problema que poderia ser resolvido atravs da criao de rgos administrativos
sancionadores profissionalizados.
149
XXXVIII.
A garantia de acesso ao direito e aos tribunais implica a possibilidade de impugnao

das decises sancionatrias da administrao perante os tribunais comuns (contraordenaes) ou administrativos (na generalidade dos restantes casos), embora, neste
ltimo caso, o recurso seja limitado mera legalidade e no tenha, em regra, efeito
suspensivo.
XXXIX.
O direito de defesa um princpio procedimental que se consubstancia no direito de

qualquer administrado a se opor pretenso punitiva do Estado contra si dirigida,
admitindo-se como sujeito processual ao qual admitido a alegao de factos e a
apresentao dos meios de prova legalmente ao seu dispor e, se tal se mostrar
necessrio, com a assistncia tcnica de um advogado defensor.
XL.
O processo administrativo sancionador deve ser clere e tramitado em tempo til ou

razovel, de modo a garantir uma tutela efectiva dos direitos dos administrados.
XLI.
A previso de prazos de prescrio diversos nas vrias reas de actuao administrativa

coloca problemas de integrao face lei geral contra-ordenacional, verificando-se
uma tendncia para a sua dilatao.
XLII.
A exigncia de culpa como pressuposto de punio de um ilcito, seja ele penal ou

administrativo surge como exigncia da dignidade da pessoa humana, e deriva da
concepo unitria do ius puniendi estadual que adoptmos.
XLIII.
No entanto, o princpio da culpa, aplicado ao domnio administrativo, resulta numa

concepo com diferentes contornos, menos exigente e com algumas excepes
relativamente ao princpio da culpa jurdico-penal.
XLIV.
A culpa, ou melhor, a negligncia do administrado, presumida na ausncia de defesa

por parte deste, com fundamento na violao do dever geral de cuidado que a prtica
da infraco por si s consubstancia, passando para a disponibilidade do sujeito
passivo da sano provar o seu afastamento ou atenuao (presuno iuris tantum).
XLV.
A diferente conformao do princpio da culpa no Direito Administrativo Sancionador

reflecte-se tambm na admisso, por um lado, da responsabilidade objectiva em alguns
casos e, por outro, na previso legal de responsabilidade solidria ou subsidiria.
150
XLVI.
O princpio da presuno da inocncia no deve cingir-se ao processo penal, antes

estender-se ao procedimento administrativo sancionador, embora, por razes
pragmticas e de celeridade processual, se tenha constitudo uma excepo a esta regra,
baseada no valor probatrio tanto do auto de notcia como de alguns meios probatrios
ao alcance da Administrao, uma vez que, nos termos legais, os autos de notcia
baseados em factos presenciados e constatados por agentes a quem a lei reconhece a
condio de autoridade constituem documentos pblicos que fazem f ou possuem
uma presuno de certeza que pode ser destruda por prova em contrrio.
XLVII.
princpio geralmente aceite a responsabilidade administrativa directa das pessoas

colectivas no mbito do Direito Sancionador Administrativo, o que constitui um rasgo
de originalidade que contribui para a autonomia e diferenciao deste ramo do Direito
Administrativo face ao Direito Penal, que continua a percorrer um caminho no sentido
da punio criminal das pessoas colectivas, sem que tal facto viole a Constituio, uma
vez que o princpio da individualidade das penas no tem consagrao constitucional
expressa.
XLVIII.
Esta diferente interpretao e modelao do princpio da culpa realidade jurdica

(ainda que, como vimos, ficcionada) das pessoas colectivas no significa a sua
negao, nem a aceitao, sem mais, da responsabilidade objectiva dos entes
colectivos.
XLIX.
Ainda nesta matria se afirma e faz respeitar o princpio da culpa, na medida em que a
culpa das pessoas jurdicas se h-de referir culpa dos titulares dos seus rgos,
atravs dos quais actuam.
L.
A eficcia de responsabilizao das pessoas colectivas, no entanto, coloca questes e

problemas de natureza diversa, principalmente no que respeita adequao das
sanes aplicveis, tanto a nvel principal como acessrio.
LI.
Alm dos mecanismos legais que tm sido previstos para superar estas dificuldades, a
represso e preveno eficaz das infraces passam tambm pela responsabilizao
individual dos sujeitos que participaram directamente na aco ilcita.
151
LII.
A eficcia do sistema sancionador tanto penal como administrativo, passa

necessariamente pelo acerto e adequao das opes poltico-legislativas face aos
objectivos que se propem.
152
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Universidade de Aveiro Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas e

O SISTEMA DAS SANES E OS PRINCPIOS DO

Universidade de Aveiro Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas e

O SISTEMA DAS SANES E OS PRINCPIOS DO

dissertao apresentada Universidade de Aveiro para cumprimento dos

Doutor Artur da Rosa Pires, Professor Catedrtico da Universidade de Aveiro

sano administrativa, contra-ordenaes, direito administrativo, princpios

Neste trabalho caracterizado o sistema sancionador portugus na sua

administrative sanction, contra-ordenaes, administrattive law, constitucional

In this work the Portuguese sanctionatory system in its diversity is

O Estado Social e o Estado Regulador .................................................................... 18

Reserva de lei .......................................................................................................... 81

Proibio da analogia .......................................................................................... 87

O princpio da oficialidade ou obrigatoriedade na fase de iniciativa...................... 93

Princpio do inquisitrio ......................................................................................... 96

Princpio da garantia de defesa perante os tribunais ............................................... 97

5.6. Garantia de acesso ao direito e aos tribunais ............................................................ 100

Direito assistncia de um defensor ..................................................................... 110

Prescrio .............................................................................................................. 113

5.9. Princpio da responsabilidade e da culpa .................................................................. 115

A responsabilidade das pessoas colectivas ........................................................... 129

6. Concluses ................................................................................................................... 145

(esta pgina foi deixada em branco intencionalmente)

Concebida como expresso do poder sancionador estadual unitrio, a aplicao de sanes

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador

princpios de maior relevncia, analisaremos tambm o significado e alcance que assumem

Esta dissertao encontra-se organizada da seguinte forma:

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador

Enciclopdia Polis, tomo V, pg. 598 ss.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador

As competncias sancionatrias da Administrao Pblica, nas diversas formas que assume

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador

El Problema Jurdico de las Sanciones Administrativas, in Revista Espaola de Derecho Administrativo, n.

Le Sanzioni Amministrative, Sez. IV 51 Diritto Amministrativo, Giuffr Editore, 1999.

Itlico do autor, ob. cit., pg. 54 ss:

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador

A distino entre sano administrativa e medidas de polcia ser efectuada infra.

Marcelo PRATES distingue diversas categorias de medidas administrativas desfavorveis (uma

Ob. cit., pg. 175 ss.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador

d) medidas extintivas, que implicam a extino total ou parcial dos efeitos

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador

Discordamos da caracterizao destas sanes enquanto hbridas, na medida em que

Ob. cit. pg. 191 ss.

Ob. cit., pgs. 203 e 204.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador

As segundas sanes invocadas por Marcelo PRATES, as sanes administrativas cautelares,

Apesar de no julgarmos necessrio o apelo a figuras hbridas, incontestvel que o carcter

Ob. cit., pg. 193.

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador

medidas administrativas sancionatrias que implicam os mesmos efeitos que determinadas

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador

Aps o reconhecimento da dificuldade de caracterizao de certas medidas da Administrao,

punitivo, de maneira a possibilitar ao administrado o indispensvel direito de audincia e de defesa de forma

Podemos indicar como pressupostos da sano administrativa os seguintes elementos: o comportamento

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador

2.2. Poder sancionatrio da Administrao Pblica e o princpio da diviso

poder sancionatrio, face ao crescente nmero de infraces resultado do intervencionismo

Segundo Blanca LOZANO, Panormica General de la Potestad Sancionadora da la Administracion en Europa:

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador

de certas infraces de menor repercusso tica.23

O Sistema das Sanes e os Princpios do Direito Administrativo Sancionador

autonomizao dos ilcitos, no se esgotam no direito penal os mecanismos sancionatrios do sistema